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N 9, Agosto 2012

Fuero registralNmero 9, Agosto 2012

Ttulo: Fuero Registral Volumen N 9

Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos Armando Blondet N 260 - San Isidro Lima - Per Telfono: (511) 3112360 Pgina web: www.sunarp.gob.pe

Escuela de Capacitacin Registral Av. Arenales N 1080 Jess Mara Telfono: (511) 3112360 anexo 8882 Pgina web: http://www.sunarp.gob.pe/ECR/index.html Correoelectrnico:[email protected]

Comit de Edicin:YesseniadelCarmenCamposSalazar,DirectoradelaEscueladeCapacitacinRegistralCarlaCarmenVargasVrtiz,EscueladeCapacitacinRegistralFranklinReynaIbaez,EscueladeCapacitacinRegistralAmadorZafraReyes,EscueladeCapacitacinRegistralOscarPajaresPolar,EscueladeCapacitacinRegistral

1,500ejemplaresLima,diciembre2012

HechoelDepsitoLegalenlaBibliotecaNacionaldelPer:N2003-3171

ISSN:1728-8096

EscueladeCapacitacinRegistraldelaSuperintendenciaNacionaldelosRegistrosPblicos

Impresin:RapimagenS.A.Jr.Callao465Of.201Lima01

Derechosreservados.Prohibida la reproduccindeesta revistaporcualquiermedio, totaloparcialmentesin permiso expreso de los editores.
http://www.sunarp.gob.pe/

Fuero registral N 9 - SuNarp 2012 5

CONTENIDO

Contenido ........................................................................................................ 5Presentacin ................................................................................................... 7

Seccin ILa inclusin social como poltica de Estado

Lapolticadetitulacindelapropiedadylainclusinsocial.JulioAbelCaldernCockburn ..................................................................... 11

Elestadodesbordadoylaemergentesociedadnacionalperuana.JosMatosMar ............................................................................................... 35

Seccin IIEl registro como herramienta para la inclusin social

Laformalizacindelaspersonasjurdicasnosocietariasysuvincula-cinconlaeconomaylainclusinsocial.JairoCiezaMora .............................................................................................. 51

Elregistrodebienesmueblesylainclusinsocial.MateoGmezMatos ....................................................................................... 61

Eldocumentonacionalde identidad(DNI)elementonicoyesencialparadescartarhomonimiasenelregistrodepersonasnaturales:Anlisisypropuestalegislativa.DinaDorisPrescottCosta ............................................................................ 75

Lasucesinhereditariadel concubinocomounanecesidad imposter-gabledeinclusinsocial.LuisMiguelSamaniegoCornelio ................................................................. 89

Fuero registral N 9 - SuNarp 20126

TransferenciadefuncionesdeCOFOPRIalosgobiernosregionalesysus implicanciasensederegistral. Seestar facilitando la inclusinsocial?NancyElizabethTafurVillanueva ............................................................. 123

Perspectivas de la inclusin social. Una mirada desde la labor delregistro de prediosRobertSantosZavaletaNeyra .................................................................... 145

El uso de tecnologa de informacin y comunicacin en el SistemaRegistralPeruano,comounelementoquepermiteunserviciopblicoconinclusinsocial.YesseniadelCarmenCamposSalazar ........................................................ 171

Seccin IIIOtros temas de inters para el registro

Derechode impugnacinsocietariay susdiferencias con la invalidezreguladaporelCdigoCivil.RalJimmyDelgadoNieto ............................................................................. 199

Saneamiento de la propiedad estatal: Explorando bondades de susresultadosadministrativosyregistrales.RobertoJimnezMurillo ............................................................................... 235

Nivel de actualizacin de titulares y dems datos en el Registro dePrediosdelaZonaRegistralN xII -SedeArequipa.HctorAlexisLagunaTorres ....................................................................... 247

Diversosaspectosdelahipotecaenelderechoespaol.ngelValeroFernndez-Reyes .................................................................... 281

Resea de los autores .......................................................................... 341


anovena edicinde la revista Fuero Registral representaunavezms, el compromiso de la Superintendencia Nacional de losRegistrosPblicospordifundirelconocimientoenmateriaregistralylaestrecharelacindeesta,conlapolticadeInclusinSocialquehaemprendidoelEstadoyqueesparte fundamentaldenuestranuevavisininstitucional.

Los contenidos de la presente edicin han sido valiosamente desarrollados,producidos y compartidos por importantes pensadores e intelectuales delpas,ypormiembrosdelSistemaNacionalRegistralPeruano;quienesconelservicioregistraldiariocontribuyenpermanentementeconelcompromisodeseguirconstruyendounanacinmsmodernay,sobretodo,msdemocrticaeinclusiva,promotoradelosderechoshumanos.

EsprecisamentelaInclusinSocial,elejequecomopolticadeEstado,marcaelnuevoparadigmadenuestrainstitucineinspiralapresentepublicacin;lacualseencuentraenesenciapresentecomotematransversalenestosensayosyenotroscomplementadosconelementospropiosdeluniversojurdicoregistral.

Todo ello hacede la presente edicin, unaherramienta no solode consultayretroalimentacinparasuslectores,sinoquepermiteinterpretarconceptosy elementos registrales de manera ms universal y sistemtica. Artculoscomo:ElEstadodesbordadoylaemergentesociedadnacionalperuana,delantroplogodoctorJosMatosMar,noshacereflexionarquesinunaideaclaradequsomosyqueremoscomopas, sociedadyEstado,desdeeldesbordepopulardelsigloXXhastalamodernidaddelsigloXXI,noesposibleconcebirelfuturoydesarrollopermanentedenuestroSistemaRegistral.

En La poltica de titulacin de la propiedad y la inclusin social, vemoscomoeldoctor JulioCaldernCockburnhacequeelmundosocial,polticoyjurdicoconfluyan,alabordarladistribucindettulosdepropiedadenelPer, comomecanismode integracin social a travsdelusoadecuadodelderechodepropiedad.

Delmismomodo apreciamos que los artculos que conforman la Seccin II-ElRegistro comoherramientapara la Inclusin Social, han encauzado sus

PRESENTACIN

L

esfuerzos desde diversos ngulos para abordar y analizar una temtica quereafirmaalSistemaRegistralcomofactorimprescindibledelayadenominadapoltica de inclusin social; que no hace ms que renovar a los RegistrosPblicoselcompromisoporasegurarquetodoslosciudadanos,sinexcepcin,puedandesarrollarsusderechos,aprovecharsushabilidadesytomarventajadelasoportunidadesqueselesofrece,atravsdelosserviciosregistralesqueponeelgobiernoadisposicindelciudadano;porejemplo,medianteelusodetasaspreferencialesparaciudadanosdeescasosrecursosoqueseencuentranencondicindevulnerabilidad,omedianteelprogramaSUNARPentuPueblo,quepermitellevarelRegistroalinteriordelpas,dondeexistenecesidaddeirelEstadoalencuentrodelciudadano.EsasquelosRegistrosPblicosparticipanactivamenteenlamejoradelascondicionesdevidadelosperuanosypermitequeseanprotagonistasdesupropiodesarrollo.

Contribuyen de igual modo, los ensayos correspondientes a la Seccin III OtrostemasdeintersparaelRegistro,apartadodelapresentepublicacinqueenriquecea lasanteriores, abordandodiversos temas relacionadoscon laactividadregistral,taleselcasodelartculodenominadoElDocumentoNacionaldeIdentidad(DNI)ElementonicoyEsencialparadescartarHomonimiasenelRegistrodePersonasNaturales:AnlisisyPropuestaLegislativa,herramientasconlasquecuentaelSistemaRegistralparaotorgarseguridadjurdicaatodoslosperuanosatravsdelRegistro,resaltandolarelevanciadelsaneamientodelapropiedadestataleinsistiendounavezmsenlaimportanciaylanecesidadde la constante actualizacin de datos en todas las Zonas Registrales delpas vinculada al Registro de Predios, comomecanismo para incrementar laseguridadjurdicacomounapolticasocialviable.Cerrandolalistadeartculosde esta interesante edicin encontramos, desde una perspectiva del DerechoComparado,elacusadoanlisisdealgunosdelosaspectosmsimportantesdelagarantaporexcelencia:LaHipotecaenelDerechoEspaol.

Finalmente,esprecisoagradeceraquienesparticiparonycolaboraroncon lapresenteedicindelaRevistaFuero Registral:destacadosestudiososnacionalesyextranjeros,alosmiembrosdelSistemaRegistralPeruano,congranvocacindeservicio,ademsdeacadmica;yfinalmente,alaEscueladeCapacitacinRegistralporcatalizarladifusindelconocimientoengeneralydeladoctrinaregistralenparticular.

Dr.MARIOSOLARIZERPASuperintendenteNacionaldelosRegistrosPblicos

SUNARPLima,diciembredel2012.

Seccin I

LA INCLUSIN SOCIAL COMO POLTICA DE ESTADO


JulioAbelCaldernCockburnSocilogo

LA POLTICA DE TITULACIN DE LA PROPIEDAD Y LA INCLUSIN SOCIAL1

1. INTRODUCCIN

ste artculo aborda la poltica de distribucin de ttulos depropiedad en el Per a poblacin que, en su origen, ocuptierrasurbanasalmargendelasleyes.Laocupacinilegal,porlo general ha sidoproductode invasionesode adquisiciones

enelmercadoinformaldetierras.Aunquelapolticadedistribucindettulosrigedesde1961,esapartirde1996,conlacreacindelaComisindeFormalizacindelaPropiedadInformal(COFOPRI),quelatitulacinseasociadirectamentea la integracin socialdesdeelusoadecuadodederechosdepropiedad.

El objetivo general de la poltica de titulacin es buscar la integracinsocial y econmica de la poblacin beneficiada. Por tanto, forma parte

1 ExposicinpresentadaalXIICongresoNacionaldeDerechoRegistral,organizadoporlaSuperintendenciaNacionaldelosRegistrosPblicos,realizadoenlaciudaddePiuradel27al29deabrilde2012.

SUMARIO: 1.Introduccin.2.Baseconceptualdelatitulacin.3.Accionesdepolticapblica.4.Impactosdelapoltica.5.Conclusionesyrecomendaciones.

E


La poltica de titulacin de la propiedad y la inclusin social

deunapolticadeinclusinsocialentendidacomounprocesoquebuscaasegurarquetodaslaspersonastenganlasoportunidadesylosrecursosnecesarios para participar plenamente en la vida econmica, social ypolticaydisfrutardeunascondicionesdevidanormales.Lainclusin,ensuacepcinbsica,seasociaalaintegracin,lacohesinylajusticiasocialy,porello,seoponealaexclusinsocial;lacualdebeserentendidacomola prdida de integracin o participacin del individuo en la sociedaden los mbitos econmicos (produccin o consumo), poltico-legales(participacinpoltica,sistemaadministrativo,proteccinsocial)ysocialrelacional(ausenciaderedesoproblemasenlasredesyfamilias).

Elmodoenquelatitulacinbuscaintegraralapoblacinbeneficiariaresulta,alaluzdelapolticapblicaenlamateria,singular.EnlosauroralesaossesentaysetentadelsigloXX,latitulacinpretendaincluiralapoblacinmarginal venidadelinteriordelpasalosbeneficiosdelavidamodernaa partir de la integracin urbanstica a la ciudad formal. En cambio, lanuevapropuestadepolticapblica,quehundesusracesconceptualesenelneo-institucionalismo,plantearealizarelobjetivodeintegracinsocialatravsdeacercarlosserviciosdeproteccinlegaldelEstadoaunsectorque tradicionalmenteslopodaapelara laorganizacinpopularya lapresinpolticacomomecanismodeproteccindelatenenciadelatierra.

