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Guillermo Garcia Huidobro

Ejercicio ARPE-Panamá 1

V REUNIONV REUNION RED DE ECONOMIA SOCIALRED DE ECONOMIA SOCIAL

PANAMAPANAMA POLÍTICA ECONOMICA Y EMPLEOPOLÍTICA ECONOMICA Y EMPLEO

durante los años noventa

Guillermo García-Huidobro

Panamá, julio del 2001



INDICEINDICE

I . Crecimiento, Invers ión y Product iv idadI . Crecimiento, Invers ión y Product iv idad Crecimiento económico El comportamiento de la inversión La evolución de la productividad de la mano de obra

I I . Naturaleza de la evolución del empleoI I . Naturaleza de la evolución del empleo

Aspectos cuantitativos Aspectos cualitativos

III. Las políticas económicas aplicadas en los noventa y sus efectos III. Las políticas económicas aplicadas en los noventa y sus efectos sobre el esobre el e mpleompleo IV. Pol í t ica macroeconómica y sus efectos sector ia lesIV. Pol í t ica macroeconómica y sus efectos sector ia les V. Polít ica Económica, Tecnología, Productividad y EmpleoV. Polít ica Económica, Tecnología, Productividad y Empleo VI . Reforma del Código del TrabajoVI . Reforma del Código del Trabajo VII. Desafíos futuros en materia de política económica y empleoVII. Desafíos futuros en materia de política económica y empleo



I . Crecimiento, Invers ión y I . Crecimiento, Invers ión y Product iv idadProduct iv idad 1. Crecimiento económico Panamá ha padecido de un relativo lento crecimiento económico

durante las últimas décadas. Durante los años sesenta Panamá creció a un promedio anual de 8 por ciento. Enseguida, durante los años setenta, creció a un promedio anual inferior al 5 por ciento. Este menor crecimiento fue atribuido en ese entonces a razones políticas. Al Proceso Revolucionario iniciado en 1968 por el General Omar Torrijos; luego se le asoció a la incertidumbre que producía la negociación de los Tratados Torrijos Carter, y por último se le atribuyó a las crisis causadas por el alza del precio del petróleo en los años 1974 y 1979.

Durante los años ochenta, la tasa de crecimiento anual promedio

descendió a 2.3 por ciento. Se mantenía la incertidumbre política, en esta ocasión originada en la inestabilidad de los países vecinos de Centroamérica, lo cual se unió a la crisis económica y al inicio de profundos ajustes estructurales entre las economías de Sur-América, y finalmente la propia crisis política que enfrentó Panamá a partir de 1987, que concluyó con la Invasión Norteamericana de 1989. Los años setenta y ochenta fueron décadas de incertidumbres y de desconfianzas para los hombres de negocios panameños afectando ello profundamente el crecimiento económico del país y la generación de empleo.

Tasas de Crecimiento Anuales

-15.0

-10.0

-5.0

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40

Años 1960 - 2000

Fuente: Contraloría General de la República, Dirección de Estadística y Censo.



2. El comportamiento de la inversión El esfuerzo de inversión, medido como la participación de la

formación bruta de capital fijo en el producto, cayó hacia fines de la década de los ochenta hasta tan sólo llegar a representar un 6.5 por ciento en 1989. Esta variable es clave para el crecimiento, la generación de empleo, la incorporación de nuevas tecnologías y el aumento de la productividad. Entre 1989 y 1999 se logró elevar el componente inversión del producto desde ese 6.5 por ciento hasta un 32 por ciento. Es decir desde US$300 millones en 1989 a US$3,100.- millones en 1999.

Formación Bruta de Capital Fijo

0.0

500.0

1,000.0

1,500.0

2,000.0

2,500.0

3,000.0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Años 1989-1999

Inve

rsió

n

FBKF

Fuente: Contraloría General de la República, Dirección de Estadística y Censo.

El aumento de la formación bruta de capital fijo durante la

primera mitad de la década de los noventa fue muy acelerada, desde casi US$900.- millones en 1990 a sobre US$2,000.- en 1994, empero básicamente consistió en la recuperación de los niveles históricos de



inversión que venía desarrollando Panamá en el pasado. El salto cualitativamente relevante se dio entre 1994 y 1999 cuando la inversión se elevó desde US$2,000.- a US$3,100.- millones anuales. Elevándose la tasa de inversión desde un 24 a un 32 por ciento del PIB.

En el pasado Panamá había experimentado fortalecimientos del

esfuerzo de inversión, pero sobre la base de un aumento de la participación de la inversión pública en el total de la inversión nacional. Lo relevante de lo sucedido respecto de la inversión hacia 1999 es que la inversión privada alcanzó casi los US$2,800.- millones. representando el 90 por ciento de la inversión nacional. Es decir, se trató de una inversión sin endeudamiento externo de parte del sector público y con una fuerte atracción de recursos privados desde el exterior.

Como lo expresa la baja tasa de acumulación que experimentaba

el país hacia fines de los años ochenta, la década de los noventa se inició bajo condiciones económicas desconocidas para Panamá desde su independencia. Crecimiento económico negativo (-13.4%) en 1988, profunda crisis financiera, elevado desempleo, elevado déficit fiscal, cesación de pagos internacionales. En consecuencia, la política económica se centró en superar la crisis financiera. Una política de gasto fiscal sumamente sobria permitió equilibrar las cuentas públicas y una activa política de renegociación de la deuda, permitió recuperar la confianza internacional por las finanzas de Panamá.

Interesaba sobretodo estabilizar la economía, restaurar la confianza y se esperaba que luego vendría el crecimiento económico y la generación de empleo.

A partir de 1994 se inició una política económica muy agresiva para recuperar el dinamismo económico. Se decidió aplicar una verdadera política de shock en materia de cambios estructurales. Se optó por llevar a cabo una política comercial basada en una brusca desprotección arancelaria a la vez que se impulsó un proceso privatizador que energizó la inversión. A su vez se realizaron profundas transformaciones en la legislación laboral y en la seguridad social de ciertos grupos que disfrutaban de beneficios especiales. Cabe destacar que por razones de su institucionalidad económica (ausencia de Banco Central Emisor) Panamá cuenta con



menores grados de libertad en cuanto al diseño de las políticas económicas si se le compara con otros países de la región. Si bien existe una autoridad monetaria, que no emite dinero, la misma está en condiciones de regular la expansión del dinero en circulación y la tasa de interés para sintonizarla con los movimientos de las tasas de interés internacionales, y con ello afinar el nivel de actividad agregada y cuidar que no se produzcan salidas inconvenientes de las reservas hacia el exterior. Dada las limitaciones que enfrenta la política monetaria en Panamá, la política fiscal cobra un sitial de mayor importancia relativa, asunto que comienza a generalizarse en el resto de países de la región a medida que se toma conciencia sobre la relevancia de respetar los equilibrios macro-económicos fundamentales. Históricamente Panamá manejó su política económica de manera conservadora y responsable. Durante los años setenta, el Proceso Revolucionario introdujo el concepto del Estado Productor en un intento por fortalecer la inversión y el crecimiento económico. Esa vía intervensionista de parte del sector público panameño fue posible de llevar a cabo gracias a la disponibilidad de financiamiento internacional que surgió en los años setenta a partir del reciclaje de los petrodólares que se derivaron del aumento del precio del petróleo. En esos años el Sector Público panameño se amplió a aceleradas tasas, por medio de inversiones públicas de gran envergadura (Puerto de Vacamonte, Aeropuerto Tocumen, carretera a Tocumen, Centro de Convenciones Atlapa, Centrales Hidroeléctricas del IRHE, desarrollo de la telefonía mediante INTEL, servicios básicos de agua potable y alcantarillados IDAAN). El ahorro público en cuenta corriente no fue suficiente para financiar tales proyectos de inversión derivando en déficit corrientes que fueron financiados mediante endeudamiento externo, con préstamos internacionales de condiciones blandas. Así, el déficit fiscal en la cuenta de capital y el endeudamiento externo público se transformaron en un importante instrumento de política económica durante los años setenta y ochenta. Tal esquema de política económica tenía un límite y techo bien establecido: la capacidad de endeudamiento externo del país respecto del exterior. Y se llegó a ese límite durante los años ochenta, cuando el nivel de la deuda externa alcanzó niveles muy elevados en relación al producto y los servicios de la misma absorbían gran parte de los ingresos fiscales.



Estos antecedentes sobre el estado de la economía panameña al momento de la Invasión Norteamericana en 1989 son indispensables para valorar los resultados de la política económica de estabilización de los años 1990-94 y de los ajustes estructurales del período 1994-99.

