Planeacion Nacional Departamental Municipal Bolivia

Planeacin nacional,departamental y municipal

en Bolivia

Vladimir Ameller Terrazas*

Cuadernos Descentralistas 26

La Paz, mayo de 2011

* Economista boliviano de la Universidad de Santiago de Chile y graduado con mxima distincin de laMaestra en Descentralizacin y Desarrollo Local de la Universidad de las Amricas de Ecuador. FueDirector Nacional de Planificacin, Coordinador de la Oficina Tcnica de Descentralizacin, Jefe de laUnidad de Economa y Finanzas Municipales y de Desarrollo Institucional, as como miembro del equi-po de diseo e implementacin del proceso de descentralizacin. Consultor de diversas agencias decooperacin bilateral y multilateral, con amplia experiencia docente nacional e internacional y autor devarios libros y otras publicaciones asociadas. [email protected]

Molvina ZeballosPresidenta del Directorio

Javier AzpurCoordinador Ejecutivo

Cinthia Vidal De La TorreCoordinadora Programa de Incidencia

Integrantes Programa de IncidenciaJuan NarvezJos Carlos VeraNelly Carrasco

CUADERNOS DESCENTRALISTAS N 26

Grupo Propuesta CiudadanaLen de la Fuente 110, MagdalenaTelfono: 613 8313Telefax: 613 8315E-mail: [email protected]

Coordinacin:Juan Narvez

Elaboracin de contenidos:Vladimir Ameller Terrazas

Correccin de estilo:Carolina Telier

Diseo y Diagramacin:Renzo EspinelLuis de la Lama

Impresin:Tarea Asociacin Grfica EducativaPsje. Mara Auxiliadora 156/164 - BreaTelf.: 424-3411

Tiraje: 1,000 ejemplaresHecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacionaldel Per N 2011-06099

Primera edicinLima-Per, mayo de 2011

Tabla de contenido

Presentacin ..........................................................................................5

Introduccin ..........................................................................................7

CAPTULO 1: ANLISIS DEL CONTEXTO Y LAS ETAPAS DELAS POLTICAS DE PLANEAMIENTO DESDE 1980 ......................................9

1.1 Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-1987 ..................................91.2 El ajuste estructural de 1985 .................................................................. 101.3 Estrategia de Desarrollo Econmico Social (EDES) 1989-2000......................... 111.4 Estrategia Nacional de Desarrollo (END) ................................................... 121.5 Las reformas de segunda generacin ......................................................... 131.6 Dilogo nacional y la lucha contra la pobreza .............................................. 141.7 Crisis de los partidos polticos ................................................................ 151.8 El actual "proceso de cambio" ................................................................ 15

CAPTULO 2: ANLISIS DEL ENFOQUE Y ORIENTACIONESDEL PLANEAMIENTO ............................................................................ 19

2.1 Anlisis del enfoque y orientaciones del planeamiento, el ordenamientoterritorial y la descentralizacin en el marco constitucional ............................. 192.1.1 Niveles de articulacin procedimental y funcional ................................ 212.1.2 Lineamientos de polticas de ordenamiento territorial ........................... 22

2.2 Sistema de planificacin y el ordenamiento territorial .................................... 232.2.1 Marco jurdico del ordenamiento territorial ....................................... 252.2.2 Marco institucional del ordenamiento territorial .................................. 262.2.3 Avances del ordenamiento territorial en Bolivia ................................... 27

2.3 Marco legal de la descentralizacin .......................................................... 282.3.1 La Descentralizacin fiscal en Bolivia ................................................ 282.3.2 Responsabilidades e ingreso de la administracin pblica en Bolivia ........... 30

2.4 Los territorios indgenas ....................................................................... 362.5 Rgimen de exploracin, explotacin y distribucin de las rentas extractivas ........ 372.6 Participacin ciudadana ........................................................................ 41

CAPTULO 3: MARCO INSTITUCIONAL DEL PLANEAMIENTO.................. 43

3.1 Niveles de planificacin ........................................................................ 44

CAPTULO 4: EL PLANEAMIENTO NACIONAL Y SUBNACIONALY LA FORMULACIN DEL PRESUPUESTO PBLICO ................................ 47

4.1 Distribucin de recursos en el presupuesto pblico ....................................... 494.2 Marco normativo ................................................................................ 504.3 Comportamiento de los recursos del presupuesto ........................................ 504.4 La fractura entre la planeacin y el presupuesto pblico ................................. 51

CAPTULO 5: LA PLANIFICACIN DEPARTAMENTAL EN TARIJA .............. 55

CAPTULO 6: LA PLANIFICACIN EN LA CIUDAD DE LA PAZ .................. 63

6.1 Aspectos especficos del marco normativo .................................................. 636.1.1 El proceso de formulacin del Plan de Desarrollo Municipal (PDM) .......... 646.1.2 Actores y roles ........................................................................... 65

6.1.2.1 Actores sociales .............................................................. 656.1.2.2 Actores institucionales ...................................................... 65

6.2 Anlisis de los planes de desarrollo durante la ltima dcada ............................ 676.2.1 Plan de Desarrollo Municipal 2001-2005 ........................................... 676.2.2 Plan de Desarrollo Municipal Jayma 2007-2011................................... 68

CAPTULO 7: CONCLUSIONES ............................................................... 75

BIBLIOGRAFA .................................................................................... 79

ANEXOS ............................................................................................... 81

NDICE DE ESQUEMAS, CUADROS Y TABLAS

Esquema 1: Gobiernos, planes y su expresin en los presupuestos ........................... 20Esquema 2: Niveles de articulacin de los productos de la planificacin estratgica....... 22Esquema 3: Estructura de los ingresos municipales ............................................. 31Esquema 4: Distribucin de los recursos HIPIC ................................................. 34Esquema 5: Distribucin de los recursos municipales .......................................... 35Cuadro 1: Caractersticas del proceso de descentralizacin fiscal ............................. 29Cuadro 2: Distribucin por tipo de ingreso (en millones US$) ............................... 51Cuadro 3: Estructura de la inversin pblica 1990-2009 (%) ................................. 54Tabla 1: Tributos. Exploracin y explotacin de hidrocarburos ............................... 38Tabla 2: Tributos. Transporte, refinacin, comercializacin y almacenaje .................... 40Tabla 3: Disparidades. Transferencias intergubernamentales ................................... 58

Cuadernos Descentralistas N 26. PLANEACIN NACIONAL, DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL EN BOLIVIA

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El presente estudio, denominado Planeacin Nacional, Departamental yMunicipal en Bolivia, forma parte de un conjunto de documentos que elGrupo Propuesta Ciudadana viene elaborando en el marco del proyectoEstudio comparativo sobre procesos y mecanismos de planeamiento re-gional en la regin andina, el cual comprende trabajos realizados en lospases de Colombia, Ecuador, Bolivia y Per. Este amplio esfuerzo tiene porfinalidad la sistematizacin y comparacin de diversas experiencias de pla-neamiento en pases andinos, bajo la perspectiva de contribuir en la genera-cin de propuestas que permitan redisear el sistema de planificacin pe-ruano, vinculndolo efectivamente a la conduccin del desarrollo nacional.

Estos trabajos abordan los aspectos fundamentales que deben ser considera-dos en la elaboracin de una agenda de discusin sobre la planificacin enlos niveles nacional, regional y local. Entre ellos podemos resaltar: el orde-namiento territorial, el planeamiento estratgico, los mecanismos de coor-dinacin intergubernamental, la participacin ciudadana, la articulacin entretareas de planeamiento y presupuesto, as como la transparencia y la vigi-lancia. Estas dimensiones son analizadas para cada uno de los tres niveles degobierno, lo cual resulta ser muy importante en el marco del proceso dedescentralizacin que presenta nuestro pas.

Los procesos de planeamiento de los pases andinos seleccionados han veni-do desarrollndose en contextos que presentan semejanzas significativas deorden social, cultural y poltico. Debido a ello, es clave deducir de dichasexperiencias lecciones y lineamientos de poltica que permitan consolidarel sistema de planificacin peruano, adems de posicionarlo como un temaprioritario para la reforma de la gestin pblica. Si bien ya se ha iniciado enel Per el proceso de reconstruccin del sistema de planeamiento, ste anenfrenta una fuerte resistencia de sectores que siguen considerando que elEstado debe tener un rol marginal en el desenvolvimiento econmico, so-cial y cultural del pas.

Los estudios han sido posibles gracias al apoyo de RevenueWatch Institute(RWI), Local Government and Public Service Reform Initiative (LGI) yEvangelischer Entwicklungsdienst (EED). Asimismo, la elaboracin de es-tos documentos ha sido un trabajo coordinado con la Red de Municipalida-des Urbanas y Rurales del Per (REMURPE).

Presentacin


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El estudio sobre planeamiento en Bolivia ha sido realizado por Vladimir Ame-ller, ingeniero comercial con mencin en economa de la Universidad de San-tiago de Chile y Magister en Descentralizacin y Desarrollo Econmico Localde la Universidad de las Amricas UDLA (Quito, Ecuador). En la actualidadlabora en el Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y luchacontra la Pobreza (PADEP) de la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ), sien-do responsable de la asistencia tcnica para el diseo y desarrollo del Rgimende Autonomas en Bolivia.

Vladimir Ameller tiene una amplia experiencia profesional y acadmica en lostemas abordados en este documento. Ha trabajado durante varios aos en elViceministerio de Planificacin Estratgica y Participacin Popular de Boliviay ha sido Director Nacional de Planificacin y Ordenamiento Territorial. Asi-mismo, ha laborado profesionalmente en el Gobierno Municipal de la ciudadde La Paz, coordinando polticas de planificacin y participacin. Adems, esconsultor de organismos internacionales y agencias de cooperacin, habiendorealizado diversos trabajos relacionados con planeamiento, formulacin depolticas de desarrollo y descentralizacin. Finalmente, Vladimir Ameller esfrecuentemente requerido como expositor y docente en foros y cursos nacio-nales e internacionales, adems de haber elaborado y publicado varios artcu-los acadmicos en los temas de su especialidad, lo cual le permite tener unavisin amplia de la situacin del planeamiento en los pases latinoamericanos.

