Plan anticorrupción admon

INTRODUCCIÓN

Cuando en 1997 Colombia fue catalogada como uno de los cinco países más corruptos del mundo, los temas relacionados con la corrupción despertaron gran interés en el país. A partir de ese momento, los esfuerzos por combatirla y el interés académico en estudiarla se intensificaron. Aunque ello no quiere decir que se tratara de un problema nuevo en Colombia. En 1819, Bolívar propuso a los delegados del Congreso de Angostura la creación de la Cámara de la Moral y la Cámara de la Educación para evitar actos corruptos en la administración pública de la Gran Colombia. En el mismo año, el General Santander fue más allá y propuso la pena de muerte para los funcionarios públicos culpables de malversación de fondos. Inclusive desde la etapa de la colonia el problema era ampliamente conocido. Los robos y las malas administraciones de los fondos de la Real Hacienda ya han sido señalados por diversos historiadores.

El principal problema de esta herencia, como lo señala Andvig, 1 es que las economías que inician con altos grados de corrupción o se desvían hacia ellos, en el largo plazo llegarán a equilibrios caracterizados por esos altos niveles. Si a los argumentos de este autor se le añaden los de Luis Eduardo Fajardo, 2 acerca de la herencia de instituciones corruptas desde la colonia, se entendería el por qué de la persistencia del problema en el Estado colombiano y por qué ha despertado tanto interés en los últimos años. Según este autor, la herencia franco-española condicionó las instituciones coloniales hacia la corrupción. El personalismo, la falta de división de poderes y la falta de claridad en la definición de los derechos de propiedad fueron causa de una administración de justicia y de la hacienda pública con tendencias hacia la corrupción.

Por lo tanto la corrupción es uno de los fenómenos más lesivos para los Estados modernos porque afecta de manera negativa los niveles de crecimiento económico y disminuye su capacidad para atender las obligaciones frente a los ciudadanos. Toda acción corrupta consiste en la trasgresión de una norma, se realiza para la obtención de un beneficio personal, grupal, institucional o en ocasiones comunitario. La corrupción surge del beneficio de una función asignada; el individuo corrupto intenta siempre encubrir activamente su comportamiento.

Con el fin de fortalecer el trabajo institucional y de dar un marco de referencia para el buen gobierno de nuestro Municipio, la administración municipal de Cocorná, cumpliendo con los requerimientos de la Ley 1474 de 20111 y el decreto 2641 de 2012, se permite establecer la Estrategia tendientes a que los recursos lleguen a los ciudadanos. Un Estado para la Gente, que conlleve la responsabilidad política de la participación ciudadana en la definición de las tareas públicas, su ejecución y vigilancia.

Administración Municipal Cocorná - Antioquia, Plaza Principal. Tel. 834 34 04

www.cocorna-antioquia.gov.co

La Alcaldía del Municipio de Cocorná está comprometida con la construcción de un Estado libre de corrupción; donde se implementen estrategias para prevenir la corrupción.

Desde la nueva administración municipal se pretende generar confianza en la comunidad Cocornense, para que pueda participar e intervenir en la administración pública, para que hagan valer sus derechos de manera efectiva.Para esto la alcaldía de Cocorná ha definido acciones que buscan desarrollar una gestión transparente e íntegra al servicio del ciudadano y la participación de la sociedad civil en la formulación de sus planes, programas y proyectos.

En el presente documento se hace énfasis en la “Prevención” de los eventos de corrupción que se puedan presentar, y la potestad que tiene el ciudadano para con el ejercicio de sus deberes y derechos consagrados en la constitución y en la Ley.

Se presentará en el contenido del presente texto las acciones y estrategias a implementar, teniendo en cuenta que para ello se requiere del talento humano idóneo y con la experiencia necesaria para rendir a la comunidad con los resultados de una gestión orientada al logro y cumplimiento de nuestro plan de desarrollo “Cocorná para todos primero la Educación”



BASES LEGALES

Las razones por las cuales se hace necesaria la implementación de un Plan de Anticorrupción y de Atención al Ciudadano para la vigencia del 2012 obedecen a necesidades de tipo Legal y Administrativo así:

El Artículo 73 de La Ley 1474 de 2011 establece lo siguiente: Artículo 73. Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano. Cada entidad del orden nacional, departamental y municipal deberá elaborar anualmente una estrategia de lucha contra la corrupción y de atención al ciudadano. Dicha estrategia contemplará, entre otras cosas, el mapa de riesgos de corrupción en la respectiva entidad, las medidas concretas para mitigar esos riesgos, las estrategias anti trámites y los mecanismos para mejorar la atención al ciudadano.

Constitución Política de Colombia.Ley 42 de 1993 (Control Fiscal de la CGR).Ley 80 de 1993, artículo 53 (Responsabilidad de los Interventores).Ley 87 de 1993 (Sistema Nacional de Control Interno).Ley 190 de 1995 (normas para preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa).Ley 489 de 1998, artículo 32 (Democratización de la Administración Pública).Ley 599 de 2000 (Código Penal).Ley 610 de 2000 (establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías).Ley 678 de 2001, numeral 2, artículo8o (Acción de Repetición).Ley 734 de 2002 (Código Único Disciplinario).Ley 850 de 2003 (Veedurías Ciudadanas).Ley 1150 de 2007 (Dicta medidas de eficiencia y transparencia en la contratación conRecursos Públicos).Ley 1437 de 2011, artículos 67, 68 y 69 (Código de Procedimiento Administrativo y de loContencioso Administrativo).

Ley 1474 de 2011 (dictan normas para fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública).Decreto 4567 de 2011 (Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y decreto ley 770 de 2005).Decreto 4632 de 2011 (Reglamenta Comisión Nacional para la Moralización y la ComisiónNacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción).Documento Conpes 3714 de diciembre 01 de 2011: Del Riesgo Previsible en el Marco de laPolítica de Contratación Pública.Decreto 0019 de 2012 (Normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública).

GENERALIDADES DE LA CORRUPCIÓN



Tipificación de Acciones de Corrupción Toda acción corrupta consiste en la trasgresión de una norma, se realiza para la obtención de un beneficio personal, grupal, institucional o en ocasiones comunitario. La corrupción surge del beneficio de una función asignada; el individuo corrupto intenta siempre encubrir activamente su comportamiento. Dentro de las modalidades de corrupción se encuentran:

1). Abuso de poder, que se expresa mediante el uso de oportunidades desde posiciones públicas o privadas, para obtener beneficios grupales o personales.

2). Carencia y/o debilidades de los procedimientos y mecanismos institucionales, que garanticen la transparencia en el ejercicio de las funciones.

3). Debilidad en los marcos legales que tipifican y sancionan la corrupción administrativa pública.

4). Reforzamiento de las actitudes individualistas y el consumismo, sustituyendo los valores éticos, como la solidaridad, honestidad y responsabilidad.

5). La impunidad en que se encuentran los actos de corrupción, sus expresiones más visibles el tráfico de influencia y la obtención de prebendas personales.

6) Corrupción política: Es la obtención de beneficios personales o grupales de manera ilícita, por el poder o vínculos con éste mediante el ejercicio de la actividad política o de representación.

7) Corrupción administrativa pública: Es el uso de la función pública para la obtención de beneficios personales, familiares o grupales en detrimento del patrimonio público.

8) Corrupción corporativa: Es el uso del soborno de parte de un sector económico o empresa para obtener beneficios corporativos. 9) Corrupción privada: Es aquella que violenta las normas y valores para obtener ventajas frente a otros. Manifestaciones De La Corrupción A Nivel Local

La falta y/o violación de controles internos, que contribuyen con la creación de beneficios personales o grupales

• Debilidad de los organismos de control financiero, siendo los principales problemas la dependencia del Poder Ejecutivo, la falta de personal técnico capacitado y experimentado y de mecanismos e instrumentos que le permitan prevenir los fraudes o detectarlos.

• La debilidad de los marcos legales que previenen y sancionan la corrupción administrativa en diferentes niveles.

• La ausencia de información y la falta de rendición de cuentas de los/as funcionarios/as, así como la poca participación de la ciudadanía en el seguimiento a las acciones gubernamentales.

• La degradación moral y la ausencia de ética en el ejercicio de las funciones públicas, el interés fundamental para acceder a posiciones públicas se debe principalmente al



interés por engrosar el patrimonio personal. • La impunidad prevaleciente ante los actos de corrupción denunciados, lo que envía el mensaje de que la trasgresión de las normas no conlleva penalidad.

• La complicidad de diferentes sectores con la corrupción.

En el ámbito electoral, se señala la continuidad en el uso de los fondos públicos para las campañas electorales, así como la falta de mecanismos para fiscalizar la asignación de fondos a los partidos políticos de parte del Estado y de particulares.

En el ámbito legislativo, son constantes las asignaciones de recursos a entidades no gubernamentales con vínculos directos o indirectos con los propios legisladores. En la administración central las áreas indicadas como sensibles a los actos de corrupción son:

• Procesos de Contratación • Construcción de obras públicas • Compras y suministros • Gastos diversos no contemplados y/o documentados adecuadamente • Apropiaciones fraudulentas del patrimonio físico del Estado • Vinculación de Personal de libre nombramiento y remoción y de contratación

Modalidades De Corrupción

La primera de las modalidades delictivas es el peculado, que el Código lo define como el "abuso de fondos o bienes" que estén a disposición del funcionario en "virtud o razón de su cargo". El peculado a su vez puede consistir en el desfalco, o apropiación directa de tales bienes, en la disposición arbitraria de los mismos o en "otra forma semejante". En principio parecería que este delito es el que presuntamente se habría cometido con los gastos reservados.La segunda modalidad es el cohecho, delito bilateral, pues exige la participación de un particular que toma la iniciativa, si cabe la expresión, de corromper al funcionario, mediante ofertas, promesas, dones o presentes, para la ejecución de un acto propio de sus funciones. Si el funcionario se deja corromper, obviamente también comete el delito. La ley, considerando esta doble intervención, los sanciona a los dos con la misma pena.

Un delito menos conocido, es el de concusión. En este caso es el funcionario el que exige, descarada o solapadamente, un pago o contribución indebidos al particular que tiene algún asunto pendiente de su resolución. Puede ser la continuación de un trámite, la adjudicación o firma de un contrato, la cancelación de una factura, la entrega de un certificado, o cualquier otra actividad burocrática.

VALORES CORPORATIVOS

Honestidad: Es el valor que me mueve a actuar con rectitud, honradez y veracidad en todos y cada uno de los actos de mi vida.

Responsabilidad: La responsabilidad es la capacidad de responder por nuestros actos. Es una respuesta interna, de querer asumir las consecuencias de nuestros aciertos y desaciertos en cada decisión.



Compromiso: Es ir más allá del simple deber, trascender la norma y lograr el deber ser.

Lealtad: Es la actitud de fidelidad y respeto hacia las personas, las instituciones y la Patria.

Respeto: Es actuar con preocupación y consideración hacia los demás reconociendo sus derechos.Transparencia: Es la claridad y limpieza constante en mis actuaciones, el no tener nada que esconder y el poder mostrar lo que hago siempre y en cualquier lugar, con la cabeza en alto.

Eficiencia: Es la capacidad de lograr, con mi trabajo, lo que me propongo sacándole el máximo provecho a mis virtudes y capacidades.

Pertenencia: Es identificarme con la ALCALDIA MUNICIPAL DE CABRERA, a la que pertenezco, sintiéndome parte de ella y caminando en la misma dirección.

Tolerancia: Es la capacidad de entender y aceptar las posiciones y actuaciones de los demás, aunque sean diferentes a las mías.

MAPA DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN

Riesgo de Corrupción: El riesgo de corrupción es la posibilidad de ocurrencia de una conducta o comportamiento que puede derivar en una actuación corrupta. El enfoque de riesgo es preventivo, no reparativo, mediante su identificación es posible evitar la exposición al mismo y la presencia de los efectos indeseables que genera la corrupción. Una entidad es vulnerable a riesgos de corrupción cuando los factores que los configuran están presentes, su posibilidad de ocurrencia es alta y el daño que se puede causar con su presencia es elevado.

Mapa de Riesgos: El mapa de riesgos es un instrumento metodológico mediante la cual se identifica un conjunto ordenado y flexible de factores que pueden dar origen a hechos de corrupción, se califica la presencia del riesgo y se prevén sus posibles daños. Igualmente, el mapa de riesgos es una herramienta gerencial que puede adaptarse a las necesidades y objetivos de quienes deseen utilizarlo. Observando los distintos factores que lo integran y valorando la situación existente en cada entidad es posible diseñar estrategias y acciones orientadas a evitar, controlar o minimizar la presencia de tales riesgos.

MAPA DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN ADMINISTRACION MUNICIPAL DE COCORNA



LA GERENCIA FRENTE A LA CORRUPCIÓN

De la presencia de la corrupción en las organizaciones del Estado no está libre de riesgo ninguna de las áreas funcionales y ninguno de los miembros de las mismas sin importar su ubicación dentro de la estructura, la mayor o menor importancia de su actividad, o su formación profesional.Sin embargo, es necesario estudiar los niveles gerenciales por su importancia dentro de cualquier organización, por la capacidad y la posibilidad de que sus acciones u omisiones permitan o frenen los fenómenos de corrupción identificados, los que surgen con el paso del tiempo y los que podrían aparecer si no se les anticipa de manera decidida.

Se hace imperativo romper con las condiciones de inevitabilidad de la corrupción, a las que se enfrentan los funcionarios públicos desde el momento de asumir la conducción de una entidad, partiendo de la base de que siempre deben mantener las previsiones, la planeación, los controles y los comportamientos éticos que se derivan de su cargo.En este campo, las consecuencias de los actos del funcionario deberán estar abiertas para el escrutinio público, y la trascendencia de los mismos deberá llegar hasta las últimas consecuencias, cuando sean menoscabados o vulnerados el patrimonio institucional y el interés social, buscando que la impunidad no aparezca para oponerse a la celosa vigilancia de los intereses sociales.

MAPA DE RIESGOS

A raíz de los controles impuestos, cada vez mayores y algunos más sofisticados que otros, muchos de los hechos de corrupción son generados de manera también refinada y puestos en práctica por los funcionarios o personas particulares, quienes los introducen en sus comportamientos, de forma tal que se hace difícil su detección. Como nada de esto debe excusar a los responsables de las entidades de permitir la corrupción, con sus acciones permisivas, por sus omisiones que igualmente le abren paso a ese fenómeno, por la ausencia de un castigo oportuno y falta de sentido de la previsión, siendo su obligación buscar en todos los casos reducir dramáticamente las incidencias negativas que ella tiene sobre los intereses de las entidades, y a la larga sobre la sociedad, se construye esta propuesta, mapa de riesgos, como una herramienta para los administradores y estudiosos del tema.

El mapa de riesgos se construye analizando, desde una perspectiva teórica, los riesgos de corrupción que se presentan en los niveles gerenciales.Se contrasta lo planteado con un vistazo a lo que sucede en algunas entidades estatales. Esto permite confrontar la validez de las apreciaciones iníciales, brinda elementos para generar un mapa de riesgos para cualquier organización y permite hacer algunas propuestas para prevenir y controlar esos riesgos.

El mapa de riesgos consiste en identificar las conductas de los funcionarios, directivos en este caso, que le abrirían espacio a la corrupción. Tiene que ver también con la presencia o ausencia de políticas, con la identificación de procesos o procedimientos vigentes o no. Igualmente observa si hay cultura de rendición de cuentas y otras acciones que pueden incidir positiva o



negativamente en la corrupción. En fin, se trata de señalar alertas, con base en la teoría propuesta por los analistas y estudiosos del tema, teniendo en cuenta también las vivencias de quienes han desarrollado su actividad en el sector público o han tenido relación con el mismo.

ESTILOS GERENCIALES Y RIESGOS DE CORRUPCIÓN

Muchos de los casos de corrupción están asociados a los estilos gerenciales impuestos en cada organización. No significa esto que la gerencia sea sinónimo de corrupción, pero sí que la puede permitir por acción u omisión; es decir, cada estilo puede tener asociado uno o más riesgos de corrupción.

Estilo autoritario y riesgos de corrupción

Un directivo autoritario es la persona que, haciendo uso del poder que le confiere su cargo, sobrepasa los límites del mismo para imponer de manera autocrática sus propios deseos e intereses a quienes colaboran con él en la entidad o a quienes desde fuera de ella se relacionan como clientes, proveedores o a los ciudadanos corrientes que se acercan a la entidad.

