Módulos Área de Formación Especializada · DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ... una estructura...

Secundario Semipresencial

Módulos Área de Formación Especializada

ORIENTACIÓN HUMANIDADES Y CIENCIAS SOCIALES ESPECIALIDAD EN GESTIÓN DE POLÍTICASPÚBLICAS

Estado y políticas públicas

La Plata, noviembre de 2007

INSTITUTO PROVINCIALDE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Dirección de Estudios e Investigaciones

Torre Gubernamental II. 12 y 53. Piso 11. Tels.: 0221 429 5734 /[email protected]

www.ipap.sg.gba.gov.ar

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Autoridades

Gobernador de la provincia de Buenos Aires

Felipe SOLÁ

Secretario de la Gobernación

Ricardo BOZZANI

Subsecretaria de la Gestión Pública

Claudia BERNAZZA

Secretario Ejecutivo del IPAP

Carlos CIAPPINA

Directora de Estudios e Investigaciones

Bettina GARCIA LAVAL

Directora de Formación y Capacitación

Silvia STEIMBERG

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Coordinadora del programa de Finalización de Estudios

Paula PORTA

Procesamiento didáctico del módulo

Bettina GARCIA LAVAL

Contenidos

Marcos CONTARDO

Colaboración y aportes de contenidos

Carlos CIAPPINA

Patricia RODRIGO

Mario RANERO

Guillermina BORRI

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Introducción

Este primer módulo de la Especialización en Gestión de Políticas Públicas tiene como principal objetivo estimular procesos de estudio y trabajo en torno a las concepciones acerca Estado y las políticas públicas en Argentina, poniendo el foco en la provincia de Buenos Aires. Los temas ofrecen un recorrido ordenado por los principales nudos conceptuales, explicando los procesos que conforman los fenómenos políticos, económicos y sociales.

Este recorrido se organiza en tres unidades:

En la primera unidad se abordará conceptualmente el significado del Estado y su función constitutiva en la sociedad. También se realizará una aproximación a los principales modelos políticos y económicos instaurados a lo largo de la historia argentina explicando en cada caso el rol del Estado y conformación de las políticas públicas y las repercusiones que tuvieron en la sociedad. Asimismo se problematizará en torno a los temas de proyecto nacional, desarrollo e inclusión social y se explicará el proceso de declinación en la Argentina y en la provincia de Buenos Aires en los ´90 planteando los problemas relativos a la distribución del ingreso, la evolución del empleo y la situación de pobreza. En todo este recorrido se buscará contextualizar estos procesos en el sistema internacional –poniendo énfasis en la integración regional en América Latina-, señalando las diferencias y las semejanzas con la Argentina.

En la segunda unidad se analizarán las leyes fundamentales de la Nación y la provincia: la Constitución Nacional y la Constitución de la provincia de Buenos Aires. Se explicará la conformación del Estado federal y la distribución de competencias entre la Nación y las provincias, también la división de poderes y la conformación del poder ejecutivo provincial. Además, se estudiará la estructura de la administración provincial y las normas que la organizan. Por otra parte, se examinará la organización de los municipios en la provincia de Buenos Aires atendiendo los aspectos normativos que la regulan y la gestión ejecutiva y legislativa. Asimismo se abordarán los desafíos que actualmente afronta el Estado municipal, principalmente los procesos de regionalización y desarrollo territorial.

En la tercera unidad el argumento principal tomará como tema la ética y función pública, considerando la revinculación de la ética, la política y la gestión pública como expresión de valores compartidos. Se observará el proceso de recuperación del Estado y de su vínculo con la sociedad y los ejes, objetivos y estrategias de gestión del gobierno provincial para la inclusión de los ciudadanos.

La metodología de trabajo será semipresencial, con actividades en el hogar y en clase.

Por un lado, en el material impreso el alumno encontrará las lecturas obligatorias. Allí aparecen especificadas actividades de desarrollo personal y actividades de desarrollo o discusión en clase. En cada caso, se sugiere la lectura de material complementario que se entrega en formato digital, para ampliar los conocimientos sobre el tema.

Por el otro, en las clases se podrán profundizar los temas a partir de la exposición del docente y los trabajos en grupo. Asimismo se podrán presentar las preguntas, opiniones, sugerencias e inquietudes al docente. En este espacio se favorecerá el debate y el intercambio de ideas.

En todos los casos se buscará como principio:

Poner en debate y reflexionar los temas propuestos.

Fomentar el espíritu crítico y analítico en los alumnos.

Promover la participación activa y el trabajo en grupo como práctica de aprendizaje.

Inducir la lectura del material propuesto y estimular la escritura.

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Este módulo no pretende agotar las discusiones en torno a estas problemáticas sino más bien contribuir a presentar algunos ejes de análisis posibles, y distintos enfoques y lecturas de diversas organizaciones. De esta forma, pretendemos realizar una mirada plural que contenga una multiplicidad de formas de construir y concebir al Estado y las políticas públicas.

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Unidad 1

Contenidos

En esta primera unidad del Módulo Estado y Políticas Públicas realizaremos un recorrido por los siguientes temas:

Política, sociedad y Estado. Modelos económicos sociales, rol estatal y gestión pública en América Latina.

Relaciones internacionales e integración regional. Proyecto nacional y tipos de Estado.

Modelos de desarrollo en un contexto post-neoliberal. Desarrollo e inclusión social. Sustentabilidad socio-política, macroeconómica y ecológica.

El proceso de declinación en la Argentina y en la provincia de Buenos Aires, una situación crítica: la actual etapa post-default, problemas relativos a la distribución del ingreso, la evolución del empleo y la situación de pobreza.

Para abordar estos temas, vamos a contar con material de lectura obligatorio:

Conceptos sobre el Estado. Un recorrido por los modelos de Estado en la Argentina. En: Cartilla de inducción para la administración pública. Panorama del Estado y la provincia de Buenos Aires. IPAP. 2005

PAGANI. María Laura: Notas sobre el Estado y las políticas públicas. IPAP

Y con bibliografía complementaria.

Este material forma parte de la producción institucional del IPAP y está disponible en la página Web del IPAP en la sección lecturas recomendadas.

http://www.ipap.sg.gba.gov.ar/dei/dei.htm

Asimismo, se entregará en formato digital:

Cartilla de inducción para la administración pública. Panorama del Estado y la provincia de Buenos Aires. IPAP

CIAPPINA, Carlos: Provincia de Buenos Aires. Tipos de Estado-Articulación entre Estado y Sociedad.

CIAPPINA, Carlos: El estado de la provincia de Buenos Aires. Notas para su caracterización y periodización 1930-1943.


IVANCICH, Norberto: El Estado Moderno

IVANCICH, Norberto: Las formas de organización estatal en la Argentina.

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A continuación trabajaremos sobre los siguientes textos:

Conceptos sobre el Estado. Un recorrido por los modelos de Estado en la Argentina

El Estado, en términos generales, surge como orden político del capitalismo. Se presenta como ordenador de la sociedad y se constituye en su elemento articulador. El orden que impone no es un orden arbitrario ni caprichoso; siempre responde y está vinculado a las distintas formas que adopta una sociedad determinada en los diferentes momentos históricos por la que atraviesa.

Es importante comprender que el Estado debe ser considerado como algo más que gobierno: es una serie de sistemas administrativos, jurídicos, burocráticos y coercitivos que intentan no sólo estructurar las relaciones entre las sociedad civil y la autoridad pública sino que también intenta estructurar muchas de las relaciones claves en el seno mismo de la sociedad civil. El Estado describe una forma de ordenamiento político y una forma de organización de una comunidad humana.

Se lo ha definido como la organización política de un país; o sea, una estructura de poder que se asienta sobre un determinado territorio y población. La teoría clásica caracteriza al Estado moderno a partir de las siguientes categorías constitutivas.

Territorio: espacio sobre el cual el Estado ejerce con éxito el monopolio de la fuerza legítima.

Soberanía: significa poseer la condición básica de control exclusivo sobre una determinada porción de territorio definido.

Población: agrupación o conjunto de individuos que habitan en un espacio físico común delimitado geográficamente.

Aparato administrativo de naturaleza burocrática profesional: la complejización de las funciones del Estado implican la necesidad de ejercer el control sobre cada una de las partes que lo componen. La diversificación de las estructuras conllevó a la necesidad de establecer un cuerpo profesional de funcionarios. Según el modelo weberiano, se caracteriza por:

Sociedad

Momento histórico

Tipo de Estado

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atribuciones y deberes fijadas mediante normas o leyes; poder de mando; cumplimiento regular de los deberes de funcionario en un determinado tiempo y lugar;

una estructura jerárquica funcional que implica un sistema organizado de ordenamiento (mando-subordinación), sometido al control según el cumplimiento de la norma;

cargo de funcionario como profesión: implica la necesidad de un conocimiento técnico especializado indispensable para el desempeño del cargo; impersonalidad del mandato: existe una separación entre el cargo y la persona; la ocupación del cargo supone la existencia de un contrato que implica la delimitación temporal del mismo y una remuneración acorde.

Un autor contemporáneo, Oscar Oszlak, define al Estado como una instancia que materializa la dominación en una sociedad a través de un conjunto de instituciones que permiten su ejercicio. Además, establece como condiciones para su existencia las siguientes características:

la institucionalización de la autoridad: relacionado con el ejercicio del monopolio de la violencia física legítima; la diversificación del control: implica la capacidad de adaptar sus estructuras según los requerimientos histórico sociales; la internalización de la identidad colectiva: permite la construcción de una identidad común a partir de símbolos materiales e ideales; la externalización del poder: implica el reconocimiento de un Estado por otros Estados.

La función principal del Estado, mantener el orden y la seguridad por medio de la ley apoyada en la fuerza y la coacción, implica naturalmente a un cierto número de instituciones: cuerpos gubernamentales para hacer políticas y leyes, un servicio civil o de funcionarios que lleven a cabo las políticas gubernamentales, un sistema judicial con servicios policíacos y penales para aplicar la ley, y fuerzas armadas para la defensa frente a enemigos exteriores.

Ahora bien, para una mejor comprensión del presente y de las formas de articulación que transita el Estado actual, es necesario realizar una mirada hacia atrás y analizar, aunque sea sintéticamente, los distintos modelos de estado por los que ha pasado nuestra sociedad, desde su constitución como Estado moderno a comienzos del S XIX. A partir de allí, miraremos especialmente y en forma particular las características que han adquirido el Estado y la sociedad en la provincia de Buenos Aires en los últimos años.

Si bien el Estado nacional comienza a conformarse a partir de las luchas por la independencia de España –momento en que comienza a estructurarse una conciencia de nación autónoma e independiente contrapuesta con el estado colonial- fue recién hacia 1852 cuando se hace efectiva la constitución de un Estado nación.

A partir de esta década, y siguiendo un modelo de clasificación clásico1, se detallarán cinco formas por las que ha pasado la relación Estado – sociedad hasta el presente.

1 En este caso particular seguimos el modelo clasificatorio propuesto por Iriarte, Alicia. Modelos de Estado en Argentina

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Notas sobre el Estado y las políticas públicas

Ma. Laura Pagani

Concepto de Estado

Distintas visiones

Existen distintas definiciones de Estado, ninguna de ellas es neutra o carente de posición ideológica. Este concepto no tiene una única definición. Por el contrario a lo largo de la historia distintos autores lo han concebido de forma distinta.

A continuación se exponen muy brevemente distintas concepciones: Para Hobbes (1588-1679) todo ser humano está movido por consideraciones que afectan su

seguridad o poder. En un “estado de naturaleza” priman las pasiones, los instintos y los intereses de los hombres más fuerte. Es una guerra de todos contra todos, un estado pre-político, donde nadie puede estar seguro de su situación mientras no exista un poder civil que regula las conductas. Esta situación es incompatible con cualquier forma de civilización. Este estado de barbarie justifica para Hobbes la presencia de un Estado como mediatizador de las relaciones entre los hombres, posibilita la seguridad de los individuos.La sociedad en esta concepción es un “cuerpo artificial”, un nombre colectivo que describe el hecho de que los seres humanos encuentran individualmente que les resulte ventajoso el cambio de bienes y servicios.Los hombres son autores de la sociedad por un pacto originario que permite la conquista de la paz social que diluye los conflictos y el Estado asume el monopolio de la fuerza física. Postula la Monarquía.

Para Rousseau (1712-1778) el orden social se crea para atenuar los efectos producidos tras haber abandonado el estado natural y la pérdida de la igualdad. El Estado de naturaleza es un estado feliz y pacífico. La creación de la sociedad civil, es la fuente de todos los males y desencadena conflictos por la posesión de los bienes.Rousseau habla de un poder soberano despersonalizado en la “voluntad general” que es la unión de todos y sumisión de todos al todo. El pueblo es constituyente del orden social. Propone la forma de gobierno democrática fundada en el contrato social.

Marx (1818-1883) parte de que el Estado es producto del desarrollo de la historia entendida como un proceso de lucha de clases. En el capitalismo, el Estado representa los intereses particulares de una clase, la burguesía. El Estado es un instrumento de opresión de las clases dominantes. Es un producto de de las contradicciones de la sociedad, surge como órgano dedominación. El Estado es la expresión política de una sociedad construida sobre una determinada base o estructura económica. Marx cuestiona la idea del Estado como encarnación del interés general, separado de la sociedad.

Weber (1864-1920) El Estado ejerce el monopolio legítimo de la coerción o de la violencia para disciplinar a la sociedad dentro de un orden determinado. Este autor aborda la problemática de la dominación como búsqueda del criterio de legitimidad del poder. Éste es entendido como la capacidad de doblegar la voluntad del otro.El Estado moderno es una asociación de tipo institucional, que en el interior de un territorio ha tratado con éxito de monopolizar la coacción legítima como instrumento de dominio. El poder funciona como una administración y la tendencia en la lógica capitalista es a la racionalización burocrática.

Algunas definiciones contemporáneas

Para O´Donnell (1997) el Estado es el componente político de la dominación en una sociedad territorialmente delimitada. Por dominación entiende la capacidad de imponer regularmente la voluntad sobre los otros, es una relación asimétrica originada por el control diferencial de los recursos (económicos e ideológicos).

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La sociedad es más amplia que el Estado. Es decir el Estado es una parte de la sociedad y se vincula en cómo se estructuran las relaciones sociales. Estas relaciones son conflictivas, según distintos intereses y diferencias socio-económicas (siguiendo a O´Donnell surgidas por el control diferencial de recursos), y cuando se disputan el control del Estado se convierte en fuerzas políticas (Isuani, 1985). Oszlak y O´Donnell (1976) propone una visión del Estado que aparece como un campo donde se producen alianzas2, negociaciones y conflictos entre grupos y fuerzas. Por ello podemos pensar al Estado como una relación social de poder conformado por un conjunto de instituciones de gobierno, administración y coerción.

El Plan Trienal de la Gestión Publica (2004/2007) parte de una determinada idea de Estado.“Reconstruir el Estado como el lugar de la acumulación de energía de la sociedad, como lo mejor de todos nosotros, como aquello en que convergen la identidad y el sentido, la unidad de sentido de una comunidad”. Claramente este propósito lleva implícita una concepción de un Estado que nace de abajo hacia arriba, como representación de una identidad construida por todos, como ámbito donde el consenso supera a la coerción y convierte al Estado en una Nación que le confiere dirección o sentido.

Las principales funciones del Estado (Isuani 1985)

Asegurar el orden y la armonía social (función político ideológica): prevenir, reducir y eliminar conflictos. Se desarrolla a través de: establecimiento de normas; asignación de recursos materiales y simbólicos (que fortalecen el sentimiento de pertenencia).

Crear condiciones para el proceso de acumulación (función económica). Se cumple a través de: la implementación de un marco legal y construcción de infraestructura que posibiliten la ampliación del proceso de acumulación y la intervención en el proceso de producción y distribución.

Obtener apoyo político (función política): se desarrollan políticas para consolidar el control del Estado.

Para cumplir estas funciones se desarrollan políticas estatales, que puedan estar orientadas a cumplir más de una función a la vez. Otra consideración a tener en cuenta al momento de analizar la función de una determinada política es concebirla como consecuencia de un proceso histórico y en un contexto determinado.

Políticas públicas

Las políticas estatales no son “aleatorias” sino que se relacionan con las funciones que cumple el Estado en la sociedad (Isuani (1985) y, podríamos agregar, que cambian de acuerdo a las condiciones que establece el modelo de crecimiento económico. Es decir, que las políticas estatales se ven condicionadas por las exigencias del modelo productivo (Cortés y Marshall, 1994).Para Oszlak y O’Donnell (1976: 21) las políticas públicas son un conjunto de iniciativas y respuestas, manifiestas o implícitas, que observadas en un momento histórico y en un contexto determinado permiten inferir la posición del Estado frente a una cuestión que atañe a sectores significativos de la sociedad. La política pública como resultado político, es decir que las acciones y decisiones de los gobiernos son esencialmente desenlaces, consecuencia de compromisos y negociaciones entre actores de distintas posiciones jerárquicas. Algunas aclaraciones: la posición del Estado puede implicar acción pero también omisión o bloqueo de

cuestiones (por citar algún ejemplo: la cuestión de la salud sexual y reproductiva).

2 En el foro ejemplifiqué que algunos movimientos (Evita, Barrios de Pie, Federación de Tierra y Vivienda) han ingresado en distintas áreas del Estado provincial (jefatura de gabinete, en áreas de salud, etc) a partir de alianzas realizadas con las fuerzas políticas que actualmente “controlan” el Estado.

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La toma de posición no implica un proceso unívoco, homogéneo y permanente, pues como explican los autores dentro del aparato estatal coexisten diversas unidades con distintos grados de autonomía que influyen en este proceso.

La cuestión puede ser iniciado o no por el Estado, esta consideración conduce a interrogarnos ¿Quién reconoce a la cuestión como problema?Esta puede ser iniciada por:1) el propio Estado 2) por diferentes actores.

Por lo tanto existen dos modelos para explicar la génesis de políticas públicas: uno enfatiza la iniciativa estatal y otro sostiene que la acción estatal es reacción a presiones de la sociedad civil. En este sentido, Oszlak y O’Donnell (1976) aclaran que no siempre los actores que se movilizan son los afectados por el problema (no toda necesidad se convierte en demanda). Partiendo de este reconocimiento algunos autores plantean la existencia de dos agendas: una agenda de los ciudadanos, pública o sistémica y la agenda del gobierno. Las consideraciones anteriores plantean que el Estado no es el único actor y que alrededor

del tratamiento, surgimiento y resolución de las cuestiones existen otros actores sociales3que influyen, negocian, producen alianzas entre sí, etc., intervienen en las “arenas”, se tejen “procesos sociales” alrededor de las políticas.

Existen ciclos. Un gobierno trata diversas cuestiones simultáneamente y hay otras que compiten entre sí para ingresar en la agenda pública, por lo tanto una cuestión puede atravesar por ciclos de atención a lo largo del tiempo.

