MODELOS DE ORDENACIÓN TERRITORIAL* Florencio Zoido Naranjo. Geógrafo, catedrático de la Universidad de Sevilla 1. Introducción

La palabra modelo tiene una amplia trayectoria científica en disciplinas

diversas; en Geografía ha dado lugar a una controversia de larga duración y gran

fecundidad intelectual (1). Nada nuevo puedo aportar a ese interesante debate; el

propósito principal de este texto es una revisión de la utilización del término

modelo en algunos ejemplos del planeamiento territorial, elaborado en Europa

durante las dos últimas décadas del siglo XX.

Los modelos científicos y técnicos tienen una doble finalidad que puede

aparecer reunida: hacer comprensibles analítica y/o causalmente hechos

complejos mediante la selección de componentes o factores a los que se atribuye

mayor importancia o significado, de una parte y, de otra, proponer una mejora de

lo existente, mediante el añadido de elementos o principios activos nuevos. Los

modelos pueden expresarse o transmitirse por medios muy diversos: maquetas,

mapas, esquemas organizativos, fórmulas matemáticas, lenguaje natural...

Aplicar esta idea al territorio es ahora algo habitual en el lenguaje

económico, sociológico o geográfico y en España también en el lenguaje

coloquial: los debates sobre la organización territorial del estado se resumen

frecuentemente con la apelación al “modelo territorial”.

La relación entre dos ideas tan complejas como modelo y territorio

presenta multitud de aspectos interesantes, paradojas y matices difícilmente

abarcables en su totalidad. Se ha señalado que “la modelización es por excelencia

la expresión [científica] de la modernidad y que es completamente incapaz de

responder a los retos contemporáneos (políticos y morales) de la posmodernidad”

(2). Pero, para su utilidad, el lenguaje de las ciencias sociales requiere

frecuentemente su trasposición legal y su ulterior inclusión en instrumentos

* Próxima Publicación Universidad de Salamanca.

operativos. Es el caso de las expresiones modelo territorial y modelo de

ordenación territorial. Muchas leyes utilizan conceptos que científicamente

pueden ser discutibles, o incluso claramente incorrectos, pero que están vigentes

e influyen poderosamente en las propuestas de transformación y en los propósitos

de mejora de lo existente; así la expresión “estructura general y orgánica del

territorio”, establecida por la Ley del Suelo de 1975 (art. 12.1.b), todavía muy

influyente en términos jurídicos en el ordenamiento urbanístico, reúne los

componentes fundamentales de la ordenación local (clasificación de los usos del

suelo y sistemas generales) con evidente impropiedad (3), al tiempo que permite

soslayar la expresión modelo territorial, mal valorada e incluso rechazada en la

etapa en que se elabora y se promulga esta importante norma.

Las ideas de modelo territorial y modelo de ordenación territorial han

reaparecido en el lenguaje normativo y técnico en los últimos años del siglo XX,

rescatadas por el nuevo impulso dado a la planificación territorial regional desde

ámbitos comunitarios y vinculada también, en gran medida, al relanzamiento de

la ordenación territorial en los estados europeos de organización federal, así

como en los unitarios que han impulsado más decididamente la regionalización

(4).

Los instrumentos de ordenación territorial que se analizan en este texto

contienen opciones diferentes respecto a la idea de formular o establecer un

modelo. Algunos rehuyen esa expresión, otros la incluyen, aunque con diferentes

propósitos y contenidos. Conviene no obstante destacar que el recurso a esta idea

se está fortaleciendo y clarificando en los últimos años. El objetivo principal de

este texto es también contribuir a ello, pues estimo que puede ayudar clarificar

los conceptos, a consolidar una práctica todavía débil y a resolver problemas que

las sociedades tienen planteados respecto a la mejor utilización de sus territorios.

La ordenación territorial como política o actividad pública tiene que

sustentarse en la planificación; el orden territorial es previsible (5), al menos

hasta donde lo son las actuaciones humanas en general y su definición puede ser

útil si se actúa con finalidades transformadoras de mejora; en consecuencia los

planes de ordenación territorial pueden incluir modelos que expresen opciones

deseadas para la evolución del territorio; dichas opciones pueden tener una

expresión sintética en términos cartográficos, es decir, un modelo de ordenación

territorial. Diferentes documentos comunitarios prospectivos sobre la dinámica

del territorio europeo utilizan las expresiones “evolución tendencial” y

“orientación voluntarista” para titular los mapas que reflejan las previsiones

realizadas sin o con intervenciones de ordenación; estas dos locuciones ayudan a

perfilar el sentido y los componentes de los modelos territoriales (6).

Un hecho tan complejo como la evolución del territorio (en cualquiera de

sus niveles políticos o escalas (municipal, comarcal, subregional, regional, estatal

y comunitario) no es orientable o reconducible por efecto de la voluntad humana

a corto plazo; probablemente dicha voluntad será también cambiante; inducir un

sentido evolutivo deseado para el conjunto del territorio o para sus elementos

estructurales requiere en todo caso enormes inversiones públicas, coordinación y

concertación entre organismos y entidades publicas y con el sector privado y

sostener unos objetivos concretos en el medio y largo plazo. Cuando

históricamente se han afrontado objetivos de esta magnitud con propuestas

simplistas (creación de new towns, colonización y transformación de grandes

áreas vírgenes o poco pobladas...) dichas iniciativas han acabado fracasando casi

siempre, al menos a corto plazo, tiempo que necesariamente determina el ritmo

político en democracia. Causa principal de la escasa voluntad política sobre la

ordenación territorial es, sin duda, su necesidad del largo plazo.

Las expresiones “evolución tendencial” y “orientación voluntarista” antes

citadas ayudan a establecer un sentido políticamente más aceptable de la idea de

modelo territorial, principalmente al sugerir que la gran complejidad del territorio

situará su evolución real entre las dos opciones propuestas (tendencial y

voluntarista). Si se opera principalmente en el corto y medio plazo, y si los

factores que condicionan la evolución del territorio son también dinámicos y

cambiantes, la situación que realmente existirá en una fecha más lejana será

distinta a la prevista, probablemente se situará entre la tendencia espontánea y los

propósitos de mejora. En cualquier caso, desde un punto de vista político

democrático, siempre será más conveniente adquirir el compromiso que

representa establecer un modelo y comprometerse con su logro, que actuar sin

una finalidad explícita, erráticamente o propiciando la discrecionalidad y la

arbitrariedad.

La expresión “modelo territorial” en su utilización más frecuente en

España está siendo referida propiamente al “modo de organización político-

territorial” del estado promulgado en el Título VIII de la Constitución de 1978,

es decir a la división del territorio español en municipios, islas, provincias y

comunidades autónomas. Lo más habitual es incluso referir la expresión “modelo

territorial” a la articulación entre el estado y las comunidades autónomas. Por

ello conviene precisar que en este texto se tratarán principalmente los “modelo de

ordenación territorial”, elementos por lo general más detallados y técnicos,

propios de una determinada política (la ordenación territorial), aunque también

de amplio alcance y gran complejidad.

Dos ideas más deben ser expuestas en relación con la expresión “modelo

territorial” antes de abordar con mayor detalle la de “modelo de ordenación

territorial”. En primer lugar, a toda organización política territorial le acompañan

estructuras y sistemas territoriales que la hacen tender hacia un modelo de

ordenación territorial (7). Por otra parte cuanto mayor es el ámbito o territorio de

referencia, más generales y abstractos son los componentes de un posible modelo

de ordenación territorial y mayor peso tiene en él su división política.

