METODOLOGÍA PARA ELABORACIÓN DE ESTUDIOS DE

PREINVERSIÓN EN CARRETERAS

1. INTRODUCCIÓN

Como parte del mejoramiento del proceso de inversiones públicas, se ha

desarrollado el “Manual de Identificación, Formulación y Evaluación de

Proyectos de Infraestructura Vial Interurbana” (Ref. 1); documento técnico

elaborado en coordinación entre la Oficina de Inversiones del Ministerio de

Economía y Finanzas (MEF), y el Ministerio de Transportes, Comunicaciones,

Vivienda y Construcción (MTC); el cual, en el tiempo se convertirá en

documento de uso obligatorio para la elaboración de estudios de preinversión

para los proyectos viales del sector público. El Manual ha sido confeccionado

con el aporte de consultores extranjeros, nacionales, en base a experiencias de

manuales similares latinoamericanos y con la participación de funcionarios de

los ministerios mencionados, entre agosto 1999 y enero 2001.

En la presente ponencia se describirán brevemente los aspectos más saltantes de

la metodología propuesta en el Manual, la cual permitirá la homogenización del

uso de criterios para la identificación, elaboración y evaluación de alternativas

de inversión pública en carreteras

2. DESARROLLO DEL TEMA

2.1. Antecedentes

Según un diagnóstico efectuado al interior del MTC en el año 2000 (Ref. 2) solo

se realizaban estudios de preinversión para proyectos de carreteras financiados

con recursos de endeudamiento externo, notándose en tales estudios de

preinversión que:

a. El proceso de preinversión no se iniciaba con un estudio a nivel de perfil

b. Por lo tanto, el proceso de identificación no es claro, lo que a su vez se

traducía en falta de alternativas que podrían reformular la idea del proyecto

original o parar la propuesta de un proyecto no rentable sin mayor inversión

en estudios más profundos

1

c. Los Estudios de Factibilidad analizaban alternativas pre establecidas la cual

no necesariamente podría ser la más eficiente desde el punto de vista

económico

d. Los Estudios de Factibilidad no seguían un mismo procedimiento en su

elaboración, especialmente en lo relacionado a Análisis de Demanda. Este

factor es uno de los críticos, tanto para determinar el tamaño del proyecto (y

por tanto la inversión a efectuar), como para la evaluación de beneficios. En

varios casos se observaron estimaciones bastantes optimistas de crecimiento

de tráfico, basadas en insuficiente sustento

e. Cada Consultor encargado de los estudios de preinversión trabajaba su

propia información: datos técnicos de vehículos , precios unitarios de los

insumos de operación vehicular, precios económicos de combustibles y

valor social de tiempo

f. La “situación sin proyecto”, en no pocos casos, se consideraba como el

estado actual de la infraestructura con labores de mantenimiento menor a las

que realmente se venían dando. Esto motivaba que la “situación con

proyecto” podría ser sobrevalorada al compararla con una “situación sin

proyecto” que era prácticamente de abandono de la infraestructura existente.

g. En algunos casos no se hacía una identificación clara de los beneficios

directos e indirectos; siendo estos calculados de una manera poco sustentada

h. No se efectuaba ningún análisis de riesgo, lo cual no identificaba los

aspectos críticos en la ejecución y operación del proyecto

i. No se hacía la evaluación del momento optimo de inicio del proyecto,

perdiendo tal vez eficiencia en la programación de las inversiones

j. No se hacía el análisis financiero del proyecto desde el punto de vista del

MTC, lo cual no daba información a la agencia de mantenimiento respecto al

impacto en su flujo de caja de la intervención proyectada

k. Luego de aprobado el estudio de factibilidad, no se utilizaba adecuadamente

este producto, observándose varios casos en los que el estudio definitivo

concluyó con un proyecto aprobado cuyo costo de obra era un porcentaje

2

significativamente mayor que el previsto dentro del rango factible en la

preinversión

Con la finalidad de enfrentar esta situación se actuó en lo siguiente:

i. En las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP (año

2000), se incluyó como obligatoriedad la realización del Ciclo del Proyecto,

y en el caso de la fase de preinversión iniciar el proceso necesariamente en

un estudio al nivel de Perfil

ii. Como parte de las Directivas dadas por el SNIP, se han publicado para

su uso uniforme en los proyectos públicos; la tasa social de descuento, valor

social del tiempo para usuarios de transporte, factores de conversión de los

combustibles, y proyecciones de crecimiento a largo plazo del PBI y la

población a nivel nacional y departamental

iii. Se incluyeron como elementos obligatorios del SNIP la existencia de

metodologías de identificación, formulación y evaluación de proyectos. Por

tal razón, se coordinó entre ambos Ministerios (MEF y MTC) para la

elaboración del Manual con la metodología que se plantearía para los

proyectos viales interurbanos, los cuales son los de mayor participación en la

cartera de inversiones del MTC. El resultado de esta coordinación es el

Manual objeto de esta ponencia.

2.2. El Manual

El Manual tiene como objetivo la homogenización de criterios entre los

funcionarios responsables de la identificación, formulación y evaluación de

proyectos viales.

Para su compatibilización con las normas del SNIP, se basa en el ciclo de

preinversión de estudios: perfil, prefactibilidad y factibilidad.

El Manual proporciona al usuario las metodologías para la identificación,

análisis de demanda y análisis de rentabilidad social. Menciona los

procedimientos y metodologías para el resto de la formulación del proyecto

(básicamente relacionadas a la ingeniería del proyecto, las cuales pueden ser

encontradas en los Manuales de Diseño de Carreteras) y para la cuantificación

3

de beneficios por reducción de costos operativos vehiculares (que pueden ser

encontradas en la Descripción del Modelo HDM – III)

Identificación

El desarrollo de este aspecto se considera fundamental para la definición del

proyecto, por lo que su explicación se describe con suficiente amplitud en el

Manual. La metodología propuesta a través de los Árboles de Causas y Efectos,

el de Medios y Fines; se considera de suma utilidad y apoyo para el

identificador de proyectos. El resumen de este Modulo se resume en el siguiente

diagrama:

Diagrama Nº 1: Modulo de Identificación de Proyectos

Nota.- Entre las Alternativas se deberá incluir la situación base optimizada, es decir

considerar si mejorando la condición actual es posible obtener mejores resultados que

los esperados con un proyecto.

Formulación

Área de influencia: Se debe conformar el área del proyecto (espacio físico en el que se

emplaza la vía) y el área de análisis de los impactos (en el sistema de transportes y el

sistema de actividades). En proyectos donde se considere reasignación de flujos

4

TAREASRESTRICCIONES PRODUCTOS

Identificar elProblema central

Elaborar Árbol deCausas - Efectos

Elaborar Árbol deMedios - Fines

Buscar soluciones yPlantear alternativas

Objetivos de la Organización o Sector

Recursos disponibles

Fines y Propósitos delProyecto

Alternativas delProyecto

vehiculares (tráfico desviado) se requerirá de una zonificación de dicha área con la

finalidad de realizar una mejor caracterización de los sistemas

Análisis de la demanda: Se tendrá que determinar la demanda actual y futura del

servicio de transporte a lo largo del horizonte de evaluación del proyecto (generalmente

20 años).

El Manual orienta respecto a que tipo de información socioeconómica del área de

influencia, así como de la oferta vial existente y futura debe ser recopilada para este

análisis

Para la cuantificación de tráfico, el Manual describe las Tipologías a usar respecto a

Vehículos, Usuarios y Carga. Los Cuadros Nros. 1, 2, 3 y 4 resumen los estudios,

metodologías y modelos planteados en el Manual para la elaboración de este análisis.

El Manual en sus anexos describe los alcances de los diversos estudios de tráfico y los

modelos presentados para la proyección de demanda.

Cuadro Nº 1: Tipologías de Proyectos según su Impacto

sobre la Demanda

Tipología Impacto sobre el tráfico(1)

Impacto sobre la Demanda Proyectos Típicos

GD AS PMI Ninguno No No No Cambios geométricos puntuales,

mejoramiento obras drenaje, defensas de taludes

II Tráfico desviado No Si No Trazado nuevo de la vía respecto a un trazado antiguo en servicio

III Tráfico Generado Si No No Mejoramiento de un camino que es único acceso a una zona

IV Tráfico Desviado y Generado

Si Si No Mejoramiento de una vía dentro de una red vial

V Viajes transferidos

Si/No Si/No Si Obras de envergadura que originan transferencia de viajes entre modos de transporte.