Lapolticase fundamentaen laconocidaobradeHernandodeSoto,El otro Sendero,lacualensayaeldiagnsticoquelainformalidadesproductodeundesajusteentreelderechoformalylarealidaddelosasentamientosinformales,regidosporsuspropiasreglas.Enesamedida,elusoadecuadode los derechos de propiedad permitir a sus tenedores la integracineconmica,observadacomolaincorporacindelpatrimonioinmobiliarioaunmercadode transaccionesfluidas, enelque losbienesalcancensumximovalordeusoatravsdelintercambio.Deestamanera,elderechoaparececomoimpulsordecambioseconmicosysociales.

Enrazndelaimportanciaquelaconcepcindelapolticapblicaasignaal derecho y al uso de los derechos, cobra importancia el recurso a losregistrospblicos.Deallqueunadelasprimerareformas,plasmadaen


Julio Abel Caldern Cockburn

1988,fuelacreacindelRegistroPredialUrbano(RPU)parainscribiralasposesionesinformalesquepasaronaserpropiedadesformales.

Elpresenteartculo,demanerasucinta,tieneporobjetivoevaluarlapolticade titulacin de la propiedad llevada a cabo por el gobierno peruanodesde su objetivo explcito de integracin social, para lo cual sometera revisin sus anhelados efectos econmicos y sociales. Asimismo, seproponesugerirmedidascorrectivas frentea losdesajustesoefectosnoesperadosencontrados.

2. BASE CONCEPTUAL DE LA TITULACIN

Lapolticapblica,queconsisteenentregarttulosdepropiedadapoblacinquesehaasentadoinformalmenteenlasciudades,tienemuchosaosdeserimplementadaendiversoslugaresdelmundo.Dehecho,Per,en1961,fue pionero con la ley de barriosmarginales (13517), antecediendo apolticas similares enEgipto en1967y, considerandoaAmricaLatina,aMxico, pas que entre 1971-1973 inici polticas de regularizacindela tenencia de la tierra (Caldern, 2006). Estas experiencias de polticapblica,combinadasconotrasdeapoyoalaauto-construccin,sumadasa losplanteamientosde la libertadpara construirdel arquitecto JohnTurner(1976),precedieronalaConferenciaHbitatIdeNacionesUnidas,realizadaen1976enVancouver,enlacualseoptpororientarlosesfuerzospblicosenfavordelaciudadinformalylaauto-construccin.

En base a estas experiencias, la poltica de regularizacin de tenenciade la tierra ha podido ser definida como un proceso de intervencinpblico,expresadoenunconjuntodedisposicionespolticas, jurdicas,administrativasydeprcticasqueconciernena laszonasyaocupadas,cuyoaccesoseharealizadoendisconformidadconlaleyyquecontribuyenamejorarloentrminosurbanosygarantizarlaseguridaddelatenencia (Durand&Pajoni,1992).

Noobstanteestosantecedentes,lapolticadetitulacininiciadaenelPera partir de 1996 reclama cierta originalidad al sostener que no se tratasloderegularizarlatenenciadelatierra,sino,sobretodo,enproponer



unejercicioactivodelosderechosdepropiedaddelospobres,entendidocomouncapitalmuerto,cuyaactivacinpermitirasusbeneficiarios laintegracineconmicaysocialatravsdelaccesoacrditosdelabanca,mercados inmobiliarios formales, etctera.Estapropuesta,deacuerdoasus impulsores, sedenominateorade la formalizacin (Morris,2004;Mosqueira,2000)ysealimentadelaspropuestasdeHernandodeSotoylateoradelosderechosdepropiedadyeldesarrolloeconmico,lacualestablecenexosentrelasmodificacionesinstitucionales(yjurdicas)ylosbeneficioseconmicosdeincorporacinallibremercadoy/oeconomademercadoparalosbeneficiarios.

Lateoradelaformalizacin,impulsadaespecialmenteporelInstitutoLibertadyDemocracia(ILD),sostienequelainformalidadesunsistemaalternativodeurbanizacin,diferentealdelaformalidad,yquesegeneraporqueelderechonoestadecuadoalmodorealenquevivelagente.Bajoun sistemaalternativodeurbanizacin, lagente creaunanormatividadextralegal, un derecho expectaticio, producto de un contrato socialsobre la base del anhelo de la propiedadprivada. Por tanto, la polticade titulacin/formalizacin trata de acercar el derecho a las prcticasconsuetudinariasdelapoblacin.Sostiene,adems,quelapropiedadnoesunacualidadprimariade losactivos, sinounaexpresin legaldeunconsensoeconmicamentesignificativoacercadeellos.Lasleyesconectanlosactivosconloscircuitosfinancierosydeinversin.ComohaafirmadoDeSoto:

Para defender sus vulnerables derechos de propiedad frente a los dems, los pobres tuvieron que ingeniar sus propias instituciones extralegales. No es su propia mente la que le confiere a usted derechos exclusivos sobre un determinado activo sino otras mentes que piensan acerca de sus activos en el mismo sentido que los hace usted. Para proteger y controlar sus derechos a los activos las personas tienen que pensar lo mismo sobre ellos, coincidir en una misma percepcin. (DeSoto,2000:202-203).

Nocorrespondeaquentablarundebateconceptualentrelaspropuestasde la teora de la formalizacin y otros enfoques desde las cienciassociales.Aunquedosaspectosdebensermencionadosdepasoporqueellos



conciernenalanlisisaemprenderse.Unoserefierealapotencialidaddelderechode incidir en la estructura econmicay socialy, el otro, refierea la necesidad de asumir una concepcin del derecho de propiedad ensu integralidadyconsecuenciasynosloen losaspectospositivos,queobviamente tiene.

Engeneralcomparto la ideaqueelderechotieneuna importanciaclaveen la accin social y queha sidoun error subvalorar su importancia alconsiderrselo, desde algunas aproximaciones estructuralistas de lascienciassociales,unepifenmeno,unasuperestructura,unnivelnorelevantenideterminantede laprcticahumana.Porelcontrario,comohasubrayadoelhistoriadorE.P.Thompson,elderechoestimbricado en el mododeproduccindeunasociedad,enlaspropiasrelacionesproductivas(comolosderechosdepropiedad),enlaideologa,enlapolticayenlasluchas sociales (Thompson, 1981: 157). Sin embargo, pensar, desde unapolticapblicadetitulacin,quesoloapartirdereformasinstitucionalesenelderechosepuedengenerarimpactoseconmicosysocialesmepareceunerror.Ycreoqueelanlisissubsecuentelodemostrar.

Por otro lado, es cierto que losderechosdepropiedad, adecuadamenteregistrados,ofrecenunaseriedeventajasygarantasasustenedores,lospropietarios;yquelapropiedadprivada,seaestainducidahistricamenteogeneradaporrazonesendgenas,esunanhelodelapoblacinperuanasindistincindeclasesocial.Dehecho,lasestadsticasmuestranquelosricosylospobresdelPertienenmsviviendaenpropiedadquelaclasemedia.No obstante, tal como la filosofa poltica liberal lo recuerda, lapropiedadprivadatambineselderechodeunindividuoaexcluiraotrosdelbeneficiodealgunacosa,ascomorecordarladistincinfundamentalentrelapropiedadcomounmedioparagarantizarelconsumodeciertosbienes y la propiedad como un medio de acumulacin (Azuela, 1999:15-16).Distincinclavecuyasconsecuenciassocialesycomunitariasesteartculo abordarms adelante y quedeben ser tenidas en cuentaparaunapolticadeintegracinsocial.



3. ACCIONES DE POLTICA PBLICA

LapolticadetitulacinenelPeremprendidaapartirde1996tuvoytieneciertascaractersticasquediversosestudiossehanabocadoasealar.Entrminosinstitucionales,lapolticadetitulacin(oformalizacindelapropiedad)fueconcebidacomounapolticadesdeelnivelcentraly,parasermsexactos,desdeelnivelmscercanoalmximopoderdedecisin(PresidenciadelaRepblica).Poresoesqueen1996lapolticasefundaenelretiroalasmunicipalidadesdelasfuncionesyatribucionesenmateriaderegularizacindelatenenciadelatierra.Locualllevaenel2002,conelretornoaunrgimenpolticodemocrtico,alregresoalapotestaddelos alcaldes de entregar los ttulos de propiedad y a una propuesta dedescentralizacin de la materia, an no concluida, que unos observancomodedescentralizacindelEstadoy,otros,comoelInstitutoLibertadyDemocracia (ILD), comode contra reforma.La solucin intermediaalcanzadaha sidomantener a laCOFOPRI comounorganismo tcnicoconelcuallasmunicipalidadespuedencelebrarconvenios2.

Ensegundolugar,ladefinicindelapolticadetitulacincomounaaccinen favor de los pobres debi representar leyes de amnista a invasores,siendo que la ltima reconoce a los asentamientos ocupados hastadiciembrede2004.Todosestosdispositivosprohibieronnuevasinvasionesyestablecieronsancionesasuspromotores.Asimismo,tuvieronquedarsenormasdeexcepcinparaincorporaraciertosbeneficiosalaspoblacionescuyosasentamientosse fundaron fueradelplazoestablecidopor ley.Elcasoms ilustrativo es la poltica de expansin de redes de agua (porejemploelprogramaAguaParaTodos),enelcualemergeenelmarcojurdico la figura de Constancia o Certificado de Posesin Municipal3. Adicionalmente, desde la sociedad, la creatividad popular encuentrauna manera de burlar los plazos legales a travs de las denominadas

2 Noesposibleextenderseenel tema,peroensu trayectoria laCOFOPRI tuvouncarcterubicuoformandopartedelosMinisteriosdeTransporte,delaPresidencia,JusticiayVivienda.Locualsignific,hastael2002,quelatitulacindelapropiedadseencontraradesligadadelapolticadeviviendaydelsectorcorrespondiente.

3 Novoyaentrarenlasespecificidadesdelmarcojurdicodelatitulacin,aspectoqueheabordadoenCaldern2012a.



ampliaciones,lascualessoninvasionesoprocesosdetrficodetierrasporfueradelosplazosdeley,peroqueselegitimancomoampliacindeunainvasinoriginalyareconocidaporlaautoridad.

Entercerlugar,lapuestaenmarchadelapolticadetitulacincontconelapoyodelacooperacinmultilateral,enespecficoelBancoMundial,atravsdedosproyectosconelEstadoperuano:ElProyectodeDerechosdePropiedadUrbana(PDPU),entre1998y2004(ampliacinincluida),yelProyectodeConsolidacindelosDerechosdelaPropiedadInmobiliaria(PCDPI),entreel2007yel2012(ampliacinincluida).

El PDPU, adems de emprender una titulacin masiva y reducir sustiemposycostos,adiferenciadelapolticaseguidaenlasdcadade1970y1980entreg los ttulosdepropiedadconsu inscripcinenelregistropredial.Conestapoltica,quenoexistaantesenquesedejabaalapotestadde lospropietariosprocedera la inscripcinen los registros, seaseguruna propiedad defendible. Tambin el PDPU promovi la cultura decrdito(atravsdeCREDICRECE)yestablecilasbasesdelaCentraldeInformacinPositiva(CIP),lacualdebaserviralosbancosparaotorgarcrditosalapoblacintitulada.Lamentablemente,lapropuestafueluegodejadadelado.

ElPCDPI,comosunombreloindica,sehapropuestoreforzarlosderechosde propiedad. Para ello su objetivo central es que la poblacin accedaa un sistema descentralizado de formalizacin de propiedad inmueblede calidad, y que permanezca en el sistema formal sobre la base deun adecuado sistema legal. En el PCDPI participan el Organismo deFormalizacindelaPropiedadInformal(COFOPRI)ylaSuperintendenciaNacionaldeRegistrosPblicos(SUNARP).