2. Componentes sustanciales de los modelos de ordenación territorial

Todos los ámbitos que el ser humano dispone para su uso son susceptibles

de adquirir formas de ordenación repetidas y convertidas por ello en rasgos

culturales. El ejemplo más básico es la vivienda en sus múltiples tipologías;

también en los asentamientos y/o núcleos de población más elementales es fácil

encontrar pautas de ordenación repetidas. La idea del modelo de ordenación se

hace necesaria cuando los espacios son tan amplios o complejos que precisan un

esquema o interpretación sintética que permita comprender su estructura y

funcionamiento más allá de su aparente abigarramiento. Para cualquier espacio,

por amplio y complejo que sea, es posible realizar tres actuaciones que

contribuyen sustancialmente a su singularización o individualización:

delimitarlo, identificar en él los hechos o elementos que contribuyen a su

cohesión y diferenciar partes integrantes o componentes, bien por su diferente

naturaleza o conformación, o bien por las funciones, usos o regímenes de

tratamiento que se les atribuyen. Esos hechos pueden ser entendidos también

como los componentes básicos de cualquier modelo de ordenación territorial, con

independencia de la dimensión y complejidad del espacio al que se refieran.

Delimitar un territorio

La delimitación de un espacio para su ordenación como territorio puede

sustentarse en hechos de muy distinta naturaleza. En algunos casos, las islas por

ejemplo, una circunstancia de carácter natural, el terreno emergido, resulta

decisiva, pero en la mayoría de situaciones son las demarcaciones oficiales de un

ámbito las que prevalecen al efecto de su ordenación territorial, bien por que

dichos límites recogen una pluralidad de causas de diferenciación que los ha

hecho firmes a lo largo del tiempo, bien por que su carácter político o

administrativo los convierte también en límites para la gestión o para la

aplicación de normativas. No obstante, la atribución de un ámbito a una iniciativa

de ordenación territorial puede basarse en hechos objetivos que superen las

demarcaciones político administrativas más básicas; así ocurre en propuestas y

programas transfronterizos, en algunos planes supra municipales

interprovinciales y en los instrumentos de ordenación o gestión de espacios

naturales protegidos interautonómicos. Esta circunstancia hace más compleja la

aprobación y ejecución de un instrumento de ordenación territorial, pues no hay

que olvidar que son instrumentos de gobierno a los que probablemente

corresponderán órganos débiles o basados en pactos temporales. Esta última es

una de las razones principales que más está dificultando el desarrollo de los

planes comarcales, metropolitanos y subregionales en España; existen ya o se

están formando áreas funcionales unitarias supramunicipales (constatadas por la

existencia de mercados laborales homogéneos o por la intensidad de los

desplazamientos cotidianos del municipio de residencia al de trabajo, etc.) para

las que se formulan planes de ordenación integrada, pero si no se crean o no se da

suficiente capacidad de decisión a los órganos de gestión intermunicipales,

dichos planes no se ejecutan ni se gestionan de forma eficiente (8).

Estructuras y sistemas territoriales

La identificación y realización de los hechos que cohesionan o pueden

mejorar la cohesión de un ámbito entendido o propuesto como unitario ha sido

históricamente el aspecto más valorado y desarrollado de la ordenación

territorial, tanto por las políticas más intuitivas o fragmentarias en este propósito,

como por las más coherentes y planificadas. Desde hace milenios el dominio de

territorios extensos se ha basado en el control de lugares seleccionados como

cabeceras de actuación y en la creación de vías de comunicación. Estas prácticas

han evolucionado y dado lugar a la aparición de conceptos y hechos más

complejos, tales como los de red urbana, sistema de asentamientos, sistema de

ciudades, red viaria, red de comunicaciones y sistema de transportes, entre otros,

posteriormente interrelacionados para dar lugar a la noción de estructura

territorial, conceptualmente muy próxima la de modelo de ordenación territorial.

En cada territorio su conformación natural e histórica crea circunstancias

que lo singularizan, hasta el punto de que son difícilmente reducibles a categorías

o comportamientos generales y, en consecuencia, las actuaciones o propuestas

para lograr o mejorar su cohesión tienen que considerar necesariamente sus

peculiaridades. Pero la forma de abordar su conocimiento y la comprensión de su

funcionamiento integrado, real o mejorado, puede basarse en los conceptos de

estructuras y sistemas territoriales; más aun, cada territorio al que se reconozca o

para el que se pretenda la unidad, puede ser considerado como una estructura

unitaria o un sistema integrado (9). En la perspectiva de la actuación pública, que

es siempre la de la ordenación territorial, tres estructuras y/o sistemas territoriales

deben ser tenidos en cuenta prioritariamente: la red o sistema de asentamientos,

la red de comunicaciones o sistema relacional y la red o sistema de espacios de

interés patrimonial.

La red urbana ha sido un tema clásico (Christaller, Lösch) en las

formulaciones teóricas de la ordenación territorial; sostenido en elaboraciones

posteriores (Berry, Haggett), ya convertida en sistema urbano o sistema de

ciudades (10) y ampliamente recogido por la práctica de la ordenación en

instrumentos normativos o planes de ordenación de diferentes escalas espaciales.

Junto a las pautas de distribución espacial de los asentamientos (más o menos

regulares) y las ideas de jerarquía urbana, centralidad y funcionalidad

(especialización funcional) se han impulsado la localización regular de los

servicios, la atribución equitativa de los equipamientos públicos (principalmente

los de carácter más social, sanitarios, escolares y asistenciales) y la distribución

de oportunidades para el desarrollo de actividades económicas consideradas

imprescindibles o estratégicas (clásicamente las Universidades y las instalaciones

industriales, en la actualidad los establecimientos generadores de la innovación y

de su implementación en prácticas productivas, I+D+i). Con estas finalidades,

desde los propósitos de la ordenación como función pública, resulta más

conveniente partir del concepto de sistema de asentamientos, que comprende

todos los lugares y núcleos poblados, que de los rangos urbanos de localización,

superiores pero más parciales, presentes en las ideas de red o sistema de

ciudades.

También las ideas de red y de sistema han sido objeto de teorías y métodos

asociados habitualmente a la ordenación territorial para el suministro o

abastecimiento de recursos o disponibilidades básicas (agua, energía) y en

relación con la accesibilidad. En este último sentido las redes de comunicaciones

(viarias, ferroviarias, telemáticas) y la organización de sistemas de transportes

públicos integrados (intermodalidad) son también cuestiones de tratamiento

preferente en instrumentos de ordenación, desde el nivel local (consorcios y

autoridades metropolitanas de transportes) hasta el comunitario (redes

transeuropeas); en los documentos de ordenación emanados de este último nivel

político se ha acuñado el concepto de “accesibilidad equivalente" a las

infraestructuras de comunicación (11). La noción de sistema relacional permite

abarcar todos los hechos señalados y ser abordada, de manera parcial, en

subsistemas y estructuras que pueden quedar integrados.

Finalmente, la creación de sistemas territoriales a partir de hechos con valor

patrimonial, natural o cultural, es más reciente, pero empieza a adquirir

consistencia en bastantes documentos de ordenación territorial de formulación

más reciente (12). Diversos planteamientos de fondo subyacen en esta propuesta.

En primer lugar el propósito de sostener la diversidad biológica y la regeneración

de recursos naturales (pasillos y corredores biológicos, áreas para el

mantenimiento de la matriz natural, ambiental o paisajística); también la

posibilidad de propiciar un acceso social equivalente a los lugares de disfrute de

la naturaleza o del paisaje, que toman la forma de sistema de espacios libres, o

del patrimonio histórico (itinerarios culturales). Estas redes, estructuras o

sistemas territoriales están siendo concebidas también, como elementos de apoyo

a la diversificación de los espacios rurales y del desarrollo territorial (13).

