Objetivo 5: Propuesta de

Abordaje Institucional para

Resolver Conflictos de Interés,

Transferir Responsabilidades y/o

Mejorar Falencias en las Fases y

Procesos del Readiness Nacional

en Base a Competencias Legales

Armonización de

Competencias Institucionales

en el Tema REDD+

2014

Entregable Entregable Entregable Entregable 5555:::: Armonización de Competencias Institucionales en el Tema REDD+Armonización de Competencias Institucionales en el Tema REDD+Armonización de Competencias Institucionales en el Tema REDD+Armonización de Competencias Institucionales en el Tema REDD+

Programa Clima, Naturaleza y Comunidades en Guatemala USAID/Rainforest Alliance

© Octubre 2014

Elaborado por:Elaborado por:Elaborado por:Elaborado por:

Ricardo Pavez, CABI Forestal & AgroNegocios

Sofía Montenegro, CABI Forestal & AgroNegocios

RevisadoRevisadoRevisadoRevisado por:por:por:por:

Financiado Financiado Financiado Financiado por:por:por:por:

Programa Clima, Naturaleza y Comunidades en Guatemala USAID/Rainforest Alliance

Objetivo Objetivo Objetivo Objetivo 5555: : : : Propuesta de Abordaje Institucional para Resolver Propuesta de Abordaje Institucional para Resolver Propuesta de Abordaje Institucional para Resolver Propuesta de Abordaje Institucional para Resolver

Conflictos de Interés, TransfConflictos de Interés, TransfConflictos de Interés, TransfConflictos de Interés, Transferir Responsabilidades y/o Mejorar erir Responsabilidades y/o Mejorar erir Responsabilidades y/o Mejorar erir Responsabilidades y/o Mejorar

Falencias Demostradas, en las Fases y Procesos del Readiness Falencias Demostradas, en las Fases y Procesos del Readiness Falencias Demostradas, en las Fases y Procesos del Readiness Falencias Demostradas, en las Fases y Procesos del Readiness

Nacional en Base a sus Competencias LegalesNacional en Base a sus Competencias LegalesNacional en Base a sus Competencias LegalesNacional en Base a sus Competencias Legales

I. Introducción

Como parte de la consultoría Armonización de Competencias Institucionales en el Tema REDD+ realizada por CABI Forestal & AgroNegocios, facilitada por Rainforest Alliance y supervisada por el Grupo de Coordinación Interinstitucional para REDD+ (MARN/MAGA/INAB/CONAP), se entrega a continuación el informe correspondiente a la fase u objetivo 5 final “Propuesta de Abordaje Institucional para Resolver Conflictos de Interés, Transferir Responsabilidades y/o Mejorar Falencias Demostradas, en las Fases y Procesos del Readiness Nacional en Base a sus Competencias Legales” como parte del Entregable 5 de la consultoría. Este entregable constituye el entregable final que resume las conclusiones del estudio total en una propuesta de abordaje institucional general para el proceso REDD+ en Guatemala.

El presente entregable provee la visión del equipo consultor respecto a las recomendaciones que podrían aportar a la armonización de las responsabilidades y funciones de los principales actores involucrados en el programa REDD+ en Guatemala tanto en sus fases de preparación como implementación del programa. Las recomendaciones fueron construidas para dar abordaje a las principales debilidades encontradas por el equipo consultor en el proceso de análisis de cada una de las componentes del proceso. El enfoque utilizado se apoyó en una base teórica provista por las bases conceptuales del Análisis de Políticas Públicas comparado y adaptado a REDD+ como modelo local de Policy Network, el que permitió proponer las recomendaciones para cada componente y subcomponente desde las interrogantes genéricas de “¿QUÉ?” debiese emprenderse y “¿QUIÉN?” debería estar a cargo. Se justifica cada propuesta con una breve alusión a la debilidad encontrada y las competencias institucionales asociadas.

II. Marco Teórico: Análisis de las Políticas Públicas

La disciplina de Políticas Públicas estudia el proceso de toma de decisiones para la

conformación de un plan de acción sobre un tema en específico, promovido por un grupo

de actores, con intereses particulares. A pesar de ser un campo de estudio amplio y

diverso, ofrece herramientas analíticas útiles para solucionar la vaguedad que a menudo

se encuentra en la búsqueda de los fines. El enfoque tradicional ha utilizado al Estado

como el generador de la política pública y a la sociedad como la receptora, pero en los

últimos años han surgido varios otros actores, lo cual ha dado inicio a una rama de estudio

llamada Policy Network.

