MEMORIA - UNICEF

MEMORIA

Título:Memoria del Seminario Internacional sobre Inversión Pública en la Infancia en América Latina y el Caribe

Este documento fue elaborado por el consultor Daniel Badillo, con la colaboración del equipo de Inclusión Social de la Oficina Regional de UNICEF y del equipo de la Oficina de país de UNICEF en la República Dominicana.

El documento también incluye los aportes de personal técnico del gobierno de la República Dominicana, a través del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD) y de la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) del Ministerio de Hacienda.

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)Casa de las Naciones Unidas, Av. Anacaona 9Mirador Sur, Santo [email protected]/republicadominicana

Noviembre 2019Santo Domingo, República Dominicana

Foto de portada © UNICEF REPÚBLICA DOMINICANA/ELVIS GONZÁLEZ

Santo Domingo, República Dominicana,13 y 14 de marzo de 2019

4 | INVERSIÓN EN LA INFANCIA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE INVERSIÓN EN LA INFANCIA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE | 5

AGRADECIMIENTOS

El Seminario Internacional Inversión en la Infancia en América Latina y el Caribe: Una Estrategia para Acelerar el Logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible fue posible gracias a la colaboración de diferentes personas e instituciones. UNICEF expresa su sincera gratitud a quienes participaron de manera directa o indirecta en su realización.

Por un lado, es necesario reconocer el invaluable apoyo del Gobierno dominicano, mediante el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, y el Ministerio de Hacienda, a través de su Dirección General de Presupuesto, que fungieron como impecables anfitriones y organizadores del Seminario. De manera especial, se agradece la participación de quienes intervinieron en la sesión inaugural y la clausura del Seminario: Isidoro Santana, Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo; Nelson Toca, Ministro de Industria, Comercio y Mipymes; Berenice Cordero, Ministra de Inclusión Económica y Social de Ecuador; Luis Reyes Santos, Viceministro de Presupuesto, Patrimonio y Contabilidad de la República Dominicana; Kenia Lora, Presidenta Ejecutiva del Consejo

Nacional para la Niñez y la Adolescencia de la República Dominicana; y Rosa Elcarte, Representante de UNICEF en la República Dominicana.

Igualmente, se valora muy positivamente la participación y los aportes de los ponentes en los paneles: Alonso Segura Vasi, Exministro de Economía y Finanzas de Perú, Socio Fundador de HACER PERÚ y Profesor de Economía PUCP; Yván Rodríguez, Viceministro de Planificación del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo de la República Dominicana; José Cuesta, Senior Economist, Poverty Global Practice, World Bank; Alex Yuster, Directora Asociada de Inclusión Social y Políticas Públicas, División de Programas de UNICEF; Ayacx Mercedes, Director Adjunto de la Dirección General de Programas Especiales del Ministerio de la Presidencia, República Dominicana; Fernando Filgueira, Consultor Regional de UNICEF, Investigador Principal del Programa de Protección Social de CIPPEC, Argentina; Jean Philippe Pening, Asesor de la Alcaldía de Bogotá, Colombia; Zachary Levey, Director Ejecutivo de Levoca Impact Labs; Altagracia Suriel, Directora General del Programa Progresando con Solidaridad, Vicepresidencia de la República Dominicana; Sergei Soares,


Investigador del Instituto de Investigación Económica Aplicada, Brasil; Judith Alpuche, Directora General del Ministerio de Desarrollo Humano, Transformación Social y Reducción de la Pobreza, Belice; Midori de Habich, Exministra de Salud del Perú; Héctor Villarreal Páez, Director General del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, México; Rafael de Hoyos, Lead Economist en Educación, Banco Mundial; David Lapaix Ávila, Director de Programación Financiera y Estudios Económicos, Ministerio de Educación de la República Dominicana; Javier Curcio, Investigador de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires y Consultor Internacional en Finanzas Públicas para la Infancia; Berenice Cordero Molina, Ministra de Inclusión Económica y Social, Ecuador; Kenia Lora, Presidenta Ejecutiva del Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia; y Elsy Alcalá, Socia en GEA, México.