Como componentes de un modelo de ordenación territorial los tres sistemas

territoriales mencionados deben establecerse interrelacionados. Algunas de las

conexiones entre dichos componentes (rango urbano y modo de transportes)

resultan actualmente obvias, pero no han sido tan evidentes en otros momentos o

etapas históricas; por ejemplo la red ferroviaria andaluza se forma inicialmente

en función de la relación mina-puerto y se irá adecuando lentamente a la

demanda urbana (14); entre mediados del siglo XIX y principios del XX la red de

carreteras se subordina claramente al ferrocarril (15). Otras relaciones históricas

son actualmente innecesarias o han sido olvidadas, como las estrechamente

establecidas en su inicio entre ferrocarril y telégrafo (16) y otras son todavía

ignoradas o planteadas de manera insuficiente; en la mayoría de los pocos planes

de ordenación territorial regional aprobados en España los espacios naturales son

entendidos exclusivamente como un catálogo de ámbitos protegidos por su alto

interés florístico o faunístico, no como un sistema al servicio de la calidad natural

y ambiental del conjunto del territorio, ni como una red accesible a los

ciudadanos en tiempos equivalentes.

Diferenciar áreas o zonas

La diferenciación de partes integrantes en un territorio unitario, o concebido

como tal, puede obedecer a múltiples finalidades y apoyarse en criterios o

métodos diversos. También en este sentido la dimensión espacial y la

conformación natural e histórica de cada ámbito tienen un peso relevante para la

ordenación territorial. En las escalas más pequeñas pueden ser decisivos el

parcelario y los usos del suelo; en grandes espacios se impondrán las divisiones

políticas de rango mayor y medio (los primeros rangos de las NUTS en los

estudios y propuestas comunitarias); en un espacio de dominante natural

cobrarán fuerza las unidades topográficas, tectónicas, ambientales o de paisaje

integrado, y en una ciudad los barrios, distritos y sectores urbanos, entre otras

muchas posibilidades de subdividir un territorio. Para los propósitos de

integración en el modelo territorial, pueden plantearse como fundamentales dos

criterios de división del ámbito objeto de ordenación, útiles en cualquier

territorio: la distinción de partes del mismo valoradas positivamente por su

diversidad y la diferenciación de áreas con desigualdades que deben ser

corregidas. Para ambos tipos de situaciones se hacen necesarias propuestas,

normas y regímenes de actuación diferenciados para las partes distinguidas.

La ordenación territorial no debe tratar un espacio que es rugoso y

diferenciado como si fuese plano e isomorfo; no existen los “accidentes

geográficos”, sino espacios reales con partes y hechos que se singularizan y

requieren tratamientos o propuestas propias. La zonificación o zonning, término

con mala fama pero amplio uso en planificación territorial, sigue siendo un

recurso imprescindible para la ordenación; su utilización no tiene por qué ser

simplista ni inflexible. Su rechazo excesivo ha hecho surgir el concepto de

diversidad territorial. Esta nueva idea puede reconducir al debate antiguo, pero

sustancial en Geografía, sobre la región y la regionalización. Controversia

inacabada y, si se quiere, interminable pues el espacio geográfico puede

subdividirse con criterios objetivos y percibidos para tantas finalidades como se

planteen. En cualquier ámbito complejo puede ser conveniente distinguir partes

que se diferencian unas de otras por la interrelación de múltiples caracteres o

factores y para las que se reclaman o proponen distintos tratamientos. A escala

local sectores urbanos diferenciados morfológica y funcionalmente como la

ciudad medieval, los ensanches decimonónicos y las periferias obreras del

periodo desarrollista reclaman normas distintas para el tratamiento de sus

espacios públicos, los permisos de construcción o las licencias de apertura de

actividades; situaciones similares se pueden encontrar en el suelo rústico entre el

ruedo de cercados y huertas próximas al núcleo urbano, los campos abancalados

de una ladera cultivadas y los bosques, adehesados o de producción maderera. En

escalas mayores también puede contribuir a un mejor orden territorial distinguir

entre comarcas serranas, campiñesas o litorales al efecto de establecer propuestas

de actuación o normas relativas a las peculiares formas de sus núcleos de

población, al modo de plantear las infraestructuras o de utilizar recursos naturales

tan básicos como el suelo y el agua. La exigencia comunitaria de planes de

desarrollo regional, o su formulación de grandes regiones transnacionales (Arco

Mediterráneo, Arco Atlántico, Diagonal Continental, Arco Alpino...) también

parten de este reconocimiento de la diversidad territorial con propósitos de

ordenación.

La diferenciación de áreas de desigualdad en un ámbito unitario es quizás

el objetivo más reiterado de la ordenación territorial; ha sido formulado

generalmente para la eliminación de los desequilibrios territoriales. En realidad

los llamados desequilibrios territoriales son desigualdades manifiestas entre las

poblaciones de las distintas partes de un territorio unitario; se han sustentado

generalmente en diferencias en el acceso a los servicios públicos que propician la

igualdad de oportunidades, o en muy distintos niveles de desarrollo económico.

Dichas desigualdades no pueden ser ignoradas por los responsables de gobernar

un ente político unitario y han sido abordadas en los planes de ordenación del

territorio con distintas propuestas, ayudas económicas generales, incentivos a la

localización de empresas, inversiones públicas para la mejora de la accesibilidad

o de los servicios y equipamientos.

También en este propósito los métodos de análisis y las propuestas son

variables según la escala y las características de los ámbitos objeto de

ordenación. Las políticas europeas de cohesión territorial han definido objetivos

de ámbito regional (NUTS 2) más difíciles de alcanzar que los estatales; sin

embargo las soluciones a este problema en España no detallan ese primer nivel,

pues el Fondo de Compensación Interterritorial se atribuye conjuntamente a las

comunidades autónomas y éstas no han instituido mecanismos económicos

semejantes de redistribución interna. En otra escala, los primeros planes

urbanísticos aprobados tras la promulgación de la Constitución de 1978 se

orientaron claramente al reequipamiento social de los barrios periféricos,

largamente postergados en sus servicios sociales, y a la recuperación de las

características formales de la ciudad histórica.

Los tres componentes sustanciales de todo modelo de ordenación

territorial (delimitación del ámbito, definición de estructuras y sistemas de

cohesión y distinción de áreas de diversidad y desigualdad) tienen que

establecerse de forma interrelacionada y expresarse en términos sintéticos,

preferentemente en único cartograma capaz de reunir de forma comprensible

cada uno de estos elementos y sus relaciones. Carece de sentido prever unas

estructuras de comunicación sin tener en cuenta las densidades de población que

generarán los usos del suelo a los que sirven; igualmente absurdo es promover la

urbanización o el desarrollo industrial de unos terrenos sin que vayan

acompañados de todas las infraestructuras necesarias. Sin embargo estas

situaciones teóricamente anómalas han sido frecuentes en España en todas las

escalas espaciales (17); en gran medida lo siguen siendo en la actualidad a causa

del insuficiente desarrollo de la ordenación del territorio y continúan provocando

deseconomías diversas (insuficiente potencia eléctrica instalada, retenciones de

tráfico...), importantes conflictos de carácter ambiental (vertidos incontrolados,

espacios abandonados...) y sociales (prolongación del tiempo de desplazamiento

en trayectos cotidianos, carencia de equipamientos y déficits de atención

social...).

3. Ejemplos de expresión del modelo de ordenación territorial en distintas

escalas supraregionales.

En la mayor parte de los documentos consultados no aparece explícita la

expresión "modelo de ordenación"; es más frecuente en los más recientes y en los

que asumen en mayor medida los contenidos de un plan propiamente dicho. En

los niveles políticos y/o escalas espaciales que se van a examinar es posible

encontrar una gama de situaciones y denominaciones que, en primer lugar, ponen

en evidencia las vacilaciones que todavía caracterizan a la ordenación del

territorio. Denominaciones como "bases", "avance", "esquemas", "directrices",

"estrategia" o "plan" son utilizadas sin que les correspondan siempre contenidos

diferenciados. Para contribuir a una terminología más clara se proponen en este

texto los siguientes significados.