A. REDD+ como Modelo de Policy Network1

La globalización, los modelos de gobernanza descentralizados, la interconectividad de las

instituciones y el surgimiento de organizaciones no-gubernativas son algunas de las tantas

causas para el surgimiento del modelo. Dentro del Policy Network se observa la falta de

protagonismo del Estado como propulsor de la política pública, y en cambio se puede

contemplar la participación de varios actores. Este nuevo proceso se explica de la

siguiente manera:

“La gobernanza representa el nuevo perfil que ha ido tomando el modo de

gobernar y que destaca el hecho de que gobierno y sociedad sin perder su

diferencia e independencia producen ahora en modo asociado (“coproducen”) un

buen número de políticas, inversiones, proyectos, y servicios públicos, definiendo la

división del trabajo que tendrá lugar entre el sector público y el sector privado o

social al momento de llevarlos a cabo, la cantidad y el tipo de recursos que habrá

de aportar cada uno de los sectores, así como la autoridad y la responsabilidad que

cada sector participante tendrá durante el proceso de ejecución” (Cita directa de

Graglia, 2012, p.22)

A pesar de contar con nuevas organizaciones en la toma de decisiones, el Estado y sus

dependencias sigue siendo el principal actor en la construcción de políticas públicas, por lo

que se indica:

“En el marco de la Sociedad Red (Policy Network), no asistimos necesariamente a la

disolución del Estado, sino más bien estamos ante un nuevo equilibrio entre el

protagonismo de otros sectores y la pérdida de liderazgo excluyente de la

administración pública. Pero esto no significa ni su desaparición ni el relevo en este

liderazgo exclusivo por otros sectores. Se impone la sociedad en su conjuntoo,

1 Policy Network se define como: “un conjunto de vínculos institucionales formales e informales entre

actores gubernamentales y no-gubernamentales, estructuradas en torno a intereses distintos, reunidos para la formulación y ejecución de políticas públicas. Estos actores son interdependientes y la política emerge de las interacciones entre estos” (Rhodes, 2006, p. 425)

como la suma de sectores y agentes con propuestas e iniciativas de naturaleza

distinta, pero cada vez más interdependientes” (Cita directa de Graglia, 2012, p.30)

La interacción entre los diversos sectores se caracteriza por tener mandos horizontales en

lugar de verticales. Como consecuencia, la autoridad se encuentra diluida generando una

falta de liderazgo en la generación de conocimiento, en la aplicación de instrumentos

eficaces y en la puesta en marcha de un modelo de gobierno en particular (Laws y Hajer,

2006, p. 413).

Este nuevo modelo tiene grandes implicaciones para la articulación de la política pública.

Se reconoce que a pesar de la flexibilidad y representación que puedan darle a la política,

también aumenta la posibilidad de desorden y conflicto por la aparición de “historias

distintas e identidades organizativas que continuamente deben adaptarse el uno al otro,

para un entorno volátil” (Laws y Hajer, 2006, p.415).

Este marco explicativo se ajusta perfectamente a la estructura organizativa del programa

REDD+ de Guatemala. El tema forestal se rige bajo un modelo de gobernanza forestal que

se sustenta bajo una visión de descentralización. Dada esta dinámica, el Readiness

Nacional involucra a actores que pertenecen a sectores de gobierno, organizaciones no-

gubernativas, entidades autónomas, miembros de la academia y sociedad civil. La

diversidad de sectores reunidos, con fines e intereses diferentes, hace que el grupo de

trabajo tenga que regirse bajo un mando horizontal que tenga como resultado la falta de

una jerarquía visible, como se evidenció en el Convenio de Cooperación Técnica del GCI en

su Artículo 8 en el que se manifestó la independencia de las partes. Este modelo tiene

aspectos positivos como: el alto grado de participación, existencia de plataformas locales

y expertise en el tema; sin embargo también tiene deficiencias.

Figura 1 Comparación entre las Bases Conceptuales del Policy Network y REDD+

Fuente: Elaboración propia en base a The Oxford Handbook of Public Policy (2006-438-447)

Existen tres grandes deficiencias del modelo de Policy Network (Rhodes, 438-441): la

primera trata sobre el proceso de gestión en donde surgen varios criterios de eficiencia

que se relacionan a las condiciones o el ambiente de trabajo de las instituciones. La

variedad de criterios genera confusión entre las partes, por lo que es importante no sólo

llegar a entender cada estructura de gobierno, sino también su relación. La segunda

deficiencia se centra en la difusa rendición de cuentas que se produce por la falta de

autoridad jerarquizada. A esto le llaman “el problema de muchas manos” (Ibid). A pesar

de ser considerado como una deficiencia, también puede ser llegar a convertirse en una

fortaleza en caso de que las mismas organizaciones logren servir como frenos y

contrapeso. La tercera dificultad que presenta este modelo es la debilidad en la

coordinación debido a la existencia de vínculos horizontales. El Readiness Nacional

presentó en sus fases y componentes estas deficiencias.

B. Evaluación de las Políticas Públicas

Metodología

Existen diversas herramientas analíticas que evalúan las dos grandes fases de las políticas

públicas: la preparación y la implementación. Para el diseño de la política, la metodología

que se utiliza es el uso de entrevistas a profundidad con grupos focales y expertos en el

temas. Una vez se identifiquen las necesidades de cada actor pertinente, se podrá

proseguir a la identificación de planes y programas. Este proceso requiere de la

elaboración de cuestionarios de auditoría en el que se logre poder detectar lo que existe

hasta el momento. Por último, se hace un análisis completo de ambos procedimientos,

dentro del cual se compara lo que se quiere obtener con lo que se tiene, con el fin de

determinar la factibilidad de la nueva propuesta. Esta herramienta se explica de mejor

manera en el siguiente cuadro.