Un directivo autoritario puede adoptar comportamientos intimidatorios y generar actos de corrupción que usufructuarán él o las personas naturales y jurídicas directa o indirectamente relacionadas con él, y que tienen intereses en la entidad. El gerente puede, por ejemplo, obligar a que sus amigos sean favorecidos en las adjudicaciones o contratos, aun cuando no cumplan con los requisitos. Nadie actúa en su contra por temor a las represalias.

El directivo actúa de manera arrogante para la toma de decisiones, imponiendo su voluntad, atropellando a los miembros de la organización, lo cual puede generar en los subordinados comportamientos de oposición a ese modo de ejercer la dirección. Por esta forma de actuar, la motivación en los individuos para cumplir con las decisiones superiores será muy baja, pues difícilmente alguien .avasallado está dispuesto a colaborar con quien lo somete. En una expresión de motivación adversa, las posibilidades de control y la responsabilidad del mismo quedan en el más alto nivel y la corrupción puede aparecer como un reto velado al autoritarismo.

MAPA DE RIESGOS - AREA GERENCIAL

FACTOR DERIESGO

DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS PONDERACIÓN

Altacentralización

Exceso de poder o autoridad concentradoen una área, cargo o funcionario

Discrecionalidad y posible extralimitación de funciones.

Dificultad para implantar controles.

Ineficiencia administrativa.

RIESGO ALTO

Descentralización

sin control

Otorgamiento de responsabilidades,Autoridad y capacidad paradecidir, sin criterios bien definidosy no hay rendición de cuentas

Ausencia de controles. Desorden administrativo por

ausencia de políticas claras y homogéneas.

Derroche o

RIESGO ALTO



desaprovechamiento de recursos por falta de criterios para establecer economías de escala.

Adaptaciónsubjetivade las normas

Los directivos y otras instancias hacen uso de las normas según sus intereses particulares.

Interpretación y uso de las normas para favorecer intereses personales, políticos o de otro tipo.

RIESGO ALTO

Ausenciade normas

No existen reglamentación o normas que permitan la actuación transparente de funcionarios u otras personas o entidades.

Cualquier funcionario actúa en forma indebida amparado en la inexistencia de las normas que debería observar.

RIESGO MEDIO

Exceso denormas

Proliferación de regulaciones queDificultan el quehacer administrativo

Funcionarios o particulares pueden aprovechar para ofrecer, con manejos corruptos, la violación delas normas o su inobservancia

RIESGO ALTO

Excesiva reservaLas instancias gerenciales no permiten la divulgación de la información.

Uso indebido o privilegiado de La información. Viola el derecho a la información RIESGO ALTO

Falta detransparencia

Existe la percepción de que lainformación divulgada es manipulada o acomodada por la gerencia

No hay credibilidad en la honestidad gerencial frente a la información divulgada.

RIESGO MEDIO

Falta de unaestrategia de

comunicación

La gerencia no muestra interésen que la información fluya a lo largo y ancho de la entidad.

• La falta de una estrategia gerencial frente a la comunicaciónHace que cada instancia manejeLa información a su acomodo.

RIESGO MEDIO

Inadecuadaselección depersonal

Los procesos de selección, incluyendo las instancias gerenciales no cumplen con el rigor técnico y administrativo.

• Influencia indebida de criteriospolitiqueros y de intereses particulares en las elección de funcionarios

RIESGO ALTO

DesmotivaciónLos funcionarios no están satisfechos con la organización.

• Bajo compromiso de los funcionarios con la transparencia en el manejo de la organización.

RIESGO MEDIO

Falta deprofesionalismoy bajacapacitación

Personas sin las condiciones requeridas para desarrollar su trabajo con calidad y a entidad no se preocupa por prepararlas.

• Desgreño administrativo y manejoIndebido de las funciones en las diferentes instancias.Mayor gravedad cuando se presenta en el nivel directivo.

RIESGO ALTO

Malaremuneración

El pago a los funcionarios no seAjusta a sus niveles de formación,Profesionalismo y capacidad.

• Los funcionarios hacen uso indebido de los recursos de la organización para mejorar sus ingresos.

RIESGO ALTO

Inestabilidaddirectiva

Hay alta rotación del personal enE l nivel gerencial.

• Falta de manejo adecuado de lasFunciones y aprovechamiento indebido por parte de funcionarios de otros niveles.

RIESGO MEDIO

DiscrecionalidadLa alta dirección tiene control excesivo en el manejo del recurso humano.

• Intromisión de la gerencia en las funciones de otras instancias para manipular las decisiones según sus propios intereses.

RIESGO ALTO

Complacencia

Falta de autoridad o capacidadGerencial para tomar decisiones en contra de quienes contravienen las normas.

• No hay respeto de los funcionarios por los principios éticos, con la certeza de que pueden ser cubiertos por la impunidad.

RIESGO ALTO

Amiguismo

Los criterios para defender las éticas Son remplazados por favoritismos personales o políticos de los directivos.

• Los funcionarios y particulares prefieren atender los intereses de losAmigos causando detrimento a la entidad

RIESGO ALTO

Falta deprogramasque promuevanla ética pública

La dirección no muestra interés ni responsabilidad para mantener programas a favor de la ética.

• Cualquier comportamiento indebidoPuede ser tolerado, imitado o compartido

RIESGO ALTO

Falta de probidad

Los directivos no son el mejor ejemplo de respeto por las normas éticas y, por el contrario, ofrecen mal ejemplo.

• Los funcionarios se sienten en libertad de cometer actos corruptos por que saben que a sus directivos noLes conviene castigarlos, por la faltaDe autoridad moral.

RIESGO ALTO

Ausencia de No se estimula o se restringe la • Los funcionarios o los particulares RIESGO ALTO



participaciónciudadana

Presencia de la ciudadanía o dela comunidad en la vigilancia oacompañamiento de las actividades de la entidad

Hacen uso indebido de los interesesO recursos de la entidad, aprovechando la falta de control ciudadano.

Inestabilidadnormativa

Cambios permanentes e innecesarios de las normas.

• Favorecimiento de intereses contrarios a los organizacionales.

RIESGO ALTO

RIESGOS DE CORRUPCIÓN EN EL ÁREA FINANCIERA

CONSIDERACIONES GENERALES

Gran parte de las situaciones problemáticas que se detectan en el análisis de los organismos públicos evidencia su enorme fragmentación, una superposición de actividades, y lo que en general podríamos llamar la ausencia de una racionalidad intrínseca que las coordine y armonice.Estas fallas estructurales son las que, en alguna medida, crean oportunidades para las prácticas corruptas, el desvío y el despilfarro de recursos, y más grave aún, impiden que el beneficiario del funcionamiento de los organismos estatales, la sociedad, reciba los bienes y servicios cuya producción justifica su propia existencia.La definición de una metodología que en el sector público tenga como propósito la identificación de focos de corrupción y la formulación de medidas encaminadas a lograr la moralización de la administración pública colombiana, obliga a enfocar y a analizar detenidamente el área financiera y todos sus componentes. Dicha área, vinculada directamente con el manejo de los recursos financieros, presenta puntos críticos caracterizados por su vulnerabilidad, propensión a la corrupción y manejos indebidos en donde las normas que regulan la administración del recurso financiero fácilmente se evaden y no restringen la capacidad delictiva de los funcionarios corruptos.En este sentido, una metodología que a manera general pretenda identificar puntos críticos de corrupción debe efectuar un seguimiento a las decisiones que se toman en materia financiera, y que guardan relación con la consecución, aplicación, transferencia, flujo de fondos y sistemas de control de los recursos.Es evidente que los mecanismos de control, establecidos en el área financiera, están diseñados para evitar manejos fraudulentos y garantizar el buen uso de los recursos financieros. No obstante, en diversas entidades públicas se observa que dichos mecanismos, aun estando definidos y obligada la entidad a aplicarlos, no se encuentran implementados, o estando establecidos no se observan, lo cual propicia circunstancias favorables para el manejo indebido de los recursos.La única manera segura de prevenir la corrupción es ser consciente de que existe y tomar las medidas necesarias para aminorar el riesgo; siempre estará presente mientras haya dinero o bienes de por medio y gente en posición y con intención de aprovecharlos para su beneficio personal. Las



flaquezas humanas hacen que una pequeña proporción de personas cedan fácilmente ante propuestas o tentaciones para cometer actos corruptos que parecen ser la salvación de sus dificultades financieras. Este tipo de actuaciones crean hábito con gran facilidad; con el correr del tiempo se vuelven regulares y se perfeccionan.La inexistencia en algunos casos y en otros la debilidad de los sistemas contables, es un denominador común en muchas entidades del sector público y en general las entidades oficiales, presentan serias deficiencias en sus sistemas de control financiero, concretamente en sus sistemas contables, que son desorganizados y fácilmente permeables por conductas corruptas.

CARACTERIZACIÓN DEL ÁREA

El área financiera es el eje central de toda organización, por cuanto de ella dependen, entre otros, el manejo presupuestal, la elaboración de estados financieros, los pagos, el manejo de excedentes de tesorería y el adecuado control sobre los bienes de cada entidad. De la eficiencia en el manejo de los recursos, así como de su interacción con las demás áreas para controlar los gastos, dependerá el éxito o fracaso de toda empresa.Los factores o situaciones de riesgo se presentan en el área financiera con mayor frecuencia y rigor dadas las especiales circunstancias de manejo de dinero que frecuentemente configuran conductas asociadas a fenómenos de corrupción, hechos agravados por la inoperancia de mecanismos de control, tanto internos como externos.

PRINCIPALES RIESGOS EN EL ÁREA FINANCIERA

Los aspectos de mayor sensibilidad que conllevan riesgos de corrupción en el área, tienen que ver con:

a) La gestión presupuestal, desde su misma planeación y programación hasta la presentación y rendición de cuentas; son de común ocurrencia en este ítem situaciones irregulares como inclusión de gastos no autorizados, incumplimiento de términos, expedición de certificados sin facultad legal, prolongación de la vigencia fiscal y modificación de reservas presupuestales mediante traslados y adiciones.

b) La colocación de recursos en el sistema financiero, reflejándose en estacionalidad de fondos en cuentas corrientes, jineteo de fondos e inversiones en entidades de dudosa solidez financiera, con graves perjuicios económicos para las entidades oficiales a cambio de beneficios indebidos para autoridades y servidores públicos encargados de su administración.

c) El atraso tecnológico, la falta de personal calificado y la ausencia de una cultura contable hacen que la información financiera y contable se presente en forma incompleta e inoportuna, no hay registros auxiliares que permitan



identificar y controlar los rubros de inversiones, cuentas por cobrar, inventarios, activos fijos y cuentas por pagar; tampoco existe un adecuado archivo de los soportes contables.

MAPA DE RIESGOS - AREA FINANCIERA

FACTOR DERIESGO

DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS PONDERACIÓN

Falta deplaneaciónpresupuestal

Desconocimiento de principios básicos en la elaboración y ejecucióndel presupuesto y la gestiónfinanciera

• Incumplimiento de términos.• Ordenar gastos sin facultad legal.•Retardar el pago de obligaciones legales.• Traslado irregular de fondos.• Prolongar la vigencia fiscal.• Compra de bienes innecesarios

RIESGO ALTO

Estacionalidadde fondos

Altas sumas de dinero son mantenidasen cuentas corrientes o encaja sin generar ningún rendimiento

• Favorecimiento a entidades bancarias con el propósito de obtener beneficios personales (préstamos, comisiones, etc.).

RIESGO MEDIO

Jineteode fondos

Los dineros recaudados no se registran ni se consignan oportunamente

• Apropiación de dineros públicos.• Negligencia en el recaudo de rentas.• Cambiar la destinación de los recursos.• Acuerdos con ciertas entidades

RIEGO MEDIO

Inversiones sinrespaldo

La alta discrecionalidad de ciertosFuncionarios permite hacer grandes inversiones en entidades queNo ofrecen sólido respaldo.

• Acuerdos con ciertas entidades a Cambio de beneficios indebidos para funcionarios.• Pérdida de recursos del Estado

RIESGO ALTO

Falta de controlsobre los bienesdel Estado

La falta de control y las pocasMedidas de seguridad para su protección hacen frecuente la pérdidaDe bienes.

• Pérdida de inventarios.• Utilización de bienes del Estado paraActividades particulares• Inventarios obsoletos.

RIESGO ALTO

Recursostecnológicosinapropiados

Los equipos de sistemas, así como El software utilizado, no corresponden a las necesidades requeridas Por la entidad.

• Sobrecostos por alquiler o compra de equipos no acordes con los requerimientos.• Generación de informes imprecisosY poco confiables que no revelan la Verdadera situación financiera de la entidad.• Manipulación de base de datos e inflar el pago de prestaciones y obligaciones así como la anulación de rentas por cobrar.

RIESGO ALTO

Atraso en lainformacióncontable yfinanciera

La falta de coordinación, la malaCalidad de la información y la ausencia en algunos casos, hacen que el proceso contable sea dispendioso, Poco confiable y los estados financieros se presenten tardíamente y no sean tenidos en cuenta para la toma de decisiones

• Información inoportuna e incompleta.• Carencia de registros auxiliares que permitan el análisis y depuración de saldos, especialmente las cuentas por cobrar o por pagar.• Inexactitud en la información transmitida.• Falta de control y conocimiento real de los bienes o activos fijos de la entidad.• Falta de conciliaciones bancarias y, por ende, desconocimiento de los recursos disponibles.

RIESGO ALTO

Trámitesdispendiosos

El exceso de procedimientos y papeleos diluyen la responsabilidadde los funcionarios y fomentan el cobro de impuestos para el pago

• Pagos dobles.• Demora en el pago de obligacionesLegalmente contraídas por favorecer aquellas previamente acordadas.• Pérdida de credibilidad en las

RIESGO ALTO



de cuentas. entidades

RIESGOSDECORRUPCIÓNEN MATERIA DE CONTRATACIÓN

RIESGOS DE CORRUPCIÓN EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL

En la Administración pueden surgir una serie de conductas o comportamientos irregulares y reiterativos por parte de los servidores públicos y los contratistas en el desarrollo de los procesos contractuales, dejando de lado los fines y cometidos generales del Estado para atender intereses personales y privados.A continuación se presenta una síntesis de ellos:

Direccionamiento desde el pliego de condiciones y términos de preferencia

Los pliegos de condiciones son considerados como el mecanismo o instrumento a través del cual la administración pública establece los requisitos y condiciones de orden jurídico, económico y de conveniencia, necesarios para la adquisición de unos bienes o servicios, o para la ejecución de una obra, tendientes a satisfacer las necesidades y prioridades de la comunidad como objetivo primordial del EstadoSu elaboración o confección se halla expresa y claramente regulada por el estatuto de contratación y el decreto 734 de 2012. Se advierte que en éstos, se detallan especialmente los aspectos relativos al objeto del contrato, su regulación jurídica, losderechos y obligaciones de las partes, la determinación y ponderación de los factores objetivos de selección y todas las demás circunstancias de tiempo, modo y lugar que se consideren necesarias a fin de garantizar reglas claras y completas en el trámite del proceso licitatorio y preservar los principios de transparencia, economía y responsabilidad que los rige.En otras palabras, el confeccionamiento de esos pliegos o términos de referencia obedecen al desarrollo de una facultad reglada para la administración, lo cual no evita que al ser preparados se establezcan allí reglas, fórmulas matemáticas, condiciones o requisitos que puedan favorecer a determinados oferentes o proponentes.Si bien nuestro estatuto contractual establece una serie de requisitos, principios y procedimientos para agotar los procesos contractuales, así como términos preclusivos y perentorios en las diferentes etapas de selección para llegar a la adjudicación, en la práctica esto no ha sido suficiente para erradicar la corrupción en el campo contractual. Como lo anotamos, la confección de reglas en muchas oportunidades subjetivas conlleva con posterioridad a interpretaciones por parte de los servidores públicos según sus propias conveniencias e intereses, contraviniendo abiertamente el principio de la transparencia.Este criterio se califica teniendo en cuenta la factibilidad y conveniencia del Programa de Trabajo e Inversiones y el Cronograma de Actividades, y que los mismos se desarrollen en forma armónica y sean concordantes con el plazo propuesto y con el programa de utilización de equipo.El Proponente deberá anexar a la propuesta una copia, en medio magnético, del



Cronograma de Actividades (Microsoft Project versión 7.0) y del Anexo alCronograma de Actividades (Microsoft Excel versión 7.0).No se asignará puntaje alguno en este criterio al Proponente que no anexe la copia en medio magnético del Cronograma de Actividades y del anexo al Cronograma de Actividades, ni al Proponente que no ajuste su Programa de Trabajo e Inversiones, incluyendo los ajustes a las disponibilidades presupuestales de que trata el Pliego de Condiciones.Antes de proceder a la calificación del Programa de Trabajo e Inversiones de cada uno de los Proponentes, se estudiará y verificará que el mismo se desarrolle en forma armónica y sea concordante con el Cronograma de Actividades, el plazo propuesto y el Programa de Utilización de Equipo; cuando el Programa de Trabajo e Inversiones no cumpla las condiciones anteriores, éste será calificado con cero (0) puntos y no será tenido en cuenta en el proceso de calificación de este criterio...Como se observa, se puede determinar una calificación sobre un criterio de factibilidad y conveniencia y de un desarrollo armónico sin precisar la forma como se obtendrá la correspondiente evaluación por este ítem, como tampoco se podrán explicar los alcances de las expresiones soportes de la calificación, la cual queda al criterio del evaluador de turno.