Por "bases" puede entenderse en planeamiento una iniciativa lejana a su

forma final y a unos contenidos jurídicamente contrastados; se trata de una

primera aproximación al tema de ordenación territorial que se quiere tratar. Un

"avance" debe ser valorado, puesto que es un término presente en la legislación

vigente, como una parte del proceso de planificación que sirve para marcar una

orientación general que, como tal, puede ser aprobada y asumida oficialmente.

Los "esquemas de ordenación" (expresión muy utilizada en Francia) se sitúan

junto a los anteriores instrumentos (bases y avances), poniendo su acento sobre

su intención sintética y estructurante que prefigura el modelo de ordenación

territorial. Una "estrategia" define planteamientos generales (recuérdese el

originario sentido militar de este término y su oposición a "táctica"), comprende

todos los aspectos (recursos, conflictos, potencialidades, procesos, etc.) que

deben ser considerados en el territorio, pero no ultima las soluciones ni

compromete plazos, financiación o agentes particulares afectados. Las

"directrices", por el contrario, tienen valor normativo pero se quedan también en

un plano general que debe ser concretado por instrumentos de menor escala y

mayor detalle. Finalmente el plan es un compromiso público con plazos, recursos

y afecciones particulares detalladas.

En este texto, de acuerdo con la distribución competencial relativa a la

ordenación del territorio y el urbanismo establecida por la Constitución Española

(Tit. VIII, art. 148.3) se proponen como denominaciones más convenientes las

siguientes:

- estrategias territoriales, son documentos generalmente suprarregionales

(orientativos, no vinculantes), cuyo uso correspondería a los

planteamientos sobre el territorio de las políticas comunitarias y estatales;

- directrices territoriales, su carácter normativo las vinculan claramente a

las competencias legalmente atribuidas; pueden ser utilizadas para

expresar un modelo de ordenación territorial general que será desarrollado

por planes de menor escala espacial pero mayor concreción en sus

determinaciones;

- planes territoriales, en general corresponden a ámbitos de menor

extensión y nivel competencial expresamente atribuido (subregional,

comarcal, local), aunque el término se está utilizando también en España

para el nivel regional. Sus determinaciones están expresadas

cartográficamente con precisión en la escala numérica que legalmente se

haya determinado; tienen un plazo de vigencia y, al menos, una

estimación económico-financiera de los recursos necesarios para su

ejecución y cumplimiento.

Para todas las figuras anteriores deben garantizarse procesos de

participación pública, más generosos y desarrollados cuanto en mayor medida

determinen afecciones e intereses concretos.

Con estos planteamientos se analizan seguidamente algunos documentos

de ordenación territorial producidos en el ámbito europeo y españoles de ámbito

estatal, siempre con la intención de establecer sus aportaciones respecto al

propósito de definir mejor y asentar el concepto y uso de los "modelos de

ordenación territorial".

Sin pretensión alguna de exhaustividad, sino como ejemplos de interés

seleccionados, se estudian en este articulo ocho documentos de ámbito

paneuropeo, comunitario, supraestatal y estatal y se dejan para otra ocasión los

de ámbitos más reducidos. Obviamente no existen planteamientos para ámbitos

mayores, pero debe tenerse en cuenta que cuando se predica un nuevo orden

internacional ("otro mundo es posible") a escala planetaria se hace referencia

principalmente a dos objetivos: la mayor igualdad entre todos estados en

términos de renta y desarrollo económico, y el respeto común a la naturaleza. Si

se relacionan dichos asertos con los planteamientos anteriores sobre modelos de

ordenación territorial, parece claro que se pone énfasis exclusivamente en los

aspectos zonales, sin que, generalmente, se formulen ideas relativas a estructuras

territoriales más allá de sugerir la existencia de algunos centros financieros

principales y la importancia globalizadora de los grandes puertos y aeropuertos

continentales. Se aborda aquí, por tanto, el nivel político europeo, el más amplio

correspondiente, en consecuencia, a las estrategias territoriales.

Esquemas y principios paneuropeos.

A nivel paneuropeo se consideran aquí dos documentos emanados del

Consejo de Europa, organismo internacional que agrupa actualmente a 46

Estados con casi 820 millones de habitantes, el Esquema europeo de ordenación

territorial y los Principios Directores (18). En el Esquema europeo... se insiste

en su condición de "primer paso" de lo que está siendo un largo camino; un

proceso de "lenta maduración" que empezó en Bonn en 1970 y que tiene un hito

significativo en la aprobación de la Carta Europea de Ordenación del Territorio

(Torremolinos, 1983). Los propósitos de ordenación territorial se plantean desde

una doble perspectiva (19), la "aproximación regional" (distinción de áreas o

zonas fronterizas, costeras e insulares, en declive y con debilidades estructurales)

y la "aproximación mediante una imagen directiva" (obsérvese la proximidad de

este último concepto al de modelo territorial) que parte de la distribución de la

población en el territorio y considera sucesivamente las ciudades, las

infraestructuras, la localización de las actividades económicas, el medio

ambiente, la naturaleza, el paisaje y los usos del suelo. En este documento cuyos

contenidos son esencialmente analíticos (20) se aborda un ámbito

supracomunitario que incluye toda Escandinavia, la antigua Yugoeslavia y

Turquía, pero no los entonces países europeos de la órbita soviética. Sus

planteamientos propositivos se limitan a los "tipos de regiones" anteriormente

mencionados, con el añadido de muy pocas propuestas localizadas referidas a

infraestructuras de comunicación (Fig. nº 1).

En los Principios directores el ámbito considerado se ha ampliado a toda

Europa continental, los países transcaucásicos y las enormes extensiones rusas

hasta el Océano Pacífico. Para la delimitación geográfica más convencional de

Europa (hasta los Urales) se plantea un esbozo de red paneuropea de transportes

(Figura nº 2) con corredores y zonas de mayor interés y un mapa sobre la

cohesión social y territorial europea (Figura nº 3) a partir de la representación por

estados del conocido Índice de Desarrollo Humano formulado por Naciones

Unidas; a partir de esta última imagen se subraya la dualidad o situación

dicotómica de Europa, cuya superación se valora como condición inexcusable

para poder plantear una ordenación territorial que, por lo demás, no puede ser

referida al espacio real, sino al más etéreo ámbito de los principios (respeto a la

diversidad cultural, desarrollo sostenible y territorialmente equilibrado, mejora

de las relaciones campo-ciudad, etc.) y a los tipos de regiones ya señalados,

añadiéndose algunos conceptos territoriales de interés: eurocorredores

(vinculados al transporte), cuencas fluviales y vegas, zonas en reconversión y

paisajes culturales. El énfasis contenido en las dos imágenes aquí recogidas

(Figuras nºs 2 y 3) pone de manifiesto la importancia concedida a las estructuras

y sistemas territoriales y a la zonificación, en un ámbito muy amplio y todavía

muy desigual, para el que resulta imposible proponer un modelo de ordenación

más concreto.

Estrategias territoriales comunitarias

De la esfera política comunitaria se han seleccionado los dos documentos

sobre ordenación territorial de mayor interés: Europa 2000+ y la Estrategia

Territorial Europea (21). Antes de comentarlos es preciso subrayar la idoneidad

del nombre del segundo, en el sentido antes indicado, ya que los tratados de la

Unión Europea no se refieren a la ordenación territorial como política propia

(22), hecho subrayado en la presentación del primer documento citado por Bruce

Millan, entonces comisario de política regional (23).

