Mónica Melle Hernández - El gobierno de las cajas de ahorros españolas

Cuadernos de Estudios Empresaria/es 155N: 1131-6955

1999, nmero 9.265-219

El gobierno de las cajas de ahorros espaolas (*)MNICA MELLE HERNNDEZ

Profesora de Economa Financiera de UCMInvestigadora de la Fundacin de Cajas de Ahorros Confederadas

(FUNCAS)

1. INTRODUCCION

El gobierno de las entidades bancarias ofrece algunas particularidadesfrente al de las empresas no financieras, pero puede someterse a igualespautas de anlisis que stas, desde la perspectiva de las relaciones de agen-cia entre accionistas y directivos. Las entidades bancarias, o entidades dedepsito en la terminologa acuada por el Banco de Espaa, se integran enun sector, como es el financiero, sometido a numerosas regulaciones que in-ciden ya en la eficiencia de su papel de canalizador de fondos prestables alsistema real, o ya en sus capacidades de transmisin de los impulsos yactuaciones de la poltica monetaria. Incluso ante la vigencia de una paula-tina y general desregulacin de los servicios financieros, las autoridades su-pervisoras continan ejerciendo su papel de tutores efectivos de las entida-des de depsito, mediante un amplio abanico de actuaciones que van desdela determinacin de la periodicidad y el formato de presentacin de sus da-tos econmico-financieros, hasta la verificacin de sus posiciones de riesgoy de las dotaciones para provisionarlas. Todo lo cual constituye, de hecho,una salvaguarda efectiva de los intereses de los accionistas, de los deposi-tantes o del sistema financiero, en general.

Pero junto a los bancos, cuya naturaleza jurdica de sociedades anni-mas permite en puridad la aplicacin de los principios del gobierno de em-presas basados en larelacin de agenciapropietarios-directivos, las cajas deahorros y las cooperativas de crdito son entidades de depsito que ofrecenpeculiaridades jurdicas que requieren una consideracin tambin especial.Las cajas de ahorros, en concreto, son empresas no societarias, cuya pro-

() Esta nota contienc un breveresumen del trabajo de investigacia que recibici Pre-mio Joven 98 de Economa de la Fundacin General de la Universidad Complutense de Ma-drid.

265

Mnica Melle Hernndez El gobierno le las cajas de ahorros espaolas

piedad no est dividida en acciones o ttulos de participacin y stas, portanto, no son objeto de trfico mercantil o susceptibles de valoracin por elmercado. Confluyen en ellas, sin embargo, diferentes grupos de inters ogrupos sociales en sentido amplio (stakeholders), constituidos por Admi-nistraciones Pblicas (ayuntamientos y corporaciones locales en su mayorparte), empleados y depositantes que, mediante sus representantes en los r-ganos de gobierno, establecen las estrategias y desarrollan las polticas ope-rativas de las entidades. De ah que las cajas puedan considerarse, como dehecho se hace en este trabajo, como un nexo de contratos implcitos entreesos grupos sociales, susceptibles de analizarse desde el enfoque de agen-cia mediante el estudio de las relaciones que cada uno de esos grupos(principales) mantiene con la direccin (agente) de la entidad; dele-gando en ella la titularidad de sus decisiones para la administracin del ne-gocio de intermediacin financiera propio de la entidad en su conjunto.

El conflicto de objetivos entre los grupos sociales concurrentes y la so-brerrepresentacin de alguno de ellos en los rganos de gobierno de las ca-jas de ahorros puede materializarse, no obstante, en polticas de activo y pa-sivo que incidan de forma especialmente favorable en los intereses dealguno de tales grupos, al tiempo de afectar al rendimiento conjunto de laorganizacin. Desarrollando as conductas oportunistas que pueden estarmotivadas por la regulacin que establece la composicin de los rganos degobierno de las cajas de ahorros y el peso que en cada uno de ellos se otor-ga a los grupos sociales que concurren en la actividad.

El objeto del trabajo realizado se inscribe en esa lnea de anlisis paraevaluar, en concreto, la incidencia del peso de las Administraciones Pbli-cas en los rganos de gobierno de las cajas de ahorros sobre las posicionesactivas y pasivas que aqullas ostentan en el balance de las entidades, ascomo sobre los efectos de esas posiciones en la rentabilidad de los activostotales medios.

El estudio realizado muestra, en primer lugar, que las AdministracionesPblicas tienen un peso creciente en los balances de las cajas de ahorros es-paolas desde 1984 a 1997. De hecho, la inversin crediticia de las cajas deahorros en las Administraciones Pblicas, en relacin con sus depsitos, esmayor que para cualquier otro sector de clientes. En segundo lugar, que elmayor peso de las Administraciones Pblicas en los rganos de gobierno delas cajas de ahorros aumenta el crdito concedido a las mismas respecto delcrdito total, as como la retribucin media por empleado (incluyendo a losdirectivos). En ltimo lugar, que las polticas de activo y pasivo que benefi-cian a las Administraciones Pblicas respecto de otros agentes implican unamenor rentabilidad de los activos de las cajas de ahorros.