Como síntesis de lo planteado anteriormente podríamos citar la definición de Díaz (1998: 78) sobre la política pública “como proceso social complejo, a lo largo del cual es posible ver desagregados en su accionar a los sectores de los aparatos estatales y también a sectores de la sociedad, que bajo formas institucionalizadas (o no) y en torno a una cuestión, configuran campos de relaciones sociales (relaciones de poder, que implican relaciones de fuerza en la producción instrumental y simbólica) al adoptar sucesivas tomas de posición y actuar en consecuencia, transformando la realidad.“ Es importante resaltar de esta definición la caracterización de la política pública como un proceso social complejo, que no transcurre en forma lineal y además, agregar que en el mismo se entrecruzan diferentes posiciones que se fundamentan en valores y racionalidades distintas. Estas racionalidades (técnica, política, burocrática y de la población) a veces son complementarias, algunas fragmentadas y en otros casos se enfrentan entre sí4, generando un ámbito turbulento y con alto grado de incertidumbre (Lapalma, 2001).

Las políticas públicas son un instrumento de trabajo del Estado, mediante las que se diseñan y ejecutan programas y proyectos para cumplir los objetivos de interés social.

Por último el proceso de las políticas públicas que se desenvuelve en distintas etapas, que no se dividen en departamentos estancos, sino que el desarrollo de una influye sobre las otras formando un ciclo (Aguilar Villanueva, 1993 y Tamayo Saéz, 1997).

Los momentos de una política pública son:

La agenda de gobierno: está compuesta por “el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de acción y, más propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar.” (Aguilar Villanueva, 1993: 29).

3 En este sentido Lindblom (1991) sostiene que los procesos decisionales son resultado de interacciones múltiples en las que participan muchos actores de manera simultánea (políticos electos, funcionarios de distintos niveles, grupos de interés, expertos, medios de comunicación, entre otros) con distintos recursos y grados de poder.4 Offe (1988) señala problemas en el funcionamiento de las instituciones estatales, justamente, por un choque de lógicas entre la racionalidad burocrática (que se ajusta a las normas y procedimientos) y la racionalidad política, (que se ocupa de la relación entre la aportación del sistema y los requerimientos del sistema político y de su entorno socioeconómico). Lo que plantea este autor es que el Estado cada vez más debe acudir, para legitimarse, a la creación de consenso con los ciudadanos en base a su capacidad de respuestas a las demandas sociales.

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Las alternativas: Una vez que el gobierno decide hacerse cargo de un problema, comienza el proceso de formulación de alternativas para proporcionar las soluciones. Las alternativas son “opciones de política, o cursos de acción alternativos o las diferentes estrategias de intervención para solucionar o mitigar el problema.” (Bardach, 1998: 31). A la hora de tomar decisiones debe tenerse en cuenta no sólo la racionalidad, los valores de eficacia y eficiencia económica sino también la viabilidad y legitimidad políticas.

La implementación: es la etapa que constituye la puesta en acción, la ejecución de la decisión tomada en el momento anterior. El momento de la implementación de los programas no puede comprenderse al margen y separadamente de los medios de su ejecución (Elmore, 1993). Modelos: top-down (de arriba abajo) y el bottom-up (contempla la implementación desde abajo).

La evaluación: es un proceso de carácter permanente que acompaña todo el ciclo de la política (diagnóstica, proceso, resultados e impacto) e implica el análisis del desarrollo de procesos, el cumplimiento de las actividades y el logro de los resultados de los programas estatales. Genera un aprendizaje institucional que brinda información relevante para la toma de decisiones, permitiendo una retroalimentación en la gestión del programa (UNESCO/SIEMPRO, 1999).

La evaluación implica un proceso programado de reflexión sobre la acción -basada en procedimientos sistemáticos de recolección, análisis e interpretación de información- tendiente a emitir juicios valorativos fundamentados y comunicables sobre las actividades, resultados e impactos de los programas o proyectos (Niremberg, Brawerman, Ruiz, 2000).

Ejemplo de análisis de la política de seguridad social

Según funciones: a) si las analizamos en relación a asegurar el orden y la armonía social estarían dirigidas a disminuir los conflictos sociales; b) también podrían considerarse que son funcionales para el crecimiento de un modelo de acumulación (aumenta el poder de consumo); c) mediante ellas también se puede obtener apoyo político.

Para el surgimiento de esta política pública. ¿Quién tomó la iniciativa?

a) la acción estatal es respuesta a presiones de la sociedad civil, de los sindicatos y el movimiento obrero;

b) la iniciativa fue estatal para frenar conflictos con el movimiento obrero.

Para Isuani (1985) teniendo en cuenta el periodo histórico (Estado liberal, movimiento social incipiente) la génesis de la política de seguridad social se acerca a la segunda opción. El Estado las inicia para negociar con un movimiento obrero que tenía otras demandas (salarios, condiciones de trabajo, reconocimiento sindical). Por ejemplo: la primera caja de jubilaciones para el sector privado no surgió como fruto de reivindicaciones sindicales5, sino por iniciativa estatal que mediante la legislación social buscaba desradicalizar al movimiento obrero. En este marco debe interpretarse la sanción de la ley del sistema de jubilación para los empleados ferroviarios que incluía “un artículo que establecía que todo ferroviario despedido por causa de huelga perdería el derecho a jubilarse sino también las contribuciones otorgadas” (Feldman, Golbert e Isuani, 1986: 61).

5 Los motivos de huelga se dirigían a mejoras salariales, de las condiciones de trabajo y por motivos de solidaridad con conflictos por otros sindicatos.

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Bibliografía

Aguilar Villanueva, Luis (1993), La hechura de la política, (Estudio introductorio), Vol. 1, México, Miguel Ángel Porrúa.

Bardach, Eugene (1998), Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas. Un manual para la práctica, México DF, Cide-Porrúa.

Cortés, Rosalía y Marshall, Adriana (1994) “Modelo de crecimiento, intervención social del Estado y regulación de la fuerza de trabajo –Argentina, 1890-1990” en Reestructuración y regulación del mercado de trabajo en América Latina. Instituto internacional de Estudios Laborales, OIT, Ginebra. Serie de investigaciones N° 98, 1994.

Díaz, Cristina, “El ciclo de las políticas públicas locales. Notas para su abordaje y reconstrucción”, en Venesia, Juan Carlos, (coord.), Políticas Públicas y desarrollo local, FLACSO-Fundación Instituto de Desarrollo Regional Rosario, Rosario, 1998.

Elmore, Richard (1993), “Modelos organizacionales para el análisis de la implementación de programas sociales”, en Luis Aguilar Villanueva, La implementación de las Políticas Públicas, Vol. 4, México, Miguel Ángel Porrúa.

Feldman, Jorge, Golbert, Laura e Isuani Aldo (1998), Maduración y crisis del sistema previsional argentino, Biblioteca Política Argentina Nº 236, Centro editor de América Latina.

Isuani, Ernesto Aldo (1984) "Tres enfoques sobre o conceito de Estado” en Revista de Ciencia Política, Vol. 27, Fundacao Getulio Vargas, Río de Janeiro.

Isuani, Aldo (1985), Los orígenes conflictivos de la seguridad social argentina, Centro Editor de América Latina, Biblioteca Política Argentina Nº 129, Buenos Aires.

Lapalma, Antonio (2001), “El escenario de intervención comunitaria”, en Revista de Psicología de Universidad de Chile, Vol. X., Nº 2, Dpto. de Psicología, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Chile.

Niremberg, Olga, Brawerman, Jostte y Ruiz, Violeta (2000), Evaluar para la transformación. Innovaciones en la evaluación de programas y proyectos sociales, Paidós, Buenos Aires.

O`Donnell, Guillermo (1997), Apuntes para una teoría del Estado, Buenos Aires, CEDES.

Oszlak, Oscar y O'Donnell, Guillermo (1976), Estado y Políticas Estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación, Documento CEDES-CLACSO, Nº 4 Bs. As.

Offe, Claus (1988), Partidos políticos y movimientos sociales, Madrid, Editorial Sistema.Lindblom, Charles, El proceso de elaboración de Políticas Públicas, Editorial Miguel Ángel Porrua y Ministerio para la Administración Pública, México, 1991.

SIEMPRO (1999), Gestión Integral de Programas Sociales Orientada a Resultados. Manual Metodológico para la Planificación y Evaluación de Programas sociales, Buenos Aires, Coedición del FCE y de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación, UNESCO.

Subsecretaría de la Gestión Pública, Secretaría General de la gobernación de la provincia de Buenos Aires (2005), “Plan Trienal de la Gestión Pública 2004-2007. Documento Síntesis: Una gestión pública para la inclusión. Fortalecimiento e innovaciones para un nuevo modelo estatal”,La Plata.

Tamayo Sáez, Manuel (1997), “El análisis de las políticas públicas”, en Rafael Bañón Ernesto yCarrillo, (comp.) La nueva Administración Pública, Madrid, Alianza.

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Modelos de Estado en la Argentina

1. El Estado liberal-oligárquico: 1852 / 1945

Una de las características del Estado que se configuró a partir de la segunda mitad del siglo XIX fue la fuerza del gobierno central que se impuso controlando todo el espacio social en todo el espacio territorial. Hecho que solo pudo ser posible con el concurso y la participación de una fuerza militar al servicio y como parte de una clase social que llevaría cabo este proceso.

En el plano económico, el Estado se consolidó con el ingreso de capitales extranjeros y la conformación de un mercado nacional orientado a la agroexportación. Concomitantemente, se reforzó la aceptación de las reglas de juego impuestas internacionalmente sobre la división de la economía y el trabajo a nivel continental; Gran Bretaña se constituía como proveedora de productos manufacturados, mientras la Argentina seria la proveedora de las materias primas. Además, este periodo se caracterizó por la incorporación de una gran masa de inmigrantes de Europa occidental.

Ningún proceso histórico no es lineal: está lleno de contradicciones, de idas y vueltas, de avances y retrocesos. Va a ser a partir de 1860 y los años inmediatamente subsiguientes, cuando termine este proceso de organización nacional. Finalmente, las autonomías de las provincias serán sofocadas con el concurso del Ejército nacional. Así, las relaciones capitalistas se extendieron a todo el territorio nacional, mientras que se realizaban obras de infraestructura y comunicación para consolidarlo. El elemento o modelo productivo central de este periodo lo constituyo la estancia, que se convirtió en el sistema material y simbólico de la autoridad económica y política cultural de la clase dominante: la oligarquía terrateniente.

El régimen político se constituyo de modo centralizado en la presidencia bajo la forma del unicatode control de las provincias. En cuanto a la participación ciudadana, el sistema político de entonces restringió el acceso de las mayorías a la toma de decisiones. El gobierno y los asuntos nacionales se estructuraron de tal forma que fueron funcionales a la satisfacción de los intereses de la oligarquía

Tenga en cuenta que puede profundizar este tema con el texto de la bibliografía complementaria disponible en formato digital.


Práctica Nº 1:

A partir de la lectura anterior ¿Cómo definiría usted al Estado?

¿Cuáles son las categorías que definen al Estado moderno?

¿Qué elementos definen al aparato administrativo del Estado?

Defina qué es una política pública y los momentos que la constituyen.

Identifique una política pública y descríbala a partir de los momentos en que se compone.

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2. El Estado nacional-popular o social: 1945 / 1955

La conocida crisis de los años 30 trajo entre sus consecuencias la necesidad de sustitución de importaciones en los países llamados periféricos. La necesidad de superar la tremenda recesión económica y el estancamiento del capitalismo liberal a ultranza, dio lugar a la necesidad de contar con un estado más fuerte en términos de intervención. Así, el Estado comienza a adquirir nuevas características, al tiempo que el sector social hegemónico, del periodo anterior, la oligarquía pierde peso. Se darán en esta nueva etapa cambios que tendrán como protagonistas a nuevos sectores sociales: el empresariado industrial y el proletariado urbano.

Es el momento de la incorporación de los trabajadores y la desarticulación de las relaciones de dominación de la oligarquía.

El Estado deja de concebirse como gendarme de los derechos individuales, propio del periodo anterior, para convertirse en el promotor de los derechos sociales. Es un Estado caracterizado por la intervención, por su acción en la prestación de acciones sociales, dirigista en términos económicos y como distribuidor del producto nacional.

El modelo económico concomitante de este tipo de relación Estado-sociedad se basó en un modelo de industrialismo sustitutivo que reemplazó al agroexportador agotado en la crisis del ‘30. En lo social se produce una profunda transformación demográfica producto de las migraciones internas del campo a la ciudad.

Políticamente, este modelo o periodo, se asocia con el peronismo que, como decíamos, basó su programa en la respuesta del Estado a las demandas populares, el distribucionismo y la movilización popular.

Si, en términos de participación, el modelo oligárquico liberal basó su estructura en la restricción en la toma de decisiones, este nuevo modelo debió ampliar de forma efectiva el régimen político sobre la base de una mayor participación, ampliando su base a los sectores populares y movimientos de masa.

Es un periodo en el que el Estado adquiere un protagonismo inusitado en la promoción del crecimiento económico.

3. El Estado desarrollista: 1955 / 1966

Luego de la llamada Revolución Libertadora cambia en la Argentina el régimen político pero continúa el modelo intervencionista del Estado en el desarrollo. Este modelo dominó la escena política hasta la segunda mitad de los años 60.

En términos de promoción social, invierte la ecuación del periodo anterior. Si bien preconizaba un fuerte sector publico, el orden económico se basaba en las leyes del mercado con intervención o regulación por medio de planificación. La idea fuerza de este modelo fue el crecimiento económico, lo que significo una postergación del Estado benefactor.

Políticamente, y en términos de la participación ciudadana, este modelo de Estado se desarrolló en el marco de una democracia con restricciones y proscripción. Fue un periodo que priorizó un rol

Tenga en cuenta que puede profundizar este tema con el texto dela bibliografía complementaria disponible en formato digital.


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de mayor protagonismo al empresariado y a la racionalidad del sector público en detrimento de los sindicatos y la movilización popular.

4. El Estado burocrático autoritario: 1966 / 1983

Este modelo de Estado posterior al año 1966 y que se prolongó durante toda la década del 70, se centró en la exclusión política de la ciudadanía y en la fuerte presencia de corporaciones industriales y económicas vinculadas al poder. Del mismo modo, fue un periodo histórico marcado por fuerte contradicciones ideológicas en torno a la imposición de modelos de sociedad contrapuestos, que en términos materiales llevo a luchas y movilizaciones populares a favor de la imposición de ideales universales. En este sentido, la formalización de un estado burocrático-autoritario se constituía en la vía de consolidación de un modelo económico y de sociedad que solo vería su restricción en las luchas y reivindicaciones sociales altamente conflictivas en la época.

El régimen autoritario se fundamentó en la hipótesis de una guerra interna de carácter ideológico entre capitalismo y comunismo. Su concepción filosófica se basaba en la modernización como sinónimo de progreso y las bases “morales” de la civilización occidental y cristiana.

En términos políticos, esta etapa adopta la forma particular de un Estado militar no personalizado. El gobierno es planificado por los estados mayores de las FFAA y, como en periodos anteriores, conniventes con complejos poderes económicos transnacionales y nacionales. Se vuelve a la idea central del mercado como regulador de las leyes sociales, concebido como el ámbito por excelencia de la libertad individual.

5. El Estado neoliberal: 1983 / 2001

Desde fines de la década de los 70, el impacto del endeudamiento y, por ende, la imposición de políticas de ajuste nos encuentra en otra crisis de modelo. En los ’80, coincidentemente con el advenimiento de la democracia, estalla la crisis de la deuda externa y hacia fines de la década se produce la profundización de la crisis del Estado, que emerge fatalmente con la hiperinflación. Paralelamente se da un fenómeno inédito como es el fuerte impacto de la globalización de la economía y las comunicaciones, y la presión a nivel mundial para la ejecución de pautas de economía de libre mercado.

Desde fines de los años 80, predomina entonces un modelo neoliberal de Estado que, en términos económicos, se expreso como lucha contra la inflación y a favor de la separación Estado-sociedad civil como herramienta para alcanzar la estabilidad económica.

Su fundamento se basó en la crítica al tamaño del Estado, a su ineficiencia, su burocracia, y la descontrolada expansión del gasto fiscal como freno al crecimiento económico y como responsable de la inestabilidad monetaria.

Este nuevo modelo propuso y llevó a cabo a ultranza la libertad de mercado. Encaró, a partir de los ’90, un proceso de redimensionamiento del sector público y del papel que iba a tener el sector

El énfasis fundamental del Estado desarrollista estuvo orientado al crecimiento económico per se, mientras que en el modelo populista se priorizó la

redistribución del producto nacional

El estado burocrático autoritario se constituyó en un Estado gendarme entre cuyas funciones se encontraba la de garantizar y resguardar el mercado como

órgano regulador económico y social básico

16

privado en la prestación de los servicios básicos para la sociedad. El eje del proceso económico deja de ser el trabajador y su organización para ser el consumidor.

Si desea recordar, ampliar o tener información acerca de los distintos modelos históricos de Estado en la Nación y la Provincia de Buenos Aires, le sugerimos leer o releer el documento de Carlos Ciappina, titulado: Provincia de Buenos

Aires. Tipos de Estado. Articulación entre Estado y sociedad.

Este documento, disponible en la página web del IPAP www.ipap.sg.gba.gov.ar, puede ayudarlo a situarse en cada momento histórico.

Este modelo de estado neoliberal, que centró su accionar en la devoción por el libre mercado y el achicamiento del sector publico, enfocó su accionar en el

pasaje de un cambio cultural que vinculaba lo público estatal, con la justicia y la solidaridad nacional, hacia un modelo basado en la sociedad civil, el sector

privado y la competencia.

Práctica Nº 2:

Reúnase con un grupo de compañeros y luego de releer esta unidad:

Señalen un rasgo social, político y económico de cada modelo de Estado en la Argentina.

Comparen las características del Estado actual con los modelos de Estado descriptos:

¿Que tipo de Estado tenemos? ¿Cuales son las principales políticas públicas implementadas por el gobierno en los últimos años? ¿Se acerca a algunos de los modelos explicados?

Tengan en cuenta que para responder pueden utilizar las lecturas complementarias de Norberto Ivancich sobre el Estado Moderno y

las formas de organización estatal en la Argentina.

17

Unidad 2

Primera parte

Contenidos

En la primera parte de esta segunda unidad realizaremos un recorrido por los siguientes temas:

La ley fundamental de la Nación y la provincia de Buenos Aires: la Constitución argentina y la Constitución de la provincia de Buenos Aires. La conformación del Estado Federal. Distribución de competencias entre la Nación y las Provincias. La división de poderes. El Poder Ejecutivo en la Provincia de Buenos Aires.


Desarrollos teóricos y prácticas vinculadas con estos, entendidas como propuestas para pensar los temas que integran esta unidad en su complejidad.

Un capítulo de la Cartilla de inducción para la administración pública. Panorama del Estado y la provincia de Buenos Aires. IPAP. 2005 , que nos permitirá una primera aproximación a la estructura de la Administración pública provincial

Un Anexo de Diapositivas, que servirá de guía conceptual para orientar la lectura y el desarrollo de las prácticas.