En el primer documento no se hace explícito un modelo de ordenación

territorial del ámbito comunitario, formado entonces por 12 estados, aunque sí

aparecen reflejadas, incluso cartográficamente, propuestas integradas de

ordenación para grandes ámbitos supraestatales que se comentarán más adelante.

Su entendimiento de la ordenación territorial parte de la consideración de los

procesos que explican las formas territoriales (dinámica de la población, cambios

en la movilidad, evolución de las actividades económicas). Sin embargo los

desarrollos propositivos más concretos están referidos, por una parte, a una lista

de proyectos prioritarios" (24), siguiendo el objetivo de encontrar los "eslabones

perdidos" del Plan Delors (25), casi todos ellos obras de infraestructuras en las

redes ferroviarias de alta velocidad, de autopistas y de infraestructuras

energéticas (electricidad y gas). La otra gran aportación concreta de este

documento la constituyen los análisis y propuestas sobre cada una de las regiones

transnacionales en que se zonifica la Unión Europea (Arco Atlántico, Arco

Mediterráneo, etc) a las que se ha hecho referencia anteriormente a propósito de

los conceptos de "evolución tendencial" y "orientación voluntarista"; dos

ejemplos de ellos , expresados cartográficamente, se recogen en las Figuras nºs 4

y 5.

El análisis de los 14 mapas de esta clase incluidos en el documento sobre

las distintas grandes regiones transnacionales resulta de gran interés, por sus

disparidades y sus convergencias, para el propósito de establecer los contenidos

sustanciales de los modelos de ordenación territorial. Los más acabados e

interesantes son los relativos a las regiones llamadas Centro de las capitales,

Arco Mediterráneo, Arco Atlántico y Mar del Norte (orientación voluntarista). Si

se comparan es fácil concluir sobre sus vacilaciones terminológicas y sobre su

relativa diversidad de contenidos (este último aspecto inducido por la diferente

consideración de hechos prioritarios en cada ámbito); al mismo tiempo es

también sencillo imaginar el beneficio de conjunto que se podría haber obtenido

sin en estos análisis se hubiera partido de una mayor aproximación conceptual y

una más homogénea fundamentación teórica. "Evolución tendencial" y "opción

voluntarista" son, como se ha dicho, dos aciertos o hallazgos como

denominaciones de los escenarios generales posibles, pero la mezcla de procesos

(o factores) y componentes (o elementos) en esos verdaderos "modelos de

ordenación territorial" induce a la confusión. Las propuestas de ordenación

plasmables en un modelo no pueden ser sino hechos reales existentes o

pendientes de realizar en un determinado ámbito, formas trasladables a un mapa.

En todo caso, si se sacara un denominador común de elementos presentes en

todos los mapas estaría constituido por zonas diferenciadas y estructuras o

sistemas territoriales (urbanos, de comunicaciones y de espacios libres).

Esta misma conclusión se obtiene al estudiar otro cartograma inserto en

Europa 2000+, también de gran interés: el "Esbozo de estructura global de los

países del Benelux" (Figura nº 6); aunque se trata de una parte de la región

transnacional Centro de las Capitales, no puede olvidarse que es un ámbito que

agrupa a tres estados con territorios densamente poblados y muy complejos. El

"esbozo" no denominado "modelo territorial" sino "estructura global"

(obviamente menos adecuada y conceptualmente insuficiente) incluye netamente

los elementos constitutivos básicos anteriormente propuestos en este texto

(estructuras o sistemas territoriales y zonificación).

Por último, en cuanto se refiere a instrumentos europeos de gran ámbito,

la Estrategia Territorial Europea merece también un comentario en relación con

la cuestión central que aquí se está tratando (26). Este documento de larga y

"lenta maduración" (como se dice en el Esquema de ordenación…), iniciado en

1980 y adoptado finalmente en Postdam en 1999, puede considerarse en cierto

modo como "el parto de los montes", hecho recurrente en relación con otras

muchas iniciativas comunitarias. Compuesto de 89 páginas en las que se

desarrollan principalmente ideas correspondiente al terreno de los principios y

los objetivos generales; apenas se encuentran propuestas concretas en términos

estructurantes para el territorio comunitario. Con todo, la Estrategia Territorial

Europea, debe ser valorada como un importante paso adelante; en ella se

acuerda, por primera vez, un "marco de orientación para las políticas sectoriales

con repercusiones territoriales", se establece que el territorio debe ser entendido

como una "nueva dimensión para la política europea" y se apuesta de forma

inequívoca por el importante objetivo general del "desarrollo [territorialmente]

equilibrado y sostenible". Aunque también son apreciables algunos retrocesos,

así la zonificación establecida y perfilada en documentos anteriores por las

regiones transnacionales se difumina (27) y su desarrollo se atribuye a la

iniciativa comunitaria Interreg II-C, que puede ser considerada de menor alcance;

las referencias a las estructuras o sistemas territoriales se remiten al ámbito de los

objetivos y principios (desarrollo policéntrico, asociación entre ciudad y campo y

acceso equivalente a las infraestructuras, utilización eficaz y sostenible de las

infraestructuras, gestión prudente de la naturaleza y el patrimonio cultural, etc.) y

a 14 proyectos prioritarios de la red transeuropea de transporte (Figura nº 7), lista

disminuida respecto a la citada en Europa 2000+, y sin énfasis suficiente en este

documento de su correspondencia con las políticas de redes transeuropeas.

En el capítulo 4 del documento ahora comentado se incluye un gráfico

titulado "La aplicación de la ETE" (Figura nº 8) del que se desea destacar el

rectángulo relativo a la cooperación "a nivel transnacional y nacional" que

incluye la mención de "Modelos (esquemas)", al parecer implícitamente

relacionados con los cartogramas denominados "evolución tendencial" y "opción

voluntarista", antes comentados; respecto a esta cuestión se insiste en el texto en

que "desde el punto de vista de la UE, la cooperación transnacional reviste una

importancia muy particular" y se califican como "tareas clave" la integración en

redes de las regiones urbanas", la mejora de la accesibilidad "como condición

previa de un desarrollo policéntrico" y la creación de "eurocorredores" que

"puedan reforzar la cohesión territorial... [y] poner en relación las políticas

sectoriales relativas a los transportes, infraestructuras, desarrollo económico,

urbanismo y medio ambiente" (28). Surge por todo ello inevitablemente la idea

de que las opciones de ordenación territorial en el seno de la Comisión Europea

son claras y apuntan a la definición de modelos territoriales, si bien los acuerdos

insuficientes, el carácter informal de las reuniones de los ministros responsables

de ordenación del territorio y, posiblemente también, el escenario de nuevas

ampliaciones comunitarias frenaron los desarrollos y concreciones en esta

materia.

Estrategias y directrices estatales

En España, desde 1978, por mandato constitucional, la administración

general del estado no puede realizar políticas de ordenación del territorio,

atribuidas a las comunidades autónomas. Esta disposición ha generado varias

sentencias del Tribunal Constitucional (29) que ponen de manifiesto ciertas

insuficiencias de la norma fundamental, pues ningún poder territorial puede dejar

de considerar unitariamente el ámbito que le corresponde administrar; incluso en

algunos países de estructura federal (Suiza, Alemania) existen leyes e

instrumentos de diverso carácter que permiten al estado realizar algunas

funciones en dicha materia (30). Se examinan aquí dos instrumentos de

planificación estatales españoles (Plan Director de Infraestructuras 1993-2007 y

Plan Estratégico de Infraestructuras y Transportes 2005-2020) y otro francés

(31) (Debate nacional sobre la ordenación del territorio 2015).