Agradecemos también la gentil disposición de los moderadores de las diferentes sesiones: Roberto Liz, Director General de Desarrollo Económico y Social del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, República Dominicana; José Luis Actis,

Asesor del Ministerio de Hacienda de la República Dominicana; Mónica Rubio, Asesora Regional de Políticas Sociales de UNICEF; Jaime Durán Chuquimia, Viceministro de Presupuesto y Contabilidad Fiscal, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Bolivia; y Fabián Repetto, Director de Planeamiento Estratégico del CIPPEC, Argentina.

Asimismo, se reconoce la labor de los expositores de los enriquecedores conversatorios de experiencias de países sobre las metodologías y procesos de institucionalización de la medición de la inversión pública en infancia y sobre los procesos de mejora de la calidad del gasto público en infancia: Luciana Díaz-Frers, Directora de Política Fiscal e Ingresos del Ministerio de Hacienda de la Nación, Argentina; Gabriel González-Bueno, Especialista en Políticas de Infancia, Comité Español de UNICEF; Aída Cristina Quintanilla Lara, Jefa del Departamento de Análisis e Investigación de la Administración Financiera y Producción Pública, Guatemala; Mercedes Carrasco, Asesora de la Dirección General de Presupuesto, Ministerio de Hacienda, República Dominicana; Jaime Durán Chuquimia, Viceministro de Presupuesto y


Contabilidad Fiscal, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Bolivia; Yoly Colindres, Analista de Sistemas de la Dirección de Niñez, Adolescencia y Familia, adscrita al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, Honduras; Ana María Guemez, Especialista de Políticas Sociales de UNICEF, Perú; Karine Tomaz, Auditora del Laboratório de Orçamento de Política Pública, Ministerio Público do Rio de Janeiro, Brasil; Carlos Calderón, Oficial de Políticas Sociales de UNICEF, Perú; Jair López, Analista Técnico del Gabinete Técnico del Sector Social de la Secretaría de Coordinación General de Gobierno, Honduras; Guillermo Valentino, Director de Evaluación Presupuestaria, Oficina Nacional de Presupuesto, Ministerio de Hacienda de la Nación, Argentina; Marcelo Ventós, Referente del Grupo de Trabajo sobre Inversión y parte de la Asociación de Organizaciones No Gubernamentales Orientadas al Desarrollo (ANONG, Uruguay), Redlamyc. También se agradece la contribución de Daniel Badillo por la elaboración de la Nota Conceptual, su contribución para la elaboración de la Agenda y de la presente memoria del Seminario.

No se puede dejar de agradecer la calurosa hospitalidad del equipo anfitrión y encargado de la magnífica organización del Seminario: Rosa Elcarte, Eduardo Gallardo, Gavino Severino, Maddalen Yarza, Vianka Olivero, Elvis González, Scarlett Rodríguez, Bolívar Orozco, Leticia Vences y equipo de Operaciones de la Oficina de UNICEF en la República Dominicana; Roberto Liz, Perla Soto, María Santana, María Altagracia Mendoza, Patricia Pereyra y al equipo de MEPyD; Mercedes Carrasco, María Mariñas, Angélica Talavera Fernández y equipo de DIGEPRES; y Mónica Rubio, Gerardo Escaroz, Ana Gabriela Alpízar, Yohana Pinzón y José Gallegos de UNICEF LACRO.


INTRODUCCIÓN

Generar espacios presupuestarios suficientes e invertir mejor en los niños, niñas y adolescentes es una de las estrategias más eficientes que tienen los países para acelerar el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Desde 2013, UNICEF promueve anualmente encuentros regionales sobre la manera de hacer avanzar esta estrategia, y estos encuentros han dado fruto: Latinoamérica y el Caribe han sido pioneros en el trabajo sobre la inversión pública para el cumplimiento de los derechos de la infancia, pasando de la cuantificación y estimación de los recursos públicos destinados a la infancia al análisis de la calidad de esta inversión, tanto en los niveles nacionales como subnacionales.

Durante el 13 y 14 de marzo se llevó a cabo el Seminario Internacional Inversión en la Infancia en América Latina y el Caribe: Una Estrategia para Acelerar el Logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, un nuevo encuentro regional y el primero organizado en un país del Caribe. Su objetivo fue facilitar un espacio privilegiado de reflexión y diálogo a fin de continuar compartiendo experiencias y herramientas sobre el financiamiento de una mejor inversión en los niños, niñas y adolescentes con los gobiernos de la región, los tomadores de decisiones, los expertos internacionales y regionales, las organizaciones de la sociedad civil, la academia, el sector privado y otros actores relevantes.