Y bibliografía complementaria: (Este material se entregará en formato digital)

Constitución Nacional Constitución de la provincia de Buenos Aires Mapa del Estado Ley N° 10430 Ley de ministerios N° 13175 Decreto N° 1322/05

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Conformación del Estado Federal. Distribución de competencias entre la Nación y las provincias. La Constitución Nacional. La Constitución Provincial. División de Poderes. El Poder Ejecutivo en la Provincia de Buenos Aires.

Desde el tiempo del Virreinato del Río de la Plata en el cual éramos una colonia española, se dividía al territorio en intendencias6, las que con el paso del tiempo y la idea de la independencia del Estado Español, fueron configurándose en las provincias que dieron origen a las que hoy integran nuestro país.

Desde que se empezó a gestar la idea de la independencia del Estado Español y con más fuerza una vez concretado el 9 de julio 1816, las provincias fueron definiendo y proclamando la idea de un gobierno federal que las reuniera y llevara adelante los intereses que les fueran comunes.

Partiendo de estas concepciones, comenzó un periodo de negociaciones, firma de pactos7 y guerras entre las distintas provincia que culminaron con la sanción de la Constitución Nacional de 18538, a la cual se sujetaban todas las provincias menos la de Buenos Aires. Sin embargo no se perdía la esperanza ni las intenciones de que esta Provincia integrara el Estado Federal. Fracasadas las negociaciones, Urquiza derrotó a Mitre, quién comandaba el ejército de Buenos Aires, dando origen a las conversaciones de paz que culminaron con la firma del Pacto de San José de Flores por el cual Buenos Aires se incorporaría, una vez que aprobara la Constitución, al Estado federal.

Buenos Aires aprueba la Constitución Nacional pero con reservas y modificaciones, y desde 1860 queda incorporada al Estado Federal.

De este modo, el Estado Federal Argentino nace por “voluntad y elección de las provincias que la componen, en cumplimiento de pactos preexistentes9” y es a través de la Constitución10 Nacional que se adopta para nuestro gobierno la forma representativa republicana federal.

Esta forma de gobierno adoptada, trae aparejada la coexistencia de dos órdenes de gobierno, ambos autónomos y con atribuciones o competencias propias y exclusivas, que son:

La Nación

Las provincias.

Al ser las provincias preexistentes11 al Estado Argentino, fueron ellas quienes delegaron expresamente ciertas atribuciones o funciones a la Nación12. De este modo el Gobierno Federal pasaría a tener a su cargo las cuestiones que involucraran a los intereses de todas las provincias que lo conformaron, tales como el manejo de las aduanas, la defensa externa, las cuestiones vinculadas al comercio exterior, el transporte en rutas interprovinciales, la reglamentación del Banco Federal con facultad para emitir una moneda única, la circulación interprovincial, etc.

Las provincias por su parte, conservaron todo aquello que no habían delegado al GobiernoNacional, y así lo plasmaron en el artículo 121 de la CN al señalar que “las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación.”

Por esta razón se considera a las competencias:

De la Nación: delegadas y determinadas expresamente

6 Las intendencias vendrían a ser una especie de provincias constituidas con el fin de poder controlar el basto territorio que poseía la colonia. 7 Entre los pactos firmados podemos mencionar el pacto de Pilar del 23 de febrero de 1820 (Bs. As., Santa Fe y Entre Ríos), el Tratado del cuadrilátero del 25 de enero de 1822 (Bs. As., Santa Fe, Corrientes y Entre Ríos), el Pacto Federal del 4 de enero de 1831 (Bs. As., Santa Fe y Entre Ríos) y el Acuerdo de San Nicolás del 20 de mayo de 1852.8 El Estado Federal así conformado era presidido por el General Urquiza9 Preámbulo de la Constitución Nacional. 10 La Constitución nacional es un documento en el cual son expuestos de manera orgánica los principios fundamentales del ordenamiento normativo de un país, es la más importante de las fuentes del derecho constitucional”. Badeni, Gregorio, Derecho Constitucional libertades y garantías, Ed. Ad-hoc, pág. 49.11 Ya existían al momento de crearse el Estado Federal. 12 Constitución Nacional, art. 126 “Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación…”

19

De las provincias: originarias y reservadas

La Constitución Nacional determina que tanto en el Estado nacional como las provincias deben adoptar la forma republicana de gobierno13, lo que implica que las funciones deben dividirse, como garantía para los ciudadanos, en tres poderes:

Poder Legislativo: su función especifica es el de sancionar leyes por lo tanto se expresa a través de ellas.

Poder Ejecutivo: su función principal es ejecutar las leyes y controlar su cumplimiento. Es el poder administrador y se expresa a través de decretos, resoluciones o actos administrativos.

Poder Judicial: tiene a su cargo la administración de justicia y se expresa por medio de sus sentencias.

A modo de ejemplo podemos señalar:

Estado nacional Provincia de Buenos Aires

Poder Ejecutivo: Presidente Poder Ejecutivo: Gobernador

Poder Legislativo: Cámara de Diputados y el Senado

Poder Legislativo: Cámara de Diputados y elSenado.

Poder Judicial: Corte Suprema Justicia de Nación

Poder Judicial: Suprema Corte de Buenos Aires

La Constitución Nacional al ser la norma suprema, debe ser observada por el Estado Nacional y por todas las Provincias. Se divide en dos partes principales:

1. Declaraciones, derechos y garantías: como son derechos sociales (14 bis), igual ante la ley (16), el derecho de propiedad (17), el derecho de defensa (18), etc.

2. Autoridades de la Nación: donde regula todo lo vinculado a los Poderes.

Pero dado que las Provincias son autónomas tiene la facultad de dictar sus propias constituciones siempre observando los principios, declaraciones y garantías determinadas por la Constitución Nacional14. De este modo la pirámide normativa se establecería de la siguiente manera15:

1. Constitución Nacional (y los pactos internacionales con jerarquía Constitucional del art. 75 inc. 22 párrafo segundo CN)

2. Los pactos internacionales con jerarquía superior a las leyes (art. 75 inc. 22 primera parte e inc. 24 CN)

3. Las leyes nacionales

4. Constituciones provinciales (cada provincia respecto de su constitución)

5. Leyes Provinciales (cada provincia respecto las leyes emanadas de su Poder Legislativo)

La constitución de la Provincia de Buenos Aires también contiene una primera parte con principios declares y garantías y una segunda parte en donde regula todo lo concerniente a los poderes de la Provincia.

13 Constitución Nacional, Art. 1 “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según la establece la presente Constitución”. Art. 5 “Cada Provincia dictará para sí una constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo estas condiciones, el Gobierno Federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.”14 Art. 5 de la Constitución Nacional. 15 Surge de la lectura conjunta del art. 31 y 75 inc. 22 y 24 de la Constitución Nacional. Art. 31 “Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia de dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras, son la ley suprema de la Nación…”

20

Provincia de Buenos Aires. Poder Ejecutivo. Normas de interés

Como lo hemos señalado anteriormente la Provincia de Buenos Aires tiene sus propios poderes.El Poder Ejecutivo Provincial es desempeñado por ciudadano con el título de Gobernador16 y sus atribuciones están reguladas en los artículos 144 y siguientes de la Constitución Provincial. El Gobernador es el jefe de la Administración y tiene la facultad, entre otras cosas de nombrar y remover a los ministros, hacer ejecutar las leyes provinciales, nombrar a los empleados públicos que no tengan una elección distinta fijada por la constitución17, etc.

La estructura de la administración provincial, que tiene como responsable al gobernador, esta compuesta por ministerios, secretarías, subsecretarias, direcciones provinciales, direcciones, departamentos y divisiones en los casos que corresponde.

La Ley de Ministerios, actualmente la N° 13.175, es la que establece el número de ministerios y secretarías que tendrá la administración provincial y las competencias de cada uno de ellos.

La estructura de cada ministerio y secretaría será aprobada por un o más decretos del Gobernador18, y en él se determinará las unidades estructurales que lo conforman y las acciones de cada uno de ellos.

Cada unidad estructural (sea direcciones provinciales, direcciones, departamentos, etc.) cuenta con personas trabajando dentro del marco de las acciones que tiene asignadas. Las relaciones de empleo entre un trabajador y el Estado Provincial son regidas por la Ley Nº 10.430.

Bibliografía

1. Cueli, Hugo O., Constitución de la Provincia de Buenos Aires, anotada y comentada, Editorial La Ley.

2. Roberto N. Kechichian, Introducción Cívica, Ediciones Braga S.A,

3. Schujman y Finocchio, Filosofía, formación ética y ciudadana I, Editorial Aique.

4. Badeni Gregorio, Derecho Constitucional libertades y garantías, Editorial Ad-Hoc.

Normativa

1. Constitución Nacional

2. Constitución de la Provincia de Buenos Aires

3. Ley de Ministerio Nº 13.175

4. Ley Nº 10.430

5. Decreto Nº 1322/05

16 Constitución de la Provincia de Buenos Aires, art. 119 “El Poder Ejecutivo de la Provincia será desempeñado por un ciudadano, con el título de Gobernador de la Provincia de Buenos Aires.”17 Constitución de la Provincia de Buenos Aires, art. 52 “Los empleados públicos a cuya elección o nombramiento no prevea esta constitución, serán nombrados por el Poder Ejecutivo”. 18 Conforme el Decreto 1322/05.

Práctica Nº 3

1. Distribución de competencias entre la Nación y la Provincia de Buenos Aires

a. Busque en las constituciones respectivas tres (3) atribuciones de los Poderes

Legislativo, Ejecutivo y Judicial de la Nación y tres (3) de los Poderes Legislativo,

Ejecutivo y Judicial de la Provincia de Buenos Aires.

b. Determine si las siguientes competencias de la Provincia de Buenos Aires son

válidas o no, y explique el por qué:

El gobernador de la Provincia de Buenos Aires tiene la atribución de declarar la guerra a otro

país en caso de amenazas.

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

El Congreso de la Provincia de Buenos Aires tiene la atribución de dictar leyes respecto de la

carrera administrativa y podrá determinar el procedimiento para el cese de un cargo sin

sumario ni causa justa.

______________________________________________________________________________

______________________________________________________________________________

______________________________________________________________________________

______________________________________________________________________________

______________________________________________________________________________

El Poder Ejecutivo es el encargado de hacer recaudar las rentas de la Provincia de Buenos

Aires.

________________________________________________________________________

______________________________________________________________________

______________________________________________________________________

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______________________________________________________________________

______________________________________________________________________

La Provincia de Buenos Aires podrá en una reforma constitucional establecer un único poder

que concentre todas las funciones.

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

El Poder Legislativo Provincia establecerá un procedimiento penal en el cual el detenido sólo

será penado mediante un juicio previo fundado en una ley que sea anterior al hecho cometido,

y no se lo podrá obligar a declarar contra sí mismo.

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

2. Constitución Nacional. Constitución Provincial

a. Seleccione un derecho o garantía establecido en la Constitución Nacional y

explique brevemente por que cree usted que es importante.

b. Relacione el derecho o garantía seleccionado con algún artículo de la Constitución

de la Provincia de Buenos Aires donde lo contenga.

3. Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires

a. Determine, según la Ley Nº 13.175, a que Ministerio le corresponde las siguientes

competencias:

Organizar y dirigir las policías de la provincia de Buenos Aires.

___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

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Elaborar y controlar la ejecución y cumplimiento del presupuesto provincial.

___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

Proponer, intervenir, formular y ejecutar la política sanitaria provincial.

___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

Proponer, elaborar y coordinar la política provincial en materia de justicia.

___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

b. Intente ubicarse dentro del mapa del estado. Para esto primero establezca a que

ministerio o secretaria pertenece, luego de ser posible, a que subsecretaria,

dirección provincial y así hasta llegar al área donde usted trabaja. Si tiene

conocimiento del Decreto que aprueba la estructura de su área, señale el número y

dos competencias.

24

Estructura de la administración pública provincialEn: Cartilla de inducción para la administración pública.

Panorama del Estado y la provincia de Buenos Aires. IPAP. 2005.

Los organismos estatales pueden clasificarse en centralizados, descentralizados y autárquicossegún las características de la competencia legalmente atribuida y la forma de organización. La centralización implica que las facultades de decisión están reunidas en los órganos superiores de la administración. Integran nuestra administración central, los ministerios, secretarías de la Gobernación, etc.

Dentro de esas jurisdicciones hay organismos que, por sus características, requieren de mayores atribuciones para agilizar la actividad de la administración centralizada y desempeñarse con eficacia. Son los llamados descentralizados o desconcentrados, a los cuales el ordenamiento jurídico les confiere atribuciones en forma regular y permanente y cierto poder de iniciativa y decisión. Se encuentran jerárquicamente subordinados, carecen de personalidad jurídica y de patrimonio propio; un ejemplo es la Policía Bonaerense.

Por su parte, los entes autárquicos son organismos que tienen personalidad jurídica propia distinta de la del Estado, patrimonio propio y el poder de decisión que corresponde a los órganos del ente. No dependen jerárquicamente del Poder Ejecutivo, pero están sujetos a mecanismos de control administrativo. Es una persona jurídica de derecho público, que también integra los cuadros de la administración y por lo general está creada por ley. Por ejemplo, el IOMA, el Instituto Cultural de la Provincia o el Patronato de Liberados.

La estructura orgánico funcional de la administración pública provincial (Poder Ejecutivo) tiene organismos centralizados, descentralizados y autárquicos. En su órbita actúan también los llamados organismos de la Constitución, por estar previstos en ella. Es el caso de la Contaduría General de la Provincia, la Tesorería General, Fiscalía de Estado, y el Tribunal de Cuentas, órganos encargados de velar por la integridad del patrimonio estatal, a cuyo efecto la propia Constitución les reconoce un marco de estabilidad. El mismo se traduce en que poseen leyes orgánicas propias y está previsto un mecanismo especial para el nombramiento de los respectivos titulares.

La administración central se organiza básicamente mediante la Ley de Ministerios, que va modificándose a través de las diferentes gestiones y traduce la forma en que el Poder Ejecutivo decide organizarse para cumplir con su plan de gobierno. En marzo de 2004 se sancionó la Ley de Ministerios 13.175, actualmente vigente.

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Organismos según Ley de Ministerios 13.175

La actual ley de ministerios (13.175) establece las competencias de cada uno de los organismos que componen la administración pública provincial de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 147º de la Constitución de la provincia de Buenos Aires. A continuación se presentan los aspectos generales de las competencias de cada una de las jurisdicciones.

Ministerio de Gobierno

De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 16 "le corresponde al Ministerio de Gobierno asistir al gobernador de la Provincia en todo lo inherente a la determinación, ejecución y coordinación de las políticas relacionadas con el gobierno político y de aplicación a los municipios, a las entidades intermedias y profesionales al ejercicio pleno de los principios, derechos y garantías constitucionales..."

Ministerio de Economía

De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 17: "Le corresponde al Ministerio de Economía asistir al gobernador de la Provincia en la determinación de las políticas necesarias a la previsión, percepción, administración, inversión y fiscalización de los medios económicos y financieros de la administración provincial..."

Ministerio de Justicia

Práctica N° 4

Como el texto señala, los organismos pueden clasificarse en: centralizados, descentralizados y autárquicos. Señale en el cuadro las principales características.

Centralizados Descentralizados Autárquicos

De acuerdo a la clasificación anterior, ubique al organismo en el que usted trabaja.

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El artículo 18 contempla que "le corresponde al Ministerio de Justicia asistir al gobernador de laProvincia en la determinación de las políticas relativas a la relación con el Poder Judicial y al ejercicio pleno de los principios, derechos y garantías constitucionales..."

Ministerio de Seguridad

En el artículo 19 dispone que "le corresponde al Ministerio de Seguridad asistir al gobernador de la Provincia en la determinación, coordinación y ejecución de las políticas provinciales en materia de seguridad pública..."

Ministerio de Asuntos Agrarios

El artículo 20 determina que "le corresponde al Ministerio de Asuntos Agrarios, asistir al gobernador de la Provincia en la determinación de las políticas conducentes al ordenamiento, promoción y desarrollo de las actividades agropecuarias y pesqueras..."

Ministerio de la Producción

El artículo 21 contempla que "le corresponde al Ministerio de la Producción asistir al gobernador de la Provincia en la determinación de las políticas conducentes al ordenamiento, promoción y desarrollo de las actividades industriales, mineras, comerciales y portuarias, promoviendo inversiones y la radicación de emprendimientos productivos, así como en todas aquellas políticas en materia de producción..."

Ministerio de Salud

Según el artículo 22, "le corresponde al Ministerio de Salud asistir al gobernador de la Provincia en la determinación de las políticas y acciones asistenciales en materia de salud integral de la población, a través de la prevención, recuperación, asistencia y mantenimiento de la salud..."

Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos

Según el artículo 23 "Le corresponde al Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos asistir al gobernador de la Provincia en la determinación de las políticas necesarias a la planificación, ejecución y control de las obras públicas y la vivienda, de la prestación de los servicios públicos..."

Ministerio de Desarrollo Humano

El artículo 24 determina que "le corresponde al Ministerio de Desarrollo Humano asistir al gobernador de la Provincia en la determinación de las políticas necesarias para la protección de la familia, el discapacitado, la igualdad de la mujer, el acceso a la vivienda digna, el bienestar de la población bonaerense y en general el pleno desarrollo humano incentivando la acción solidaria..."

Ministerio de Trabajo

El artículo 25 estipula que "le corresponde al Ministerio de Trabajo asistir al Sr. gobernador de la Provincia en la determinación de las políticas de empleo, en el conocimiento a las cuestiones vinculadas con el trabajo en todas sus formas, el ejercicio indelegable del poder de policía en materia laboral..."

Jefatura de Gabinete

El artículo 26 determina las competencias de la Jefatura de Gabinete entre las que se destacan: la convocatoria y coordinación de las reuniones de gabinete de ministros, la creación y diseño de comisiones y programas interministeriales, los asuntos de protocolo y ejercer el control de gestión planes y programas de las distintas áreas de gobierno.

Secretaría General de la Gobernación

De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 28 le compete a la Secretaría General de la Gobernación asistir al gobernador de la Provincia en las cuestiones que pueden resumirse en: la coordinación del despacho del ejecutivo, atender los asuntos en materia de ordenamiento legislativo, dar trámite a los proyectos de ley sancionado por la legislatura, entre otras.

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Secretaría de Turismo y Deporte

Según el artículo 31 "le corresponde a la Secretaría de Turismo y Deporte asistir al Gobernador en la determinación y ejecución de las políticas provinciales en materia de turismo y deporte..."

Secretaría de Política Ambiental

El artículo 32 contempla que "la Secretaría de Política Ambiental tendrá por finalidad planificar, formular, proyectar, fiscalizar y ejecutar la política ambiental, así como preservar los recursos naturales del Estado provincial..."