Cuadro 1 Metodología para el diseño de una Política Pública

Fuente: Obtenido del Manual de Políticas Públicas de Emilio Graglia del (2012, p. 87)

Fallas en los Diferentes Procesos

Otra herramienta analítica útil de evaluación es la identificación de las fallas en los

diferentes procesos de la consolidación de la política pública. El desarrollo lógico debe

partir de las siguiente premisa: “es mejor diagnosticar antes de decidir, decidir antes de

ejecutar y comunicar, analizar lo ejecutado y lo comunicado, y corregir el diseño o la

gestión si fuera necesario” (Graglia, 2012 p. 96). En base a esto, se considera como falla

cuando se omite, adelanta o atrasa algún orden del proceso descrito.

En la fase del diseño y la gestión pueden surgir dos fallas. La primera es conocida como

imprevisión, y surge cuando no existe un diagnóstico previo que establezca las prioridades

sobre las diferentes necesidades, problemas y alternativas. En caso que no existiera la

primera falla y se cumpliera con este proceso, el siguiente paso sería observar la existencia

de un análisis sobre la políticas existentes, en relación al diagnóstico previo; su

incumplimiento consiste en la segunda fallada llamada ceguera. La evaluación de los

proyectos debe basarse en la existencia de estudios críticos. El siguiente cuadro resume

las principales ideas para cada falla del diseño y la gestión.

Cuadro 2 Detalle de las Fallas Imprevisión y Ceguera

Fuente: Obtenido del Manual de Políticas Públicas de Emilio Graglia (2012, p. 98)

Posterior al diseño y gestión, se pasa al proceso de decisión. En esta fase pueden aparecer

dos fallas. La primera se llama indecisión y aparece cuando no se han resuelto los

objetivos, indicadores, verificadores, recursos, los plazos y responsables para el proyecto.

Predomina la vacilación y titubeo para esta fase. En proceso de decisión no sólo consiste

en indicar los programas o planes, sino también requiere de un diagnóstico, al igual que

en la primera fase de diseño y gestión; al no contar con esto se encuentra una falla

titulada improvisación. Esto se recapitula en el siguiente Cuadro.

Cuadro 3 Detalle de las Fallas Indecisión e Improvisación

Fuente: Obtenido del Manual de Políticas Públicas de Emilio Graglia (2012, p. 98)

La siguiente fase sobre la dirección se centra en los primeros pasos de la ejecución de la

política pública. Nuevamente, se identifican dos fallas que se encuentran relacionadas

entre sí. La falla sobre la inacción explica la inactividad, inmovilidad o pasividad en la

implementación de las actividades. La falta de coordinación y concertación representan

las dos principales causas de la inacción. En relación a lo anterior, la inercia es la falla que

se produce cuando las actividades que se realizan no son producto de un proceso de

decisión entre las partes involucradas, y la dirección de la política toma un rumbo

espontáneo.

Cuadro 4 Detalle de las Fallas Inactividad e Inercia

Fuente: Obtenido del Manual de Políticas Públicas de Emilio Graglia (2012, p. 100)

La última fase propuesta es sobre la difusión que exista para la política pública. En una

sociedad democrática y pluralista es necesario poder socializar el contenido para avalar y

legitimar la política. Dentro de este proceso se pueden dar dos fallas que se centran en el

grado de participación y comunicación que se tuvo. El secretismo es la falla que se da

cuando no se difunde los proyectos y actividades a la sociedad civil interesada. Por el otro

lado, la demagogia surge cuando los proyectos y actividades comunicados son

inexistentes. El cuadro 5 muestra las características para cada falla.

Cuadro 5 Detalle de las Fallas Secretismo y Demagogia

Fuente: Obtenido del Manual de Políticas Públicas de Emilio Graglia (2012, p. 101)

C. Observaciones Finales del Marco Teórico

El uso del marco teórico de Políticas Públicas le dio sustancia y coherencia al análisis de la

elaboración de la propuesta de abordaje. Esta herramienta teórica mejoró la

interpretación de las conclusiones encontradas dentro del Entregable 4 (sobre evaluación

de desempeño).

Se pudo evidenciar que el modelo de Policy Network se ajusta al Readiness Nacional

guatemalteco, y por ende explica muchas de sus limitaciones y obstáculos. La composición

de su estructura basada en la aparición de múltiples actores con mandos iguales tiene

repercusiones en el proceso de formulación y ejecución de la Política Pública. El modelo

de Policy Network mostró que el programa REDD+ en Guatemala presenta problemas en

la toma de decisiones debido a la falta de una jerarquía visible que pueda mejorar la

coordinación y crear un mecanismo de rendición de cuentas. Esto demostró que el

problema debe orientarse hacia la solución de estas debilidades. Es así como la propuesta

se dirigió hacia la construcción de procesos lógicos en donde se visualice de manera clara

el liderazgo de cada institución en cada subcomponente, basado en sus competencias

legales y sus capacidades técnicas.

Asimismo, el uso del análisis de las fallas para los diferentes procesos ayudó a detectar en

dónde se encontraban las falencias y qué tipo de carencias existían dentro de los

subcomponentes. A raíz de esto, se pudo construir un orden lógico de análisis que

permitiera comprender de manera más clara la puesta en marcha del Readiness Nacional.

A lo largo de la propuesta de abordaje institucional se colocó la principal falla dentro de

cada fase y proceso del Readiness Nacional, con el fin de dar un marco teórico explicativo

para la debilidad expuesta en el análisis.