Aclaraciones, adiciones (adendos)

Con el objeto de precisar el contenido y alcance de los pliegos de referencia, la entidad estatal de oficio o a petición de parte, puede durante el término de la licitación expedir aclaraciones, modificaciones o adiciones, con la obligación de informar a todas las personas que retiraron los pliegos.Si bien se trata de un procedimiento establecido por la ley, a través de estos mecanismos eventualmente se pueden subsanar deficiencias o debilidades de oferentes mediante pronunciamientos y decisiones de la administración favorables a sus intereses, o pueden constituirse en una oportunidad para que el ente público perfile en un momento dado a su futuro contratante.Es pues, un procedimiento de alto riesgo en la contratación pública, que al permitir modificaciones técnicas, económicas o de requisitos y condiciones puede inducir al favorecimiento de un determinado proponente, por ejemplo, cuando se conceden autorizaciones en cuanto al cambio de maquinaria, o la homologación de requisitos profesionales por experiencia, o se emiten conceptos jurídicos de orden subjetivo, pues el hecho de conocerse por los interesados en la propuesta las condiciones de ésta, frente a su real situación financiera, económica, profesional o técnica pueden buscar a través de los denominados adendos reorientaciones administrativas tendientes a favorecer sus propios intereses; o en sentido contrario, puede constituirse en una oportunidad para la propia administración que ha conocido la situación de los oferentes, propiciando ventajas que garanticen un determinado pronunciamiento.

Ausencia de estudios serios de factibilidad y conveniencia

Se puede generalizar la práctica de gastos de recursos públicos, so pretexto de hacer inversiones de orden social, sin que previamente exista un inventario de necesidades y prioridades y, por ende, de estudios de factibilidad y conveniencia que determinen la necesidad del servicio o adquisición de los bienes, tal y como lo ordena la normatividad contractual.La experiencia ha demostrado, en no pocas oportunidades, la ejecución de obras innecesarias o repetidas, o la adquisición de bienes o suministros no



requeridos, o en cantidades excesivas, debido precisamente a la ausencia de estudios serios de factibilidad y conveniencia, pues es sabido que tratándose de contratos de obras públicas, los funcionarios encargados de verificar las necesidades y prioridades no se desplazan al lugar, a efecto de establecer la naturaleza y necesidad de las obras a ejecutar, procediéndose sobre estos irresponsables estudios a la apertura y adjudicación de contratos, lo cual lleva como consecuencia el requerimiento de obras adicionales que en ocasiones resultan aún más costosas que la inicialmente programada, o la ejecución de obras no prioritarias para la comunidad.La anterior situación se presenta con el fin de favorecer o adjudicar contratos a personas .conocidas. de la administración, creando la necesidad a través de estudios ineficientes, irresponsables e innecesarios.

Violación al principio de transparencia

Fraccionamiento técnico de los contratos

Por regla general, nuestro estatuto contractual ha determinado que la escogencia de los contratistas se efectúe a través de licitación pública o concurso de méritos, con el objeto de permitir la participación de un mayor número de personas que, en igualdad de condiciones, esté en capacidad de prestar el servicio o ejecutar la obra, lo cual viene a ser precisamente el desarrollo del .principio de transparencia.Sin embargo, en muchas oportunidades y valiéndose de las excepciones que la misma ley ha consagrado, se recurre a la contratación directa, cuyo mecanismo permite cierta discrecionalidad a las autoridades públicas en la escogencia del contratista, lo cual determina que en una obra o servicio que por su magnitud o valor amerita el adelantamiento de un proceso licitatorio, su objeto sea fraccionado o dividido artificialmente a efecto de eludir el referido proceso y facilitar en esta forma la escogencia .a dedo. de quien ha de ejecutarla. En la legislación anterior se hallaba expresamente prohibida esta modalidad, la cual no fue recogida por la nueva normatividad, permitiendo el uso y abuso de esta práctica, tal y como se ha verificado en las visitas efectuadas a las diferentes entidades públicas.En efecto, se han detectado casos en que para la ejecución de una obra cuyo objeto perfectamente puede desarrollar un solo contratista, se ha dividido artificialmente el objeto del mismo para darle participación hasta a 25 contratistas, con el consecuente perjuicio económico para el erario público ante la presencia de sobrecostos, traumas administrativos por la pluralidad de contratistas, responsabilidades diluidas, ausencia de uniformidad en la ejecución de la obra o prestación de servicios, materiales de mala calidad y presencia de un mayor número de interventorías, dificultando aún más los controles administrativos, fiscales y disciplinarios.Las anteriores situaciones necesariamente son factores decisivos para aumentar y facilitar la corrupción administrativa imperante que, además de lesionar gravemente al erario público, hace ineficiente al Estado y afecta la prestación de los servicios públicos, ameritando una revisión normativa en este aspecto.

Adiciones a los contratos estatales



La Ley 80 de 1993 (artículo 40 inciso final) prevé la posibilidad de adicionar los contratos administrativos hasta en el 50% de su valor inicial, expresado éste en salarios mínimos, lo cual ha permitido que en procesos licitatorios se presenten ofertas muy por debajo de su precio real a fin de obtener la adjudicación y más adelante acudir a la adición del contrato, burlando en esta forma los procedimientos y principios de la contratación y abriendo la puerta para que contratistas con deficiencias técnicas, económicas, financieras y antecedentes de orden administrativo y hasta penal se vean beneficiados con adjudicaciones que en la mayoría de los casos no van a poder cumplir por falta de recursos ante la imposibilidad de adicionar una vez agotado el tope del 50% establecido en la ley.

La utilización de este instrumento se ha generalizado en la administración pública, con las graves consecuencias económicas para el erario público, toda vez que de permitirse con cierta flexibilidad legal la adición de los contratos, las obras y servicios resultan aún más costosos y se pueda afirmar que muy encima de sus precios reales, a tal punto que desde la presentación de la oferta, el proponente va sobre seguro de su incremento durante la ejecución del contrato, e incluso llega a ser considerado como un derecho de los contratistas sin que los hechos y circunstancias ameriten su respectiva adición.

Es preocupante que a través de este mecanismo se obtengan beneficios económicos tanto para los contratistas como para los servidores públicos que sin ningún escrúpulo autorizan las adiciones amparados en una norma legal, ante unos organismos de control pasivos y una administración indiferente a este riesgo de corrupción.

Monopolio de contratistas

De tiempo atrás, se han venido conformando grupos de contratistas considerados como los únicos capaces de ofrecer productos o servicios al Estado, por su capacidad económica, experiencia o trayectoria que facilita su acceso al servicio público, puesto que intervienen en la mayoría de las licitaciones públicas con altas probabilidades de ejecutar los contratos en sus diferentes modalidades. Se establece así una posición dominante en el mercado contractual del Estado, que bien podría considerarse como un monopolio, y que a su vez resulta ser una figura reprobable que vulnera los principios de la libertad económica, de la libre competencia y de la igualdad de acceso de los particulares al servicio público.Así mismo, la anterior situación puede afectar gravemente el interés general que perjudica al Estado al cerrar las posibilidades de contratar con mayor número de particulares y propiciar la inmoralidad y la pérdida económica del Estado, que no sabe en un momento dado si en verdad está seleccionando la mejor oferta o propuesta.

Ausencia de reglamentación para fijar precios

Es muy frecuente encontrar en el mercado disparidad en los precios que para unos mismos bienes y servicios rigen para las personas particulares, naturales o jurídicas, y para los entes estatales.



En efecto, se ha venido constituyendo como una práctica reiterativa el hecho de fijarle al Estado unos precios muy superiores a los que rigen el mercado común, desde la compra de un simple elemento de oficina hasta la ejecución de una gran obra de ingeniería en la cotización o presentación de la oferta. Los productos son facturados con porcentajes por encima de lo usual o del precio real del mercado, con la excusa de que la administración es morosa en el pago de sus cuentas y porque además va implícita la .comisión. del servidor público encargado de decidir la adquisición.

Sobre este punto, preocupa la actitud pasiva e indiferente de las autoridades administrativas y órganos de control y vigilancia, que no obstante conocer esta irregularidad, poco o nada hacen por buscar fórmulas de solución, pues si bien existe un organismo encargado de llevar un registro de proponentes y proveedores, en el cual se determinan los antecedentes contractuales y personales de los futuros contratistas del Estado, no se ha ocupado de fijar una reglamentación que contenga una lista de precios de todos los bienes y servicios objeto de contratación administrativa, a la cual obligatoriamente deberían sujetarse tanto los oferentes como la administración, so pena de hacerse acreedores a las sanciones administrativas y penales, a fin de disminuir sustancialmente los vicios que por este aspecto afectan la contratación pública, proteger el erario público y permitir la ejecución de mayores obras para servicio de la comunidad.

Urgencia manifiesta

La figura de la urgencia manifiesta se halla consagrada en el estatuto contractual, como un mecanismo a través del cual, y sin necesidad de acudir a los procedimientos de selección o concurso público, se adquieren de manera directa los bienes o servicios, en razón a la exigencia de la continuidad del servicio o ejecución de la obra, o cuando se presentan situaciones relacionadas con los estados de excepción o cuando se trata de conjurar situaciones excepcionales, relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre; la ley impone como requisito previo a la contratación la declaratoria mediante acto administrativo motivado y un control posterior por parte del correspondiente organismo de control fiscal. Se trata de una figura tan amplia y de excepción que incluso permite efectuar traslados presupuestales internos con el objeto de financiar las obras o servicios a contratar.Esta modalidad de contratación pública ha llegado a ser considerada en el ámbito de la contratación estatal como .el riesgo de la corrupción por excelencia., porque se prescinde de los mecanismos de selección objetiva de contratación y las causas para su determinación las pondera a su arbitrio el jefe o el encargado de los procesos licitatorios de la respectiva entidad, mediante un acto administrativo motivado que no se halla sujeto a recursos o revisiones jurídicas previas y que sólo cuenta con un mecanismo de revisión posterior (de 2 meses), cuando ya los contratos muy seguramente se han ejecutado y no existe la más remota posibilidad de revertir la actuación. En esta forma se favorecen los contratos a los amigos o el pago de los llamados favores políticos, pues dada la flexibilidad del mecanismo, la ausencia de requisitos y formalidades previas y aun de controles administrativos y fiscales, se obtienen recursos inmediatos a través de modificaciones presupuestales, omitiendo igualmente los procedimientos



regulares establecidos para ello. Sin embargo, se debe precisar que, sobre la facultad para efectuar traslados presupuestales, la Honorable Corte Constitucional en Sentencia No. 772 del 10 de diciembre de 1998 la limitó en el entendido de que los traslados internos que se efectúen para atender las necesidades y los gastos propios de la declaratoria de urgencia manifiesta, sólo pueden afectar el anexo del decreto de liquidación del presupuesto.En síntesis, esta figura permite la escogencia a dedo del contratista, sin límite de cuantía y sin controles o autorizaciones previas. Es tan grave su utilización, que incluso se recurre a ella para situaciones no consideradas como de excepción, sino para hechos y objetos que perfectamente dan espera en un proceso licitatorio serio, transparente y objetivo. En otras oportunidades, sin expedirse el acto administrativo ni perfeccionarse el contrato, el contratista ya ha iniciado la ejecución de las obras o servicios, sometiendo por tanto a la administración a sus requerimientos y condiciones, que en muchas oportunidades resultan altamente lesivos para los intereses patrimoniales y económicos del Estado.Su abuso se deriva además de su flexibilidad, de la ausencia de verdaderos controles administrativos y penales que impongan serias y drásticas sanciones a quienes hacen uso de este mecanismo de manera irresponsable.

Irregular contratación con cooperativas

Con la errónea interpretación jurídica del parágrafo del artículo 2, e inciso 1 del artículo 13 de la Ley 80 de 1993, se llegó a la conclusión de que las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales y consideradas como entidades estatales, no se hallaban sujetas en sus procesos contractuales al régimen previsto en la referida ley.Tan lamentable criterio jurídico conllevó a la conformación de un gran número de cooperativas que, sin reunir en muchos de los casos requisitos mínimos en cuanto a capacidad técnica y financiera, recibieron recursos del Estado con el fin de celebrar contratos directamente, con graves repercusiones para el patrimonio estatal, irregular ejecución de obras y mala calidad de servicios.Esta desviada interpretación se vino a constituir en un grave riesgo de corrupción administrativa, toda vez que se transfieren recursos del Estado a las llamadas cooperativas sin ninguna garantía o previsión para su seguridad; se permitió la celebración de contratos sin el adelantamiento de los procesos licitatorios, seleccionando .a dedo los contratistas, sin estudios de factibilidad o conveniencia, sin ninguna garantía para el cabal cumplimiento de las obligaciones contraídas, sin ningún tipo de control administrativo y penal, dejando por demás altas comisiones a las ya referidas cooperativas por los manejos de los dineros públicos.Afortunadamente la pronta intervención de la Procuraduría General de la Nación, que a través de un concepto cuestionó tan lesiva práctica, puso freno a su desmedida aplicación, lo cual sin embargo no obsta para que los referidos artículos sean derogados o declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a fin de que desaparezcan del mundo jurídico de manera definitiva, ya que a pesar del concepto del señor procurador, el riesgo de aplicabilidad aún persiste, pues no olvidemos que los conceptos no son de obligatorio acatamiento y cumplimiento (art ículo 33 C.C.A.).



Uso irregular del contrato de prestación de servicios

Nuestro estatuto contractual lo define en su artículo 32 numeral 3 en la siguiente forma:Contrato de prestación de servicios.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebran por el término estrictamente indispensable.Como se observa claramente de la definición anterior, para la celebración de esta clase de contratos es requisito sine qua non que las actividades a desarrollar no puedan realizarse con personal de planta o que requieran conocimiento especializado; condición que sin embargo generalmente es desconocida abiertamente por las autoridades administrativas, que contratan un sin número de personas para cumplir funciones similares o idénticas a las asignadas al personal de planta, sin ninguna justificación y con el único propósito de cumplir compromisos personales o políticos.La anterior inobservancia ha generado a la conformación de las .plantas paralelas. De común ocurrencia en la gran mayoría de entidades públicas, que ante la imposibilidad de efectuar nombramientos ordinarios, bien por ausencia de vacantes o porque la provisión de cargos debe efectuarse a través de concurso, recurren a la figura de los contratos de prestación de servicios para ejecutar funciones desempeñadas por personal de planta, o que administrativa y funcionalmente no son necesarias y que sí implican grandes erogaciones para el patrimonio estatal, con el agravante de que en la mayoría de los casos la remuneración fijada supera ampliamente las asignaciones de los empleados de planta, originando una odiosa e injustificada discriminación.

Por otra parte, generalmente los contratistas no reúnen los requisitos exigidos para el ejercicio de los cargos para los cuales fueron contratados, a más de no cumplir a cabalidad con las funciones asignadas y con el agravante de que se hallan excluidos del poder disciplinario, no obstante desempeñar una función pública, cuyo incumplimiento podría ser objeto de sanciones administrativas.