ElPCDPIconstadecincocomponentes:

i) Propuestaslegalesparaafianzarlapropiedadinmueble;ii) Serviciosdeformalizacinycatastro;iii) Servicios registrales para estandarizar y migrar la informacin del

registrodeprediosaunformatodigitalizadodedatosymodernizarydensificarlaredgeodsicanacional,



iv) Difusinde losbeneficiosde la formalizacinparaque lapoblacinformalizadaporCOFOPRIpermanezcaenlaformalidad;y

v) Monitoreoyevaluacin.

El PCDPI ha difundido los beneficios de la formalizacin a 124,000propietarios y 102,000 escolares de secundaria (campaa de culturaregistral), 8,000 micro-empresarios y 99,000 escolares con acceso ainformacindecrdito,unos855dirigentessocialesy60,000estudiantesde secundaria alcanzadospor la campaade respeto a lapropiedad.Asetiembre de 2011 haba 90,070 propietarios con campaas de culturaregistral,crditoyrespetoalapropiedad,ademsde7,135alumnos.

LosavancesdelPCDPI,hastasetiembredel2011,hansido:

595,396 predios diagnosticados, unos 398,952 lotes formalizados,205,000 ttulos registrados y 80 municipalidades con capacidadesdesarrolladasenformalizacin.Conlocualsehabaalcanzado83%deprediosdiagnosticados,82%demetade lotesformalizadosy97%demeta de ttulos.

535,639unidadescatastraleslevantadasy56municipalidadesdistritalescon capacidades desarrolladas en catastro. Con lo cual, en catastrose alcanzaba el 99% de la meta: 59 convenios de cooperacin inter-institucionalconmunicipalidades.

SUNARP: migrar 5.8 millones de partidas registrales a un formatoestructurado, instalar redgeodsicade45estacionespermanentesdemonitoreoydensificacindelaredgeodsicaatravsdelainstalacinde4,955puntosdecontrolgeodsico.

180personascapacitadasencatastro.Setiembre2011:PCDPIhabaentregado45estacionespermanentesytotalidaddepuntosgeodsicos.

Se esperaba llegar a 3.0 millones de partidas.

4. IMPACTOS DE LA POLTICA

Los impactos esperados por la poltica de titulacin o formalizacinfuerondefinidosporlalneadebaseelaboradaenelao2000(Apoyo,



2000),lacualpreviunaseriedeefectospositivosenrazndesuapli-cacin en los niveles de comunidades, familias y personas. Esta lneadebasehaorientado las sucesivas evaluacionesque laCOFOPRIy elBancoMundialhanvenidorealizandoentornoalcumplimientodelosindicadores4.

En primer lugar, la poltica de formalizacin se plante alcanzar elbienestar social a travs de la inversin en infraestructura y el accesoa servicios pblicos, los cuales se entendan como un correlato de latitulacin.En segundo lugar, lapolticaplantebeneficios econmicosreferidos al mercado laboral e ingresos, potencial econmico delpredio, acceso al crdito, capacidadde consumoy ahorro ymercadosinmobiliariosformales.Porltimo,plantequelapolticaaumentaralarecaudacinfiscaldelosgobiernoslocales.Ensuconjunto,estosefectosapuntaban a los objetivos de la integracin social y econmica de lapoblacindemenoresingresos.

Elrazonamientoporelcuallosttulosdepropiedadpermitiranalcanzarlos efectos mencionados no fue del todo claro, siendo objeto de unareflexinuntantocomplejaeneldocumentodelalneadebase(Apoyo,2000).Conlaayudadeunamiradaretrospectiva,elrazonamientopodraserformuladodelasiguientemanera:elfortalecimientodelosderechosdepropiedadenlospobreslesproporcionaraseguridaddetenencia,accesoalcrditoyeldesarrollodemercadosinmobiliariosformales.Estastresvigasmaestrasse retro-alimentaran:Los ttulos,alafirmar la seguridadde latenencia,generaranunamayorinversinenviviendayeninfraestructura,lacual,asuvez, incrementaraelvalordelapropiedad.Elmayorvalordelapropiedad,porsuparte,permitiramayoresgarantasparaelaccesoal crdito de la banca privada, el desarrollo demercados inmobiliariosformales, y la armona y paz social en la familia y en la comunidad.Estosimpactossesostenanenlapropiedady,msprecisamente,enunapropiedaddefinible,defendibleyenajenable.

4 Sirvalaocasinparasolicitaradichasentidadeselaccesoalosestudiosdeevaluacinymonitoreorealizadosparaobservarmejorlapertinenciadelapoltica.



4.1.ASPECTOSJURDICOSYADMINISTRATIVOS

Losprincipalesavancesdelapolticadetitulacinsehanobservadoenlosaspectosjurdicosyadministrativos,talcomolaunificacin,enel2004,delRegistroPredialUrbano(RPU)enelRegistroPredial;locualconstituy,en efecto, unamedida de inclusin social, si se tiene en cuenta que lapoblacintituladapercibaalRPU,creadoen1988,comounregistrodesegundoorden.Asimismo,debedestacarselareduccindeltiempodeemisindeunttulodemsde6aosa45dasyladistribucinentre1996yel2011de2150,000ttulosdepropiedad.Graciasaesteesfuerzopblico,histricamentelabrechaentreelincrementodelapoblacinenbarriadas(asentamientoshumanos)ylosttulosdepropiedadseredujo(grfico1).Lapolticahaotorgadoderechosdepropiedaddefinibles,defendiblesyenajenables(Mosqueira,2000),estabilizandoyuniversalizandoelderechodepropiedad,yreconociendoderechosreales,integradosalosregistros.

Grfico 1. Lima. Incremento de la poblacin en barriadas y ttulos de propiedad

4.2.ASPECTOSECONMICOS

En cambio, los impactos econmicos son tenues, tal como hay unaprofusa bibliografa que lo ha demostrado5. Empecemos por el nexo

5 LabibliografalahedesarrolladoenCaldern2012b(prximapublicacin).

2500,000

2000,000

1500,000

1000,000

500,000

01950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Poblacin

Ttulos



entreel ttulodepropiedadyelaccesoal crditoa los titulados,queha copado buena parte de los estudios realizados: el porcentaje detituladosquehaaccedidoalosprstamoscongarantahipotecariahasido mnimo.

Tabla 1. Relacin ttulos de propiedad, crditos e hipotecas (2000-2005)

Ao TtulosCrditos Personas Hipotecas

Millones USD

PropietariosHipotecados

Promedio hip/

Propietario

% uso dehipoteca

Millones USD

2000 1954,607 249 154,000 66 10,000 6,600 0.9

2001 1170,206 275 174,000 73 15,000 4,686 1.28

2002 1294,033 314 19,700 106 19,000 5,578 1.46

2003 1364,434 372 237,000 136 21,000 6,476 1.5

2004 1430,032 459 266,000 83 8,000 10,375 0.5

2005 1501,332 563 299,000 SI SI SI SI

FUENTE:COFOPRI.ElaboracinpropiaconbaseendocumentacindelaCOFOPRIreferidaatituladosqueaccedieronahipotecas.SI:Sininformacin.

Enlaperspectivatemporal,tampocoelpasodelosaoshaestimuladounamayorsolicituddecrditos.Enel2000laproporcindecrditosaprobadosparalostenedoresdettulosCOFOPRIfuede96.1%yenel2004seredujoa58.2%.Asimismo,parael2004sloel25%dehogares tituladospor laCOFOPRI solicit crditosy,de stos,un58%de las solicitudes fueronaprobadas.



Tabla 2. Hogares que solicitaron crdito y tasa de aprobacin de los mismos, 2004

Tipo de documentacin % Hogares que solicitaron crdito% de solicitudes decrdito aprobadas

TtuloCOFOPRI 25 58

Ttulomunicipal 25 54

Ttulocompra-venta 25 70

Otrodocumento 30 72

Sindocumento 29 58

FUENTE:EncuestadeLneadeBase2004.Cuadro5.2.3-1,p.84.CitadoporWebb,2006:63.

Enrealidad,lostituladosdelaCOFOPRIquehanaccedidoacrditosdelabancaprivadahansidolosmicro-empresariosconciertosnivelesde acumulacin. Es evidente que la funcin colateral del ttulo depropiedaddepermitirelaccesoaloscrditosesunhechobienvenido,aunquehafuncionadosloparaunsectorempresarialcondisposicinalriesgoyconuncapitaleconmicodepartida,algoquenotodoslostitulados tienen.Adicionalmente, comootros estudios hanmostrado,existe poblacin que habita en asentamientos humanos, que no tienettulodepropiedad(nideCOFOPRInideningunaotraentidad),yques ha recibido crditos, demostrando que las variables que permitenacceder a ellos sonel estatus laboraly los ingresos (Caldern, 2003a;Webb,2006;Caria,2009).

Por lo tanto, lamayorade los tituladospor laCOFOPRIno acceden acrditosdelabancaprivada,sinosloalcrditopblicosubsidiadootorgadoporelpropioEstado.Estehecho,noesmaloens,perosidemuestraundesencuentro entre los postulados de la teora de la formalizacin que,elaboradossobrelaconcepcindeunEstadomnimo,pensabanqueestaarticulacinibaafuncionarconlabancaprivadacomopartedeldesarrollodellibremercado.



La explicacin del dbil nexo entre ttulos y el acceso a los crditos esdiversa. En primer lugar, y como lo han mostrado diversos estudiossociolgicos y antropolgicos, los pobres urbanos y las familias salidasde la pobreza valoran la propiedad de la vivienda y del terreno comoelprincipallogro(capitaleconmico)desuvida.Noestn,porlotanto,dispuestos a arriesgarlo en una hipoteca, a diferencia obviamente deaquellos con vocacin empresarial y disposicin al riesgo. Las familiasy personas buscan en la propiedad abrigo y seguridad (valor de uso),temenperdersupropiedadenmanosdebancos,alosqueobservancomoinstitucionesimpersonales.Porotrolado,labancaprivadanoobservaconbuenosojosalospobresdelasciudades,noestdispuestaaasumirriesgoscondeudoresque,porlosmontosdelosprstamos,dejanpocasgananciasyenunprocesoenelque,finalmente, tendranquedarseconviviendasembargadasdifcilesdecolocarenelmercado(Caldern,2003a).

Unsegundoimpactoeconmicodelaformalizacinserefierealnexoentrelosttulosdepropiedadyeldesarrollodemercadosinmobiliariosformales,loscuales,seentiende,aadenvaloralosprediosyproporcionanseguridadalatransaccinentrelosagentes.Porlotanto,lateoradelaformalizacinasumequelosactores,lospropietariostituladosenestecaso,debentenerintersenmantenerseenlaformalidad.Noobstante,losestudiosrealizadosenel2004mostraronque losnuevospropietariosnoestabancumpliendoconregistrarlossegundosactosdelastransaccionesinmobiliarias,conlocualelregistrodeprediossedesactualizaba(Webb,2006).

Por mi parte, he encontrado en torno al nexo ttulos de propiedad ymercadosinmobiliariosdosresultadoscontradictorios(Caldern,2011),ynonecesariamentelaformalidadalcanzadaconlatitulacinylosregistrospuedesermantenidaporlasfuerzasdelmercado,dadoquesecontinanreproduciendo mercados inmobiliarios informales (no se registran lossegundosactos)ycontinanventasporfueradelosmecanismoslegalesas como alquileres informales (los famosos cuartos de alquiler). Porun lado, los ttulos aumentaban el valor y el precio de la propiedad(otorgaban un bono de mil dlares americanos) pero, por otro, no seestabaproduciendounreemplazodelmercadoinformalinmobiliariopor



el formal.Estoltimo tendraunaexplicacineconmica: el registrodeunatransaccincostabaentreUS$150aUS$250,altoenrelacinconelpreciopromediodecompradeUS$1,440.