GD: Impacto sobre el sistema de actividades (localización), sobre la generación,

atracción y distribución de viajes

AS: Impacto sobre la asignación de viajes a la red

PM: Impacto sobre la partición modal

1 Tráfico Normal es aquel que existe en el sistema en la situación sin proyecto y continuará independientemente del proyecto a realizar; tráfico desviado es aquel que existía en el sistema y que manteniendo su origen – destino cambia su ruta original por efectos del proyecto; y Tráfico Generado es aquel que no existía en la situación sin proyecto, y aparece por efecto del proyecto.

5

Cuadro Nº 2: Estudios de Tráficos

Tipo de EstudioEtapa

Perfil Prefactibilidad o FactibilidadConteos Basarse en información existente.

Si no existiese, efectuar un

conteo en un día

Realizar para todo Proyecto

Encuestas Origen

– Destino

Basarse en información existente.

Si no existiese, efectuar una

medición en un día hábil.

Realizar para Proyectos tipo II,

IV y V

Mediciones de

Velocidad

Basarse en información existente Realizar en todo Proyecto donde

se considere congestión en

alguna vía de la red

Encuestas de

preferencia

No se requiere Realizar en Proyectos II y IV

para elección de ruta, y en

Proyectos V para elección de

modo

Tasas de

ocupación

Basarse en información existente Realizar en forma conjunta a las

Encuestas Origen – Destino y/o

Conteos

Cuadro Nº 3: Modelos planteados para Proyecciones de la

Demanda

Tipo de Proyecto

EtapaPerfil Prefactibilidad o Factibilidad

I Proyección directa de flujos Proyección directa de flujos o

Relación Funcional

II Proyección directa de la matriz Proyección directa de la matriz

III Proyección directa de flujos Relación Funcional

IV y V Proyección directa de viajes origen –

destino en la matriz

Proyección de vectores (márgenes)

de generación y atracción de viajes.

Usar modelos multimodales de

Transporte

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Cuadro Nº 4: Modelos planteados para la Asignación de Viajes

Categoría de vehículos EtapaPerfil Prefactibilidad o Factibilidad

Transporte público de pasajeros Ruta fija Ruta fija

Transporte de carga Todo o Nada Probabilidad Lineal

Vehículos Livianos Todo o Nada para

Proyectos Tipo II

Probabilidad Lineal

en Proyectos Tipo IV

y V

Asignación Estadística

Equilibrio del Sistema (Wardrop)

en caso de congestión

Diseño Preliminar: En esta parte del estudio se debe definir las características

técnicas preliminares de la infraestructura vial de las alternativas del proyecto. Se debe

compatibilizar la demanda existente y futura que se estableció en el punto anterior con

el tamaño de proyecto elegido.

Adicionalmente a la información disponible que se obtenga se deberá realizar las

actividades señaladas en el Cuadro Nº 5. El Manual enumera los estudios de base que

se requieren para las diversas etapas de preinversión.

Cuadro Nº 5: Actividades efectuadas para el Diseño Preliminar

Actividad EtapaPerfil Prefactibilidad Factibilidad

Estudios de

campo

Reconocimiento de ruta Inspecciones con

especialistas y estudios

donde sea requerido.

Estudios descritos en

Manual

Diseño

Preliminar

(Ingeniería

Básica)

Determinación de

parámetros de diseño y

estimación de

componentes más

importantes

Diseños modulares y

planteamiento de obras de

arte mayores

Prediseño señalado en

Manual

7

Costos de Inversión y Mantenimiento: Las acciones más importantes de esta tarea se

resumen en el Cuadro Nº 6. Hay que señala que en los costos de inversión deben

incluir: costos de diseño, construcción y supervisión de la obra.

El Manual detalla lo relacionado al cálculo de los precios sociales, considerando que

los procedimientos de presupuesto y estimaciones son los usados actualmente en todos

los proyectos viales.