Es alarmante la inclusión de altas partidas presupuestales para atender estos compromisos, sin resultados que correspondan a la inversión efectuada, lo que ha determinado en muchas ocasiones que el número de funcionarios de planta sea muy inferior a los que se contratan mediante la modalidad en estudio.

La situación planteada se origina en la falta de controles administrativos para esta clase de contratos, aunada a la facilidad que este medio ofrece para el acceso al servicio público, toda vez que no es necesario acreditar requisitos de orden legal, como sí sucede para el ingreso de los servidores de planta; tampoco se hallan sometidos a ninguna clase de concurso o exámenes de conocimientos para ingreso, en tanto que la remuneración se establece al arbitrio de los contratistas.



Con el propósito de contener los efectos desmedidos en el gasto público causados por esta modalidad, y ante el cuestionamiento de la opinión pública, el Gobierno Nacional ha determinado (Decreto 26/98) las siguientes medidas de obligatorio acatamiento en las entidades que financian sus gastos con recursos del Tesoro nacional:. Los contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas sólo se pueden celebrar cuando no exista personal de planta especializado para la labor requerida.No podrá pactarse remuneración para el pago de servicios calificados a personas naturales o jurídicas que presenten servicios en forma continua para asuntos propios del órgano público por un valor mensual superior a la remuneración total mensual establecida para el jefe del organismo respectivo.Las entidades territoriales deben adoptar .señala la misma norma., medidas similares

Contratación con compañías ficticias

Nuestro estatuto contractual dispone que todas las personas naturales o jurídicas que aspiren contratar con las entidades estatales deberán estar inscritas, calificadas y clasificadas en la Cámara de Comercio de su jurisdicción, con el fin de llevar un registro sobre sus antecedentes financieros, económicos, de experiencia, de infraestructura, etc., para garantizar la efectividad y el cumplimiento de las obligaciones contraídas.No obstante la anterior disposición, se han consagrado excepciones, como para los casos de urgencia manifiesta, contratación de menor cuantía, contratación de actividades científicas o tecnológicas, contratos de prestación de servicios y de concesión de cualquier índole y cuando se trate de adquisición de bienes cuyo precio se encuentre regulado por el Gobierno Nacional (Art. 22, inciso 6, Ley 80) preceptiva que se ha convertido en una vena rota al permitir toda clase de desmanes en su utilización.

En efecto, es de frecuente ocurrencia encontrar contrataciones celebradas con empresas fantasmas, que ofrecen en su objeto social una gran variedad de servicios que pueden ir desde el suministro de un lápiz hasta la más sofisticada consultoría, constituidas de la noche a la mañana, con capitales e infraestructura ficticias y socios que en tal calidad aparecen en varias compañías oferentes y de la misma índole, y cuya única garantía o respaldo que se le brinda al Estado es un número telefónico correspondiente al lugar de residencia del oferente. En tal condición, no es raro encontrar que un mismo contratista le ha suministrado a la administración útiles de oficina, computadores, elementos de aseo, al tiempo que en otra entidad habrá realizado contratos de consultoría o de prestación de servicios y hasta de concesión.

Aunque la intención del legislador al establecer excepciones en cuanto al registro de proponentes y permitir la contratación directa para cierta clase de contratos fue sana en cuanto se dirigía a consentir la adquisición de bienes de manera rápida y expedita, obviando procedimientos y ritualidades, paradójicamente, lejos de ser considerada como una prerrogativa, se ha constituido en un grave riesgo de corrupción administrativa. Así, por ejemplo, de las indagaciones efectuadas encontramos que continuamente se fraccionan las adquisiciones de bienes y



servicios para abrirle el camino a esta clase de compañías a través de la contratación directa, recurriendo a otras ofertas de apariencia con el propósito de cumplir con el requisito final de las dos ofertas; de ello se desprende la entrega de elementos de mala calidad que aunque son ofrecidos por debajo de los precios normales del mercado, sus características y condiciones no son las más óptimas para el servicio.

Es lamentable para el Estado encontrarse frente a este tipo de contratistas, que no ofrecen ninguna garantía en cuanto a sus productos por su misma existencia efímera, y dejan a la administración a la deriva sin encontrar un responsable que económicamente repare el daño. Esto finalmente ocasiona la re adquisición de los mismos elementos que corresponden a las verdaderas necesidades del servicio, con el consiguiente perjuicio económico.En este punto sería realmente importante la injerencia de la Cámara deComercio pasando de un papel puramente pasivo a uno activo que no se limite a verificar que los proponentes plasmen la información solicitada en unos formularios previamente elaborados por esa entidad, sin detenerse a constatar su veracidad, amparados única y exclusivamente en el principio de la buena fe. Por la seriedad e importancia de esta entidad se le debería dotar de los instrumentos jurídicos y coercitivos para que la inscripción en el registro de proponentes corresponda a personas jurídicas y naturales con una amplia idoneidad y trayectoria en el campo contractual, sin antecedentes penales y administrativos y que no hagan parte del círculo vicioso del que se ha venido hablando.Aparte de estas últimas precisiones, sería pertinente la inscripción absoluta de todos los contratistas del Estado, sin excepción alguna en cuanto a límites de cuantía o clase de contratos, para lo cual sería conveniente la modificación del articulado de la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios que consagran las excepciones comentadas.

Interventoría

Con el objeto de ejercer el examen, verificación y fiscalización en la ejecución de los contratos, se ha previsto por la ley la figura de la interventoría, la cual es ejercida por una persona independiente de la entidad contratantey del contratista y que responde civil, penal y administrativamente tanto por el incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, como por los hechos u omisiones que le fueren imputables y que causen daño o perjuicio a las entidades.Como se observa, a través de esta importante figura se buscó la existencia de un control interno, inmediato y simultáneo para garantizar la efectividad y cumplimiento de las obligaciones contraídas por el contratista. Sin embargo, en la práctica no se lleva a cabo debido al nexo o vínculo de amistad que viene a conformarse entre interventor y contratista, el cual distorsiona el control de verificación que se le ha encomendado; así el interventor pasa a ser un .socio más. del contratista, que avala y aprueba todas sus decisiones, aun en contra de la propia administración.Así mismo, causan detrimento al erario público los altos costos de las interventorías, ya que en algunos casos los precios de éstas son de cuantía



similar al de los contratos objeto de verificación, lo que resulta a todas luces injustificado dada la naturaleza misma del contrato. Causan igualmente detrimento las autorizaciones impartidas por los interventores para ejecutar mayores cantidades de obra, por cambio de especificaciones y modificaciones técnicas, que en últimas debe aceptar la administración. En otros casos firman actas de recibo sin verificar el efectivo cumplimiento de las obligaciones, además de autorizar suspensiones del contrato prolongando los términos del mismo y, por ende, aumentando los costos.

Época electoral y transferencias regionales

Se puede dar que las vigencias fiscales que coinciden con épocas electorales, las transferencias regionales alcancen un mayor porcentaje, cuando para el mismo período y en condiciones normales sólo llegan al 20%.

Se infiere que la razón de ser de este fenómeno es la coincidencia con los procesos electorales al utilizarlo como mecanismo para atraer o cautivar electorado, con sus necesarias consecuencias negativas para la administración pública, por cuanto se dejan de lado los fines y objetivos de la contratación, y se acude al prurito de contratar por contratar con fines electoreros y personales, sin estudios o razones de conveniencia o de necesidad, que a la postre lo que generan son desidia administrativa y despilfarro de los recursos del Estado.

Delegación de la función de contratación

La Constitución Política en su artículo 211 establece como mecanismo de descongestión administrativa la delegación de funciones, fijando sus lineamientos esenciales, al tiempo que prescribe que el Presidente de la República y demás autoridades administrativas podrán delegar en sus subalternos algunos de sus funciones en las condiciones que determine la ley. En el campo contractual se halla plasmada esta autorización en la Ley 80 de 1993, en el Decreto Ley 2150 de 1995 y el decreto 734 de 2012 al autorizar expresamente a los jefes y representantes legales de las entidades estatales para delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos, en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo.En virtud de las anteriores autorizaciones legales, los directores de mediante acto administrativo otorgan la competencia para celebrar contratos y adelantar procesos licitatorios a los subdirectores, lo que dispersa el compromiso y la responsabilidad, hace más dispendiosos los procesos, facilita la identidad de contratista para la ejecución de diferentes objetos contractuales, aumenta la disparidad de criterios en materia contractual dado el elevado número de servidores públicos encargados de estos manejos, con el agravante de las bajas remuneraciones que en un momento dado estimulan la corrupción y los hace presa de favoritismos personales.Tales circunstancias y situaciones ameritan la adopción de medidas como centralizar o fusionar estas facultades en una sola oficina, de tal suerte que se facilite delimitar responsabilidades y unificar criterios. Así mismo se debe



fortalecer la oficina jurídica otorgándole la importancia que en este aspecto merece, pues en el trámite de los procesos licitatorios tanto precontractuales como contractuales es totalmente ajena, y en la mayoría de los casos sólo llega a tener conocimiento cuando el contrato ya se ha adjudicado o se ha ejecutado y se debe proceder sólo a su liquidación. El aprovechamiento de esta oficina podría ser mayor al ejercitar el papel de coordinadora en todos los procesos, verificando el estricto cumplimiento de los principios de la contratación y, en general, responsabilizándose de los procesos tanto precontractuales como contractuales. La dispersión de facultades no sólo contribuye a la corrupción sino que lleva además omisiones e irregularidades en los procedimientos que originan demandas y reclamaciones, que en últimas se revierten contra el patrimonio de las entidades.

Caos presupuestal

La excesiva desconcentración en materia contractual, analizada en el punto anterior, no sólo genera caos administrativo sino que repercute de manera directa en el normal y regular desarrollo presupuestal. Se presentaron casos de solicitudes de disponibilidades presupuestales sin que finalmente se llegara a celebrar el contrato y sin comunicar la decisión para la anulación correspondiente; en otros eventos se utiliza para un objeto diferente a aquel para el cual fue expedida o lo que es aún más grave, se adquieren compromisos sin el debido respaldo presupuestal o en cantidades superiores a la existencia real, abocando a la administración a pleitos y reclamaciones muy onerosas.

Contratos interadministrativos

Bajo esta modalidad se denominan los contratos celebrados entre entidades de derecho público, los cuales se hallan excluidos del trámite de la licitación o concurso, con excepción del contrato de seguro y que, como los demás contratos administrativos, buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados. Con fundamento en la anterior modalidad contractual, se detecta la celebración de contratos con otras entidades públicas y en particular con las entidades territoriales como departamentos y municipios, que se encargan, en desarrollo de los referidos contratos, de la ejecución de obras públicas y de infraestructura en sus respectivos territorios, y cuya ejecución amerita serios cuestionamientos, toda vez que su efectivo y cabal cumplimiento se funda sólo sobre el .compromiso institucional., ya que, dada la naturaleza del convenio, se hallan excluidos tanto del proceso licitatorio como de la inclusión de cualquier cláusula exorbitante y de la constitución de garantía, que en un momento dado le puedan otorgar instrumentos a la entidad contratante para requerir el cumplimiento del objeto contractual.

Así, se presentan obras inconclusas, de mala calidad, sin supervisión alguna; se desarrollan obras ya ejecutadas con anterioridad o innecesarias, con altos sobrecostos, ausencia de efectivos controles administrativos y fiscales aunados a la descoordinación entre las partes contratantes.



En otras oportunidades, la entidad contratista cede el contrato de manera irresponsable a terceros, quienes dada la modalidad como han accedido a la contratación, se consideran liberados de toda responsabilidad y cumplimiento.

Caos administrativo

La falta de cuidado y diligencia en el trámite de los asuntos administrativos conduce al desorden y al caos, que a su vez se constituyen en grandes aliados de la corrupción, al facilitarla y, por qué no, estimularla.Este caos se traduce en la ineficacia administrativa del Estado en el manejo de sus asuntos; se verifica por ejemplo la ausencia de archivos o, si los hay, son llevados de manera tan inoperante, que en un momento dado dificultan la consecución de información o documentos y pueden fomentar el encubrimiento de hechos o acciones irregulares.

Esta situación también fue detectada a raíz de la pluralidad de servidores públicos encargados de una misma función, que desvirtúan todo principio de responsabilidad, ya que ante cualquier eventualidad o irregularidad ésta se dispersa o diluye con facilidad; además genera diversidad de criterios y políticas que sólo conllevan a decisiones contradictorias o incoherentes sobre el mismo asunto.

Igualmente la ausencia de controles internos que verifiquen y supervisen las competencias y atribuciones de los servidores públicos se constituye en gran riesgo de corrupción, pues se observó la distribución de competencias en materia contractual sin establecer ningún control o verificación, de tal suerte que su cumplimiento depende de la voluntad y querer del servidor encargado para tal fin.

Las anteriores situaciones las corrobora la existencia de carpetas con documentos relativos a contratos celebrados o en ejecución, a las que les faltan soportes importantes como pólizas, disponibilidades presupuestales, recibos a satisfacción, etc., aparte de que no se encuentran debidamente foliadas. Así mismo se detecta un gran número de contratos sin liquidar que no sólo generan desorden y caos administrativo sino que además no permiten finiquitarlos y establecer el real cumplimiento de las obligaciones contraídas.

MAPA DE RIESGOS AREA DE CONTRATACION

FACTOR DE RIESGO

DESCRIPCION POSIBLES CONSECUENCIAS PONDERACION



Direccionamientodesde el pliegode condicioneso términos dereferencia

En el confeccionamiento de los Pliegos de condiciones o términos De referencias e establecen reglas, Fórmulas matemáticas, condicioneso requisitos para favorecer a determinados proponentes.

•Facilitaelfavorecimientodelaadjudicacióndeuncontratoaunadeterminadapersona.• Rompe el principio de igualdad entreLos diferentes proponentes.• Crea inseguridad jurídica en las evaluaciones.• Se adjudica a ofertas menos convenientes.• Dificulta determinar una irregularidadDe carácter administrativo o penal.• Sobrecostos.• Obras mal ejecutadas.• Mala calidad.

Riesgo alto

Aclaraciones,adiciones,adendos

El ente público mediante pronunciamiento y decisiones favoreceIntereses particulares y puede perfilara un futuro contratista.

• Quebranta el principio de igualdad.• Desconoce principios de transparencia y objetividad.• Incumplimiento en la ejecución del contrato.• Sobrecostos.• Obras mal ejecutadas.

Riesgo alto

Falta de estudiosserios defactibilidad yconveniencia

Se ha generalizado la práctica deordenar gastos, sin que previamente exista un inventario de necesidadesy prioridades y, por ende, de estudios de factibilidad y conveniencia.

• Erogacionespatrimonialesinnecesariasqueconllevandetrimentodelerariopúblico.• Sobrecostos.• Violación al principio de la selección objetiva.• Favorecimiento a determinados contratistas“ conocidos” a través de contratos innecesarios.

Riesgo alto

Fraccionamientotécnico

Con el fin de evadir los procesoslicitatorios, el objeto contractuales fraccionado o dividido artificialmentepara facilitar en esta forma la escogencia a dedo de los contratistas.

• Sobrecostos.• Desgaste administrativo injustificado.• Dificultad en los controles y organismos de control.• Ausencia de pluralidad de ofertas.• Ausencia de uniformidad en la calidad de la obra.• Diluye responsabilidad.• Implica mayor número de interventoría.• Se viola el principio de igualdad transparencia.• En ocasiones firman actas de recibo sin verificar el efectivo cumplimiento de las obligaciones.• Se diluye la responsabilidad

Riesgo alto

Monopoliode contratistas

Se han conformado grupos de contratistasconsiderados como losúnicos capaces de ofrecer determinados productos y bienes al Estado,estableciendo una posición dominante en el mercado contractual estatal.

• Maneja el mercado en cuanto a precios, condiciones, calidad.• No permite el ingreso de otrosOferentes desconociendo el principio de la libre competencia.• Se viola el principio de igualdad.• No permite la selección objetiva.• Impide la adquisición de bienes oservicios en mejores condicionesde calidad y precios.