Secretaría de Derechos Humanos

El artículo 30 estipula que "la Secretaría de Derechos Humanos tendrá a su cargo asistir al Poder Ejecutivo en los planes, programas y políticas relativas a la promoción y defensa de los derechos humanos, a la igualdad de oportunidades y a la no discriminación de grupos o personas..."

Secretaría de Prensa y Comunicación Social

El artículo 29 dispone que le compete a la Secretaría de Prensa y Comunicación Social asistir al gobernador de la Provincia en alguna siguientes cuestiones: programar y ejecutar la difusión pública de los actos de gobierno, organizar el apoyo necesarios para la difusión de las distintas acciones de gobierno, coordinar las actividades periodísticas y de divulgación de la información requerida por los distintos organismos provinciales y municipales, atender al funcionamiento de la emisora L.S.11 Radio Provincia de Buenos Aires e intervenir en el funcionamiento de los servicios de telecomunicación y radiodifusión.

Asesoría General de Gobierno

El artículo 37 determina que "el Poder Ejecutivo será asistido en todos los aspectos jurídicos por la Asesoría General de Gobierno, la que ejercerá sus funciones de asesoramiento y representación judicial de conformidad con lo prescripto en su Ley Orgánica..."

Escribanía General de Gobierno

Como indica el artículo 2 de la ley orgánica 10830, "la Escribanía General de Gobierno intervendrá en la autorización de todos los instrumentos públicos notariales que documenten actos o negocios en los cuales sea parte el Estado provincial, sus organismos descentralizados, autárquicos o empresas provinciales y en general en aquellos casos en que por motivo de interés social lo dispongan las normas que al efecto se dictaran". Además, tiene como función las regularizaciones dominiales de interés social que involucren a particulares cuando así lo requieran el Poder Ejecutivo Provincial o las municipalidades y la ejecución de los actos propios para el ejercicio de su función notarial emergente de la Ley 10.830.

Entes autárquicos con dependencia directa del Poder Ejecutivo

Comisión de Investigaciones Científicas

La Comisión de Investigaciones Científicas (CIC) es un ente descentralizado con autarquía en el manejo de sus fondos y la realización de sus fines científicos, y que tiene la capacidad para actuar pública y privadamente.

La ley orgánica de la CIC establece como misión el patrocinio, la orientación, y la realización de investigaciones científicas y técnicas, dentro de la política general que fije el Poder Ejecutivo. Asimismo, se constituye como órgano de asesoramiento en temas de su competencia al Poder Ejecutivo y organismos de la Provincia y a otros recurrentes.

Instituto Cultural de la provincia de Buenos Aires

A través de la Ley 13.056 la Subsecretaría de Cultura se transformó en el Instituto Cultural, un organismo autárquico de derecho público con rango ministerial y dependencia directa del Poder Ejecutivo provincial. El mismo tiene la capacidad para actuar pública o privadamente dentro del ámbito de la competencia que le asigna dicha ley.

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Es el órgano de gobierno encargado de asistir al Ejecutivo provincial en el diseño, ejecución y supervisión de las políticas provinciales en materia de conservación, promoción, enriquecimiento, difusión y extensión del patrimonio histórico y artístico-cultural de la provincia de Buenos Aires.

Organismos de la Constitución

Junta Electoral

La Junta Electoral está integrada por los presidentes de la Suprema Corte de Justicia, el Tribunal de Cuentas y las tres cámaras de Apelación del Departamento de la Capital, bajo la presidencia del primero. El artículo 63 de la Constitución provincial (CP) establece las atribuciones de la misma en: formar y depurar el registro de electores; designar y remover los electores encargados de recibir los sufragios; realizar los escrutinios, sin perjuicio de lo que disponga la Legislatura en el caso de resolver la simultaneidad de las elecciones nacionales y provinciales; juzgar de la validez de las elecciones; diplomar a los legisladores, municipales y consejeros escolares, quienes con esa credencial quedarán habilitados para ejercer sus respectivos mandatos.

Tesorería general

La Tesorería General de la Provincia de Buenos Aires tiene fijadas las competencias en el artículo156 de la CP. Entre las más importantes se puede mencionar: la centralización y el registro diario del movimiento de los ingresos y egresos de fondos, títulos y valores que se encuentran a su cargo; la planificación del financiamiento hacia los sectores público y privado en función de las políticas que al efecto se fijen; la elaboración del presupuesto de caja de cada ejercicio una vez sancionado el presupuesto de la administración general, elevarlo al Poder Ejecutivo y al Ministerio de Economía e informar mensualmente sobre su ejecución; asesorar al Poder Ejecutivo en materia de su competencia; confeccionar y remitir a la Contaduría General de la Provincia el balance de movimientos de fondos, títulos y valores; llevar los registros de poderes, contratos de sociedades, cesiones y prendas y embargos, etc.

Tribunal de Cuentas

De acuerdo a lo dispuesto por el artículo 159 de la CP "La Legislatura dictará la ley orgánica del Tribunal de Cuentas. Este se compondrá de un presidente abogado y cuatro vocales contadores públicos, todos inamovibles, nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado. Podrán ser enjuiciados y removidos en la misma forma y en los mismos casos que los jueces de las Cámaras de Apelación." El mismo marco normativo fija las siguientes atribuciones para el Tribunal:

examinar las cuentas de percepción e inversión de las rentas públicas, tanto provinciales como municipales, aprobarlas o desaprobarlas y en este último caso, indicar el funcionario o funcionarios responsables, como también el monto y la causa de los alcances respectivos;

inspeccionar las oficinas provinciales o municipales que administren fondos públicos y tomar las medidas necesarias para prevenir cualquier irregularidad en la forma y con arreglo al procedimiento que determine la ley.

Fiscalía de Estado

La actual Constitución de la Provincia de Buenos Aires contempla en su artículo 155 la existencia de un funcionario que denomina Fiscal de Estado, al cual le atribuye el carácter de defensor de los intereses patrimoniales del Estado local. Dicha norma dispone: “Habrá un Fiscal de Estado inamovible, encargado de defender el patrimonio del Fisco, que será parte legítima en los juicios contencioso-administrativos y en todos aquellos en que se controviertan intereses del Estado. La ley determinará los casos y la forma en que ha de ejercer sus funciones. Para desempeñar este puesto se requieren las mismas condiciones exigidas para los miembros de la Suprema Corte de Justicia. Esa regulación constitucional se complementa con lo dispuesto en los artículos 60, 66 y 132 inciso 18 de ese mismo estatuto provincial. En el primero de ellos se establece que compete a la Cámara de Diputados acusar ante el Senado -entre otros funcionarios- al Fiscal de Estado por delitos en el desempeño de sus funciones o falta de cumplimiento a los deberes a su cargo. Por

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su parte, la segunda de dichas normas hace referencia a la atribución que tiene el Senado de juzgar en juicio político a los acusados por la Cámara de Diputados, constituyéndose al efecto en tribunal y prestando sus miembros “juramento o afirmación para estos casos”. Finalmente, el citado art. 132 inc. 18 de la Carta Magna bonaerense prevé que es atribución del gobernador de la Provincia nombrar, con acuerdo del Senado, al Fiscal de Estado (ap. 1°).

Nos encontramos, pues, frente a una magistratura que ha sido instituida en la Constitución de la Provincia con las siguientes características: inamovilidad vitalicia de su titular, quien sólo puede ser removido mediante el procedimiento de juicio político reglado en ese mismo estatuto fundamental; requisitos para el desempeño del cargo iguales a los exigidos a los miembros de la Suprema Corte de Justicia local; y funciones de defensa del patrimonio fiscal, con el carácter de parte legítima en todos los juicios en que se controvierten los intereses del Estado provincial.

Contaduría General

El artículo 82º de la Constitución Provincia prescribe que el “el Senado presta su acuerdo a los nombramientos que debe hacer el Poder Ejecutivo y le presenta una terna alternativa para el nombramiento del Contador General y Subcontador de la Provincia”, estableciéndose el modo de elección y el respectivo ámbito de su actuación.

En el caso particular del Contador y Subcontador General de la Provincia, la metodología aplicada desde 1873 hasta el presente reconoce la facultad del Poder Ejecutivo de proceder a la designación de ambos funcionarios por el término de cuatro años, dándole suficiente estabilidad para desempeñar el cargo con la independencia de criterio que corresponde a todo órgano de contralor.

El marco legal se completa con la ley orgánica Nº 8827 donde se determina la competencia del organismo con relación a la totalidad de las reparticiones que integran el gobierno provincial, de manera que comprende a las dependencias de los tres Poderes del Estado y los restantes Organismos de la Constitución, definiendo como funciones liminares las de asesoramiento, control interno, registro e información de la gestión económica financiera de la hacienda Pública Provincial, con independencia funcional en el desempeño de su misión específica.

De igual modo, la Ley de Contabilidad vigente que lleva por número 7764/71 estipula que “todos los actos u operaciones comprendidos en la presente ley, deben hallarse respaldados por medio de documentos y registrarse contablemente de modo que permita la confección de cuentas, estados demostrativos y balances que hagan factible su medición y juzgamiento”, tarea ésta que se instrumenta a través de la rendición de cuentas y es representativa de la integración funcional que se establece entre la Contaduría General de la Provincia y el Tribunal de Cuentas, ya que es el punto de partida del “juicio de cuentas” a que debe someterse todo funcionario responsable de la administración de fondos públicos.

Este mismo cuerpo legal, al referirse al registro de las operaciones determina el ordenamiento de la contabilidad pública, a través del sistema financiero, que comprende a la contabilidad presupuestaria y de movimiento de fondos y valores, y a través del sistema patrimonial que se conforma con el registro de los bienes del estado y el registro de la deuda pública.

Como complemento de estos sistemas, al Contaduría General de la Provincia lleva los registros necesarios para el control de los cargos y descargos que se formulan a las personas o entidades obligadas a rendir cuentas de fondos, valores o bienes administrativos por cuenta del Estado. De este modo vuelven a entrelazarse los Organismos de la Constitución ya que los pagos por Tesorería habilitan la formulación del cargo al respectivo responsable, mientras que la rendición de cuentas por parte de éste se traduce en el registro del descargo, quedando habilitado el proceso de control a través del “juicio de cuentas” que practica el Tribunal de Cuentas.

Dirección General de Cultura y Educación

De acuerdo al artículo 201 de la CP "El gobierno y la administración del sistema cultural y educativo provincial, estarán a cargo de una Dirección General de Cultura y Educación, autárquica y con idéntico rango al establecido en el artículo 147. La titularidad del mencionado organismo será ejercida por un Director General de Cultura y Educación, designado por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado. Durará cuatro años en su mandato pudiendo ser reelecto, deberá ser

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idóneo para la gestión educativa y cumplir con los mismos requisitos que para ser senador. El Director General de Cultura y Educación debe priorizar el control de la calidad en la prestación del servicio educativo.

Consejo de la Magistratura

El marco legal de la CP establece como función indelegable del Consejo de la Magistratura la selección de los postulantes a jueces y miembros del poder judicial a excepción de la Suprema Corte de Justicia, el Procurador General y el Subprocurador, mediante procedimientos que garanticen adecuada publicidad y criterios objetivos predeterminados de evaluación, privilegiando la solvencia moral, la idoneidad y el respeto por las instituciones democráticas y los derechos humanos. Su composición se fija, equilibradamente, con representantes de los poderes Ejecutivo y Legislativo, de los jueces de las distintas instancias y de la institución que regula la matrícula de los abogados en la Provincia.

La conformación del Consejo de la Magistratura debe contar con un mínimo de quince miembros. Con carácter consultivo, y por Departamento Judicial, lo integrarán jueces y abogados; así como personalidades académicas especializadas.

Instituciones de Seguridad Social

Instituto Obra Médico Asistencial (art. 40 de la Constitución provincial).

Instituto de Previsión Social (art. 40 de la Constitución provincial).

Puede consultar el mapa del Estado en la página web de la subsecretaría de la Gestión Pública

http://www.gestionpublica.sg.gba.gov.ar

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Cómo obtener información adicional sobre cada organismo

Ministerio de Gobierno http://www.gob.gba.gov.arMinisterio de Economía http://www.ec.gba.gov.arMinisterio Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos http://www.mosp.gba.gov.ar/Ministerio de Seguridad http://www.mseg.gba.gov.arMinisterio de Justicia http://www.mjus.gba.gov.arMinisterio de Asuntos Agrarios http://www.maa.gba.gov.arMinisterio de la Producción http://www.mp.gba.gov.arMinisterio de Salud http://www.ms.gba.gov.ar/Ministerio de Trabajo http://www.trabajo.gba.gov.arMinisterio de Desarrollo Humano http://www.desarrollohumano.gba.gov.aDirección General de Cultura y Educación http://abc.gov.arJefatura de Gabinete http://www.jg.gba.gov.arSecretaría General de la Gobernación http://www.sg.gba.gov.arSecretaría de Prensa y Comunicación Social http://www.spd.gba.gov.arSecretaría de Derechos Humanos http://www.sdh.gba.gov.ar/Secretaría de Turismo y Deporte http://www.styd.gba.gov.ar/Secretaría de Política Ambiental http://www.spa.gba.gov.ar/Comisión de Investigaciones Científicas (CIC) http://www.cic.gba.gov.arEscribanía General de Gobierno http://www.egg.gba.gov.arContaduría General http://www.cgp.gba.gov.ar/Fiscal de Estado http://www.fiscalia.gba.gov.arHonorable Tribunal de Cuentas http://www.tribctas.gba.gov.arTesorería General http://www.tesoreria.gba.gov.arInstituto Cultural http://www.ic.gba.gov.ar

Práctica 5

Identifique al organismo donde usted trabaja y amplíe las competencias, la misión y los objetivos.

La idea que le proponemos ahora es hacer un mapa de su organismo tal como ustedes la perciben.

En un afiche dibujen la estructura orgánico-funcional de su institución de acuerdo a su percepción y experiencia de trabajo cotidiano, con todas las acotaciones que deseen remarcar, señalar y hacer.

Luego compare la estructura que ustedes realizaron con la de su organismo según se encuentra en el mapa del Estado de la provincia de Buenos Aires, antendiendo las vinculaciones inter e intraorganizacionales.

Este afiche lo podrán pegar en las paredes del lugar donde nos encontramos habitualmente, para tener una perspectiva panorámica e integral del Estado y el lugar que ocupa su espacio de trabajo en la estructura.

Traten de utilizar la menor cantidad de palabras escritas posibles, sólo espacios, sectores, posiciones y vinculaciones.

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Anexo: diapositivas

CONFORMACIÓN DEL ESTADO FEDERAL

Todas las provincias menos Bs. As.Se reunieron en Congreso Constituyente de Santa Fe

aprobaron la Constitución de 1853: adoptan forma Federal

1859 Urquiza derroca a Mitre y se firma el Pacto de San José de flores

1860 Bs. As. aprueba la Constitución de 1853 y se incorpora al Estado Federal

PROVINCIAS delegaron atribuciones

conservaron todas las demás

firmar tratados con otros paísestemas exportación e importacióndisponer la tierra de la Nación moneda nacional temas de las aduanastransporte entre provincias

La Nación prohibido ejercer otras que no sean las delegadas

Las provincias prohibido ejercer las delegadas

PROVINCIAS NACIÓN

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ESTADO FEDERAL

coexistencia de dos ordenes de gobierno

Nación Provincias

PE: gobernador

PL: Congreso Provincial

PJ: Suprema Corte de Prov.

PE: presidente

PL: Congreso Nacional

PJ: CSJN

ESTADO FEDERAL Nación C.N : PE - PL - PJ

Bs. As. Const. : PE - PL - PJ

Mendoza Const. : PE - PL- PJ

Neuquén Const. : PE - PL- PJ

Salta Const. : PE - PL- PJ

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CN y tratados internac.

Jerarquía Const.

Trados internac.superiores a leyes

leyes nacionales

constituciones provinciales

leyes provinciales

CONSTITUCION NACIONAL

1º Declaraciones, derechos y garantíasforma representativa republicana federal (art. 1)derecho a condiciones dignas de trabajo (art. 14 bis)estabilidad del empleado público (art. 14 bis)derecho a la igualdad ante la ley (art. 16)derecho a la propiedad privada (art. 17)derecho de defensa (art. 18)

2º Autoridades de la NaciónPoder Legislativo composición de las cámaras

requisitos para ser senador o diputadoatribuciones del congreso (art. 75)formación y sanción de las leyes

Poder Ejecutivo quien lo desempeña, requisitosduración del mandoatribuciones (art. 99)

Poder Judicial competencias, requisitos, etc.

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CONSTITUCION NACIONALDerechos sociales art. 14 bis

El trabajo gozará de la protección de las ley las que aseguraran:

condiciones dignas y equitativas de trabajojornadas limitadasdescanso y vacaciones pagasretribución justa salario mínimo vital y móviligual remuneración por igual tareaestabilidad del empleo público

CONSTITUCION DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

Artículo 103.- Corresponde al Poder Legislativo:inc. 12 Organizar la carrera administrativa con las siguientes bases:

acceso por idoneidad estabilidaduniformidad de sueldo en cada categoríaincompatibilidades

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Ley 10.430

Art. 14. El cese del agente será dispuesto por el Poder Ejecutivo y por las siguientes causas:

renunciafallecimiento haber agotado el máximo de licenciassupresión del cargo, y no son reubicados pasan a disponibilidad

por 12 meses. Art. 80. Los agentes de la Administración no podrán ser objeto de sanciones disciplinarias ni privados de su empleo, sino por las causales y procedimientos determinados en esta ley y reglamentación.Art. 83. causales para aplicar cesantías:

abandono injustificadofaltas reiteradas en el cumplimiento de sus tareasinasistencias injustificadas reiteradas que excedan 10 díasdiscontinuos en los 12 meses.

CONSTITUCION NACIONALPrincipio de reserva art. 19

… Ningún habitantes de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe

Seguridad personal art. 18

Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso ….

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Unidad 2

Segunda parte

Contenidos

En esta segunda parte abordaremos los siguientes temas: los municipios en la provincia de Buenos Aires: derecho administrativo municipal. Gestión legislativa municipal. Los nuevos desafíos del Estado municipal. Regionalización y desarrollo territorial.

Material de lectura obligatorio

BERNAZZA, Claudia: Concepciones en torno al Estado Municipal. BERNAZZA, Claudia: Viejos esquemas, nuevos desafíos. Gobernar la ciudad. (Fragmento

seleccionado)

Bibliografía complementaria

Diapositivas Power Point de la clase: “Municipios en la provincia de Buenos Aires. Historia y características”.

Ley Orgánica de las Municipalidades -Decreto Ley N° 6769/58-(disponible en internet: www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-6769.html

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Concepciones en torno al Estado municipalClaudia Bernazza19

1. El Estado municipal en Argentina20

Aún cuando los Estados provinciales y el Estado nacional hayan configurado nuestra identidad, el Estado municipal es un Estado con historia en la Argentina. Los cabildos, una institución de origen hispánico con funciones ejecutivas a nivel local, continuaron organizando la vida de los principales centros urbanos luego de la Revolución de Mayo. Este rol es cuestionado en 1821, cuando se dicta la ley que los suprime, desdibujando tempranamente lo que podría llamarse un "gobierno local". Ya entonces se invocaba el milagro de la "mano dura", y el poder territorial se delega en jefes policiales.