III. Propuesta de Abordaje Institucional

La siguiente propuesta de abordaje institucional recomienda las principales acciones que

en la visión de los consultores deben ser incorporadas al proceso de preparación e

implementación de REDD+ en Guatemala para su adecuada planificación y ejecución.

Componente

1 Organización y realización de consultas

Subcomponente

1a Mecanismos nacionales de gestión y de la participación

Debilidad Identificada

Las partes interesadas no se encuentran bien definidas

Falla Conceptual

Imprevisión

Qué se debiera realizar REALIZAR UNA DEFINICIÓN Y CARACTERIZACIÓN ACABADA DE LAS PARTES INTERESADAS

Quién debiera realizarlo

MARN

Argumentación El MARN es el coordinador y socializador del proceso, por lo que debe ser la plataforma para la planificación hacia las partes interesadas. En la investigación se mostró que el MARN ha asumido el rol de coordinador y comunicador de las partes interesadas, pero dado que el proceso no se hizo de manera planificada no se demostró satisfacción en cuanto al cumplimiento de este rol. Para mejorar la eficacia y eficiencia se necesita crear comunicar la definición de las partes interesadas al GCI para que todos tengan claro los grupos u organizaciones que la conforman.

Componente

1 Organización y realización de consultas

Subcomponente

1a Mecanismos nacionales de gestión y de la participación

Debilidad Identificada

Existe una confusión dentro del grupo de trabajo con respecto al rol de cada institución

Falla Conceptual

Imprevisión

Qué se debiera realizar DEFINIR Y ASIGNAR LAS FUNCIONES, RESPONSABILIDADES Y METAS EN EL PROCESO DE GESTIÓN DE LA PARTICIPACIÓN

Quién debiera realizarlo

MARN

Argumentación Como se mencionó anteriormente, le compete al MARN liderar el proceso sobre los Mecanismos Nacionales de Gestión y de la Participación. Esto sigue un proceso lógico en el que el estudio sobre la identificación debe ir vinculada a la identificación de las funciones y responsabilidades de estos actores. Se pudo observar en el estudio de los indicadores que a pesar de tener una plataforma de participación, conformada por el GBByCC, su papel no se encuentra bien definido. No existe ningún documento oficial que valide al grupo, por lo que se concluyó que no es un órgano vinculante, sino una entidad consultiva, organizada de manera informal. Por lo tanto, se puede inferir que la participación de la sociedad civil no se encuentra estructurada.

Componente

1 Organización y realización de consultas

Subcomponente

1a Mecanismos nacionales de gestión y de la participación

Debilidad Identificada

Falta de un mecanismo de comunicación y resolución de desacuerdos y conflictos

Falla Conceptual

Imprevisión y Secretismo

Qué se debiera realizar CREAR UN MECANISMO DE INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN Y COMPENSACIÓN DE LAS RECLAMACIONES ESPECÍFICO PARA REDD+

Quién debiera realizarlo

MARN

Argumentación Intentar aprovechar alguna instancia ya existente en el país para comunicaciones públicas o atención a reclamaciones puede hacer que el proceso dependa de terceras instancias, lo cual puede comprometer la fluidez comunicacional. Como entidad responsable de identificar y nombrar las funciones operativas de las partes interesadas, el MARN debe y puede elaborar una plataforma nacional para la discusión de reclamos. Asimismo, también tiene la capacidad nacional como ministerio para utilizar alguna unidad y dependencia existente dentro de la institución.

Componente

1 Organización y realización de consultas

Subcomponente

1b Intercambio de información y diálogo inicial con los principales grupos

de partes interesadas

Debilidad Identificada

La experiencia en los proyectos pilotos no ha sido adecuadamente aprovechada como modelo nacional en el proceso de intercambio de información y diálogo inicial

Falla Conceptual

Imprevisión

Qué se debiera realizar CREAR UN SISTEMA DE REPORTE Y TRANSFERENCIA DE LOS LOGROS DE LAS TBNG

2

Quién debiera realizarlo

CONAP

Argumentación CONAP tiene directa incidencia en los proyectos pilotos, por lo que es la institución más pertinente en relación a sus competencias para desarrollar este mecanismo de reporte hacia el punto focal. Dentro de este mecanismo debiese estar considerada la formación y entrenamiento de facilitadores como parte del proceso de intercambio de información y diálogo de acuerdo a la experiencia ganada en las comunicaciones con las partes interesadas en el área de acción de los proyectos pilotos.

2 Sin perjuicio del hecho que INAB también desarrollará proyectos pilotos bajo los instrumentos de fomento

PINFOR y PINPEP, los proyectos pilotos de las TBNG y otros en áreas protegidas estatales o privadas son hoy por hoy un modelo que aventaja a otras iniciativas en la implementación. Las propuestas indicadas en este cuadro y en el siguiente sitúan responsabilidad en materia de intercambio de información y diálogo inicial en CONAP en la medida que la implementación en proyectos pilotos permita sentar una experiencia a replicar (o enmendar) para la implementación de otros proyectos REDD en el país, y en la cual CONAP, en su rol de coadministrador, tendría un papel protagónico en relación al intercambio con el punto focal.