Cuadro Nº 6: Actividades efectuadas para el estimado de Costo de Inversión y

Mantenimiento

Actividad EtapaPerfil Prefactibilidad Factibilidad

Costos

financieros de

Inversión

Estimado en base a

costos modulares de

componentes

identificados (Ej:

US$ /Km para

carreteras o US$/m para

puentes)

Estimado en base a los

módulos diseñados

(Presupuesto a nivel de

rubros para cada módulo)

Presupuesto en base a

metrados y análisis de

precios unitarios

obtenidos de la

Ingeniería Básica

Costos

Financieros de

Mantenimiento

Costos modulares o

precios históricos de la

agencia de

mantenimiento

Estimados de

mantenimiento periódico

y rutinario.

Estimados de

mantenimiento

periódico y rutinario

Conversión a

Precios Sociales

Usar Factor de 0.79

para Inversión y 0.75

para Mantenimiento

Calcular precios sociales

de acuerdo a lo detallado

en el Manual

Calcular precios

sociales de acuerdo a

lo detallado en el

Manual

Cronograma de Actividades y de Inversión: Esta programación sólo es mencionada

en el Manual. Se considera que se deben utilizar las diversas técnicas de amplio uso en

los actuales proyectos tales como: WBS (Work Breakdown Structure o Estructura por

Tareas) para la descomposición del proyecto en actividades; y la carta Gantt, el

Análisis de Mallas, el Método del Camino Crítico (CPM) o el Método de Diagrama de

Precedencia (PDM) para la programación de las actividades del proyecto.

8

Evaluación

Identificación de Beneficios: Se consideran los Beneficios Directos: aquellos

directamente relacionados a la eficiencia económica en el sistema de transporte o de

actividades; e indirectos; aquellos otros que consideran otro tipo de beneficios

relacionados más bien a aspectos sociales más que a económicos. El Anexo 6 del

Manual considera la alternativa de la Evaluación Multiobjetivo para el caso en que el

proyecto cuente con otros objetivos más específicos (por ej: la accesibilidad)

En todos los casos la “situación sin proyecto” se refiere a la situación base optimizada

la cual es la situación actual incluyendo medidas de gestión tendientes a abordar

problemas de operación de la vía.

El proceso mencionado se realizará en el caso de usar la metodología de evaluación del

costo – beneficio. En caso los beneficiados no puedan ser valorados monetariamente, el

Manual contempla la alternativa de utilizar la metodología de evaluación costo-

efectividad

Medición de Beneficios Directos: En el Cuadro Nº 7 se muestra el resumen de

beneficios directos previstos en el Manual. Se debe tener en cuenta que el enfoque del

excedente del producto es alternativo al de ahorros en recursos, por lo que no deberían

ser utilizados simultáneamente en una misma vía. Los beneficios mencionados deben

ser calculados a precios sociales.

Cuadro Nº 7: Beneficios directos planteados en Manual

Tipo de Proyecto Beneficio Directo

Forma de Calculo Modelo o parámetros sugeridos

Proyectos que tienen como base una zona ya servida por un camino y que por aumentos de la demanda se requiere una vía más cómoda (Ej: Rehabilitaciones, Reconstrucciones, Asfaltados)

Ahorro en recursos de los Costos Operativos de Vehículos(COV)

Bcov=COVsp-COVcpBcov: Beneficio total por ahorro en COVCOVsp: COV sin proyectoCOVcp: COV con proyecto

Para Perfil utilizar curvas predefinidas o el modelo HDM-VOCPara prefactibilidad o Factibilidad usar el modelo HDM

Ahorro en tiempo de viaje de los usuarios (TU)

Btu= TUsp- TUcpBtu: Beneficio total por ahorro en TUTUsp: TU sin proyectoTUcp: TU con proyecto

Usar valor social del tiempo señalado en Directivas de la Oficina de Inversiones del MEF; y el modelo o procedimiento empleado para ahorro en COV

Ahorro en recursos de los Costos de Mantenimiento (CM)

Bcm = CMsp – CMcpBcm: Beneficio total por ahorro en CMCMsp: CM sin proyectoCMcp:CM con proyecto

Para perfil usar valores promedios de costos.Para prefactibilidad y factibilidad utilizar el modelo de deterioro del HDM

Proyectos en zonas sin Beneficios por Bexp=(VIP-Cpi)cp-(VBPi – Definir tipos de productos,

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conexión vial o con conexión en malas condiciones; donde se estima que con el proyecto se aumentará la producción en la zona

excedente del productor

Cpi)spBexp: Beneficio por excedente del productor VBPi: Valor bruto de la producción de cada producto.CPi: Costo de producción de cada producto

beneficios en aumento de producción, proyectar producción, costos y precios en situaciones sin y con proyecto.