Haciendo referencia a Rivadavia, a quien se considera autor de la iniciativa, A. Uslenghi21

comenta: "Si bien la organización de los cabildos era defectuosa en cuanto no se atendían debidamente las necesidades de la población, no se estableció un sistema orgánico en sustitución de ellos, lo que no dejó de ser otra de las grandes contradicciones de quien después ha sido considerado, por un sector de nuestros historiadores, como iniciador del proceso encaminado a transformar nuestras instituciones fundamentales."

El autor citado expresa que “esa falta de transición entre un régimen municipal, de tipo aristocrático, basado en el gobierno de los vecinos más calificados -como era el de los Cabildos-al sistema democrático que cobró impulso después de la Constitución de 1853, fue uno de los elementos que dificultó la formación de una cultura política municipal arraigada y de una tradición administrativa que se inspirara en la protección de los habitantes y en la atención de sus necesidades primordiales."

Esta herida inicial debilitó el impulso de una cultura municipal, y crecieron tanto las responsabilidades como las expectativas alrededor del Estado Nacional y los Estados provinciales. Allí se dirimió nuestra historia y nuestra ideología.

2. Los municipios en la provincia de Buenos Aires

La provincia de Buenos Aires, por su historia de avance y “conquista” de su “desierto”, tuvo un proceso de ocupación del territorio que la alejó de la tradicional fundación de aldeas y ciudades, una tradición que pudo preservarse en los territorios colonizados por grupos que se asentaban en períodos de paz -el caso de la colonización de Santa Fe o Entre Ríos-, o en espacios que resguardaron tradiciones hispánicas, como Córdoba, el noroeste argentino o Cuyo. En la provincia de Buenos Aires, las ciudades crecieron alrededor de fuertes, puertos y nudos ferroviarios, por la especulación en tierras propia del siglo XIX, o se trataba de colonias que debían resguardarse del “agresor”, en una pampa hasta ese momento “inhóspita”, a la que se definía como “desierto”.

El marco legal forma parte de esta historia. Los municipios de la provincia de Buenos Aires son regulados por el Decreto Ley N° 6769/58, Ley Orgánica de Municipalidades. No se autoconstituyen, ni normativa ni históricamente: es el gobierno provincial el que les da origen, aún cuando la Constitución Nacional proclame su autonomía22. En este contexto, el Estado Municipal

19 Ingeniera Agrónoma (UNLP). Magíster en Ciencias Sociales con orientación en Educación (FLACSO). Subsecretaria de la Función Pública. Ex Secretaria Ejecutiva del Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAP). Asesora de Gabinetes Municipales. Docente de la Maestría en Administración Pública (UBA). Docente de la Especialización en Administración Pública Local (UBA).20 Extraído de: Viejos esquemas, nuevos desafíos: gobernar la ciudad.21 Uslenghi, A.: Naturaleza Jurídica del Municipio según la Corte Suprema. Revista de Derecho Administrativo Nº 3, 1996. 22 El artículo 123 de la Constitución Nacional reformada declara explícitamente la autonomía municipal, pero cada provincia ha seguido su propio criterio a la hora de ordenar la institución municipal. En el caso de la provincia de Buenos Aires, que también reformó su constitución, esta autonomía no ha sido reconocida, a la espera de un acuerdo interpartidario que permitiera elaborar un modelo consensuado. Los tiempos institucionales retrasaron ese consenso, y la legalidad actual está indudablemente agotada.

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es el producto de conceptos y visiones que sobre el rol municipal han tenido los gobiernos provinciales.23

3. Concepciones en torno al municipio

En Argentina, a fines del siglo XX, podemos observar la convivencia de tres concepciones o visiones que postulan modelos para los estados municipales.

a- Modelo neoliberal: este modelo, hegemónico en los noventa, concibe al municipio como una empresa de servicios, desvinculada de la política nacional, provincial o de la región que lo circunda. Se ha señalado como ejemplo típico las ciudades de Chile, que han alcanzado una eficiencia administrativa desconocida en el continente. Para esta corriente de pensamiento, la descentralización acompaña una política de privatización y desregulación, dando lugar a modelos estatales cuya pequeñez los hace más dinámicos y funcionales a la matriz económica de la era global. Se postula una suerte de “privatización del espacio público”, que queda reducido a orgánicas eficientes para la prestación de servicios. Es innegable que estas propuestas han traído novedades en materia de técnicas de administración, pero han sido débiles a la hora de dirimir “cómo se gobierna”. Los organismos internacionales de crédito, las llamadas instituciones de Breton Woods, han promovido esta concepción, y consecuentemente han abierto canales de diálogo directos con ámbitos municipales.

b- Modelo social demócrata: gravita especialmente en España, así como en otros países donde la ciudad ha sido muy importante en la historia. En estos territorios, la memoria, la identidad y el destino de los pueblos se dirime en sus ciudades, y resulta innecesario, cuando no nefasto, el Estado Nacional24. Surge así el concepto de desarrollo local, y propuestas como Ciudades Unidas o, en nuestro caso, las Mercociudades. Resulta necesario señalar algunas fortalezas del modelo: moviliza las capacidades locales, dado que al gobierno local se le delega la gestión integral del territorio y la producción económica. Se promueve la participación y se favorece la definición de proyectos estratégicos locales. Debe señalarse, como debilidad, el peligro de que estos modelos se “desconecten” de la situación real de los distritos, de su vínculo con la provincia, la nación, con el modelo de coparticipación, la política crediticia, las regulaciones económicas que se definen en el nivel nacional. Por su parte, el modelo de “gestión asociada” afín a esta concepción, puede debilitar aún más las representaciones legislativas –desconociendo o minimizando el rol de los Concejos Deliberantes- alimentando el desprestigio de la política. Antes de postular el tercer modelo, debe señalarse la existencia de una convergencia entre posiciones neoliberales y progresistas. Mientras “la propuesta neoliberal justifica la importancia de la descentralización desde el Estado Nacional hacia las jurisdicciones menores con la finalidad de minimizar el gasto público; la propuestademocratizante asocia las posibilidades de la democracia con el ámbito territorial...” (Coraggio, 1991). ). Esta postura supone el desdibujamiento progresivo de la figura de la provincia como unidad administradora, idea que se corporizó en nuestro país en la década del 90 con la aplicación de políticas descentralizadoras Debe tenerse en cuenta que son muchos los autores que señalan la falacia de creer que la “vecindad” o proximidad geográfica es la única posibilidad de conformar una comunidad organizada: la escala territorial de las comunidades y sus proyectos son una definición histórica, política y social que no se vincula en forma directa con la proximidad o vecindad “natural” que proponen las posturas neoliberales y progresistas citadas previamente. Según A. Benedict, “las comunidades mayores que las aldeas primordiales de contacto directo (y quizás incluso éstas) son imaginadas” dado que “aún los miembros de la nación más pequeña no conocerán jamás a la mayoría de sus compatriotas, no los verán ni oirán siquiera hablar de ellos, pero en la mente de cada uno vive la imagen de su comunión”. Si no fuera así, este autor señala la imposibilidad de explicar la vigencia de las naciones.

c. Modelo nacional y popular: América latina es un continente que peleó por patrias nacionales, “patrias grandes”, propias de grandes geografías y pueblos jóvenes. En este continente, el Estado Nacional fue constructor de sujetos sociales, tanto en proyectos que se propusieron el poblamiento (“gobernar es poblar”), como en proyectos que se propusieron

23 Subsecretaría de Asuntos Municipales: Hacia un nuevo modelo de gestión municipal, 1995.24 J. Borja y M. Castells hablan de una “crisis sistémica de los Estados Nacionales”.

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dinamizar la economía e integrar al conjunto social (“gobernar es dar trabajo”). La Argentina, desde su primera constitución, reconoce gobiernos federales preexistentes, y la presencia en los territorios de “gobiernos municipales”. Sin embargo, un territorio extenso y con graves problemas de comunicación, así como el devenir histórico en cada región, dio lugar a un alto grado de diversidad en cuanto a tamaño y regímenes municipales. En algunos casos, los municipios fueron definidos tomando como centro la ciudad, por lo que hay provincias en las que los municipios no son colindantes y el ámbito rural es provincial (Córdoba y Neuquén, con territorio urbano y cinturón rural; o el caso de San Luis y Santa Cruz, donde los municipios sólo tienen jurisdicción sobre el territorio urbano) mientras que en otros casos la sumatoria de territorios de jurisdicción municipal es igual al territorio provincial (Buenos Aires). Asimismo, existen cuatro provincias donde la figura de “distrito” o “departamento” está asociada a “municipio” (Buenos Aires, La Rioja, Mendoza y San Juan), mientras que en el resto pueden convivir más de un “municipio” con todas sus instituciones en un mismo departamento (el resto de las provincias). En la provincia de Buenos Aires, el modelo distrital, abarcativo de todo el territorio, dio lugar a controversias de límites pero también a la posibilidad del ejercicio de la solidaridad social, dado que regiones prósperas han permitido el desarrollo y/o la subsistencia de territorios carenciados del mismo distrito. El distrito supone la declaración de una “ciudad cabecera”, lo que también ha traído problemas a la hora de postular que el resto de las ciudades del mismo distrito fueran administradas por “delegados”, del mismo tipo que las delegaciones de secciones urbanas en ciudades grandes. El enfoque nacional y popular, por el que optamos, reconoce esta historia y esta situación. Por esta razón, no confunde la autonomía municipal, necesaria para la conformación de una identidad y la elaboración de un proyecto estratégico local y regional, con la desvinculación de un orden político superior.

El municipio autónomo, al que debemos arribar a partir de una estrategia de descentralización y autonomía creciente, se debe subordinar a un Estado soberano en el marco de una misma geografía, vinculándose a su continente a través de él. “El gobierno local alcanza su pleno desarrollo cuando es parte de una unidad de destino en lo universal”25. El proyecto local se liga, por historia, al destino provincial y nacional, por lo que deberán acrecentarse las convicciones referidas a que el desarrollo local es posible en el marco del desarrollo regional, nacional y continental. En el mismo sentido, deberán acrecentarse los esfuerzos por defender instituciones como el MERCOSUR.

Referencias bibliográficas

Anderson, Benedict. Comunidades imaginadas. Reflexiones sobre el origen y la difusión del nacionalismo, FCE, México, 1993.

Bernazza, Claudia. Viejos esquemas, nuevos desafíos: gobernar la ciudad, Subsecretaría de la Función Pública, IPAP, Programa de Formación para la Modernización del Estado, Subprograma de Apoyo a la Gestión Pública Municipal.

Borja, J. y Castells. M. Local y global. La gestión de las ciudades en la era de la información. Ed. Taurus, Madrid, 1998.

Coraggio, J. L. Ciudades sin rumbo. Investigación urbana y proyecto popular. Quito. CIUDAD –SIAP, 1991.

Instituto Federal de Asuntos Municipales. Ministerio del Interior. Nuevas visiones para los municipios, Cuadernos del IFAM, Cuaderno 1, Marzo 1998.

Meneghini, Mario. El municipio en la Comunidad Organizada, en Congreso de Filosofía y Metapolítica 50 años de la Comunidad Organizada, Disertaciones y documentos finales, Fundación Cultura et Labor, Buenos Aires, agosto 1999.

Subsecretaría de Asuntos Municipales de la Provincia de Buenos Aires: Hacia un nuevo modelo de gestión municipal, Mimeo, 1995.

Uslenghi, A. Naturaleza Jurídica del Municipio según la Corte Suprema. Revista de Derecho Administrativo Nº 3, 1996.

25 Meneghini, M.

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Viejos esquemas, nuevos desafíos: gobernar la ciudad (fragmento seleccionado)

Claudia Bernazza26

Clientelismo municipal y régimen de personal

Otra característica distintiva de los municipios bonaerenses es su limitada capacidad para abordar problemas macroestructurales, cuya resolución está en manos de otros niveles estatales. Sin embargo, a las puertas del municipio golpean, cada día con más fuerza, la inseguridad, la pobreza, el desempleo. En este último campo, los municipios ensayaron una respuesta que los configura: la incorporación de personal a la planta administrativa municipal, mecanismo que traslada el problema al déficit público.27

Este ofrecimiento discrecional del recurso público más cercano a las necesidades y demandas sociales -ante la imposibilidad o incapacidad de lograr acuerdos de desarrollo económico para la generación de oportunidades laborales- forma parte de un amplio espectro de ofrecimientos discrecionales conocidos con el nombre de clientelismo.

Al no existir mecanismos de convocatoria y selección para el ingreso, el empleado que conoce las vacantes que se producen, solicita a sus superiores el ingreso de los “suyos”. Así, en un marco de información restringida sobre el tema, se genera un alto grado de parentesco entre los integrantes de los planteles estables de las estructuras orgánico funcionales. De hecho, muchos trabajadores municipales creen que existe alguna normativa al respecto28. Este fenómeno sustenta la paradoja fundacional de la burocracia municipal: los empleados de planta se arrogan la defensa de la "neutralidad política" de la organización, pero su ocupación tiene lugar por caminos alejados de la racionalidad que se invoca29.

El clientelismo descripto abarca también los mecanismos de locación de obras y servicios. Los proveedores y contratistas del Estado han formado una "patria" que se ha hecho tristemente célebre. Su forma de operar a nivel nacional y provincial se reproduce en el nivel municipal.

El municipio como oportunidad

Las configuraciones sociales de la era de la globalización plantean, con sus expectativas, un desafío histórico a los municipios de la provincia: dejar de lado una función de corte administrativo que convive dificultosamente con la actividad política territorial. Superar los mecanismos clientelísticos que se utilizan tanto en el campo administrativo como en el político, para pasar a ser los mediadores entre el Estado y la sociedad, promoviendo diálogos directos y eficaces que instalen prácticas democráticas a nivel local y regional.

Pero estas expectativas sorprenden al municipio trabajando a puertas cerradas, atrincherado detrás de sus mostradores, con serias debilidades estructurales y recursos humanos escasamente calificados, no sólo para afrontar los nuevos desafíos sino también para dar cuenta de los

26 Ingeniera Agrónoma (UNLP). Magíster en Ciencias Sociales con orientación en Educación (FLACSO). Subsecretaria de la Gestión Pública. Ex Secretaria Ejecutiva del Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAP). Asesora de Gabinetes Municipales. Docente de la Maestría en Administración Pública (UBA). Docente de la Especialización en Administración Pública Local (UBA). 27 Cormick, Hugo: El municipio del Conurbano Bonaerense, Revista Aportes, 1997.28 Bernazza, C.: Informe de Diagnóstico organizacional, municipalidad de Moreno. Convenio de asistencia técnica IPAP-Moreno, 1996.29 La caída salarial se refuerza con toda suerte de premios y bonificaciones -por antigüedad, asistencia, dedicación exclusiva, tarea riesgosa- cuya asignación pone en marcha mecanismos clientelísticos internos. Al recurrir a estos mecanismos, se aleja la posibilidad de que los gobiernos locales cuenten con un régimen escalafonario real ligado a la calificación y el desempeño.

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tradicionales30. Estudios realizados en el marco de los seminarios y talleres dictados por el Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAP)31, señalan los siguientes problemas:

1. Ausencia de un plan estratégico de gobierno

Una sensación recurrente tanto entre los funcionarios como entre los agentes, es la de estar realizando acciones erráticas, que no responden a un plan preestablecido. El tiempo parece escurrirse atendiendo cuestiones urgentes, mientras grupos o individuos presionan sobre la organización hasta "arrebatarle" la respuesta que esperan.

2. Tensión permanente entre la lógica política, la racionalidad técnica y la lógica administrativa

La convivencia conflictiva entre las distintas racionalidades da lugar a un conjunto de acciones de gobierno que no dan cuenta de la voluntad política originaria. Mientras se elabora el presupuesto según mecanismos de vieja data, mientras se administran programas provinciales y nacionales de diversa índole, esta voluntad política se diluye y debilita.

3. Organigramas distorsionados, con superposiciones y faltantes

La estructura orgánica responde a un modelo piramidal que hoy se debate por su incapacidad de dar respuesta a las demandas sociales actuales. Se observa una arquitectura sobredimensionada a nivel de jefaturas intermedias y procesos administrativos complejos que responden a la necesidad de reproducción de la burocracia antes que a una preocupación por la prestación de servicios. Las jefaturas son producto de negociaciones salariales antes que una necesidad de la organización o del proyecto de gobierno. Por sus características, desalientan el trabajo en equipo.

4. Baja productividad

Existe la convicción, tanto en la sociedad como entre los propios integrantes de los gobiernos locales, que cualquier servicio prestado por el municipio podría hacerse mucho mejor, con los mismos recursos. La normativa parece, incluso, poner trabas a la eficacia y la eficiencia32. Los sistemas de evaluación y control son anacrónicos, de tipo ex-post.

5. Problemas de recaudación. Bajos índices de cobrabilidad. Gestión económica difusa

Los problemas de recaudación y los índices de cobrabilidad reflejan el desinterés social por el sostenimiento del aparato burocrático municipal. A este problema se le suma un débil poder de policía, que poco puede hacer frente a las deudas que se generan. Por otra parte, la realidad económico financiera del Estado Municipal es difusa. Evaluar la prestación de servicios en relación con la recaudación y los ingresos por coparticipación no es tarea sencilla, por lo que no siempre los municipios están dispuestos a encararla. Desde la Subsecretaría de Asuntos Municipales se señala: "En muchos casos, los gobiernos municipales no tienen idea de lo que cuesta proporcionar los servicios que ofrecen, ni poseen sistemas de evaluación de calidad, ni saben hasta qué punto la prestación satisface a los destinatarios."33

6. Política de recursos humanos “de hecho”

No existen sistemas aceitados de convocatoria, selección, ingreso, inducción, capacitación y evaluación de desempeño, lo que se vincula al fenómeno clientelístico ya comentado. Cuando estos sistemas existen, se convierten en formalidades a cumplir. El régimen escalafonario, que generalmente agrupa al personal según categorías que no responden a las nuevas misiones

30 Cabría preguntarse por qué esta incapacidad institucional no fue objeto de reclamos sociales. Seguramente, esta indiferencia también tuvo que ver con el escaso interés que despertaba el municipio.31 Bernazza, C.: Diagnóstico de la organización municipal, Programa de Capacitación Municipal, IPAP, 1997.32 Las compras a través de licitaciones, por ejemplo, respetan tiempos normativos que no se condicen con la velocidad con la que actualmente se compra y se vende en el mercado, por lo que se pierden oportunidades, rebajas en los precios, y la posibilidad, muchas veces, de contar con los insumos en tiempo y forma para la concreción de un proyecto. El caso de los programas de empleo es paradigmático: cuando ha sido aprobado un proyecto y las personas que participan de él, se debe esperar la provisión de la materia prima, y este tiempo de espera muchas veces es superior al período del proyecto.33 Sette, E.: Hacia un nuevo modelo de gestión municipal, 1995.

