Análisis de la recaudación de la tasa turística en Catalunya (2013-2014). La constatación de un modelo turístico

territorialmente desequilibrado

Jaume Font-Garolera jaume.font@ub.eduMercè Colom Oliva merce.colom@cett.cat

Daniel Imbert-Bouchard daniel.imbert@cett.cat

Departamento: Geografia, CETT-elearning, Grupo Investigación Turismo, Cultura y Territorio

Universitat de Barcelona y CETT-UB

Área Temática: TURISMO

Resumen:

Se presenta en esta comunicación un balance territorial de la recaudación de los dos

primeros ejercicios de la tasa o impuesto turístico, implantado en Cataluña a partir del

primero de noviembre del 2012. Se sitúa, en primer lugar, la importancia del turismo en

las sociedades contemporáneas, que ha pasado a ser un sector sistémico de la economía

global y un motor de progreso para numerosos países y regiones. Se valora, a

continuación, la oportunidad de crear tasas e impuestos específicos que graven las

actividades y prácticas turísticas. Se resume, finalmente, el proceso de implantación y se

analiza la recaudación de la tasa catalana durante los dos primeros ejercicios completos

de implementación (2013 y 2014). Dicho análisis permite trazar un retrato bastante

aproximado de la incidencia del turismo en el territorio catalán y realizar algunas

consideraciones sobre las tasas turísticas, entendidas como un instrumento más de

política turística.

El turismo como fenómeno estructural de la economía global y regional

En las sociedades contemporáneas las actividades relacionadas con el ocio y el turismo

han adquirido cada vez más importancia, hasta el punto que se han convertido en su

sello distintivo. Se trata, por otra parte, de uno de los sectores económicos que registra

un mayor crecimiento desde la segunda mitad del siglo XX y en lo que llevamos del

siglo XXI. Siguiendo el informe anual de la Organización Mundial del Turismo (OMT),

las actividades vinculadas con el turismo generan en el mundo uno de cada once puestos

de trabajo, suponen el 10% del Producto Interior Bruto Mundial (PIB) e inducen el 7%

del comercio internacional, alcanzando la cifra de 1,5 billones de dólares USA en

exportaciones (OMT, 2016). Además de lo dicho, el turismo ha demostrado tener una

gran resiliencia frente a la crisis económica global, siendo una de las actividades que de

manera más directa han contribuido o contribuyen a la recuperación de la actividad

económica. Ello es especialmente relevante en países turísticos como España y en el

entorno mediterráneo. En el caso de Cataluña el turismo supone como mínimo el 12%

del PIB regional, siendo el primer destino español desde en cuanto al turismo

internacional.

De acuerdo con los trabajos de numerosos expertos1, el auge del turismo y su

generalización se debe a la posibilidad de acceder de forma masiva al viaje turístico

(con la mejora constante del sistema de transportes y de la logística), hechos que

conducen a una creciente democratización de la actividad y al aumento y la

diversificación de los destinos y los productos turísticos. La importancia estructural del

turismo se pone en evidencia si se tiene en cuenta, según datos de la OMT (2016), que

se ha pasado de los 25 millones de turistas internacionales del año 1950 a superar la

barrera de los 1.000 millones de turistas en 2012 y a alcanzar la cifra record de 1.133

millones de llegadas de turistas internacionales el año 2014. Las mismas previsiones

estiman que en el año 2030 se superarán los 1.800 millones de turistas internacionales.

No cabe duda de que dichos incrementos son positivos, en primera instancia. Además

de su importancia macroeconómica, el turismo ha impulsado el desarrollo tanto de los

servicios como de las infraestructuras técnicas (puertos, aeropuertos, redes viarias,

centros logísticos), además de favorecer el enriquecimiento personal y el intercambio

cultural. Basta reconocer lo que el turismo significó en la cerrada sociedad española de

los años sesenta del siglo XX. No obstante, el auge turístico conlleva también

numerosos problemas, tanto desde el punto de vista ambiental (sostenibilidad, huella

ecológica o impacto ambiental) como desde el punto social (gentrificación, superación

1 Ver: Vera Rebollo et al., 2011 2

de la capacidad de carga de los centros históricos o aparición de fenómenos de

turismofobia en entornos urbanos hiperfrecuentados, entre otros).