Medición de Beneficios Indirectos: Las acciones a este respecto señaladas en el

Manual se resumen en el Cuadro Nº 8

Cuadro Nº 8: Beneficios Indirectos

Actividad

Etapa

Perfil Prefactibilidad Factibilidad

Beneficios por

reducción en

accidentes

No es necesario llegar a este

nivel de detalle en la

estimación de beneficios,

excepto que los objetivos del

proyecto sean

primordialmente de

seguridad vial

No es necesario llegar

a este nivel de detalle

en la estimación de

beneficios, excepto

que los objetivos del

proyecto sean

primordialmente de

seguridad vial

El Manual describe

los componentes a

considerar para la

estimación de

beneficios (Tarea III

del Modulo III)

Beneficios por

mejoras en el

medio ambiente

Se deben identificar los

componentes del proyecto

que se debería realizar, o los

sobrecostos en que se

incurrirán en la inversión por

efectos de mitigar el impacto

sobre el medio ambiente.

Cuantificar las intervenciones que señalará el

Estudio de Impacto Ambiental realizado de

acuerdo al Modulo IV, Tarea 2 del Manual

Flujo de beneficios y costos: Se establecerá el flujo de beneficios y costos (financieros

y económicos) incluyendo todos aquellos identificados, calculados y programados en

los pasos anteriores.

Análisis de Rentabilidad Social: Los indicadores de rentabilidad señalados a utilizar

en la evaluación son el Valor Actual Neto (VAN) y la Tasa Interna de Retorno (TIR);

los cuales se obtendrán del flujo de beneficios económicos netos a lo largo de la vida

del proyecto.

10

Para considerarlo rentable, desde el punto de vista económico, el proyecto deberá tener

un VAN mayor a cero utilizando la tasa social de descuento que este vigente

(actualmente es de 14% anual) o la TIR mayor que esta misma tasa.

Otros indicadores que pueden utilizarse: Coeficiente Beneficios – Costo o razón

Beneficio – Costo, los cuales se describen en la Tarea 5 del Modulo III del Manual)

Para el caso de usar la metodología de evaluación costo – efectividad, se recomienda

efectuar una buena selección de los indicadores de metas, a fin de permitir la

evaluación de las diferentes alternativas

Análisis de Confiabilidad: El Manual considera realizar dos tipos de análisis:

Sensibilidad y Riesgo; con la finalidad de incluir el componente de probabilidad a los

valores que se utilicen para las variables más importantes que podrían influir en los

resultados de rentabilidad del proyecto.

La Sensibilidad se hará en cada uno de los niveles del estudio de preinversión, con la

finalidad de identificar las variables más importantes que impactan en el resultado del

proyecto. El Cuadro Nº 9, muestra las variables típicas (y su rango) para proyectos

viales.

Cuadro Nº 9: Rango de variables típicas de proyectos de carreteras

Variable Rango de variabilidad a nivel dePerfil Prefactibilidad Factibilidad

Costo global de inversión + 40% + 30% + 20%

Costo de expropiaciones + 40% + 30% + 20%

Beneficio tiempo de usuarios - 40% - 30% - 20%

Beneficio costos de operación + 40% + 30% + 20%

El Análisis de riesgo se realizará en la Factibilidad, para lo cual se utilizarán las

variables de riesgo identificadas en la Sensibilidad a las cuales se les tendrán que

incorporar funciones probabilísticas para los valores que podrían tomar. Se sugiere

utilizar una simulación de Monte Carlo para la cual existe software accesible y fácil de

utilizar en asociación con una hoja de cálculo (Ej: Risk Master, Cristal Ball; para lo

cual se requerirá modelar la evaluación del proyecto en una hoja Excel o similar). El

11

resultado de este Análisis proporcionará la probabilidad de rentabilidad del proyecto,

así como ser de herramienta para el planeamiento de la respuesta al riesgo

Análisis del Financiamiento: Se orienta a la necesidad que el formulador tiene de

analizar la viabilidad financiera del proyecto, teniendo en cuenta los recursos públicos

presupuestales (restringido a la Programación Multianual de Inversiones) o a su

posibilidad de concesionario para la inversión privada.