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institucionales, pierde vigencia y vigor normativo por alcanzarse rápidamente los niveles de máxima remuneración que propone.

7. Participación comunitaria reciente, “sospechada” por el plantel burocrático

Las nuevas formas de representación social no son reconocidas por el aparato burocrático. Por otra parte, la crisis de representatividad que golpea al Departamento Deliberativo aún no ha disparado en ese ámbito nuevas formas de participación.

8. Espacio físico y recursos desaprovechados

La distribución del espacio institucional y del equipamiento es producto de las negociaciones y conflictos entre los núcleos internos de poder que luchan por su posesión, por lo que no responde a prioridades establecidas desde la conducción.

9. Comunicaciones deficientes

No se realizan reuniones y no se administran comunicaciones escritas del tipo memos, notas, circulares, etc., que faciliten el intercambio. En relación con las reuniones que logran concretarse, los problemas organizativos suelen desprestigiarlas. En cuanto a las comunicaciones externas, se observan las tradicionales oficinas de prensa y difusión, desde las que no se plantea una política de comunicación social y atención al público.

Aldea local, paisaje global

Sin perjuicio de este diagnóstico, muchos municipios están aprovechando las oportunidades que, como nunca antes, se están presentando. En La Plata y en Bahía Blanca, en Trenque Lauquen y Balcarce, en General Paz y Mar del Plata, en Moreno, Tigre, Ituzaingó y San Fernando, gobiernos de diferente signo político están abocados a la elaboración de planes estratégicos, a la conformación de regiones, a la capacitación y jerarquización de sus agentes y al diseño y aplicación de sistemas de participación social. El relajamiento de las estructuras rígidas y jerárquicas y el "ascenso" de las comunicaciones como componente central de las relaciones humanas, construye nuevas organizaciones públicas y privadas, y la organización municipal se ha sumado a esta transformación.

En todas estas iniciativas, subyace la certeza de que las subdivisiones pensadas por el Estado Provincial no pueden definirse, a priori, como sociedades locales. Éstas nacen de una historia compartida, de la generación de valores comunes, de prácticas conjuntas, de la fundación de un "nosotros": "un territorio con determinados límites es una sociedad local cuando es portador de una identidad colectiva expresada en valores y normas interiorizadas por sus miembros, y cuando conforman un sistema de relaciones de poder constituido en torno a procesos locales de generación de riqueza. Dicho de otra forma, una sociedad local es un sistema de acción sobre un territorio limitado, capaz de producir valores y bienes localmente gestionados".34

La construcción de la sociedad local es el desafío del Estado municipal. Como sucedió antes con los otros niveles estatales, lo necesitamos como promotor del proyecto que funda identidad y del desarrollo humano de quienes conviven en él. Este es el rol que está llamado a cumplir, aún cuando no está solo en el escenario territorial de fin de siglo: lo local está cruzado por lo regional, por el mercado, por los otros niveles estatales, por decisiones que se toman en geografías lejanas.

Sin perder de vista ni desacreditar al Estado Nacional o Provincial (los que no pueden abdicar de la construcción de proyectos integrales, ligados a la identidad y al sentido de “patria”), en el escenario de la globalización, los municipios están llamados a ser quienes organicen y den sentido a las políticas de distinto origen que se aplican en el territorio. Asumiendo sus debilidades, planteándose el desafío de su propia transformación, los municipios deben ser capaces de convocar y ordenar las voluntades que se relacionan, de una u otra manera, con el espacio local.

34Arocena, José: El desarrollo local: un desafío contemporáneo; CLAEH-Universidad Católica del Uruguay, Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1998.

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Las nuevas urbanizaciones, las autopistas y los centros comerciales, el espacio virtual y la aldea global, pueden destruir la comunidad territorial. Pero también pueden potenciarla hasta límites insospechados, si el municipio está en condiciones de planificar una estrategia que supere viejos organigramas y temores. El cometido último será, y en esto no hay discrepancias, construir comunidad.35

35Gaebler, Osborne: La reinvención del gobierno. La influencia del espíritu empresarial en el sector público. Paidós, Colección Estado y Sociedad, Buenos Aires, 1996.

Tener en cuenta

Para responder las preguntas considere también las lecturas complementarias, en especial las diapositivas de la clase.

Práctica Nº 6:

Señale dos características de los municipios de la Provincia de Buenos Aires que usted considere relevantes para su conceptualización.

Indique algunas de las consecuencias padecidas por los municipios a partir de las políticas implementadas en la década del ’90.

En el último texto se plantean 9 problemas que tienen los municipios. Reflexione y comente con sus compañeros estos problemas y señale cuales son, a su criterio, los problemas más importantes que deben enfrentar los municipios en la actualidad.

¿Las ordenanzas municipales las sanciona el Departamento Ejecutivo, el Concejo Deliberante o ambos?

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Diapositivas de la clase

Municipios en la provincia de Buenos Aires. Historia y características

1

ORIGEN HISTÓRICO DE LOS MUNICIPIOS

Aún cuando los Estados Provinciales y el Estado Nacional hayan configurado nuestra identidad, el Estado municipal es un Estado con historia en la Argentina.

Cabildos: Regidos por las Leyes de Indias

Atribuciones:

Atención de los servicios públicos

Ornato de la ciudad, sanidad, fomento, etc.

Los “cincuenta brazos”: Atribuciones políticas, económicas, judiciales, legislativas, culturales, etc.

Poder de policía

2

Órganos de resonancia de las necesidades, requerimientos e inquietudes de la comunidad.

Verdaderos gobiernos locales.

En 1821 Bernardino Rivadavia los suprime por ley y los reemplaza por las Salas Provinciales de Representantes.

ORIGEN HISTÓRICO DE LOS MUNICIPIOS

3

Se inicia un período de acefalía municipal.

En 1853 se sanciona la Constitución Nacional incorporándose en el artícuo 5° el régimen municipal

En 1854 la Provincia de Buenos Aires sanciona su propia Constitución.

En ese mismo año se sanciona la Ley n° 35 Orgánica de las Municipalidades distinguiendo entre Municipalidad de la Ciudad Capital y las de campaña.

46

4

El primer antecedente de autonomía municipal es la Constitución de Santa Fe de 1921, derogada por la intervención federal en 1935 y que establecía la facultad de los municipios de más de 25 mil habitantes de dictar su propia Carta Orgánica. (Lisandro de la Torre)

En el año 1958 se dicta el Decreto-Ley 6769 que, con muchas y variadas modificaciones, es la norma vigente.

En ella, entre otras disposiciones, se organiza al municipio en dos Departamentos: El Deliberativo de conformación pluripersonal (Concejales) y el Ejecutivounipersonal (Intendente)

5

1- El municipio como empresa eficiente de servicios. (Neoliberalismo)

2- El municipio como identidad (la “ciudad”) y artífice del desarrollo local. (Social Democracia)

3- El municipio como primera organización institucional, partícipe de un destino regional, nacional y continental. (Pensamiento Nacional y Popular)

CONCEPCIONES SOBRE EL MUNICIPIO

6

Organización Social, Cultural y necesaria, basada en relaciones de convivencia, con fundamentos políticos definidos, que tiende al bien común.

Célula básica del Estado que aborda las necesidades más inmediatas.

Estructura primaria del Régimen Republicano y Democrático.

Es el punto máximo de interacción entre el Estado y la comunidad.

ALGUNAS CARACTERÍSTICAS

47

7

LOS MUNICIPIOS EN LA PROVINCIA DE

BUENOS AIRES

En cuanto a la jurisdicción territorial se ha adoptado la modalidad de Municipio – Partido.

Cada Municipalidad comprende en general varias poblaciones o concentraciones urbanas.

En la ciudad principal o cabecera residen las autoridades municipales.

En las poblaciones menores, existen delegaciones a cargo de un funcionario designado por el Intendente, quien ejerce las funciones en su representación.

8

Diagnóstico Histórico

Hasta la década del ’60: Cumplimiento aceptable de su rol, con estructuras simples y funciones limitadas.

Década del ’70: Aparecen los primeros vestigios de dificultades económicas y desequilibrios presupuestarios serios, aunque se siguen manteniendo niveles de aceptabilidad en cuanto a su funcionamiento.

Se comienza a pensar en la planificación como herramienta dándose una rica discución política a partir del advenimiento de la democracia en 1973.

9

Década del ’80: Se acentúan los problemas presupuestarios a partir del estallido inflacionario.

Crecen las plantas de personal en forma notable incrementando los gastos corrientes.

Estallan las estructuras municipales, a partir de una gran demanda social, poniéndose de manifiesto una preocupante incapacidad para enfrentar por sí mismas la crisis de funcionamiento.

Un incontenible proceso inflacionario agudiza el desequilibrio fiscal.

48

10

Década del ’90:

Se continúa la incorporación desmedida de personal sin mejorar los servicios.

Se profundiza la idea del Estado Ausente.

Se desentiende de la prestación “per se” de servicios esenciales, como consecuencia de las políticas de mercado y de privatizaciones impuestas por el neoliberalismo.

Incremento de la deuda y déficit presupuestario.

11

Nuestros días

Profunda crisis económica, financiera y social con epicentro en el año 2001que recrea las deficiencias puestas de manifiesto en la década del ’80.

Paulatina salida de la crisis y cambio en la concepción del Estado, con fuerte protagonismo en la resolución de la problemática social.

Se vuelve a pensar en la política como herramienta de cambio y en la planificación y capacitación como ejes esenciales del fortalecimiento estatal y del desarrollo equilibrado e incluyente.

Se normalizan las finanzas municipales a partir de una fuerte política descentralizadora y coparticipativa por parte del Gobierno Provincial.

12

Descentralización MunicipalNecesidad de fortalecer a los GOBIERNOS LOCALES en

Liderazgo, movilización y comunicación

Militancia y compromiso para la acción

• Planificación estratégica local-regional

• Emprendimientos regionales

• Gestión participativa

• Técnicas de gobierno, administración y legislación

• Sistemas orientados a la calidad

Provincia de Buenos Aires

49

13

EL ESTADO

NACIONAL

Poder Ejecutivo

Poder Legislativo

Poder Judicial

PROVINCIAL

Poder Ejecutivo

Poder Legislativo

Poder Judicial

14

EL ESTADO

MUNICIPAL

Departamento Ejecutivo

Departamento Deliberativo

15

DEPARTAMENTO EJECUTIVO

INTENDENTE MUNICIPAL

GABINETE

Secretarios

Subsecretarios

Directores

50

16


CARGOS DE LEY

•Contador Municipal

• Tesorero Municipal

• Jefe de Compras

17

NORMAS A TENER EN CUENTA

Constitución Provincial

Ley Orgánica de las Municipalidades (Decreto- Ley 6769/58)

Reglamento de Contabilidad

Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo (Decreto Ley 8912/77)

Estatuto del Personal (Ley 11.757)

Código de Faltas (Ley 8.751/77)

Ordenanza General Nº 267/80

Ordenanza General Nº 165/73

18

ACTOS ADMINISTRATIVOS

Decreto

Resolución

Disposición

51

19


COMPETENCIAS, ATRIBUCIONES Y DEBERES

La Administración General y Ejecución de lasOrdenanzas

Promulgar y publicar las disposiciones del Concejo

Vetar las Ordenanzas

Reglamentarlas

Convocar al Concejo a Sesiones Extraordinarias

20

Adoptar medidas preventivas para evitar incumplimientos a las Ordenanzas

Concurrir al Concejo cuando lo crea oportuno

Administrar el Personal a su Cargo

Fijar el horario de la Administración Municipal

Representar a la Municipalidad en susrelaciones con la Provincia o terceros

Hacerse representar ante los tribunales

Solicitar licencia al Concejo

Celebrar Contratos

21

Proyectar las Ordenanzas Impositivas.

Proyectar el Presupuesto de Gastos yRecursos.

Ejecutar directamente los Servicios de laMunicipalidad.

Ejecutar las Obras Públicas.

Aplicar las sanciones previstas en lasOrdenanzas.

52

22

H. CONCEJO DELIBERANTE

INTEGRACIÓN

CONCEJALES

En número proporcional a la cantidad de habitantes del Distrito.

23

Hasta 5.000 h. 6 Concejales

De 5.000 a 10.000 h. 10 “

De 10.000 a 20.000 h. 12 “

De 20.000 a 30.000 h. 14 “

De 30.000 a 40.000 h. 16 “

De 40.000 a 80.000 h. 18 “

De 80.000 a 200.000 h. 20 “

Más de 200.000 h. 24 “

PROPORCIÓN

24

MESA DE CONDUCCION

Presidente

Vicepresidente 1º

Vicepresidente 2º

Secretario Administrativo y/o Legislativo

53

25

SESIONES

ORDINARIAS

DE PRÓRROGA

EXTRAORDINARIAS

ESPECIALES

PREPARATORIAS

26

LAS MAYORIAS

MAYORIA SIMPLE: Mitad más uno de los presentes

MAYORIA ABSOLUTA: Mitad más uno de los integrantes del Cuerpo

MAYORIA CALIFICADA: Dos tercios del Cuerpo o Dos tercios de los presentes

27

NORMAS QUE PUEDE DICTAR EL CONCEJO

ORDENANZAS

DECRETOS

RESOLUCIONES

COMUNICACIONES

54

28

LOS BLOQUES POLÍTICOS

Deben pertenecer a una fuerza política actuante.

Deben ser reconocidos por el Cuerpo.

Se dan sus propias autoridades y reglamento.

29

LAS COMISIONES

Se conforman de acuerdo al Reglamento Interno.

Dictaminan los Expedientes

Las Autoridades, los días y horas de reunión los establece la propia Comisión en reunión.

Para su funcionamiento se rige por el Reglamento Interno

30

LA ASAMBLEA DE CONCEJALES Y

MAYORES CONTRIBUYENTES

Surge de la aplicación del artículo 193º de la Constitución Provincial.

Está reglamentada por los artículo 93º a 106º de la L.O.M.

55

31

H. CONCEJO DELIBERANTE

COMPETENCIA, ATRIBUCIONES Y DEBERES

Sanciona las Ordenanzas Fija Recargos, Multas e Intereses Reglamenta Crea Establecimientos, Delegaciones y

Divisiones del Municipio Fija Recursos y Gastos Autoriza Consorcios y cooperativas Homologa Convenios Constituye Sociedades

32

Autoriza Contratación de Empréstitos

Dispone la prestación de Servicios Públicos

Autoriza la Venta y Compra de Bienes de laMunicipalidad

Autoriza las Expropiaciones conforme a laConstitución Provincial

Examina las Cuentas del Departamento Ejecutivo

33

El futuro es el proyecto de realización

de una COMUNIDAD INTEGRADA

un grupo de personas que comparten el pasado que les da identidad

y apuestan a seguir juntos en el futuroen una misma geografía

56

34

¿En qué mundo queremos vivir?

¿En qué ciudad, en qué geografía?

(el ser humano como constructor de su espacio)

¿Qué futuro queremos construir?

¿Qué capítulo de la historia escribiremos?

(el ser humano como constructor del tiempo)

35

¿Qué soñamos para

nuestra ciudad?

¿Como la imaginamos dentro de diez, quince o veinte años?

El Plan Estratégico

herramienta para el

DESARROLLO

36

“Reconstruir el Estado como el lugar de acumulación de la

energía de la sociedad, como lo mejor de todos nosotros,

como aquello en que convergen la identidad y el sentido, la

unidad de sentido de una comunidad.”

“Debemos recuperar para el Proyecto Nacional Argentino el

sentido de la fiesta.

El hecho de ser argentinos es para nosotros un honor y una

alegría.”

PROPUESTA GENERAL

57

Unidad 3

Contenidos

En esta tercera unidad realizaremos un recorrido por los siguientes temas:

Ética y función pública: la revinculación de la ética, la política y la gestión pública como expresión de valores compartidos.

Recuperación del Estado y de su vínculo con la sociedad: una gestión pública para la inclusión.

Ejes, objetivos y estrategias del gobierno provincial.


Selección de textos del Plan Trienal de la Gestión Pública 2004-2007: Documento N° 1: “Ejes y principios para orientar el cambio cultural en el Estado”. Documento N° 6.2: “Criterios generales para el ejercicio de la función pública provincial”.

y con bibliografía complementaria:

Plan trienal de la Gestión pública 2004-2007 (Documento completo).

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Ejes y principios para orientar el cambio cultural en el Estado

Carlos M. Ciappina

Porque las instituciones no tienen vida propia, su vida la da el ambiente, la conciencia del medio en el que se mueven. Hagamos una conciencia argentina y hasta la más gringa de las leyes funcionará al servicio del país.

Arturo Jauretche

Estas notas tienen la pretensión de señalar algunos de los principios que creemos deben guiar una política de Formación que permita hablar de promover y alcanzar un cambio cultural en el Estado.

Son propuestas para la discusión y el debate, no por la discusión en sí, sino porque constituyen cuestiones que clarifican de qué hablamos cuando hablamos de cambio cultural, cómo vemos la formación como parte de ese proceso; la capacitación dentro del Proyecto Formativo y en definitiva el rol que pensamos el Estado debe tener.

Hablamos de formación y cambio cultural como parte constituyente y constitutiva de la capacitación para los trabajadores de la administración pública.

Dicho de otro modo, la capacitación y el aprendizaje de nuevas tecnologías y herramientas de gestión no pueden estar disociadas de una cultura pública que rescate la buena memoria y proponga nuevos desafíos al Estado.

Para comenzar este camino, es necesario, empero dar una batalla cultural, la más difícil de las batallas, porque es en ese plano en donde comienzan los obstáculos para una práctica de recuperación y fortalecimiento del Estado.

¿Cuáles serían pues los principios sobre los que constituir un cambio cultural, hoy en y para el Estado?

Una ética pública basada en la responsabilidad

Durante demasiados años se adueñó de nuestra sociedad una visión light, superficial del compromiso que se asume cuando se desarrolla la gestión pública.

La condición de post-modernidad instaló la idea y la práctica de una ética indolora, minimalista, donde la desdicha, la pobreza o las situaciones de desigualdad eran vistas con condescendencia y, lo que es peor, vividas desde una superficialidad que dejaba un espacio mínimo para los sentimientos altruistas.

La ética, la estética, la política y la economía se impregnaron (todas) de una misma concepción: el éxito dividía las aguas entre lo que estaba bien o lo que estaba mal. Y el éxito era, por sobre todas las cosas, individual y atado a la maximización del beneficio económico. Todo lo demás era relato nostálgico, o lo que era peor aún, justificaciones de los que fracasaron para esconder su resentimiento.

El Estado sería, desde esta perspectiva, un compendio de fracasos: se le achaca su imposibilidad para generar renta y riqueza, la escasa preparación de sus trabajadores, sus tranquilas vidas en busca de la seguridad y su apego a procedimientos tan alejados del glamour de la imagen de los ricos y poderosos.