Apunte sobre las tasas e impuestos turísticos

Para poder disponer de fondos, en un entorno cada vez más competitivo a escala global,

tanto para la promoción de los destinos turísticos, como para dedicarlos a una gestión

eficiente desde todos los puntos de vista (ambiental, social, cultural), numerosas

administraciones públicas han implementado o proponen implementar tasas y

gravámenes sobre las actividades y las prácticas turísticas. En unos casos desde los

comienzos del moderno turismo de masas (Francia, Italia)2 y comúnmente a partir de la

generalización y universalización reciente del turismo como en el caso de las tasas

balear (2002 y 2016) y la tasa catalana (2012). La imposición de estas tasas ha contado

con la oposición frontal del empresariado turístico puesto que, según su opinión,

disminuye la competitividad de los destinos turísticos afectados en relación con los que

están exentos de tasas. Aun así, también se considera positiva su aplicación porque

desplazan parte de la presión fiscal hacia los no residentes. Además de ello, las tasas

pueden convertirse en un eficaz instrumento de política turística, hecho que las sitúa en

un plano superior al de mero instrumento recaudatorio. Aun así, los expertos advierten

de la importancia de no imponer impuestos desproporcionados al sector turístico por su

peso en la economía de muchos destinos (Aguiló, Riera y Rosselló, 2005).

Desde el, punto de vista formal, las tasas e impuestos turísticos se aplican de formas

distintas y han evolucionado con el paso del tiempo. Lo más habitual es gravar la

estancia y la pernoctación en alojamientos turísticos de todas las categorías. En otros

casos pueden gravar la entrada al país de destino, el medio de transporte utilizado o la

entrada en recintos culturales (museos, monumentos) o parques naturales y nacionales.

Los entes promotores e impulsores de las tasas también son diversos, desde el nivel

local al regional, pudiendo convivir gravámenes turísticos distintos en un mismo lugar

(el local-municipal y el autonómico, por ejemplo). Alemania, por ejemplo, aplica un

impuesto “verde” federal que grava las llegadas al país por vía aérea (Nexotur, 2017),

mientras ciudades como Hamburgo (Hamburg Tourismus, 2017) y Berlín (VisitBerlin, 2 Francia fue el primer país en implantar la taxe de séjour en 1910 mediante la ley Loi du 13 avril 1910. El mismo año se aprobó la tassa di soggiorno en Italia.

3

2017), gravan con tasas municipales el alojamiento en los establecimientos de su

término municipal. El destino de los fondos obtenidos también es diverso.

Tradicionalmente se han dedicado a acciones de promoción y fomento de los destinos,

pero en la actualidad tienden a imponerse otros criterios derivados de la necesidad de

afrontar la masificación turística (corrección de impactos sobre el medio ambiente

urbano o natural o compensación de los costes adicionales del turismo para la

administración pública).

En España existen, en la actualidad, dos administraciones públicas que recaudan tasas

turísticas: la Generalitat de Catalunya y el Gobierno de las Illes Balears. El gobierno

balear implantó una ecotasa turística el año 2002, que fue derogada dos años más tarde,

a causa de la oposición del sector empresarial y de un nuevo gobierno balear (2004) una

segunda tasa se reimplantó en el año 2016, en virtud de la Ley 2/2016, de 30 de marzo,

del impuesto sobre estancias turísticas de las Illes Balears y de medidas de impulso del

turismo sostenible (Govern de les Illes Balears, 2016). La tasa catalana fue creada,

después de un enconado debate público, mediante la Ley 5/2012, de 20 de marzo, de

medidas fiscales, financieras y administrativas y de creación del impuesto sobre las

estancias en establecimientos turísticos (Generalitat de Catalunya, 2012). En la

actualidad, ya no se discute tanto la existencia de la tasa, sino que el debate se centra en

la gestión, uso y destino final de la recaudación.

La tasa turística de Catalunya: un balance de los dos primeros años

Tal y como se ha mencionado, el llamado Impuesto de Estancias en Establecimientos

Turísticos (IEET) fue aprobado mediante una ley del Parlament de Catalunya, de marzo

del 2012. Dicho impuesto se aplica de forma general en toda Cataluña y grava la

pernoctación en los establecimientos de alojamiento de los turistas, de acuerdo con las

tarifas indicadas en la tabla adjunta (véase cuadro 1). La ciudad de Barcelona dispone

de unas tarifas especiales, y además, como se detallará más adelante, recauda casi el

50% del importe que resulta de aplicar el incremento de la tarifa de los establecimientos

de Barcelona en relación con los del resto de Cataluña.