2. La evolución de la productividad de la mano de obra Durante la primera mitad de los noventa la economía panameña

se ubicaba muy por debajo de su frontera de producción, con capacidad productiva ociosa y una elevada tasa de desempleo de la mano de obra1. Por ello, a pesar de haber realizado un bajo esfuerzo de inversión, se alcanzó una tasa de crecimiento del PIB entre 1991-94 de 9.8 por ciento anual. Se creció sobre la base de un mayor grado de utilización de los recursos productivos ociosos. El empleo de la mano de obra creció en ese mismo período en casi 5 por ciento anual, dejando incluso espacio para un aumento de la productividad por ocupado de 4.6 por ciento anual.

1 La tasa de desempleo abierto en 1991 alcanzó un 16 por ciento.



Productividad

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

1 2 3 4 5 6 7 8 9

1991 - 1999

Pro

duct

ivid

ad

Fuente: OIT, sobre la base de estadísticas oficiales Hacia 1994, se pasó de un crecimiento basado en el avance hacia el producto potencial del país a un crecimiento del producto sustentado en el esfuerzo de inversión. En efecto, el componente inversión del producto llegó al 27 por ciento en 1994.

La tasa de crecimiento del producto entre 1994-99 se redujo a un 4.3 por ciento anual, sin embargo, el crecimiento del empleo se mantuvo relativamente alto, en cerca de un 3 por ciento por año. Eso condujo a que se estrechara el espacio para el crecimiento de la productividad, reduciéndose su ritmo de crecimiento a tal sólo un 1.4 por ciento anual.

El crecimiento de la productividad por ocupado fue insuficiente en Panamá a partir de la segunda mitad de los años noventa. Si bien eso tuvo un efecto positivo desde la perspectiva de la reducción de la



tasa de desempleo, en el corto plazo, ello es negativo a largo plazo. De una parte dificulta el mejoramiento futuro de las remuneraciones y, de otra, limita el mantenimiento o superación de la competitividad del país en los mercados internacionales.

Panamá se ha caracterizado en el pasado por exhibir niveles de productividad por ocupado relativamente altos en comparación a la región y ciertamente con relación a sus vecinos centroamericanos.

Ello guarda una estrecha relación con la intensidad de capital

físico y social que dispone el país. Durante los años setenta, no obstante el bajo crecimiento económico y la elevada tasa de desempleo, el país llevó a cabo, como se señaló anteriormente, un ambicioso programa de inversiones públicas que le permitió ubicarse a la delantera de la región en materia de infraestructura social y productiva. Ese esfuerzo de inversión colocó a Panamá a la delantera de la región en materia de facilidades de transporte, de telecomunicaciones, de energía, todo lo cual transformó al país en la sede ideal para el actual Centro Financiero Internacional, la Zona de Libre Comercio de Colón y un significativo número de empresas transnacionales que tienen sus representaciones en Panamá.

Además de la valiosa infraestructura física de Panamá, el país

dispone de un importante Capital Social. Este capital se ha venido acumulando por décadas, por medio de políticas públicas que han puesto énfasis en la inversión en capital humano, especialmente en nutrición, educación, salud y seguridad social. Durante los años noventa, se ha agregado a este capital humano, la profundización de la democracia y la estabilidad y perfeccionamiento de las instituciones.

Desde la post guerra la sociedad panameña ha mantenido una

permanente política activa hacia las poblaciones indígenas, que comenzó con la creación de la Comarca Autónoma de San Blas y que durante los años noventa se extendió hacia las otras dos etnias más relevantes del país, los emberá y los guaimíes.

Las décadas de política de desarrollo social progresiva han

llevado al desarrollo de instituciones de profundo arraigo nacional y que contribuyen sustantivamente al capital social nacional. La Caja de Ahorros, la Caja del Seguro Social, las diferentes instituciones que han apoyado la organización de la comunidad (DIGEDECOM), Ministerios



que se ocupan de las poblaciones más desfavorecidas (MIDA, MITRABS, MINNFA), Ministerios que realizan labores claves para el desarrollo social (MINEDUC; MINSAL), hasta las iniciativas más recientes de los años noventa para llegar a los sectores informales y los pobres como lo es el Fondo de Inversión Social (FIS), y el recientemente creado Fondo Fiduciario con los recursos provenientes de las privatizaciones de las empresas públicas, que tiene entre sus propósitos construir viviendas sociales para las familias más pobres del país.



I I . Naturaleza de la evolución del empleoI I . Naturaleza de la evolución del empleo

1. Aspectos cuantitativos Durante el período 1991-99 la población total panameña aumentó

en alrededor de 400,000 personas; mientras la población en edad de trabajar2 creció en 282,000 personas; la fuerza de trabajo se expandió en 231,000 trabajadores. El empleo se amplió en cerca de 241,000 puestos de trabajo, de los cuales 195,000 eran empleos plenos. Como consecuencia de ese positivo comportamiento demográfico y económico, el desempleo abierto se redujo en casi 10,000 personas.

2. Aspectos cualitativos No obstante este positivo escenario cuantitativo, la generación

de empleo moderno durante la década de los noventa fue limitada e insuficiente.

De una parte, el empleo público, donde los empleos tienen una

calidad y beneficios que se les puede calificar como protegidos, no contribuyó a la generación de nuevos empleos.

Durante la primera mitad de la década, las políticas de

austeridad en lo referente al gasto público significaron una reducción en términos relativos del empleo público, como uno de los primeros elementos de los ajustes estructurales que se comenzaron a aplicar en esos años. Se ofrecieron jubilaciones adelantadas y retiros voluntarios.

La proporción de empleados públicos en el empleo total se

redujo desde un 20 por ciento en 1991 a un 18.6 por ciento hacia 1995 y luego a un 17.8 por ciento en 1998. Como contrapartida de lo anterior el empleo privado se expandió desde un 34 por ciento en 1991 a un 42 por ciento en 1998.

Por otra parte, las actividades privadas vinculadas al sector moderno de la economía estuvieron muy afectadas por el boicot financiero estadounidense de fines de los años ochenta y por los efectos adversos de la invasión. La recuperación de las actividades privadas se vio dificultada por las necesarias medidas de austeridad en el gasto público y en consecuencia por la reducida inversión pública. 2 Población de 15 años y más de edad.



Tanto el gasto público corriente como el gasto de capital constituían en ese entonces demandas efectivas respecto de las cuales la actividad económica privada moderna tenía una gran dependencia.

Durante la segunda parte de la década de los noventa, el fortalecimiento de la inversión, tanto pública como privada, derivada de las privatizaciones, impulsó fuertemente al sector de la construcción el cual se vio, además, beneficiado por la reducción de sus costos de producción en cuanto a sus insumos importados. El empleo y los salarios en el sector de la construcción tuvieron una fuerte expansión. El empleo en construcción se elevó desde 22,000 trabajadores en 1989, en los momentos más agudos de la crisis, hasta 73,000 trabajadores en 1999, cuando la recuperación del empleo alcanzaba sus máximos niveles de la década3.

No obstante el favorable comportamiento del empleo hacia fines

de los años noventa4, el crecimiento del empleo moderno fue claramente insuficiente. Se crearon 60,000 puestos de trabajo modernos, que representaron sólo un 46 por ciento del total del empleo generado entre 1994-99. Mientras el empleo de naturaleza informal aumentó en casi 70,000 personas5 entre 1994-99, explicando un 54% de los puestos de trabajo creados durante ese período. Se puede señalar que durante la década de referencia la modernización del mercado de trabajo panameño se vio estancada.

El congelamiento de la extensión de la informalidad durante una década, en torno al 45 por ciento del empleo total6, si bien permitió reducir las tasas de desempleo abierto, significó crecer con base a bajas tasas de productividad por ocupado, poniendo en peligro el grado de competitividad de la economía panameña a futuro. 3 El mayor crecimiento de las remuneraciones ocurrió en el sector de la construcción. Las mismas crecieron a un 4.5 por ciento anual promedio durante el período bajo análisis 1991-99. Superando los niveles absolutos de remuneraciones del sector industrial, igualando las remunerciones promedio en el comercio y acercándose rápidamente al nivel del sector servicios. Tal comportamiento estuvo sustentado en un dinámico crecimiento del sector, que derivó en un aumento en más de tres veces del volumen del empleo del sector, y un crecimiento promedio anual del empleo del 15 por ciento durante el período 1991-99. 4 Se crearon 130,000 puestos de trabajo entre 1994-99. 5 El empleo informal creció desde 339,249 ocupados en 1991 a 433,213 ocupados en 1999. Es decir, creció exactamente en 93,964, a una tasa promedio anual de 3.1 por ciento. Entre 1994-99 el empleo informal creció en 69,000 trabajadores, a una tasa promedio anual de 3.6 por ciento. 6 La informalidad se redujo desde un 47 a un 44 por ciento entre 1991-94; para luego volver a subir desde un 44 a un 45 por ciento entre 1994-99.