La estructura de esta nota contiene, tras de este primer epgrafe intro-ductorio, un segundo apartado que analiza los rganos de gobierno de lascajas de ahorros, a efectos de detectar las relaciones de agencia que se pro-(7,mc/ernos de E.stud,s Empresariales1 999. nme o 9 26S

Mnica Melle Hernndez El gobierno de las cajas de ahorros espaolas

ducen en ellas, as como sus posibles implicaciones sobre la gestin de lasentidades. El apartado tres se dedica a un breve resumen sobre la propues-ta y contratacin de hiptesis realizada en el trabajo de investigacin, paraevaluar la incidencia de las Administraciones Pblicas en el gobierno de lascajas respecto de la orientacin de determinadas polticas de dbito y cr-dito de las entidades, as como sobre sus efectos en la retribucin de sus em-pleados, y en la rentabilidad de sus activos totales medios. El ltimo apar-tado se dedica a recapitular las principales conclusiones del trabajo.

2. UNA APROXIMACIN A LAS RELACIONES DE AGENCIAEN LAS CAJAS DE AHORROS

Las cajas de ahorros son en la actualidad intermediarios financieros conuna operativa similar en todo a la de los bancos, pero mantienen peculiari-dades distintivas en su naturaleza jurdica, en la composicin de sus rga-nos de gobierno y en su regulacin, que compete a las distintas Comunida-des Autnomas mediante el desarrollo de las correspondientes leyes ydecretos. En sus orgenes, el Estatuto de las Cajas Generales de Ahorro Po-pular. aprobado por un Decreto de 14 de marzo de 1933, las defina comoinstituciones exentas de lucro mercantil, no dependientes de ninguna otraempresa, regidas por Juntas o Consejos de actuacin gratuita y dedicadas ala administracin de depsitos, con el propsito de invertir los productos, silos tuvieran, despus de descontar los gastos generales, en constituir reser-vas, sanear el activo, estimular a los impositores y realizar obras sociales ybenficas1. Sin embargo, con el paso del tiempo las cajas fueron ganandopeso en el sistema financiero, desarrollando paulatinamente su carcter deinstituciones econmicas de naturaleza crediticia, mediante cuotas de mer-cado cada vez mayores en la captacin de recursos y en la asignacin defondos. A la vista de esa evolucin, es hoy difcil mantener la postura deque las cajas de ahorros estn exentas de lucro mercantil, siquiera sea por-que pretenden incrementar sus resultados para aumentar las dotaciones a re-servas y a la obra benfico-social (Garca Roa, 1994). Pero continan sien-do entidades de depsito que mantienen cieflo carcter social, justificadoprincipalmente por sus dotaciones a la Obra Social y Cultural (una vez de-saparecida la necesidad de obras benficas), que se manifiestan como elfactor ms genuino y diferencial de estas instituciones. Una vocacin deservicio a la sociedad, evidenciada mediante tales dotaciones que, junto a laausencia de accionistas, han caracterizado desde siempre a tas cajas de aho-rros.

Vese el art. 2 del Estatuto de las Cajas Generales de Ahorro Popular publicado en elDecreto Ley del Ministerio de Trabajo de 14 de abril de 1933.

26>7 Cuadernos de Estudios Empresaria/es1999, nrneco 9,265-279


La naturaleza jurdica de las cajas de ahorros se asimila a la de las fun-daciones privadas de inters publico, por lo que se las puede definir comoinstituciones de carcter fundacional de naturaleza privada reguladas porlas normas del Derecho privado (Latorre, 1997). Esta forma jurdica carac-terstica de las cajas, bien diferente a la de los bancos (que son sociedadesannimas), es la que ha suscitado durante los ltimos aos, en los principa-les pases europeos, un vivo debate sobre la necesidad y oportunidad de sureforma. Debate que ha culminado en demasiadas ocasiones (Gran Bretaa,por ejemplo) con la desaparicin del modelo de cajas de ahorros, mediantesu transformacin en sociedades annimas bancarias en sentido estricto.

Tal vez sea un error incumplir el aforismo de que si algo no est es-tropeado, por qu arreglarlo?, pero quizs no lo sea menos obviar las asi-metras competitivas que existen entre bancos y cajas, y que son las que sus-citan las principales controversias. En concreto, y en tanto que los bancosno pueden adquirir cajas de ahorros (s podran hacerlo con sus redes ope-rativas, si bien este caso no se ha producido hasta el presente), stas s pue-den hacerlo con los bancos; y de hecho han adquirido ya 13 bancos, princi-palmente de mbito regional o local, por un importe aproximado de 215.000millones de pesetas. Por otra parte, es frecuente la constitucin de corpora-ciones financieras, sociedades annimas, por parte de las cajas de mayor di-mensin; para las que se pretende, adems, una futura cotizacin en el mer-cado burstil. Finalmente, las emisiones de deuda subordinada por parte delas cajas se entienden, desde la postura de los bancos, como sustitutos de lasampliaciones de capital que les yeta su naturaleza jurdica.

