MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA INFORME DE … · 2014-03-03 · positivo en la ejecución de...
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MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA INFORME DE EVALUACIÓN ANUAL EJERCICIO ECONÓMICO 2013
Dirección General de Presupuesto Nacional
Dirección: Edificio Noga, 100 metros este del Banco Nacional Paseo Colón, frente edificio Centro Colón. San José, Costa Rica.
Tel:(506)2539-6240 - www.hacienda.go.cr
1
1. ANÁLISIS INSTITUCIONAL
De conformidad con el ordenamiento jurídico, el Ministro del MINAE es el órgano rector
del Poder Ejecutivo encargado del sector de Ambiente y Energía y, por tanto el responsable de
emitir las políticas ambientales, la protección ambiental, el manejo y uso sostenible de los
recursos naturales y la promoción del uso de las fuentes de energía renovables para lograr el
cumplimiento de los objetivos y metas propuestas en los programas ministeriales y el Plan
Nacional de Desarrollo.
La misión del ministerio es “Contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de las y los
habitantes del país mediante la promoción del manejo, conservación y desarrollo sostenible de
los elementos, bienes, servicios y recursos ambientales y naturales del país, garantizando la
necesaria y plena armonía entre las actividades de desarrollo nacional y el respeto por la
naturaleza y la consolidación jurídica de los derechos ciudadanos en esta materia”.
EL MINAE no cuenta con indicadores de resultado a nivel Institucional en Ley de Presupuesto
2013.
2. GESTIÓN FINANCIERA
El siguiente cuadro muestra los datos de los recursos asignados y ejecutados en los años 2012 y
2013, en términos reales (colones constantes base 2012) con ingresos corrientes y de
financiamiento (001 y 280).
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Partida AUTORIZADO AUTORIZADO
(Ley No. 9019 y
Modif.)
(Ley No. 9103 y
Modif.)
0-Remuneraciones 8.751.433.671 7.220.339.389 82,5 7.489.948.495 6.123.462.001 81,8
1-Servicios 1.673.023.757 1.236.654.382 73,9 1.197.619.897 1.004.476.706 83,9
2-Materiales y Suministros 259.781.080 188.353.096 72,5 115.710.101 91.555.285 79,1
3-Intereses y Comisiones - - - - - -
4-Activos Financieros - - - - - -
5-Bienes Duraderos 291.079.416 209.776.226 72,1 240.220.469 210.050.325 87,4
6-Transferencias Corrientes 279.621.758 158.379.530 56,6 214.857.498 84.855.998 39,5
7-Transferencias de Capital - - - - - -
8-Amortización - - - - - -
9-Cuentas Especiales - - - - - -
SUB TOTAL 11.254.939.682 9.013.502.624 80,1 9.258.356.460 7.514.400.314 81,2
Transferencias no vinculadas 1/ 28.525.285.210 28.523.960.121 100,0 27.950.875.913 26.827.205.800 96,0
TOTAL GENERAL 39.780.224.892 37.537.462.745 94,4 37.209.232.374 34.341.606.114 92,3
Fuente: Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera (SIGAF).
Notas:
EJECUTADO ²/
2/ Ejecutado: corresponde al devengado que es el reconocimiento del gasto por la recepción de bienes y servicios a conformidad, por parte del órgano respectivo, independientemente
de cuándo se efectúe el pago de la obligación.
EJECUTADO ²/
1/ Incluye transferencias corrientes y de capital no vinculadas a la gestión, que son ejecutados por los entes a los cuales se les asignaron los recursos.
%
EJECUCIÓN
%
EJECUCIÓN
2012 2013
Cuadro Nº 1
Ministerio de Ambiente y Energía
Comparativo del Monto Autorizado y Ejecutado por Partida Presupuestaria
2012-2013 (en colones constantes base 2012)
Se debe señalar sobre el cuadro anterior, que los montos de las diferentes partidas
presupuestarias para el año 2013 están deflatados al 3,68%.
Mediante la Ley No.9103, Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el
ejercicio 2013, se asigna al Ministerio de Ambiente y Energía un presupuesto de ¢38.693,0
millones de colones. Sin embargo, tal como puede observarse en el cuadro 1.1, posteriormente
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se incorporan recursos externos por la suma de ¢17.875,5 millones, para un total de ¢56.568,5
millones y mediante los Presupuestos Extraordinarios se dio una rebaja neta de ¢114,5 millones,
dichos recursos fueron aportados por los Programas 879, 889 y 890 quedando un presupuesto
definitivo de ¢56.454,1 millones.
