Mesa institucional drtt (propuesta de análisis situacional)

Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura

Oficina en Colombia

MESA INTERINSTITUCIONAL

DISTRITO DE RIEGO DEL TRIÁNGULO DEL TOLIMA

PROPUESTA METODOLÓGICA PARA LA REALIZACIÓN DE UN ANÁLISIS SITUACIONAL DEL TERRITORIO DE INFLUENCIA DIRECTA

DEL DISTRITO DE RIEGO DEL TRIÁNGULO DEL TOLIMA

11 de Julio de 2011

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PROPUESTA METODOLÓGICA PARA LA REALIZACIÓN DE UN ANÁLISIS SITUACIONAL DEL TERRITORIO DE INFLUENCIA DIRECTA DEL DISTRITO DE RIEGO DEL TRIÁNGULO DEL TOLIMA

I. Antecedentes Generales del Proceso Propuesto

En el mes de octubre del año 2010, diversos actores institucionales vinculados al proceso de construcción y puesta en marcha del Distrito de Riego del Triángulo del Tolima (DRTT), convinieron en establecer una “Mesa Interinstitucional del DRTT”, con el propósito de disponer de una instancia de análisis y concertación de las intervenciones a cargo de los diversos agentes programas y/o proyectos que –de una u otra forma– están vinculados al proceso en mención.

Desde entonces, y hasta la fecha, se han realizado varias sesiones de la Mesa, en las cuales se han venido presentando, los diversos tipos de intervenciones a cargo de cada entidad, programa y/o proyecto (objetivos, alcances, características, procedimientos y estado actual o de avance). Como punto de partida de cada presentación, se ha hecho énfasis en los elementos disponibles, por cada quien, en materia de diagnóstico del área de influencia directa del DRTT.

Sin embargo, a partir de la tercera sesión de la Mesa, se acordó conformar tres Sub-Mesas para facilitar y hacer más expedito y concreto el análisis de los siguientes temas relevantes: i) Etnias y Tierras (bajo la coordinación del INCODER); ii) Educación, Salud, Agua Potable y Saneamiento Básico (bajo la coordinación de la Gobernación del Tolima); y iii) Productiva (bajo la coordinación de FONADE e IICA).

Hasta el momento, han participado en las sesiones de las tres Sub-Mesas entidades tales como: Gobernación del Tolima y Secretaría de Desarrollo Agropecuario del Tolima (que ejerce la coordinación general ad hoc de todo el proceso de la Mesa Interinstitucional del DRTT); FONADE; INCODER; IICA; CODESARROLLO; UTRITOL; CORPOICA; ACCIÓN SOCIAL (programas Familias en Acción y Red Unidos); SENA; CORTOLIMA; FUNDES; ASOHOFRUCOL; Comisión Regional de Competitividad del Tolima; Comité de Ganaderos del Tolima; y algunas Secretarías adscritas a las Alcaldías de los municipios de Coyaima, Natagaima y Purificación.

En términos generales, y como resultado de avance del trabajo de las Sub-Mesas –en particular la denominada “Productiva”– se ha llegado a la conclusión de que es necesario articular los distintos elementos constitutivos de los diagnósticos de que dispone cada instancia institucional, con el propósito de construir un diagnóstico común (participativo y por consenso), que, a su vez, permita avanzar hacia el diseño de una estrategia integral de desarrollo rural, que promueva la articulación de las distintas iniciativas y la superación de sus enfoques sectoriales, en favor de un enfoque holístico de alcance territorial.

Para efecto de la articulación de los diversos diagnósticos, la Oficina del IICA en Colombia –en virtud de un proceso de asistencia técnica a la institucionalidad vinculada a actividades de desarrollo rural en el Tolima1– ha elaborado la presente propuesta metodológica, que está orientada a la realización de un análisis situacional del territorio de influencia directa del DRTT.

1 En el primer semestre de 2011, mediante Convenio con la SGCAN, el IICA ejecutó un proceso para el “Fortalecimiento de

Capacidades en Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (DRET)” en la subregión andina. En el caso específico de Colombia, se diseñó y ejecutó un plan de asistencia técnica, uno de cuyos objetivos fue suministrar asesoría a actores institucionales del Sur y el Triángulo del Tolima, en la preparación de estrategias y planes de DRET. Uno de los insumos construidos para dicho trabajo fue una propuesta metodológica para la realización de un análisis situacional del territorio de influencia directa del Distrito de Riego del Triángulo del Tolima, la cual sirve de sustento al presente documento.