2.1. rganos de gobierno de las cajas de ahorros

En la actualidad, los rganos de gobierno de las cajas de ahorros es-paolas estn regulados bsicamente por la Ley 31/1985, de 2 de agosto(LORCA), que modific sustancialmente el marco previo, del Real Decre-to 2.290/1977, de 27 de agosto, que sustentaba la llamada reforma FuentesQuintana. Una reforma de profundo contenido democratizador que habahecho que las cajas, carentes de accionistas, tuvieran una direccin com-pensada entre una presidencia poltica, cuyas funciones eran ms bien re-presentativas y de arbitraje, y una direccin general profesionalizada; yque en ellas se procurase un equilibrio entre los intereses de los grupos so-ciales representados (entidades fundadoras, impositores, empleados y cor-poraciones locales), de forma que no apareciesen mayoras absolutas que nose basasen en la negociacin y el acuerdo entre dichos grupos. Las cajasfuncionaban correctamente, como lo manifestaban sus balances y cuentasde resultados durante la dcada de los setenta (Palacios Bauelos, 1992);pero el afn poltico por ensayar nuevas frmulas de mayor representacin

Cuadernos de Estudios Empresariales1999, nmero 9, 265-279 268


en la direccin de las cajas inspir el giro organizativo de la LORCA. Enella se consolidaban como rganos rectores de las cajas de ahorros la asam-blea general, el consejo de administracin y la comisin de control. Peroello implicaba algunas cuestiones diferenciales: en primer trmino, la desa-paricin de la comisin de obras sociales que, segn la normativa de Fuen-tes Quintana de 1977, tena la misin especfica de seleccionar y adminis-trar las obras de naturaleza social que se realizaran con los excedentes libresde las cajas, para deslindar las tareas asistenciales de las gerenciales propiasde entidades crediticias, que eran las supervisadas por el consejo de admi-nistracin. En segundo lugar, la LORCA restringa las atribuciones del di-rector general, dotadas de amplias facultades en el Decreto de 1977, a unestricto mbito profesional y de gestin; al tiempo que permita que el pre-sidente de la caja pudiese asumir funciones ejecutivas. Finalmente, laLOR-CA rompa el equilibrio preexistente entre los grupos sociales representa-dos en los rganos de gobierno y haca posible que las administracionespblicas territoriales ostentasen mayoras absolutas en ellos. Cuestin quese ira confirmando en los aos posteriores, a raz de la atribucin de com-petencias en materia de cajas de ahorros a las Comunidades Autnomas(CC.AA.).

Desde el punto de vista de su especializacin funcional, los rganos degobierno de las cajas prefigurados por la LORCA y las disposiciones au-tonmicas posteriores tienen las siguientes estructura y relaciones (Grficonf 1).

GRFICO Nf 1Organos de gobierno de las cajas de ahorros

CONSEJO DE ADMINISTRACTON COMISIN St CONTROL

PRESIDENCIA

269 Cuadernos de Estudios Empresariales1999, nmero 9, 265-279

Monica Melle Hernndez El gobierno de las cajas de ahorros espaolas

La asamblea general constituye el rgano supremo de gobierno y de-cisin de la entidad, al estar representados en l todos los intereses socia-les y colectivos de los grupos implicados en su actividad. Sus miembros,que tienen la denominacin de consejeros generales, oscilan entre un m-nimo de 20 y un mximo de 200, segn la dimensin de la entidad y la le-gislacin autonmica aplicable, y son elegidos o designados, segn los ca-sos. Sus nombramientos se producen por un periodo de cuatro aos, ypueden ser reelegidos por otro nico periodo adicional de la misma dura-cin. En concreto, se prev la participacin en la asamblea general de re-presentantes designados por las corporaciones municipales en cuyo tr-mino tenga abiertas oficinas la entidad; de representantes elegidos por losimpositores, de entre sus compromisarios; de representantes designadospor las entidades fundadoras; y de representantes elegidos por parte de losempleados. En cuanto a las proporciones de los representantes de los di-versos grupos en la asamblea, y al total de miembros de sta, el casuismointroducido por las normativas autonmicas es enorme. En la actualidad,las asambleas generales de las cajas de ahorros oscilan, como ya se ha in-dicado, entre 20 y 200 miembros; de los cuales los municipios pueden te-ner entre un 15 y un 44 por ciento, los impositores entre un 20 y un 45,las entidades fundadoras entre un 10 y un 35, y los empleados entre un 5y un 15 por ciento.

El consejo de administracin es el rgano que tiene a su cargo la ad-ministracin y gestin financiera de la caja de ahorros, as como la de laobra sociocultural que es propia de sus fines fundacionales. En l partici-pan los grupos sociales que constituyen la asamblea general, a cuya com-posicin debera ajustarse en su estructura y ponderacin. Ello no obstan-te, la casustica autonmica puede alterar tanto el nmero de susmiembros, que oscila entre 10 y 21, segn los casos, como la estructura desu composicin, de forma que no sea estrictamente proporcional a la de laasamblea. El consejo de administracin es el rgano que designa al direc-tor general de la caja de ahorros, de entre personas con capacidad, prepa-racin tcnica y experiencia suficiente para desarrollar las funciones pro-pias de su cargo. Tiene, asimismo, Ja facultad de removerle de dicho cargo.Existe, no obstante, la posibilidad ya mencionada de que el presidente delconsejo de administracin ostente la direccin ejecutiva de la entidad, encuyo caso se le asigna el correspondiente sueldo y se le exige ladedicacinexclusiva al cargo.