Comparando los datos, tanto en el subtotal como en el total de los años 2012 y 2013, se puede
observar que las ejecuciones presupuestarias son muy similares. Considerando solo el subtotal,
donde se aprecian los montos directamente ligados a la operatividad del Ministerio, se mejoró en
un 1,1%, aunque en el total, donde se toman en cuenta las Transferencias no Vinculadas a la
Gestión, el porcentaje de ejecución declinó 2,1%.
Dentro de las principales razones que la institución informa incidieron en la sub-ejecución se
pueden citar.
Para la partida de Remuneraciones; la mayor causa de sub-ejecución son los problemas
para ocupar las 26 plazas vacantes incorporadas al presupuesto, dado que no han sido
autorizadas por la Autoridad Presupuestaria, además de las solicitudes de
reasignaciones en trámite que no se han consolidado. El Ministerio aduce que a pesar
de que las remuneraciones ocupan el 80,9% del presupuesto operativo institucional,
existe necesidad de personal estratégico, tales como; meteorólogos, geólogos, además
de personal técnico y administrativo que al final son los encargados de la tramitología
administrativa y posibilita la gestión estratégica del MINAE, por lo tanto, la falta de
personal no solo afecta la eficiencia en la ejecución presupuestaria, sino también el
cumplimento de los objetivos y metas institucionales.
La partida de Servicios presenta una ejecución del 83,9%, debido a que la mayoría de
los servicios cuentan con contratos marco, así como la existencia de gastos asociados a
servicio de agua, electricidad, telecomunicaciones, riesgos del trabajo, entre otros. En
cuanto a la reducción de la ejecución, con el Plan de Gestión Ambiental, cuyo respaldo
es el Decreto Ejecutivo No.33889 – MINAE, se han dado grandes ahorros en servicios,
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especialmente servicios públicos y mantenimiento de vehículos, viáticos, publicaciones,
etc.
Por otro lado, también influyó en la sub-ejecución de esta partida que algunos proyectos
específicos no se pudieron llevar a cabo, tal es el caso del desarrollo del sistema
informático para la digitalización de expedientes del Tribunal, el cual no se ejecutó dado
que para implementarlo, además de los ¢13,9 millones presupuestados, se requerían
recursos adicionales para el mantenimiento de la plataforma informática adquirida en el
año 2012, además el proyecto de correo en nube, de la Dirección Sectorial de Energía,
tampoco se pudo gestionar a tiempo debido al cambio de código de mercancías en
Compra Red, lo cual implica la realización de modificaciones presupuestarias para darle
contenido al nuevo código. Por último, impacta también en la ejecución las restricciones
de crecimiento de las subpartidas, incluidas en la Directriz H-40, tales como Viáticos al
Interior del País, Otros Servicios de Gestión, Transporte Dentro del País, Viáticos al
Exterior, entre otros, que afectan directamente el funcionamiento y eficiencia de los
programas que conforman el MINAE, cuya característica general es la inspección y giras
a nivel nacional para la consecución de su funciones dadas por Ley.
La partida Materiales y Suministros presenta una ejecución del 79,1% del presupuesto
autorizado, lo cual se debe a gran medida a las características del proceso de
contratación administrativa. En este caso, también impacta en la baja ejecución, la
implementación de los Planes Institucionales de Gestión Ambiental para reducir los
gastos, especialmente en papelería y optimizar el uso de la energía.
En la partida de bienes duraderos se refleja una ejecución del 87,4%, debido en la
mayoría de los casos a las características de las contrataciones y al hecho de que
algunos programas no presentan sus órdenes de inicio en las fechas establecidas por la
Proveeduría Institucional, afectando la ejecución de los demás programas, un factor
positivo en la ejecución de esta partida fue la entrada en vigencia de Convenios Marcos,
lo cual permitió mejorar la ejecución.
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Con respecto a la partida de transferencias corrientes, se ha ejecutado en un 39,5% del
presupuesto autorizado, dado la ejecución baja de la subpartida de prestaciones legales,
la cual fue de un 38,1% (¢43,0 millones) con relación al monto presupuestado de ¢112,8
millones y la ejecución de la subpartida de indemnizaciones, cuyo presupuesto
autorizado definitivo fue de ¢24,4 millones, pero ¢19,8 millones migran como
compromiso no devengado al 2014 que servirá para atender la sentencia del Juzgado
Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, expediente judicial No. 11-46-03-1027-
CA, sentencia firme No. 1860-2011 a favor de FUNDAZOO.