Lima, mayo de 2011

Grupo Propuesta Ciudadana


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El presente estudio tiene por objeto realizar un anlisis sobre los procesosde planeamiento territorial en Bolivia en los ltimos veinte aos, su marcolegal, la institucionalidad conformada, la participacin ciudadana en el pro-ceso y su relacin con los presupuestos pblicos. Incluye dos estudios decaso sobre instancias subnacionales: el primero analiza los procesos de pla-neacin en una zona urbana y metropolitana como la ciudad de La Paz; y elsegundo, la planeacin en el departamento de Tarija, como regin produc-tora de hidrocarburos y la alta vulnerabilidad de sus presupuestos a las va-riaciones en los precios internacionales del petrleo.

La metodologa utilizada se bas en la revisin de fuentes documentales yentrevistas con actores claves del proceso de planeacin tanto del nivel na-cional como del nivel subnacional. En el caso de Tarija se visit el departa-mento y se tom contacto con las mximas autoridades ejecutivas del Go-bierno Departamental Autnomo de Tarija.

La estructura del informe est planteada en siete captulos, desde el contex-to e historia de la planeacin en Bolivia en las ltimas dos dcadas, la des-cripcin de la legislacin y su marco institucional y el sistema de planifica-cin nacional, departamental y municipal, su expresin financiera en lospresupuestos y asignacin del gasto, hasta la experiencia de planeacin sub-nacional en la ciudad de La Paz y el departamento de Tarija.

Finalmente, se formulan algunas conclusiones producto del anlisis del pro-ceso y se identifican los aspectos especficos ms relevantes, tanto en lo quese refiere a experiencias positivas de gestin y de organizacin, como a aque-llos errores y limitaciones que puedan ser universalizados en su alcance yaprendizaje para procesos de planeacin similares en la regin.

Introduccin


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1.1 PLAN NACIONAL DEREHABILITACIN YDESARROLLO 1984-1987

A principios de la dcada de 1980, luego devarios gobiernos dictatoriales, Bolivia recu-per la democracia gracias a la intensa resis-tencia popular y la presin internacional. Enoctubre de 1982, en medio de una profundacrisis econmica, poltica y social, el Dr. Her-nn Siles Zuazo asumi la presidencia consti-tucional.

El elevado dficit de la dcada de 1970, re-sultado del manejo irresponsable de los re-cursos pblicos (sostenidos en su mayora porcrditos bilaterales, financiamiento externoy las divisas generadas por el auge de los pre-cios de las materias primas), junto a los ele-vados niveles de subvencin estatal hacia elsector privado y las empresas pblicas inefi-cientes con rendimientos bajos o negativos,dio lugar a una profunda crisis de endeuda-miento, que deriv en la imposibilidad dehonrar los compromisos financieros asumi-dos por el pas.

Captulo 1

Anlisis del contexto ylas etapas de las polticasde planeamiento desde 1980

Adems de los conflictos econmicos y so-ciales, el pas vivi una profunda sequa entre1982 y 1983, que afect de manera severa laproduccin agropecuaria. En este contextose formul el Plan Nacional de Rehabilitacin yDesarrollo 1984-1987, con el fin de potenciarla economa popular (alimentos, vivienda,vestuario), organizar la gestin econmica delgobierno y planificar la asignacin y el con-trol de divisas orientadas principalmente ha-cia la agricultura crucea. El logro de estosobjetivos pasaba por la transformacin de laestructura productiva del pas, de tal formaque afirme la autonoma nacional, impulse eldesarrollo y promueva, simultneamente, unamayor equidad y solidaridad social1. Todoello con el propsito ltimo de elevar el ni-vel de vida de la mayora de la poblacin, enel marco de una democracia integral.

La profunda inestabilidad poltica, econmi-ca y social que experiment el gobierno de laUnidad Democrtica Popular (UDP) resul-tado de las contradicciones internas del Go-bierno, el boicot de los partidos de oposicinque contaban con mayora parlamentaria y la

1 Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-1987, citado en Aproximacin histrica a los proce-sos de planificacin en Bolivia. La Paz: Cooperacin Tcnica Alemana, 2009, p. 31.


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presin social encabezada por la CentralObrera Boliviana (COB) impidieron la apli-cacin de esta estrategia.

1.2 EL AJUSTE ESTRUCTURALDE 1985

La crisis econmica insostenible, el inicio deuna inflacin galopante que alcanzara nive-les histricos en 1984 y las crecientes pre-siones obreras por mejores niveles de vidadieron lugar a una situacin ingobernable. El14 de diciembre de 1984 Siles Zuazo se vioforzado a promulgar una ley de convocatoriaa elecciones, acortando su mandato.

En agosto de 1985, Vctor Paz Estenssoro asu-ma la presidencia por cuarta vez. Al pocotiempo su gobierno implement una serie demedidas de ajuste, con el propsito de re-ducir la regulacin estatal sobre la economa,normar reglas claras para la inversin y po-tenciar la participacin del sector privadocomo principal motor de una economa abier-ta hacia el exterior, con libre prevalencia delas fuerzas del mercado.

La medida ms relevante fue la aprobacindel Decreto Supremo 21060. Adems de efec-tos de corto plazo como el control de la hi-perinflacin (modificacin del rgimen cam-biario, de un tipo de cambio fijo a uno defini-do por subasta) y del dficit fiscal, as comola estabilizacin econmica, el decreto pro-pona cambios estructurales de largo plazo,que duraran ms de veinte aos. El ajustebuscaba el incremento de los niveles de con-sumo, y la restitucin de la confianza en el

sistema financiero y en la moneda nacional.En el mbito laboral, buscaba reducir los cos-tos de contratacin y de despido, al marginaral Estado del establecimiento de condicionesgenerales para la compra-venta de la fuerzalaboral. La crisis econmica, reflejada en lahiperinflacin, se converta en el justificativopara eliminar las normas protectoras del tra-bajador, de tal forma que los empresariospudiesen recuperar el nivel de sus gananciasmediante una mayor explotacin laboral.

El decreto dio plena libertad a los empleado-res para contratar y despedir trabajadores, dis-puso el congelamiento de salarios e indujo ala reduccin de la planilla salarial del sectorpblico. Al modificar los parmetros para elpago de varios beneficios ligados al trabajo,llev a la reduccin del salario real y del no-minal para los nuevos trabajadores. A partirde entonces, dada la reduccin de la fuerza delas organizaciones sindicales y el control delpoder por parte de los partidos polticos neo-liberales, se extendi el uso de dos figuras decontratacin laboral adversas al trabajador: elcontrato eventual por 89 das y el contrato deconsultores, que ocasionaron la elevacin dela eventualidad y la elusin de los derechosderivados del trabajo asalariado2.

La liberalizacin de la economa estuvo acom-paada por una reforma fiscal implementadapor la Ley 843 (mayo de 1986), que transfor-maba una complicada estructura impositivacon ms de cuatrocientos tipos de impuestosen una mucho ms sencilla de siete impues-tos bsicos, para mejorar la presin tributa-ria con el aporte del sector privado y del con-tribuyente individual.

2 Carlos Arze: Por la defensa del Derecho del Trabajo. Fundamentos para una propuesta de actualizacinde la legislacin laboral. La Paz: Cedla, 1998.


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El incremento de los precios de los bienes yservicios del sector pblico (especialmentede la gasolina e hidrocarburos), la unificacindel tipo de cambio nacional, as como el co-bro de los impuestos devengados de YPFBpermitieron al gobierno un margen en su flujode los ingresos. Igualmente, las renegociacio-nes de la deuda externa con sus acreedorespermitieron amortiguar sus contingencias.Sin embargo, las tasas de crecimiento no fue-ron lo suficientemente amplias como parapotenciar el liderazgo del sector privado, in-capaz de absorber el total de empleados des-ocupados, lo que desemboc en el crecimien-to del sector denominado informal.

1.3 ESTRATEGIA DEDESARROLLO ECONMICOSOCIAL (EDES) 1989-2000

En abril de 1989, ltimo ao de la gestinPaz Estenssoro, el Ministerio de Planeamientoy Coordinacin present la Estrategia deDesarrollo Econmico y Social 1989-2000(EDES), con el propsito de orientar las po-lticas de desarrollo con una visin de largoplazo. A diferencia de los anteriores planes,esta estrategia se iniciaba con un breve diag-nstico histrico desde la Revolucin Nacio-nal de 1952, para luego pasar a los desafosde la economa en un escenario mundial.

Siguiendo una lnea eminentemente sectorialy macroeconmica, la estrategia entendi alos hidrocarburos, la minera, la agricultura ylas manufacturas como los motores del cre-cimiento: Los dos primeros deberan orien-

tarse al mercado de exportacin, mientrasque las otras dos a atender las necesidadesinternas, particularmente alimenticias, y tam-bin de exportacin. La expansin de estosltimos sectores -agricultura y manufactura-fueron consideradas como los generadores deempleo intensivo de mano de obra3.