La comisin de control, por ltimo, es el rgano de gobierno de las ca-jas de ahorros que tiene por objeto velar que la gestin del consejo de ad-ministracin se lleve a cabo con la mxima eficacia y precisin, dentro delas lneas generales de actuacin sealadas por la asamblea general y de lasdirectrices emanadas de la normativa financiera. Sus miembros, cuyo n-mero oscila entre 4 y 14, segn las diferentes legislaciones autonmicas

C~adcrnos de Estudios Empresariales1999, nmero 9, 265-279 270


sobre cajas, se eligen por la asamblea general de entre sus miembros queno sean vocales del consejo de administracin. En cualquier caso, debenestar representados en la comisin de control los grupos sociales con in-tereses en la entidad (corporaciones municipales, impositores, entidadesfundadoras y empleados); y podr formar parte de ella (con voz pero sinvoto) un representante de la Comunidad Autnoma donde radique la sedesocial de la caja. Adems de las funciones de supervisin que le son pro-pias, la comisin de control debe vigilar tambin el proceso de elecciny designacin de los miembros de los rganos de gobierno de la caja deahorros.

2,2. Relaciones de agencia en las cajas de ahorrosLa naturaleza jurdica de las cajas de ahorros hace de ellas organizacio-

nes atpicas desde la perspectiva de las relaciones de agencia convenciona-les en las sociedades annimas, que o bien consideran la relacin habitualentre accionistas y directivos, o bien la que puede vincular a obligacionis-tas y accionistas. Su titularidad corresponde por ley a todos y cada uno delos grupos sociales representados en su asamblea general, pero sin que ellose materialice en una asignacin efectiva de derechos de propiedad. Son de-rechos decisorios los que ostentan los representantes que constituyen sus r-ganos de gobierno, que se adquieren sin que medie ningn acto de compray que no incluyen otra prerrogativa que la de participar en la toma de deci-siones colegiada.

Sin embargo, aunque no existan derechos de propiedad en sentido es-tricto, los derechos de voto que tienen los grupos sociales concurrentes y ladelegacin de los mismos en los diferentes rganos de gobierno dd las ca-jas, les otorgan una cierta capacidad para orientar y supervisar los actos di-rectivos de la entidad. Capacidad que es, sin embargo, bien diferente segnlos grupos sociales de que se trate, si se recuerdan los porcentajes de par-ticipacin que se consideran para cada uno de ellos en la legislacin aplica-ble.

En trminos generales, las diversas administraciones pblicas de mbi-to territorial, ostentan la mayor capacidad decisoria; tanto por su cuota departicipacin a titulo de corporaciones locales de las sedes de las oficinasde las cajas como por su carcter, en muchos casos, de entidades fundacio-nales de las mismas. Los depositantes, al margen tIc sus cuotas de partici-pacin en el gobierno de las cajas, que pueden llegar a ser bien reducidas,carecen de derechos de apropiacin de los resultados y no asumen las even-tuales prdidas, habida cuenta adems de la proteccin que les supone la co-bertura del Fondo de Garanta de Depsitos sobre una determinada cuantade sus saldos acreedores. Por otra parte, los depositantes ofrecen una eleva-

271 Cuadernos de Estudios Empresariales1999, nmero 9,265-279

~1


da dispersin en los intereses de sus compromisarios. Ello se debe al nego-cio tradicional de las cajas, de banca de proximidad, que atiende priorita-riamente aun elevado nmero de particulares y de PYMEs.

Las relaciones de agencia deben plantearse as en las cajas al margen dela teora de los derechos de propiedad, y dentro de una concepcin positivade la teora de agencia, que toma su fundamento del comportamiento finan-ciero efectivo de las organizaciones (Azofra y De Miguel, 1992). Se trata deun enfoque que parte de la identificacin de las relaciones principal-agente,para sustentar sobre ellas el anlisis de cmo los comportamientos finan-cieros efectivos de las entidades pueden verse afectados por las asimetrasde informacin, la limitacin de responsabilidades y el conflicto de intere-ses entre las partes.

La relacin de agencia en las cajas debe entenderse en sentido amplio,para reflejar la vinculacin contractual, explcita o implcita, que existe en-tre dos o ms partes, mediante la cual una de ellas, denominada agente, rea-liza una actividad o presta un servicio en nombre de la otra, principal; de laque recibe la delegacin de autoridad precisa para su toma de decisiones(Ross, 1973). Una relacin que incluso tiene cobertura, aunque no tipifica-cin legal en el ordenamiento jurdico, al entenderse como la colaboracinestable o duradera de un agente con un principal, mediante Ja cual el agen-te promueve y concluye, en nombre y por cuenta del principal, contratos dela ms variada naturaleza2.