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IEET por tipología de establecimiento Barcelona ciudad El resto de CataluñaHoteles 5* GL y embarcaciones de cruceros 2,25 € 2,25 € Hoteles 4* y 4 Superior 1,10 € 0,90 €El resto de establecimiento y equipamientos 0,65 € 0,45 €

Cuadro 1. Tarifas del impuesto turístico en 2016, según tipología de establecimientos.Fuente: Generalitat de Catalunya. Direcció General de Turisme.

A continuación centramos la atención en el balance de la recaudación media del IEET

de los años 2013 y 2014 a escala municipal y en base a las nueve marcas o

demarcaciones territoriales turísticas en las que la Generalitat de Catalunya divide el

territorio catalán a efectos turísticos: Barcelona, Costa de Barcelona, Paisatges de

Barcelona, Costa Brava, Val d’Aran, Pirineus, Terres de Lleida, Costa Daurada y Terres

de l’Ebre. Cabe precisar, a este respecto, que dichas demarcaciones solo se emplean a

efectos turísticos, sin que se correspondan con las divisiones administrativas vigentes

(provincias y veguerías), excepto las comarcas que deben adscribirse íntegramente a una

demarcación turística.

Figura 1: Recaudación media en euros del IEET a escala municipal (2013-2014)Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Generalitat de Catalunya.

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La figura 1 representa la cuantía media de la recaudación de todos los municipios

catalanes durante los ejercicios 2013-2014, mediante círculos proporcionales a la cifra

recaudada. De nuevo, de su observación se infiere de manera muy relevante con

respecto a los círculos restantes, el peso abrumador de Barcelona. La capital catalana

recaudó por sí sola durante los dos ejercicios representados cerca del 50% del total

catalán (el 49,7%). Además de Barcelona, cabe destacar también el peso de los

municipios y las marcas turísticas litorales, en contraste con las exiguas recaudaciones

del interior (tanto municipios como marcas) y en la montaña pirenaica, aunque en

menor medida en este último caso.

Las cifras de la recaudación por marcas se reflejan en el cuadro adjunto (cuadro 2). A

partir de su observación se infiere que las marcas litorales (Barcelona, Costa de

Barcelona, Costa Brava, Costa Daurada y Terres de l’Ebre) recaudaron el 96% del total,

con la marca Barcelona a la cabeza, que por sí sola recaudó 41,18 millones de euros. Le

siguen las marcas Costa Brava (14,15 millones, el 17,8% del total), Costa Daurada (9,38

millones, el 13,8%) y Costa de Barcelona (9,8 millones, el 11,8% del impuesto).

Cabe mencionar aquí el escaso peso de las Terres de l’Ebre que, a pesar de situarse en el

litoral (comarcas del Baix Ebre y el Montsià), únicamente alcanzó el 1% de la

recaudación total. Las marcas turísticas de montaña (Pirineus y Val d’Aran),

únicamente recaudaron el 2,7% del total, a pesar de la importancia del turismo en estas

comarcas de montaña, un sector determinante de cara al mantenimiento de su peso

demográfico y económico. Las dos marcas situadas en el interior (Terres de Lleida y

Paisatges de Barcelona) únicamente recaudaron el 1,14% del total. En definitiva, datos

todos ellos que ponen de relieve el gran desequilibrio territorial del turismo catalán.

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Marca Turística 2013(en euros)

2014(en euros)

Variación 2013-2014

Recaudación acumulada por marca turística

(en euros)

Porcentaje sobre la recaudación acumulada

Barcelona* 19.610.620 21.576.718 10,03% 41.187.338 51,64%Costa Brava 6.959.059 7.209.081 3,59% 14.168.140 17,76%Costa Daurada 5.482.318 5.491.844 0,17% 10.974.162 13,76%Costa Barcelona 4.531.236 4.855.479 7,16% 9.386.715 11,77%

Pirineus 658.161 704.926 7,11% 1.363.087 1,71%Terres de l'Ebre 399.853 428.573 7,18% 828.426 1,04%Val d'Aran 384.943 394.577 2,50% 779.521 0,98%Paisatges Barcelona 232.119 243.161 4,76% 475.281 0,60%

Terres de Lleida 219.390 215.225 -1,90% 434.616 0,54%Pendiente asignación 36.598 123.532 237,53% 160.131 0,20%

Recaudación total 38.514.302 41.243.121 7,09% 79.757.424 100,00%

*La marca Barcelona comprende además los municipios de l’Hospitalet de Llobregat, Badalona, Santa Coloma de Gramenet y Sant Adrià del Besòs.