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II. Metodología Propuesta para un Análisis Estratégico Situacional

2.1. Dimensiones Analíticas

Según lo indica la Figura No. 1, un diagnóstico estratégico situacional se apoya en un análisis dinámico, del pasado al presente y del presente al futuro, de los entornos interno y externo, en este caso del territorio de influencia directa del DRTT. Dicho proceso comprende la valoración de los aspectos positivos y negativos, y de sus inter-relaciones, de tal forma que sea posible identificar los logros y limitaciones actuales y de qué manera ellos están vinculados con cuáles tipos de incentivos y restricciones del entorno externo. Igualmente, y de manera fundamental, el diagnóstico estratégico implica el análisis de las potencialidades y los obstáculos que se prevén hacia el futuro en el entorno interno del territorio, cómo deben ser manejados ambos elementos y de qué manera los mismos se vinculan con las oportunidades y los riesgos que se vislumbran en el entorno externo al DRTT.

El análisis situacional se sustenta en reflexiones que discurren a lo largo de tres dimensiones: ámbito (entornos interno y externo), valoración (positiva y negativa) y tiempo (desde su iniciación hasta el presente y del presente al futuro). Como se ve en la Figura No. 1, estas tres dimensiones, al superponerse, generan definiciones para los siguientes 8 componentes: logros, limitaciones, incentivos, restricciones, potencialidades, obstáculos, oportunidades y riesgos.

Los logros se refieren a aquellos resultados obtenidos hasta la fecha, atribuibles a la acción de diversos actores territoriales, mientras que las limitaciones se entienden como debilidades que, hasta el momento, han caracterizado al territorio. Los incentivos son aquellos elementos del entorno externo que han favorecido el desarrollo territorial y, en particular, el DRTT; entre tanto, las restricciones se refieren a los factores que, en ese ámbito externo, han dificultado o impedido su mejor o mayor nivel de desarrollo. Las potencialidades son elementos atribuibles al entorno interno del territorio que, en el futuro, podrían favorecer su consolidación, mientras que los obstáculos son factores de ese mismo entorno que, por el contrario, la retrasarían o impedirían. Las oportunidades se refieren a indicios favorables en el ámbito externo al territorio, que implicarían su fortalecimiento o nuevos desarrollos; por su parte los riesgos son indicios sobre situaciones que, en el futuro, desfavorecerían o afectarían negativamente el desarrollo territorial y/o del propio DRTT.

SITUACIÓN PERSPECTIVAS

VALORACIONES NEGATIVAS

PASADO FUTURO

Incentivos Oportunidades

RiesgosRestricciones

ENTORNO EXTERNO

Logros Potencialidades

Limitaciones Obstáculos

ENTORNO INTERNO

PRESENTE

VALORACIONES POSITIVAS

FIGURA No. 1 METODOLOGÍA DEL DIAGNÓSTICO ESTRATÉGICOFIGURA No. 1 METODOLOGÍA DEL DIAGNÓSTICO ESTRATÉGICO

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2.2. Dimensiones del Desarrollo

El desarrollo rural se concibe desde una perspectiva integral y con un enfoque territorial. Por lo tanto, para realizar un análisis estratégico situacional con una perspectiva o visión integradora u holística del desarrollo rural, resulta fundamental considerar la multi-dimensionalidad del territorio. En este sentido, como puede observarse en la Figura No. 2, hay que tener en cuenta los diversos componentes que conforman un sistema territorial, a saber: la dimensión económica, en la que destaca el elemento de competitividad; la dimensión social, en la que destaca el elemento de equidad; la dimensión ambiental, en la que destaca el concepto de administración y gestión de la base de recursos naturales; y la dimensión político institucional, en la que destaca el elemento de gobernabilidad democrática.