En lo social, la EDES priorizaba la lucha con-tra la pobreza extrema; y como objetivos demediano plazo, se propona reducir la des-igualdad mediante la distribucin del ingresoy la creacin de empleo productivo estable,salarios que mantuvieran el poder adquisiti-vo, prestaciones de seguridad social, aumen-to del gasto pblico en educacin y salud, in-cremento de la oferta de vivienda para losestratos de bajos ingresos, y crecimiento deservicios de agua potable y alcantarillado delas ciudades. Para operativizar y asegurar laejecucin de la estrategia se proponan lossiguientes instrumentos4:

a) una ley de ordenamiento econmico yadministrativo para el desarrollo, que per-mitiera el logro progresivo de un ordeneconmico y social en el marco de la de-mocracia, con estabilidad y crecimientoeconmico y justicia social;

b) la continuidad de la nueva poltica eco-nmica y de las reformas de ajuste estruc-tural (DS 21060);

c) el fomento del sector privado, mediantela generacin de condiciones para inver-siones de largo plazo, y la atraccin de in-versin extranjera;

3 Aproximacin histrica a los procesos de planificacin en Bolivia. La Paz: Cooperacin Tcnica Alemana,2009, p. 40

4 Ibdem, pp. 41-43.


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d) la modernizacin del Estado, a fin de queel gobierno, sus empresas y acciones fun-cionen sobre criterios de eficiencia; y

e) la descentralizacin econmica y adminis-trativa del Poder Ejecutivo, como un ins-trumento para una mayor participacinsocial en la ejecucin y control de las de-cisiones estatales.

Esta estrategia, formulada al final de la ges-tin del Movimiento Nacionalista Revolucio-nario (MNR), no se pudo implementar porfalta de continuidad, ya que si bien el sucesorde Paz Estenssoro, Gonzalo Snchez de Loza-da, obtuvo la mayor votacin en las eleccio-nes de 1989, la segunda fuerza (Accin De-mocrtica Nacionalista, ADN), encabezadapor Hugo Banzer Surez (25,24%) le dio susvotos en el Congreso Nacional a la tercerafuerza (Movimiento de Izquierda Revolucio-naria, MIR), encabezada por Jaime Paz Zamo-ra, quien asumi la Presidencia entre 1989 y1993, bajo el denominado Acuerdo Patriti-co. De todas maneras, la informacin genera-da con la EDES fue recuperada en la gestinde Jaime Paz Zamora para la formulacin dela Estrategia Nacional de Desarrollo (END).

1.4 ESTRATEGIA NACIONAL DEDESARROLLO (END), 1992

El final de la dcada de 1980 y los inicios dela siguiente se caracterizaron por la recupe-racin econmica. Se control el nivel deldficit fiscal, al igual que la inflacin, debidoa la continuidad de varias de las medidas asu-midas por el modelo anterior, como el usodel bolsn para la libre determinacin del tipo

de cambio, la libre convertibilidad de la mo-neda, la libre fijacin de los salarios en el sec-tor privado, el control del dficit fiscal y lalibertad de fijacin de las tasas de inters.

Durante el gobierno de Paz Zamora se inicia-ron las primeras privatizaciones; por ejemplo,el Ingenio Azucarero Guabir, las plantas in-dustrializadoras de leche (PIL), los hoteles pre-fecturales y otras empresas ligadas a la ex Cor-poracin Boliviana de Fomento (CBF). El De-creto Supremo 22407 (enero de 1990) esta-bleci los primeros lineamientos de la deno-minada modernizacin del Estado, que dieronlugar al Anteproyecto de Ley de Administra-cin Financiera y Control Gubernamental,promulgado posteriormente con el nombre deLey 1178, ms conocida como Ley SAFCO,que estructur los sistemas de administraciny control gubernamental, regul el uso y elgasto de los recursos pblicos, y design a losresponsables de su manejo e implementacin.

Con la primera Marcha por el Territorio y laDignidad (1990), en este perodo tambin seprodujeron las primeras movilizaciones ind-genas que derivaron en la promulgacin de laLey 1715 de Reforma Agraria (1996), deno-minada Ley INRA, que estableca las tierrascomunitarias de origen (TCO) y los proce-sos de saneamiento y titulacin.

En 1992 se public la Estrategia Nacional deDesarrollo (END), con el objetivo central decrear las condiciones econmicas, sociales einstitucionales para la satisfaccin permanen-te de las necesidades bsicas de todos los boli-vianos en trminos de empleo, ingresos, sa-lud, nutricin, educacin, vivienda y sanea-miento bsico5. Para lograr este objetivo, la

5 Ibdem, pp. 52-53.


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estrategia propona como objetivos comple-mentarios el crecimiento econmico y el em-pleo productivo, mediante una economa com-petitiva basada en el desarrollo de los recursoshumanos y naturales, la consolidacin de lasbases de la estabilidad y la construccin de lainstitucionalidad y modernizacin del Estado.

Entre sus componentes resaltaba la necesi-dad de buscar acuerdos para su aplicacin,espacios de negociacin y un trabajo coordi-nado entre el Estado y la sociedad civil, pre-suponiendo en este sentido una mayor des-centralizacin administrativa y el empodera-miento de la territorialidad (municipio y de-partamento); es decir, la democratizacin delpoder. Tambin se propuso una lucha conjuntacontra la pobreza, en la que todos los secto-res de la sociedad y grupos vulnerables de-ban participar e interactuar de manera inte-gral, mediante la aplicacin y formulacin depropuestas a ser incorporadas en cuatro es-trategias multisectoriales (mujer, pobreza,poblacin y medio ambiente). Este aspectosignific un avance cualitativo en las polticassociales del pas6.

1.5 LAS REFORMAS DESEGUNDA GENERACIN

El primer gobierno de Gonzalo Snchez deLozada con el MNR (1993-1997) dio conti-nuidad al proceso de liberalizacin y moder-nizacin, lo profundiz y busc su consolida-cin. Luego de las medidas de ajuste estruc-tural (1985) y de la Ley SAFCO (1992), en-tre otras, se impulsaron nuevas reformasorientadas a la modernizacin del Estado y lasociedad. Entre estas destacan:

a) modificaciones a la Constitucin Polticadel Estado (CPE), en las que se reconocea Bolivia como pas pluricultural y mul-titnico;

b) la Ley 1544 de Capitalizacin (1994),como modalidad de privatizacin de lasprincipales empresas estatales;

c) la Ley de Participacin Popular (Ley 1551de 1994) y la Ley de DescentralizacinAdministrativa (LDA, de 1995), que de-limitan el inicio del modelo boliviano dedescentralizacin y de reconfiguracin dela relacin Estado-sociedad civil;

d) la Ley 1565 de Reforma Educativa (LRE,de 1994), que oficializ la educacin in-tercultural bilinge;

e) la Ley 1732 de Reforma de Pensiones(1996); y

f) la Ley 1715 del Servicio Nacional de Re-forma Agraria, conocida como Ley INRA(1996), que reconoci las tierras comu-nitarias de origen de los pueblos indge-nas y estableci los procesos de sanea-miento y titulacin de tierras.

Con la experiencia acumulada en las anterio-res gestiones y el apoyo de organismos inter-nacionales como la Cooperacin Tcnica Ale-mana (GTZ), con la coordinacin de un equi-po de profesionales de la Secretara de Plani-ficacin, el gobierno de Snchez de Lozadadise el Plan General de Desarrollo Econ-mico y Social (PGDES), con el propsito deconfigurar un marco de referencia general yno un listado de programas y proyectos de

6 dem, p. 54.


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inversin a ejecutarse, como en las anterio-res estrategias.

Luego de un anlisis de las potencialidadesdel pas, el PGDES se plante cinco objetivosestratgicos: el cambio del carcter de la in-sercin internacional, la transformacin pro-ductiva, igualdad de oportunidades para lapoblacin, la ampliacin de la democraciaparticipativa y el perfeccionamiento de lademocracia. En el contexto de la economade mercado, buscaba una visin integral delpas y de la gestin pblica; un nuevo modelode planificacin participativa, que oriente lasinversiones de acuerdo con la vocacin pro-ductiva de cada territorio y con las necesida-des y propuestas planteadas por las organiza-ciones territoriales de base (OTB) y los mu-nicipios; y un enfoque selectivo de los recur-sos hacia las actividades con las mejores opor-tunidades y potencialidades del pas.

Si bien los postulados, lineamientos y propues-tas del PGDES se fueron implementando enel proceso, el Plan no funcion como instru-mento de gestin propiamente dicho; en granparte, debido a que, al poco tiempo de su pu-blicacin y difusin, el Ministerio de Desa-rrollo Sostenible y Medio Ambiente (DSMA),gestor del Plan, perdi la fuerza y peso polti-co que inicialmente tuvo, en tanto la conduc-cin del Ministerio fue delegada a una de lasfuerzas aliadas del gobierno (Unin Cvica So-lidaridad, UCS), como parte del cuoteo pol-tico imperante en todas las gestiones.

1.6 DILOGO NACIONAL YLUCHA CONTRA LAPOBREZA

En 1997, el general Hugo Banzer Surez(1997-2001) asumi por segunda vez la con-

duccin del pas, pero en esta ocasin demanera democrtica; sin embargo, a raz deuna enfermedad terminal, no pudo concluirsu perodo constitucional, que fue asumidopor el entonces vicepresidente, Jorge Qui-roga Ramrez, quien gobern del 2001 al2002.

El cuoteo de los cargos gubernamentales en-tre las fuerzas polticas, la corrupcin y elincumplimiento de los acuerdos y compro-misos respecto a las demandas sociales frag-mentaron la institucionalidad y ahondaronan ms la prdida de credibilidad del siste-ma poltico en el pas. En este contexto, y apartir de las experiencias acumuladas, se for-mul el Plan General de Desarrollo Econ-mico y Social 1997-2002 (PGDES), que encierta medida daba continuidad a los linea-mientos del plan anterior. Sin embargo, nun-ca se implement y fue sustituido por la Es-trategia Boliviana de Reduccin de la Pobre-za (EBRP).

El diseo y la formulacin de la EBRP fueproducto de un amplio proceso participati-vo de sectores de la sociedad, la Iglesia cat-lica como parte del Foro Jubileo 2000 (per-dn de penas y deudas) y el gobierno deBolivia, con el apoyo de la Cooperacin In-ternacional a travs del segundo DilogoNacional 2000, en el marco de la condona-cin de la deuda externa para pases pobresaltamente endeudados (HIPC por sus siglasen ingls).