Cuadro 2: Recaudación del IEET por marcas turísticas catalanas del 2013 al 2014Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Generalitat de Catalunya.

Para acabar de perfilar el desequilibrio territorial existente, aportamos un cuadro con los

datos de los veinte primeros municipios, atendiendo al volumen de lo recaudado durante

los ejercicios 2013 y 2014 (cuadro 3). Dicho cuadro permite destacar, de nuevo, la

absoluta preeminencia de Barcelona, seguida de los dos grandes centros vacacionales

costeros de Salou (Costa Daurada) y Lloret de Mar (Costa Brava). La lista pone de

relieve también el desequilibrio ya comentado, puesto que de entre los primeros veinte

municipios únicamente dos de ellos no se encuentran en el litoral; se trata de la ciudad

de Girona, ubicada en la marca Costa Brava, que ocupa la posición número 17; y Naut

Aran, ubicado en la marca Val d’Aran, que acoge la estación de esquí de Baqueria-Beret

(la más extensa y frecuentada del Pirineo español) y ocupa el último puesto de la lista

(el vigésimo) y la cual obtuvo una recaudación media de 234.208 euros durante los años

2013 y 2014, que representan solamente el 0,59% del total.

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Nº Municipio Recaudación media (2013-14) Porcentaje sobre total

1 Barcelona (Barcelona) 19.799.220 € 49,65 %

2 Salou (Costa Daurada) 2.697.693 € 6,76 %

3 Lloret de Mar (Costa Brava) 2.435.036 € 6,11 %

4 Santa Susanna (Costa de Barcelona) 794.072 € 1,99 %

5 Cambrils (Costa Daurada) 708.287 € 1,78 %

6 Vila-seca (Costa Daurada) 721.653 € 1,81 %

7 Calella (Costa de Barcelona) 616.038 € 1,54 %

8 l'Hospitalet de Llobregat (Barcelona) 616.982 € 1,55 %

9 Roses (Costa Brava) 508.069 € 1,27 %

10 Sitges (Costa de Barcelona) 494.106 € 1,24 %

11 Tossa de Mar (Costa Brava) 448.927 € 1,13 %

12 Castell-Platja d'Aro (Costa Brava) 396.808 € 1 %

13 Blanes (Costa Brava) 368.213 € 0,92 %

14 Torroella de Montgrí (Costa Brava) 352.574 € 0,88 %

15 Tarragona (Costa Daurada) 329.351 € 0,83 %

16 Malgrat de Mar (Costa de Barcelona)

321.736 € 0,81 %

17 Girona (Costa Brava) 300.449 € 0,75 %

18 Pineda de Mar (Costa de Barcelona) 268.748 € 0,67 %

19 el Vendrell (Costa Daurada) 260.572 € 0,65 %

20 Naut Aran (Val d’Aran) 234.208 € 0,59 %

Cuadro 3: Top 20 recaudación media IEET municipios (13-14)Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Instituto de Estadística de Catalunya. IDESCAT

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Entre otros detalles no menores de la tabla cabe destacar la importancia de la

recaudación del municipio de l’Hospitalet de Llobregat (ocupa el octavo puesto con

616.982 euros), que se beneficia sin duda de la proximidad a Barcelona y a sus grandes

infraestructuras y equipamientos (Fira de Barcelona, puerto y aeropuerto).

Discusión y reflexión final

Una vez examinadas las pautas territoriales del turismo en Cataluña a través de la

recaudación de la tasa turística, pueden destacarse las consideraciones finales siguientes.

