Nuevos criterios para el registro de las estadísticas de las fi nanzas públicasRicardo Villeda1

Introducción

Las estadísticas de las finanzas pú-blicas constituyen una herramienta importante para el análisis fiscal, el cual es de mucha utilidad para el di-seño de la política fiscal y el monito-reo de sus impactos sobre el resto de los sectores macroeconómicos.

En este artículo se presentan algu-nos aspectos relevantes del nuevo Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas de 2001, especialmente en lo relativo de la naturaleza de las variables y de las reglas contables.

I. Antecedentes

El marco conceptual que rige a las finanzas públicas se empezó a ela-borar en los años 70, época desde la cual se le han venido haciendo mejoras a fin de poder capturar las nuevas operaciones fiscales acor-des a la mayor complejidad que ha ido adquiriendo la actividad pú-blica. Este esfuerzo se materializó

en el Manual de las Finanzas Pú-blicas de 1986 (MEFP 86), que ha estado vigente en la gran mayoría de países. Durante todo ese tiempo el Fondo Monetario Internacional, codificó y estableció los criterios de registro de las cuentas fiscales, destacando el criterio de base caja, el cual privilegia los movimientos de efectivo realizados por la Teso-rería. Esto respondió al interés prin-cipal de analizar el impacto que las actividades fiscales han tenido sobre la liquidez, especialmente cuando se han utilizado recursos externos e internos para financiar al sector público.

En ese sentido, aspectos tales como los atrasos, los intereses sobre bo-nos emitidos con descuento, las transacciones en especie, el con-sumo de capital fijo, etc., no se les ha abordado en profundidad, dado que el marco de análisis que pro-porciona el MEFP 86 no cubre es-tos tópicos, pero que últimamente han cobrado mayor importancia debido a la tendencia de hacer consistente las estadísticas ma-croeconómicas en su conjunto.

De acuerdo al criterio de caja, pri-vilegiado en el MEFP 86, el énfasis ha estado centrado en la ecuación: ingreso público menos gasto públi-co igual resultado público (déficit o superávit).

En esta ecuación los ingresos pú-blicos (incluidas las donaciones) se definen como las entradas no recuperables (efectivo) y el gasto

público como los pagos no recupe-rables, es decir, flujos que no son reintegrados financieramente ni a los contribuyentes (impuestos) ni al Gobierno (gastos).

En el Manual de las Estadísticas de las Finanzas Públicas de 1986, dentro del gasto público se ha in-cluido la concesión neta de présta-mos (concesión de préstamos me-nos las recuperaciones), en la cual se registran transacciones recupe-rables, que implican la adquisición de derechos financieros y que a su vez tienen efectos de política fis-cal, junto con transacciones no re-cuperables (gastos), ambas inclui-das por encima de la línea2.

Por su parte, el financiamiento del sector público se ha definido como el endeudamiento neto junto con las variaciones de depósitos del sector público en el sistema finan-ciero, lo cual implica presentar en un solo bloque movimientos de pa-sivos junto con movimientos de ac-tivos financieros del sector público.

En ese sentido, el sistema base caja ha estado diseñado para analizar la restricción de financiamiento del Gobierno, siendo considerada como la prioridad más estricta para el análisis del desempeño fiscal, en el cual resulta de mucha importan-cia evaluar el impacto que tiene la política fiscal sobre los niveles de liquidez de una economía.

Sin embargo a mediados de la dé-cada del setenta aparecieron nue-

1 Especialista del Departamento de Estadísticas Financieras y Fiscales 2 Operaciones de ingresos y gastos públicos.

vos elementos que cobraron rele-vancia dentro del análisis de la po-lítica fiscal, tales como los atrasos en el pago de la deuda, las transac-ciones en especie, las partidas de balance (saldo, patrimonio neto), la sostenibilidad de la política fiscal, las contingencias, la deuda previsio-nal, etc., aspectos para los cuales el marco de análisis contenido en el MEFP 86 resultaba limitado.