Riesgo alto

Época electoraly transferenciasregionales

En épocas electorales se incrementanlastransferenciasregionalesdestinadasalosprocesoscontractualesparaserutilizadascomoMecanismo para atraer o cautivarelectorado, dejando de lado los fines y objetivos de la contratación

• Desvirtúa fines y objetivos de laContratación estatal.• Genera desidia administrativa y despilfarro de los recursos del Estado.• Contrata por contratar para cautivar electorado

Riesgo bajo

FACTOR DE RIESGO


Ausencia dereglamentación

Al no existir límites para el EstadoEn cuanto a la

• Alto costo de productos y serviciosQue adquiere el Estado.• Detrimento patrimonial del erario público.

Riesgo alto



para fijar precios

determinación deprecios y calidades, el contratistay el posible “servidor corrupto” fijan estas condiciones a su libre albedrío.

• Práctica tolerada y aceptada por todos que repercute en la credibilidadDel ciudadano en sus instituciones.• Adquisición de bienes y serviciosno indispensables y en mayores cantidades.

Urgenciamanifiesta

Se exagera su uso para prescindirde los mecanismos de selecciónobjetiva de contratación; aduciendocausales, al arbitrio del jefe uordenador del gasto, se escogedirectamente el contratista, sin límitede cuantía, sin controles o autorizaciones previas.

• Abuso de la figura a tal punto queSe podría convertir en regla generalY no de excepción para la contratación.• Se adquieren compromisos económicos injustificados.• Permite pagar favores a políticos y amigos.• Desconoce principios de selecciónObjetiva y transparente.• No le permite a la administraciónAcceder a mayores productos o servicios.• Afectación del nivel de inversiones.• Conlleva un peligro por cuanto el contratista no requiere estar inscrito en la Cámara de Comercio.

Riesgo alto

Cooperativas

Bajo el pretexto de su regulaciónpor el Código de Comercio, sedestinan recursos del Estado paraconformar las cooperativas y contratardirectamente sin límite decuantía, obviando las exigencias establecidas en la Ley 80de1993.

• Peligra gravemente el erario público.• Ausencia de requisitos técnicos y financieros.• Eluden procesos licitatorios.• Permiten pagar favores apolíticosY amigos concierta facilidad.• Ausencia de estudios de factibilidadY conveniencia.• Altas comisiones y remuneraciones para las cooperativas sin justificación alguna.• Competencia desleal frente al sector financiero.• Inadecuada prestación de serviciosPúblicos a cargo del Estado.

Riesgo medio

Compañíasficticias

Contrataciones celebradas conempresas fantasmas, que ofrecen en su objeto social una granvariedad de servicios, constituidas con capitales e infraestructuraficticias y socios que en talcalidad aparecen en varias compañías oferentes y de la misma índole.

• Se contrata con personas no idóneas.• Pérdida de garantías para e Estado.• Mala calidad en bienes/servicios suministrados.• Sobrecostos.• Detrimento patrimonial.• Disminución del patrimonio porRe adquisición de bienes.• Hace inoperante la Cámara de Comercio.• Se burla la Ley.

Riesgo medio

ContratosInteradministra

tivos

Al hallarse excluidos del procesolicitatorio y de garantías, que enun momento dado son importantesinstrumentos para requerir elcumplimiento del objeto contractual,y basados únicamente en elcompromiso administrativo, sepierden los controles, facilitando

la corrupción.

• Elaboración de contratos sin estudios previos de factibilidad y técnicos.• Generan incumplimiento en su ejecución por falta de información.• Sobrecostos para la administraciónPor incumplimiento y prórrogas indefinidas por la falta de coordinacióny supervisión.• Pérdida de controles financieros yAdministrativos que facilitan la corrupción y la

desidia administrativa

Riesgo bajo

FACTOR DE RIESGO


Interventorías El estrecho vínculo que generalmenteune al contratista con el

• Altos costos de este tipo de contrato sin resultados que reflejen su inversión.• Avalan incumplimientos, ejecuciones

Riesgo alto



interventor distorsiona el controlde verificación que le es propio desu función, avalando y aprobandolas decisiones del contratista, aun

en perjuicio de la administración.

irregulares, mala calidad de materiales.• Autorizan modificaciones técnicas,Cambios de especificaciones de materiales, originando mayores costos a la administración.•Losacuerdosentrecontratistaeinterventorsonconocidosenocasionesconposterioridadalaejecución del contrato por parte de la administración.• En ocasiones firman actas de recibo sin verificar el efectivo cumplimiento de las obligaciones.

Delegación parala contratación

estatal

Se dispersa el compromiso y laresponsabilidad, los procesos setornan más dispendiosos, aumentaladisparidaddecriterioscontractualesyelriesgoaumentaentantoqueestosfuncionariospuedencontratar altísimas cuantías sin

control alguno.

• Se diluye la responsabilidad.• Disparidad de criterios en materia contractual.• Identidad de contratistas para ejecutar diversos objetos de las diferentes dependencias.• Reviste de un gran poder económico y da competencia a funcionarios con bajo nivel salarial.• Genera caos administrativo.• Debilitamiento de la oficina jurídica.• Para las diferentes dependenciasles resulta más atractivo el ejercicio contractual dejando de lado las

funciones propias del cargo

Riesgo medio

Irregular uso delcontrato deprestación de

servicios

Las autoridades administrativasContratan un sin número de personaspara cumplir funciones similareso idénticas a las asignadasal personal de planta, sin ninguna justificación y con el único propósito de cumplir compromisos personales o políticos.

• Genera “nóminas paralelas” excediendo el número de cargos estrictamente necesarios.• Duplicidad de funciones.• Detrimento patrimonial.• Dificulta el ejercicio de controles disciplinarios y administrativos.• Hace ineficaz el Estado.• Las grandes partidas asignadas se podrían utilizar en otros fines sociales.

Riesgo alto

CaosAdministrativo

La falta de cuidado y diligencia enel trámite de los asuntos administrativosse traduce en la ineficacia administrativa del Estado,verificándose la ausencia de archivos,archivos incompletos, ausenciade soportes importantesde los contratos, contratos sin

foliar y contratos sin liquidar.

• Ausencia de archivos.• Encubrimiento de hechos o acciones irregulares.• Desvirtúa principio de responsabilidad.• Ausencia de unificación de criterios.• Ausencia de controles.• Falta de soportes importantes de los contratos.

Riesgo alto

Conciliaciones

A través de este mecanismo seResuelven conflictos, cuando doso más personas gestionan por símismas la solución de sus diferencias con la ayuda del tercero conciliador. Esta práctica ha sidomuy cuestionada por cuanto seha visto que menoscaba gravemente los intereses del Estado.

• Afecta gravemente los intereseseconómicos y patrimoniales delEstado.• Es ventajosa para los intereses particulares.• Se hacen arreglos sin conocimiento público en beneficio de intereses particulares.• Condenas al Estado por ausenciaDe elementos probatorios de la conciliación.• La negligencia de los apoderadosDel Estado compromete fácilmente los recursos públicos.

Riesgo bajo



RIESGOS DE CORRUPCIÓN EN TRÁMITES Y PROCEDIMIENTOS


Cuando hacemos mención a la administración pública, nos viene a la mente la idea de adelantar un trámite, de desatar un procedimiento impredecible, de enfrentar algo engorroso y entrabado que se interpone entre nuestra necesidad o deber de acudir en busca de una respuesta de la autoridad y la efectiva satisfacción de esa necesidad o el cumplimiento de ese deber materializado en un permiso, una autorización o licencia, un certificado.

Esa idea de trámite, con su connotación marcadamente negativa, está muy arraigada en la conciencia del ciudadano, quien asume el carácter de administrado o usuario, y plantea, además, un problema de primer orden en las relaciones ciudadano-administración que demanda atención y que exige se le aborde con miras a variar radicalmente esa percepción negativa. Particularmente porque ese contacto entre el ciudadano y el Estado es ocasión propicia para que surja el fenómeno de la corrupción administrativa en dos niveles o momentos principales y diferenciados del actuar de la administración: el relativo al trámite propiamente dicho o intercambio entre el ciudadano y el funcionario, y el referente a los procedimientos que deben desarrollarse al interior del ente estatal para atender la necesidad o facilitar el cumplimiento del deber del ciudadano.

De ahí la importancia de establecer, con el mínimo margen de error, cuáles son los riesgos de corrupción en el área de trámites y procedimientos, fijando para cada agencia del Estado y en cada uno de los diversos trámites y procedimientos mapas de riesgo que identifiquen momentos sobresalientes y permiten tipificar las posibles conductas corruptas, determinar los costos de la corrupción, definir los daños que se generan por la ocurrencia de las conductas reprochables y, finalmente, hacer unas recomendaciones para minimizar riesgos de corrupción en trámites y procedimientos.

Proceso

Desde una perspectiva macro, un proceso se compone de las actividades claves necesarias para dirigir la organización y producir resultados acordes con los objetivos de la entidad. La definición lleva incorporado un objetivo, pues no puede concebirse un proceso sin un objetivo determinado y la ejecución de actividades que satisfagan las necesidades y expectativas del cliente.

Procedimientos

Expresan secuencias lógicas de actividades por medio de las cuales es ejecutado el trabajo, utilizan recursos de diferente índole y deben generar determinados resultados o productos.



Los procedimientos tienen un aspecto importante, la secuencia, porque cada paso se ubica en determinado lugar y la serie de actividades secuenciales contribuyen a que el procedimiento pueda llevarse a cabo.Todo procedimiento tiene implícita una dinámica; unos son lentos y dispendiosos, se detienen por la acción voluntaria y caprichosa de los ejecutores que les imponen un freno innecesario, otros en cambio tienen una secuencia fluida y cada paso se ejecuta en su oportunidad y sin restricciones; éstos son los que generan satisfacciones.El éxito de los procedimientos radica en el recurso humano, pues su participación es indispensable para su desarrollo y culminación y define la calidad de su diseño, ejecución, evaluación y control. Así mismo, la dinámica permanente de las entidades conlleva la presencia de disfunciones que hacen parte de la vida normal de toda organización. Su presencia no es grave; lo preocupante es la inercia e indiferencia para su corrección.

A continuación se indican las falencias de mayor ocurrencia que suelen registrarse en las entidades que tienen relación directa con los procedimientos que se desarrollan en ellas: carecen de plan estratégico, no ejecución o desvío de él; mala imagen debido a las fallas en la calidad de los productos y el servicio; resultados financieros no satisfactorios; aumentos injustificados en los costos; pérdida de clientes, sin indagar las causas de la misma; excesiva centralización y paternalismo; obsolescencia tecnológica; estructura organizacional cargada de niveles burocráticos; acumulación real o ficticia de trabajo y presencia de desorden en los puestos de trabajo; tensión, mal humor, irritabilidad y malestar generalizado de los empleados; deficienciasen el medio ambiente físico del trabajo; cambios imprevistos y sin justificación de los turnos de atención y de servicio, viéndose obligado el cliente a realizar viajes y gastos no previstos; descortesía, irrespeto y mal trato a usuarios y compañeros de trabajo; discriminación en el trato a clientes; anteponer las normas y reglamentos al servicio como una forma de eludir la atención; exigir el cumplimiento de requisitos y documentos innecesarios; proliferación de firmas, huellas, iníciales, vistos buenos y fotocopias; excesivo control o carencia del mismo en las diferentes actividades; alto número de quejas de los clientes, con el agravante de que no se atienden o se dilata la solución; colas injustificadas para cualquier diligencia ante la entidad; .telefonitis., que impide atender diligentemente a los clientes y evacuar oportunamente el trabajo; sistema de conmutación lento; problemas en el sistema de información; producción de datos y estadísticas innecesarios; carencia de información para evaluar los resultados o tomar decisiones; elevado número de formatos de papelería y altos costos de la misma.

Trámite1

Se concibe como una herramienta estatal de regulación y control a la sociedad; sin embargo, se ha vuelto en su contra para generarle costos inmensos por desviación de recursos y pérdida de gobernabilidad. La Tramitología promueve la corrupción, pues el ciudadano en su afán por superar la inoperancia gubernamental recurre a los servidores públicos, directamente o a través de terceros, para agilizar su proceso a cambio de ofrecerles dinero u otras dádivas.



CLASIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS

Existen procedimientos que son connaturales a la razón de ser del ente estatal, otros que representan el soporte y los mecanismos organizacionales para que la entidad opere y pueda generar resultados, y aquellos cuya tipificidad está expresada en un mandato legal para que existan y operen independientemente del tipo o carácter de la entidad. Es así como pueden clasificarse en:

Procesos fines o misionales

Constituidos por el conjunto de procedimientos que expresan la naturaleza, misión y objetivos de la entidad y tienen su concreción en la generación, producción y entrega de servicios o funciones públicas a los usuarios y beneficiarios.

Procesos medios

Es el conjunto de procedimientos que soporta administrativa y financieramente la planeación, operación, ejecución y resultados de los procesos fines.

Procesos normativos

Están conformados por el conjunto de procedimientos destinados a velar por la disciplina, comportamiento y moral de los servidores públicos, el desarrollo de sistemas de control y todos aquellos fenómenos relativos a garantizar la eficiencia, eficacia y transparencia de la función pública.

CRITERIOS BASE PARA LA SELECCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS

Los criterios base para la selección de los procedimientos deben tener en cuenta los siguientes factores:

Mayor contribución al gasto de la entidad. Mayor contacto con el público, usuarios y beneficiarios de los

servicios y funciones prestadas. Mayor afectación de derechos de los ciudadanos. Las políticas y objetivos de la alta dirección de la entidad. Las condicionantes de las políticas gubernamentales. Las decisiones de la política fiscal. Los valores de los grupos representativos de poder. La imagen institucional interna y externa. Los niveles de competencia existentes. La calidad del recurso humano, medida en términos de formación. Tipo de bienes, servicios o funciones generados.



PRINCIPALES ELEMENTOS DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN ASOCIADOSA LOS PROCEDIMIENTOS

Ausencia o pobre funcionamiento de los sistemas de control y evaluación de gestión

La ausencia de planeación, las deficiencias de la misma, así como la carencia de sistemas efectivos y generalizados de control de resultados porque no se cuenta con los parámetros necesarios para medir la efectividad del desempeño, no permiten distinguir los errores causados por la mala administración de los que obedecen a corrupción, establecer responsabilidades reales, aplicar correctivos y obtener información oportuna y exacta. Todas estas circunstancias pueden ser aprovechadas por los funcionarios para realizar comportamientos negligentes y por los contratistas para obtener beneficios.

Forma o modelo utilizado por la entidad para elaborar, regular, racionalizar y sistematizar los procedimientos

Un trabajo tan importante como la elaboración de los manuales de procedimientos requiere el apoyo decidido de la alta dirección; la participación activa de los mandos medios y del personal en general; una metodología apropiada y actualizada de trabajo; la definición de los responsables de la elaboración de los manuales y del desarrollo de sistemas de evaluación y retroalimentación. La forma como están diseñados los procedimientos indica si facilitan el cumplimiento de la misión de la entidad, porque su utilización está encaminada a lograr los objetivos y su ausencia permite la invención, por parte de los funcionarios, de mecanismos sustitutos para fines privados.Con frecuencia el fracaso de los programas de mejoramiento de los procedimientos radica en que no se aborda integralmente el análisis de los mismos y los planes se limitan a la reducción del número de requisitos, pasos y documentos para determinado proceso. Sin embargo, su transformación no está en este enfoque simple. Se debe considerar una serie de elementos que hacen parte integral del estudio y mejoramiento de todo proceso, para que tanto la razón de ser como el horizonte de las entidades se tornen reales a través de los procedimientos debidamente elaborados, adoptados e implementados.