Las cifras de crecimiento del empleo agregadas encierran

fenómenos que se mueven en direcciones contrapuestas y representan saldos netos entre despidos de trabajadores del sector moderno y contrataciones en trabajos que en general son de baja calidad y distan de constituir empleo decente.

Las empresas públicas privatizadas han venido aplicando políticas de reducción de personal con miras a elevar sus niveles de productividad y de rentabilidad 7. De manera similar, las empresas privadas modernas han debido realizar re-ingenierías y políticas de ahorro de personal con el objeto de ser competitivas respecto de la nueva competencia externa establecida por la rebaja arancelaria 8.

Al igual que lo sucedido en otros países latinoamericanos, las

empresas del sector moderno han tendido a concentrarse en la producción de aquellos bienes y servicios directamente relacionados con su razón social. Ello ha conducido a la expansión del llamado outsourcing, el cual en muchas ocasiones ha sido establecido de común acuerdo entre ex empleados despedidos por las empresas y que luego siguen trabajando como trabajadores independientes o como empleados de micro o pequeñas empresas que continúan abasteciendo a la empresa reestructurada.

Las nuevas unidades que brindan el outsourcing por lo general

establecen condiciones de trabajo y de contratación inferiores a las que disfrutaban anteriormente en la empresa que los despidió.

De ese modo el proceso de despidos y de creación de nuevos

empleos tiende a sustituir trabajo decente por empleos con menores prestaciones y beneficios en general.

Estas formas de re-organización de la producción explican,

además, por qué el empleo moderno crece a una tasa inferior al del

7 Esta ha sido la experiencia generalizada con las privatizaciones de Servicios Públicos en la Región. Los operadores privados introducen nuevos procedimientos de administración, gestión y producción, que tiendes a ser relativamente más mano de obra calificada intensiva, a la vez que reducen el subempleo que existía durante la administración pública por medio del despido masivo de trabajadores de menores niveles de capacitación y educación. 8 Cabe tener presente que el costo de la mano de obra, entre todos los costos que enfrentan las empresas, es el que les resulta más fácil ajustar, ya sea congelando salarios, reemplazando trabajadores antiguos de alta remuneración por trabajadores más jóvenes a remuneraciones más bajas o con menos beneficios. Otra forma que tienen las empresas de reducir sus costes laborales es despidiendo trabajadores que pueden ser reemplazados por maquinaria o por los mismos trabajadores que permanecen en la empresa.



informal o precario. En suma, se crean nuevos empleos pero cada vez con una proporción inferior de empleo decente.

La calidad de los nuevos empleos creados debería ser motivo de

preocupación entre los responsables de las políticas económicas y del empleo. Los países tienen márgenes de opción para seguir estrategias de crecimiento ya sea basadas en la informalidad y los bajos salarios, o en la generación creciente de valor agregado basado en estilos de desarrollo que privilegian la utilización de mano de obra altamente educada y capacitada con altos salarios 9.

9 Esta ha sido una de las características fundamentales del estilo de desarrollo adoptado por Singapur. Décadas atrás, Singapur optó por un estilo de crecimiento con altas remuneraciones a la mano de obra. Estableció salarios mínimos legales elevados, para forzar a los empleadores a introducir tecnologías capital intensivas e intensivas en mano de obra altamente calificada. Desde ese entonces Singapur pone además gran énfasis en la educación y capacitación de su mano de obra con el objetivo de exportar bienes y servicios que utilicen intensivamente su mano de obra calificada. Ahora su meta es duplicar la proporción de profesionales y técnicos en el empleo total. Singapur crecio a una tasa anual promedio de 5.4 por ciento entre 1995-99, el empleo creció al 2.6 por ciento anual, no obstante el crecimiento de su población fue muy alto, cercano al 3.6 por ciento anual, la productividad promedio de la mano de obra aumentó al 2.7 por ciento anual y las remuneraciones al 6.2 por ciento anual. Ese extraordinario dinamismo se basa en un ahorro nacional promedio de sobre el 55 por ciento del PIB. El componente inversión (formación bruta de capital fijo) en el PIB de Singapur enh el período 1995-99 osciló en torno al 35 por ciento anual.



III. Las políticas económicas aplicadas en los noventa y sus efectos III. Las políticas económicas aplicadas en los noventa y sus efectos sobre el empleosobre el empleo Se suele decir, y con razón, que la mejor política de empleo es una buena política económica. Sin embargo, si bien el crecimiento económico es una condición necesaria para la generación de empleos decentes, dista mucho de ser una condición suficiente. Esto último es particularmente válido para economías heterogéneas en las cuales coexisten procesos de producción tradicionales e informales de baja productividad con sectores modernos de elevada productividad, tecnologías de punta y alta intensidad de capital fijo por ocupado. Para incorporar a los sectores tradicionales a la modernidad no es suficiente una buena política macroeconómica, se precisa complementar las políticas económicas convencionales con políticas específicas hacia los sectores rezagados. En ese terreno las políticas activas a través del mercado de trabajo resultan indispensables. Las políticas de empleo deben a su vez coordinarse con las políticas de ingresos y de capacitación con el objeto de lograr objetivos coherentes. Las políticas económicas aplicadas en Panamá durante los años noventa fueron las adecuadas y en su mayoría fueron políticas ineludibles y exitosas. Sin embargo, sus resultados en cuanto a la generación de empleos decentes fueron insuficientes.

Las políticas de empleo aplicadas durante esos años fueron fundamentalmente de compensación social, para aliviar los costos sociales de las medidas de estabilización económica y de ajuste estructural. Por ello la generación de empleo, en términos agregados, fue muy positiva, pero a costa del crecimiento de la productividad promedio. Los profundos ajustes estructurales introducidos durante la segunda mitad de los noventa deberían tener un efecto positivo a futuro sobre la generación de empleos decentes. Las privatizaciones de los servicios públicos de energía y telecomunicaciones, luego de una primera fase de ajuste de sus planillas de trabajadores con miras a reducir el subempleo y fortalecer sus rentabilidades, debería entrar en una segunda fase de contratación



de personal más calificado, como ha sucedido en otros países de la región. Para que esta segunda fase tenga el éxito esperado es clave la eficiencia del marco regulatorio de las tarifas 10. Las privatizaciones de puertos y carreteras tendrán un efecto empleo inmediato reducido, sin embargo, abrirán grandes nuevas oportunidades de inversión en actividades conexas (almacenaje, distribución, transporte aéreo, terrestre, marítimo) que de estar adecuadamente eslabonadas con las actividades de producción de bienes y servicios no transables tradicionales de Panamá (agricultura, pesca, industria, comercio) pueden inducir un efecto empleo indirecto de consideración.

En este sentido será importante combinar las políticas económicas tradicionales con políticas de empleo y de capacitación con miras a la generación de empleos decentes. La promoción de clusters de actividades conexas en torno a la producción de bienes o servicios en los cuales Panamá tiene ventajas comparativas será un tema clave a futuro. La reforma comercial de los noventa, junto al ingreso de Panamá a la OMC, constituye un desafío de enormes proporciones para la generación de buenos empleos y también representa un alto riesgo de perder actuales empleos.

La reducción de los niveles de protección de ciertos productos tradicionales expondrá al país a la competencia internacional y con ello a una estructura de precios relativos real. Se levantará el manto que por años orientó la asignación de los recursos, la selección de tecnologías y las opciones rentables de producción.

Por otra parte, la rebaja de aranceles de ciertos insumos

importados también alterará las rentabilidades relativas de las producciones de bienes y servicios. Las producciones en sectores primarios, como la agricultura, la pesca, la silvicultura y la minería

10 Cabe recordar que Panamá optó por privatizar a precios altos sus empresas públicas. Ello conduce al establecimiento de tarifas altas por parte de los privados para recuperar su inversión y obtener las t asas de rentabilidad esperadas. En consecuencia el marco regulatorio no debe exagerar ninguna de las dos alternativas extremas: no puede sobre regular demasiado al punto de hacer no rentables las inversiones, porque ello debilitará las inversiones y con ello la generación de empleo decente a futuro. Tampoco puede dejar a los consumidores en la indefención, en manos de monopolios de servicios esenciales.



podrán identificar nuevas actividades rentables y atractivas para la inversión y la asignación de recursos.