La EBRP buscaba reducir la pobreza median-te polticas econmicas y sociales estructura-das en cuatro componentes interrelacionados:

a) ampliacin de las oportunidades de em-pleo e ingresos (apoyo y fomento a la ca-pacidad productiva);


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b) desarrollo de capacidades (educacin pri-maria, salud preventiva y habitabilidad);

c) fortalecimiento de la seguridad y protec-cin de los pobres; y

d) promocin de la integracin y participa-cin social.

La Ley del Dilogo estableca que, en el mar-co del PGDES, se formulara y actualizara almenos cada tres aos la EBRP, en consultacon la sociedad civil, y con la identificacinde las reas de accin que la administracinpblica central, departamental y municipalpromovera en forma prioritaria, en sus res-pectivos mbitos de competencia.

1.7 CRISIS DE LOS PARTIDOSPOLTICOS

Las elecciones generales de junio del 2002concluyeron con un triunfo estrecho a favordel ex presidente Gonzalo Snchez de Loza-da (MNR), seguido por el Movimiento AlSocialismo (MAS), encabezado por Evo Mo-rales Ayma, fuerza poltica emergente confuerte ligazn a los movimientos sociales. Lafrgil correlacin de fuerzas llev al segundogobierno del presidente Snchez de Lozada acogobernar con diversas fuerzas polticas(MNR, MIR, UCS, Nueva Fuerza Republica-na y el Movimiento Bolivia), reeditando unanueva versin del cuoteo poltico.

La profundizacin de la crisis poltica, eco-nmica y social, resultado de la repartija delos cargos polticos, la corrupcin y medidaseconmicas contraproducentes como el im-puestazo (febrero del 2003) y el incremen-to de los precios de los combustibles (en oc-tubre del mismo ao), origin movilizacio-

nes sociales inditas que derivaron en la re-nuncia y huida de Snchez de Lozada del pas(17 de octubre del 2003), luego de un episo-dio de fuerte represin y masacre de decenasde ciudadanos en el altiplano paceo.

Este colapso del rgimen econmico, polti-co, social, cultural y territorial de la primerademocratizacin, comprendida como el pe-rodo de democracia que el pas vivi a partirde 1982, hasta la crisis del 2003, no se debitanto al neoliberalismo, sino principalmentea la incapacidad de la dirigencia poltica paracrear condiciones que garantizaran la imple-mentacin efectiva de una democracia que ase-gure la participacin de todos los individuosen condiciones de igualdad en los procesospolticos. Frente al vaco que la crisis de lospartidos polticos gener en el sistema de re-presentacin nacional, otros actores adquirie-ron relevancia: los movimientos sociales y loscomits cvicos, que se convirtieron en pro-tagonistas del escenario poltico.

1.8 EL ACTUAL PROCESO DECAMBIO

El gobierno del Movimiento al Socialismo(MAS), por la composicin de las fuerzas so-ciales que lo sustentan y por su orientacinideolgica, representa un rgimen reformistade carcter pequeo burgus-campesino. Supapel histrico, por lo tanto, est determina-do por la necesidad de restaurar la domina-cin capitalista, venida a menos por el desgas-te y la frustracin de la experiencia neolibe-ral, que devino en una profunda crisis social ypoltica, y por lo tanto tambin estatal.

Por ese motivo, los objetivos del gobierno delMAS se inscriben en la construccin del lla-mado capitalismo andino amaznico, pro-


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pugnado por su idelogo, el vicepresidentelvaro Garca Linera, quien conceptualiza unnuevo intento por impulsar el desarrollo ca-pitalista del pas frustrado en el pasado du-rante las experiencias liberales y nacionalis-tas, asentado en la posibilidad de utilizar elEstado plurinacional como la fuerza centralque transforme las condiciones para el desa-rrollo econmico, alentando la transferenciade excedentes econmicos desde las esferascapitalistas primario-exportadoras hacia lossectores de produccin interna, como la in-dustria, la agricultura y los servicios7.

Los actores de esta estrategia seran los pe-queos y medianos productores del campo yde las ciudades, conocidos como microem-presarios, que se desarrollaran en armonacon las empresas transnacionales, presentesen el pas como socias del Estado. Esta sin-gular alianza de clases estara basada en unavisin culturalista que pondera el virtuosis-mo de los principios y las prcticas culturalesde las naciones originarias, entendidas comola anttesis de la lgica capitalista de explota-cin.

Consecuentemente, la reforma econmicadebera contar con todo un perodo de paz ytranquilidad poltica, a partir de la restitucinde la soberana del Estado y de la reconstruc-cin de su institucionalidad. Se tratara deeliminar todas las aristas perniciosas del neo-liberalismo existentes en las leyes, que oca-sionaron la prdida de la creencia popular ybase de la dominacin del Estado burgusde que el Estado es el representante generalde la sociedad, mediante una serie de refor-mas que faciliten la normalidad del funciona-miento de la economa diversa.

Como se puede apreciar, en este contextodescrito de los ltimos veinte aos, el pro-ceso de planificacin en Bolivia se ha carac-terizado por el trnsito progresivo de un sis-tema de planificacin centralizado adecua-do al contexto de estabilizacin econmicay alejamiento de gobiernos militares a otroms democrtico, ms descentralizado y par-ticipativo y de mayor necesidad de coordi-nacin intergubernamental. El ciclo de pla-nificacin desde el centro para la periferia,cambi solo ante la emergencia de los go-biernos municipales a partir de 1994, y conla denominada planificacin participativa,un mecanismo que perme todo el ciclo degestin pblica, no solo introduciendo unamirada desde el territorio e insumos desdela demanda local, sino transformando el sis-tema de presupuesto, de programacin y deinversin pblica.

A partir de 1995, el Ministerio de Desarro-llo Sostenible y Planificacin, sintetiz ade-cuadamente el momento de reformas de se-gunda generacin que Bolivia no dud enemprender. De esta manera, la dinmica dela planificacin alcanzaba una articulacinvertical entre los distintos niveles (nacional/PGDES, departamental/Plan Departamen-tal de Desarrollo y municipal/Plan de De-sarrollo Municipal), una integracin secto-rial o enfoque multisectorial que buscabacomplementarse con el ordenamiento terri-torial, presente en distintos grados de de-sarrollo, en cada uno de los niveles. Con laaplicacin de los Planes de Uso del Suelo yde Ocupacin del Territorio, se podr re-troalimentar los procesos desarrollados hastaahora, mejorando el rendimiento de las pro-puestas y haciendo ms eficiente la asigna-

7 Carlos Arze: Evolucin del derecho laboral en Bolivia. Indito, 2010.


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cin de recursos, en cada porcin del terri-torio8.

De esta forma, la planificacin llega al siglo XXIcon mayor fuerza desde las aspiraciones y de-mandas locales y con amplios procesos partici-pativos que tuvieron su mayor incidencia en eldesarrollo del Dilogo Nacional 2000, espaciodonde se realiz una amplia consulta, determi-nando prioridades, mecanismos de asignacinde recursos y de control social explicitados enuna Ley del Dilogo Nacional. As, el sistemanacional de planificacin asent sus nuevas ba-ses sobre las antiguas prefecturas; y sus planesdepartamentales, as como sobre los gobiernosmunicipales y sus planes de desarrollo munici-pal, institucionalidad que sigue vigente y que, aluz del nuevo rgimen de autonomas instaura-do por la CPE, supone mayores desafos paralos gobiernos autnomos.

La CPE define una nueva estructura de orga-nizacin de procesos de planificacin terri-torial (nuevos niveles de planificacin terri-torial: regional e indgena), en el marco deun nuevo enfoque de desarrollo, y delega alEstado un mayor protagonismo en la econo-ma. Se ha reconfigurado el Sistema de Plani-ficacin Estatal (nuevo SISPLAN), que pre-tende articular el sistema de inversin pbli-ca y presupuesto y gestin institucional, ex-presado en la nueva estructura del Ejecutivo.

Surge entonces una nueva prioridad de pol-tica nacional: el programa Erradicacin de laExtrema Pobreza, en el marco del Plan Na-cional de Desarrollo (PND), y se plantea unnuevo desafo para la planificacin: redisearla

desde un Estado autonmico, teniendo comoclave la planificacin intergubernamental,subsidiaria y descentralizada.

Hoy el nuevo modelo de planificacin inte-gral del Estado plurinacional se compone dedos sistemas: el de planificacin sectorial y elde planificacin territorial. El nivel centraldel Estado conduce y regula el proceso deplanificacin del desarrollo econmico, so-cial y cultural del pas, incorporando las pre-visiones de las entidades territoriales aut-nomas. Esto, adems de disear e implemen-tar el Sistema de Planificacin Integral delEstado mediante ley aprobada por la Asam-blea Legislativa Plurinacional, incorporandoa las entidades territoriales autnomas.

Como se puede colegir, la paradoja en esteEstado ms descentralizado estriba en que losmecanismos no sean de explcita coordinacinintergubernamental, sino de previsin e incor-poracin de las Entidades Territoriales Aut-nomas (ETA); aspecto que se corrobora por-que tambin se determina que el Plan Nacio-nal de Desarrollo ser de cumplimiento obli-gatorio por parte de todos los actores, entida-des pblicas y entidades territoriales autno-mas9. En este marco, las entidades territoria-les tienen como competencias elaborar, apro-bar y ejecutar el Plan de Desarrollo Munici-pal, incorporando los criterios del desarrollohumano, con equidad de gnero e igualdad deoportunidades, en sujecin a ley especial, con-forme a las normas del Sistema de Planifica-cin Integral del Estado y en concordancia conlos Planes de Desarrollo Departamental, Mu-nicipal e Indgena Originario Campesino.