En el caso de las cajas de ahorros, elprincipal puede identificarse con to-dos y cada uno de los grupos sociales interesados en la direccin de la enti-dad: corporaciones locales, impositores, entidades fundacionales y em-pleados. Sus respectivas cuotas de voto en la asamblea general les confierenel derecho a estructurar el rgano decisorio como es el consejo de adminis-tracin, as como el rgano de supervisin, como es la comisin de control.Y el director general o el presidente ejecutivo se constituyen, finalmente, co-mo primeros directivos, en los que recae el papel de agentes para llevar abuen trmino los intereses de los grupos sociales representados.

Las cajas constituyen as un atractivo ejemplo de capitalismo de stake-holders que, al menos hasta ahora, ha sido objeto de escasa o nula atencinen la literatura especializada. Requiere, adems, un tratamiento casustico,dada la balcanizacin que se ha producido en la determinacin de los r-ganos de gobierno de las cajas a travs de las diferentes normas autonmi-cas. Se est produciendo un verdadero experimento natural con esa dis-par consideracin de los rganos de gobierno de las cajas, que requiere sele preste la mxima atencin para evaluar tanto sus efectos diferenciales so-bre los resultados de las entidades como sobre el cumplimiento de los obje-tivos de todos y cada uno de los grupos participantes.

2 Cfr. Ley 12/1992, de 22do mayo, sobre Contrato de Agencia.

Cuadernos de Estudios Empresariales1999, nmero 9, 265479 272


En el modelo de agencia de las cajas confluyen diversos principales, en-tre los cuales hay un otorgamiento externo y no objetivable de derechos de-cisionales, as como asimetras informativas y conflictos de intereses. La re-gulacin, a cargo de administraciones pblicas autonmicas, impone laasignacin de tales derechos, que favorece a las corporaciones locales, pro-vinciales y autonmicas, cuyas cuotas de participacin en las asambleasgenerales y/o en los consejos de administracin, sobrepasan en algunasCC.AA. el 70 por ciento del total. Si se tiene en cuenta que las Administra-ciones Pblicas son tambin un agregado especialmente relevante en los ba-lances de las entidades, y que sus orientaciones en la asignacin de recur-sos de la obra socio-cultural de las cajas pueden suponerles menoresdotaciones de recursos pblicos para finalidades de inters general, es fcilintuir la confusin de objetivos que puede producirse al aunar en este gru-po social intereses de gestor, cliente y beneficiario de las cajas. Al tiempo,impositores y empleados, cuyo conocimiento de los aspectos tcnicos de laadministracin de las cajas es muy diferente, as como lo son sus cuotas departicipacin en los rganos de gobierno y la dispersin de sus participa-ciones, constituyen sendos grupos de principales con escasa capacidadtanto para trasladar sus objetivos a las decisiones de la direccin como pa-ra penalizar a sta, en el caso de no verlos cumplidos.

En esas circunstancias, incluso pueden verse reducidas las ventajas po-tenciales del modelo de gobierno de las cajas que distingue dos rganos di-ferentes para la direccin efectiva y el control. En un caso lmite podra le-garse a que el grupo de intereses dominante en la asamblea generalcondicionase no slo la composicin del consejo de administracin y supresidencia, que podra ser ejecutiva, sino tambin la de la comisin de con-trol que habra de supervisar sus actuaciones y vigilar el siguiente procesoelectoral.

Los mecanismos externos tienen adems una escasa incidencia en el go-bierno de las cajas, por lo que las limitaciones de sus mecanismos internosresultan difcilmente subsanables por el mercado. Como entidades de dep-sito, operan en un mercado de productos y servicios que ofrece una escasadiferenciacin en la ratio calidad/precio de los productos financieros yuna generalizada poltica de cobro de comisiones por los servicios no fi-nancieros; por lo que difcilmente este mercado ejercer funciones de disci-plina de los altos directivos. Los mercados financieros, por su parte, estnexcluidos en todo (capital de riesgo) o en parte (capital de deuda), comomecanismos de control directivo. En el primer caso, al no existir en las ca-jas ttulos de propiedad que coticen y que puedan ser objeto de ofertaspblicas de adquisicin. En el segundo, porque al igual que las restantes en-tidades de depsito, el sistema de garanta acota las consecuencias desfavo-rables de posturas directivas arriesgadas sobre los impositores. En este lti-mo caso, adems, la disciplina que podran imponer los grandes acreedores

273 Cuadernos de Estudios Empresariales1999, nmero 9, 265-279

1~~


se matiza, tanto por la ndole del negocio tradicional de las cajas, que des-cansa en muchas cuentas de reducidos saldos medios, como por el hecho deque tales grandes acreedores son muchas veces las propias Administracio-nes Pblicas, a ttulo de depositantes o a ttulo de acreedores a corto por mo-tivos de retenciones fiscales o laborales.