Por último un factor importante, que afectó la ejecución de las partidas Servicios,
Materiales y Suministros y Bienes Duraderos es la resistencia de los diversos programas
presupuestarios, a excepción de la Dirección Sectorial de Energía, de utilizar el
mecanismo de “nula presupuesto”, lo cual hubiera reducido los tiempos en el trámite de
contratación y por tanto del devengamiento del gasto. Aunado a lo anterior, sigue
prevaleciendo la percepción errada en los ejecutores de programa de realizar la
ejecución presupuestaria en el segundo semestre del año, aludiendo la no disponibilidad
de cuota presupuestaria, lo cual se evidencia en los Informes de Evaluación Semestral
2013, a pesar de que en múltiples oportunidades se les ha indicado utilizar el mecanismo
citado.
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AUTORIZADO
(Ley No. 9103 y
Modif.)
Programa de Turísmo en Áreas
Silvestres Protegidas BID-1824-
OC-CR
9.637.750.000 9.637.750.000 1.123.775.491 252.155.000 22,4
Proyecto Ecomercados II BIRF-
7388-CR14.988.480.000 8.237.782.637 5.698.208.618 5.724.355.199 100,5
TOTAL GENERAL 17.875.532.637 6.821.984.109 5.976.510.199 87,6
1/ Programación para 2013, corresponde a los desembolsos programados por la Dirección de Crédito Público.
2 / Ejecutado: corresponde al devengado que es el reconocimiento del gasto por la recepción de bienes y servicios a conformidad, por parte del órgano
respectivo, independientemente de cuándo se efectúe el pago de la obligación.
Monto Inicial, Autorizado, Programado y Ejecutado por Proyecto
Ministerio de Ambiente y Energía
Cuadro Nº 1.1
Recursos Externos
al 31 de diciembre de 2013
F uente: Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera (SIGAF) y Programación de desembolsos suministrada por
la Dirección de Crédito Público .
N o tas:
NOMBRE DEL PROYECTOPROGRAMACIÓN
PARA 2013 1/ EJECUTADO 2/ % DE
EJECUCIÒN
MONTO INICIAL DEL
PROYECTO
3. RESULTADOS DE LA GESTIÓN
En apego a la metodología de programación y evaluación presupuestaria, orientada a resultados,
que ha venido implementando la Dirección General de Presupuesto Nacional; los indicadores se
clasifican en operativos si están formulados para medir aspectos rutinarios o cotidianos del
quehacer del programa y se quedan en el ámbito de insumos/procesos; y en estratégicos
(gestión/resultados) si están formulados para medir los aspectos relevantes de la institución,
programa o subprograma y en algunos casos generan efectos directos sobre la población a
quien se brinde el bien o servicio; por lo que el presente análisis se enfoca en los avances o
logros de los indicadores estratégicos.
Para los años 2012 y 2013 la entidad contó con los siguientes indicadores:
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Operativos Estratégicos Total Operativos Estratégicos Total
Tribunal Ambiental Administrativo 2 1 3 2 - 2
Hidrometeorologia Aplicada 8 - 8 2 2 4
Evaluación y Control Ambiental 5 - 5 3 2 5
Hidrocarburos, transporte y
Comercializacion de
Combustibles
7 - 7 - 2 2
Planif icacion estrategica Nacional 6 - 6 - - -
Geología y Minas 4 - 4 1 - 1
TOTAL 32 1 33 8 6 14
F uente: Clasificación realizada por la DGPN.
1/ Se consideran centros de gestión los programas presupuestarios.
N o ta:
Centro de Gestión 1/
Cuadro Nº 2
Ministerio de Ambiente y Energía
Cantidad de indicadores Operativos y Estratégicos
2012-2013
2012 2013
por Centro de Gestión
El MINAE cuenta con 14 indicadores en la programación del año 2013, de los cuales el 57,0%
son operativos y 43,0% de estratégicos.
Se debe destacar con respecto a este apartado, que el Ministerio de Ambiente y Energía ha
hecho un esfuerzo considerable para incluir indicadores estratégicos en su programación, ya que
para el año 2012, el MINAE contaba con 32 indicadores operativos y un solo indicador
estratégico, lo anterior considerando solamente los programas que se evalúan en este período,
ya que se debe recordar que para el año 2012, el programa Rectoría del Sector
Telecomunicaciones pertenecía al MINAE, el mismo contaba con 9 indicadores operativos con
los cuales el total de indicadores de la institución para el año 2012 aumentaba a 41 indicadores
operativos conservando solamente 1 indicador estratégico.
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Si bien el MINAE ha presentado una mejora considerable en este aspecto, tanto en los
anteproyectos de presupuesto como también aprovechando el Decreto de Reprogramación
2013, aún los programas: Tribunal Ambiental Administrativo, Planificación Estratégica Nacional, y
Geología y Minas no cuentan con indicadores estratégicos en su programación.