INTE

GR

AL

POLÍTICO – INSTITUCIONAL

FÍSICA – AMBIENTAL –

RECURSOS NATURALESSOCIAL – CULTURAL

ECONÓMICO – PRODUCTIVA

FIGURA No. 2 ELEMENTOS BÁSICOS PARA UN ANÁLISIS

DEL PROCESO DE DESARROLLO RURAL DE UN TERRITORIO

MU

LTID

IMEN

SIO

NA

LID

AD

ENFOQUE SISTÉMICO

Complementariamente al análisis multidimensional, deben tenerse en cuenta otros elementos básicos, a saber: i) La inter-temporalidad, que implica que las situaciones sobre las que desea actuar en el presente, cualquiera que sea su ámbito, deben estar articuladas a una visión de país, que necesariamente ha de ser de largo alcance. ii) La visión intergeneracional, que conlleva la idea de que el modelo de desarrollo no puede comprometer ni el bienestar ni el progreso de las generaciones futuras. iii) La visión multi-sectorial, que concibe la agricultura en un sentido amplio que, por ejemplo, incluye los sectores no vinculados directamente a la producción primaria, los servicios ambientales y, en general, la función económica de las externalidades del territorio rural.

Por otra parte, hay que considerar que el desarrollo rural con enfoque territorial parte de una noción de territorio que trasciende lo espacial. En efecto, el territorio es un producto social e histórico –lo que le confiere un tejido social único–, dotado de una determinada base de recursos naturales, ciertas formas de producción, consumo e intercambio, y una red de instituciones y formas organizativas que se encargan de dar cohesión al resto de los elementos.

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La concepción del desarrollo rural desde una perspectiva territorial tiene como objetivo principal el logro armónico de metas del desarrollo enmarcadas en una visión territorial y su consecuente integración con una visión de nivel nacional o de país. El enfoque territorial del desarrollo rural centra su atención en la economía del territorio, como tal, antes que en la sola economía agraria; el paso de la competitividad privada a la competitividad territorial; la gestión ambiental; el ordenamiento territorial, como complemento y concreción de la des-centralización; la coordinación entre políticas macro, sectoriales y locales; la gestión del conocimiento para el desarrollo local y regional; y la cooperación y responsabilidad compartida de los diversos actores sociales, como complemento de la participación. La aspiración fundamental de este enfoque es que la prosperidad cubra a toda la población rural, que haya menos pobreza y más equidad, mayor competitividad productiva, un manejo sostenible de los recursos y gobernabilidad democrática.

Entonces, el enfoque territorial tiene al menos tres repercusiones importantes en la definición de políticas públicas: 1) convertir el territorio en el objeto de las políticas públicas; 2) concebir la política de desarrollo rural como una política articuladora de políticas sectoriales en espacios territoriales; y 3) aplicar políticas diferenciadas, según el contexto.

2.3. Ejes estratégicos

Finalmente, a partir de los elementos suministrados por el examen de las dimensiones analíticas y del desarrollo, planteadas anteriormente, se procede a la identificación de ejes estratégicos. Para tal efecto, se seleccionan y definen los factores más significativos que permitan visualizar perspectivas estratégicas. Con base en dichos factores, se construye una matriz de interrelaciones entre los factores internos y externos seleccionados, tanto los positivos como los negativos, conforme se indica en la Figura No. 3. En el eje vertical (primera columna) de la matriz se colocan los factores externos (incentivos, oportunidades, restricciones y riesgos), mientras que en el eje horizontal (primera fila) se ponen los factores internos (logros, potencialidades, limitaciones y obstáculos).

Sobre las distintas casillas o celdas de la matriz se localizan las estrategias resultantes del análisis comparativo de los factores internos y externos, tanto positivos como negativos. De esta manera la matriz queda dividida en cuatro cuadrantes, que reciben los nombres de estrategias de crecimiento (las que responden al cruce de factores exclusivamente positivos), estrategias de mantenimiento (las que responden al cruce de los factores positivos con los negativos) y estrategias de neutralización (las que responden al cruce de factores exclusivamente negativos).