Ello podría conducir, como ha sucedido en otros países de la

región, a exportaciones primarias no tradicionales, las que dependiendo de su calidad y de los nichos del mercado internacional a que se dirijan, podrían contribuir a la generación de empleos modernos y bien remunerados.

El clima tropical de Panamá constituye una ventaja comparativa

para la exportación de fruta exótica hacia mercados de altos ingresos que valoran los alimentos de calidad y de producción orgánica 11.

Sin embargo, estos desafíos deben ser enfrentados con políticas

activas de reconversión, no sólo de la producción, sino también de los recursos humanos que requerirán de apoyo para reasignarse desde las actividades que dejarán de ser rentables hacia aquellas nuevas actividades que aprovecharán de las ventajas comparativas reales del país.

En el interés de los individuos y de la sociedad en su conjunto

convendrá que esos recursos humanos desplazados se movilicen desde sus actuales puestos de trabajo a nuevos puestos de trabajo asociados a actividades de mayor productividad y en consecuencia puedan acceder a mejores remuneraciones. De allí la importancia que tendrán las acciones de capacitación, como instrumento central de un sistema de reconversión permanente de recursos humanos.

11 Un mango bien presentado se vende en los mercados de Europa al equivalente de 100 gramos de jamón. El café de Colombia y de Costa Rica producido por medio de tecnologías orgánicas, que es sumamente mano de obra intensiva e intensiva en recursos humanos calificados, obtiene precios premium de consumidores que han alcanzado altos niveles de conciencia respecto de su salud y del medio ambiente.



IV. Pol í t ica macroeconómica y sus efectos sector ia lesIV. Pol í t ica macroeconómica y sus efectos sector ia les

La política económica de los años noventa incluyó medidas de estabilización económica y de ajustes estructurales. En sus enunciados incluyó permanentemente la preocupación por el problema del empleo. Sin embargo, el empleo no fue incluido entre el conjunto de las políticas económicas. Por el contrario, fue considerado como un problema de naturaleza social y se llegó a reconocer que la política económica tendría efectos negativos sobre el empleo y por ello se introdujeron programas de compensación social. El problema del empleo tiene una dimensión económica innegable12, como también tiene una dimensión social de primera importancia. En cierto modo el empleo es el eslabón que vincula a las políticas económicas con las sociales y por ello debe estar presente en los dos ámbitos. El éxito económico es una condición necesaria para el logro de objetivos de generación de empleo, sin embargo, no es suficiente, y es preciso complementarlo con políticas de empleo y otras medidas que se pueden englobar como políticas activas del mercado de trabajo. Un segundo aspecto importante a considerar respecto de las políticas económicas aplicadas en los noventa, dice relación con la naturaleza dual de la economía panameña. Este fenómeno, que es crecientemente reconocido a nivel nacional y de los organismos internacionales, ya lo mencionó OIT en su libro Situaciones y Perspectivas del Empleo hace cuatro décadas atras13 y sigue siendo de enorme relevancia para los efectos que tienen las políticas económicas sobre el empleo. Alrededor de un 55 por ciento de los trabajadores panameños están insertos en actividades productivas de naturaleza moderna y en

12 Cuando el problema del desempleo abierto representa un 15 por ciento de la fuerza de trabajo, no es exagerado presumir que el país como un todo está subutilizando los recursos humanos con un costo de alrededor del 15 por ciento del PIB, lo que en la actualidad representaría alrededor de US$1,500.- millones. Tal valoración asumiría que la productividad promedia de los desocupados abiertos es igual a la productividad de los ocupados. La pérdida en términos de PIB puede aun ser mayor ya que el problema del empleo no es sólo el desempleo abierto, sino también el subempleo que existe entre los ocupados y que bien pueden llegar a representar otro 15 por ciento de la fuerza de trabajo si se les convierte a los subempleados en desempleados equivalentes. 13 OIT 1972, Situación y Perspectivas del Empleo, Ginebra.



consecuencia las políticas económicas tienen efectos sobre sus puestos de trabajo.

El 45 por ciento restante, que en su gran mayoría pertenece a las áreas rurales y allí a la actividad agrícola de autoconsumo minifundista, conjuntamente con los trabajadores del sector informal urbano, están en lo esencial excluídos de los efectos de las políticas económicas. Se trata de trabajadores a los cuales poco les afecta el nivel de las tasas de interés o de los salarios al momento de desarrollar su gestión económica.

Se trata de trabajadores por cuenta propia que producen para el

autoconsumo familiar14, siendo su principal problema su situación de marginación de los mercados. Ahora bien, aquellos trabajadores marginados del mercado, son precisamente los que enfrentan los mayores y más serios problemas de empleo. Son por lo tanto el grupo de trabajadores que precisa de políticas de empleo específicas que complementen las virtudes de las políticas económicas generales. El efecto de las políticas económicas sobre ese 45% de trabajadores ha sido mínimo y claramente insuficiente. Es más, se esperaba que por efecto derrame, las políticas económicas, que en lo esencial están orientadas hacias las franjas modernas de la economía, hubiesen favorecido a los trabajadores informales por medio de una ampliación de la cobertura de la modernización. En la práctica la informalidad se mantuvo prácticamente estable en Panamá durante los años noventa. Una tercera dimensión que existe entre las políticas económicas y el empleo se establece a través de si se trata de actividades económicas que producen bienes y servicios transables o no transables.

La dualidad de la economía panameña también se expresa en este sentido de clasificación de las actividades económicas. Existe una economía moderna, que se dedica a la producción de transables, que enfrenta la competencia internacional y que es altamente competitiva. Esas actividades están presentes en las diversas ramas

14 Entre trabajadores por cuenta propia y sus ayudantes, familiares no remunerados totalizaban en 1999 un volumen de 282,000 trabajadores, es decir, casi un 30 por ciento del empleo total. Más 135,000 ocupados en microempresas de menos de 5 trabajadores, que representan unj 14 por ciento del empleo total.



de actividad económica: agricultura (exportaciones de bananos), industria (exportaciones y sustitución de importaciones de productos alimenticios), comercio (exportadores e importadores) y servicios. El problema radica entre las actividades que producen bienes y servicios no transables, que tienden a coincidir con actividades dedicadas al mercado interno, de naturaleza informal, o modernas pero protegidas por medidas de política comercial mediante elevados aranceles que establecen altas tasas de protección efectiva.

Evolución del empleo y las remunerEvolución del empleo y las remuner acionesaciones Per íodo 1991Per íodo 1991 -- 9999

Indicadores claves 1991 1999 1991-99 Tasa Rango

Indice en %

Empleo 720100 961403 1.335097 1.036786

Construccion 23388 72992 3.120917 1.152883 1

Financieros 30032 63356 2.109616 1.097806 2

Comercio 142973 222185 1.554035 1.056653 3

Transporte 49675 73033 1.470216 1.049356 4

Industria 69334 94002 1.355785 1.038781 5

Servicios 202800 260303 1.283545 1.031695 6

Agricultura 191800 167628 0.873973 0.983303 7

Electricidad 8782 6968 0.793441 0.971492 8

Remuneraciones 329 368 1.118541 1.014102

Construccion 237 337 1.421941 1.044985 1

Industria 257 328 1.276265 1.030962 2

Financieros 507 620 1.22288 1.025470 3

Transporte 485 558 1.150515 1.017681 4

Comercio 300 337 1.123333 1.014644 5

Servicios 345 386 1.118841 1.014136 6

Electricidad 512 510 0.996094 0.999511 7

Agricultura 207 143 0.690821 0.954818 8

Fuente: Procesamientos especiales y cálculos de OIT, con base a estadísticas oficiales.

Las ramas de actividad económica que evidencian un comportamiento por sobre el promedio en relación a la evolución del empleo y de las remuneraciones durante el período 1991-99 fueron, en orden de importancia: la construcción, los establecimientos



financieros, el comercio, el transporte, y la industria manufacturera. Por bajo el promedio se ubicaron los servicios, y con comportamientos negativos la agricultura y la electricidad.

1. Sector agrícola En cuanto al sector agrícola, se protegió históricamente

determinados cultivos con el propósito de contribuir a la generación del empleo, sin embargo, los resultados fueron negativos15.