Componente

1 Organización y realización de consultas

Subcomponente

1b Intercambio de información y diálogo inicial con los principales grupos

de partes interesadas

Debilidad Identificada

La experiencia ganada en los proyectos pilotos no ha sido adecuadamente difundida para servir de modelo nacional en el proceso de intercambio de información y diálogo inicial

Falla Conceptual

Imprevisión

Qué se debiera realizar CREAR UN SISTEMA DE DIFUSIÓN, SOCIALIZACIÓN y EXTENSIÓN DE LOS LOGROS EN LAS TBNG

Quién debiera realizarlo

MARN

Argumentación Relacionado con anterior, el MARN debe ser la entidad encargada de recibir la información de la experiencia de la TBNG por parte del CONAP. Una vez tenga en su posesión la información se encargará de difundirlo al grupo de trabajo y las partes interesadas. El siguiente paso será realizar la socialización, lo cual se entiende como el proceso para consensuar con las partes interesadas lo recabado. Por último, se deberá realizar el sistema de extensión en que se enseñe el proceso realizado, con el fin de replicarlo a escala nacional.

Componente

1 Organización y realización de consultas

Subcomponente

1c Proceso de consultas y participación

Debilidad Identificada

Existe una necesidad para poder generar resultados nacionales sobre el proceso de consultas para poder medir el grado de satisfacción y aprobación de las partes interesadas

Falla Conceptual

Imprevisión

Qué se debiera realizar

CREAR UN SISTEMA ESTANDARIZADO DE REPORTE Y TRANSFERENCIA DE LOS LOGROS EN LOS PROCESOS DE CONSULTA

Quién debiera realizarlo

INAB-CONAP-MARN

Argumentación Al igual que el subcomponente 1b, se propone para este proceso la creación de un sistema de reporte y transferencia para reunir la información obtenida a través de las diferentes plataformas de consulta de INAB y CONAP. Ambas entidades se encargarán de efectuar las consultas con sus propios mecanismos sub-nacionales; pero el reporte al punto focal debe tener un formato estandarizado que estructure contenidos mínimos (se sugiere que se tomen como referencia las directrices del FCPF en la que se mencionan los métodos para la consulta, la incorporación de las observaciones de las partes interesadas, el tipo de participación y el procedimiento de divulgación). Esto homogenizaría el trabajo de ambas instituciones, pudiéndose transferir de manera clara y precisa a los organismos internacionales y otras instancias y generar conclusiones.

Componente

2 Preparación de la estrategia de REDD+

Subcomponente

2a Evaluación sobre el uso de la tierra, los causantes de los cambios en el

uso de la tierra, la ley forestal, la política y la gestión

Debilidad Identificada

Han habido esfuerzos investigativos inorgánicos, por lo que los resultados ha sido aislados o con falta de coordinación y colaboración

Falla Conceptual

Ceguera

Qué se debiera realizar

CENTRALIZAR Y HOMOGENEIZAR LOS ESTUDIOS QUE PUEDAN APORTAR A LA DETERMINACIÓN DE CAUSAS DE DEFORESTACIÓN Y DEGRADACIÓN

Quién debiera realizarlo

INAB

Argumentación Es función directa del INAB velar por el tema de bosques; aunque el sistema de gobernanza forestal del país se ha repartido en distintas áreas de competencia, INAB demostró tener la capacidad técnica investigativa para organizar y centralizar la información sobre cobertura forestal y su dinámica desde el 2001.Por todo lo anterior, INAB debe ser la institución encargada de tomar el rol de líder en la centralización y homogeneizador de los nuevos estudios sobre las causas de la deforestación y degradación.

Componente

2 Preparación de la estrategia de REDD+

Subcomponente

2a Evaluación sobre el uso de la tierra, los causantes de los cambios en el

uso de la tierra, la ley forestal, la política y la gestión

Debilidad Identificada

Existe un vacío en la generación de las conclusiones nacionales para caracterizar tanto cualitativamente como cuantitativamente los agentes de deforestación y degradación

Falla Conceptual

Ceguera

Qué se debiera realizar

CONSENSUAR CONCLUSIONES RESOLUTIVAS PARA DEFINIR LA INFORMACIÓN QUE FALTA GENERAR

Quién debiera realizarlo

Grupo de Monitoreo Forestal (GMF)3

Argumentación Una vez se tenga la información centralizada por parte del INAB, el GMF puede ser la entidad encargada de recibirla, con el fin de generar las conclusiones sobre la información restante y de esa manera consensuar qué se debe hacer para completar los estudios. Se considera que la diversidad de instituciones con capacidad técnica que conforman el GMF permite tener una pluralidad lo suficientemente amplia para generar adecuadas conclusiones de nivel nacional, ante lo cual se recomienda fuertemente la incorporación de las unidades técnicas de MAGA que administran la información de uso de la tierra en áreas rurales.

3 El Grupo de Monitoreo Forestal está integrado por varias instituciones gubernativas y no-gubernativas que

se ocupan del tema forestal. Esto hace que el GMF tenga la potestad de poder consensuar de forma interinstitucional sobre los vacíos. Para el tema de la generación de conclusiones será necesario que el GMF logre incorporar a actores que aporten al estudio sobre cambio y uso de la tierra.