FIGURA No. 3 IDENTIFICACIÓN DE ESTRATEGIAS

FACTORES INTERNOS

FACTORES EXTERNOS

LOGROS POTENCIALIDADES

LIMITACIONES OBSTÁCULOS

INCENTIVOS OPORTUNIDADES

ESTRATEGIAS DE CRECIMIENTO

ESTRATEGIAS DE MANTENIMIENTO

RESTRICCIONES RIESGOS

ESTRATEGIAS DE MANTENIMIENTO

ESTRATEGIAS DE NEUTRALIZACIÓN

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Las estrategias de crecimiento son aquellas sobre las cuales se deberá intervenir con prioridad, puesto que implican los efectos más importantes para el desarrollo territorial; constituyen las variables de intervención prioritarias, en la medida que posibilitan el empleo de las fortalezas presentes y futuras del territorio en el aprovechamiento de los factores positivos existentes o previsibles en el entorno externo.

Las estrategias de mantenimiento apuntan, por una parte, a la superación de limitaciones y obstáculos territoriales existentes, con miras a aprovechar incentivos y oportunidades que ofrece el entorno externo al mismo y, de otro lado, a apoyarse en los logros y potencialidades territoriales para enfrentar las restricciones y riesgos existentes en su entorno externo.

Finalmente, las estrategias de neutralización corresponden al escenario más negativo previsible, que es aquél en el cual deben afrontarse restricciones y riesgos del entorno externo al territorio, desde las limitaciones y obstáculos existentes en el interior del mismo. Se trata de estrategias críticas que deben ser objeto de monitoreo permanente, con base en instrumentos de llamado de atención o alarmas, puesto que su desatención o inoperancia podría desestabilizar desarrollos territoriales obtenidos o en marcha.

III. Ejemplo de Posibles Insumos para un Análisis Situacional del Territorio del DRTT

A manera de ejemplo –y con el propósito de motivar e inducir un proceso interinstitucional tendiente a la realización de un posible análisis estratégico situacional del territorio de influencia directa del DRTT– a continuación se plantea, de forma esquemática, una primera aproximación de los elementos que, a modo de insumos, podrían alimentar el paso o módulo inicial dicho análisis.

Este ejemplo se plantea como punto de partida para la realización de un primer taller que, con la participación de múltiples actores institucionales territoriales, aborde el análisis situacional propuesto, de tal manera que, más adelante, se pueda avanzar en un análisis estratégico prospectivo y en la construcción de un plan integral y multidimensional de desarrollo rural, con enfoque territorial, y sustento en una propuesta operativa de tipo holístico y pluri-institucional.

En las Tablas Nos. 1 a 4 se plantean los elementos positivos y negativos que, desde el pasado hacia el presente, en los entornos interno y externo del territorio de influencia directa del DRTT, explicarían su “situación actual” (por favor, complementar y/o corregir estos elementos).

Tabla No. 1

INCENTIVOS (en el pasado, desde el entorno externo)

DIMENSIÓN ECONÓMICA-PRODUCTIVA DIMENSIÓN SOCIO-CULTURAL

Importante demanda regional/departamental por hoja de plátano cachaco

Posicionamiento y fortalecimiento de organización indígena en el país

Vecindad del CI NATAIMA (CORPOICA)

DIMENSIÓN FÍSICO-AMBIENTAL DIMENSIÓN POLÍTICO-INSTITUCIONAL

Decisión e inicio de construcción del distrito de riego Elección popular de Alcaldes

Desarrollo de vías troncales aledañas y construcción vía Purificación-Prado

Instalación de infraestructura regional de conectividad electrónica y medios de comunicación

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Tabla No. 2

RESTRICCIONES (en el pasado, desde el entorno externo)


Oferta tecnológica agrícola no ajustada a condiciones locales

Bajo cubrimiento local de programas sociales del Gobierno Nacional

Baja demanda del mercado para producción local Poco estímulo externo a construcción de capital social local


Lento proceso de construcción del distrito de riego Descoordinación/desarticulación de institucionalidad nacional/departamental

Aislamiento vial Conflicto armado (desconfianza, desplazamiento)

Tabla No. 3

LOGROS (en el pasado, desde el entorno interno)


Posicionamiento del plátano cachaco en mercado regional

Relativo posicionamiento de cultura y población indígena

Pequeños focos de desarrollo ganadero, ovino y hortícola

Macro-colegio Juan XXIII en Coyaima

Tradición en la producción de limón y limas ácidas Existe diagnóstico social actualizado y plan de atención social.