El nivel del empleo agrícola disminuyó durante los noventa en 34,000 puestos de trabajo. Si bien la disminución del empleo agrícola no es mala en sí misma, en la medida que no disminuya el nivel del producto agrícola o su participación en el producto total. Sin embargo, esa disminución no se ha traducido en aumento del empleo en actividades rurales no agrícolas de mayor valor agregado que la agricultura, sino más bien en aumento del empleo en el sector informal urbano, de niveles de productividad por ocupado inferiores al promedio nacional. Además el producto agrícola ha permanecido estancado16. Con la sola excepción de la ganadería que creció sostenidamente durante 1995-99, el resto de los cultivos agrícolas tuvieron un mal resultado. Los granos disminuyeron su producción, la produccion de bananas se redujo en un 37 por ciento17. La producción de madera se redujo en un 13 por ciento. Todo ello afectó negativamente la situación de Balanza Comercial, cuyo déficit aumentó desde US$157 millones en 1995 a US$801 millones en 1999.

2. Sector industrial El sector industrial ha sido probablemente uno de los sectores más afectados por las medidas de liberalización comercial18. Se trata

15 La participación del sector agrícola en el PIB total que excedía el 8 por ciento a inicios de los noventa, se redujo al 7 por ciento hacia fines de la década y se proyecta para la década del 2000 niveles entre el 6 y 7 por ciento. 16 En torno a los US$560.- millones de dólares (a precios de 1982). Entre 1995-99, de acuerco al Informe del mes de febrero del 2001 del Fondo Monetario Internacional, la participación del sector agrícola en el producto total decreció desde un 8.2 por ciento en 1995 a un 7.9 por ciento en 1999. 17 La producción de bananas se redujo desde US$136 millones (a precios constantes de 1982) en 1994 a US$86 millones en 1998. 18 La participación del sector industrial en el PIB cayó desde un 9.9 por ciento del producto total en 1995 a un 8.8 por ciento en 1999.



de una rama que ha sido de pequeño tamaño relativo en Panamá19, pero que reviste gran importancia en relación a la generación de valor agregado y de empleo calificado.

Así y todo registró un crecimiento anual sostenido de 2.3 por ciento entre 1994-98. Prácticamente todas sus divisiones, de mayor importancia relativa (alimentos, bebidas, muebles y productos de madera, minerales no metálicos, metálicas básicas, productos metálicos, maquinaria y equipo) registraron crecimiento, con la excepción de tabaco, textiles y vestuario, productos de cuero y calzado, y productos de papel.

Con todo, la industria manufacturera genera un valor agregado

superior al de la agricultura, con casi la mitad del empleo. Es por lo tanto un sector que merece una particular atención en relación a la búsqueda de una inserción inteligente de parte de Panamá en la actual economía global.

La participación del empleo industrial en el empleo total permaneció prácticamente estancada durante los noventa, es decir, el empleo industrial creció a una tasa anual similar al del promedio nacional y se ubicó en el quinto lugar entre las seis ramas que generaron empleos.

Por otra parte, existe la percepción de que las condiciones

laborales de los trabajadores industriales se ha deteriorado. Habría contribuido a ello la creciente subcontratación de servicios externos de parte de las empresas modernas a empresas pequeñas o a trabajadores independientes.

3. Servicios Las actividades de naturaleza terciaria, son predominantes en Panamá, como lo es también en las sociedades más modernas, tanto en términos de empleo como de producto20.

19 Representa tan sólo el doble de la participación que tiene el sector de la construcción en el producto total. 20 La participación del sector servicios en el PIB ha superado el 80 por ciento; y el empleo ha alcanzado los dos tercios.



En este respecto es también importante la dualidad productiva de Panamá en relación a las actividades terciarias. Coexisten entre éstas los servicios financieros21 con los servicios domésticos22; el comercio internacional de la Zona Libre de Colón con los comerciantes callejeros del sector informel urbano.

Lamentablemente durante la década recién pasada existió un

cierto grado de terciarización espúrea23, resultado del fuerte crecimiento de las actividades informales.

4. Los sectores ganadores Las actividades más exitosas desde el punto de vista de la generación de valor agregado fueron la construcción, los servicios públicos, el transporte y comunicaciones, y los servicios financieros.

Todas estas actividades fueron afectadas por medidas vinculadas a los ajustes estructurales de la economía: la construcción se benefició de la reducción arancelaria de los materiales de construcción importados, asimismo el transporte; en tanto los servicios públicos y las comunicaciones se vieron positivamente afectadas por el proceso de privatizaciones.

El sector finanzas se benefició tanto de los efectos positivos de

las medidas de estabilización de inicios de la década como de la recuperación del ritmo de crecimiento de la segunda parte de la década. Por otra parte el sector financiero se vio beneficiado durante estos años por el fuerte incremento del componente inversión del producto el cual se elevó desde un 30 por ciento a cerca del 33 por ciento, durante la segunda parte de la década. Cabe hacer una mención especial respecto del sector de servicios de utilidad pública, que fuese objeto de privatizaciones de gran importancia. Entre 1995-99 el producto del sector creció a un 7.6% anual, a precios constantes, mientras el empleo en el sector de electricidad disminuyó desde 9,262 en 1994 a 6,968 en 1999. 21 Con más de 63,000 trabajadores. 22 Alrededor de 34,000 en 1999. 23 Se denomina terciarización espúrea a aquellos aumentos del volumen de empleo en las actividades terciarias que obedecen a estrategias de sobrevivencia más que a la modernización de la economía. En otras palabras, cuando el empleo informal terciario crece por sobre el promedio del sector.



El efecto empleo del proceso privatizador ha tenido un claro signo inicial negativo. Queda pendiente para los próximos años verificar si las inversiones y los planes de expansión previstos para estos sectores estratégicos se traducen en una mayor generación directa de empleo y de puestos de trabajo de calidades superiores a las del promedio de la economía. Por el momento la evolución del empleo en el sector eléctrico compite por el último lugar en materia de generación de empleo junto al sector agrícola.



V. Política Económica, Tecnología, Productividad y Empleo

De la información estadística disponible se puede inferir que la política económica ha tenido un impacto diferenciado en términos de la incorporación de nuevas tecnologías, el aumento de la productividad y la generación de empleos según de qué segmento de la economía dual se trate.

El segmento tradicional, centrado en el sector interno y las

actividades altamente protegidas, evidencian una escasa incorporación tecnológica, aumentos significativos en sus niveles de empleo y estancamiento de sus niveles de productividad.

Lamentablemente las cuentas nacionales relativas a la medición

del PIB no distinguen por segmentos modernos y tradicionales ni entre transables y no transables ni por tamaño de establecimientos. Por ello se pueden hacer tan sólo inferencias de orden cualitativo.

Afortunadamente esta diferenciación se puede establecer en

relación a la generación de empleo. El empleo informal creció durante el período 1994-99 a tasas

superiores al empleo de los estratos modernos. La sola constatación que la cobertura de la informalidad haya aumentado en determinadas ramas de actividad permite inferir que en ellas se han reducido sus niveles de productividad promedio, lo cual no impide la coexistencia de crecimiento de los niveles de la productividad en las franjas modernas con fuertes reducciones de los niveles de productividad de las franjas informales, en donde se habría refugiado la fuerza de trabajo por razones de sobrevivencia y busqueda desesperada de empleo sin consideraciones a su calidad.

En ramas de actividad como la industria manufacturera, que ha

enfrentado difíciles situaciones de competencia externa a raíz de la reducción de su antigua protección arancelaria, es muy probable que para mantenerse en actividad se haya visto forzada a introducir medidas de re-ingeniería conducentes a la reducción de sus costos de producción.

Del total de los costos de producción, los costos relacionados

con la mano de obra son los costos sobre los cuales los empresarios



tienen mayor grado de control. Su reducción se logra ya sea mediante la reducción del empleo, de los salarios o de otros costos laborales relacionados con la planilla salarial, tales como las prestaciones sociales, la capacitación, la seguridad e higiene en el trabajo, y otros componentes que estan relacionados con la calidad de los puestos de trabajo.

En suma, es muy probable que entre los sectores modernos se

haya reducido el empleo por unidad de producción, que los salarios reales hayan crecido por debajo de los aumentos de la productividad media y que las condiciones de trabajo se hayan deteriorado.

Por su parte el considerable crecimiento del empleo informal

podría estar, aunque sea parcialmente, explicado por los despidos de trabajadores de los estratos modernos que a consecuencia de sus re ingenierías sustituyen su empleo al interior de las empresas por la contratación de servicios externos en empresas pequeñas, que suelen crearse a partir de las personas despedidas de la empresa contratante.