Actualmente existe una tendencia mundial hacia la adopción de una contabilidad fiscal en base a los re-cursos que maneja el sector públi-co, debido a la insatisfacción que existe con el registro de base caja, habiéndose observado que existen algunas condiciones básicas para adoptar este nuevo criterio de re-gistro, entre las cuales destaca el hecho de que tanto las empresas públicas como las oficinas de con-tabilidad gubernamental, llevan re-gistros que servirían para tal fin.

Asimismo los sistemas que rigen a las estadísticas del sector real, ex-terno y monetario han dado cambios orientándose a los registros según términos de devengado. Además dichos sistemas se han actualizado uniformizando el marco institucio-nal para el registro de sus transaccio-nes, facilitando la identificación de vínculos macroeconómicos entre ellas. Las estadísticas de finanzas públicas se habían estado quedan-do rezagadas en esos aspectos

Dado este nuevo entorno al que se enfrentaban los criterios que regían

el registro de las cuentas fiscales plasmado en el Manual de las Es-tadísticas de las Finanzas Públicas de 1986, se planteó la necesidad de elaborar un nuevo manual que estuviera armonizado con el mar-co del Sistema de Cuentas Nacio-nales 1993, de tal manera que se pudiera cumplir el objetivo de que sus registros facilitaran las consul-tas especializadas de compilado-res, analistas y diseñadores de la política económica.

Esto se debería de traducir en que los datos que generaría el nuevo sistema de las estadísticas de las fi-nanzas públicas, estuvieran direc-tamente vinculados a otros sistemas estadísticos de carácter macroeco-nómico y que permitieran a los en-cargados del análisis realizar evalua-ciones de la situación financiera del sector público con criterios bastan-te similares a los que se aplican a otros sectores de la economía.

En ese sentido, la cobertura institu-cional del sector público estableci-do por el Manual de las Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 (MEFP 2001) presenta algunos cambios respecto al MEFP 1986. Así se tie-ne que se ha buscado homologar la terminología que utiliza el SCN 93 por ejemplo, el sector público no financiero (SPNF) que en el MEFP 86 estaba constituido por el Go-bierno General y las Empresas Pú-blicas No Financieras, de acuerdo al MEFP 2001 está constituido por el Gobierno General y las Socieda-des Públicas No Financieras. Es de-

cir, que del termino “empresas pú-blicas no financieras” se ha pasado al término “sociedades públicas no financieras”, la cual es una catego-ría que se utiliza en el Sistema de Cuentas Nacionales 93, que se de-fine como “sociedades y cuasiso-ciedades no financieras residentes que están sujetas al control de uni-dades del gobierno, definiéndose el control de una sociedad como la capacidad para determinar su polí-tica general a través de la elección de sus directores...”3.

Otro ejemplo lo constituye tam-bién las denominadas Empresas Pú-blicas Financieras que en el MEFP 2001 se les denomina Sociedades Públicas Financieras, distinguién-dose las no monetarias y las mone-tarias (en esta se incluyen los ban-cos estatales y el Banco Central). El nuevo manual también identifica un sector público no monetario (SPNM) que es la suma del SPNF y de las sociedades públicas finan-cieras no monetarias.

II. El sistema de las estadísticas de las fi nanzas públicas 2001

El sistema contenido en el MEFP 2001 está enfocado como un balan-ce que tiene tres niveles: saldo de ac-tivos, saldo de pasivos y patrimonio neto, siendo este último la diferencia de los activos menos los pasivos.

Asimismo el MEFP tiene medicio-nes de ingreso y gasto. El ingreso

3 Sistema de Cuentas Nacionales 1993, Capitulo 4,

se define como cualquier flujo que afecte el patrimonio neto. En ese sentido, es importante destacar que no todos los recursos financie-ros que entren a la tesorería se con-sideran ingresos. Este es el caso de los recursos obtenidos por la venta de activos estatales, los cuales se excluyen de los ingresos ya que esta operación se ha identificado como un intercambio de un activo por otro, y por tanto no aumenta el patrimonio neto. También los re-cursos generados por la venta de bonos gubernamentales no cons-tituyen ingresos ya que no modifi-can el patrimonio neto, puesto que en dicha operación hay un aumen-to de activo (efectivo) acompañado del aumento de un pasivo (deuda bonificada), por tanto no se puede registrar como un ingreso.