Disponibilidad de plan productivo agrícola

Oferta de empleo en construcción del DRTT


Infraestructura mínima urbana e infraestructura inherente al distrito de riego

Desarrollo organizativo incipiente: UTRITOL, Cabildos Indígenas

Soluciones progresivas en materia de saneamiento básico

Mayor interlocución de población indígena con gobiernos municipales y departamental

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Tabla No. 4

LIMITACIONES (en el pasado, desde el entorno interno)


Bajo desarrollo de alternativas productivas Altos índices de NBI y pobreza

No existe tradición empresarial ni comercial en las comunidades locales

No hay planes/programas de seguridad alimentaria

Predominio del micro y minifundio rural Altas tasas de deserción escolar temprana

Poca formalización de tenencia de tierras Ruptura progresiva de tejidos sociales

Bajo relevo generacional


Procesos de deterioro de fuentes hídricas y de suelos (especialmente por erosión)

Bajo nivel de convocatoria de organizaciones sociales

Poca organización de sectores campesinos

Institucionalidad local muy débil

Los elementos consignados en estas primera cuatro tablas, permitirán la realización de un ejercicio analítico, mediante el cual se buscará inter-relacionar lógicamente dichos elementos, tratando de contestar preguntas tales como: qué ha ocurrido en el pasado? qué efectos se produjeron?

Así, por ejemplo, podrían plantearse hipótesis como las que se presentan en la Figura No. 4.

FIGURA No. 4 QUÉ OCURRIÓ?

Cómo se inter-relacionaron estos elementos y qué produjeron?

INCENTIVOS DÉBILES Y RESTRICCIONES FUERTES EN EL ENTORNO EXTERNO

Bajo acceso a mercados, lentitud en

construcción del distrito de riego,

poco estímulo a capital social e inseguridad

Y MANTUVIERON GRANDES LIMITACIONES

Bajo desarrollo productivo, deterioro

de oferta ambiental, ruptura de tejido social

e institucionalidad débil

FAVORECIERON POCOS LOGROS

Relativo posicionamiento de organización indígena

y cierto nivel de organización gremial

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Por otra parte, en las Tablas Nos. 5 a 8 se plantean los elementos positivos y negativos que, desde el presente hacia el futuro, en los entornos interno y externo del territorio de influencia directa del DRTT, permitirían plantear su “perspectiva futura” (por favor, complementar y/o corregir estos elementos).

Tabla No. 5

OPORTUNIDADES (en el futuro, desde el entorno externo)


DRTT: localización estratégica frente a principal mercado interno y principal puerto exportador del país.

Creciente oferta educativa en el entorno regional cercano

Demandas crecientes por cacao, frutas, pesca, biocombustibles y turismo rural.

Prioridad de programas que incluyan componentes de mujeres y jóvenes rurales

Centro de Investigación “Nataima” (CORPOICA)

Interés de inversionistas externos al territorio


Terminación de construcción y puesta en operación del distrito de riego

Consenso institucional sobre necesidad de diseño y puesta en marcha de plan de desarrollo rural y no de simple plan agroproductivo

Gran demanda social de intervención en el tema del agua

Territorio del Triángulo del Tolima: puerta de entrada a Zona de Consolidación del Sur del Tolima

Campaña electoral: oportunidad para concertar prioridades presupuestales

Entrada en vigencia de leyes de tierras, víctimas y desarrollo rural

Tabla No. 6

RIESGOS (en el futuro, desde el entorno externo)


Fluctuación de precios y mercados agrícolas cambiantes

Desplazamiento de población raizal por eventual acceso de empresarios e inversionistas externos.

Salinización y deterioro de suelos

Componente ambiental exigente


Financiación de obras faltantes y complementarias del distrito de riego

Superposición y desarticulación de actores y proyectos institucionales nacionales/regionales/locales

Tendencia a conflicto social por uso del agua. Vinculación a campaña electoral: riesgo de politización

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Tabla No. 7

POTENCIALIDADES (en el futuro, desde el entorno interno)


Población beneficiaria del DRTT: 18 mil pequeños productores campesinos e indígenas

Importantes núcleos de jóvenes en los medios urbano y rural del territorio

Resultados/lecciones de la fase ensayo/demostración del plan productivo.