8 Repblica de Bolivia. Agenda Bolivia 21. Secretara Nacional de Planificacin y Ministerio de DesarrolloSostenible y Medio Ambiente. La Paz, 1996, p. 67.

9 Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (LMAD), articulo 93.


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Captulo 2

Anlisis del enfoque yorientaciones del planeamiento,el ordenamiento territorial y ladescentralizacin en el marcoconstitucional

2.1 ANLISIS DEL ENFOQUE YORIENTACIONES DELPLANEAMIENTO, ELORDENAMIENTOTERRITORIAL Y LADESCENTRALIZACIN ENEL MARCOCONSTITUCIONAL

La Constitucin Poltica del Estado establececomo funcin principal de este ltimo la pla-nificacin integral estatal10, que incorporaren su construccin, adems, a todas las enti-dades territoriales. La planificacin territo-rial y el ordenamiento territorial11 se hallanentre las competencias exclusivas del nivelcentral, y se conceptualizan como parte cen-tral de las funciones del Estado en la econo-ma, con la participacin y consulta ciudada-na en la formulacin del Plan General deDesarrollo, cuya ejecucin es obligatoria paratodas las formas de organizacin econmica.Asimismo, establece que el Estado garantiza-r la creacin, organizacin y funcionamien-

to de una entidad de planificacin participa-tiva que incluya a representantes de las insti-tuciones pblicas y de la sociedad civil orga-nizada.

En materia de ordenamiento territorial, enel captulo noveno, denominado Tierra yterritorio12, seala que el Estado tiene laobligacin de fomentar planes de asentamien-tos humanos para alcanzar una racional dis-tribucin demogrfica y un mejor aprovecha-miento de la tierra y los recursos naturales,otorgando a los nuevos asentados facilidadesde acceso a la educacin, salud, seguridad ali-mentaria y produccin, en el marco del or-denamiento territorial del estado y la con-servacin del medio ambiente. Finalmente,en materia de descentralizacin, la Constitu-cin determina la nueva organizacin y es-tructura del Estado, y a partir de l instauraun rgimen de autonomas. En su TerceraParte, la CPE seala el trnsito de un modelobigubernamental (gobierno nacional y mu-nicipal), a un Estado multiautonmico (de

10 CPE, captulo II, artculo 316.11 CPE, artculo 298.12 CPE, artculo 402.


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diversas formas de autonoma) y tetraguber-namental (de cuatro gobiernos autnomos)13,todos con atribuciones legislativas. El textoconstitucional, adems, define y asigna 199competencias, divididas en privativas, exclu-sivas, concurrentes y compartidas.

Si bien las leyes que desatan estas reformasya estn en marcha, los instrumentos de lagestin pblica todava no lo estn. El siste-ma de planificacin no es ajeno a estos tiem-pos; no obstante su revaluacin, a ms decuatro aos de gestin del gobierno del Pre-sidente Evo Morales, an no consigue instru-

mentalizar el proceso y articular el procesode planificacin en la construccin del Esta-do plurinacional y autonmico.

Para ser efectiva en su diseo e implementa-cin, toda poltica pblica entendida comoaquella accin deliberada tendiente a trans-formar y mejorar cierta realidad, debe cum-plir necesariamente tres requisitos principa-les: a) estar inserta en un marco de objetivosmayores o polticas de Estado, que definan suvisin estratgica; b) estar circunscrita a unespacio geogrfico especfico, que la dote dereferencia territorial; y c) estar respaldada por

13 Podra ser en el corto plazo un Estado pentagubernamental, pues si bien la autonoma regional no legislatodava, esta podra aproximarse a una forma de gobierno debido a la singular dinmica poltica y a labsqueda de apropiacin de un mayor excedente econmico de la regin.

Esquema 1: Gobiernos, planes y su expresin en los presupuestos


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determinados escenarios de participacinpblica y privada, que la doten de legitimi-dad social.

En este sentido, la planificacin del desarro-llo se define como un proceso de interac-cin entre el Estado y la sociedad, que se de-sarrolla dentro de un espacio geogrfico de-terminado, persigue objetivos comunes, ar-ticula el componente estratgico (qu hacer)y el territorial (dnde hacerlo), establecien-do a travs de quines (actores e institucio-nes) se ejecutan las prioridades. As, la pla-nificacin se estructura segn las normas b-sicas del Sistema Nacional de Planificacin(SISPLAN) y tiene dos mbitos principales derealizacin: la planificacin del desarrollo yla planificacin institucional, cuyos niveles derelacionamiento se grafican en el esquema 1.

Tradicionalmente, las actividades de planifi-cacin casi estuvieron circunscritas a los m-bitos estratgico y sectorial. La visin-obje-tivo de desarrollo responda a las preguntasde QU tipo de desarrollo queremos y QUINESdeberan ser los actores del desarrollo. Noobstante, para concebir una visin integral dela planificacin no es suficiente saber qumodelo de desarrollo queremos y quinesestarn involucrados en el proceso, sino queadems requerimos saber DNDE localizar losproyectos y programas de desarrollo para te-ner el mayor impacto posible y CMO operati-vizar su implementacin.

Este el desafo para el nuevo Sistema de Plani-ficacin Integral del Estado, adaptarse a un

Estado con varios gobiernos autnomos ele-gidos por voto popular, con facultades legis-lativas y jurisdicciones territoriales propias;as como lograr que funcione un sistema deplanificacin, segn la Constitucin y la LeyMarco de Autonomas y Descentralizacin,con tendencias centralistas en un Estado or-ganizado territorialmente en varias formas deautonoma. En este marco, el ordenamientoterritorial, asignatura an pendiente, se cons-tituye necesariamente en la fuente informati-va que debe alimentar continuamente a losmbitos estratgico, sectorial y ahora territo-rial de la planificacin, sugiriendo la localiza-cin ptima de la inversin pblica segn lascaractersticas biofsicas del territorio y el tipode proceso de ocupacin del que sea objeto14.

2.1.1 Niveles de articulacinprocedimental y funcional

Dado el anterior escenario de la planificacin,el xito de los planes de desarrollo, de losplanes de ordenamiento territorial y de losplanes sectoriales a nivel nacional, departa-mental y municipal depender del grado decomplementariedad que tengan entre s du-rante su diseo, elaboracin e implementa-cin (articulacin horizontal), as como de lacompatibilidad metodolgica y retroalimen-tacin temporal que incorporen (articulacinvertical). El esquema 2 ilustra, como ejem-plo, la forma en la cual deberan relacionarselos planes de desarrollo y los planes de orde-namiento territorial en los tres actuales ni-veles de planificacin15.

14 Lineamientos de Poltica de Ordenamiento Territorial en Bolivia. Ministerio de Desarrollo Sostenible, 2003.15 Los Gobiernos Autnomos Indgena Originario Campesinos (IOC) y los Gobiernos Regionales todava

no cuentan con una carta constitutiva (estatutos IOC y regionales) que les permita formalizar su rol enel SISPLAN.


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Esquema 2: Niveles de articulacin de los productos de la planificacin estratgica

2.1.2 Lineamientos de polticas deordenamiento territorial

El proceso de elaboracin de los planes deordenamiento territorial puede partir del ni-vel nacional hacia el municipal (es decir, dearriba hacia abajo) o, contrariamente, agre-garse gradualmente de abajo hacia arriba, porcuanto el proceso es eminentemente dinmi-co. Es necesario mencionar la importancia deincorporar en el proceso de planificacin es-tratgica y de ordenamiento territorial a to-das aquellas instituciones y/u organismospblicos y privados que de una u otra maneraestn trabajando en el rea o tengan ciertajurisdiccin legal, mediante mecanismos deinvolucramiento y concertacin social.

El esquema 2 muestra la articulacin hori-zontal o complementariedad que debe exis-tir entre los productos de planificacin de unmismo nivel administrativo; por ejemplo,

entre el PDD y el PDOT de cada departa-mento. Por otra parte, se debe cumplir conel principio de subsidiariedad (articulacin ver-tical), para lo cual es imprescindible que cadaproducto sea congruente con los elaboradosen niveles superiores de la misma rea.

Por esto, por ejemplo, los PMOT deben sermetodolgicamente articulados con losPDOT y estos a su vez con el PNOT. Paraello, la implementacin de guas metodol-gicas para la formulacin de los PMOT yPDOT es de vital importancia. Finalmente,sean estos planes de carcter estratgico, te-rritorial o sectorial, deben ser complemen-tarios y compatibles con sus similares de uni-dades poltico-administrativas colindantes,sobre todo a nivel departamental y munici-pal, en correspondencia con lo prescrito porel principio de concurrencia, evitando as la pre-sencia de diagnsticos contrapuestos que, sibien estn separados en trminos poltico-


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administrativos, forman parte de una mismaunidad geogrfica.

2.2 PRINCIPALESCARACTERSTICAS DE LALEGISLACIN DEL SISTEMADE PLANIFICACIN Y ELORDENAMIENTOTERRITORIAL

No fue sino hasta el inicio del proceso de des-centralizacin, va la participacin popular,cuando Bolivia comenz a disponer de for-mas alternativas y novedosas para enfrentarprocesos de desarrollo en el mbito local yregional. La participacin popular rompe conel esquema de planeacin vigente hasta 1994,obedeciendo a un nuevo modelo de organi-zacin estatal va la descentralizacin polticay fiscal a los gobiernos municipales para laadministracin de su territorio. Se confa enque la gobernabilidad local y las responsabi-lidades de fomento al crecimiento econmi-co puedan atender los asuntos de la cohesinnacional y las tensiones tnicas, por un lado,y la sobrecarga de responsabilidades de dife-renciacin y fragmentacin de problemas noatendidos en pases denominados en desarro-llo, por otro16. Tambin democratiza el Esta-do, permitiendo que los actores locales ocu-pen los espacios locales de decisin. Nace asun esquema conocido como de abajo haciaarriba (bottom up), que interpela y obliga demanera natural al cambio del patrn tradi-

cional de arriba hacia abajo (top down), quecaracteriz a los gobiernos nacionales despusdel retorno a la democracia de 1982.