La transferencia de trabajadores de empresas modernas con

empleos plenamente protegidos a establecimientos de menor tamaño y con situaciones de empleo más precarias, significa un claro deterioro de las condiciones de trabajo y una transición desde empleo protegido a empleo precario.

Además del fenómeno anterior, la informalidad se ha expandido

como resultado del propio crecimiento vegetativo de la fuerza de trabajo y de las migraciones desde las áreas rurales hacia los centros urbanos.

El crecimiento de la informalidad, que ha quedado claramente

establecido por las estadísticas de empleo de la mano de obra, es un desafío pendiente que ha dejado la década de los noventa a períodos futuros.

La informalidad se puede extender por un cierto tiempo sin que

ello se traduzca en desempleo abierto, pero ese período tiene claros límites.

Asimismo es preocupante el efecto negativo que tiene la

extensión de la cobertura de la informalidad sobre los niveles promedio



de productividad por ramas de actividad económica. La ausencia de crecimiento de la productividad en una economía pequeña y muy abierta como Panamá resulta insostenible puesto que la conduce a una situación de incompetitividad frente a la competencia externa. Lo que tarde o temprano se traduce en desempleo abierto.

Del diagnóstico anterior se deduce que existe una importante

tarea pendiente en relación a los efectos de la política económica de la década recién pasada. Se trata fundamentalmente de atacar todas las manifestaciones negativas de la dualidad de la economía panameña, en particular la urgente necesidad de iniciar un proceso de modernización de las actividades tradicionales rurales e informales urbanas, de las actividades modernas especializadas en el mercado interno y que han recientemente perdido sus protecciones arancelarias y en general todos aquellos establecimientos de tamaño mediano, pequeño (PYMES) y microempresas que padecen de bajos niveles de productividad.



VI. Reforma del Código del Trabajo La reforma del Código de Trabajo se llevó a cabo en 1995 como parte de un conjunto de medidas de ajuste estructural de la economía panameña. El Código de Trabajo de 1972 fue considerado desde sus inicios como un Código demasiado avanzado para la realidad panameña, llegando incluso a denominársele como un Código para el siglo XXI. La discusión y los acuerdos para la reforma del Código de 1972, si bien se realizaron de manera bipartita entre empresarios y trabajadores, la misma no reunió a la totalidad de las organizaciones de trabajadores, habiéndose marginado del proceso organizaciones de importantes ramas de actividad , como la construcción, que son además de una reconocida beligerancia política. No obstante haberse alcanzado importantes consensos bipartitos en torno a la reforma de la mayoría de los artículos del Código de 1972, al pasar el proyecto de reforma por la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo se vió forzado, para obtener su aprobación, a establecer alianzas con movimientos políticos no afines al Gobierno y aceptar la incorporación de modificaciones adicionales que iban más allá de los acuerdos bipartitos establecidos en el proyecto de reforma original.

La aprobación de las reformas al Código resultó en inmediatos desordenes callejeros de gran violencia y ha dejado un sabor amargo en ambas partes que participaron activamente en el intento de una reforma consensuada. No habiéndose logrado una reforma consensuada del Código, subsiste en la actualidad la percepción de una reforma pendiente. Algunos actores, muy importantes porque participaron en el proceso de discusión, no quieren saber de una nueva reforma, porque se sienten muy afectados por los cambios que finalmente se llevó a cabo, mientras otros consideran que las flexibilizaciones que esperaban de la reforma se habrían quedado cortas en el actual texto.

Entre los especialistas en política económica subsiste una importante proporción de ellos que considera insuficientes los avances en materia de flexibilización del mercado de trabajo. De una forma u



otra existe gran disatisfacción de parte de las organizaciones de trabajadores, de empleadores y de profesionales vinculados al sector público respecto del actual Código de Trabajo.

Sin embargo, también se percibe una mayoritaria percepción de

que no sería oportuno realizar una nueva reforma, en el corto plazo. Para las grandes empresas, que explican mayoritariamente la generación del producto, el actual Código de Trabajo no es más que un piso mínimo que deben cumplir, el cual está por debajo de sus actuales normas de conducta y por lo tanto no tendrían problemas de convivir con el mismo. Para la mayoría de las organizaciones de trabajadores, el actual Código de Trabajo resultó en un retroceso para sus intereses, especialmente en lo que a protección del empleo y condiciones de trabajo se refiere y no estarían dispuestos a una nueva experiencia de reforma. Para el Ministerio de Trabajo, en la actualidad lo más relevante es la forma cómo se interprete el actual Código, por sobre su contenido mismo.

Empero a juicio de las autoridades económicas sería conveniente flexibilizar aún más el mercado de trabajo. Todo lo anterior enfrenta a su vez una nueva realidad que se impone desde el exterior. El año 2005 Panamá se integrará al Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA). La Secretaría del ALCA se establecerá en Panamá en el año 2001. Ya es conocida la posición de los Estados Unidos y de Canadá respecto de las normas laborales. En el Tratado de Libre Comercio (TLC) con México se establecieron normas laborales y medioambientales que es altamente probable que se incluyan para la membresía al ALCA.

Los actuales acuerdos de librecomercio regionales incluyen de una forma u otra clausulas laborales que si bien no se oponen a la flexibilización del mercado de trabajo, insisten en el respeto de un conjunto mínimo de derechos humanos de los trabajadores, como lo son la libre asociación, la negociación colectiva, la prohibición del trabajo forzado, la erradicación de todas las formas de discriminación,



la erradicación gradual del trabajo infantil. Todas ellas apuntan a proteger la dignidad humana y apromover el empleo decente. Probablemente los ajustes más urgentes y de mayor relevancia al actual Código del Trabajo dicen relación con problemas que enfrentan las microempresas y PYMES (Pequeñas y Medianas Empresas) para el cumplimiento de las normas vigentes.

En tal sentido, como una forma de enfrentar la actual transición, es muy importante la actitud que asuma el Ministerio de Trabajo al momento de interpretar la actual normativa laboral.

De hecho el mercado de trabajo panameño ha dado variadas

muestras de flexibilidad en el pasado en momentos que se requería tal actitud flexible. En momentos del boicott económico y de la invasión norteamericana, trabajadores y empleadores pactaron medias jornadas, salarios reducidos y otras fórmulas como vías para proteger el empleo a la vez que se reducía el costo de la mano de obra en momentos de una aguda crisis económica.

Es suma, el país ha sido capáz, en sus momentos más difíciles,

de interpretar sabiamente su Código de Trabajo y brindarle la flexibilidad necesaria al mercado de trabajo cuando ha sido preciso. Se percibe entre los principales actores de la economía que la nueva reforma al Código de Trabajo no es una medida de naturaleza urgente ni para la reactivación de la economía ni para que los profundos ajustes estructurales de los noventa brinden sus esperados frutos.

Antes que llevar a cabo una nueva reforma al Código se expresa la urgente necesidad de apoyo que precisan los productores de aquellos cultivos agrícolas que perderán su protección, la necesidad de promover exportaciones no tradicionales. Y particularmente el apoyo a las microempresas y PYMES para que se incorporen a las franjas modernas de la economía, incrementen sus niveles de productividad y por lo tanto de ingresos de sus trabajadores.

Es altamente probable que esa capacidad de flexibilización siga presente y que la nueva reforma del Código de Trabajo se pueda diferir hasta un momento más oportuno.



VII. Desafíos futuros en materia de política económica y empleoVII. Desafíos futuros en materia de política económica y empleo

Si bien Panamá tiene un buen record en sus políticas económicas desarrolladas durante los años noventa, ello no debe ser motivo de complacencia.

La economía panameña, que desde sus inicios estuvo destinada

a cumplir un papel destacado en la economía internacional, por su ubicación geográfica y su sistema económico, ahora en tiempos de mundialización de las relaciones económicas internacionales, cuenta con una rica historia de experiencias a su favor y enfrenta el desafío de modernizar sus estructuras económicas e insertarse de la manera más inteligente para lograr un máximo provecho a favor del desarrollo humano de su población.

1.1. E l empleo cEl empleo c omo objet ivo macroeconómicoomo objet ivo macroeconómico Desde el punto de vista del impacto sobre el empleo de las

políticas económicas, la experiencia reciente deja en evidencia la necesidad de incorporar el objetivo empleo con mayor fuerza al interior del diseño de las políticas económicas.