Este documento recoge las principales reflexiones del Seminario, centradas alrededor de tres aspectos que tienen implicaciones significativas sobre el entorno de la inversión en infancia en la región. En primer lugar, la comprensión del contexto económico regional y las diversas transformaciones en marcha, a fin de encausarlas y aprovecharlas para consolidar un presente más equitativo para la infancia; en segundo lugar, la necesaria priorización de la protección social de la infancia como herramienta de las estrategias de desarrollo nacionales, y el análisis de gasto en los sectores de educación, salud y protección contra la violencia; y en tercer lugar, el enriquecimiento del intercambio entre profesionales que trabajan temas de inversión en infancia en la región, para robustecer y ampliar la masa crítica existente de personas trabajando en este tema. Por su incidencia en la inversión en infancia, las reflexiones se recogen en secciones que se analizan bajo estas tres distintas miradas.


SECCIÓN 1:DESCIFRAR Y APROVECHAR LAS TRANSFORMACIONES DEL ENTORNO DE LA INVERSIÓN EN INFANCIA

Existe un conjunto de transformaciones en marcha que presentan nuevos desafíos para el cumplimiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes, y para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, como la posible desaceleración mundial y la profundización de la desigualdad, el avance de la tecnología digital, la agudización del calentamiento global y las proliferaciones de los procesos migratorios. A estos contextos cambiantes se suman nudos y brechas estructurales y persistentes en la región, como la baja productividad y los altos niveles de exclusión social. Este entorno de rezagos acumulados y nuevos desafíos confronta a los países a un enorme reto en materia de derechos de la niñez y adolescencia y su financiamiento, todo ello bajo un contexto de poco espacio adicional para la generación de recursos financieros y con debilidades institucionales que no pueden soslayarse.

Las principales reflexiones surgidas de las discusiones mantenidas durante el Seminario se centraron en tres aspectos relevantes: la necesidad de potenciar la capacidad de crecimiento de la economía y la generación de bienestar, la importancia de optimizar el uso de los fondos para la infancia con los que se cuenta para hacer más con lo que se tiene, volviéndolos más eficientes, equitativos y transparentes, y materializar alternativas de financiamiento y espacio fiscal para desarrollar las inversiones de calidad en protección social que contrarresten, en su niñez y adolescencia, los efectos perversos de la pobreza y la vulnerabilidad socioeconómica.

1.1. La capacidad de crecimiento de la economía y la generación de bienestar

La conferencia magistral1 abordó algunos

de los aspectos clave de la economía de la región y especialmente su capacidad de crecimiento y su influencia en el bienestar de la población infantil y adolescente. En primer lugar, la dinámica de buena parte de las economías latinoamericanas descansa sobre un patrón de crecimiento primario-exportador, con estructuras productivas de baja diversificación y concentradas en actividades poco intensivas en conocimiento, lo que las condiciona a un bajo crecimiento económico de largo plazo que en épocas de bonanza no pudo cerrar las brechas de PIB per cápita con otras regiones. Esta situación obedece a las bajas condiciones de generación de productividad, característica estructural determinante del bajo crecimiento, que reduce las posibilidades de generar mejoras de bienestar importantes y sostenidas, asociada a la insuficiente inversión en capital humano.

1 Alonso Segura Vasi, Exministro de Economía y Finanzas de Perú, Socio Fundador de HACER PERÚ, Profesor de Economía PUCP, Contexto económico de América Latina y el Caribe: crecimiento económico, espacio fiscal y expectativas en 2019.


(los gastos crecieron más rápido), y la estructura relativa de la carga impositiva ha ido cambiando, concentrándose en dos grandes grupos de impuestos (IVA y renta). Dado el espacio fiscal limitado y el contexto macro fiscal vigente, se vuelve entonces necesario mejorar la eficiencia y calidad del gasto público. Insistió en la necesidad de fortalecer la inversión en capital humano, señalando que la mejora en eficiencia de calidad del gasto pasa crecientemente por priorizar inversión en primera infancia y niñez, por sus particulares vínculos con la productividad y el crecimiento económico.