Las implicaciones de los mecanismos de control corporativo en las ca-jas de ahorros pueden intuirse mediante la analoga con el caso de los ban-cos. Considerando consejos de administracin en los que apareciesen di-rectivos representantes de elevadas cuotas de propiedad, junto a consejosvinculados con las actividades de la entidad, bien como antiguos directi-vos o empleados, bien como representantes de los actuales empleados, obien como clientes o prestadores de servicios. En el caso de las cajas, losconsejeros en representacin de las Administraciones Pblicas serian no s-lo el principal grupo directivo, sino tambin un grupo vinculado, al igualque empleados e impositores.

En tales casos, y si se admite la tal vez forzada analoga, la literatura es-pecializada muestra la tendencia del grupo directivo dominante a perseguirobjetivos propios, a atrincherarse de cara a las sucesivas renovaciones delconsejo, a desarrollar unas polticas de activo y pasivo ms arriesgadas, y amermar, con todo ello, la rentabilidad econmica potencial (Whidbee,1997).

Ms an, en las escasas ocasiones en las que se ha analizado el caso deentidades bancarias similares a las cajas de ahorros, como puedan ser lasentidades mutuas de prstamo y ahorro (Mutual savings and loans), lasconclusiones inciden en un comportamiento diferencial frente a las corres-pondientes entidades no mutualistas (Stock savings and loans), que se ba-sa en expandir sus crditos y depsitos ms all del nivel que maximizarasus beneficios (Akella y Greenbaum, 1988).

En suma, los mecanismos de control corporativo en las cajas de ahorrostienden a elevar cada vez ms, por la va de la regulacin, el peso de uno delos grupos de inters presentes en su actividad, que se puede englobar bajoel ttulo genrico de Administraciones Pblicas. Ello prima especialmenteuna de las relaciones de agencia que pueden detectarse entre los stake-holders y la direccin de las cajas, que podra traducirse en la implanta-cin de estrategias y polticas que beneficiasen especialmente a ese gruposobrerrepresentado en los rganos de gobierno frente a los restantes; mxi-me considerando que sus intereses se solapan, adems, con sus posicionesde activo y pasivo en el balance de las entidades y con sus orientacionesacerca de la asignacin de los recursos de la obra socio-cultural e inclusodel destino de ciertas inversiones crediticias.

Cuadernos de Estudios Empresariales1999, nmero 9.265-279 274

Mnica Melle Hernndez El gobierno de las cajas de ahorros espaolas3. UNA BREVE NOTA SOBRE LA CONTRASTACION

DE ALGUNAS POSIBLES ANOMALAS ASIGNATIVASEN EL CASO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS3

Las percepciones acerca de los efectos de la sobrerrepresentacin en losrganos de gobierno de alguno de los stakeholders van en la lnea de su-poner que el mayor peso de las Administraciones Pblicas en los rganosde gobierno de las cajas primara las relaciones comerciales de la entidadcon dichas Administraciones; tanto en el otorgamiento de crditos en pro-porcin creciente respecto de la inversin crediticia total como en la de unaratio crditos/depsitos que supere la verificada respecto de los otros sec-tores residentes.

Por otro lado, la relacin de agencia entre empleados y direccin de lacaja puede verse especialmente privilegiada por sta. De una parte, porquedireccin y empleados pueden ver alineados sus intereses respecto del ob-jetivo de crecimiento de la entidad, que puede sustentar tanto los objetivosde mayor discrecionalidad en la inversin crediticia por parte de la direc-cin como los de creacin de empleo y negociacin de alzas salariales porlos empleados. De otra parte, stos, pese a su cuota de participacin relati-vamente reducida en los rganos de gobierno, disponen de informacin in-terna sobre la administracin de la entidad y ostentan una representacin re-lativamente concentrada, lo que les hace idneos para la negociacin demayoras decisorias que avalen las actuaciones directivas.

En este caso, la percepcin que se extrae es que el mayor peso de lasAdministraciones Pblicas en los rganos de gobierno de las cajas tendera favorecer la creacin de empleo y el incremento de la retribucin mediade los empleados. Actuacin que, unida a la antes citada, respecto de las po-siciones de activo y pasivo de las Administraciones Pblicas en los balan-ces de las entidades, puede afectar a sus indicadores de rentabilidad econo-mica y, con ellos, al objetivo global que debiera perseguir la direccin.

La contrastacin de estas hiptesis se realiz utilizando informacin de-sagregada de las cajas de ahorros y mediante la estimacin de modelos deregresin lineal que permiten determinar la capacidad explicativa que tienenlas distintas variables independientes sobre las variables dependientes. Eneste caso, se ha traducido en contrastar hasta qu punto el peso de las cor-poraciones locales en los rganos rectores de las cajas de ahorros afecta a larentabilidad de sus activos totales medios. La base de datos se ha forma-do con la informacin individualizada de las cajas de ahorros, disponible ensus Informes de Gestin Anuales y en los Anuarios Estadsticos de la Con-federacin Espaola de Cajas de Ahorros (CECA). El perodo analizado

3 El trabajo de investigacin premiado ofrece mayor detalle sobre el anlisis empricorealizado. Este epgrafe contiene tan slo un breve resumen sobre el mismo.