El gasto se refiere a transacciones que reducen el patrimonio neto y excluye aquellos egresos públicos con los cuales se adquieren nue-vos activos. Nuevamente la razón de excluirlo es que esta operación no modifica el patrimonio neto del Gobierno, ya que hay una reduc-ción de activos (efectivo) acom-pañado de un aumento de activos (edificios, por ejemplo).

El sistema contenido en el MEFP 2001 también incluye las transac-ciones en activos no financieros, la cual se refiere a la adquisición neta de activos no financieros (ad-quisición y disposición). Asimis-mo, de acuerdo al nuevo Manual, las operaciones de financiamiento

se registran desde una perspectiva de variación de activos y pasivos fi-nancieros, los cuales se identifican de acuerdo a la residencia, instru-mento y sector.

El sistema estadístico diseñado a partir del MEFP 2001 provee un sistema integrado de flujos y sal-dos, que implica la presentación de balances y de estados de ope-raciones. En ese sentido, el princi-pio básico del sistema MEFP 2001 se sintetiza en la identidad que plantea que el valor del balance de apertura sumado a las transaccio-nes y a los otros flujos económi-cos es igual al valor del balance de cierre. Esta identidad es consisten-te con la “naturaleza del esquema global del Sistema de Cuentas Na-cionales Revisión 4, que, partiendo de una situación de fondos o stocks determinada –los activos, los pasi-vos y el patrimonio o valor neto de los sectores de la economía al ini-cio del período..... llega a una nue-va situación de fondos al cierre del ejercicio. Ello como consecuencia de transacciones (flujos) efectuadas durante el período, sean ellas de na-turaleza corriente o de acumulación, o bien por otros flujos de acumula-ción no debidos a transacciones” 4.

1. Flujos, saldos y reglas contables

Las estadísticas generadas a través del MEFP 2001 corresponden a flu-jos o saldos. Los primeros se rela-cionan con las acciones y eventos que afectan a las unidades que par-ticipan significativamente en las

políticas fiscales. Los saldos corres-ponden al patrimonio neto y se re-fieren a las tenencias de activos y pa-sivos de las entidades aludidas. Los flujos y saldos se encuentran integra-dos, es decir, que la variación de los saldos se explica por el movimiento de los flujos. Dentro de los flujos se distinguen las “transacciones” y los “otros flujos económicos”.

2. Las Transacciones

Las transacciones pueden clasifi-carse en intercambios y transferen-cias. En el primer caso se entregan bienes, servicios, activos o mano de obra a cambio de alguno de estos mismos elementos. Algunos ejemplos son la remuneración de empleados públicos, compras de bienes y servicios, etc.

El otro tipo de transacciones lo constituyen las transferencias y se refiere a la entrega de bienes, ser-vicios, activos o mano de obra sin que no se entregue nada a cambio. Algunos ejemplos son los impues-tos, los pagos a la seguridad social, los subsidios, etc.

Las transacciones también pueden clasificarse en monetarias y no monetarias. En el primer caso los ingresos y gastos involucrados en los pagos se establecen en unida-des de dinero. Las transacciones no monetarias se refieren a opera-ciones de trueque, remuneraciones en especie y otras transacciones similares, en donde no intervienen cantidades de dinero, pero que de

4 Propatto, Juan Carlos Aldo. “El Sistema de Cuentas Nacionales” Segunda Edición. Ediciones Macchi. 2004. Pagina 4.

todas formas deben ser registradas asignándoles un valor monetario.

3. Otros flujos económicos

Los otros flujos económicos los defi-ne el MEFP 2001 como “las variacio-nes en el volumen o valor de un acti-vo o pasivo que no son resultado de una transacción”. Como ejemplo se puede citar la reducción de los activos del sector público debido a la destrucción de infraestructura pública provocada por un terre-moto; así también el aumento en el valor de la deuda externa debido a la fluctuación de los tipos de cam-bio reduce el patrimonio neto. En ambos casos existe una variación en los activos o pasivos sin que haya mediado una transacción.