Esta mirada, difundida por los grandes medios de comunicación, por los empresarios exitosos asociados a esos medios y, por los propios gestores públicos (los tristemente famosos funcionarios glamorosos y frívolos), también se ha instalado en los empleados y trabajadores públicos.

Profesor de Historia. Secretario Ejecutivo del Instituto Provincial de la Administración Pública de la provincia de Buenos Aires.

(IPAP).

59

No es un fenómeno limitado a las “conducciones” del Estado. El hombre común y el trabajador público se ha “comprado” esta lógica, que en última instancia los pone a ellos mismos en discusión sobre su sentido.

En números cursos y actividades escuchamos frases tales como “esto es así y siempre será así porque es el Estado” o “todo tarda más porque no somos una empresa privada”, “si trabajáramos en lo privado seríamos más cuidadosos”.

En resumen, nosotros mismos hemos adquirido los argumentos de quienes quieren que el Estado deje de ser el garante del bien común.

Dar la batalla por una ética pública basada en la responsabilidad es, por lo tanto la condición primera en un proceso de cambio cultural. Esto implica la recuperación de los valores que se proponen desde la perspectiva del bien común, la equidad y la inclusión.

Capacitarse sin tener una referencia ética permanente, es en el mejor de los casos, un ejercicio de crecimiento intelectual sin sentido, y en el peor, el riesgo de transformarse en herramienta inconsciente de un proyecto minoritario y excluyente.

60

Criterios generales para el ejercicio de la función pública provincialUna gestión pública para la inclusión

1. Introducción

El Plan Trienal de la Gestión Pública 2004-2007, en uno de sus ejes de acción, se propone el fortalecimiento del Estado como proyecto social y como organización, previendo acciones para mejorar la relación de empleo público y recuperar la carrera profesional administrativa. En este contexto, se enmarcan una serie de propuestas para instaurar una cultura renovada referida al ejercicio de la función pública, tanto para quienes se enmarcan en dicha carrera profesional como para quienes se incorporan a la conducción política del Estado a través de procesos electorales o como equipos convocados por los representantes electos.

Nos proponemos recuperar la política como vocación transformadora y constructora del Bien Común, el ejercicio del gobierno como una actividad que conduce al Estado y la comunidad que éste representa hacia la concreción de los proyectos colectivos y la gestión pública como acciónque concreta a través del Estado las transformaciones que emanan del mandato político.

Para recorrer este camino, nos proponemos definir pautas y criterios para el ejercicio de la función pública. Así, entre los documentos del Plan Trienal de la Gestión Pública, hemos presentado un diagnóstico institucional de la provincia de Buenos Aires y propuestas de recuperación y mejora de la carrera administrativa. El presente documento referirá específicamente a pautas de ingreso, actuación y egreso o desvinculación de los funcionarios sin estabilidad de la Administración Pública de la provincia de Buenos Aires, aunque los criterios que se presentarán son aplicables a todos aquellos que optan por el trabajo en el Estado, una alternativa que deberá ser, cada vez más, una decisión estratégica, una opción de ciudadanos comprometidos con el desarrollo de su comunidad y con el rol del Estado.

Nos proponemos fortalecer el ejercicio de la función pública, mejorar el vínculo entre los funcionarios de la administración pública provincial y la ciudadanía, y favorecer una cultura institucional que colabore con la recuperación estatal, con especial crecimiento de los actores que se ocupan de la conducción y gestión de Estado.

Para cumplir con este objetivo, es que asumimos el desafío de establecer el sistema o modelo de actuación del funcionariado bonaerense, contribuyendo así a mejorar el sistema de gobierno y gestión de la provincia de Buenos Aires.

Para iniciar el debate y enriquecer este modelo, presentamos a continuación pautas, recomendaciones y herramientas elaboradas por organismos internacionales, nacionales y la propia Subsecretaría de la Gestión Pública.

Claudia BERNAZZA

Subsecretaria de la Gestión Pública de la provincia de Buenos Aires

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61

2. Marco conceptual

Esta propuesta para el ejercicio de la función pública en la provincia de Buenos Aires, se sustenta en algunos principios ordenadores que quisiéramos presentar.

Una perspectiva ética para la gestión pública

En primer lugar, creemos que la revinculación entre la Ética, la Política y la Gestión es el imperativo de la época y la condición necesaria para comprender en qué dimensión se ubican la tarea de gobierno y la gestión.

Para presentar esta revinculación, diremos que la moral es el esfuerzo que realiza cada persona y cada comunidad para hacer coincidir sus acciones y su obrar con sus opciones más profundas y con los valores que asume. La Ética recupera y sistematiza los valores y convicciones de cadacomunidad histórica, revisando todo lo que es compartido y afirmado en la experiencia moral de cada pueblo. La Ética se propone una síntesis, una sistematización de los valores colectivos, por lo que puede definirse como una búsqueda permanente que obliga a una revisión de las acciones humanas y sus consecuencias a lo largo del devenir histórico. La Ética tiene o aspira a tener un carácter universal: un ejemplo de dicha aspiración puede encontrarse en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, suscripta por la comunidad internacional con una clara intención de permanencia en el tiempo, la que permite tener un marco de valores compartidos a nivel planetario. Todo Pueblo que decide hacerse cargo de su Proyecto como Nación, necesita a su vez elaborar su propia síntesis de los valores colectivos que asume como sociedad, una ética referida al modo original en que vive y actúa a lo largo de su historia.36

Para orientar su accionar colectivo en los valores que sustenta, para que la vida cotidiana se organice según estos valores y convicciones, toda sociedad necesita de la Política. Desde una mirada ética, la Política es la actividad humana más noble y más universal. Para la cosmovisión cristiana, es la realización plena de la caridad. Si definimos el Bien Común como el conjunto estructurado de condiciones políticas, culturales, sociales y económicas que garantizan el desarrollo integral de toda la persona y todas las personas, entonces la Política, cuyo objetivo es la construcción del Bien Común, puede considerarse como la realización de la Ética en la historia.

Hoy, esta actividad, cruzada por el desprestigio, muchas veces se realiza sin ser nombrada. En algunos casos, quienes la ejercitan abandonando el interés común para suplantarlo por intereses de grupo, alientan este desprestigio para ocupar sin reclamos ni señalamientos el lugar de las decisiones. En otros casos, quienes desertan de la política por el cansancio o el agobio, resignan un espacio de decisión que otros, inexorablemente, ocuparán37. Este dilema ha cruzado fronteras y épocas históricas.

Finalmente, las funciones de gobierno y la gestión pública expresan en el aparato estatal las decisiones que se toman en el campo de la política, donde se dirime quiénes asumirán el gobierno y cómo se interactuará con las múltiples voces y demandas sociales a lo largo de cada período. La direccionalidad del aparato público tiene su origen en la política, por lo que podemos asumir que la gestión pública es la expresión de la política.

Si bien la democracia provee de mecanismos para la participación de las mayorías y minorías, espacios de deliberación, ejecución y control preestablecidos a través de poderes independientes, esta perspectiva ética en materia de gestión pública tiene múltiples consecuencias.

36 HEALION, J. M.: Ética, política y Proyecto Nacional, Seminario LYCOS, 2005.37 Bertoldt BRECHT reflexionaba: El peor analfabeto es el analfabeto político. No oye, no habla, no participa de los acontecimientos políticos. No sabe que el costo de la vida, el precio del poroto, del pan, de la harina, del vestido, del zapato y de los remedios, dependen de decisiones políticas. El analfabeto político es tan burro que se enorgullece y ensancha el pecho diciendo que odia la política. No sabe que de su ignorancia política nace la prostituta, el menor abandonado y el peor de todos los bandidos que es el político corrupto, mequetrefe y lacayo de las empresas

nacionales y multinacionales.

62

Las decisiones como expresión de valores compartidos

En el ejercicio de la función pública, los funcionarios no se limitan a responder a necesidades, demandas o a superar problemas a partir de la elección racional de la mejor opción. De hecho, la definición que hagan de estos problemas o la valoración de las demandas se realiza en el marco de los valores y convicciones que asumen como equipo de trabajo, como equipo de gobierno y como sociedad. Los funcionarios son, antes que actores racionales, actores éticos, que actúan desde un sistema de valores para analizar, interpretar y cambiar la realidad.

Este principio general ha llevado a algunos autores de las ciencias administrativas y del planeamiento estratégico a actualizar algunos de sus conceptos. De hecho, se han presentado modelos de gestión basada en valores, o modelos de gestión ética, que demuestran el esfuerzo que se realiza por reestablecer vínculos entre la ética, la política y la acción que habían sido ignorados o, en el peor de los casos, pacientemente desmantelados.

Los autores Simón DOLAN y Salvador GARCÍA proponen, incluso, un modelo que dan en llamar Dirección por Valores: ...“el planeamiento estratégico clásico propone efectuar las decisiones estratégicas tras un análisis situacional. Sin embargo, la Dirección por Valores plantea iniciar el proceso a la inversa: proyectando primero los valores esenciales de la visión y la misión y mirando hacia la realidad actual. La construcción de un puente estratégico para superar el desnivel entre ambas posiciones es lo que constituye precisamente el esfuerzo de cambio.”38

Los esfuerzos de adjetivación de la gestión son siempre loables pero siempre insuficientes. Ha sucedido lo mismo con la adjetivación de la democracia39. En todos los casos, creemos que lo que se intenta es, básicamente, hacer hincapié en lo que en cada momento parece faltar: si hablamos de gestión por objetivos o gestión por resultados, es porque en algún momento las cienciasadministrativas se preocuparon más por los procesos que por los fines. Si hoy escuchamos hablar de gestión por valores o gestión ética, es porque la filosofía y la política habían sido descartadas como cuestiones previas e inherentes a la gestión.

Sin querer caer en una adjetivación del modelo que aquí propondremos, resulta claro que nos basaremos en un modelo que considera a la gestión pública como expresión de la política y como portadora de valores.

La acción de gobierno y la gestión pública suponen, entonces, una actuación ética. Los equipos de gobierno deben aspirar a una creciente “visión compartida” de la transformación que pretenden, la que se expresará en las políticas públicas y el plan y los programas de gobierno.

Hacia un modelo de gestión estatal: una gestión pública para la inclusión

El modelo de gestión estatal que queremos recuperar presenta a la comunidad valores, principios doctrinarios, metas, resultados y formas operativas de evaluación de lo actuado por parte de quienes ejercen la función pública. Anclada en valores universales, la gestión estatal no podrá abstraerse de los problemas del desarrollo y de la promoción de toda la personas y todas las personas, prestando particular atención al respeto de los derechos humanos y la inclusión social, sin perjuicio de los planes y políticas necesarias en cada momento histórico y cada período, y de los valores particulares que éstos sustenten.

La función pública, por su naturaleza, es una gestión de equipos, por lo que este modelo no refiere a la cuestión de los comportamientos individuales, sino a los comportamientos y acciones a los que se compromete un equipo de gobierno y un equipo ampliado de gestión. Esto incluye a los agentes estatales de planta, ya que ellos deben formar parte de estos equipos: en este sentido, podemos decir que el empleo público no es una alternativa por descarte sino una decisión. En elorigen de esa decisión puede primar una opción laboral legítima, la que se verá enriquecida por un creciente compromiso con el bien común que invita a interpelar y enriquecer los programas de gobierno.

A los fines de dar operatividad a este modelo, postularemos mecanismos para su concreción. Pero cabe consignar que no postularemos la sanción de leyes o marcos regulatorios supletorios o

38 Salvador GARCÍA y Simón DOLAN, “La dirección por valores”, cap. 7, pág. 234, Ed. Mc Graw-Hill, 1997.39 Democracia representativa, delegativa, cesarista, etc.

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ampliatorios de los ya existentes. En esta materia, existen normas en la provincia de Buenos Aires -tanto la Constitución Provincial como leyes y decretos que regulan los distintos aspectos de la gestión pública- que presentan valores y principios que guían su ejercicio. Asimismo, se parte del supuesto de que el funcionario está llamado a trabajar a favor de valores universales y de los ideales políticos que, en el marco del juego democrático, lo llevaron a gobernar. Y finalmente, están los valores surgidos del margen de libertad de cada funcionario y equipo de trabajo, quienes a partir de una deliberación situada en el espacio, tiempo y temática que les toca gestionar emiten un cierto juicio y definen pautas que deben orientar su ejercicio de la función pública.

Por lo que se ha expresado, parece redundante aclarar, pero preferimos hacerlo, que los mecanismos que propondremos no refieren a mecanismos de reducción de la corrupción, una cuestión importante de la agenda pública pero que no agota la totalidad de los problemas éticos de la gestión.

¿Quiénes son funcionarios públicos?

Llamaremos funcionario público a cualquier funcionario o empleado del Estado, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos. A tales efectos, los términos funcionarios, servidor, agente, oficial o empleado se consideran sinónimos.40

Consideraremos, sin embargo, un tipo específico de funcionarios a los que denominaremos funcionarios políticos: llamaremos así a las personas que tienen responsabilidades de decisión en los programas de gobierno por elección de la ciudadanía o por haber sido convocados por los representantes electos a través de sistemas más o menos formales, lo que supone, por parte de la persona, la aceptación del ejercicio del poder y la asunción de las responsabilidades que acompañan ese ejercicio41.

¿A qué llamamos función pública?

La función pública hace referencia al cumplimiento, por parte de un conjunto de personas convocadas para ejercerla, de mandatos constitucionales, políticos e institucionales. La satisfacción de las aspiraciones ciudadanas respecto de lo que producen las organizaciones públicas, expresada a través del sistema representativo, debe constituir la preocupación central de quienes asumen esta función.

La Carta Iberoamericana de la Función Pública la define como “el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas que integran éste, en una realidad nacional determinada. Dichos arreglos comprenden normas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales, políticas explícitas o implícitas, procesos, prácticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una administración pública profesional y eficaz, al servicio del interés general. En el ámbito público, las finalidades de un sistema de gestión del empleo y los recursos humanos deben compatibilizar los objetivos de eficacia y eficiencia con los requerimientos de igualdad, mérito e imparcialidad que son propios de administraciones profesionales en contextos democráticos”. 42

Si bien hacemos propios los conceptos vertidos en la Carta, expresaremos nuestras reservas en cuanto al uso del término recursos humanos, que aunque aparece en la bibliografía extensamente, remite, a nuestro entender, a una concepción de las personas a la que no adherimos (equiparables a recursos físicos). Para nosotros, las personas convocadas por el Estado para formar parte de su organización, son trabajadores estatales o funcionarios públicos, sin perjuicio del debate conceptual que aún nos debemos para sostener una u otra denominación.43

40 Código de Ética de la Nación Argentina, artículo 3º.41 También se consideran aquí las jefaturas intermedias o inferiores, ocupadas en general por personal de carrera, dado

que son funciones ejecutivas que hacen responsables a las personas por las decisiones que toman en el ejercicio de dicha función.

42 Carta Iberoamericana de la Función Pública, 2003. Disponible en: www.clad.org.ve43 BERNAZZA, C.: Líneas directrices del Plan Trienal de la Gestión Pública de la Provincia de Buenos Aires

2004/2007. Disponible en: www.gestionpublica.sg.gba.gov.ar

64

3. Propuestas para una gestión pública para la inclusión

Desde la provincia de Buenos Aires, se define al Estado no como una institución con fines en sí misma sino como una organización de ejecución de lo que el pueblo devenido en Nación tiene como proyecto de vida histórica:44

“Hoy, la tarea del Estado es la de renovar un Proyecto Nacional, una utopía a alcanzar, un perfil de país para las nuevas generaciones. Un proyecto de este tipo rescata lo mejor de nosotros mismos, nuestra identidad y nuestra historia, asume los aprendizajes que quedan después del dolor y los errores, y se lanza con confianza al futuro.

El primer paso, necesariamente es la recuperación del Estado, pero no es una cuestión que refiera solamente a los funcionarios: es necesario el protagonismo social, por lo que la comunicación entre el Estado y la sociedad se convierte en una de las principales preocupaciones.

Creemos en una gestión pública para la inclusión, en un Estado que atienda las necesidades y demandas de la población en general y de los excluidos en particular.”

El ejercicio de la función pública supone la expresión de convicciones y valores vitales de quienes gestionan, referidos al propio Estado, a la gestión pública y a los temas abarcados por las políticas estatales. Un conjunto de estos valores deben conformar una “base” o plataforma compartida por el conjunto de los funcionarios del Poder Ejecutivo. Otros principios específicos deben conformar, junto con los primeros, el conjunto de principios doctrinarios compartidos por el equipo de gestión. Autores dedicados a las ciencias administrativas hablan de una gestión fundada en valores cuando el equipo de conducción, en conjunto con el equipo operativo, presentan la misión que tienen, la visión de lo que pretenden alcanzar y los valores que subyacen en las metodologías que utilizarán para recorrer el camino que separa la situación inicial de la situación objetivo45.

3.1. Gestión por valores: lo general y lo particular

Realizamos una división entre valores generales y particulares, a fin de diferenciar aquellos que la Provincia destaca como aplicables a toda la administración y los que el funcionario, al momento de definir su Plan de Acción, considera fundantes de la misión y visión que se propone, sustentando el ejercicio de la función pública en su ámbito de competencia.

Sistema de valores de la gestión publica provincial 46

a) Construcción del bien común: actuar para promover y afianzar el bienestar general a través de la formulación y ejecución de proyectos colectivos en la gestión estatal.

b) Defensa de los derechos humanos y los valores de la democracia: respeto de las personas y sus derechos elementales, del gobierno popular y de la gestión en democracia.

c) Justicia social y equidad: otorgar a cada uno lo que por justicia le corresponde en el marco de un proyecto común de vida en sociedad.

d) Inclusión: atender debidamente las demandas de la población en general y de los excluidos en particular.

e) Solidaridad: afianzamiento de los lazos de la comunidad nacional y provincial, en un marco de indispensable justicia social.

44 Ver Plan Trienal de la Gestión Pública, documento síntesis “Una gestión pública para la inclusión”. Disponible en:

www.gestionpublica.sg.gba.gov.ar45 Ver Documento 4 del Plan Trienal de la Gestión Pública: Gestión estratégica: planificación y evaluación en el

ámbito público provincial. Disponible en: www.gestionpublica.sg.gba.gov.ar.46 Tomados de los Valores Generales del Código de Ética de la Nación Argentina, considerando asimismo, los

emanados de las Constituciones Nacional, Provincial , la Carta Iberoamericana de la Función Pública y el Plan Trienal de la Gestión Pública.