Esquema organizacional

Se refiere a la estructura general de la entidad y específica de cada una de las áreas que la conforman, la cual debe ser adecuada y ajustada a las disposiciones de su creación y funcionalidad. Los esquemas organizativos con un excesivo número de jerarquías retardan la toma de decisiones y traumatizan el desarrollo de los procesos, al igual que los comités que a



veces se crean para estudiar o atender asuntos sin importancia o para evadir responsabilidades.La desorganización interna y la descoordinación entre las diferentes unidades de la entidad generan ineficiencia, desorden administrativo, reducen los controles e impiden tomar una acción efectiva.La estructura organizacional de una entidad debe responder primordialmente a sus procesos básicos, fundamentales o fines, estableciendo claramente la línea ejecutiva de la organización como el conjunto de las áreas que tienen a cargo dichos procesos, separándola del Staff responsable de las áreas de apoyo. Infortunadamente, este esquema conceptual no siempre es tenido en cuenta en el momento de estructurar las organizaciones del sector público. Con frecuencia se encuentran entidades en las cuales las áreas responsables de los procesos fines no existen formalmente, o tienen un bajo rango en la escala jerárquica; en cambio las áreas de apoyo, administración, financiera, recursos humanos, jurídica, ocupan un lugar de privilegio. Esta situación es altamente inconveniente toda vez que la responsabilidad por los procesos fines o misionales no es clara al interior de la organización, entorpece la tarea directiva, dificulta o imposibilita la delegación de autoridad y, lo más grave, hace prácticamente imposible una asignación de responsabilidades por resultados.Otra consecuencia natural de este aspecto es la reducción de la eficacia de la entidad; la agregación de valor desaparece, llegando al extremo en el cual la organización comienza a demandar más recursos de los que produce. En la medida en que la estructura organizacional sea transparente y privilegie una fácil definición y armonización de metas y responsabilidades acordes con la misión de la entidad, estará contribuyendo al éxito de la misma.

Ausencia de procesos y procedimientos formalizados y documentados

La ausencia de métodos y procedimientos documentados y actualizados es uno de los mayores problemas que tradicionalmente enfrenta la administración pública. Al no existir documentación, la memoria institucional se concentra en cabeza de individuos aislados y se abre la posibilidad de que el desarrollo de un proceso cualquiera sea susceptible de interpretaciones diversas, algunas de ellas contrarias a la moral pública. Adicionalmente, es difícil definir parámetros de rendimiento, establecer normas de manejo o definir metas de resultados, porque cada actividad se aproxima de manera casuística. Así mismo, los sistemas de control, internos y externos de la entidad no pueden ser eficaces ni eficientes porque se carece de un marco de referencia operativo y la administración debe aceptar hechos cumplidos, para los cuales siempre hay alguna explicación. A menudo la formalización y documentación de los procesos y procedimientos es percibida por las áreas como una actividad poco rentable, pero en la medida en que las áreas misionales y de apoyo entiendan que tienen una responsabilidad por resultados, tanto en términos de eficacia como de eficiencia, y que la organización por procesos tiene ventajas .toda vez que permite identificar fácilmente procedimientos críticos, tales como los denominados procesos básicos, fines o misionales y otros de apoyo fundamentales, priorizan automáticamente las tareas a realizar en este sentido y su actitud hacia la formalización y documentación



de procedimientos tendrá que cambiar, pasando a ser aliados activos y no pasivos de esas actividades.Demasiado tiempo y escalas determinadas para el trámiteCada procedimiento tiene una duración que se define dentro de las condiciones normales de desempeño de los funcionarios y de la dotación oportuna de los recursos para realizar el trabajo. Existen dos tiempos: uno de procesamiento interno, es decir el tiempo que tarda la entidad en ejecutar el proceso, y otro, el tiempo del cliente, usuario o beneficiario, el que éste invierte en sus trámites ante la entidad. Los dos tiempos deben acercarse o, por qué no, hacerlos iguales por medio del uso de tecnología y otros mecanismos. De otra parte, el número de pasos que conforman el procedimiento y su ordenamiento genera altos riesgos de comportamientos inadecuados de los funcionarios.La lógica de la secuencia nos remite a la organización del trabajo y a la búsqueda de la ejecución del mismo de manera natural y con sentido común. En consecuencia, es importante estudiar el ciclo y la duración real de cada etapa del procedimiento, con el fin de que desaparezcan los cuellos de botella, se descongestione y agilice el trámite total y los usuarios no se vean obligados a pagar a los funcionarios para que presten sus servicios con celeridad y eficiencia.

Contacto permanente de los funcionarios con el público

Cuanto mayor contacto tenga el ciudadano con los funcionarios para adelantar un trámite, mayores las posibilidades para que el funcionario pida dinero y obtenga beneficios o para que el usuario ofrezca gratificaciones.

Ignorancia de los usuarios acerca de los procedimientos

La falta de información y conocimiento que los usuarios tengan de los procedimientos de una entidad conduce a que el usuario tenga una impresión equivocada sobre los productos y servicios de la misma, a que no detecte las fallas ni pueda articular su acción y defender sus intereses; así mismo, permite que los funcionarios afinen sus mecanismos de corrupción.

Autorizaciones y controles

Tantas autorizaciones y aprobaciones preliminares, parciales y finales, denotan el grado de desconfianza interno en algunas entidades, así como ciertas manifestaciones burocratizantes, con alto riesgo de corrupción.Demasiados puntos de control o chequeo a lo largo de la cadena administrativa contribuyen a diluir la responsabilidad pues las consecuencias deben ser atribuibles a todos los que participan en ella; por tanto, no hay responsables reales, todas esas operaciones no le agregan valor a los procesos; por el contrario, les crean cuellos de botella.El exceso de controles ha degenerado en tramito manía y ha hecho que los trámites resulten complejos y lentos, lo cual afecta no sólo al usuario, sino que menoscaba la imagen de la entidad. Así mismo, abre oportunidades para conductas incorrectas por parte de los funcionarios inescrupulosos; se incrementan los costos para la entidad; baja la productividad global y el Estado aparece como un ente incapaz de mantener una comunicación directa con sus ciudadanos a los que no satisface en sus requerimientos de



rapidez, eficiencia y claridad administrativa. Adicionalmente, empuja al usuario a recurrir a intermediarios y a pagar por agilizar sus trámites.

Baja capacidad tecnológica

Un buen nivel de desarrollo tecnológico de la entidad incide en la agilidad, la seguridad, los costos e imagen de la misma. Las entidades requieren tecnología apropiada acorde con sus necesidades y objetivos; éste es un factor fundamental cuando se trata de competitividad no sólo para la ejecución rápida y segura de los procesos sino por la exigencia de los usuarios y clientes de los servicios. Adicionalmente, debe estar manejada por personal idóneo, profesional y éticamente, porque la entidad logra autonomía, facilidad de comunicación, seguridad, agilidad y estatus. Por ello una de las condiciones de éxito de la entidad es su actualización tecnológica, la cual también debe estar presente en el campo gerencial en sus nuevos enfoques como la calidad total, la planeación estratégica, justo a tiempo, la gerencia total, la reingeniería y el benchmarking, que necesariamente están asociados con la eficiencia.Los procesos se alimentan de información, que es procesada y conduce finalmente a un resultado. En la medida en que el proceso de trabajo se recargue de información innecesaria o inapropiada, aumentan las posibilidades de retardar su ejecución por la dificultad para obtenerla, elaborarla, registrarla, transformarla y conservarla, situación que permite el uso inadecuado de la misma y posibilita los comportamientos incorrectos de los funcionarios, en beneficio propio y de los usuarios del servicio. Adicionalmente, la carencia de información no le permite a la entidad hacer seguimiento a sus estrategias, medir y evaluar el desempeño de sus distintas unidades o establecer la rentabilidad de sus productos y servicios. Los sistemas de información deben ser adecuados y existir un fortalecimiento del control computarizado, porque nada se obtiene distinto a generar riesgos de corrupción, si existen sistemas pero no se auditan.

Costos del procedimiento

Todo procedimiento tiene costos. La entidad incurre en erogaciones cuando ejecuta un trabajo. Cuando el usuario contacta con la entidad, también tiene gastos; por tanto, ambos costos deben ser tenidos en cuenta cuando de conductas ilícitas se trata, por su impacto en los estados financieros y en el bolsillo del usuario.

Condiciones exógenas del proceso

Existen algunas condiciones del entorno en el que se desenvuelve la entidad que dificultan el desarrollo normal del proceso, tales como medidas macroeconómicas, situación económica en general, inseguridad generalizada, situaciones de orden público, disposiciones gubernamentales, acción de la competencia, entre otras. Adicionalmente, en el proceso pueden surgir circunstancias políticas, obstáculos de corte político como cambio de personal, reasignación de funciones y presupuestos que afectan intereses políticos.

Relación con otros procedimientos



Los procedimientos ejercen interacción recíproca permanente. Existen efectos negativos que pueden estar produciendo determinados procedimientos sobre otros al frenar su ejecución normal, no sólo a nivel interno de la entidad, sino con otras, generándose un momento propicio para la ocurrencia de conductas incorrectas de los funcionarios responsables.

Procedimientos de selección de personal inadecuados

Los procedimientos de selección de personal inadecuados permiten la vinculación de funcionarios que no satisfacen las condiciones de edad, capacitación, interés, vocación, temperamento, entre otras, por lo cual se deben establecer mecanismos para elevar la idoneidad profesional de funcionarios y hacerlos competitivos. Los escasos incentivos para el desarrollo profesional de los funcionarios, la falta de adecuada motivación para entender con claridad el alcance de las tareas asignadas y, por qué no, la baja remuneración, hacen que los procedimientos .que son diseñados por personas y los ejecutan las personas para otras personas., registren problemas de demoras, controles, lentitud, inexactitud, que afectan la prestación del servicio y por consiguiente al usuario, llevando al funcionario falto de carácter a ser desleal y a desarrollar comportamientos ilícitos. La ejecución oportuna y correcta de los procesos guarda estrecha relación con la satisfacción del personal en la organización. La satisfacción por la tarea consiste en la posibilidad de ejercer responsabilidades y control sobre los métodos de trabajo y sobre los tiempos; utilizar las propias aptitudes y aprender cosas nuevas y en el interés, la variedad y la dificultad que presenta la tarea.

Atribuciones y concesiones especiales

La concentración de poder para la toma de decisiones y el manejo de los recursos en un solo funcionario, o la ejecución del proceso en una sola dependencia generan riesgos de corrupción, porque el proceso fácilmente puede ser manipulado. Igualmente, la institucionalización de concesiones especiales en cuanto al tipo de personal que debe ocupar ciertos cargos fortalece a estos funcionarios para realizar conductas inapropiadas.

Ausencia de manuales de funciones y procedimientos

La carencia de manuales de funciones y de procedimientos hace difícil comprobar en qué grado los funcionarios cumplen con sus responsabilidades, delimitar con precisión las responsabilidades y no permite la supervisión, circunstancias que empujan al funcionario a ejecutar comportamientos inadecuados.

Régimen sancionatorio débil

La falta de sanciones severas para contratistas y servidores públicos que le hacen trampa al Estado genera acciones corruptas de una parte y de la otra. Lo anterior se suma a la dificultad para realizar investigaciones



efectivas, al clima de impunidad en general y a la sobrecarga de procesos en manos de las autoridades competentes.

MAPA DE RIESGOS TRÁMITES Y PROCEDIMIENTOS

FACTOR DERIESGO

DESCRIPCIÓNPOSIBLES

CONSECUENCIASPONDERACIÓN

Ausencia deprocedimientosdebidamenteestablecidos oformalizados

Los procedimientos y los métodos para ejecutarlos no son conocidos,no están definidos enmanuales; se improvisan las condicionesy criterios de decisión; laentidad está sujeta a factores yagentes externos de interacción;la capacidad de negociación sólo depende del perfil del negociador.Se registra cruce de competenciasentre los niveles y áreas decisionales

• Alta discrecionalidad y concentración de poder en las decisiones que afectan la gestión de los recursos.• Sobrestimación de costos en la determinación del presupuesto.• Se politizan la visión y los controlesQue orientan la gestión.• E l negociador no cuenta con apoyo efectivo para la toma de decisiones.• Se dificulta el seguimiento y evaluación de los factores que incidenSobre la eficacia y eficiencia

Riesgo alto

Baja capacidadtecnológica

No se han incorporado desarrollos tecnológicos para respondera los requerimientos, exigencias, objetivos y compromisos adquiridos por la entidad.Se registra un mayor contacto con El público porque éste no puede obtener información por medios tecnológicos.

• Incide en el procedimiento y calidadde la información, en la agilidad,costos y credibilidad en cuantoa los procedimientos y seguridad de los mismos.• Se favorece el fraude, y el sobornoImpide la ejecución exitosa de otrosProcesos y afecta la competitividadDe la entidad.

Riesgo alto

FACTOR DERIESGO

DESCRIPCIÓNPOSIBLESCONSECUENCIAS

PONDERACIÓN

Evaluación yseguimiento delos trámites yprocedimientos

Los riesgos y/o puntos críticos deLos procedimientos no están identificados ni están acompañadosde estrategias o indicadores de evaluación.Se desconoce la relación entre losprocedimientos internos y externosy no se ejerce control sobrelos mismos.Los procedimientos no son adoptados ni conocidos por lo que no Son implementados o están sujetos a constantes modificaciones.

• No es posible identificar los errores causados por la mala administración de los que obedecen a actos contrarios a la ética del servidor público.• Se favorece el tráfico de influencias y el pacto entre intereses particulares en desmedro de los bienes y recursos de la entidad.• Presencia de disfunciones e indiferencia frente a las finalidades que persiguen los procedimientos y/o indisposición de los funcionarios para ejecutarlos.

Riesgo medio

Formas omodelosempleados paraelaborar,regular,racionalizar ysistematizar losprocedimientos

No se cuenta con parámetros queFavorezcan una administración racional de los trámites y procedimientos.Los requisitos, tiempos y condiciones de atención de los servicios no están determinados.Los ciudadanos desconocen lascondiciones, trámites y servicios que ofrece la entidad.

• Propician la exigencia de dádivas o el ofrecimientos de las mismas.• Se afecta la credibilidad del ciudadano en las entidades prestadoras de servicios.• Se genera un elevado índice de autorizaciones y aprobaciones.• Afectan la generación de una cultura organizacional para la eficacia yLa eficiencia

Riesgo alto

Injerencia de laestructura depoder

Connivencia entre los altos funcionariosdelaentidadparalaalteraciónocambiosfrecuentesocoy

• Permite la toma de decisiones amarradas a intereses económicos, políticos, de estatutos o de grupo dentro

Riesgo alto



organizacional

unturalesenlosprocedimientos.La finalidad y forma de los trámites y procedimientos puede ser alteradasin dar lugar a sancionesen virtud del poder que confiere un alto cargo.

de una entidad.• Se afecta la agilidad, costos, imagen,Confianza y credibilidad en las decisiones y actos administrativos y financieros.

ESTRATEGIAS ANTITRÁMITES

La Alcaldía Municipal de Cocorná se enfocará básicamente en cuatro estrategias para evitar los trámites innecesarios:

IDENTIFICACION DE TRÁMITES: La Alcaldía Municipal iniciará el análisis de los trámites y servicios teniendo como punto de partida sus procedimientos. El análisis permitirá encontrar pasos o requisitos que son eximidos por la ley, de tal forma que procederá a realizar una actualización de cada uno de ellos a la luz de la ley 2641 de 2012.

RACIONALIZACIÓN DE TRÁMITES: La Alcaldía Municipal de Cocorná realizará la optimización de los procesos y procedimientos, para simplificar los trámites a la ciudadanía de conformidad con la normatividad vigente.

AREA DE ATENCIÓN AL CIUDADANO (AAC): En la alcaldía Municipal se ubicará un punto de contacto ubicado estratégicamente para el servicio del ciudadano. Las peticiones se recibirán de manera presencial lo que garantiza una mejora en la prestación del servicio. MEJORAMIENTO CONTINUO DE LOS CANALES DE COMUNICACIÓN

Para el mejoramiento de los canales de comunicación con los usuarios la Entidad cuenta con los siguientes conductos: La página WEB Institucional: http://www.cocorna-antioquia.gov.co El Correo Electrónico: [email protected]

LOS MECANISMOS PARA MEJORAR LA ATENCIÓN AL CIUDADANO.