2.2. Políticas de empleo específicas hacia los sectores rezagadosPolíticas de empleo específicas hacia los sectores rezagados Así como está claro que Panamá debe mantener la aplicación de

los sanos principios de estabilidad económica con que ha actuado durante los años noventa, deberá avanzar hacia una política económica que ponga énfasis en ciertos aspectos micro-económicos que actualmente entraban la inversión y el crecimiento acelerado y deberá complementar su política económica con políticas de empleo que lleguen a aquellos rincones de su economía dual donde el mercado no llega y se logren efectos modernizadores al interior de la economía tradicional rural (agricultores minifundistas) y de las actividades del sector informal urbano.

3.3. Modernización de las medianas, pequeñas y micro empresasModernización de las medianas, pequeñas y micro empresas Asimismo elevar la productividad y los ingresos de las micro,

pequeñas y medianas empresas donde se está generando una gran proporción de los nuevos puestos de trabajo. Establecer vínculos entre este tipo de establecimientos productivos que históricamente has



estado orientados hacia el mercado interno con los mercados externos. Esta franja de establecimientos productivos es actualmente objeto de gran apoyo en los países de la Unión Europea. En los Estados Unidos, mediante sistemas de franquicias, representan un exitoso estrato de significativa creación de empleos en condiciones de flexibilidad que dejan satisfecha tanto a la demanda como a la oferta por ese tipo de puestos de trabajo.

4.4. E l Fondo Fiduciar io y la generación de empleoEl Fondo Fiduciar io y la generación de empleo Urge asimismo iniciar la utilización de los ingresos generados

por el Fondo Fiduciario constituido con los fondos provenientes de las privatizaciones de las empresas públicas. Debe recordarse que en el diseño original del programa de privatizaciones se constituyó este Fondo como una forma de pagar lo que OIT en su momento denominó la Deuda Social de los países con sus ciudadanos, cuando los costos de los ajustes económicos fueron distribuidos de forma desigual entre los diferentes estratos sociales.

La construcción de viviendas básicas para los hogares de

menores ingresos, estimularía el empleo en el sector de la construcción y permitiría la calificación masiva de mano de obra si se abriera la participación de los beneficiados en la construcción de sus propias viviendas, bajo esquemas de auto-construcción.

5.5. Descentralización del Gasto Público y generación de empleoDescentralización del Gasto Público y generación de empleo Una mayor descentralización del gasto público hacia las

autoridades locales y regionales, particularmente hacia las Comarcas de Poblaciones Indígenas, permitiría profundizar el efecto empleo de ese gasto y contribuiría, además, al alivio de la pobreza familiar sobre bases estables y no sólo de orden redistributivo.

Panamá se ubica entre los países de la región que destinan el

más alto gasto social per cápita, que supera la línea de pobreza anual por persona. Sin embargo, ese gasto no logra llegar de manera efectiva a las familias más pobres, especialmente a aquellas localizadas en las áreas rurales de difícil acceso.

Una política administrativa y de desarrollo institucional que le

diese una mayor prioridad a la descentralización del gasto público más



allá de los órganos públicos de naturaleza sectoriales, como agricultura, educación salud, permitiría devolverle poder a la ciudadanía (empowerment) y junto a ello involucrarla de manera más efectiva en la ejecución de los programas sociales, abriendo con ello las posibilidades de colaboración entre los ámbitos públicos y privados.

La desconcentración y descentralización del gasto público

social, unidas a una mayor y más efectiva participación de la comunidad en la solución de sus problemas, reduciría los perniciosos efectos del excesivo paternalismo estatal, fortalecería la responsabilidad ciudadana y sobretodo profundizaría la democracia.

6.6. Programas Especiales de EmpleoProgramas Especiales de Empleo Incluir entre las actividades del Fondo de Inversión Social (FIS)

un área de Programas Especiales de Empleo (PEE) dirigidos hacia áreas rurales y urbanas en localidades de elevada pobreza familiar, para la construcción de obras de infraestructura económica (caminos rurales, obras de riego, terracerías, almacenaje) y social (veredas, canchas de fútbol, agua potable, alcantarillado).

Programas cuya aplicación conviene sintonizarlos con las

estaciones del año de modo que coincidan con los momentos de baja estacionalidad en la demanda por mano de obra. En breve, desarrollar programas de inversión en capital social mediante la utilización de la mano de obra disponible y subutilizada durante períodos de baja demanda estacional.

7. Trabajo infant i l7 . Trabajo infant i l Establecer un programa de erradicación gradual del trabajo

infantil, particularmente en las áreas rurales, en el sector agropecuario. Pactar con las familias de bajos ingresos de esas áreas un intercambio del trabajo infantil de sus hijos por un programa de becas escolares que les viabilice la asistencia a las escuelas primarias y secundarias del lugar.



8. Intermediación laboral8 . Intermediación laboral Fortalecer los mecanismos de intermediación laboral del

Ministerio de Trabajo y de la Fundación del Trabajo, incorporando la colocación de marineros panameños en embarcaciones que utilizan la bandera panameña.

9. Reconversión laboral9 . Reconversión laboral Como parte del Programa de Reconversión Productiva que se

había propuesto realizar la Administración del Presidente Ernesto Pérez Balladares, organizar un sistema de reconversión laboral permanente de los trabajadores.

El sistema de reconversión debería formar parte de los

instrumentos conducentes a darle una mayor flexibilidad al mercado de trabajo, en el marco de la actual legislación laboral. De esa forma la tan deseada estabilidad en el puesto de trabajo, a que aspiran legítimamente los trabajadores, se podría ir traduciendo en una estabilidad en el ingreso de los trabajadores y de una mayor facilidad y rapidez en la re-inserción laboral luego de un período de cesantía.

10. Seguro de desempleo10. Seguro de desempleo Muy ligado a lo anterior, perfeccionar e introducir el concepto de

seguro de desempleo, durante los períodos de cesantía de los trabajadores asalariados.

11. Promoción de c lusters11. Promoción de c lusters La reversión del Área Transoceánica a Panamá brinda en la

actualidad grandes oportunidades para el desarrollo de clusters de producción en torno a ciertos bienes y servicios en los que el país tiene claras ventajas comparativas internacionales.

Una de esas actividades, el turismo de cruceros, ya se está

desarrollando con éxito y enormes potenciales. Asimismo se podría vincular ciertas producciones agrícolas del

interior, mediante adecuados sistemas de selección, empaque, refrigeración, almacenaje, transporte y distribución, que permitieran el



abastecimiento de alimentos y otros insumos a los cruceros y demás embarcaciones que cruzan el Canal y que ahora, así como lo hacen desde hace años las embarcaciones pesqueras que se abastecen de hielo en Panamá, se podría ampliar ese tipo de suministros a un gran número de naves. Son actividades respecto de las cuales, la ubicación geográfica de Panamá ofrece ventajas comparativas únicas.

Un sinnúmero de actividades de naturaleza metal-mecánica,

como la reparación de barcos, de contenedores, ofrecen la oportunidad de establecer clusters que darían cabida a una variada gama de ocupaciones que demandan conocimientos profesionales y técnicos de mano de obra especializada, calificada y bien remunerada.



VII I . Resumen y conclusionesVII I . Resumen y conclusiones

1. Durante los años noventa Panamá siguió las políticas económicas que correspondía aplicar en términos macroeconómicos para estabilizar la economía luego de la invasión Norteamericana e inició un conjunto coherente de medidas de ajuste estructural que se habían retrasado por la situación de inestabilidad política de fines de los años ochenta.

2. Si bien la preocupación por el problema del empleo estuvo

presente en los diagnósticos de la década, la generación de empleo productivo fue dejada como un efecto residual de las políticas económicas a conseguirse por medio del funcionamiento del mercado.

3. Las políticas conducentes a generar empleo se circunscribieron

a programas especiales de naturaleza compensatoria a los efectos que se derivaran del funcionamiento del mercado. El instrumento más relevante y efectivo fue el funcionamiento del Fondo de Emergencia Social (FES) que se administro a nivel de la Presidencia de la República.

4. La recuperación del empleo moderno durante el período 1990-94

fue acelerada, empero fue sólo una recuperación de los niveles ya alcanzados en los años ochenta con anterioridad de la crisis política.

5. La evolución del sector informal durante el período 1990-94 fue

positiva, ya que se redujo su importancia relativa en el empleo total del país y sus remuneraciones promedio se recuperaron significativamente.

6. El inicio de los ajustes estructurales introducidos a inicios de la

década significó una reducción de la importancia del sector público en la economía y por ende de la generación de nuevos empleos. La atrición del empleo público significó el traspaso de la responsabilidad mayoritaria de la generación de empleo al sector privado.