Componente

2 Preparación de la estrategia de REDD+

Subcomponente

2a Evaluación sobre el uso de la tierra, los causantes de los cambios en el

uso de la tierra, la ley forestal, la política y la gestión

Debilidad Identificada

No existe un producto final esperado de este subcomponente que caracterice las causas de deforestación y degradación de bosques a nivel nacional

Falla Conceptual

Ceguera

Qué se debiera realizar

DESARROLLAR UNA INVESTIGACIÓN NACIONAL DE CAUSAS Y AGENTES DE DEFORESTACIÓN Y DEGRADACIÓN DE BOSQUES

Quién debiera realizarlo

INAB

Argumentación Con la información anterior sobre los vacíos existentes, INAB puede conducir la investigación. Porque INAB tiene un rol de administrador de la información pertinente a los bosques nacionales y es quien debe ser el enlace político para reportar estos resultados al MARN en su rol de punto focal. Además, INAB ha demostrado experiencia y eficacia en la generación y sistematización de estudios relacionados con el patrimonio forestal nacional.

Componente

2 Preparación de la estrategia de REDD+

Subcomponente

2b Opciones de estrategia de REDD+

Debilidad Identificada

Las opciones de estrategias no equivalen a la existencia de una plan nacional unificado

Falla Conceptual

Ceguera

Qué se debiera realizar

CREAR UN PLAN DE TRABAJO PARA EVALUAR Y ESTABLECER LAS PRIORIDADES SOBRE LAS ESTRATEGIAS Y DESARROLLAR LA ESTRATEGIA

Quién debiera realizarlo

MARN

Argumentación MARN tiene inherentemente una posición jerárquica en el tema recursos naturales nacionales por sus atribuciones ministeriales y por su calidad de punto focal ante la CMNUCC. Dado esto, le compete al MARN dictar los lineamientos para establecer la mejor estrategia de reducción de emisiones por causas de deforestación y degradación de bosques en el país en función de los resultados de la investigación nacional de causas y agentes resultante de la componente anterior.

Componente

2 Preparación de la estrategia de REDD+

Subcomponente

2c Marco de ejecución de REDD+

Debilidad Identificada

Existe una debilidad en el proceso de retroalimentación entre las dos fases (preparación e implementación), y esto genera la carencia de un sistema de gestión concreto para la implementación

4

Falla Conceptual

Ceguera

Qué se debiera realizar

ADOPTAR UN MODELO DE MEJORA CONTINUA PDCA

Quién debiera realizarlo

INAB y CONAP

Argumentación INAB y CONAP se deben encargar de la ejecución y verificación de la estrategia desarrollada por el MARN por ser las instituciones ícono de la plataforma de gobernanza forestal nacional. Sin embargo, y en estricta relación con la estrategia nacional dictada por MARN, la gestión de las causas de deforestación y degradación de bosques recae en la institución con las competencias correspondientes, y el rol de INAB y CONAP se enmarcará en la supervisión, verificación y reporte al punto focal.

Componente

2 Preparación de la estrategia de REDD+

Subcomponente

2d Impactos sociales y ambientales durante la preparación y la ejecución

de REDD+

Debilidad Identificada

Existe una falta de formación o capacitación en el tema EESA (Evaluación

Estratégica Social y Ambiental) para la formación del documento independiente

Falla Conceptual

Ceguera

Qué se debiera realizar

IMPLEMENTAR UN PROCESO DE CAPACITACIÓN

Quién debiera realizarlo

MARN

Argumentación La capacitación formal sobre EESA y su producto MGAS (Marco de Gestión

Ambiental y Social) debe estar a cargo de los expertos internacionales. El MARN como punto focal debe ser la institución que lidere este proceso de capacitación formal y pueda promoverlo dentro de técnicos del GCI. En la evaluación de capacidad se demostró que MARN ha podido cumplir con la promoción de capacitación dentro y fuera del MARN, por lo que este rol no es ajeno a las responsabilidades de la institución. El BID, como socio implementador, debe de apoyar al MARN para poder hacer el proceso de solicitud ante los organismos internacionales.

4 El modelo circular se basa en el concepto teórico de la mejora continua explicada por el Círculo de Deming

o PDCA (Plan-Do-Check-Act), en que el proceso en espiral va alcanzando nuevos mejores niveles en la medida que las etapas de planificación (plan), ejecución (do), verificación (check) y corrección (act) se van secuenciando adecuadamente para dar paso a un siguiente ciclo. Si por ejemplo se detecta que la expansión de la frontera agrícola es una causa de deforestación y degradación se le asignará la responsabilidad al MAGA de elaborar junto al MARN la estrategia para gestionar la causa. El rol de supervisión, verificación y reporte de la estrategia será asignado al INAB o CONAP (según el ámbito de acción).

Componente

2 Preparación de la estrategia de REDD+

Subcomponente

2d Impactos sociales y ambientales durante la preparación y la ejecución

de REDD+

Debilidad Identificada

El mecanismo de EESA no ha sido incorporado en los mecanismos de gestión de resultados

Falla Conceptual

Ceguera

Qué se debiera realizar

INCORPORAR LA HERRAMIENTA DE EESA DENTRO DEL MODELO DE MEJORA CONTINUA

Quién debiera realizarlo

INAB-CONAP

Argumentación De acuerdo a lo anterior sobre la ejecución, INAB-CONAP deben poder capturar los resultados obtenidos en los diferentes frentes de implementación y transformarlos en el estándar internacional ESSA, para luego transferirlo al MARN, quien se encargará del reporte nacional.