Porlocual,lasdosproposicionesdelaformalizacinnosonlgicamentesecuencialesnivinculantes.Silatitulacinelevaelpreciodelsuelo,habrunapartedelademanda(lapobreomspobre,digamos)quenoalcanzardichospreciosy,portanto,serexcluidadelaadquisicindeunterrenotitulado.Conlocual,apesarsuyo,estademandaseverempujadaalacompradetierrassinttulo,demenorvalorenunmercadoinmobiliarioporprincipioinformal.

4.3.ASPECTOSSOCIALES

Entrminossociales,el razonamientode lapolticade formalizacinenfavor de la integracin, el bienestar, la armona comunitaria, etctera;sedesprendadel fortalecimientode losderechosdepropiedad.Nuncafueronexplcitos,sinembargo,loslazosentrelapropiedadylavidasocial.Podrasuponerse,bajoelmarcoeconmicoconceptualdesustento,quelapropiedad,ylalibertadaellaasociadaparasustenedores,convergeradealgnmodoenlaorganizacincolectivayelbienestardelacomunidad.No obstante, la propiedad es una relacin social llena de matices y,bsicamente,consisteenelderechodelindividuodeexcluir a otro del uso oelgozodeunciertobienoactivo.Siendoquelaexclusin,comorelacinsocial, es intrnseca a la propiedad y a su derecho (Caldern, 2003a),restaraverporsusefectosenlaorganizacincolectivay,engeneral,enelcapitalsocial(familia,redes,asociaciones).

Lasprimeras aproximaciones a la cuestinhacia el 2002 llevarona laapreciacinquelatitulacindeunasentamientoeraindiferenteasuniveldeorganizacincolectiva,yaquestadependaelniveldeconsolidacinurbanstico que, a su vez, dependa de la organizacin comunitariapara la obtencin de los satisfactores. Por lo tanto, convena distinguirasentamientos consolidados de aquellos que no lo eran. Siguiendo unavieja premisa de la sociologa urbana de los setenta, se sostuvo que elciclodevidade las organizacionesvecinales responda a losnivelesde



consolidacin y urbanizacin de los asentamientos: en la medida quelos asentamientos iban satisfaciendo sus necesidades la organizacin sedebilitabayviceversa.Porello,latitulacinnoafectaraalaorganizacinsocialyaquesudinmicadependeradelprocesodeconsolidacin.

No obstante, estudios posteriores fueron dando cuenta de la presenciadel lote vaco, esto es, propietarios tituladospor laCOFOPRIquenohabitabanensusviviendasy/oterrenos.RamrezyRiofro(2006)hicieronhincapiqueenlosjvenesasentamientostituladoshabaunbuennmerode lotes vacantes lo cual, adems demostrar filtraciones en la polticasocial,debilitabaalaorganizacinsocialalnoparticiparestospropietariosausentes de las acciones colectivas. Conviene recordar, al respecto, queantesdelatitulacinmasivaylaentregadederechosdepropiedadplenos,lagestindelterritoriolocaleraejercidaporlasdirigenciasvecinales,lascuales controlaban que todos losmoradores hicieran vivencia a efectosdefortalecerlasaccionescolectivasparaobtenerttuloseinfraestructura.

Elefectopost-titulacinpuedeobservarseatravsdelanlisisdelosusosdel suelo.Lasprcticas quehan seguido a lapoltica generan tresusosdiferentesdelatierra:i)comoresidencia,ovalordeuso(aproximadamenteentreun70%a80%deloslotes);ii)sunouso,mantenindolocomovacante(alrededordeun20%delotes);yiii)comovalordecambio(entreun5%a10%delstockdevivienda).Demaneraquelamayoratituladarecurrealterrenocomovalordeusoyesohaabonadoenfavordelosobjetivosdela integracinsocial.Alavez,unodelosprincipalesbeneficiosdelapoltica,cualeseldesarrollodemercados inmobiliarios formales,nohasido conseguido en tanto lospropietariosno registran las transaccionesporsusaltoscostos.

El control social resulta mellado por un aspecto jurdico: la propiedadindividual legal, con sus caractersticas de definible, defendible yenajenablepermite laopcindenohabitarelpredio.Por locualresultaunacombinacinexplosivatenerderechodepropiedadplenoy,alavez,tener otro lugar donde vivir (otra propiedad o la casa de un familiar).Bajoestascircunstancias,lospropietariosobservanlatierramscomoun



mediode acumulacin que comounmediode vida. En otras palabras,unpatrimonioouncapitaleconmicoantesqueunvalordeuso.Podrareflexionarserespectoaestasituacinyllegaralaconclusinquetodoesproductodefiltracionesdelapolticadetitulacinqueafuturoconvieneevitarponiendolassalvaguardasnecesarias.

5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Lapolticade titulacinhan tenido resultadospositivos en los aspectosjurdicos(lapropiedadregistrada)yadministrativos,loscualespermitenordenarlasecuenciadeldesarrollourbanodeasentamientosensuorigenno planificados. La propiedad, y este es un elemento positivo, crea ensus tenedores un valor simblico y de orgullo, as como una mayorseguridadpsicolgicay,obviamente, jurdica.Heencontradoqueenlosasentamientostituladoslospropietariosvaloranlosttuloscomosinnimodeseguridadyconfianza(Caldern,2011).

En trminos urbansticos la titulacin torna visible y genera bases deintegracinde la ciudad ilegal al reconocerla y legalizarla.Con lo cual,losasentamientosse incorporana laplanificacinurbana, sesientan lasbasesparaprocesosdemejoramiento(infraestructura,vas).Enlopoltico,lapropiedadestablecebasespara laautonomade losbeneficiarios,estoes, ciudadana social y poltica la cual reduce lazos de dependencia yclientelismo.

Noobstante,entrminoseconmicosysocialeslapolticaenfrentacuentaspendientes. Cabe preguntarse: Se estn alcanzando los objetivos deintegracin social? En qumedida los resultados validan una polticabasadaenlateoradelaformalizacin?

La integracin social, tal como ha sido definida, forma parte de unapoltica de inclusin que busca asegurar que todas las personas tenganlasoportunidadesylosrecursosnecesariosparaparticiparplenamenteenlavidaeconmica,socialypolticaydisfrutardeunascondicionesdevidanormales.Laintegracinconvocaalacohesinyalajusticiasocialybuscaintegraralindividuoalasociedadenlosmbitoseconmicos(produccin



oconsumo),poltico-legales(participacinpoltica,sistemaadministrativo,proteccinsocial),ysociales(ausenciaderedesoproblemasenlasredesyfamilias).

La relacin entre la titulacin y la integracin social se ha formulado,hastaelmomento,desdelospropiosobjetivosdelapoltica.Porlotanto,los analistas positivos y escpticos han estudiado la incidencia o elimpacto de los ttulos en las prcticas polticas, sociales y econmicasparasuperarlapobreza.Losgobiernos,organismosmultilateralesyThink tank han formulado proposiciones bajo la idea que el fortalecimiento ydesarrollo de los derechos de propiedad permitir la superacin de lapobrezaurbana.Poresolaspreguntassubsecuenteshansido:Elttulodepropiedadpermitesuperarlapobreza?Omsespecficamente:Elttulodepropiedadpermiteelaccesoalcrditodelabancaprivada?Elttulodepropiedadgeneramsoportunidadesdeempleoalospobres?Elttulodepropiedadfacilitaeldesarrollodemercadosinmobiliariosformales?

Propongounaaproximacindiferente:observarmsbiencmolospobres,histricamente,han salidode lapobrezay, en ese contexto, observar laimportancia que cabe a los ttulos de propiedad. Por tanto, conviene,momentneamente, dejar de lado los ttulos y preguntarse: Cmo lospobres urbanos dejan de serlo? Qu medios, recursos y capitales lespermitensuperarlapobreza?

Indagarrespectoacmolospobresurbanosdejanatrslapobrezarequiere,ante todo, de una aproximacin histrica, de un estudio que considerela evolucin de este proceso a travs de diversas generaciones. Esto esprecisamenteloquelosantroplogoshacenconsusestudioslongitudinalesenqueobservan familiasyasentamientosa travsde cortes temporalesquepermitenobservar loscambios.Estosestudiossonpertinentesdadoque las barriadas peruanas, en su origen mayoritariamente habitadaspor pobres, ya tienen tres generaciones de habitantes. Los estudios deantropologaurbana,cualitativosylongitudinales,estudianlapobrezaapartirdelamedicinycontextualizacindelosactivosdelospobresenlasrelacionessocialesquedesarrollan,distinguiendoa familiasquehansuperadolapobrezadelasquenolohanlogrado.



Un reciente estudio de Raffo (2011) muestra que la superacin de lapobrezaseproduceatravsderedessocialescomolafamilia,elpasodelhogarnuclearagruposdomsticosextensos,laeducacin,laarmonaenelhogarylafaltadeviolenciadomstica,laculturadeltrabajoyladisciplina.ElestudiolongitudinalsedesarrollenelasentamientoHuscarenLima,fundadoen1976.Enelcasodeesteasentamientoelusodelapropiedady/oelttulodepropiedadresultatangencialalasuperacindelapobrezaurbanadadoquesushabitantesnocuentanconl6.Ahorabien,loqueelcasomuestraesquenohasidonecesarioapelaraderechosdepropiedadplenosparasuperar lapobreza.Estononiegaqueen losasentamientostitulados, los ttulos hayan permitido, especialmente a los pequeos ymedianos empresarios, acceder a crditos con garantas hipotecaria ydesarrollarhistoriasdexito.Anencuyocaso,elusodelapropiedadestuvo insertoenelmanejodeotrosactivosquedichaspersonas tenanyalciclodevidafamiliar(educacin,trabajoestable,armonafamiliar).

Aceptadoquelasuperacindelapobrezarequiereelrecursoadiversosactivos por parte de las familias la pregunta es, dado que ha habidounamasiva titulacin: Qu rol le cabe jugar a la tenencia de un ttulodepropiedadpara superar lapobreza?Engeneralhaydosmanerasderesponder.Unaprimera,pornegacin,sugerirademanerabsicaquehayqueevitarquelosderechosdepropiedadpuedanafectarelcapitalsocialde los pobres, los lazos de convivencia y solidaridad que deben existirentre ellos. En otras palabras, equilibrar la tendencia al individualismoconlanecesidaddelocolectivoycomunitario.Unasegundamanera,enpositivo, es cmo orientar los ttulos y los derechos de propiedad paraquefortalezcanlosmediosquetienenlospobresparasalirdelapobreza.Desarrollarestalneadereflexinentornoalfortalecimientodelafamiliaque,comoquedadicho,hasidoelprincipalrecursoparasalirdelapobreza.

Lafamiliaylosgruposdomsticosextensoseselactivo(capitalsocial)msvaliosoconelquecontaronlaspersonasquesuperaronlapobreza.Las

6 Porun error gubernamental, los habitantesdeHuscar fueron reubicados enunterreno supuestamente pblico que un tribunal haba devuelto a su propietarioprivado,establecindosehastaahoraunadisputajurdicanoresuelta.



familiasorganizanlastrayectoriasdevidadesusintegrantes,definiendoelusoderecursosparasaliradelante.Porejemplo,loshermanosmayoresapoyanlaeducacinsuperioruniversitariadealmenosunhermanomenorconelobjetivoquesalgaadelanteyluegoapoyealafamilia.