65

f) Igualdad de oportunidades y trato: para todos los ciudadanos/as, sin discriminación de género, raza, religión, convicción política u otras.

g) Responsabilidad social: cuanto más elevado sea el cargo que ocupa un funcionario publico, mayor es su responsabilidad hacia la ciudadanía en el cumplimiento de las obligaciones y valores éticos inherentes.

h) Probidad/Honradez: actuar con rectitud y honradez, mantener y exteriorizar una conducta honesta, desechando todo provecho o ventaja personal.

i) Prudencia47: actuar con pleno conocimiento de las materias pertinentes, inspirar confianza en la comunidad y evitar acciones que puedan poner en riesgo la finalidad de la función pública, el patrimonio del Estado o la imagen de sus servidores.

j) Legalidad/Legitimidad/Razonabilidad: respetar y aplicar las normas vigentes y formular y proponer normas que acerquen el ideal de justicia. Búsqueda de soluciones justas, equitativas y razonables según las situaciones y condiciones objetivas.

k) Templanza48: desarrollar las funciones con respeto y sobriedad, usando las prerrogativas y los medios a su cargo únicamente para el cumplimiento de sus funciones y deberes, evitando cualquier posible exceso.

l) Idoneidad: aptitud técnica, legal y moral, como condición para el acceso y ejercicio de la función pública.

Valores particulares:

Se integran con la reflexión sustantiva sobre principios, conceptos y convicciones que el funcionario público y su equipo de trabajo asumen según su ámbito de actuación específico (valores contenidos en los principios particulares de la Ley Nacional de Ética Pública, defensa del medio ambiente, desarrollo sustentable, promoción de las minorías, etc.).

Metodología

Se pretende que los funcionarios adhieran a los valores generales de la gestión pública provincial y que a éstos sumen los particulares, es decir, aquellos que consideran oportunos para la concreción de su misión.

Estos valores surgen de los enunciados en el Sistema de Valores para la Gestión Pública provincial (generales) o son propios del funcionario (particulares), seleccionados de acuerdo a la misión y visión que éste tenga como responsable político junto con su equipo de trabajo.

A partir de esta selección de valores, y como expresión de éstos, el funcionario define su Plan de Gestión49. Una planificación con enfoque estratégico es la garantía institucional de la realización de un diagnóstico, el establecimiento de objetivos de gestión, y la determinación de una serie de indicadores que permitan la evaluación de lo realizado50.

47 Si bien tomamos el nombre del Código Nacional de Ética, creemos que la prudencia no debe confundirse con la

anomia o la deserción a la hora de tomar decisiones.48 Concepto tomado del Código Nacional de Ética que también nos obliga a una aclaración: el concepto no es de uso

coloquial y puede prestarse a confusiones, si bien su compartimos su significado. 49 Plan de Gobierno: refiere a las decisiones estratégicas del Gobernador. Plan de Gestión: refiere a planes y políticas

sectoriales. Plan Institucional: refiere al caso de planes de acción de organismos. Plan de Acción: el que realiza el funcionario de línea. Ver Documento 4 del Plan Trienal de la Gestión Pública: Gestión estratégica: planificación y evaluación en el ámbito público provincial.Disponible en: www.gestionpublica.sg.gba.gov.ar.

50 Ver Documento 4 del Plan Trienal de la Gestión Pública: Gestión estratégica: planificación y evaluación en el ámbito público provincial. Disponible en: www.gestionpublica.sg.gba.gov.ar.

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La declaración de aquellos valores que se compromete a asumir, pueden presentarse públicamente a través de la firma de un Protocolo de Asunción. Este instrumento, conjuntamente con el Plan Institucional, conforma la plataforma inicial de la gestión. En algunos casos, puede optarse también por la firma de una Carta Compromiso con el Ciudadano.

top4. Herramientas

A través de la Subsecretaría de la Gestión Pública se pone a disposición del funcionario una serie de mecanismos para la puesta en marcha del modelo de gestión pública propuesto. Estos mecanismos son orientativos y cumplen con el objetivo de adoptar un criterio compartido en cuanto al desempeño de la función pública.

En esta línea, pensamos que la carrera del funcionario se puede dividir en tres momentos claves, el primero: la asunción, el segundo: el desarrollo de la gestión, y el tercer y último momento es el fin de la gestión.

Enumeraremos para cada etapa de la gestión del funcionario las herramientas con las que puede contar para adherir al modelo:

MODELO DE GESTION

ASUNCION DESARROLLO FIN

Firma de Protocolo de Asunción

Incluye la Declaración Jurada de valores patrimoniales.

Elaboración del Plan Institucional o Plan de Acción, expresando:

Valores seleccionados

Objetivos de la gestión

Análisis situacional (incluye diagnóstico organizacional)

Indicadores de Gestión

Firma de la Carta Compromiso con el Ciudadano. Opcional.

Informe de gestión / Memoria anual.

Presentación del nuevo Plan Anual.

Programa de Formación para la Alta Dirección en el Estado.

Balance final o Memoria de Gestión.

Incluye Declaración Jurada patrimonial

4.1. Asunción de la función pública

Para acompañar esta primera etapa, se prevén las siguientes herramientas: Protocolo de Asunción, Declaración Jurada Patrimonial, Planificación con enfoque estratégico y Carta Compromiso con el Ciudadano.

4.1.1. Protocolo de Asunción

El Protocolo de Asunción tiene como objetivo comprometer públicamente al funcionario que comenzará a gestionar, haciendo públicos los valores generales y aquellos particulares que considera oportunos y convenientes para sustentar su programa de gestión o de gobierno. En el mismo acto de firma de este protocolo, se firma la Declaración Jurada Patrimonial.

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El Protocolo se presenta con anterioridad al Plan de Gestión o de Gobierno, el que se constituye en la expresión práctica de esos valores. En el Protocolo, el funcionario debe enriquecer el Sistema de Valores preestablecido para la Administración Pública Provincial con aquellos que considere pertinentes para la aplicación específica en el área de su competencia.

Modelo de protocolo de asunción

Por el presente documento el señor/a ..................................., que asume en el día de la fecha como funcionario a cargo del área ................... llevará adelante su gestión sobre la base de los valores y convicciones que a continuación se detallan:

Valores generales Conceptualización

Construcción del bien comúnActuar para promover y afianzar el bienestar general a través de la formulación y ejecución de proyectos colectivos en la gestión estatal.

Defensa de los derechos humanos y los valores de la democracia

Respeto de las personas y sus derechos elementales, del gobierno popular y de la gestión en democracia.

Justicia social y equidad Otorgar a cada uno lo que por justicia le corresponde en el marco de un proyecto común de vida en sociedad.

InclusiónAtender debidamente las demandas de la población en general y de los excluidos en particular.

Solidaridad Afianzamiento de la comunidad nacional y provincial, en un marco de indispensable justicia social.

Igualdad de oportunidades y trato

Para todos los ciudadanos, sin discriminación de género, raza, religión, tendencia política u otras.

Responsabilidad social

Cuanto más elevado sea el cargo que ocupa un funcionario publico, mayor es su responsabilidad hacia la ciudadanía para el cumplimiento de las obligaciones y valores éticos inherentes.

Valores generales Conceptualización

Probidad / HonradezActuar con rectitud y honradez, mantener y exteriorizar una conducta honesta, desechando todo provecho o ventaja personal.

Prudencia

Actuar con pleno conocimiento de las materias pertinentes, inspirar confianza en la comunidad y evitar acciones que puedan poner en riesgo la finalidad de la función pública, el patrimonio del Estado o la imagen de sus servidores.

LegalidadLegitimidad/Razonabilidad

Respetar y aplicar las normas vigentes y formular y proponer normas que acerquen el ideal de justicia. Búsqueda de soluciones justas, equitativas y razonables según las situaciones y condiciones objetivas.

Templanza

Desarrollar las funciones con respeto y sobriedad, usando las prerrogativas y los medios a su cargo únicamente para el cumplimiento de sus funciones y deberes, evitando cualquier posible exceso.

Idoneidad Aptitud técnica, legal y moral, como condición para el acceso y ejercicio de la función pública.

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Asimismo adoptará los siguientes valores específicos:

Valores específicos Conceptualización

En el plazo de .....................................días corridos a partir de la firma del presente protocolo hará formal entrega a su superior y comunicará fehacientemente a la comunidad su Programa de Gestión, en el cual indicará puntualmente:

1. Análisis situacional. Diagnóstico de la organización a cargo.

2. Objetivos iniciales.

3. Indicadores de gestión a utilizar.

Declaraciones juradas patrimoniales

Como parte de las presentaciones de asunción, el funcionario público debe firmar una declaración jurada de su situación patrimonial y financiera. El funcionario público debe declarar los cargos y funciones, públicos y privados, ejercidos durante el año anterior a la fecha de ingreso y los que desempeñe posteriormente.

La experiencia recogida a través de las sucesivas presentaciones efectuadas en el marco del Decreto Ley N° 9624/80 por funcionarios del Poder Ejecutivo Provincial, ha tornado necesaria la reformulación del mismo, introduciendo elementos que alivianen la carga de trabajo del presentante de la información y que permitan una verificación de datos más eficaz y eficiente por parte de los organismos de contralor.

En la provincia de Buenos Aires, se está trabajando puntualmente en el Ministerio de Justicia, Servicio Penitenciario Bonaerense, como caso testigo para crear un nuevo sistema de presentación de Declaraciones Juradas Patrimoniales con el objetivo de superar las dificultades que plantea el actual modelo e incorporar herramientas tecnológicas que facilitan la labor de los actores involucrados en el sistema.

5. Planificación con enfoque estratégico51

Toca a los poderes públicos escoger y ver el modo de expresar los objetivos que se propone, las metas a fijar, los medios para llegar a ellas, presentando al mismo tiempo los recursos que permiten su concreción.

51 Ver “Plan Trienal de la Gestión Pública 2004-2007, Eje 1 El Estado como proyecto político-social y como

organización. La planificación estatal con enfoque estratégico. Anexo “Criterios generales para la planificación sectorial, territorial e integral en la provincia de Buenos Aires.”

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En el Plan Trienal de la Gestión Pública 2004-2007, postulamos que todo método de planificación con enfoque estratégico es válido a la hora de presentar la voluntad de acción52.

“Llamaremos planificación con enfoque estratégico al ordenamiento de la voluntad institucional alrededor de una misión y/o un conjunto de objetivos que son propios de la institución, y que por lo tanto la justifican”53. “Ese ordenamiento que abarca un conjunto de creencias, valores y actitudes y que supone una mirada racional sobre la actividad a realizar, precederá y presidirá la acción”54.

El Documento 4 del Plan Trienal de la Gestión Pública orienta la planificación estatal en el ámbito de la Provincia.

Sistema de Indicadores 55

Un sistema de Indicadores es un conjunto integrado y coherente de indicadores que logran dar cuenta de la realidad observada, tanto en la situación inicial como en la situación objetivo, a fin fe obtener datos en cada momento que se los mida –en las situaciones reales de avance de los proyectos-. Si se seleccionan dos o más indicadores como fundamentales para obtener datos de la realidad en cada momento, en forma relativamente rápida estamos ante un Tablero de Control o de Comando.

Desde esta perspectiva, la construcción de indicadores se convierte en un factor de relevancia dentro de las instituciones, ya que contribuyen a desarrollar una cultura organizacional orientada a los resultados, proporcionar una visión sintética de la evolución de la gestión institucional y orientar las decisiones institucionales al respecto.56

Los conceptos referidos a la evaluación y el control de los planes institucionales pueden consultarse en el Documento: Hacia un Sistema Provincial de Gestión Estratégica: Planificación y Evaluación en el ámbito provincial (Documento 4 Plan Trienal de la Gestión Pública, Subsecretaría de la Gestión Pública).

Se espera que las jurisdicciones expresen, para cada meta física o resultado, los indicadores con los que se medirá el grado en el que se ha alcanzado, los que conformarán el Sistema de Indicadores de la jurisdicción. De allí surgirá, a través de una selección, el Sistema de Indicadores Integral de gobierno, lo que alimentará el diseño de un Tablero de Control.57

La selección de indicadores por parte del funcionario es una cuestión que resulta imprescindible a los efectos de considerar viable y realista el compromiso firmado en el Protocolo de Asunción.

4.1.3. Carta Compromiso con el Ciudadano

La Carta Compromiso con el ciudadano es una herramienta que permite expresar y comprometer públicamente estándares de actuación de los organismos públicos que prestan servicios a la ciudadanía.

52 Cabe consignar que las diferentes modalidades puede responder a la naturaleza institucional: organismos de decisión,

de control o de ejecución programática y prestación de bienes y servicios. (G. LOPETEGUI: Conferencia en el Seminario "Política, planificación y gobierno. Hacia un modelo de Planificación para la provincia de Buenos Aires". Documentos del IPAP, noviembre de 2004).

53 A priori, son las competencias que emanan de decreto o ley de creación, o la Ley de ministerios vigente. Ver: Documento Nº 5: Criterios Generales para la elaboración de estructuras en la Administración Pública Provincial, Plan Trienal de la Gestión Pública 2004-2007.

54 MATUS, C.: Política, planificación y gobierno. El método PES. Ed. Altadir, Caracas, 1998.55 Ver documento Nº 4 “Hacia una gestión estratégica: Planificación y Evaluación en el ámbito provincial.”56 Extraído de: CASTRO, Luis: “Indicadores en la Función Pública”. Documentos del IPAP, 200257 Criterios generales para la planificación sectorial, territorial e integral en la Provincia de Buenos Aires57

Subsecretaría de la Gestión Pública, Documento en elaboración, Noviembre de 2004.

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La carta permite gestionar y evaluar la acción del organismo con relación a las políticas públicas definidas para atender las demandas de la sociedad. El objetivo es lograr la mejora continua del estándar de la administración.

Se debe elaborar un documento donde se enumeran los compromisos de servicios hacia los ciudadanos (decir lo que se hace e incluso lo que no hace el organismo), se transparentan las condiciones y modalidades operativas de las prestaciones y se proclaman derechos y obligaciones de los ciudadanos.

La Carta Compromiso con el Ciudadano debe ser un instrumento operativo para el monitoreo, asignación de responsabilidades y realimentación de los resultados.

4.2. Desarrollo de la función pública

La segunda etapa refiere al ejercicio de la función pública propiamente dicho. Desde la Subsecretaría, se proponen dos herramientas para esta etapa: el Programa de Formación para la Alta Dirección en el Estado y el Informe de Gestión Anual. Esta etapa se caracteriza por la puesta en marcha del Plan de Acción, el que se desdobla en planes anuales, para lo que es necesario contar con capacidad de gobierno. Entendemos por capacidad de gobierno la capacidad de conducción o dirección, y refiere al acervo de técnicas, destrezas y habilidades de un actor y su equipo de gobierno para conducir el proceso social hacia objetivos declarados. Para fortalecer esta capacidad, se pone a disposición del funcionario el Programa de Formación para la Alta Dirección en el Estado, entre otras propuestas formativas del IPAP.

Programa de Formación para la Alta Dirección en el Estado y otras propuestas formativas del IPAP

A través del Instituto Provincial de la Administración Pública, y con el fin de fortalecer la organización a través de su alta dirección, se promueve la formación de los conductores políticos y de gestión, para acercar conocimientos y técnicas de alto valor académico en temas de gobierno y administración. Asimismo, se busca ampliar el conocimiento de las temáticas propias de la política sectorial que conducen los funcionarios involucrados y se comparten técnicas que promueven la innovación en el Estado.

A través de este programa y del conjunto de propuestas formativas del IPAP también se pretende mejorar las relaciones interpersonales, las capacidades de liderazgo, conducción y comunicación de los funcionarios y agentes del Estado.

Informe de gestión o memoria anual

El Informe de Gestión Anual permite realizar la evaluación institucional y generar de esta forma un monitoreo del “Protocolo de Asunción” y del Plan de Gestión Anual.

En él, básicamente se debe hacer referencia a los valores comprometidos y los objetivos organizacionales fijados, y de esta forma efectuar un análisis de lo propuesto y las acciones cumplidas, con estudio detallado de cada una de ellas y comparación entre las aspiraciones iniciales y los resultados obtenidos.

En este informe, se presentan los motivos que llevaron al mayor o menor cumplimiento de objetivos planificados, se expresan los objetivos que se alcanzaron aún cuando no estaban previstos y se da cuenta de los aprendizajes realizados.

Al respecto se deben enumerar las medidas tomadas tendientes a eliminar los obstáculos en la consecución de dichos objetivos (presentación del análisis situacional realizado y las estrategias de viabilidad desplegadas).

Este informe se constituye en una verdadera memoria institucional que facilita el replanteo de la gestión de ser necesario o la reformulación de los objetivos iniciales.

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Asimismo, es una modalidad que da la posibilidad de informar y comunicar a la comunidad el devenir de la gestión, lo que puede hacerse en reuniones públicas, conferencias de prensa o a través de publicaciones.

4.3. Fin de la gestión

El egreso o desvinculación del funcionario de la gestión pública implica observar críticamente las dos etapas anteriores y documentar las reflexiones que se consideren necesarias a modo de síntesis de gestión y evaluación. Se proponen, como herramientas, la elaboración de un Balance Final de Gestión y la presentación de la Declaración Jurada Patrimonial.

Balance final de gestión

Es una herramienta útil como evaluación de resultados finales para el funcionario saliente que lo obliga a cotejar su Protocolo de Asunción y el Plan de Gestión con los resultados alcanzados.

Su comunicación a la conducción superior y a los ciudadanos constituye una obligación para con la comunidad y el funcionario que le confió una parte sustantiva de la función de gobierno y administración del Estado.

Respecto del funcionario entrante, es una guía útil que le permite tener un conocimiento cierto de las debilidades y progresos de la organización.

Facilita la continuidad de la gestión organizacional, independientemente de la gestión personal, en beneficio de la sociedad y el bien común.

Declaración jurada patrimonial

En cumplimiento a lo dispuesto por la normativa vigente, Decreto-Ley N° 9624/80, el funcionario tiene la obligación de presentar su declaración jurada patrimonial dentro de los treinta días de egreso del cargo.

Práctica Nº 7:

1. A partir del material entregado reflexione y analice: ¿Por qué la ética pública debe estar basada en la responsabilidad?

2. Según su criterio, ¿que valores debería tener la función pública? ¿Estos valores y principios se encuentran en la actualidad?

3. ¿Que acciones pueden realizarse para lograr una gestión pública con los valores señalados en el punto anterior?

Tener en cuenta

Para realizar este trabajo se recomienda trabajar en grupo y debatir con sus compañeros las preguntas propuestas

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Llegamos al final de este recorrido por los principales temas – problemas

que hacen al Estado y las políticas públicas.

Si bien sabemos que los trayectos particulares

nunca coinciden totalmente con los caminos trazados previamente,

esperamos que esta propuesta de estudio – trabajo

haya sido fructífera para cada uno y cada una de ustedes.

Práctica integradora final

El propósito de esta actividad es integrar los contenidos que usted vio en las unidades anteriores. Si es necesario repase los temas que considere necesarios para realizar lapráctica.

Ubique en mapa del Estado provincial su lugar de trabajo e identifique en su en su organismo los siguientes elementos:

Misión, visión, objetivos y valores que promueve. Describir la estructura orgánico funcional y la normativa que la establece. Señalar que tipo de políticas públicas realiza el organismo. Según su opinión como expresa, la política pública de su organismo, el modelo

de Estado actual. Justiifique la respuesta.

Módulos Área de Formación Especializada · DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ... una estructura...

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