Componente

3 Niveles de referencia de las emisiones/ Niveles de referencia

Subcomponente

-

Debilidad Identificada

Existe una falta de formación o capacitación para el proceso de medición de emisiones de CO2

Falla Conceptual

Indecisión e Improvisación

Qué se debiera realizar

IMPLEMENTAR UN PROCESO DE CAPACITACIÓN FORMAL ACERCA DE LAS METODOLOGÍAS PARA ESTABLECER LOS NIVELES DE REFERENCIA

Quién debiera realizarlo

MARN

Argumentación Al igual que en el componente 2d, la capacitación debe ser promovida por el MARN, con asistencia de los expertos internacionales. Se debe de contar con la ayuda del BID, como socio-implementador.

Componente

3 Niveles de referencia de las emisiones/ Niveles de referencia

Subcomponente

-

Debilidad Identificada

No se han definido las metodologías que servirán para la generación de los niveles de referencia de emisiones

Falla Conceptual

Indecisión e Improvisación

Qué se debiera realizar

CONSENSUAR LAS METODOLOGÍAS MÁS ADECUADAS PARA GUATEMALA

Quién debiera realizarlo

GMF-MARN

Argumentación El Grupo de Monitoreo Forestal en su labor técnica debe a través de su plataforma interinstitucional consensuar el tipo de metodología a emplear. Una vez se llegue a un acuerdo entre las partes se le debe de trasladar esa decisión al MARN para que ésta como institución nacional con rol ministerial y de liderazgo en materia de recursos naturales y cambio climático la ratifique y la comunique a todos el grupo de trabajo.

Componente

3 Niveles de referencia de las emisiones/ Niveles de referencia

Subcomponente

-

Debilidad Identificada

Existe una deficiencia en la asignación de funciones y responsabilidades para el proceso de medición emisiones de carbono

Falla Conceptual

Indecisión e Improvisación

Qué se debiera realizar

DESIGNAR LA ENTIDAD RESPONSABLE PARA CREAR LA LÍNEA BASE

Quién debiera realizarlo

INAB-CONAP

Argumentación Dado su rol de implementadores y a la vez miembros del GMF, es competencia del INAB junto con el CONAP elaborar la línea base en sus respectivos campos de acción, y permitir que el GMF entregue el apoyo técnico necesario. Paralelamente y de acuerdo a la creación del Grupo de Mapeo en 2010 (convenio que vence en 2015), se hace necesario otorgar al GMF un rol más activo y formal en la actualidad pues en la práctica se ha visto un rol proactivo por parte de los miembros del GMF. Sus miembros se han entrenado en la metodología de IPPC y practicado procesos de medición de emisiones carbono. Dado su grado de expertise y capacidad, se propone que en aras de reformar el Convenio se reestructure de acuerdo a las nuevas necesidades del Grupo de Monitoreo Forestal para que este grupo posea una vinculación legal que defina sus funciones específicas, y de esa manera pueda dar soporte técnico para la creación de los Niveles de referencia de las emisiones y niveles de referencia.

Componente

4 Diseño de sistemas de seguimiento forestal nacional y de información

sobre las salvaguardas

Subcomponente

4a Sistema de seguimiento forestal nacional

Debilidad Identificada

No se ha definido el método de seguimiento que se empleará en el monitoreo futuro que dé continuidad y coherencia metodológica a la línea base establecida

Falla Conceptual

Inercia

Qué se debiera realizar

DEFINIR EL MÉTODO OFICIAL DEL SISTEMA DE SEGUIMIENTO EN ESTRICTA CONCORDANCIA CON LA GENERACIÓN DE LA LÍNEA BASE

Quién debiera realizarlo

Grupo de Monitoreo Forestal (GMF)

Argumentación No existe ningún documento legal que le asigne a una institución esta responsabilidad, por consiguiente cada entidad ha montado su propio proceso. El programa REDD+ requiere de un sistema de monitoreo con el uso de metodologías estandarizadas, es por eso que la definición del método debe de ser encargada a una institución específica de REDD+. En la práctica el GMF se ha autocapacitado en las diferentes metodologías y ha elaborado pruebas sobre éstas. Dado su rol proactivo y su carácter interinstitucional es la mejora institución para esta función.

Componente

4 Diseño de sistemas de seguimiento forestal nacional y de información

sobre las salvaguardas

Subcomponente

4a Sistema de seguimiento forestal nacional

Debilidad Identificada

Falta identificar vacíos sobre las necesidades para la implementación del método de monitoreo y la puesta en marcha de la ejecución

Falla Conceptual

Inacción

Qué se debiera realizar

PROPONER LAS NECESIDADES ESTRUCTURALES PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE SEGUIMIENTO

Quién debiera realizarlo

INAB-CONAP

Argumentación Así como INAB y CONAP serían los encargados de la implementación in-

situ del modelo de mejora continua para la gestión de REDD+, estas mismas instituciones deben informar las necesidades estructurales (ampliación de la plataforma de muestreo, necesidades operativas para la toma de datos, etc.) y prestar el apoyo operativo al proceso en sus respectivos ámbitos de acción.