La administración Municipal de Cocorná, tiene como objetivo fundamental la satisfacción de las necesidades de la comunidad y superar las expectativas, por tal razón está en aras de implementar un Sistema de Gestión de la Calidad, que permita dirigir y evaluar el desempeño institucional en términos de calidad y satisfacción social en la prestación de los servicios. El eje principal es el generar confianza en la ciudadanía, a través de sus diferentes servicios. Para tal fin, definirá estrategias que busquen desarrollar una gestión transparente e íntegra al servicio del ciudadano y la participación de la sociedad de acuerdo a sus planes, programas y proyectos, para lo cual ha creado diferentes links en la página web http://www.cocorna-antioquia.gov.co con el fin que la ciudadanía tenga fácil acceso a la información, tales como los siguientes:

Trámites y Servicios Planeación y ejecución Presupuesto y Finanzas Contratación Normatividad Quejas y Reclamos Servicios de Información al Ciudadano



EVALUACIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO


La eficacia estatal parece estar condicionada por la capacidad de atención que en materia de funciones y servicios públicos tiene la organización pública, el nivel de formación y compromiso de los servidores públicos, la tecnología incorporada al desarrollo de los procesos, el nivel gerencial alcanzado, la utilización de mecanismos de seguimiento, evaluación y control, la promoción y participación de los usuarios y beneficiarios en todas las instancias del hacer público, y la competitividad a la que se ven enfrentadas las entidades públicas en la atención de sus responsabilidades.Las recientes inquietudes sobre la capacidad, composición, nivel y competencias del Estado han tenido como causa principal los bajos índices de cumplimiento, la ineficiencia en las acciones, la ineficacia en el impacto de la gestión, el incremento de los costos, la baja relación entre la acción pública y el aumento de la calidad de vida de los habitantes.Los problemas enfrentados en la organización y gestión públicas, especialmente por los niveles directivos de las entidades oficiales están relacionados con la corrupción administrativa, el favoritismo en la contratación, la deficiente utilización de mecanismos de ingreso y estabilidad laboral basados en los méritos, los bajos niveles salariales y el descontento generalizado por el indebido ejercicio del poder político. Es claro que la expansión de la ilegalidad en la vida pública que ha afectado, en años pasados, al conjunto de los partidos, a la administración pública, al empresario, al sistema bancario, y, al mismo tiempo, a extensas capas de la población ligadas al mundo de la política por tupidas relaciones clientelares e implicadas de distintas maneras, por conveniencia o incluso sólo por resignación, en la práctica de la corrupción. Así, tras la fachada del estado de derecho, se ha desarrollado un infraestado clandestino, con sus propios códigos y sus propios impuestos, organizado en centros de poder ocultos y a menudo en connivencia con los poderes mafiosos, y, por consiguiente, en contradicción con todos los principios de la democracia: desde la legalidad al de la publicidad y transparencia, del de la representatividad a los de responsabilidad política y control popular del funcionamiento del poder.

En la Colombia de hoy las falencias y limitaciones mencionadas, sin referirnos a los problemas institucionales causados por el fenómeno del narcotráfico, reflejan también las condiciones de gestión en los estados modernos; en tal sentido, vale la pena reiterar las afirmaciones del autor italiano, las cuales caracterizan algunas de nuestras limitaciones, ya que: apuntan al mismo tiempo un problema que es común a todas las democracias avanzadas: la creciente anomia del Estado contemporáneo, generada, de una parte, por la masiva expansión de sus funciones .y de los correlativos espacios de discrecionalidad. En la vida social y económica, y, de otra, por la reducción de la capacidad regulativa del derecho, la inadecuación y la falta de efectividad de sus técnicas de garantía y por la tendencia del poder político a liberarse de los controles jurídicos y a desplazarse a sedes invisibles y extra-institucionales

La corrupción administrativa constituye el principal obstáculo de la eficiencia y eficacia del Estado, por cuanto a través de ella son sustraídos importantes recursos financieros que desestimulan la inversión pública,



incrementan el déficit fiscal y hacen contradictoria la relación entre el Estado y la sociedad civil.

METODOLOGÍA

Para realizar un estudio en torno al sistema de control interno debe tener como objetivo fundamental establecer los riesgos in situ y potenciales a los cuales están enfrentados los funcionarios de las entidades oficiales, buscando conocer, valorar, establecer y corregir las falencias en la gestión y, al mismo tiempo, consolidar todos los procesos, procedimientos y mecanismos que contribuyan al ejercicio eficiente y eficaz del trabajo organizacional.El riesgo es la contingencia o el conjunto de contingencias que pueden afectar los procesos, procedimientos, actividades o funciones de la gestión, cuya falta de previsión y control genera pérdida de recursos, desviacióny/o malversación de fondos y deficientes resultados en el cumplimiento de los objetivos y metas organizacionales.La necesidad de una metodología flexible que permita, motive y contribuya a detectar las potenciales contingencias de la gestión organizacional es factor fundamental para mejorar el proceso de toma de decisiones, prevenir fenómenos de corrupción, aumentar la eficiencia en la utilización de los recursos y lograr la eficacia en la obtención de los resultados.Las limitaciones existentes en Colombia sobre la definición, alcances, objetivos, metas, instrumentos, técnicas y utilización del sistema de control interno han creado una gran confusión y distorsión respecto del papel que debe cumplir el sistema en el desarrollo de las responsabilidades a cargo de los entes estatales, generando otro mecanismo típicamente formal, cuyo impacto y alcance es limitado.La metodología utilizada en el presente estudio estuvo basada en las siguientes acciones:

Compilación documental

La primera etapa que se debe adelantar es el análisis, comprensión y limitación del sistema de control interno y que esté relacionado con la indagación, compilación y estudio de las normas constitucionales, legales y reglamentarias de este sistema, así como el inventario y lectura de los informes y documentos de gestión de las entidades.Esta etapa tiene por objeto reconstruir el marco regulatorio, establecer la memoria organizacional sobre la gestión y el sistema de control interno y, de manera general, establecer el escenario, las condiciones, alcances y limitaciones de la misión, los objetivos, metas y resultados de las entidades.

Visitas a las entidades

El consultor, en compañía del equipo de trabajo, participará en las reuniones con las instancias directivas de las entidades objeto de estudio de caso, con el fin de exponer los objetivos, metas, metodología y alcances del trabajo.

Esta etapa debe de estar encaminada a articular los objetivos e intereses del consultor con las condiciones de organización y gestión de las entidades objeto de los estudios de caso, armonizar y concertar el cronograma de



actividades, integrar las demandas de información a la capacidad de respuesta de las entidades y motivar la activa colaboración entre los consultores y los intereses de la alta dirección.

Revisión documental

Las acciones estuvieron encaminadas a construir el marco de organización y gestión de las entidades visitadas, valorar los diagnósticos, resultados, avances, limitaciones y demandas organizacionales en materia de control interno y a establecer los instrumentos para la recolección de información de campo.

Diseño del instrumento de información primaria

La información de campo relacionada con la comprensión, utilidad, aplicación, limitaciones y propuestas de cambio al sistema de control interno se puede obtener a través de una encuesta de preguntas abiertas, que se puede aplicar al universo de los funcionarios directivos, quienes pueden responder los interrogantes y aportar su experiencia y puntos de vista respecto de la eficiencia, eficacia y efectividad vigentes del sistema de control interno.Las técnicas a utilizar puede ser la encuesta, la entrevista directa para el caso de los jefes de oficina, y el envío de los formularios a los demás jefes, con instrucciones para su desarrollo. Igualmente, la encuesta se puede aplicar de manera directa a jefes de control interno, con el fin de validar y contrastar los resultados sobre la implantación del sistema de control interno.El instrumento utilizado tendrá por objeto establecer el grado de comprensión, homogeneidad, articulación e intereses del sistema de control interno, ya que las lecturas de los informes y normas compiladas, así como las visitas previas, pueden dar cuenta de una gran dispersión en el conocimiento, desarrollo y marco de orientación del control interno.

Entrevistas a expertos

La consultoría puede realizar entrevistas informalmente a algunos expertos, especialmente en los temas de lucha contra la corrupción, auditorías de gestión y resultado, y control interno, con quienes buscará indagar sobre la filosofía, principios y métodos de prevención y lucha contra la corrupción, a más de las acciones concretas que en concepto de los expertos son posibles de adelantar en el corto y mediano plazo para mejorar y hacer más útil el sistema de control interno.La mayor parte de las entrevistas pueden ser grabadas siempre y cuando los a entrevistar estén de acuerdo, de tal manera que la consultoría recoja sus apreciaciones y afirmaciones a lo largo del texto, sin citar la fuente respectiva.Las entrevistas a expertos ayudan en la comprensión de los fenómenos indagados, sus particularidades, los avances obtenidos en otras entidades y las posibles acciones de mayor impacto que deben ser desarrolladas a fin de combatir pragmática y específicamente, las actividades y fenómenos asociados con la corrupción.

Sistematización y análisis de información



Los formularios a diligenciar se pueden clasificar en ponderados, procesados y sistematizados con el fin de generar cuadros de salida que identifiquen los principales indicadores del desarrollo, avance y propuestas de mejoramiento del sistema de control interno. Tales cuadros de salida constituyen la materia prima del análisis y soportan el diseño de los riesgos.

Mapa de riesgos

El análisis, evaluación y conocimiento de la operación y críticas al sistema de control interno permiten formular, diseñar y elaborar el mapa de riesgos del sistema de control interno, especialmente dedicado a las situaciones que impiden, limitan o hacen deficiente la operación del mismo y el cumplimiento de los objetivos que le han sido determinados.El mapa de riesgos constituye el conjunto de contingencias que pueden afectar la eficiencia de los procesos, procedimientos, actividades o acciones, y permitir la desviación, pérdida o menoscabo de los recursos y resultados organizacionales. La construcción del mismo constituye el instrumento más valioso de la metodología.

Informe final

El consultor, una vez finalizadas las actividades señaladas, procede a redactar y presentar el informe al coordinador del equipo y al jefe de Control Interno, quienes recomendaran acciones y ajustes específicos para la redacción final, entre los que se encuentran la discusión de los documentos con todos los miembros del equipo, la realización de seminarios taller con las entidades objeto de estudio, la discusión de los conceptos básicos, la elaboración de la metodología del trabajo (estipulando la pertinencia y valor agregado de cada acción) y el desarrollo de un texto de fácil consulta que permita a otras entidades diseñar sus mapas de riesgo con mínimo costo.

DIAGNÓSTICO.El análisis estara dirigido a establecer los riesgos potenciales existente en el proceso de adopción y funcionamiento del sistema, sin que con ello el presente documento constituya una evaluación del manejo y administración del sistema por parte de las entidades visitadas o, menos aún, el señalamiento de posibles irregularidades.

Regulación

La preocupación central de un importante número de investigadores en torno a la eficiencia y eficacia del Estado, está centrada en la claridad normativa y en la determinación de reglas específicas que establezcan las condiciones bajo las cuales opera la gestión de una organización.La condición base para el desarrollo de un eficaz sistema de control interno es la claridad en torno a la naturaleza, competencias y responsabilidades de la entidad, ya que ello permitiría definir los productos, procesos, métodos y acciones que deben ejecutarse para el cumplimiento de las funciones.

La proliferación normativa en materia de organización, gestión, responsabilidades y atención de competencias es una de las primeras



limitaciones de la eficiencia y eficacia organizacional, tanto desde el punto de vista externo como interno.

La variedad y multiplicidad de normas no sólo impiden la claridad del marco regulatorio, sino que propician escenarios de facultades amplias para que los funcionarios de manera autocrática tomen decisiones que afectan a usuarios y beneficiarios de los servicios, creando espacios para la corrupción o el indebido manejo de los recursos públicos.

Sistemas de información

La información constituye uno de los elementos más importantes en el seguimiento, control y evaluación de los resultados y, por su importancia estratégica, una de las herramientas fundamentales para la toma de decisiones en el proceso de gestión.

Producción de informes

Las responsabilidades atinentes a la generación de informes del sistema de control interno permiten indicar que existe un alto cumplimiento formal de las tareas relacionadas con esta materia; sin embargo, su utilidad práctica es incierta en razón de la baja consulta, seguimiento y evaluación de los documentos que producen las diferentes áreas, las cuales se limitan a cumplir las exigencias de los órganos de control, de los niveles directivos y, en pocos casos, de las oficinas de control interno.Al estudiar los informes elaborados por las oficinas de control interno es notable el bajo impacto que los mismos pueden producir sobre los procesos y áreas clave de los negocios de las entidades, especialmente cuando los mismos plantean que la asesoría está dirigida a mejorar procesos, diseñar y elaborar manuales, adoptar la filosofía del trabajo con calidad total, cumplir los principios constitucionales, evitar sanciones, generar beneficio social, trabajar en equipo, cambiar paradigmas, auto controlar, fomentar la transparencia, sin que existan mecanismos específicos que traduzcan la filosofía y la teoría en acciones con impacto en las áreas de mayor sensibilidad a las responsabilidades organizacionales.

Análisis de indicadores

El análisis de los avances y necesidades del sistema de control interno se pueden complementar con una encuesta dirigida a los funcionarios de los niveles directivo y ejecutivo de las entidades visitadas, teniendo por objeto recabar el nivel de comprensión, asunción y asimilación del sistema, al igual que valorar el impacto que el sistema puede lograr en la gestión gerencial, la percepción de los funcionarios respecto de su utilidad, así como obtener información sobre los riesgos que a juicio de los servidores públicos pueden afectar la eficiencia, eficacia y efectividad en la administración y gestión de los recursos oficiales. Los resultados arrojados por dicha encuesta se presentan en el anexo.

CONCLUSIONES

El análisis de los factores relacionados con el avance, limitaciones, deficiencias y necesidades del sistema de control interno contribuye a



establecer los riesgos que deben ser controlados, prevenidos o superados para garantizar el cumplimiento de los objetivos de control interno e impedir la presencia de conductas, bien sean públicas o privadas, que atenten contra el patrimonio público.

MAPA DE RIESGOS ÁREA DE CONTROL INTERNO

FACTOR DERIESGO

DESCRIPCIÓNPOSIBLES

CONSECUENCIASPONDERACIÓN

Influencia enlas auditorías

Ofrecimiento de dádivas para impedir visitas de seguimiento, evaluación y/ o control.Pagos a los funcionarios investigadores, con el fin de evitar la detección y sanción de indebidos manejos.Amenazas encaminadas a impedircualquier tipo de visita de inspección

• Consolidación de prácticas autocráticasen la selección de áreas y procesos a controlar.• Impunidad que favorece a los corruptos.• Pérdida de recursos y de confiabilidad.

Riesgo alto

Inadecuadomanejode expedientes ydocumentos

Inseguridad en el cuidado y custodia de expedientes y documentos.Tráfico de influencias en la consulta, utilización, manipulación y administración de expedientes.Demora injustificada en el estudio,análisis, pruebas y evaluaciónde los expedientes.

• Deficiencia en la determinación de responsabilidades.• Pérdida de recursos fiscales.

Riesgo medio

Desviación depoder

Centralización y discrecionalidad en las decisiones.Carencia de reglamentos relacionados con competencias.Falta de claridad en torno a productosy resultados a cargo de dependencias y funcionarios.

• Desorden y caos administrativo.•Ejecución presupuestal ineficiente.• Alto nivel de discrecionalidad en la De terminación del gasto y en los pagos.

Riesgo alto

Uso indebido deinformación

Desorganización y caos en los flujos de información.Carencia de variables e indicadores de gestión y resultados.Tráfico de influencia en la obtenciónY manipulación de la información.Deficiencias en la entrega oportuna e información confiable y segura.Demora y retardos injustificadosde datos e informes

• Fraudes en las actividades.• Cambio sin debidos de datos e informes.• Desconocimiento de resultados e incremento injustificado de los gastos.• Bajo nivel de respuesta operativa

Riesgo alto

Desvío de visitas

Programación esporádica y descoordinada de seguimiento y evaluación.Concentración del seguimiento yEvaluación en determinadas áreas,Procesos y dependencias.Revisión de las mismas operaciones,Acciones o gastos.Grupos de supervisión integrados por los mismos funcionarios.

• Baja capacidad de seguimiento.• Consolidación de prácticas corruptas.• Desvío de recursos.• Desmotivación en funcionarios de Eficiente y eficaz productividad

Riesgo alto

RIESGOSDECORRUPCIÓNASOCIADOSALCONTROLEXTERNO

MARCO REFERENCIAL

En Colombia, las recientes estrategias de lucha contra la corrupción y, en general la función de la vigilancia del interés público, han hecho del control1

uno de los mecanismos privilegiados de autoevaluación del funcionamiento



del sistema. De ahí que el control responda por lo menos a un doble propósito:

1. Coadyuvar a la consolidación de una administración pública transparente2, mediante la implantación de lineamientos que orienten los procesos de planeación, gestión, ejecución, seguimiento y manejo de los recursos presupuestales, para que garanticen el cumplimiento del inter es público, la razón de ser de las instituciones del aparato estatal, lo que se traduce en el fortalecimiento de estructuras modernas de función pública.