Los procesos y enfoques de planeacin na-cional tienen un momento de quiebre a par-tir del proceso de participacin popular. Elmismo que a partir del ao 1994 definiera unnuevo modelo de gestin territorial, es pre-cisamente el que se establece mediante el ini-cio del proceso de descentralizacin, con cin-co leyes fundamentales para comprender elproceso en toda su dimensin:

a) Ley de Participacin Popular17 (PP), quetransfiere recursos y competencias al pla-no municipal y reconoce a las organiza-ciones de base segn sus usos y costum-bres;

b) Ley de Descentralizacin Administrativa18

(LDA), que transfiere y delega a las pre-fecturas competencias de ndole tcnico-administrativa;

c) Ley de Municipalidades19 (LM), que re-ordena y ratifica al municipio como la uni-dad bsica de territorializacin de las po-lticas pblicas;

d) Ley del Dilogo Nacional 200020, que con-solida la importancia de los municipiostransfirindoles recursos extraordinariosdel alivio de la deuda (HIPC) y los prove-nientes de la cooperacin internacional

16 Jrg Meyer-Stamer: Qu es el desarrollo econmico local? Por qu es tan difcil? Mesopartner: Quito,1999.

17 Ley 1551, del 20 de abril de 1994.18 Ley 1654, del 26 de diciembre de 1995.19 Ley 2028, del 4 de junio de 1997.20 Ley 2235, del 6 de agosto del 2001.


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mediante la Poltica Nacional de Compen-sacin a los Gobiernos Municipales; y

e) Ley de Hidrocarburos21 y su decreto re-glamentario, que si bien no tienen rela-cin directa con la descentralizacin, encuanto a la distribucin de las rentas de laexplotacin de hidrocarburos se han con-vertido en una asignatura de permanentedisputa entre el nivel nacional y los nive-les subnacionales.

En Bolivia, la descentralizacin del nivel mu-nicipal y del intermedio o departamentales un proceso dinmico y mltiple con baseterritorial municipal, focalizado en una ma-yor participacin de la sociedad civil en latoma de decisiones y en su relacionamientocon el rgano pblico, sobre la base de uninstrumento denominado Planificacin Par-ticipativa, que forma parte del sistema for-mal de planificacin del Estado y que se apli-ca en todas los espacios municipales como unaprctica socialmente aprehendida y sin la cuales imposible pensar en una distribucin delos recursos ni en una planificacin territo-rial de corto y mediano plazo. En este mar-co, la principal misin de la prefectura, aho-ra gobierno departamental, tericamente esconstituirse en el rgano articulador entre elgobierno nacional y los gobiernos locales, sibien existen dudas sobre este rol.

La Ley 2235 del Dilogo Nacional fue un es-fuerzo por plasmar en un instrumento nor-mativo las conclusiones centrales a las quearribara la ciudadana en el Dilogo Nacional2000, relacionado con la reduccin de la po-breza y el destino de los recursos del alivio a

la deuda que Bolivia obtendra por el HIPCII. Va un proceso de planificacin estatal sinprecedentes en la historia del pas y median-te la consulta amplia a los actores estratgi-cos del nivel nacional, regional y local, estaley tuvo por objeto establecer los lineamien-tos bsicos de la estrategia de reduccin de lapobreza, reconociendo como principales be-neficiarios a los pobres, y de forma particu-lar a los pueblos y las comunidades indgenasdel pas.

Asimismo, reconoci la personalidad jurdi-ca de las asociaciones de pequeos produc-tores urbanos y rurales, con el objetivo deotorgarles el derecho preferente para la pro-visin de bienes y prestacin de servicios alos rganos pblicos. De igual forma, pro-puso resolver las distorsiones en la adminis-tracin del territorio y la inequidad en la eje-cucin de recursos a nivel municipal, queafectaban preponderantemente a los pueblosindgenas.

Por otra parte, ampli las competencias ytransfiri recursos que se condonaran a Bo-livia para la provisin de los servicios de sa-lud y educacin. Sin embargo, cabe destacarque no fue posible transferir la administra-cin de los recursos humanos de ambos sec-tores debido a la intransigencia de la direc-cin sindical. La Ley del Dilogo tuvo comofinalidad completar y fortalecer el proceso dedescentralizacin, iniciado el ao 1994 me-diante la Ley de Participacin Popular.

Los documentos que sustentan los sistemasde planificacin nacional y de inversin p-blica son:

21 Ley 3058.


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a) Hacia un nuevo Sistema Nacional de Pla-nificacin (1993);

b) Normas Bsicas del Sistema Nacional dePlanificacin, SISPLAN (1996);

c) Sistema Nacional de Planificacin. Nor-ma de Planificacin Participativa Munici-pal (1997);

d) Reglamento del Sistema Nacional de Pla-nificacin para el Nivel Departamental.Gua de Procedimientos para la Planifi-cacin Departamental (1997);

e) Metodologas de Planificacin Departa-mental. Gua metodolgica para la for-mulacin del diagnstico y la propuestadel desarrollo (1999);

f) Gua metodolgica para la formulacindel Plan Estratgico Institucional Prefec-tural (2000);

g) Normas Bsicas del Sistema Nacional deInversin Pblica, SNIP (1996); y

h) Normas Bsicas del Sistema Nacional deInversin Pblica. Reglamentos Bsicos deOperaciones del SNIP, Operaciones delSISIN y Preinversin (1996).

Por otra parte, los principales documentosde planificacin subnacional y ordenamientoterritorial son:

a) Gua metodolgica integral para la plani-ficacin del desarrollo (2005). Gua delciclo corto;

b) Plan macrorregional de desarrollo econ-mico y social del Chaco Boliviano (1998);

c) Seminario taller Bases conceptuales ytcnicas para una legislacin del ordena-miento territorial. Documento sntesis(1998);

d) Anteproyecto de la Ley de Ordenamien-to Territorial (1999);

e) Lineamientos de polticas de ordenamien-to territorial en Bolivia (2001);

f) Gua metodolgica para la formulacin deplanes departamentales de ordenamien-to territorial (2001);

g) Gua metodolgica para la formulacin deplanes municipales de ordenamiento te-rritorial en reas rurales (2001); y

h) Gua metodolgica para la formulacin deplanes de ordenamiento territorial enmunicipios predominantemente urbanos(2001).

2.2.1 Marco jurdico delordenamiento territorial

En Bolivia, el ordenamiento territorial cons-tituye un tema relativamente nuevo en elmbito de la gestin pblica. Su incorpora-cin a la agenda de las polticas pblicas datade la ltima dcada, por lo que su diseo ins-titucional y estructuracin normativa estntodava incompletos, con mayor razn antela emergencia de una nueva ConstitucinPoltica del Estado puesta en vigencia a partirdel ao 2009.

Todava no se cuenta con un marco jurdico;aunque, si bien la Constitucin Poltica delEstado no hace alusin directa al ordenamien-


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to territorial, esta adquiere relacin norma-tiva cuando establece la organizacin polti-co-administrativa del pas (artculo 108), di-vidindolo en departamentos, provincias, sec-ciones de provincias (municipios) y cantones.En este marco, es necesario diferenciar elproceso de ordenamiento territorial comoproceso de planificacin que contiene instru-mentos normativos del uso del suelo y de laocupacin del territorio (mediante los pla-nes de ordenamiento territorial), del proce-so administrativo (organizacin del territo-rio) que permite definir o sanear las unida-des poltico-administrativas (UPA).

Del mismo modo, sus regmenes especiales(econmico, agrario y campesino) establecenun conjunto de preceptos en torno al domi-nio originario del Estado sobre el suelo, sub-suelo y el recurso agua (artculo 136), ascomo el referido al aprovechamiento de latierra y los recursos naturales renovables (ar-tculos 165 y 170).

En nuestra actual economa jurdica, la pri-mera ley que hace referencia explcita al or-denamiento territorial como instrumento deplanificacin ambiental es la Ley 1333, del27 de abril de 1992, del Medio Ambiente; aesta se suma en 1993 la Ley de Organizacindel Poder Ejecutivo (LOPE), que institucio-naliza el ordenamiento territorial con la crea-cin de una Subsecretara en el Ministerio deDesarrollo Sostenible y Medio Ambiente. Sinembargo, este esfuerzo no tuvo mayores im-plicaciones en la gestin de las polticas p-blicas.

Hoy, salvo la CPE y una mencin general alconcepto en el artculo 402, no existen ma-yores avances. Al ser derogadas con la LeyMarco de Autonomas y Descentralizacintanto la Ley 1654, de Descentralizacin Ad-

ministrativa (28 de julio de 1995), como laLey 1551, de Participacin Popular (20 deabril de 1994), que establecan que el catas-tro de la propiedad inmueble sera formadoy administrado bajo las directrices del orde-namiento territorial, actualmente estas reasse deben trabajar de acuerdo con la nuevaCPE.

Sin embargo, con respecto al manejo de losrecursos renovables, la Ley Forestal 1700, del12 de julio de 1996, y la Ley INRA 1715, de18 de octubre de 1996, y sus correspondien-tes reglamentos, mencionan al ordenamien-to territorial como instrumento referencialen los procesos de clasificacin de tierras.

La Resolucin Suprema 217075, del 5 de ju-nio de 1997, Normatividad del Ordenamien-to Territorial y su Marco Institucional, esta-blece la normatividad e institucionalidad delordenamiento territorial en actual vigencia.Por otra parte, los decretos supremos 24122,del 21 de septiembre de 1995, Plan de Usode Suelo (PLUS) Santa Cruz, y 24363, del23 de septiembre de 1997 (PLUS Pando),instrumentan la aplicacin de las normascontenidas en los correspondientes planes deuso de suelo en los departamentos mencio-nados.