4. Reglas Contables

Las reglas contables se refieren a un conjunto de aspectos que regu-lan el registro de las transacciones fiscales, tales como el tipo de siste-ma contable utilizado, los criterios que determinan el momento de registro de los flujos, la valoración de los flujos y saldos, las medidas derivadas, el registro neto de flujos y saldos, el método de consolida-ción y las contingencias.

a. Sistema contable

Para registrar los flujos se utiliza la contabilidad por partida doble, bastante similar a la que aplican las empresas privadas en sus estados financieros. Los débitos y los crédi-tos tienen la interpretación que con-vencionalmente se les ha atribuido. La identidad fundamental del balan-

ce y de la contabilidad también es aplicable a las normas contables contenidas en el MEFP 2001

b. Criterios para el momento de registro

Existen varios criterios para deter-minar el momento en que debe re-gistrarse un flujo que afecte a algu-na variable de las finanzas públicas sin embargo el MEFP 2001 propo-ne utilizar el criterio base devenga-do, según el cual las transacciones fiscales se registran en el momento en que ocurren, sin tomar en cuen-ta el momento en que se realizan los movimientos de efectivo. Esto permite un mejor acercamiento del impacto macroeconómico de la política fiscal, ya que el registro de una transacción se realiza en el mo-mento en que se está dando el mo-vimiento real de los recursos. Por ejemplo, en el caso de un bono cupón cero el criterio base deven-gado imputará el flujo de intereses que este bono esté generando aun-que en la práctica la Tesorería del Gobierno lo estará pagando al ven-cimiento del bono. Asimismo la ventaja del criterio base devenga-do es que no se limita a las transac-ciones monetarias sino que incluye el movimiento de todos los flujos, con lo cual permite una mejor in-tegración con las variaciones en el balance. Además, el criterio base devengado no obvia la importan-cia de la gestión de la liquidez de la Tesorería del Gobierno, ya que para ello incorpora la elaboración de estados de flujo de efectivo.

También, el criterio base devenga-do permite establecer una mayor

consistencia con los otros grandes sistemas estadísticos macroeconó-micos (cuentas nacionales, balan-za de pago, y estadísticas moneta-rias y financieras) ya que estos tam-bién se rigen por el mismo criterio de momento de registro.

c. Valoración de flujos y saldos

Otra regla contable se refiere a que los flujos y saldos que se realicen al-rededor del sector público deberán ser valoradas a los precios de mer-cado corrientes. En general se asume que el valor monetario efectivamen-te pagado por los flujos corresponde al precio de mercado corriente.

En ese sentido, un cambio sustan-cial es el que se refiere a la valo-ración de los saldos de la deuda pública. De acuerdo al MEFP 1986 los títulos de deuda deben de va-lorarse de acuerdo al monto que el gobierno está obligado a pagar cuando vence la deuda, indepen-diente del valor al que se están cotizando en el mercado. Sin em-bargo el MEFP 2001 establece que dichos títulos de deuda deben ser valorados de acuerdo al precio de mercado que se determine en el mercado de activos. En todo caso, el valor nominal de los títulos de deuda debe registrarse como parti-da informativa, a fin de que se pue-da poner en perspectiva el valor de la deuda registrada de acuerdo a los nuevos criterios del MEFP 2001.

d. Medidas Derivadas

Las medidas derivadas son agre-gados fiscales que resumen los valores de ciertos flujos o saldos registrados individualmente en el

sistema de las estadísticas de finan-zas públicas. Algunos ejemplos son los ingresos tributarios, los cuales corresponden a la suma de todos los flujos clasificados como impuestos, los gastos corrientes, etc. También se incluyen dentro de las medidas derivadas a las partidas de resultado que corresponden a cifras fiscales que se obtienen restando una mag-nitud de otra, son ejemplos el déficit fiscal, el patrimonio neto, etc.