Componente

4 Diseño de sistemas de seguimiento forestal nacional y de información

sobre las salvaguardas

Subcomponente

4a Sistema de seguimiento forestal nacional

Debilidad Identificada

Existe una carencia en la asignación de funciones y responsabilidades para el diseño y reporte

Falla Conceptual

Inercia

Qué se debiera realizar

DEFINIR Y REPARTIR RESPONSABILIDADES DE MANERA CONSENSUADA

Quién debiera realizarlo

GMF-MARN

Argumentación Al igual que la debilidad dos del componente tres, se propone que el Grupo de Monitoreo Forestal en su labor técnica elabore el diseño del sistema de seguimiento forestal, a raíz de la correcta identificación de las metodologías y los vacíos existentes. Seguido de esto, el GMF debe de trasladar la información consolidada al MARN, quien en su potestad ministerial debe de ratificar los esfuerzos y colocarla en forma de reporte para luego comunicarlo al resto del equipo.

Componente

4 Diseño de sistemas de seguimiento forestal nacional y de información

sobre las salvaguardas

Subcomponente

4b Diseño de un sistema de información para beneficios múltiples, otros

impactos, gestión y salvaguardas

Debilidad Identificada

No se ha priorizado, acorde al estudio de EESA, los beneficios múltiples y otros impactos

Falla Conceptual

Inacción

Qué se debiera realizar

DEFINIR LAS PRIORIDADES EN EL TEMA DE BENEFICIOS MÚLTIPLES Y OTROS IMPACTOS PARA EL SISTEMA DE SEGUIMIENTO NACIONAL

Quién debiera realizarlo

MARN-Comité Nacional de Salvaguardas para REDD+

Argumentación En el proceso del componente 2d se explicó el desarrollo del EESA en que se sugiere que sea competencia del MARN recibir los resultados capturados por el INAB-CONAP en la implementación de la Evaluación Estratégica Social y Ambiental a través del modelo de mejora continua de gestión de REDD+. Es por ello, que el MARN se debe de encargar de definir las prioridades en beneficios múltiples y otros impactos, utilizando la información anterior. Sin embargo, el carácter social del sistema hace que se tenga que consensuar esta información con los grupos de la sociedad civil involucrados, con lo que se sugiere incorporar dentro de esta acción al Comité de Salvaguardas

5 el cual está formado por varias organizaciones

pertinentes de la sociedad civil.

5 En la evaluación de los indicadores de desempeño se identificó que el Comité de Salvaguardas está

integrado por nueve organizaciones reunidas desde 2013. El rol de esta organización sigue siendo informal, lo cual se vio reflejado en la falta de convocatoria que tuvo en este año (sus miembros no se han reunidos en varios meses).

IV. Comentarios Finales al Entregable 5

La propuesta de abordaje institucional presentada anteriormente constituye en sí la

principal conclusión del estudio. En ella se plasman las principales recomendaciones

obtenidas a partir del análisis crítico de cada una de las fases y componentes del proceso

de Readiness Nacional en función de la evaluación de competencias legales y capacidades

institucionales recogidas del proceso de la investigación. De acuerdo a los resultados

esperados y expectativas del Grupo de Coordinación Institucional y la visión del equipo

consultor, también se recomiendan en la propuesta de abordaje las instituciones que

debieran tener el liderazgo en la conducción del abordaje de la distintas necesidades

detectadas en las fases y componentes. La concreción exitosa de dichas recomendación

requerirá sin duda un plan de fortalecimiento institucional adecuado para los fines

correspondientes.

En términos generales, y atendiendo al proceso completo, se recomienda fuertemente

generar jerarquías ejecutivas que permitan una planificación, seguimiento y control

efectivos, ejecutar siguiendo un orden lógico en la implementación del Readiness

Nacional en el país que permita ir llenando los vacíos en la medida de sus

correspondientes prioridades, que el proceso se estructure de forma que exista una

adecuada retroalimentación tanto de la experiencias ganadas como de los avances

futuros, y que la implementación en Guatemala sea entendida como una evolución lógica

que tome como base el desarrollo actual de la plataforma de gobernanza forestal y avance

hacia REDD+ con todos sus fundamentos en la mira.

En la medida que la armonización interinstitucional para la exitosa concreción de REDD+

en Guatemala se logre efectivamente o vaya avanzando a paso seguro a lo largo del

horizonte trazado para el proceso, este modelo podría ser replicado en otras iniciativas

que requieran abordaje institucional para la armonización de competencias y capacidades

en pro de un fin común. Esto presentaría de buena forma las capacidades de Guatemala

en materia de recursos naturales y cambio climático para el abordaje de iniciativas de

escala país que requieren coordinación institucional ante la cooperación internacional o

ante iniciativas de alcance mundial. Esto es un resultado altamente deseable para

propósitos donde la imagen país es relevante.

V. Referencias

Goodin, R.E., Moran, M., & Rein, M. (2006). The Oxford Handbook of Political Science.

New York: Oxford University Press Inc.

Graglia, J. E. (2012). En la búsqueda del bien común: manual de políticas públicas. Buenos

Aires: Konrad Adenauer Stiftung.

Lindblom, C. E. (1991). El proceso de elaboración de políticas públicas. Mexico D.F.: Grupo

Editorial Miguel Ángel Porrúa.