7. La naturaleza de la generación de empleo cambió a partir de

1994 ya que la etapa de recuperación de los niveles de pre-crisis



por medio del avance desde el interior de la curva de transformación hacia la frontera de las posibilidades potenciales de Panamá comenzó a llegar a su fin.

8. Durante el período 1994-99 la generación de empleo estuvo

sustentada en el fuerte impulso dado a la inversión, la cual llegó a representar un 32 por ciento del producto de 1999. El fuerte aumento de la formación bruta de capital fijo estuvo a su vez basada en el programa de privatizaciones y de obras públicas desarrolladas con recursos del sector privado e impulsadas por el Gobierno.

9. El crecimiento del empleo moderno durante el período 1994-99

fue claramente insuficiente y fue superado por el crecimiento del empleo informal el cual regresó a los niveles de participación en el empleo total existentes a inicios de la década. En este sentido los años noventa fueron una década perdida en materia de avance en la modernización del mercado del trabajo el cual mantuvo su porción de 45 por ciento de informalidad.

10. El insuficiente efecto empleo alcanzado por las políticas

económicas de los noventa revela los límites de las políticas macroeconómicas respecto de su efectividad en materia de empleo y la necesidad de ser complementadas por medio de políticas específicas de empleo orientadas hacia los sectores rezagados e incluso la necesidad de ser complementadas por medio de políticas sociales de compensación durante el período de transición, hasta que maduren sus efectos de mediano y largo plazo sobre el empleo.

11. Con el objeto de facilitar la transición desde una situación de

economía protegida a una abierta y competitiva y permitir la reconstrucción del tejido económico se probó indispensable complementar las políticas macroeconómicas con políticas de naturaleza sectorial y micro-económica que favorezcan la reconversión productiva y laboral.

12. Existe un conjunto de instrumentos de política económica que

formaban parte del diseño de la política económica del período 1994-99 que han sido debilitados, postergados o eliminados, por parte de la nueva Administración que se ha planteado un estilo



de desarrollo diferente. Esto dice especial relación con la rebaja arancelaria, los Programas de Reconversión de Cultivos, y la orientación del Fondo Fiduciario.

13. Si bien el balance de generación de empleo, aunque insuficiente,

es positivo durante la década de los noventa vista en su conjunto pues se redujo significativamente la tasa de desempleo abierto, es preocupante la evolución de la productividad del trabajo durante la segunda mitad de la década.

14. La generación de empleo decente dependerá del éxito que

alcancen las políticas económicas en el sentido de crear un ambiente favorable para la inversión en torno a las nuevas oportunidades que ha abierto la reversión de los activos del área canalera a Panamá. Es decir, de la capacidad de aprovechar las nuevas ventajas comparativas de naturaleza única que actualmente controla Panamá respecto de su privilegiada ubicación geográfica en momentos que la economía internacional se mundializa.

15. Sin descuidar tener en el horizonte de mediano y largo plazo la

generación de empleo decente, urge la creación de nuevos puestos de trabajo aunque sean de calidad mediocre, para continuar reduciendo el desempleo abierto y el subempleo entre las actividades informales.

16. A medida que se reduzca el problema del empleo, surgirá como

siguiente meta la modernización de las actividades informales, con el objeto de elevar sus niveles de productividad e ingresos.

17. Instrumentos como el FIS y el Fondo Fiduciario son adecuados

para la promoción de mayores niveles de empleo irrespectivamente de sus bondades en materia de productividad y son de enorme utilidad para lograr en el corto plazo un mayor nivel de utilización de los recursos humanos actualmente sub-utilizados.

18. De forma paralela a las intervenciones directas sobre los

sectores rezagados, la política económica deberá incorporar el objetivo empleo entre sus metas, ya que si la política económica tiene por objetivo central el bienestar de la población, el empleo



es la vía por medio de la cual se logra el acceso al mercado y a través de ello se puede acceder al bienestar.

19. Las nuevas oportunidades que se abren a los inversionistas en

Panamá podrían verse potenciadas si la política económica apoyase el desarrollo de clusters de producción en torno a un conjunto reducido de actividades en las cuales se destaquen las ventajas comparativas del país.

20. El fortalecimiento de instrumentos tradicionales de política de

los mercados de trabajo, como lo son: la intermediación laboral, con énfasis en la contratación de marinos; el seguro de desempleo; y la capacitación laboral vista como un sistema de reconversión permanente de mano de obra desde actividades descendentes hacia las emergentes.

21. Un avance inmediato hacia la generación de empleo decente y

que constituiría una inversión en capital humano de grandes dimensiones futuras es la erradicación gradual del trabajo infantil.



Bibliografía

# Autor Título Impreso

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17 Gobierno Nacional 2000 Política y Estrategia de Desarrollo Social 2000-2004 MEF, Panamá

18 Guillermo García-Huidobro 1984 Panamá: Empleo femenino PREALC, Panamá

19 Guillermo García-Huidobro 1992 Panamá: Estacionalidad del empleo agrícola PREALC, Panamá

20 Guillermo García-Huidobro 1997 Panamá: Pobreza y Mercado de Trabajo en el Istmo Centroamericano, DT 35 OIT, San José

21 Guillermo García-Huidobro 2000 Panamá: Pobreza y Empleo APEDE, Panamá

22 Guillermo García-Huidobro 2000 Panamá: Trabajo Infanto Juvenil en los 90 UNICEF, Panamá

23 Guillermo García-Huidobro 2000 Problemas en la medición de la situación del empleo INE, Santiago

24 International Monetary Fund 02.2001 Panamá: Recent Economic Developments IMF Country Report No 01/41 IMF, Washington

25 International Monetary Fund 02.2001 Panamá: Statistical Appendix IMF, Washington

26 International Monetary Fund 02.2001 Panamá: 2000 Article IV Consultation IMF Country Report No. 01/39 IMF, Washington

27 International Monetary Fund 02.2001 Panamá: Public Information Notice PIN No 01/14 IMF, Washington

28 IPAT 2001 Algunos indicadores de turismo Años 1990-2000 IPAT, Panamá

29 IPAT 2001 Perfil del turismo en la economía IPAT, Panamá

30 Maribel Gordón 2000 Salario Mínimo: criterios para sustentar el aumento 1999 Mimeo, Panamá

31 Miguel del Cid 2000 Poder de Compra de los Salarios Mínimos en Panamá en el contexto regional

Borrador, Panamá

32 Ministerio de Desarrollo Agropecuario 2001 Plan Panamá Rural 2001-2004 MIDE, Panamá

33 Ministerio de Economía y Finanzas 1999 Perfil y Características de los pobres en Panamá MEF, Panamá

34 Oficina Internacional del Trabajo 1999 Trabajo Decente OIT, Ginebra

35 Oficina Internacional del Trabajo 1999 Trabajo Decente y protección para todos OIT, Lima



36 Oficina Internacional del Trabajo 2000 Productividad y Salarios en tres países del Istmo Centroamericano: Costa Rica, Honduras y Panamá OIT, San José

37 OIT San José Presentación Power Point sobre Productividad y Trabajo Decente OIT, San José

38 OIT-SIAL-Panamá Base de Datos en CD-ROM sobre Panamá OIT, Panamá

39 Organización Mundial de Turismo (OMT) 1999 Cuenta Satélite de Turismo OMT, Panamá

40 Organización Mundial de Turismo (OMT) 1999 Incidencia Económica del Turismo OMT, Panamá

41 Rubén Lachman 2000 Productividad y Salario Mínimo Intracorp, Panamá

42 Rubén Lachman Varela, 1996 A dónde va la Economía de Panamá? CIESA, Panamá

43 William Hughes, 1999 Pobreza y Riqueza en Panamá SERPAJ, Panamá

44 World Bank 2000 Panamá at a Glance WB, Washington

45 World Bank 29.10.98 Country Assistance Strategy Report No 18421 PAN WB, Washington

Nombre de archivo: García Huidobro Directorio: C:\Rosarito Plantilla: C:\WINDOWS\Application

Data\Microsoft\Plantillas\Normal.dot Título: I Asunto: Autor: Compaq Palabras clave: Comentarios: Fecha de creación: 16/07/01 11:09 A.M. Cambio número: 2 Guardado el: 16/07/01 11:09 A.M. Guardado por: Win98 Tiempo de edición: 1 minuto Impreso el: 23/08/01 03:08 P.M. Última impresión completa Número de páginas: 41 Número de palabras: 50,531 (aprox.) Número de caracteres: 288,027 (aprox.)

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