En qumedida el derecho de propiedad se vincula a la familia? Estees un aspecto que an requiere de estudios empricos, pero el vnculofundamentalseadaatravsdelusodelapropiedadylaculturaregistral.Entindase cultura registral como el conjunto de costumbres, creencias,valoresyconocimientosquelospobladoresexponenenlavidaencomnen torno al conjunto de transacciones y usos de bienes inmuebles quedebenpasarporlosregistros(Caldern,2003b:177).Enespecficoaludeaventadepropiedades,usocomogarantadeunprstamo,declaratoriadeherederosyadelantosdelegtima.

Es cierto, como ha sido mostrado para ciudades mexicanas, que laregularizacindelatenenciadelatierradefinealospropietarios,perosinoexistenprcticasformalesdeherencias,sinomsbiendeacuerdosverbalesoherenciaenvida,puedeconduciraconflictosenlafamilia(Jimnez,2012). En el Per se hapodidodetectar el temorde lospropietariosdeterceraedad,especialmenteenlosasentamientosconsolidados,deperderla propiedadpor accinde los hijos, as como la poca costumbrede ladeclaratoriadeherederoslocualluegoconllevaconflictosenlasfamilias(Caldern,2003b).

Porlotanto,unavezentregadalapropiedaddelpredioaocupantesqueensuorigenlotomarondemanerainformal,serequieredepolticasdeculturaregistralqueevitenelsurgimientodenuevasirregularidadesqueafectenelcapitalsocialfamiliar,queeselquesustituyealaimportanciade la organizacin vecinal en los asentamientos una vez consolidados.Dehecho,estehasidounode losaspectosabordadospor lapolticadetitulacinenelPer,aunquenohatenidoladifusinnilainvestigacinqueamerita.

Hayotrosaspectosquediferentesautoreshanrecomendadosuperar.Elhechoqueelsistemalegaltengaunregistrodeclarativo(quereposaenel



contrato)ypotestativodelapropiedad,unapolticadetitulacinqueharegistrado el terreno pero no la vivienda, una inefectiva regularizacinsobre tierras privadas (dejada al fuero judicial), a veces la titulacin enreasde riesgo.Adicionalmente, se cuestiona el hechoque la titulacinlegitima las ocupaciones informales de tierras y genera el crculoviciosodelainformalidad,seprestaalclientelismopoltico(Fujimoriao2000)yquelaentregadettulosgratisgenerapocoscompromisosenlosbeneficiarios.

Porltimo,restaindagarenqumedidalosresultadosvalidanunapolticabasadaen lateorade la formalizacin.Las investigacionesrealizadaspor socilogos, antroplogos y economistas abren dudas sobre si laformalizacinesunmododesuperarlapobrezaurbana.Dehecho,desdehacediezaossehadesarrolladoundebateacadmicomundialprofundoentrelosdefensoresdelaformalizacinysuscrticos,delquenoesobjetodarcuentaaqu(Caldern,2012b).EnelPer,aunquehahabidoopinionespositivasalapoltica,comohasidoelcasodeField(2002),quienindicque gracias a la titulacin los propietarios disponan demayor tiempoparabuscartrabajoyqueestoredundabaenmayoresingresosymejoraenelbienestar.Noobstante,Caria(2008)hacuestionadoestoshallazgosmostrandoque,engeneral,noexisteunaasociacinentrelatitulacinylareduccindelapobrezaporloscuellosdebotellamicro-econmicos.

Estos resultados podran poner en cuestin la misma base conceptualde sustento de la poltica.Hay indicios respecto a que la liberalizacinde lavidaeconmicay socialde lospobresurbanos (incluyendoelusode los derechos de propiedad) ha afectado el capital social en el cortoymediano plazo, ha tenido pobres resultados econmicos en el accesoal crdito y no ha reducido las prcticas informales en la ciudad ni hadetenidolaexpansindelaciudadinformaleilegal.Lapolticamuestrainconsistenciasparapalearlasdesigualdadesqueacarreaelmercado.

Noobstante,elcuestionamientoalabaseconceptualnoimplicanegarlosvirtudesdeunapolticadetitulacin,porloquesepodrare-plantearlapolticadesdeotrasbasesconceptualesquegaranticenunamayorinclusinsocialydesarrollodeunaciudadanaemancipadora.



Afuturo,hayquefortalecerlatendencia,anincipiente,aprcticashaciala formalidad reforzando la cultura registral, como lomuestra el hechoque,sinsermayoritario,existemsrecurrenciaalusoderegistrosyalosnotarios.Igualmente,yapesardelascrticasformuladas,debeinsistirseenlacapacidaddelapropiedaddefuncionarcomocolateralenactividadeseconmicasporquehademostradoquebeneficiaalosempresariosdelosasentamientos humanos.

Sobre todo, la poltica pblica debe entender que la titulacin debe sercomplementaria, apoyando y no afectando, los activos de los pobresparasuperarsusituacin.Noesunapolticacentradaensmismasinocomplementaria a otras. En esa medida, deben ajustarse los nexos, yainiciados,entrelapolticadeviviendaengeneral(construccindeviviendasocial,usoderegistros,bonodeformalizacininmobiliaria/declaracindefbrica,programasmunicipalesdeaccesoavivienda)ylatitulacin.Desde esa perspectiva debe establecerse la alianza con la cooperacinmultilateral.



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Jos Matos MarAntroplogo

EL ESTADO DESBORDADO Y LA EMERGENTE SOCIEDAD NACIONAL PERUANA

SUMARIO: 1. La perspectiva histrica. 2. La modernidad. 3. Lastransformacionesenlasociedadperuana.4.Unanuevasociedadnacional.5.Elestadodesbordado.6.Conclusin.

En el presente artculo intento ofrecer como antroplogo undiagnsticoeinterpretacindelPer,susociedadysuEstadoa comienzos del siglo XXI, resumiendo lo expuesto en miltimo libro1,todavezqueesdentrodeesteescenarioquedebe

ubicarsecualquieresfuerzodeformalizacineconmicaylegal,engeneral,ydedesarrollodelsistemaregistralenparticular.

Paraello,bsicamente,recurroacaracterizarsumariamenteelfenmenodelamodernidadylasgrandestransformacionesocurridasenlasociedadperuanaapartirdel iniciodelpresentesigloXXI,paraexplicarporquconsiderolaexistencia,alavez,deunEstadodesbordadoyunasociedadnacionalemergente.

1 MatosMar, Jos. Per: Estado desbordado y sociedad nacional emergente. UniversidadRicardoPalma.Lima,2012.573pp.


El estado desbordado y la emergente sociedad nacional peruana

1. LA PERSPECTIVA HISTRICA

Los estudios disponibles han demostrado que histricamente hubo dosPer. El PerOficial, concentrado en Lima, sede del poder y herederodelsistemacolonial.YelOtroPer,eldelaprovincia,dispersoportodoel territorio, excluido de la participacin y la riqueza. En condicionesnormalesestaseparacinabismaldebiproducirunarevolucinviolenta,peroellonoocurri.

Mitesisesqueapartirdeladcadade1940favorecidosporelprocesodeurbanizacin;luegoenlaltimadcadadelsigloXXporlaglobalizaciny por la descentralizacin en el 2002; el largo perodo de presidentescivileselegidosdemocrticamentedesde1980;yelnotablecrecimientoeconmicoqueviveelpasdesdehacemsdeunadcada;millonesdehombresymujeresdelOtroPerysusdescendientesdemsdecuatrogeneraciones, lograronen setentaaosmodernizarsey ser ciudadanosplenos de una sociedad fragmentada poniendo fin a la estructuratradicionalylamilenariaoposicinentredosPer.

Unverdaderocambioestructuralquecomounarevolucinsilenciosasocavelexistenteorden,contribuyendosustantivamenteal fortalecimientodelemergentePermodernodelsigloXXIy,porprimeravezenlahistoriarepublicana, a un hecho histrico: la forja de una inexistente sociedadnacional.

Este fenmenoquehedenominadoeldesborde popular del Otro Per no fuenicamenteunfenmenodetrasvasepoblacionalalasciudadesmsdesarrolladas, comoocurri enotras sociedades endesarrollo, sinoquetuvoconnotacionesmsprofundasporqueestimul,favoreciypropiciconxitoloquenopudohacerelPerOficialaliniciarlaRepblica.Msqueunarealidadcongelada,eldesbordemigratoriodelotroPerpobre,rural,discriminadoyolvidado significunanuevadialctica inacabadaentreEstadoysectorespopularesymedios,entreelEstadoylasociedadmarginadaquereclamabaparticipacinypertenenciaaunespacioqueleera negado.


Jos Matos Mar

Es por ello que el desborde de ayer es la modernidad de hoy en uncontinuum, quese iniciacon lacrisisdelPer tradicionalen lasdcadasde1940y1950.Devieneenelpredominiodesupresenciaenlacostaylasciudades,especialmenteLima,enlasdcadasde1960a1980,yacabaenlaprimeradcadadelsigloXXI,conlaconstruccindeunarealyautnticasociedadnacional.

2. LA MODERNIDAD

Lossignosyprocesosvisiblesysustantivosdelcambioocurridoparadarpaso al Per Moderno del siglo xxI son:

La plena imposicin de la economa de mercado como sistema,retrayendo al Estado a una funcin reguladora, dando todas lasgarantas al capital privado, eliminando las relaciones productivastradicionales, adoptando una poltica de apertura comercial einvolucrandomediantelacirculacinalaeconomamercantilsimpleformadaporemprendedoresyagricultores.

Lareinsercindelaeconomanacionalenelsistemaglobalencondicindeexportadordemateriasprimas,conabsolutoalineamientoconlaspolticasdelosorganismosmultilateralesdecrdito.

Elestablecimientode tratadosde librecomerciocon lasprincipaleseconomasdelmundo.

El extraordinario crecimiento econmico del pas, sostenido ycrecientedesdehaceveinteaos.Lasexportacionestotalesestimadasalfinalizarel2010ascendierona34milmillonesdedlares.

Elsaneamientodelasfinanzaspblicas,elaumentodela inversinestatalylaampliacindelosprogramasdeluchacontralapobreza.

Elfindelaestructuratradicionalsocialyculturalvigentedesde1532,preponderantemente rural y su sistema de dominacin interna, alabandonarselasrelacionespatrimonialistastradicionales.

Laparticipacindelaprovincianacionalenelcrecimientoeconmico. Elformidablecrecimientodelsistemaeducativopblicoyprivadoy

de los ndicesdeescolaridad,ofreciendomejoresoportunidadesdesuperacinpersonal.



Elemprendimientopopulary la inclusindemillonesdeperuanosen la nueva estratigrafa social y econmica que ha desbordado yalteradolatradicionalclasificacindeclases.

Elcomienzodeunaintegracinfsica,socialyculturaldelpas,graciasalaumentodelaredvial,portuariayaeroportuariayaladifusindelatelefonafijaymvil.

El paulatino abandono de las prcticas de exclusin social,discriminacinracialomonopoliounicultural.

El inicio de la democratizacin y descentralizacin del Estado, sinrechazarlasrealidadesregionalesdesigualesycontrastadas.

Lacontinuidadininterrumpidadelsistemarepresentativoelectoral. Elpapelcadavezmsimportantedelasociedadcivilorganizadaen

lostemasdeinterspblico. La vigencia de los derechos humanos como cdigo de convivencia

social.

Evidentemente,estamodernidadesel resultadodel impactoennuestraeconomaysociedadalseralcanzadosporlaoladelcapitalismoglobalysunuevaculturauniversal.

3. LAS TRANSFORMACIONES EN LA SOCIEDAD PERUANA

Ademsdeestosindicadores,anivelsocialcabedestacarcuatroprocesosdefondoquecaracterizanalPeralfinalizarlaprimeradcadadelsigloxxI.