El primero de ellos (en adelante PDI) toma una posición decidida para

hacer ordenación del territorio a nivel estatal; aunque, como se verá, se trata de

una opción conceptualmente confusa y jurídicamente arriesgada. La "Sección I"

de este plan está dedicada íntegramente a caracterizar el "modelo [de ordenación]

territorial" español (inserto en el europeo) y a establecer una "estrategia de

ordenación del territorio" que contienen incluso unas "directrices de ordenación

del territorio para España 1993-2007", así como una referencia a las

"características esenciales del escenario final".

El modelo [de ordenación] territorial es definido como la "aproximación a

la forma en que la sociedad que le [sic] configura, ocupa y se asienta en dicho

espacio. Medio físico, población, producción sistemas de conexión, marco

normativo, institucional y social, son otros tantos aspectos que inciden y

condicionan la forma de ocupar el espacio; y el sistema de ciudades es la síntesis

territorial de los procesos y flujos" (32). Esta definición es desarrollada en

páginas sucesivas, tanto en relación con el "modelo territorial europeo", como

con el "modelo territorial español".

En síntesis, la idea que se tiene del modelo de ordenación territorial

coincide sustancialmente con el sistema de ciudades, que se estructura en cinco

niveles, los cuatro primeros formados por 24 aglomeraciones urbanas y las

ciudades más importantes y pobladas, y el último por el resto de las "áreas

urbanas" y otras capitales de provincias (Fig. nº 9). En relación con dicho sistema

el objetivo principal es "potenciar un modelo polinuclear desconcentrado" y para

ello se define una "estrategia de ordenación territorial" y se establecen

"directrices de ordenación territorial" (33).

En sus aspectos más nítidamente propositivos el PDI vincula la estrategia

y directrices territoriales al sistema de ciudades, presentado finalmente en tres

niveles: el "sistema básico de ciudades" (compuesto por los 4 primeros rangos

anteriormente citados, el "sistema [urbano] de reequilibrio" (formado por 33

ciudades medias, más las "cabeceras comarcales o núcleos reequilibradores" que

puedan ser definidos por las comunidades autónomas) y el "sistema rural". Para

cada uno de dichos niveles se proponen, de forma genérica y con desarrollos muy

desiguales en los restantes capítulos del plan (dedicado como señala su nombre a

las infraestructuras, principalmente, a las de transportes), dotaciones diversas:

infraestructurales (viarias, ferroviarias, portuarias, aeroportuarias y de

telecomunicaciones), de enseñanza e investigación (parques tecnológicos) de

política urbanística y dotacional, de aplicación territorial de incentivos

económicos (en estas dos últimas funciones el estado carece de competencias) y

de política medioambiental.

Junto a este planteamiento y con base en la consideración en los análisis

generales, hechos en esta "Sección I", de áreas de densidad y productividad, de

una parte, y de los corredores de transporte y de los flujos que los recorren, de

otra, se definen 8 "ámbitos potenciales de desarrollo", entendidos como "arcos",

"ejes" o "corredores", que son reducidos en "escenario final" a 2, el "eje del

Mediterráneo" (desde Murcia hasta la frontera francesa) y Madrid como punto de

elemento de otros 3 ejes radiales. En definitiva, el PDI propone un modelo

territorial parcial y con insuficiente capacidad integradora. Parcial porque

entiende la cohesión territorial desde un número limitado de núcleos urbanos y

un conjunto de redes incompleto (no se consideran las redes de distribución de

energía) y escasamente articulado; salvo en lo que se refiere a infraestructuras del

transporte entre sí no aparecen otras conexiones infraestructurales; tampoco se

conectan las redes o sistemas de transporte con los espacios de mayor interés

natural; sus referencias a los territorios que componen el estado queda reducida a

los ejes territoriales y a apelaciones demasiado genéricas a los espacios de

reequilibrio y rurales. Como se ha señalado, el PDI es "sobre todo un plan de

transportes interurbano", "no logra ser un verdadero plan integral" y "se queda a

medio camino entre un esfuerzo de mediación [del estado con las restantes

administraciones] y otro de disposición" (34).

En relación con el tema tratado en este escrito la cuestión más importante

que se pone de manifiesto es la insuficiencia conceptual del PDI respecto a la

expresión "modelo [de ordenación] territorial" en la que trata de apoyarse.

Declara el objetivo de lograr una "visión integrada" que "supere aproximaciones

sectoriales y parciales", estableciendo para ello "el papel que corresponde a los

componentes infraestructurales, al sistema de ciudades y a los usos del suelo"

(35), pero no consigue poner en relación los diferentes sistemas territoriales entre

si de forma suficiente, ni con las distintas partes (entidades territoriales de otro

nivel político, áreas o zonas) del territorio español; Galicia y Andalucía quedan

prácticamente olvidadas en el plan. Es preciso terminar esta referencia señalando,

sin embargo, que el PDI contiene el esfuerzo técnico, administrativo y político

más importante que se ha hecho históricamente en España para formular una

imagen comprensible de su posible articulación territorial, más allá de la

estructura radial imaginada hace siglos, aunque todavía solo parcialmente

realizada.

El Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte 2005-2020 (en

adelante PEIT) es, lógicamente, sucesor del anterior; en la etapa de gobierno

conservador (1996-2004) no se formula ningún documento de esta entidad o

alcance. Este nuevo plan de infraestructuras es un instrumento de orientación

muy diferente al anterior; principalmente en cuanto se refiere al hecho aquí

tratado, es decir a su relación con el modelo de ordenación territorial, cuestión

que ni siquiera se menciona. Por esta causa quizás carece de valor abordar este

documento, salvo por cuanto indica respecto a la posición de la administración

general del estado respecto a la ordenación del territorio. ¿Cómo se puede

entender que dos planes emanados de gobiernos del mismo color político y con

tan sólo 12 años de diferencia, planteen una cuestión de tanta importancia de

forma tan desigual?.

Sin duda la opción general de este reciente plan está relacionada con la

sentencia del Tribunal Constitucional anteriormente mencionada que anuló la

mayor parte de la Ley del Suelo de 1992 realizada por el mismo equipo político y

técnico que formuló el PDI (36). El PEIT utiliza expresiones como "cohesión

territorial" y "equilibrio territorial", incluso las adopta como objetivos generales

propios del plan, pero vinculándolos únicamente a lo que le es propio: propiciar

"condiciones de accesibilidad equitativa al conjunto de los servicios" y favorecer

el "fortalecimiento de las redes de ciudades mediante el impulso del transporte

público". En sus "Directrices de actuación" (sin adjetivación alguna relativa al

territorio) se señala expresamente que "las actuaciones en el sistema de

transportes se conciben como elementos al servicio de los objetivos de política

territorial, concertados con las administraciones competentes" (37).

El documento francés titulado Debate nacional sobre ordenación del

territorio es, según expresión propia, un "documento introductorio" que formula

al principio de su mandato el gobierno conservador de Edouard Balladour, tras

una legislatura de gobierno socialista. Debe subrayarse también su condición

coetánea con el PDI, principalmente en relación con las diferencias que crea, en

su posicionamiento básico, el hecho de que en Francia las competencias en

ordenación del territorio corresponden al estado, que no las ha transferido a unas

regiones de funcionalidad débil tras su creación en 1982 (38).

En este documento la administración central francesa se posiciona una

vez más ante la ordenación territorial de forma rotunda; declarando e intentando

prever, en primer lugar, los efectos de la globalización y "controlando" la

repercusión de las actuaciones de la Unión Europea en el territorio francés. Su

diagnóstico de la situación es a la vez clásico y modernizador, pues señala la

existencia de un "armazón urbano insuficiente", la creciente desigualdad

interregional y el abandono rural, de una parte, junto al aumento de la

marginalidad en las banlieres y el rápido descontrol de los espacios periurbanos.