Análisis de Sostenibilidad: Se refiere al análisis de los posibles problemas que se

podrían presentar durante la operación del proyecto, que podrían reducir o eliminar sus

beneficios esperados. En obras viales interurbanas, el aspecto más importante es el

mantenimiento, por lo que se deberá analizar la disponibilidad de recursos, las

regulaciones existentes y el marco legal existente y futuro previsto relacionado a este

factor.

Comparación de Alternativas y Selección de la Alternativa Óptima: Del análisis

efectuado y comparativo se seleccionará la mejora alternativa factible para el proyecto,

empezando por el criterio de eficiencia económica (costo – beneficio- costo-

efectividad), examinando luego su confiabilidad, viabilidad institucional, socio-

cultural, entre otros.

Elaboración del Marco Lógico de la Alternativa Seleccionada: La elaboración de

esta herramienta es la etapa final de la evaluación. El Marco Lógico (ML) será un

instrumento necesario para reasumir la información del proyecto además de

proporcionar los elementos claves para su monitoreo y seguimiento. En el Cuadro Nº

10 se muestra un ejemplo típico de ML para un proyecto vial

Cuadro Nº 10: Marco Lógico típico de un proyecto de mejoramiento de obra vial

Objetivos Indicadores Verificación SupuestosFinReducción de tiempos de viajeDisminución de costos de transporte

Reduce el tiempo de viaje en 40% en los usuarios de la víaReduce los costos operativos vehiculares en 50% en los usuarios de la vía

Velocidades promedio de vehículos

Costos OperativosVehiculares

Estudio de velocidades

Estudios de campos y uso de modelos

PropósitoOptimizar las condiciones de servicio de la vía

Mantiene en la vía un IRI no mayor a 4.0 a lo largo de la vida del proyecto

IRI de la vía Evaluaciones de rugosidad

Adecuadas políticas de operación en la vía

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Componente Rehabilitación y mejoramiento de la carretera Realizar e implementar el Plan de Mantenimiento

125 Km de vías rehabilitadas

125 Km de vías en buen estado de conservación

Km. De vía rehabilitadas

Km. De vía en conservación

Medición física de obras

Medición física de actividades

Calidad en construcción y en mantenimiento

3. CONCLUSIONES

a) Los estudios de preinversión de proyectos de carreteras hasta el año 2000

carecían de un marco uniforme que permitieran una adecuada identificación (de

objetivos y alternativas), formulación (principalmente en la estimación de la

demanda) y evaluación (estandarizando variables claves); lo cual daba como

resultado un proceso que no garantizaba la pertinencia e integridad de los

proyectos ejecutados

b) La estrategia seguida para iniciar las acciones que enfrenten esta situación se

basó en incluir en una Ley (Nº 27293): la obligatoriedad de cumplir el ciclo de

proyectos, el uso de metodologías estándares para la evaluación de proyectos y

la determinación uniforme de variables criticas. Esto permitió su elaboración y

difusión de manera más eficiente.

c) El Manual para proyectos viales, elaborado en coordinación interministerial y

con el aporte de experiencias de otros países, proporciona un esquema de

identificación, formulación y evaluación de proyectos; que enlazado con las

funciones de planeamiento (a través de compatibilizacion de objetivos); así

como con las de programación, ejecución y operación de proyectos (a través del

Marco Lógico y Análisis de riesgos); genera una integración dentro de un

proceso estratégico, lo cual permitirá una mejor utilización de los recursos del

país en el Sub Sector Transportes.

4. REFERENCIAS

(1) MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS – OFICINA DE

INVERSIONES (2000); “Manual de Identificación, Formulación y

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Evaluación de Proyectos de Viabilidad Interurbana”. Lima – Perú:

http://ofi.mef.gob.pe

(2) MINISTERIO DE TRANSPORTES, COMUNICACIONES, VIVIENDA

Y CONSTRUCCIÓN – DIRECCIÓN GENERAL DE PRESUPUESTO Y

PLANIFICACIÓN (2000) “Diagnóstico del Proceso de Inversiones en el

MTC” Lima – Perú (Mimeo)

14