275 cuadernos de Estudios Empresariales1999, nmero 9, 265-279


abarca los aos 1993 a 1997, y se justifica, en primer trmino, porque es en-tonces cuando se estabiliza relativamente el proceso de fusiones y absor-ciones de cajas, y en segundo lugar porque durante dicho perodo ya es deaplicacin la Circular 4/91 del Banco de Espaa sobre regulacin contablede las entidades financieras.

Segn el primer modelo estimado, el peso de las corporaciones localesy autonmicas en los rganos de gobierno de las cajas de ahorros explica laproporcin de los crditos a AA.PP. sobre el total de inversin crediticia delsector residentes. De este modelo se deduce que el hecho de que existan re-presentantes de las AA.PP. en los rganos de gobierno de las cajas condi-ciona sus polticas de concesin de crditos, de forma que un mayor pesode las corporaciones locales y autonmicas en los rganos de gobierno in-crementa el porcentaje de crditos a las AA.PP. respecto el total de inver-sin crediticia. Parece que el hecho de que una entidad pertenezca a deter-minadas Comunidades Autnomas, como la de Valencia o Murcia, mejorala capacidad explicativa del modelo.

Por otra parte, el segundo modelo estimado informa que el peso de lascorporaciones locales y autonmicas en los rganos de gobierno de las ca-jas de ahorros explica la retribucin media por empleado. Segn el modeloestimado, a mayor nmero de representantes de las AA.PP. en los rganosde gobierno de las cajas, mayor remuneracin media a los empleados (en-tre los que figuran los propios consejeros). En este modelo, resulta signifi-cativa, adems, la dimensin de lacaja, as como el hecho de que la entidadpertenezca a las CC.AA. del Pas Vasco, Murcia, Canarias y Madrid.

La tercera parte de la aplicacin emprica se dedica a contrastar las dis-torsiones en la eficiencia asignativa de las cajas de ahorros causadas por elconflicto de objetivos de las AA.PP. como titulares del negocio y clientesdel mismo. El modelo estimado sugiere que la rentabilidad econmica delas cajas de ahorros est condicionada por sus polticas de inversin credi-ticia. Del modelo se desprende que cuanto mayor sea la diferencia entre loscrditos concedidos a las AA.PP respecto de los depsitos de las mismas,en relacin con la ratio Crditos residentes/Depsitos residentes, ms ne-gativo ser su efecto sobre la rentabilidad de los activos medios de las ca-jas de ahorros. Adems, este efecto negativo sobre la rentabilidad de los ac-tivos totales medios est condicionado por el ciclo econmico. En perodosrecesivos, la menor demanda de crdito solvente por parte de los otros sec-tores residentes reduce el coste de oportunidad de las concesiones a lasAA.PP.. lo que incide en una menor afectacin sobre la rentabilidad econ-mic. En rtiomeintos de reaictivib,~[ cbte de dpbrtdnidad de cicidercrditos a las AA.PP. se eleva, dadas las mayores posibilidades de atenderuna mayor demanda de crdito solvente de los otros sectores residentes; enesos casos, la afectacin del crdito a las AAYP. sobre la rentabilidadeconmica resulta, por tanto, ms desfavorable.

Cuadernos de Estudios Enzpre.variales1999, nmero 9, 265-279 276


4. CONCLUSIONES

Las cajas de ahorros, por su peculiar forma jurdica, pueden considerar-se como un nexo contractual de relaciones de agencia en el que confluyenintereses muy diversos y frecuentemente contrapuestos, como son los de lasAdministraciones Pblicas territoriales, las entidades fundacionales, los de-positantes y los empleados. Dichas relaciones ofrecen una potencial inci-dencia sobre la actuacin de las entidades, que debe evaluarse en el planopositivo y desde la perspectiva de las decisiones financieras, ante la ausen-cia efectiva de derechos de propiedad.

La regulacin de los rganos de gobierno de las cajas, asumida progre-sivamente por las Comunidades Autnomas, ha conducido a una balcan-zacin de las estructuras decisorias que, en general, otorga un peso domi-nante a las relaciones de agencia existentes entre las AdministracionesPblicas y la direccin de las entidades. Ante la ineficacia de la mayor par-te de los mecanismos externos de gobierno de empresas para disciplinaradecuadamente la posible discrecionalidad directiva en las cajas, el ex-perimento natural que se est realizando mediante la aplicacin de esasdiferentes regulaciones deba ser seguido con suma atencin, al objeto deevaluar sus efectos sobre las carteras de negocio y los resultados de las en-tidades.