El primero: ElreaMetropolitanadeLimaesunadelasgrandesurbesdelmundo,concercadediezmillonesdehabitantes,expandidosenelespaciotradicionaldetresvallescosteos:Rmac,ChillnyLurn,integradapordosprovinciasy49distritos contrastadosendosbloques, elmayorcon29distritosocupandotresnuevasreasylamayorpoblacin,yelmenorcon 20distritos tradicionales; y conuna tendencia a convertirse enunaexpansinverticalyunaconurbacin litoralizada,queprontodiscurrirdesdePasamayo,valledeChancayporelnorte,hastaelvalledeCaeteporelsur,casi180kilmetros.


Jos Matos Mar

Es, asimismo y por vez primera en su existencia, crisol representativode un pas pluricultural, multitnico y multilinge, y est segmentadoen dos grandes conjuntos poblacionales contrastados por sus estilos devida, debido a la presenciamayoritaria de losmigrantes provincianos,convertidosenpocasdcadasendinmicosnuevoslimeosconcentradosentresgrandesespaciosdesectorespopularesymediosconocidoscomoLimaNorte,LimaEsteyLimaSur.

Concentra, en la ciudad tradicional fundada en la colonia, al gobiernonacional,elPerOficialqueseaferraanoperdersupodercentralistaniadecuarsealanuevarealidaddeunpasenprocesodedescentralizacin.Al Gobierno Regional del Callao, al gobierno metropolitano lamunicipalidadlimeayapartedelGobiernoRegionalLima-Provincias.

La ciudad tradicional y opulenta conserva an recelo y lejana con lastresnuevasLima,Norte,EsteySur,enlasqueestconcentradalamayorpoblacindelaurbe,msdeseisymediomillones,conunestilodevidacontrastadoconelconjuntolimeocriolloytradicionaldelPerOficial.Contrastedebidotodavaalestilodevidadelosmigrantesprovincianosconvertidosenlimeosdeprimera,segunda,terceraycuartageneracin,losnuevosperuanosexitososyemprendedoresqueestnponiendofinalamilenariadiscriminacinsocialycultural.

El segundo: Laprovincianacional,conmsde20millonesdehabitantes,estenprocesodedescentralizacin.Lostradicionalesdepartamentoshandesaparecidoyfuncionantransitoriamentecomoregionesdesdeeliniciodel proceso de descentralizacin. En una decisin del PerOficial, quereflejalandoledelprocesoderegionalizacinenmarcha,desdeel2002existen25GobiernosRegionaleselegidosporsuspropioshabitantesynoporelpoderoficial.

El prefecto ha sido sustituido por el electo Presidente Regional. Hadesaparecido el subprefecto, pero semantiene al gobernadory tenientegobernadordesignadosporelPerOficial, cumpliendoelmismopapelque tena en la cadena arborescente de dominacin interna tradicional.



Enlasprovinciasydistritosfuncionancomotercerainstanciadegobiernolos gobiernos locales integrados por lasmunicipalidades provinciales ydistritales, incluidos losdefronteray losmilesdecentrospobladosqueesperanserdistritos.Estasautoridadesregionalesylocalesmanejansolounatercerapartedelpresupuestonacional,yafrontanseriosproblemasydificultadesparaserlasrealesorganizacionessocialesyculturalesdebaseydepromocindeldesarrollolocal,pilarfundamentaldelfuncionamientode los gobiernos regionales, debido a su precaria gobernabilidad yexperienciay,sobretodo,alaausenciadeplanificacinnacionalydeunatecnocracialocalcalificada.

Costeos, serranos y amaznicos son ahora ciudadanos peruanosemprendedoresyenactivoprocesodemodernizacinyde intercambiodeconocimientos,bienes,servicios,productividadyestilosdevida,enelmarcodeunaeconomadeconsumocapitalista.Primero fueel impactodelradioatransistores,despuslatelevisinyrecientementeelinternety el telfono celularque los est insertando en elmundovirtual. Sobretodolasestacionesderadioexistentesencasitodaslasciudadesdelpas,la revolucin informticayelvelozavancede la cienciay la tecnologaquecalanenunadimensinqueavizoraposibilidadesfavorablesparaeldevenirdelaprovincia.

El tercero: Los emergentes sectores populares y medios de emigrantesprovincianos ahora convertidos en los nuevos limeos, aunados a lapoblacin de la provincia nacional de la cual procedieron, han forjadola existencia de una sociedad nacional, acelerado la integracin fsica ycreado las condiciones para el surgimiento de una identidad nacional,afianzadolademocraciayhaciendoposiblelagobernabilidadalincursionaractivamentecomoemprendedoresenladinamizacindeloeconmico.

Contribuyendo al crecimiento del emergente Per moderno de unamanera ms acorde con lo que es el Per real y con mayor visin,pujanzayaccinqueeltradicionalPerOficial,participando,trabajando,aprovechandoypotenciandorecursosqueincorporanalavidanacional,exportando, creando nuevas actividades econmicas, sociales, polticas


Jos Matos Mar

y educativas, capacitndose y preparndosepara ser ciudadanosdeunmundo globalizado.Aprenden y trabajan con empresarios nacionales yextranjerosyexploranalternativaseconmicasysocialesquepuedentenerexitosas proyecciones para el futuro del Per en las prximas dcadas.Convirtindoseasenunodelosgrandesconjuntosnacionalesdispuestoa conjugar sus actividades y potencialidades con el Per Oficial y losempresariosnacionales,afindequeelpasfuncioneeficazmente.

ElPerOficialyelOtroPerintegrndoseporvezprimeraenlahistoriarepublicana enundestino comn, empeados enpasardel crecimientoal desarrollo.

El cuarto: Desde1980elPerOficialesgobernado ininterrumpidamenteporsegundavezensuhistoriaporpresidentescivilesquemantienenunsistema poltico y econmico continuo y acumulativo. Favorecidos porla globalizacin y la revolucin del comercio entre naciones tenemosun crecimiento extraordinario y sostenido desde hace ms de unadcada, debido al auge de las exportaciones tradicionales y las nuevasno tradicionales. Motivando que lo econmico sea el poder dirimenteypredominantedel PerOficial, desplazando a lo polticopor la crisisdelasideologasypartidospolticos,insertndonosenelnuevosistemacapitalistaglobal comounpasdependiente endesarrollopero siempreprimario-exportador.

Aeste crecimiento conciudadana,opor lomenos conms ciudadanaque antes de 1940, se incorporamasivamente la granmasamigrante aLima, generando en el camino una nueva identidad, un paradigmasocioculturalplural,unacomplejayprogresistaconductadeadaptacin,una redde circuitos econmicosautogeneradosyunanuevaconcienciacolectivaquelosllevaaintegrarsealEstadoperotambinadesbordarlopermanentemente.

El impacto de estos cambiosme permiten definir elmomento histricoque vivimos como una etapa singular y completamente diferente a loacaecidoa lo largodenuestravida republicana: el comienzodelnuevoPer moderno.



Las masas migrantes annimas lograron lo que no hicieron los Incascon la civilizacin del Tahuantinsuyu, ni laColonia, ni la Repblica, alcontribuir a establecer pacficamente el inicio de un Estado Nacin. Eldesbordepopularfueunamuestradelpoderdelacultura,unaverdaderarevolucin,uncambioculturalestructuralyunacontraculturaalrechazarlaculturainstitucionalexistente:alterarelsistematradicionalycriollodevidadelmundourbanodominanteysercomponentesdelPermoderno.

4. UNA NUEVA SOCIEDAD NACIONAL

Hesido testigoyestudiosode cmoen setentaaosalrededordeochomillones de pobladores discriminados y olvidados contribuyeron alsurgimientodeunarealsociedadnacionaldonde,comonuncaocurrienelprocesoperuano,participael ntegrodesupoblacin:30millonesdeperuanos.20millonesprovincianosy10millonesenelreaMetropolitanade Lima. Todos ellos ciudadanos plenos en igualdad de derechos yobligacionesintegrandounpasquefuncionabaenunespaciolimitado.

En tres dcadas, 1940-1972, invirtieron la distribucin de la poblacinnacional.En1940erarural,en1972eraurbana,60%.Sietedcadasmstardelapoblacinurbanaestimadaparael2010esdealrededordel80%.

En1940 el 65%de lapoblacinnacionalviva en la sierra, estimndosequeen2010lapoblacincosteabordearael60%.

Lapoblacin totaldelpas crecimsdecuatrovecesdesde1940hasta2010,desieteatreintamillones.

Adems, hay cerca de tres millones de peruanos en el extranjero. Unconjunto de pobladores modernizados universalmente que, como unagran reserva, contribuyen por ahora con sus remesas y poco a pocoincursionarnenlavidanacional.

Dentro de esta configuracin, elOtro Per, limeo y provinciano, es elmayoritario y el que leda su carcter a la nueva sociedadnacional. Lointeresanteesque,lejosdeserunaimagenestticaoconsolidada,estemapa


Jos Matos Mar

esunmosaicoenmovimientoque interactaentre siy, eneseproceso,ha dado lugar a un fenmeno fundamental: el ocaso del estilo de vidatradicionalycriolloyelsurgimientodeunanuevaculturaunificadora.

Peroestonoserasinohervores,comodiraJosMaraArguedas,puesel gran cambio comenz en la dcada de 1960 con la expansin de losmediosdecomunicacin,especialmente la televisin,quepormediodecontenidos culturales exticos anuestra realidad relativizaronelpatrnoligrquicodeconductas,socialeseindividuales,vigenteporsiglos.

Luegovendra loyaconocido:elcambioradicalenelestilodevida.Ensietedcadasnuestramaneradevivir,valorar,pensar,sentiryconocerhasufridoalteraciones sustantivase impresionantes.Sobre todoen lasdosltimasdcadasdondeelritmoaceleradodehacer,actuarydisponerdeladelantocientficoytecnolgico,delprogreso,enelcursodelvertiginosoritmodelaglobalizacinquevivimos,superaysobrecogelascapacidadesyposibilidadesindividuales,yaunlaimaginacindelserhumanocuandopiensaenloquesersufuturo.Casisindarnoscuenta,ladcadade1940esahoraunhitohistrico,porquedesdeentoncesmillonesdeperuanosprocedentes de las tres regiones del pas se benefician de los adelantoscientficos y tecnolgicos que hoy discurren a un ritmo abrumador,competitivo,cambianteyvelozenelmundo.

Uno de los factores determinantes demovilidad es el emprendimientoeconmico. Por internet, directamente grupos tnicos amaznicos ocomunidades campesinas se conectan con centros comerciales de Lima,para comunicarles el envodeproductos y solicitar sudepsito enunacuenta corriente en bancos u otras entidades. El contraste sorprende yalegra ver en ciudades europeas ynorteamericanas, y recientemente enmuchas asiticas, cmo en los mejores cafs y restaurantes se deleitancomiendoentajadasbellamenteacondicionadaspaltas,mangos,chirimoyasperuanasoconsumiendomscafperuano,exportadodirectamentepormuchasregionesdelpasyconstatarlacrecienteexistenciaderestaurantesde comida peruana en ciudades deAmrica, Europa yAsia.As comoel creciente xito demiles de nuestros compatriotas en el extranjero en



mltiplesactividades.Ladecisincolectivadelaprovinciaescontarconelmayornmerodeemprendedorescreativos,quedenvaloragregadoaloquepuedehacerseafirmandosusoberanaypensandoendefendersusexportaciones tradicionales, aprovechar mejor la riqueza extraordinariadesusproductos,lograndomayorbeneficioparasusregionesyelpas.