Para el año 2013 la institución por Centro de Gestión obtuvo los siguientes porcentajes de
cumplimiento en los indicadores estratégicos.
El Ministerio de Ambiente y Energía cumplió al 100% con sus 6 indicadores de resultado
planteados en la Ley de Presupuesto 9103, en los programas indicados en el cuadro anterior,
por lo cual se clasifica como efectivo en este apartado. No existen, en ninguno de los programas
del Ministerio, indicadores asociados a los productos que cumplan con los requisitos mínimos
para ser considerados como estratégicos.
Clasificación de
indicadores Cumplido
(100%)
Muy Bueno
(99%-81%)
Bueno (80%-
71%)
Insuficient
e (70%-1%)
No
cumplido
(0%)
Producto
Objetivo 2
Producto
Objetivo 2
Producto
Objetivo 2
TOTAL 6 - - - -
Fuente: Datos suministrados por la institución y clasif icación realizada por la DGPN.
Notas:
Cuadro Nº 3
Ministerio de Ambiente y Energía
Centro de Gestión 1/
Parcialmente cumplido
1/ Se consideran centros de gestión los programas presupuestarios.
Hidrometeorologia
Aplicada
Hidrocarburos,
transporte y
Comercializacion de
Combustibles
Cantidad de indicadores estratégicos asociados a producto / objetivo
según porcentaje de cumplimiento
al 31 de diciembre de 2013
Evaluacion y Control
Ambiental
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Con el propósito de ir enfocándose en aquellos aspectos que la institución ha considerado
tienen mayor peso dentro de la estructura programática del ministerio, la siguiente información se
refiere al programa 883, Tribunal Ambiental Administrativo, pues representa el centro de gestión
al que asignó mayor ponderación para el ejercicio 2013.
El cuadro “Indicadores estratégicos asociados a productos según porcentaje de cumplimiento y
recursos financieros” y el cuadro “clasificación de efectividad en el cumplimiento de indicadores
asociados al producto u objetivo” se excluyen del presente Informe de Evaluación Anual del
MINAE, ya que el programa “Tribunal Ambiental Administrativo” no cuenta en su programación
2013 con indicadores estratégicos.
Estimación de costos
El Tribunal Ambiental Administrativo presenta 2 indicadores ligados al producto en su
programación 2013, sin embargo no cumplen con las características que esta dirección a
definido como estratégicos, sin embargo se hará referencia a estos 2 indicadores para transmitir
sus logros y las razones que el Tribunal expresa como perjudiciales para su optima gestión en el
cumplimiento de sus tareas.
Lo que respecta al “Número de Resoluciones Emitidas por El Tribunal Ambiental Administrativo”,
durante el período 2013 el Tribunal emitió un total de 1259 resoluciones, obteniendo un
porcentaje de avance de 89,9% con respecto a la meta anual.
El porcentaje obtenido en las metas del Programa 883 es considerado por el Ministerio como
satisfactorio, dadas las difíciles condiciones que ha enfrentado el Tribunal Ambiental, en virtud de
que continúa existiendo un faltante de recurso humano en todas las áreas: Administrativa, Legal
y Técnica. Específicamente en esta meta, el TAA se vio en la necesidad de reprogramarla en el
mes de marzo por el faltante de profesionales en el área legal.
El TAA aduce carecer de personal y recursos en el área administrativa, lo cual genera
disfuncionalidades en la gestión ordinaria, a pesar de los ingentes esfuerzos realizados por el
área administrativa, en la que se recargan todas las funciones relacionadas con las tareas de las
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áreas de planificación, financiero-contable (ejecución del presupuesto), recursos humanos,
proveeduría, servicios generales, etc.
El Tribunal menciona que tal y como han expuesto en informes anteriores, desde el ejercicio
económico 2010, se aprobaron los recursos necesarios para la contratación profesionales, sin
embargo, no ha sido posible la contratación de los mismos, en virtud de que la STAP no autorizó
el uso de las plazas.
En cuanto al “Número de Giras de Cumplimiento y Verificación Ambiental”, durante el periodo
2013, el Tribunal Ambiental Administrativo realizó once giras de cumplimiento y verificación
ambiental, donde se seleccionaron los expedientes que requerían conocer los alcances o
avances de resoluciones interpuestas en años anteriores en los diferentes cantones de las
provincias de Puntarenas, Alajuela, Guanacaste, Heredia y Limón, alcanzando con esto un
porcentaje de cumplimiento del 100%.