En primer lugar, el desequilibrio del modelo turístico catalán, que concentra en el litoral

–incluyendo el destino urbano Barcelona—más del 95% de la actividad turística. Cabe

mencionar también que el sector tiene una presencia importante en el Pirineo, aunque de

orden mas cualitativo que cuantiativo, puesto que el turismo es determinante para

mantener y fijar la población en un territorio cuya densidad no alcanza los 10 habitantes

por quilómetro cuadrado. Finalmente, el turismo apenas tiene presencia en el interior, a

pesar de su potencialidad (el monasterio de Montserrat, ciudades históricas como Vic,

conjuntos monumentales y parques naturales como el Montseny).

Los criterios de distribución de los recursos obtenidos con las tasas concentran hoy la

mayor parte de las discusiones. La normativa del impuesto establece que los municipios

que recauden más de 6.000 euros anuales podrán disponer del 50% del volumen

recauadado (3.000 €)3, que deberán dedicarlo a las acciones previstas en la Ley. En

cambio, los municipios que no alcancen esta cifra, el 50% de su recaudación será

administrado por un fondo de su respectivo Consell Comarcal, que tambien deberá

dedicarlo a los referides fines de promoción y fomento turístico.

Dicha disposición conduce a no pocos agravios. Mientras el Ayuntamiento de Barcelona

consiguió en 2015 diponer del 42% de lo recaudado (2 millones de euros se sumaron a

los 7,5 que ya gestionaba), existen municipios que no alcanzan el mínimo de

recaudación fijado por la ley, aún siendo muy visitados (Ajuntament de Barcelona,

3 En origen era el 30% para los ayuntamientos pero el Parlamento de Cataluña aprobó en abril de 2017 que los ingresos del IEET se repartan al 50% entre la Generalitat de Cataluña y los ayuntamientos.

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2016). Es el caso de aquellos en los que predominan los excusionistas o visitantes de

dia, como Rupit, en la comarca de Osona, o Castellar de n’Hug en el Berguedà. Con

todo ello se da la paradoja de que municipios muy visitados pero con una escasa oferta

de alojamiento, sobretodo de hoteleres (que recaudan el 85% del impuesto), no disponen

de fondos de fomento y promoción.

En 2017, las diferencias en la disponibilidad de fondos crecerán debido a un cambio en

la regulación del IEET de abril de 2017 que garantiza el 50% del fondo recaudado por

cada uno de los municipios (Generalitat de Catalunya, 2017). Aun así, Barcelona ha

reclamado desde un incio el 100% de la recaudación, aunque en la actualidad Barcelona

se plantea implantar un impuesto a los visitantes de aplicación municipal.

El crecimento acelerado –y para algunos desmesurado-- del turismo en Barcelona y su

área metropolitana conlleva el surgimiento de no pocas nuevas necesidades que es

preciso afrontar, especialmente en todo lo que se refiere a la implantación de medidas

de control y desmasifación. Ello se hace particularmente evidente en los barrios más

saturados (la Barceloneta, Gràcia, el Eixample), donde se dan constantmente episodios

de “turismofobia” entre la población (el turismo se cita hoy como una de las primeras

causas de preocupación por los barceloneses).

Asimismo, las municipios litorales tienen todavía un alto grado de estacionalidad

turística, con lo que las tasas podrian modelarse en función de la temporada,

generalizandose excepciones como la exención en el caso del turismo social (Imserso).

Por el contrario, en los territorios de interior y de montaña, con menor presencia del

turismo salvo excepciones (las estaciones de esquí) surgen otras necesidades enfocadas

al desarrollo de infraestructuras de alojamiento, creación de productos y servicios

turísticos e impulso de la promoción. En estos casos, las iniciativas, impulsadas

mayoritariamente por pequeños empresarios autónomos, requieren casi siempre de un

suporte institucional, tanto en materia de promoción como de fomento, por lo que en

algunos casos también podría modularse la cuantia de la tasa.

Es por ello que la aplicación del IEET y las posibilidades de inversión de sus fondos 10

tendrían que ser distribuidos más equitativamente, y según las necesidades reales de los

distintos territorios turísticos catalanes. Se hace necesaria, por lo tanto, una reflexión en

profundidad para que eso ocurra, puesto que mientras el peso de unos les permite

presionar más a la Generalitat y conseguir más presupuesto, el poco peso de los otros les

deja más al desamparo de la buena voluntad política del gobierno. En resumen, las tasas

turísticas han llegado para quedarse, no solo con fines recaudatorios, sino para

convertirse en potentes instrumentos de politica turistica a distintas escalas.

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