Los nuevos ciudadanos lograron lo que movimientos revolucionariosterroristasalzadoscontraelPerOficialquisieronhaceryfracasaron,aldemostrarqueelcaminooalternativaeraotro:nicamenteeranecesariohacersepresentesmasivaypacficamentecuestionandocontestatariamenteel orden existente, desenmascarando la precariedadypobrezadel PerOficialencrisispermanenteymalosgobiernos,yforjarsupropioacomodooinsercinurbanaasuestilo,comunitariamente,asocindoseengruposdeparentesco,invadiendoyconstruyendosupropiaviviendasinayudaeconmicadenadie,solamentetrabajandodondefueseposible.Esdecirpromoviendouncambioestructuralcultural,enlugardeunarevolucinviolenta.Con solo supresencia afirmaba supertenenciayhacaposibleasumirunaactitudcontestataria,organizarsuinsercinurbanaasuestiloy posibilidad, demostrar su potencia comunitariamilenaria y crear loscaminosde bienestar y justicia social paradarfin aunadiscriminacinqueloshabaabatidocincosiglos.

5. EL ESTADO DESBORDADO

A laparque lanueva sociedadnacional sedecanta, elEstadoaparecemsdesbordadoquenunca.Deunlado,porquelaglobalizacinatravsde losorganismosmultilateralesy lascorporaciones transnacionales leimpone lmites a su tradicional funcin de Estado nacional. De otro,porquelaemergenciapopularyladescentralizacinlerestanmrgenesde accin interna. Aparece as doblemente presionado desde fueray desde dentro, incapaz de contener a las masas en ascenso pacfico,resultandodesbordadoyanocoyuntural sinoestructuralmente.As, elpodermilitar y religioso que integraba el grupodominante del podernacionaldesde1821casihadesaparecido,yhoyelpoderpolticodiscurresumidoaunacrisisdepartidos,ideologasyorganizacionesquelahacen


Jos Matos Mar

intrascendentepornoabarcarelnuevoespacionacionalyestarlejosdelarealidadnacional.

ElPerOficialtuvoenestasegundaetapadelemergentePermoderno,cuatropresidentescivileselegidosdemocrticamente,dosdeelloslderessinpartido(recin involucradosen lapoltica,conocidoscomooutsider). Ensusgobiernos,elpodercentralistayeconmicodelacapitalseafianz,potenciyrobustecidebidoalcrecimientoeconmicosostenidodurantesusperiodosgubernamentales,perotremendamenteafectadosporseriosproblemas de corrupcin, narcotrfico, mal gobierno y dbil conexincon laautntica realidaddeunPerque semodernizabaydemandabaparticipacin,educacinycambiosestructuralesparaponerenordenlatremendadesarticulacinycrisisdelasorganizacioneseinstitucionesdegobierno, y el tremendoolvidomilenariode ellos enmilesdemilesdecentrospobladosyenelmundorural.

En dos dcadas el Per haba logrado crear condiciones excepcionalesparaquefueraposibleubicarloenunsitialdeliderazgolatinoamericanofrente al poder imperial de Amrica del Norte. Pero, una vez ms, elPer y Amrica Latina estn perdiendo una oportunidad excepcional.Pudo el Per contribuir a crear una comunidad latinoamericana fuerte,como Europa con la Comunidad Europea, con una solamoneda comosmbolo,conplan,ideaycambiosestructuralesofreciendoalprocesodeglobalizacinsucuotaderegionalizacin,depoderregionalenunmundoglobalizado, adoptando una visin moderna y buscando alternativasnacionalesysocialesnovedosasfrentealtremendopoderdelcapitalismosalvaje que domina la humanidad y cuyos problemas, crisis y xitossufrimosencarnepropia.

Contexto que plantea el desafo de establecer polticas y estrategias dedesarrollonacionalenfuncinderelacionesconlosbloquesregionales,yespecialesconlospasesdenuestrareaprxima:AmricaelSur,enunjuegodeinterconexionestransversalesquepermitanintegrarelactualejemodernocosteodelPacficoconlasdosgrandesregionestransversales:lamacro ReginAndina y lamacro ReginAmaznica, y unirnos con



la cuenca del ocanoAtlntico. Tambin participar activa y plenamenteenlasdiversasorganizacionesregionalesenmarcha,teniendoencuentaquesomosunasociedadnacionalandina,porestarubicadaenlosAndesCentralesdelacordilleradelosAndes,loquenosobligaavinculacionesespecialesydirectasconEcuadoryBolivia,parapoderconectarnosmsventajosamenteconBrasil,ArgentinayChile.ReplanteandodeestaformalabalcanizacindeAmricadelSurimpuestaconladescolonizacinporSimnBolvarenelsigloXIX.

TampocoelPerOficialtuvolavisinduranteestasdcadasdeorganizaruna revolucin de la educacin, del conocimiento, del saber, de lapreparacin y la capacitacin de una tecnocraciamoderna. Lo grave esquenisiquierafueplanteadaunapolticanuevadeeducacinyculturaacordeconlarealidaddeunmundoglobalizado,ydeloquemillonesdeemergentesreclamabanmientrassolofuncionabaunafalsagobernabilidaddemocrtica.Lacrisisdelaeducacinydelconocimientoesgrave.

Noesesta lanicavulnerabilidaddelEstadoy lasociedad.Mientras lopoltico, ideologaypartidosestnencrisisyelpodermilitaryelde laIglesiahanperdidorelevancia,lacorrupcinseacrecienta,elnarcotrficoalcanzadimensionesinconmensurablesypeligrosas,lasactividadesilcitascunden.Eldbilydeficientegobiernonacional,regionalylocalesincapazdegarantizarlaseguridadpblica.

Los ciudadanos de la nueva sociedad nacional, si bien por su propiacuentayriesgohanhechounarevolucinalmanifestarseculturalmentetriunfandocontraelsistemaytrascendiendolaculturainstitucional,eranmasas desgraciadamentemuy precarias donde el lder no exista. Iguala loquesucedaenelPerOficial,gobernantessin ideologaypartidospolticosnacionales acordes con lanueva realidadnacional, carentesdelderesypartidosnecesariosparaconducirunBuenGobierno,capazdeejecutarloscambiosestructuralesquedemandalacontraculturaenmarchadelOtroPer.Todoundramadedesencuentroanirresuelto.

Porello,elEstadoneoliberal lejosdehaberresueltolastensionesqueloagobianconlaaplicacindeprogramaseconmicosortodoxosydeuna


Jos Matos Mar

nuevaclientelizacin,traslucevulnerabilidadesdefondoqueloexponena las masas en ascenso no revolucionario sino en desborde pacficopermanente.

6. CONCLUSIN

La encrucijadade esta segundadcadadel sigloXXI es apasionante.Oasumimos el reto de aprovechar la feliz coyuntura econmica, polticay social consolidando al Per, como un pas emergente sudamericano,o volvemos a perder una oportunidad como jams existi en nuestroproceso histrico. Para lo cual se requiere Buen Gobierno y cambiosestructurales,unatotalreestructuracinpolticaacordeconelperfildelasociedadnacionalemergente,otrorumboysistemaeconmico,afirmandonuestraplenasoberana,losderechoshumanosyelbienestargeneralizadodetreintamillonesdeperuanosquedemandanPatria.

Seccin II

EL REGISTRO COMO HERRAMIENTA PARA LA INCLUSIN SOCIAL


JairoCiezaMoraAbogado

LA FORMALIZACIN DE LAS PERSONAS JURDICAS NO SOCIETARIAS Y SU VINCULACIN CON LA ECONOMA Y LA INCLUSIN SOCIAL

1. EL NACIMIENTO DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE Y SU INCORPORACIN A LA ECONOMA NACIONAL. BREVES APUNTES

ablardeeconomaeinclusinsocialenunpascomoelPeresreferirnosalaccesoalasoportunidadesquenosbrindalaexistenciadeentescolectivosqueseancapacesdeinsertarseenelmercadonacionalygozardesusbeneficiosyalmismo

tiempocumplirconlasreglasqueregulanlaactividaddedichaspersonasjurdicas.Laeconomaylainclusinsocialsondosaspectosindisolublesque propenden al desarrollo de una sociedad. Si no existe inclusinsocial,laeconomanoestcumpliendosurolenlasociedadydelmismomodonosepuedecomprenderalainclusinsocialsinesaherramientaoinstrumentoqueeslaeconomaparagarantizareldesarrollo,crecimientoysostenibilidaddelosestadosycolectividades.

SUMARIO: 1. El nacimiento de las Organizaciones Sociales de Base ysu incorporacin a la economa nacional. Breves apuntes. 2. AspectosLegislativosdelasOrganizacionesSocialesdeBaseysuincidenciaparalainclusinsocial.3.Laformalizacindelasdemspersonasjurdicasnosocietariasysuvinculacinconlaeconomaylainclusinsocial.

H

Entonces, mi pueblo era pues un pueblo, no sun pueblo ajeno dentro del Per CVR.AudienciapblicadecasosenAyacucho.8deabrilde2002.TestimoniodePrimitivoQuispe.


La formalizacin de las personas jurdicas no societarias y su vinculacin con la economa y la inclusin social

Paraunpascomoelnuestroqueessumamentecomplejo,pluritnicoypluricultural,endondeseencuentrany tambindesencuentranmuchosrostrosoexpresiones,es indispensablearticularnosa travsdesistemasjurdicoscoherentesyslidos.DentrodeestecontextoendondeNo hay pas ms diverso,comolosealabaelantroplogoCarlosIvnDegregori,se originan las personas jurdicas no societarias como lasAsociaciones,las Fundaciones, los Comits, las Comunidades Campesinas yNativas,las Organizaciones de Personas no inscritas y con mucha fuerza lasOrganizacionesSocialesdeBase(OSB).

ElPerenlosltimoscincuentaaoscambiaradicalmentesuestructura,el rostro de las ciudades costeas se tie de andino a travs de lasmigracionesquesepresentaninicialmenteapartirdeladcadade1940ycuyodesarrolloydesenvolvimientoeconmicoyculturalhandeterminadoquelasciudadestenganunimpulsovitalincentivadasporestemotordeldesarrolloquehasidooriginadoparaeltrasladodelpobladordelandeyde laselvaal territoriocosteoendondetradicionalmenteestafincadalamodernidadyeldesarrollo empresarial.Creoqueesoha sidobuenoparaelpasaunqueconlosproblemasoriginadospordichocrecimientodesordenadodelasciudadesqueserodearondelosllamadosinicialmentecinturones de miseria y que hoy se denomina nuevos barrios enexpresindelasociologafrancesaestudiosadelpas.

Eldespoblamientodelmedio rural y el asentamientode loshombres ymujeresdelandehatenidoexplicacionesdesdedistintasperspectivasdelascienciassocialescomolasociologa,laantropologa,lamsica,laetnologa,la economa y tambin el derecho. Es desde esta mirada multidisciplinaria que pretendo abordar la importancia de la formalizacin registral de las personas jurdicas no societarias para la economa y la inclusin social.

En las ltimas dcadas diversos fenmenos sociales han cambiadoradicalmentealPer,algunosbuenosotrosnefastosparaelpas.Dentrode losprimeros se encuentran lasmigracionesdel campoa la ciudadydelasquenoshablaJosMatosMarensuinolvidableyrenovadotrabajoDesborde popular y crisis del Estado quevariaronparabienelpaisajey laeconoma costea.Asimismo la cultura en sus diversas expresiones ha


Jairo Cieza Mora

sido enriquecedora, como por ejemplo en la msica y la literatura. Elpobladorandinoantelafaltadeoportunidadesenlaszonasruralestraty logrhacerseunsitialenelemporiodelasciudadesantesmonopolioexclusivo del hombre de la ciudad. Sin embargo en los ltimos aostambinhanexistidosituacionescomplejasydeplorablesparaelpobladorfundamentalmenteruralcomolaguerrainternaysuensaamientoconelsectorcampesinoquemarcsituacindolorosayquelohizoabandonarporotrosmotivossuterruo,comosealaelInformedelaComisindelaVerdadyReconciliacinNacional(CVR).