Instituciones educativas con presencia regional (SENA, FUNDES, U. Tolima, U. Ibagué)


Distrito de riego construido y operando Consolidación organizativa y operativa de UTRITOL

Plan de manejo ambiental de CORTOLIMA Plan de desarrollo rural, con enfoque integral-holístico y territorial, concertado y asumido institucional y socialmente.

UTRITOL se está capacitando con apoyo de CODESARROLLO

Tabla No. 8

OBSTÁCULOS (en el futuro, desde el entorno interno)


Baja adaptación/ajuste de alternativas productivas a condiciones locales

Inexistencia de cultura empresarial en comunidades rurales

Bajas tasas de inversión social


Procesos de deterioro de fuentes hídricas y de suelos (especialmente por erosión)

Politización de organizaciones sociales

Falta de continuidad de estrategias/programas institucionales

Inventario de intervenciones institucionales incompleto

Bajo nivel de participación de municipios en Mesa Interinstitucional

Los elementos consignados en etas últimas cuatro tablas, permitirán la realización de un ejercicio analítico, mediante el cual se buscará inter-relacionar lógicamente dichos elementos, tratando de contestar preguntas tales como: qué pistas hay para un análisis estratégico prospectivo? qué puede pasar en el futuro? qué efectos se podrían generar?

Así, por ejemplo, podrían plantearse hipótesis como las que se presentan en la Figura No. 5.

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FIGURA No. 5 PISTAS PARA UN ANÁLISIS ESTRATÉGICO PROSPECTIVO

ELEMENTO DISPARADOR HACIA EL FUTURO:

LOS INCENTIVOS QUE OFREZCA EL ENTORNO EXTERNO

(ACTORES INSTITUCIONALES EXTERNOS AL TERRITORIO)

Asegurar financiamiento del Distrito de Riego

Condiciones de seguridad ciudadana

Acciones coordinadas en desarrollo rural territorial

Promoción del capital social en el territorio

Articulación con institucionalidad local

Conexión con mercados nacionales y externos

ESTOS INCENTIVOS PUEDEN GENERAR LOGROS

Consolidación social y económica de población indígena y campesina raizal

Uso sostenible de recursos naturales locales

Fortalecimiento de la gobernabilidad e institucionalidad local

QUE, A SU VEZ, PERMITAN ENFRENTAR LAS RESTRICCIONES DEL ENTORNO

Presiones de desplazamiento

Condiciones cambiantes de los mercados

Y SUPERAR LAS LIMITACIONES INTERNAS

Altos índices de NBI y pobreza

Bajo desarrollo productivo y social

Y, enseguida, con base en los anteriores elementos, análisis e hipótesis, se podría abordar la pregunta de cuáles, entonces serían las estrategias a seguir.

FIGURA No. 6 Y, ENTONCES, CUÁLES SERÍA LAS ESTRATEGIAS A SEGUIR?

FACTORES

INTERNOS

FACTORES

EXTERNOS

LOGROS

POTENCIALIDADES

LIMITACIONES

OBSTÁCULOS

INCENTIVOS

OPORTUNIDADES

ESTRATEGIAS DE CRECIMIENTO?

ESTRATEGIAS DE MANTENIMIENTO?

RESTRICCIONES

RIESGOS

ESTRATEGIAS DE MANTENIMIENTO?

ESTRATEGIAS DE NEUTRALIZACIÓN?

Con soporte en la información y los análisis anteriores, podría construirse un diagnóstico común del territorio de influencia directa del DRTT y, a continuación, podría entonces abordarse el diseño de una estrategia integral de desarrollo rural, que promueva la articulación de las distintas iniciativas y la superación de sus enfoques sectoriales, en favor de un enfoque holístico de alcance territorial.

BORRADOR PARA DISCUSIÓN

Luis Fernando Restrepo T. Especialista Nacional de Desarrollo Rural Oficina del IICA en Colombia 11/07/2011.

Mesa institucional drtt (propuesta de análisis situacional)

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