Se propone crear "una verdadera estructura física del territorio francés"

sustentada en "una visión global, prospectiva y coherente" del mismo, asumiendo

que "el estado tiene la posibilidad -y el deber- de definir la arquitectura del

territorio francés, su esqueleto, a través de una estructura física que asocie las

ciudades y los flujos que las enlazan" (39).

Este documento pone un gran énfasis en la intermodalidad, realizándose

numerosos esquemas que relacionan las diferentes estructuras y sistemas

territoriales con una triple diferenciación zonal de carácter genérico (zonas de

dominante rural, de polarización múltiple y metropolitanas; figs. nº 10 y 11).

Universidades y parques tecnológicos marcan las centralidades que

interconectan carreteras, ferrocarriles, aeropuertos, puertos y vías fluviales,

plataformas logísticas y uniones intermodales). El entendimiento de la división

del territorio se completa con la apelación muy sintética, también apoyada en

esquemas o modelos gráficos (Fig. nº 12) de 7 grandes espacios supraregionales

(Gran Norte, Gran Este, Eje Saona-Ródano, Espacio Midi-Mediterráneo, Espacio

Central, Fachada Atlántica y Cuenca de París), llamados significativamente

“reflexiones de ordenación”

Aunque no se emplea la expresión modelo de ordenación territorial, su

concepción de la ordenación está muy próxima la señalada en el apartado 2 de

este escrito. La crítica principal en relación con ella es su insuficiente

consideración y tratamiento de los espacios de interés patrimonial (natural y

cultural), reducidos a simples menciones del principio de sostenibilidad y a una

vaga apelación a las "identidades regionales" para la puesta en valor cultural del

territorio.

4. Conclusiones

El rechazo a la idea de modelo de ordenación territorial debe ser superado,

pues si en una etapa pasada se valoró como excesiva por su rigidez esa atribución

debía ser hecha al conjunto de la política que la utilizaba, más que al concepto en

sí mismo. La evolución espontánea de un hecho real tan complejo como el

territorio puede ser expresada sintéticamente como “modelo territorial

tendencial” y nada impide, en términos intelectuales, que esa dinámica pueda ser

orientada por la actividad humana hacia un “modelo territorial voluntarista”,

hacia una opción deseada que, además, expresa un compromiso ante la sociedad

del órgano responsable de hacerla realidad.

Por el contrario la ausencia de opciones semejantes ha dejado manos libres

a los intereses de grupos económicos poderosos que imponen sus decisiones

sobre el territorio, desencadenando localizaciones y usos desordenados,

generadores de deseconomías y graves conflictos sociales o ambientales.

Obviamente no se puede reducir la ordenación territorial a la expresión de un

modelo compuesto por las estructuras o los sistemas de cohesión y las áreas de

diversidad o desigualdad. En cada territorio objeto de ordenación aparecen otros

muchos hechos de gran importancia que deben ser analizados, valorados y objeto

de propuestas. Pero la inclusión de un modelo territorial compuesto de los

elementos señalados permite establecer un esquema básico de comprensión y

actuación del que carecen muchos instrumentos vigentes.

La idea del modelo de ordenación territorial debe volver al articulado de

las normas que regulan la planificación, como contenido importante de los

instrumentos de diferentes escalas o niveles políticos. Si las administraciones los

definen y los hacen realidad habrán aportado a los territorios de su

responsabilidad un armazón de cohesión y los regimenes de actuación que en

cada área impulsarán una mayor equidad y eficiencia en el conjunto del espacio

planificado, proporcionando también reglas claras y un amplio campo de acción

a las actividades privadas.

La rigidez no está en el modelo de ordenación territorial, sino en cómo se

gestiona una idea de conjunto tan amplia. Su rechazo proviene, más que de su

pretendida inflexibilidad, de que su inclusión obstaculiza la arbitrariedad y la

opacidad en el desarrollo de la política territorial. El buen gobierno del territorio

necesita finalidades y objetivos precisos; la falta de un compromiso general

favorece la mera “gestión del caos”, gobernar sin elegir, no tener que rendir

cuentas. Esta opción no es defendible en democracia, se aleja de todas las

orientaciones de profundización y mejora de la gobernanza que los organismos

internacionales están planteando actualmente. La opción por un determinado

modelo de ordenación territorial permite, además, potenciar la singularización

frente a las tendencias homogeneizadoras que están convirtiendo en “no lugares”

núcleos urbanos y amplios espacios indiferenciados.

Por último, establecer con rigor un modelo de ordenación territorial,

singularizar un determinado ámbito, delimitarlo, identificar los elementos que le

proporcionan cohesión como hecho unitario y distinguir en él las partes que

requieren tratamientos diferenciados han sido tareas propias de la Geografía en

su larga trayectoria histórica, ponerlas ahora a disposición de una practica

pública ineludible como la ordenación del territorio, puede significar que nuestra

disciplina vuelva a prestar un buen servicio, entre otros posibles, a la sociedad

NOTAS

(1) En Geografía la expresión más relevante de estos debates fue la aparición a

finales de la década de los 60 del libro de R.J. CHORLEY y P. HAGGETT,

Socio-economic models in Geography, Methuen and Co., Londres. Versión

española editada en 1971 por el Instituto de Estudios de Administración Local en

Madrid, 437 págs.

(2) D. COSGROVE, citado en R.J. JOHNSTON, D. GREGORY y D.M. SMITH

(eds.), (2000), Diccionario de Geografía Humana, Akal, Madrid, 592 págs., cfr.

pág. 371.

(3) Ver GRUPO ADUAR, (2009 Diccionario de Geografía urbana, urbanismo y

ordenación del territorio, Ed. Ariel, Barcelona, 2000, 406 págs., cfr. pág. 158.

(4) Ver F. ZOIDO NARANJO, "Territorialidad y gobierno del territorio, hacia

una nueva cultura política", en J. ROMERO GONZÁLEZ y J. FARINÓS DASI,

Gobernanza del desarrollo territorial sostenible. Estado de la cuestión en Europa

y España, Universidad Internacional Menéndez y Pelayo, Valencia, (en prensa),

20 págs.

(5) Ver J. FRIEDMAN (1991), Planificación en el ámbito público, Ministerio de

Administraciones Públicas, Madrid, 359 págs. De especial interés en esta

publicación es su introducción, en la que se establecen los postulados

fundamentales y los rasgos históricos principales del surgimiento de la

planificación como actividad referida a cuanto afecta a la sociedad. Cfr. 17-29

(6) Ver Europa 2000+ Cooperación para la ordenación del territorio europeo

(1994), Comisión Europea, Bruselas, 247 págs.

(7) A España como conjunto político le debe corresponder una estructura o

modelo de ordenación territorial de todo el estado. Ver F. ZOIDO NARANJO

(2005), "La estructura territorial", en Atlas estadístico de las Áreas Urbanas en

España 2004, Ministerio de Vivienda, Madrid, 226 págs. cfr. págs. 21-23.

(8) Tal es la situación en Andalucía de los planes de ordenación territorial de las

aglomeraciones urbanas de Granada o la Bahía de Cádiz gestionados por

comisiones interadministrativas formadas por la comunidad autónoma y los

municipios de sus respectivos ámbitos agrupados en una mancomunidad en el

segundo caso.

(9) R. FOLCH (coord.), (2003), El territorio como sistema, Diputación de

Barcelona, 291 págs.

(10) Los diversos matices en el significado de todas estas expresiones pueden

encontrarse en GRUPO ADUAR, op. cit.

(11) Ver Europa 2000+, op. cit.

(12) Ver Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, Memoria de

ordenación. Documento para la información pública (2005), Consejería de

Obras Públicas y Transportes, Sevilla, 209 págs.

(13) V. FERNÁNDEZ SALINAS e I. CARAVACABARROSO (coords.)