Programa evaluado Tribunal Ambiental Administrativo
Propósito del programa
Órgano responsable de velar por el cumplimiento de la legislación tutelar del
ambiente y los recursos naturales, facultado para conocer y resolver las
denuncias por violaciones a la legislación vigente en la materia, ya sea contra
personas públicas o privadas, con el f in de prevenir daños de difícil o de
imposible reparación en el ambiente y en los recursos naturales.
Presupuesto del programa ¢801.485.595,00
Porcentaje ejecutado del presupuesto 71,81%
Período evaluado Enero a diciembre de 2013.
Efectividad en el cumplimiento de los indicadores
asociados a producto (gestión)N/A
Efectividad en el cumplimiento de los indicadores
asociados a objetivos estratégicos (resultados)N/A
Tipo de Evaluación Evaluación por Programas e Instituciones.
Fuente de InformaciónInformes de autoevaluación realizados por las instituciones y análisis realizado
por la DGPN.
Nota: No incluye transferencias no vinculadas a la gestión ni recurso externo.
Ficha resumen
Información general del Programa o Subprograma
Ministerio de Ambiente y Energía
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Con respecto al cuadro anterior, “Ficha Resumen”, no se emite criterio de efectividad en el
cumplimiento de los indicadores asociados a productos ni a los objetivos, puesto que el
Programa 883 “Tribunal Ambiental Administrativo” no cuenta con indicadores estratégicos en Ley
de Presupuesto 2013.
4. OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES
Al igual que en el Informe de Seguimiento Semestral 2013, el Ministerio de Ambiente y
Energía no indica acciones correctivas para que la ejecución presupuestaria mejore en los
próximos años, por lo que se recomienda que, tanto para los informes semestrales como los
anuales, se enumeren las propuestas para la mejora de la ejecución, esto permitiría darle
seguimiento a estas acciones propuestas y observar el impacto de las mismas, puesto que en
los informes de evaluación de los últimos años se siguen repitiendo las mismas justificaciones de
sub-ejecución.
Tal y como lo menciona el mismo Ministerio en su Informe de Autoevaluación, parte de sus
problemas de ejecución se deben a la resistencia de los programas presupuestarios de utilizar el
mecanismo de “nula presupuesto”, y la percepción errada en los ejecutores de programa de
realizar la ejecución presupuestaria en el segundo semestre del año, aludiendo la no
disponibilidad de cuota presupuestaria; siendo entonces que se reconocen las principales causas
de sub-ejecución podrían construir propuestas de mejora entorno a esos puntos.
En cuanto a los recursos de Crédito Público Externo, cuya ejecución se señala en el
presente informe, y al igual que en el Informe de Seguimiento Semestral, no se envían las
razones que incidieron en los porcentajes de ejecución con respecto a los recursos programados
para el presente año, ni los avances o logros obtenidos en los proyectos financiados con esos
recursos. Esto es más relevante en el proyecto Programa de Turismo en Áreas Silvestres
Protegidas BID-1824-OC-CR, que refleja tan solo el 22,4% de ejecución con respecto al
programado para el año 2013. En adición, habiendo terminado el plazo del préstamo Proyecto
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Ecomercados II BIRF-7388-CR, es muy importante y pertinente poder presentar a la población
en general los logros alcanzados con la utilización de los recursos de dicho préstamo.
El programa 883 “Tribunal Ambiental Administrativo” es el que tiene mayor ponderación dentro
del presupuesto del Ministerio, sin embargo no cuenta con objetivos estratégicos programáticos
ni sus respectivos indicadores de resultado asociados, lo que resulta contrario a la metodología
de la Dirección General de Presupuesto Nacional, la cual es orientada a resultados, aspectos
relevantes de la institución programa o subprograma que generan efectos directos sobre la
población a quien se brinda el bien o servicio y por lo tanto, que le permitan saber a la población
como se utilizan los recursos y cuáles son los beneficios que se obtienen de los mismos.
Por último, la justificación enviada por el Instituto Meteorológico Nacional con respecto a la baja
ejecución del indicador “Porcentaje de estaciones meteorológicas nuevas para el monitoreo del
cambio climático instaladas” fue que el trámite para adquirir recursos financieros provenientes
del CNE y los tiempos para realizar los trámites de adquisición en el extranjero, no permitieron la
adquisición de las mismas.
Al respecto se debe revisar si se están planteando indicadores que no corresponden y ser muy
cuidadosos con los indicadores propuestos en Ley de Presupuesto Nacional. Los indicadores
que se plantean deben ser los que se realicen con los recursos provenientes de la Ley de
Presupuesto y no los que se planean realizar con algún otro recurso.