2.2.2 Marco institucional delordenamiento territorial

Actualmente los trabajos de ordenamientoterritorial son realizados por un conjunto deinstituciones pblicas, con apoyo de proyec-tos de cooperacin extranjera en los nivelesnacional, departamental y municipal.

A nivel nacional, segn la Ley 1788, del 16de septiembre de 1997, de Organizacin del


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Poder Ejecutivo (LOPE), el Ministerio deDesarrollo Sostenible y Planificacin es elencargado de formular la planificacin delordenamiento territorial (captulo V, art-culo 11). Por otra parte, la Norma Com-plementaria al Reglamento de la LOPE (DS25055, del 23 de mayo de 1998) define alViceministerio de Planificacin Estratgicay Participacin Popular como responsablede proponer las bases metodolgicas de laplanificacin estratgica y del ordenamien-to territorial, encargando su realizacin ala Direccin General de Planificacin y Or-denamiento Territorial, cuyo brazo opera-tivo es la Unidad de Administracin Terri-torial.

A nivel departamental se viene fortaleciendola estructura institucional de unidades tcni-cas de ordenamiento territorial como la deSanta Cruz, Pando y Tarija. A nivel munici-pal, la estructura institucional de los gobier-nos municipales, definida por la Ley de Mu-nicipalidades (Ley 2028), establece la respon-sabilidad del alcalde municipal de elaborar losplanes de ordenamiento territorial en losmbitos urbano y rural para su aprobacin eimplementacin.

Estructura institucional del ordena-miento territorial

a) Nivel nacional: Ministerio de Planificacindel Desarrollo;

b) Nivel departamental: Gobernaciones Au-tnomas, Direcciones Departamentalesde Recursos Naturales y Medio Ambien-te; y Unidades Tcnicas de Ordenamien-to Territorial;

c) Nivel Municipal, Gobiernos Municipales.

2.2.3 Avances del ordenamientoterritorial

Los actuales avances en el ordenamiento te-rritorial provienen de un conjunto de traba-jos realizados sobre todo en la zona amazni-ca del pas, cuyo rasgo principal es haberseanticipado a la norma (ley), respondiendo msbien a una necesidad de adaptacin coyuntu-ral y a un conjunto de recursos de financia-miento externo que apoyaron este tipo deactividades durante la dcada de 1990.

Los planes de uso de suelo de los departa-mentos de Santa Cruz y Pando; las propues-tas tcnicas del PLUS del Beni, de las re-giones amaznicas de Cochabamba y de LaPaz; los estudios de zonificacin agroeco-lgica y socioeconmica y propuestas tc-nicas de PLUS de los departamentos deChuquisaca, Tarija y Potos, as como lostrabajos de zonificacin agroecolgica ysocioeconmica del altiplano de La Paz, sonun ejemplo de ello.

Estos estudios, elaborados a nivel departa-mental, fueron posteriormente complemen-tados con estudios a nivel municipal. Los avan-ces en el ordenamiento territorial departa-mental tienen una cobertura que prctica-mente abarca el 96% del pas; sin embargo,como principal limitante cabe mencionar quela mayora de estos estudios deben ser com-patibilizados metodolgicamente y comple-mentados en su componente socioeconmi-co (planes de ocupacin del territorio). Noobstante, los avances en ordenamiento terri-torial municipal son todava escasos. Solo 23de 326 municipios (territorio que represen-ta el 8,5% del total nacional) tienen algntipo de estudio relacionado con el ordena-miento territorial.


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2.3 MARCO LEGAL DE LADESCENTRALIZACIN

Este apartado tiene por objeto analizar la le-gislacin boliviana en el marco de la descen-tralizacin fiscal hasta antes de la aprobacinde la Nueva Constitucin, que recin comien-za a implementarse. Se parte analizando laestructura organizacional de la administracinpblica; posteriormente se explican la evo-lucin que se dio en la descentralizacin fis-cal boliviana y las etapas que esta presentdesde su origen, para finalmente analizar ladescentralizacin que sigue vigente, viendolas responsabilidades y las diferentes fuentesde ingreso de la administracin pblica, ha-ciendo nfasis en los gobiernos municipales.

Hasta antes del 2009 Bolivia se encontrababajo un rgimen unitario descentralizado,compuesto por tres niveles de gobierno: elnivel central, representado por tres poderes:la Asamblea Plurinacional, el rgano Ejecu-tivo y el Judicial; el nivel intermedio, repre-sentado por los Gobiernos Departamentales,el Consejo y la Asamblea Departamental; y

el nivel local, que est representado por losmunicipios. El gobierno y la administracinde los municipios estn a cargo de los gobier-nos municipales, a cargo de un concejo y deun alcalde; estas autoridades se eligen median-te voto directo.

2.3.1 La descentralizacin fiscal

En Bolivia la descentralizacin fiscal comien-za en 1985, cuando se otorga autonoma a lasmunicipalidades mediante la eleccin de au-toridades por voto popular, y capacidad au-tonormativa va los concejos municipaleselectos. En el plano fiscal, se otorga a lasmunicipalidades una mayor cantidad de re-cursos mediante las transferencias interguber-namentales y se restringe la autonoma en lacreacin de tributos, buscando as evitar si-tuaciones de doble tributacin y efectos ma-croeconmicos perversos.

En el cuadro 1 se detallan las principales ca-ractersticas del proceso de descentralizacinfiscal boliviana hacia los municipios.


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30

2.3.2 Responsabilidades e ingreso dela Administracin Pblica

En el marco de la descentralizacin fiscal deBolivia, la Administracin Pblica, en sus tresniveles de gobierno, debe asumir ciertas res-ponsabilidades; y para cumplirlas, requiere fuen-tes de ingreso. A continuacin se describen lasresponsabilidades y las fuentes de ingreso de losdiferentes niveles de gobierno en Bolivia.

2.3.2.1 Responsabilidades de laAdministracin Pblica

Las competencias de los niveles de gobiernoen Bolivia, en especial los referidos a las com-petencias municipales22, estn regidos por losprincipios rectores (Ley de Municipalidades,1999) que se resean a continuacin.

Principio de coordinacin. Las autoridades delgobierno municipal, al momento de ejercersus competencias, debern coordinar sus po-lticas, planes, programas y proyectos conotros municipios para su ejecucin mancomu-nada; as como articular su actuacin con losdiferentes niveles de autoridad del gobiernonacional y su administracin departamental.

Principio de concurrencia. El gobierno munici-pal podr ejercer sus competencias en unino en relacin directa con otras autoridades oentidades territoriales pblicas y privadas,desconcentradas, descentralizadas y regula-torias, en el marco del Plan de DesarrolloMunicipal. Su actuacin no se prolongar msall del lmite fijado por la materia corres-pondiente.

Principio de subsidiariedad. Aquellas competen-cias e iniciativas que puedan ser realizadas coneficiencia y eficacia por el gobierno munici-pal no deben corresponder a un mbito su-perior de la administracin del Poder Ejecu-tivo, salvo que estas sean expresamente defi-nidas por ley.

2.3.2.2 Fuentes de ingreso de laAdministracin Pblica

Para cumplir sus responsabilidades, cada ni-vel de gobierno tiene diversas fuentes de in-greso, la mayora provenientes de fuentes tri-butarias. A continuacin se detallan las fuen-tes de ingreso de los diferentes niveles degobierno.

2.3.2.3 Fuentes de ingreso del nivelcentral

Los ingresos nacionales se recaudan median-te los siguientes impuestos:

a) Impuesto al Valor Agregado (IVA);

b) Rgimen Complementario al IVA (RC-IVA);

c) Impuesto a la Renta Presunta de las Em-presas (IRPE), sustituido por el Impues-to a las Utilidades de las Empresas (IUE);

d) Impuesto a las Transacciones (IT);

e) Impuesto al Consumo Especfico (ICE);

f) Impuesto a la Transmisin Gratuita deBienes (sucesiones);

g) Impuesto a las Salidas al Exterior (SAE); y

h) Gravamen Arancelario (GA).

22 Las competencias de los niveles de gobierno estn establecidas en el marco de la Ley de ParticipacinPopular, la Ley de Municipalidades y la Ley de Descentralizacin Administrativa.


31

2.3.2.4 Fuentes de ingreso del niveldepartamental

Los ingresos departamentales no disponende dominios tributarios y sus ingresos estncompuestos principalmente transferenciasintergubernamentales expresadas por lasregalas asignadas por ley y la coparticipa-cin del Impuesto Especial a los Hidrocar-

buros. Las prefecturas son las beneficiariasde estos ingresos.

2.3.2.5 Fuentes de ingreso del nivelmunicipal

La estructura de los ingresos municipales seresume en el esquema 3.

Elaboracin: Propia, con base a datos de la legislacin municipal.

Esquema 3: Ingresos Municipales


32

Ingresos corrientes

Los ingresos corrientes de los gobiernos mu-nicipales comprenden los ingresos municipa-les propios; los recursos provenientes del sec-tor pblico transferencias intergubernamen-tales y del sector privado donaciones ytransferencias unilaterales otorgadas por agen-cias de cooperacin y de gobiernos extranje-ros (Vicem. Participacin Popular, 2002).

Ingresos municipales propios

Los ingresos propios de los gobiernos muni-cipales comprenden los recursos financierospercibidos de manera recurrente por sus sis-temas de recaudacin. Provienen del cobrode tributos de dominio exclusivo municipal,de la prestacin de servicios, del usufructode bienes de su propiedad de contribucionesy otros (Vicem. Participacin Popular p. 12).

En esta categora se encuentran los ingresostributarios y los ingresos no tributarios.