Jornadas de Patrimonio y Territorio. Actas. Consejería de Cultura, Sevilla, 134

págs.

(14) G. VEGA GONZÁLEZ (1990), "Etapas de la construcción del ferrocarril en

Andalucía", en La nueva situación ferroviaria y sus efectos regionales en

Andalucía, Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía

y Fundación de los Ferrocarriles Españoles, Madrid, 430 págs, cfr. Págs. 29-46.

(15) J.J. DOMINGUEZ VELA (2001), La carretera Alcalá de Guadaira-Huelva

(1833-1984), Diputación Provincial de Sevilla, Sevilla, 218 págs.

(16) H. CAPEL y M. TATJER, "La organización de la red telegráfica

española", en Ciencia e ideología en la ciudad I Coloquio Interdepartamental,

Generalitat Valenciana, Conselleria d'Obres Publiques, Urbanisme y Transports,

Valencia, 1994, cfr. pág. 23-69.

(17) Ver F. ZOIDO NARANJO (2001), "La ordenación del territorio a distintas

escalas", en A. GIL OLCINA y J. GÓMEZ MENDOZA (coords.), Geografía de

España, Ed. Ariel, Barcelona, 675 págs., cfr. págs. 595-618.

(18) Schema europeen d'aménagement du territoire (1991), Conference

Européenne de Ministres Responsables de l'Aménagement du territoire,

(CEMAT), Estrasburgo, 224 págs., y Principios directores para el desarrollo

territorial sostenible del continente europeo (2000), CEMAT, Comité de Altos

Funcionarios, Ministerio de Medio Ambiente, Madrid, 42 págs.

(19) Recuérdese que la Carta Europea de Ordenación del Territorio señala que

"el nivel regional es el marco más apropiado para poner en práctica la política de

ordenación del territorio".

(20) Los trabajos de realización del Esquema europeo... se iniciaron en la reunión

de CEMAT en Londres en 1980, es decir, antes de que se produjera la caída del

muro de Berlín. En dicha publicación se reitera la queja por la dificultad de

conseguir información cuantificada homogénea para toda Europa.

(21) Europa 2000+, op. cit, y Estrategia Territorial Europea. Hacia un

desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE (1999), Comisión

Europea, Luxemburgo, 89 págs.

(22) A lo largo de la historia de las Comunidades Europeas se han producido

varios intentos fallidos para hacer que la ordenación territorial fuese una política

comunitaria (ver Schema européen, op. cit., cfr. págs. 26-32); no obstante esta

temática se aborda en reuniones informales de los ministros del ramo con

carácter prospectivo como cuestión auxiliar de la política regional y, con la

finalidad de alcanzar una mayor cohesión territorial.

(23). "Al publicar el documento Europa 2000+, la Comisión no pretende usurpar

las responsabilidades que son propias de los estados, las regiones y las

comunidades locales en materia de ordenación del territorio. Su propósito es,

ante todo, contribuir de forma útil a los debates... [y proporcionar una] base para

la toma de decisiones en este ámbito. La Comisión está convencida de que sólo

una cooperación y una acción conjunta de todas las partes implicadas, y a todos

los niveles, basadas en un marco común de ordenación del territorio, permitirán

alcanzar el objetivo último de la Unión: un desarrollo económico sostenible y

equilibrado", Europa 2000+, cfr. pág. 17.

(24) Ver Europa 2000+ op. cit., pág. 56. Crecimiento, competitividad y empleo.

Retos para entrar en el siglo XXI. Libro blanco 1995 (Plan Delors), Comisión de

las Comunidades Europeas, Bruselas, 178 págs.

(25) Las regiones transnacionales europeas, también denominadas en los propios

documentos comunitarios "conjuntos" o "grupos territoriales", con evidente afán

de eliminar inquietudes de los estados, surgen en Europa 2000 (1991) en un

mapa de gran imprecisión (cfr. pág. 23) Se concretan en Europa 2000+, no

únicamente en su delimitación, sino también en sus análisis (evolución

tendencial) y propuestas (orientación voluntarista), e incluso puede pensarse que

en su sentido o funcionalidad general, tal como se desprende de que en el caso de

Andalucía, por ejemplo, se diferencia su doble adscripción al Arco Atlántico y al

Arco Mediterráneo.

(26) Estrategia Territorial Europea. Hacia un desarrollo equilibrado y

sostenible del territorio de la UE. Acordada en la reunión informal de ministros

responsables de ordenación del territorio en Postdam, mayo de 1999, Comisión

Europea, Luxemburgo, 89 págs.

(27) Los 7 ámbitos transnacionales pasan a ser más amplios, genéricos y difusos

(mapas de menor escala) en sus límites. Orientación inversa a la evolución

habida entre los documentos Europa 2000 y Europa 2000+, en la que se perfiló

ajustándola a demarcaciones oficiales (límites NUTS II y III) una zonificación

inicial de trazo grueso.

(28) Estrategia Territorial... op. cit., cfr. págs. 38 y 39.

(29) Sentencias 149/1991 del Tribunal Constitucional sobre la Ley de Costas, y

sentencia 61/1997 del mismo tribunal sobre el texto refundido de la Ley sobre

régimen del suelo y ordenación urbana aprobado por R. D. 1/1992.

(30) Ver A. HILDENBRAND SCHEID (1996), Política de ordenación del

territorio en Europa, Universidad de Sevilla - Consejería de Obras Públicas y

Transportes, Sevilla, 541 págs.

(31) Plan Director de Infraestructuras 1993-2007, Ministerio de Obras Públicas

y Transportes, Madrid, 379 págs; Plan Estratégico de Infraestructuras y

Transportes 2005-2020, Ministerio de Fomento, Madrid, 182 págs; Debat

national pour l'aménagement du territoire. Document introductif, Ministerio de

Interior y de la Ordenación del Territorio, DATAR, La Documentation Française,

París, 1993, 124 págs.

(32) Plan Director... op. cit., cfr. pág. 17. Las cursivas son mías.

(33) Es preciso subrayar que los términos "estrategia" y "directrices", carecen de

valor legal en el ordenamiento vigente a nivel estatal sobre urbanismo u

ordenación de los usos del suelo; únicamente la Ley 4/89 sobre Conservación de

la Naturaleza recoge la palabra directrices (artº ) sin que hasta el momento se

haya desarrollado; el plan ahora examinado no hace referencia alguna a dicha

norma.

(34) J. GOMEZ MENDOZA (1995), Plan Director de Infraestructuras 1993-

2007. Comparecencia ante la Comisión de Infraestructuras y Medio Ambiente,

del Congreso de los Diputados, texto inédito 9 págs.

(35) Plan Director... op. cit., cfr. págs. 57 y 58.

(36) Es preciso tener en cuenta también que en el ínterin político entre uno y

otro plan el Ministerio de Fomento había sustituido al anterior Ministerio de

Obras Públicas y Transportes (apellidado también "de Urbanismo" en etapas

anteriores) y que las escasas competencias estatales en política territorial habían

pasado al recién creado Ministerio de Medio Ambiente, localizándolas, con

dotaciones mínimas, en la Dirección General de Costas.

(37) Plan Estratégico... op. cit., cfr. pág. 39.

(38) Ibidem, cfr. pág. 57.

(39) Ver A. HILDENBRAND, op. cit. Cfr. págs. 165-202. Es preciso considerar

también la amplia tradición planificadora del estado francés, la atribución de esta

competencia al Primer Ministro de la República durante una larga etapa y la

extraordinaria labor realizada durante décadas por la DATAR (Delegación de

Ordenación del Territorio y Acción Regional) órgano que formula el documento

analizado.

(40) Debat national... op. cit., cfr. pág. 45.