Es posible detectar relaciones causa-efecto entre el mayor peso deciso-rio de las Administraciones Pblicas en los rganos de gobierno de las ca-jas y determinadas variables representativas de su negocio financiero. Dehecho, existe una relacin altamente significativa entre la proporcin de re-presentantes de las Administraciones Pblicas en las asambleas generalesde las cajas y el crdito concedido a las mismas respecto del crdito total,as como con la retribucin media por empleado en ellas. Finalmente, llevara cabo polticas de crditos/depsitos que benefician a las AdministracionesPblicas frente a los otros sectores residentes perjudica la rentabilidad delos activos de las entidades que las practican. Sin embargo, se debe precisarque existen comportamientos diferenciales de cada caja de ahorros y paracada ao.

Teniendo en cuenta las conclusiones provisionales que se han extrado,parece oportuno seguir avanzando en la contrastacin emprica de los efec-tos de los mecanismos de control corporativo en las cajas de ahorros sobresus polticas de negocio y sus resultados. En ese intento, seria aconsejableprofundizar en el anlisis por Comunidades Autnomas, a efectos de veri-ficar si las legislaciones autonmicas sobre las cajas imponen de hecho unapoltica de crdito uniforme respecto de las Administraciones territorialesde la zona de implantacin. De igual forma, y mediando una ms completay precisa informacin sobre el peso que se otorga a cada uno de los grupossociales concurrentes en el gobierno de las cajas, habra de profundizarse en

Cuadernos de Estudios Empresariales1999, nmera 9,265-279277


las eventuales repercusiones diferenciales sobre los resultados. Cuestinque, unida a la anterior, podra aportar evidencia emprica acerca de posi-bles revisiones de la legislacin aplicable. En ese sentido, y por ltimo, pa-rece aconsejable reivindicar las bondades originales de un modelo de con-trol corporativo que, pese a no basarse en relaciones de propiedad, sesustenta en relaciones de agencia claramente definibles y en rganos de go-bierno especializados que diferencian claramente las funciones directivasde las de supervisin y control. El problema del gobierno de las cajas, ensuma, no parece radicar tanto en las caractersticas de su modelo de controlcorporativo, cuanto en las posturas externas e interesadas en que el modelose escore hacia los objetivos especficos de alguno o algunos de los grupossociales concurrentes en su actividad.

BIBLIOGRAFA

AKELLA, 5. y GREENBALJM, 5. (1988): Saving and loan ownership structure aud ex-pense-preference, .Journal of Banking and Finance, n.0 42, pp. 419-437.

AZOFRA, Y.; RODRGUEZ SANZ, J. A. y VALLELAIJO, E. (1994): Estructura de propie-dad, endeudamiento y resultados en la gran empresa industrial espafiola: un en-foque de agencia, X Jornadas de Economa Industrial, septiembre, FundacinEmpresa Pblica, pp. 129-145.

CADBIJRY, A. (992): Reporr of Me Committee on The FinancialAspecs of Corpo-rare Governance, Burgess Science Press, Great Britain.

(1992): Repon of the Committee on The FinancialAspects of Corporate Gover-nance. Pie Code cfBen Practice, Burgess Science Press, Great Britain.

CuERvo-CAZURRA, A. (1997): Large Shareholders aud Private Benefits: The Reationship between Bank Shareholders and the Capital Structure and Pertbrmanceof Firrus in Spain, Documento indito.

GARCA RnA, J. (1994): Las Cajas de Ahorros espaolas: Cambios recientes, fusio-nes y otras estrategias de dimensionamiento, Cvitas, Madrid.

HART, 0. (1995): Firms, Contracs an Financial Siructure, Clarendon Press, Ox-ford.

(1983): ~

Mnica Melle Hernndez El gobierno de las cajas de ahorros espaolasMAunos, 1., PASTOR, 1. M. y PREZ, F. (1997): Competencia, mrgenes y eficiencia

operativa en el SBE: Evidencia emprica, Documento de Trabajo, IVIE, Valen-cia.

PALAcIos BAUELOS, L. (1992): Las Cajas de Ahorros y elfuturo desde su historia,kleor, Crdoba.

Pi, L. y TIMME, 5. G. (1993): Corporate Control and Bank Efficiency, Journal ofBanking and Finance, abril, Pp. 5 15-530.

REvELL, J. (1989): Future ofsavings bank: a study of Spain ansi the res ofEurope,University College of North Wales, Institute of Furopean Enance, Bangor.

Ross, S. (1973): The Economic Theory of Agency: The Principals Problem,American Economic Review, n.0 63, Pp. 134-39.

SHLEIFER, A. y VIsHNY, R. W. (1996): A Survey of Corporate Govemance, Natio-nal Bureau of Economic Research, Working Paper n.0 5554, abril.

STEINHERR, A. y HUVENEERS, Ch. (1990): Universal banks: the prototype of suc-cessful banks in the integrated European market?: a view inspired by Germanexperience, CEPS.

WHIDBEE, D. A. (1997): Board Composition and Control of Shareholder VotingRights in the Banking Industry, Financial Managemen, vol. 26, n.0 4, invier-no, pp. 27-41.

279 Cuadernas de Estudios Empresarales999, nmero 9. 265-279

Mónica Melle Hernández - El gobierno de las cajas de ahorros españolas

Documents

Transcript of Mónica Melle Hernández - El gobierno de las cajas de ahorros españolas