2. Ofrecer al aparato estatal mecanismos de autoevaluación de su gestión, acudiendo a los resultados de la lucha anticorrupción, al comportamiento de los factores estructurales, como indicadores del avance, logros y funcionamiento de la estructura del sistema público.

De ahí que, por lo menos en teoría, el control se entienda y requiera la conjugación de diversos niveles de acción, implementación y estudio como la investigación, el seguimiento, la prevención, la sanción, así como herramientas e instancias de evaluación, niveles que, en su conjunto e interrelaciones, constituyen un sistema de control para el caso colombiano.No obstante, un interrogante que se ha planteado es: ¿Quién controla al controlador? Pues aunque en Colombia se han definido entre otras causas de corrupción, la ineficiencia e ineficacia en la gestión pública, éstas también parecen atacar a los propios organismos de control. Pero más allá de esta referencia, la cuestión que se plantea de fondo es la del tipo de intereses o cobertura del beneficio del control. Ante todo, porque aun entre académicos, funcionarios y ex funcionarios públicos y hasta privados, no existe un acuerdo real sobre el sentido, el qué y el cómo controlar, tal como se percibe en las entrevistas realizadas para este trabajo.En otras palabras, ¿qué da a entender todo el conjunto de testimonios, entrevistas, datos y observaciones recogidas sobre el sistema de control externo, como parte de la estrategia de lucha contra la corrupción en Colombia? Éste es el marco de análisis a partir del cual se identificarán los factores que configuran el mapa de riesgos de corrupción asociados al control externo.Desde esta perspectiva de análisis, el control externo será asumido como un sistema, lo que supone que haya sido definido teniendo en cuenta por lo menos:

. Los objetivos del control, . Las entidades de control externo, . La metodología del control, . Los criterios del control y . La pertinencia del control.

Caracterización del área de control externo

El control externo se define como un proceso que le permite al Estado retroalimentarse, mirarse a sí mismo, evaluar la gestión que hace del interés público y de los recursos públicos. La movilización y gestión de los recursos públicos es quizás una de las acciones y obligaciones primordiales de la administración pública, ya que es una vía para ejecutar las políticas públicas. Luego, el control externo actúa sobre los procesos mediante los



cuales se decide la asignación, monto, financiamiento, estrategias de ejecución, seguimiento y evaluación de los recursos que gestiona la administración pública.En este contexto, una aproximación a la noción de riesgo para el área del control externo estaría determinada por el costo que pudiesen generar las inconsistencias que se presentan en el proceso de movilización de los recursos públicos, ya sea en su legalidad, eficiencia y/o transparencia. De ahí que, en primer lugar, sea necesario identificar los componentes de este proceso.

Sistema de control externo en Colombia

En nuestro país, la estrategia de lucha contra la corrupción ha configurado un sistema de control externo que si bien comprende, grosso modo, una concepción sistémica .objetivos, marco legal, sistema sancionatorio y entidades de vigilancia, seguimiento, investigación y sanción., en su implementación y gestión, las condiciones de su funcionamiento presentan y permiten dar lugar a varios riesgos. Además, precisar cada uno de estos factores estructurales, el lugar, función y/o papel que desempeñan enfrenta una primera dificultad: identificar la lógica de su funcionamiento como sistema, pues como ocurre con otros sistemas públicos colombianos, si bien compromete a todos los que de una u otra forma hacen parte de él (corruptos, corruptores, entidades y sociedad en general), éste se inscribe casi exclusivamente en el servicio público. Para tratar de salvar esta dificultad, acudiremos a algunas de las concepciones, instrumentos, procesos y leyes en las cuales se fundamenta, por lo menos en sentido teórico, para luego contactar estos lineamientos con su funcionamiento real a partir del estudio de los casos.

El papel de los organismos de control

Se enuncia a partir de los siguientes propósitos:

Controlar, vigilar, investigar y sancionar hechos o comportamientos corruptos, así como diseñar estrategias para detectar conductas que puedan derivar en corrupción, y asesorar a las entidades en la identificación e implementación de metodologías y estrategias que les permita desarrollar sistemas de autocontrol que coadyuven a su eficiencia y a reducir sus focos y causas. Las actividades y logros alcanzados por estos organismos permiten llevar a cabo un seguimiento de la estrategia de lucha anticorrupción, sus debilidades, fortalezas, identificación de nuevas modalidades, causas, comportamientos y/o focos de corrupción.

Permitir el seguimiento y evaluación de las entidades sobre el cumplimiento de su función pública, para tomar decisiones de tipo administrativo, financiero, fiscal, incluso penal y, en general, para orientar las políticas públicas.

Desarrollar de manera integral y sistémica las estrategias de lucha anticorrupción; implementar sistemas de información .pública. y proponer correctivos.

Adelantar investigaciones que permitan establecer avances, prioridades y programas en materia de participación ciudadana en la lucha contra la corrupción.



A esta serie de propósitos y/o tareas que competen a los organismos de control externo, se ha respondido de forma tal que resulta un tanto confuso entender cómo se da alcance a los mismos. Como se aprecia en la siguiente relación, el logro de tales propósitos pareciera inscribirse en una serie de tareas aparentemente muy concretas, pero que en la realidad se hacen difusas. Por ejemplo, el sistema de control externo debe concebir sea sí mismo, planearse, ejecutarse, evaluarse y autoevaluarse; no obstante, no se cuenta con criterios y métodos pragmáticos que le permitan cumplir de manera coherente, ordenada, concertada y coordinada con tal número de tareas. De hecho, su labor pareciera concentrarse en una ejecución regular conforme a la norma.

Tipos de control y aspectos objeto de control*

Control fiscal

Ejecución presupuestal de ingresos, del PAC, de la reserva presupuestal y financiera

. Ejecución presupuestal y financiera . Rendición de cuentas . Ejecución de recursos del presupuesto nacional . Reservas de caja . Programación de giros . Ejecución de ingresos y gastos

Control de gestión

. Programación de planes, programas y proyectos . Manuales de trámites y procedimientos . Ejecución física y financiera . Programación de giros . Procesos de contratación

Control disciplinario

Informes de control interno disciplinario sobre los procesos adelantados por tipo y estado del mismo y/o sentencias dictadas

Control social

Consolidado trimestral de quejas, reclamos y derechos de petición: seguimiento de su avance y de las medidas adoptadas para disminuirlos

Control político

Básicamente está consagrado al Congreso de la República mediante la programación anual del presupuesto por planes, programas y proyectos

Organismos de control externo



La razón de ser de los organismos de control presenta tal complejidad (procesos sin un punto de referencia común, duplicados y confusos), que en la práctica su ejecución no parece responder al sentido y propósitos determinados formalmente: casi todos ejecutan, proponen, investigan y sancionan pero sin mayores diferencias entre unos y otros.

Comisión Nacional para la Moralización, Red de Veedurías ciudadanas, función pública: organismos de control y vigilancia para la lucha contra la corrupción.

Procuraduría General de la Nación: organismo de control sobre el cumplimiento de la función pública de las entidades. Investiga y adelanta procesos disciplinarios.

Fiscalía General de la Nación: asume los procesos penales. Contraloría General de la República: ejerce control fiscal de las

entidades públicas.

Otros organismos de control externo son los encargados de fijar políticas, directrices del sector, regular y coordinar acciones:

Infraestructura vial: Ministerio de Obras Públicas y Transporte, Ministerio del Medio Ambiente, Departamento Nacional de Planeación, Presidencia de la República y Congreso.

Infraestructura de la seguridad social (salud, pensiones, riesgos profesionales):

Ministerio de Salud, Departamento Nacional de Planeación, Presidencia de la República, Congreso, Superintendencia de Salud, Superintendencia Bancaria.

Entidades que suministran recursos: Ministerio de Hacienda y CréditoPúblico y banca multilateral.

. Entidades territoriales.

Algunas directrices del control externo

Tipos de control: los propósitos del control externo dan origen a los siguientes tipos de control: fiscal, de gestión, disciplinario, social y político.Tratar de definirlos enfrenta una dificultad: como son comunes a más de un organismo de control, cada uno lo define y controla de acuerdo con la razón del organismo más que del control mismo; es decir, hay exceso de propósitos y ausencia de criterios de control.

Tipos de control por entidad controladora

Control fiscal

Contraloría General de la RepúblicaMinisterio de Hacienda y Crédito PúblicoDepartamento Nacional de PlaneaciónMinisterio de Obras Públicas y TransporteContaduría General de la NaciónMinisterio de SaludDepartamento del Tesoro NacionalSuperintendencia de Salud y Superintendencia Bancaria

Control de gestión



Contraloría General de la NaciónProcuraduría General de la NaciónDepartamento Administrativo de Planeación NacionalMinisterio de TransporteMinisterio de SaludMinisterio del Medio Ambiente

Control disciplinario

Departamento Administrativo de la Función PúblicaProcuraduría General de la NaciónFiscalía General de la NaciónControl socialComisión Nacional de MoralizaciónRed de Veedurías Ciudadanas

Control político

Congreso de la República

MAPA DE RIESGOS - ÁREA DE CONTROL EXTERNO

El mapa de riesgos se ha diseñado a partir de tres propósitos fundamentales:

1. Identificar y describir los factores de riesgo, entendidos éstos como las condiciones estructurales que hacen posible la corrupción.2. Establecer las posibles consecuencias que se derivan de los factores de riesgo, y3. Calificar o ponderar la presencia del factor de riesgo de corrupción. De acuerdo con el estudio de casos, se identificaron los siguientes factores de riesgo:

* El sistema de control externo: como se mencionó, la existencia de un marco legal y entidades de control permiten sugerir que existe un sistema de control externo; no obstante, para que éste pueda asegurar un funcionamiento y estructura sistémica, requiere otros mecanismos o componentes que cohesionen y propicien su desarrollo armónico, así como su seguimiento y mejoramiento continuo.

* Los objetivos del control externo: si bien el marco legal determina los propósitos del control para cada tipo y entidad controladora, es necesario que la funcionalidad del marco se asegure, planee y oriente por una clara intencionalidad de los propósitos, de forma que responda a aquellos claramente definidos y conocidos por todos, para que al evitar y/o manejar su discrecionalidad, permita identificar resultados y falencias del proceso.

* Los criterios con los cuales se realiza el control externo: generar e implantar una cultura del autocontrol, que constituye formalmente uno de los propósitos del control externo, requiere mecanismos que orienten, direccionen y aseguren el logro de los objetivos propuestos, de manera que cada control en su forma y funcionalidad responda a los criterios



institucionales del mismo, y proyecte y consolide una imagen favorable a su ejercicio.

* Las metodologías de control externo: propender por una labor investigativa, proactiva y de asesoramiento, más allá de la mera vigilancia, depende, entre otros factores, del desarrollo permanente de herramientas y diseños metodológicos que estimulen, respondan y coadyuven a adelantar una labor técnica confiable, veraz y verificable.

* Ambientes en que se desarrolla la corrupción en Colombia: desde la sociología política se ha mostrado que la favorabilidad, eficacia y eficiencia de los sistemas e instituciones sociales, así como la ley, dependen en gran medida de que su estructura responda al carácter de sus miembros, sus características, comportamientos e intereses y/o sea capaz de socializarlas como un asunto de interés público, vale decir, a su cultura política.

Aunque hasta el momento alguno o algunos de estos factores se habían considerado como factores de riesgo, el avance de este estudio radica en que se ha realizado un esfuerzo por diferenciarlos, configurarlos y vincularlos en un sistema que, como tal, aún no existía en el país. E independientemente de que su alcance explicativo sea restringido .por cuanto surge a partir de casos., sí permite adelantar estudios posteriores que analicen, profundicen, mejoren y verifiquen la configuración misma del control externo como una estructura susceptible de cualificar en todas sus dimensiones desde el Estado mismo, y no sólo parcialmente.

MAPA DE RIESGOS ÁREA DE CONTROL EXTERNO

FACTOR DERIESGO

DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIASPONDERACIÓN

TIPIFICACION DE VARIABLES

No hay tipificación en las variables y criterios empleados para la valoración de la eficiencia de las entidades.Desconocimiento de la interrelacióny competencias entre el control interno y externo.Falta de conocimiento de la razónde ser de las entidades controladas y de equipos interdisciplinarios especializados de control.

• Desconocimiento de las posibles manifestaciones y/o causas de las formas de deterioro del patrimonio público.• Rivalidad entre funcionarios, dispersión,Ineficacia e ineficiencia delcontrol.• Controles dispersos, contradictoriosy descriptivos que no aportan elementos de mejoramiento a las entidades controladas

Riesgo medio

Metodología delcontrol externo

El control centrado en la verificación normativa reduce sus bondades.No existen instrumentos propiosQue discriminen objeto y/o área de control.Ausencia de variables e indicadores que orienten el análisis y usoAdecuado de la información.Coincidencia desarticulada de órganos de control en una misma entidad.

• Socializa una noción policiva del control y descuida otras manifestaciones.• Discriminación, valoración y evaluación subjetiva de la información recolectada.• Obstruye una labor investigativa, técnica y sectorizada de los fenómenos de corrupción.• El control externo interfiere en laGestión interna, genera falta de credibilidad e incremento de costos.

Riesgo medio

Ambiente en quese desarrolla lacorrupción en

Exigua sanción social de la corrupción en el ámbito cotidiano.Infiltración de información, desviacióny/o preclusión en las investigaciones.

• Connivencia entre la sociedad y elEstado para el ejercicio de la corrupción.• Intimidación, impunidad, desconfianzay falta de credibilidad en la eficiencia en los instrumentos legales para combatir la corrupción.

Riesgo alto



Colombia

Asignación a dedo de los funcionarios investigadores.Sanciones precarias y exiguo resarcimiento de los perjuicios causados a los intereses públicos.Elevado número de normas para respaldar y/o legalizar los actos administrativos.Ausencia de procedimientos estandarizadosy socializados para realizar el control.

• Desestimulo a la socialización delControl social de la gestión pública yManejo de recursos.• Desconocimiento de los fenómenosEstructurales que hacen permisibleLa corrupción.• Discrecionalidad, inocuida de interferenciadel control externo en lagestión interna de las entidades.

MEDIDAS CONCRETAS PARA MITIGAR LOS RIESGOS

La Alcaldía Municipal de Cocorná, en aras de mitigar los posibles riesgos de corrupción, ha venido adelantado las siguientes actividades:

Campañas pedagógicas al interior de la Alcaldía Municipal en la cual se han resaltado el cumplimiento de los principios y valores del Código de Ética en el desarrollo de las funciones laborales.

Sensibilización frente a los temas relacionados con el Modelo Estándar de Control Interno MECI, con el fin de que los funcionarios conozcan sobre los procedimientos para cada una de las actividades, sus responsables y tiempos.

Atender las principales causas que generan corrupción, cerrando los espacios que se abren los corruptos para usar la ley a su favor.

Mejorar los niveles de transparencia en la gestión de la administración pública en general.

Crear estrategias de fortalecimiento institucional, brindando la información requerida e involucrando a la ciudadanía en la toma de decisiones.

La Alcaldía Municipal de Cocorná durante el proceso precontractual y contractual verifica, que los procedimientos se lleven con sujeción a la normatividad vigente, con observancia a los requisitos de transparencia, publicidad y responsabilidad.

En las actuaciones propias de los procesos contractuales, se hacen públicas en los portales de contratación como lo es el “SECOP”

La Alcaldía Municipal no adelanta ningún proceso de contratación sin contar con los estudios previos, técnicos, jurídicos y financieramente soportados, con la documentación establecida en el Manual de Contratación.

Cuando se hace la designación de la supervisión e Interventoría, se busca garantizando la imparcialidad y objetividad, teniendo en cuenta la idoneidad profesional del designado.

Sensibilización a los supervisores e interventores, sobre la responsabilidad de esta función y sus consecuencias en caso de incumplimiento.



Implementación de las jornadas de inducción y re inducción del personal, incursionando en la cultura de la transparencia.

Publicidad de todos los actos públicos en la página web del municipio.

Establecimiento y adecuación del reglamento interno de trabajo y de las medidas anticorrupción

Disposición de un link en la página Web para que los ciudadanos manifieste sus quejas, inquietudes y reclamos.



Plan anticorrupción admon

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