Ingresos tributarios23. Son aquellos gravmenesque el Estado establece, en ejercicio de supoder, con el objeto de obtener recursos parael cumplimiento de sus fines. Estos ingresoslos perciben exclusivamente el Tesoro Gene-ral de la Nacin y los gobiernos Municipales(segn el Clasificador Presupuestario 2003).En el caso de los Gobiernos municipales. Seoriginan en la base tributaria, con la formade cobro de impuestos, tasas o patentes.

Ingresos no tributarios. Estn compuestos poralquileres, multas, indemnizaciones, venta debienes y servicios, y derechos de concesiones

Donaciones y transferencias unilatera-les

Recursos recibidos por el sector privado, pro-veniente de agencias y gobiernos extranjeros,sin derecho a contraprestacin de servicios acambio. No estn destinados a financiar gas-tos de capital en los municipios (segn el Cla-sificador Presupuestario, 2003).

Transferencias intergubernamentales

Las leyes de Participacin Popular y del Di-logo Nacional establecen la transferencia derecursos financieros a favor de los gobiernosmunicipales de la siguiente manera:

Coparticipacin tributaria. La coparticipacintributaria es una transferencia de recursosprovenientes de los ingresos nacionales a fa-vor de los gobiernos municipales y de las uni-versidades pblicas, para que puedan cum-plir con las competencias asignadas por la Leyde Participacin Popular.

De acuerdo con la Ley de Participacin Po-pular y su Decreto Reglamentario 23813, seestablece que 20% de la recaudacin efectivade las rentas nacionales se destine a los go-biernos municipales. Los recursos se distri-buyen mediante el sistema bancario segncriterio poblacional (nmero de habitantesque reside en cada municipio), abonndose alas respectivas cuentas corrientes de partici-pacin popular en forma automtica y diaria.Estos recursos les permiten a las municipali-dades el ejercicio de sus nuevas competen-cias, definidas en la Ley 1551 de Participa-cin Popular y en la Ley de Municipalidades.

23 En el Esquema 3 estn detallados los tributos municipales de Bolivia.


33

Los gobiernos municipales administrarn losrecursos de la coparticipacin de acuerdo conlos lmites de gasto establecidos en la Ley1702, que indica que los municipios debendestinar hasta 15% de los recursos de copar-ticipacin tributaria al gasto corriente y almenos 85% a la inversin.

Recursos HIPC II. Son aquellos que el Estadoha dejado de pagar como efecto del alivio dela deuda externa, condonada al pas por or-ganismos multilaterales de financiamiento yotros gobiernos extranjeros. Estn destina-dos a mejorar las condiciones de vida de losbolivianos, de acuerdo con las prioridadesdefinidas en la Estrategia Boliviana de Reduc-cin de la Pobreza.

En primera instancia, a travs del Fondo So-lidario Municipal para la Educacin Escolar ySalud Pblicas, de los recursos de alivio a ladeuda se destinan 27 millones de dlaresanuales24 para cubrir el dficit de tems acu-mulados hasta el ao 2001, del personal do-cente del servicio de educacin escolar p-blica y del personal mdico del servicio desalud pblica.

Una vez realizada la apropiacin de los re-cursos para el Fondo Solidario Municipal parala Educacin Escolar y Salud Pblicas, se pro-cede a la asignacin de recursos de la CuentaEspecial Dilogo a las municipalidades delpas. De acuerdo con la ley, estos recursos secondicionan de la siguiente manera:

a) 20% para mejoramiento de la calidad deservicios de educacin escolar pblica, deacuerdo con la poblacin escolarizada pormunicipio, oficialmente registrada en elMinisterio de Educacin, Cultura y De-porte;

b) 10% para mejoramiento de la calidad deservicios de salud pblica, segn datos delltimo censo de poblacin y vivienda ofi-cialmente utilizados por el Ministerio deHacienda; y

c) 70% para programas municipales de obrasde infraestructura productiva y social,transferido mediante criterios de pobre-za: 70% de acuerdo con la proporcin quecorresponda a la poblacin recalculada decada municipio, dividida entre la suma-toria total de todas las poblaciones recal-culadas; y 30% en nueve partes igualespara cada departamento del pas (cadaparte se distribuye entre todas la munici-palidades de cada departamento, en laproporcin que corresponda a la pobla-cin recalculada de cada municipio divi-dida entre la sumatoria total de las pobla-ciones recalculadas de todos los munici-pios del departamento (Ley del DilogoNacional, 2001).

La distribucin de estos recursos se resumeen el esquema 4.

24 Cinco millones de dlares para el ao 2000 y 27 millones anuales para los prximos quince aos.


34

Esquema 4: Distribucin de los recursos HIPIC II

Elaboracin: Propia, con base a la Ley del Dilogo Nacional 2000.

Poltica Nacional de Compensacin. Se definecomo una poltica de Estado que apoya la Es-trategia de Reduccin de la Pobreza y el pro-ceso de descentralizacin, con el propsito deordenar las transferencias que bajo distintascondiciones otorguen el gobierno nacionaly las prefecturas a las municipalidades.

Todas las instituciones pblicas de la adminis-tracin central descentralizada y de la admi-nistracin departamental, as como institucio-nes privadas de desarrollo y otros organismosde cooperacin internacional que administrenrecursos pblicos o de ayuda oficial al Estadoboliviano, deben cumplir las previsiones de laPoltica de Compensacin para apoyar a lasmunicipalidades en las actividades de inversinpblica de competencia municipal.

El Ministerio de Hacienda registra todas lastransferencias recibidas por las municipalida-des25. Sobre la base de los registros, el Direc-torio nico de Fondos (DUF)26 descuenta di-chas transferencias, gradualmente y de acuer-do con el reglamento, de las asignaciones in-dicativas presupuestadas por el Fondo de In-versin Productiva y Social a favor de cadamunicipalidad (LDN, 2001).

Para obtener recursos de la Poltica de Com-pensacin, el municipio, una vez que decidequ proyectos va a realizar, elabora un perfilque presenta junto con las condiciones deacceso al Fondo. El Fondo evala el perfil y elacceso, y define si se cumplen los requisitos:en caso positivo, firma el acuerdo con losmunicipios. El municipio se encarga de la li-

25 Excepto las canalizadas por el Fondo de Inversin Productiva y Social, los recursos de coparticipacintributaria, los recursos propios municipales, los recursos HIPC, los utilizados en el marco de programasde desarrollo alternativo y los gestionados de manera directa por los gobiernos municipales ante institu-ciones privadas o de pases, no otorgadas como cooperacin oficial al gobierno de Bolivia.

26 Las funciones que cumplen el Directorio nico de Fondos y los Fondos de Inversin y Desarrollo estnexplicadas en la Ley del Dialogo Nacional.


35

Esquema 5: Distribucin de los recursos municipales

citacin, contratacin, ejecucin y fiscaliza-cin de los recursos. En este proceso, el Fon-do realiza una fiscalizacin de segunda ins-tancia y desembolsa de acuerdo con el avan-ce del proyecto (Dio, 2000).

Ingresos de capital

Comprende los recursos provenientes de laventa y/o desincorporacin de activos depropiedad de los gobiernos municipales. In-cluye los recursos recibidos en forma de do-naciones, legados y transferencias unilatera-les sin derecho a contraprestacin de servi-cios a favor del otorgante. Estos recursos sedestinan a financiar exclusivamente gastos decapital de los municipios (VPP, 2002).

Venta de bienes de propiedad munici-pal

Son los recursos generados por la venta debienes por parte de las municipalidades (Cla-sificador Presupuestario 2003).

Donaciones, legados y otros

Las donaciones son los recursos que percibeel gobierno municipal de parte de organis-mos internos y externos, de carcter volun-tario, sin contraprestacin de bienes o servi-cios, destinados a financiar gastos de capital(Clasificador Presupuestario, 2003).

Los legados son donaciones de terrenos o in-fraestructura fsica que realizan personas na-turales o jurdicas nacionales o extranjeras afavor de los gobiernos municipales.

Deuda

Son los recursos generados por prstamosexternos o internos a corto y largo plazo,incluidos los gastos devengados no pagadosa fines de cada gestin, efectuados por losmunicipios, con entidades financieras resi-dentes o no en el pas, prevista en el orde-namiento legal (Clasificador Presupuestario,2003).


36

Las entidades pblicas nacionales, departa-mentales y municipales, con carcter pre-vio a la contratacin de cualquier endeuda-miento interno y/o externo, deben regis-trar ante el Viceministerio del Tesoro y Cr-dito Pblico el inicio de sus operaciones deendeudamiento, para su autorizacin corres-pondiente.

Las entidades pblicas descentralizadas, au-tnomas y autrquicas deben sujetarse a lossiguientes lmites de endeudamiento:

a) el servicio de la deuda (amortizacin decapital, intereses y comisiones) compro-metido anualmente no podr exceder el20% de los ingresos corrientes recurren-tes percibidos en la gestin anterior; y

b) el valor presente de la deuda total no po-dr exceder el 200% de los ingresos re-currentes percibidos en la gestin ante-rior.

Las entidades pblicas descentralizadas, au-tnomas y autrquicas cuyos lmites de en-deudamiento anteriores hubiesen superado loestablecido deben presentar y acordar con elViceministerio del Tesoro y Crdito Pblicoun Plan de Readecuacin Financiera que lespermita encuadrarse dentro de estos lmites(Ley de Administracin Presupuestaria,1999).

2.4 LOS TERRITORIOSINDGENAS

En Bolivia, la problemtica del acceso a la tie-rra por parte de la poblacin indgena y la

seguridad jurdica respecto a sus territoriosno ha sido un proceso histricamente sim-trico, por lo que supone procesos con carac-tersticas diferenciadas para tierras altas y tie-rras bajas.

En 1953, como producto de la RevolucinNacional, se inici el procedimiento de re-forma agraria que dot ttulos de propiedada muchos pequeos propietarios indgenas yacab con el rgimen de hacienda en la re-gin andina y los valles interandinos (tier

Planeacion Nacional Departamental Municipal Bolivia

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