e. Registro neto de flujos y saldos

Con algunos flujos y saldos fiscales se tiene la opción de presentarse en términos brutos o netos. Por ejem-plo, los ingresos tributarios pueden ser presentados en términos brutos, lo cual implica registrar el monto de impuestos recaudados durante un período sin aplicarles ninguna deducción. También pueden ser mostrados en términos netos, si, por ejemplo, a los ingresos tribu-tarios brutos les restamos el monto por devoluciones hechas a los con-tribuyentes. En este caso, el MEFP 2001 recomienda registrar dichas devoluciones como un ingreso tribu-tario negativo y no como un gasto.

f. Consolidación

La consolidación es un método que busca presentar las estadísticas de un conjunto de unidades como si formaran una sola unidad, a fin de evitar dobles registros de las transacciones. Por ejemplo, una transferencia del Gobierno Central a una alcaldía (Gobierno Local) constituye un gasto que debe ser consolidado con el gasto correspon-diente que hará dicha alcaldía cuan-do le dé uso a la transferencia recibi-da desde el Gobierno Central.

g. Contingencias

Las contingencias se refieren a condiciones que pueden afectar el desempeño del sector público, pero que se pueden dar en circuns-tancias de las que no se tiene una certeza plena de que ocurra. Por ejemplo, una unidad perteneciente a las sociedades públicas financie-ras no monetarias podría incumplir el pago de un préstamo, en cuyo caso ese pasivo podría ser asumi-da por el Gobierno General, de ahí que las deudas de dichas corpo-raciones podrían ser considerados como pasivos contingentes del Go-

bierno General, si este garantizara su emisión. El MEFP 2001 recomienda registrar como partidas informativas los datos correspondientes a las contingencias relevantes.

III. Conclusión

El Manual de Estadísticas de Finan-zas Públicas 2001 representa un adelanto en las normas para com-pilar y presentar las estadísticas fis-cales. Su adopción futura vendrá a reforzar el conjunto de estadísticas macroeconómicas, lo cual permi-tirá la elaboración de análisis más acertados y el diseño de políticas económicas pertinentes.

Bibliografía

Propatto, J. C. A. (2004): El Sistema de Cuentas Nacionales. Visión des-de la economía aplicada. Segunda Edición, Ediciones Macchi.

Fondo Monetario Internacional (2001): Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas

Organización de las Naciones Unidas (1993): Sistema de Cuen-tas Nacion ales. Cuarta Revisión.

Cuentas Corrientes

ProducciónBienes y servicios

con el exterior

Generación, asignacióny redistribución

del ingreso

Uso delIngreso

RiquezaNacional

Cierre

Variacionesde activos

FinancieraCapital

Cuentas de Acumulación

RiquezaNacionalApertura

Fuente: El Sistema de Cuentas Nacionales. Visión desde la Economía Aplicada, Juan Carlos Aldo Propatto, 2004.

Anexo 1Síntesis Conceptual del Sistema de Cuentas Nacionales 1993

Anexo 2Estructura del marco analítico del sistema de estadísticas de las fi nanzas públicas

SALDOS SALDOS

BALANCE DE ESTADO DE ESTADO DE BALANCE DEAPERTURA OPERACIONES OTROS FLUJOS CIERRE

DEL GOBIERNO ECONOMICOS

Ingresomenos gasto

igual a

Variación en el Variación en el

Patrimonio neto + patrimonio neto + patrimonio neto como = Patrimonio netocomo resultado resultado de otrosde operaciones flujos económicos

igual a igual a igual a igual a

Ganancias y pérdidasactivos no Transacciones por tenencia y otras activos nofinancieros + en activos no + variaciones en el = financieros

financieros volumen de activosno financieros

más más más más

Variación en el Patrimonio Préstamo neto/ patrimonio financiero Patrimoniofinanciero + endeudamiento neto + neto como resultado = financiero

neto de otros flujos netoeconómicos

igual a igual a igual a igual a

Ganancias y pérdidasActivos Transacciones en por tenencia y otras Activos

financieros + activos financieros + variaciones en el = financierosvolumen de activos

financieros

menos menos menos menos

Ganancias y pérdidasPasivos Transacciones en por tenencia y otras Pasivos

+ pasivos + variaciones en el =volumen de pasivos

Fuente: Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas, Fondo Monetario Internacional 2001.

FLUJOS