Cuandoelpobladorno costeo llega a las ciudadesnecesita agruparse,vivirencolectividad,compartirsusvalores,sucultura,susaspiracionesycomienzaunprocesodesocializacinconquienesestnenunasituacinsimilar.Comienzaaslaluchaporlapropiedad,laalimentacin,lasalud,laeducacin,ladefensadesusmanifestacionesculturalesperoporsobretodolaluchaporlapermanenciaylasobrevivenciaenunmedionuevo,difcil, complejo, agresivo con el migrante que tuvo que padecer paraconquistarlo, domesticarlo, dominarlo y afincarse en l como su nuevohbitat.

Es en esta coyuntura, de adaptacin y asimilamiento a los nuevosvalores, que la necesidad de socializar se traduce en un fenmenojurdico: La creacin de personas jurdicas no societarias y en particular las Organizaciones Sociales de Base.Sinestosintentosdeagrupamiento,deformacindecolectividades,hubierasidoimposibleparaelnuevopoblador adaptarse a un medio complejo y con caractersticas ysituaciones de asimetra marcadas. Nacen pues, por cuestiones desobrevivencia, losasentamientoshumanos, loscomedorespopulares,los comits autogestionarios, las asociaciones de vivienda, loscomedorespopulares,elvasodeleche,ytantasotrasmanifestacionesde la solidaridadcomunal trasladadaa la ciudadperoquemantienelaesenciadelacomunidadandina.El derecho no poda dejar de regular estas manifestaciones sociales que se originaron sin su participacin y que luego el sistema jurdico tiene que acogerlas, protegerlas y regularlas para un desarrollo armnico y ordenado de tales organizaciones y su impacto en la sociedad y en la economa local, regional y nacional.



Lo sealado en los prrafos precedentes puede apreciarse en obrasemblemticas definales del sigloXX como fueron: 1)El otro sendero de HernandodeSoto,2)Desborde popular y crisis del Estado deJosMatosMar,3) La utopa andina deAlbertoFloresGalindo.

EnelprimerodeloslibrossepuedeconcluirquelasinvestigacionesdelInstituto Libertad yDemocracia (ILD)dirigidoporDe Soto hanpuestoenrelievealderechocomoinstrumentoparaeldesarrollodelaeconomanacional mediante la incorporacin de un vasto mundo no reconocidoperovivoydinmicoa lavida institucionalmedianteelamparo legaladiversasorganizacionescomolasmencionadasanteriormente.SegnDeSotolasorganizacionesinformales,independientementedeladiversidadde designaciones que se les asigne tienen naturaleza democrtica conun organigrama bsico y ntido compuesto por una dirigencia centralcomo ente ejecutivo y una asamblea general como ente deliberativo. Elautor comentado seala que con referencia a los Registros Informalesse diagnostica que si en algnmomento el Estado decidiera establecerunsistemaderegistroobligatorioparalatransferenciadepropiedad,enlosasentamientosinformales,estaransentadasenbuenapartelasbasesfundamentalespara llevarloa efectoantesqueen la ciudad tradicional.ExperienciascomoladeCOFOPRIsugeridasporelILDenladcadadelosochenta,dieron,enparte,laraznaesteplanteamientoeconmico.

DebodecirqueelEstadohaestadomuyretrasadoconrespectoalavancede estas organizaciones que crearon su propia asociatividad, su propiajusticia, su propia forma de incorporarse al sistema de propiedad, unamanera singular de resolver sus conflictos y llevar a cabo su vida derelacin.ElEstado,atravsdesuaparatolegal,solamentehareconocidoloquelasorganizacionesyahabansolidificadoenloshechos.

JorgeOrtiz Pasco en un interesante trabajo se pregunta Y qu hace elEstado para crear estas organizaciones? Pues nada, seala, al Estadosolamente le queda albergarlas y regular organizaciones en donde nohabaparticipadoennadaparagenerarlasoincentivarlas.Esms,OrtizPasco critica el enmaraamiento legal que el Estado introduce en lasOrganizaciones Sociales de Base (OSB). Efectivamente, concuerdo con


Jairo Cieza Mora

elautor cuandocriticaelhechoque laprimeraLeydeOSBno las sepaidentificaralreferirseaungenrico:ylasdemsOSB.Estoquieredecirquenolaspuedeindividualizar,noconocedondeseencuentran,yutilizaelargumentodelageneralidadparadisimularsudesconocimientosobreestasorganizacionesqueelpropioEstadocomenzabaaregular.

2. ASPECTOS LEGISLATIVOS DE LAS OSB Y SU INCIDENCIA PARA LA INCLUSIN SOCIAL

Losaspectoscomentadosenlaslneasprecedentestienenporvezprimeraexpresin legislativa durante el primer gobierno deAlberto Fujimori atravsdelaLeyN25307defecha12defebrerode1991publicadaenelDiarioOficialel15defebrerode1991.Aestaleyselellam: Ley que declara de prioritario inters nacional la labor que realizan los Clubes de Madres, Comits de Vaso de Leche, Comedores Populares Autogestionarios y dems Organizaciones Sociales de Base en lo referido al servicio de apoyo alimentario. Vayanombrepara una Ley y es que no interesabamucho el sustento tcnico sino laincidenciapolticaquesepodaobtener.

Esta ley fue reglamentadamedianteD.S.N041-2002-PCMdel24-05-02quedefinaalasOrganizacionesSocialesdeBasedelasiguientemanera:Artculo 3.-LasOrganizacionesSocialesdeBase(OSB)aqueserefierela Ley, son organizaciones autogestionarias formadas por iniciativa depersonasdemenoresrecursoseconmicosparaenfrentarsusproblemasalimentarios en la perspectiva de alcanzar un desarrollo humanointegral.NopersiguenfinespolticospartidariosnipuedenserobjetodemanipulacinpolticaporlasautoridadesdelEstado.

Elartculo2delaLeyN25307establecequeLasOrganizacionesSocialesdeBase, tienen existencia legal y personera jurdica. Paraserreconocidascomotales basta con su inscripcin en losRegistrosPblicosRegionales. Estosregistros, abrirn un libro especial de Organizaciones Sociales de Base.(Resaltadoencursivasesnuestro)

DelalecturadeltextoseapreciaqueyaconladacindelaLeyN25307lasOSBtienenpersonera jurdica,sinembargoarenglnseguidoseles



exige la inscripcin para que sean reconocidas como tales. Esto es unacontradiccinenmateriadetcnicalegislativa.SilaLeyestablecequetienepersonerajurdicalatienenybasta.Siexigimoslainscripcinencualquierregistropara reconocerlas comopersonas jurdicasentoncesnuncase lehadadotalcalidad.Espuesunamalaredaccinquequitaconunamanoloqueseleotorgconlaotraytodoenunmismoartculolocualpareceinverosmil.Eltemasecomplejizacuandopornormasposteriores,comoveremos,seestableceunregistroparalelo.

Enel sentidodeestadoble inscripcinelartculo3de laLeyanalizadaseala:

Artculo 3.- Las Organizaciones Sociales de Base inscritas en los Registros de los Gobiernos Locales, en virtud de normas de carcter provincial o distrital, podrn convalidar esta inscripcin ante el Registro Pblico Regional, con el slo mrito de la respectiva Resolucin Municipal que declare el registro.

Entonces,lanormaestableceenlaprctica,yestoesloquequisosealarse,que es necesario previamente a la inscripcin en Registro de PersonasJurdicas en donde lasOSB tienen un registro especial, la inscripcin aniveladministrativo-municipal.ComosealaEspinoza1,estasituacindeduplicidadregistralodelacreacindeunregistroparalelohatradonopocasdificultadesenlainscripcinyeficaciadelosactoscelebradosporlas OSB.

Se han presentado una serie de problemas en esta frondosa legislacinenmateriadeOSB,siendoalgunosdeellosadvertidosporelautorquevengo siguiendo2.Podemosadvertir,siguiendoaladoctrinamencionada,los siguientes:

a) Bastara la inscripcinanivelmunicipalparaque,demaneraauto-mtica, los Registros Pblicos inscriban laOSB. Esta interpretacines incorrecta pues, como se ha advertido, son dosRegistros con fi-

1 EspinozaEspinoza,Juan. Derecho de las Personas. Personas jurdicas y organizaciones de personas no inscritas. 6a. ed. TomoII.Lima,2012,p.373.

2 EspinozaEspinoza,Juan..Op.cit.pp.372-381


Jairo Cieza Mora

nalidad y naturaleza distinta. El municipal tiene carcter adminis-trativoqueestablece la relacinentre laOSBy laMunicipalidad.Yel Registro Pblico que tiene carcter tambin administrativo peroque establece la vinculacin entre la OSB y los terceros, por ejem-ploparaqueestosconozcanasusrganosdirectivos3.YalaResolu-cinN 373-2003-SUNARP-SNdel 24-07-03 que aprob la directiva010-2003-SUNARP, solicitapara la inscripcinenel registrodePer-sonas Jurdicasnosocietariaselactadeasambleageneraldeconsti-tucinylaaprobacindelestatutoqueincluyaeltextocompletodelmismo. Esto quiere decir que es necesaria la inscripcinmunicipalparapoderaccederalosRegistrosPblicosenprimertrminoyquetambinesexigibleporpartedelRegistradorPblicorequisitosadi-cionalescomoelActadeAsambleadeConstitucinylaverificacindevalidezdelamisma.

b) OtroproblemaquesepresentaesarazdelDecretodeAlcalda041-MLM el cual seala en su artculo 23 que el Libro de Registros delasOSBdelasoficinasdeparticipacinvecinal,contendrunasientosecundario que actualizar datos importantes como el cambio denombre, renovacin de junta directiva, transformacin de la formajurdica entre otros. El problema se vena presentando cuando porpartedelasoficinasdeparticipacinvecinalseexigaquepreviamenteestasvariacionesoactualizacionesdeberainscribirseenelRegistrodePersonas Jurdicas. La respuesta adecuada es la negativa es decir sedebeinscribirprimeroelreconocimientodecarctermunicipaldelasOSBcomoestablecelaLeyN 25307.Esteproblemadeinterpretacinde los funcionariosmunicipales se ha expresado, por ejemplo, en elcaso de laFederacin de Mujeres Organizadas en centrales de Comedores Autogestionarios de Lima y Callao yendondelaDireccinMunicipaldeSaludyBienestarSocial seabstuvoderesolver lapeticinsealandoquedebera primero inscribirse en elRegistroPblico. Estaposicinla considero incorrectapues esta resolucin sebasaen laResolucindeAlcalda 041 ya indicada que es una norma especial no aplicableporanalogacomohasealadoEspinozaenposicinquecomparto4.

3 EspinozaEspinoza,Juan.Op.cit.p.3744 EspinozaEspinoza,Juan.Op.cit.p.378



Ensegundolugarlanormacitadanoanteponelainscripcinregistrala lamunicipal por lo que es inaplicable su invocacin. Como lo hasealadoladoctrinaquevengocitandoestaconfusinhasidoaclaradaconlaResolucinN373-2003-SUNARP-SNdel24-07-03queaprobladirectiva010-2003-SUNARP,quesealaexpresamente:

Para la inscripcin en el registro de Personas Jurdicas de la renovacin de integrantes de los rganos de gobierno y modificaciones de los estatutos de las Organizaciones Sociales de Base que se encuentren inscritas en el Regi

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