Concluyó que los argumentos basados en derechos no son suficientes ante los Ministerios de Finanzas y Hacienda, que enfrentan múltiples demandas insatisfechas y, por lo tanto, también son necesarios argumentos económicos basados en evidencia del impacto sobre productividad, eficiencia y multiplicadores de crecimiento del producto, entre otros.

1.2. La eficiencia de los presupuestos para la infancia

La importancia de la inversión en niñez y adolescencia y en los ODS es estratégica, ya que no solo permite el cumplimiento de los derechos de los niños (obligación ética) y sus familias, sino que también beneficia al conjunto de la sociedad y la economía. Si bien la voluntad de poner a la infancia en el centro del debate público es condición necesaria para asegurar la inversión adecuada, oportuna y equitativa en los niños y niñas de la región, dista mucho de ser condición suficiente en el contexto de una situación económica regional cambiante, marcos presupuestarios con estrecho espacio de maniobra, y un contexto medioambiental y social que constantemente pone a prueba la resiliencia de sociedades y gobiernos por igual.

A esa estructura productiva la acompaña una heterogeneidad laboral donde convive un reducido sector formal con empleos de calidad, trabajadores calificados, salarios medios-altos y con seguridad social, con un amplio sector informal, con empleos de mala calidad, trabajadores poco calificados, de ingresos bajos y volátiles, y sin seguridad social. En la medida en que los ingresos laborales constituyen la principal fuente de ingreso de los hogares, esta dinámica del mercado de trabajo repercute en el bienestar de la infancia y la adolescencia.

Por otro lado, uno de los determinantes de estas heterogeneidades es precisamente la falta de inversión en niñez y adolescencia, debido a sus consecuencias en cuanto a productividad perdida de la siguiente generación de trabajadores; en particular en los países donde menos se invierte en ellos actualmente, la productividad de la fuerza de trabajo del futuro será solo entre un tercio y la mitad de lo que podría ser si hoy gozaran esos niños de plena salud y recibieran una educación completa de buena calidad.

2

En segundo lugar, encontró que lamentablemente la adopción de acciones deliberadas de política pública para el aumento del capital humano se enfrentan a un contexto de espacios fiscales muy limitados en la mayoría de los países debido al deterioro significativo de los balances fiscales que, sumado a menores tasas de crecimiento, se ha traducido en incrementos de los ratios de deuda pública ya de por sí elevados, ante la ausencia de medidas fiscales (ingresos o gastos) o mayor crecimiento económico. Los ingresos, a pesar de su favorable incremento tendencial –que se revierte a partir del 2015– no lograron contrarrestar el deterioro fiscal

2 Ver: Banco Mundial, Índice de capital huma-no, http://www.bancomundial.org/es/news/press-relea-se/2018/10/11/if-countries-act-now-children-born-today-could-be-healthier-wealthier-more-productive.


Ahora se trata no solamente de abogar por una mayor asignación de recursos destinados a niños, niñas y adolescentes, sino de mejorar el uso de los fondos con los que se cuenta, haciendo más eficiente y transparente el ciclo presupuestario, utilizando un enfoque de resultados y, de manera especial, orientándolo a la reducción de las disparidades persistentes. El panel uno abordó algunos de estos aspectos clave de la inversión en niñez y adolescencia, y especialmente el mejoramiento de su calidad y el énfasis en la equidad. A continuación, se analizan esas contribuciones.

En primer lugar, la ponencia «Equidad y finanzas públicas bajo un enfoque de infancia»

3 propuso un marco metodológico

y un instrumento probado (Commitment to Equity for Children) para ayudar a los países a aumentar la eficacia, equidad y eficiencia del gasto público en infancia, a fin de reducir sus niveles de pobreza monetaria y multidimensional. Partió de constatar que, pese a un volumen importante de inversiones en América Latina y el Caribe (ALC) –entre el 5 y 15 %

3 Ver: José Cuesta, Senior Economist, Poverty Global Practice, World Bank, Equidad y finanzas públi-cas bajo un enfoque de infancia.

del PIB–, la infancia latinoamericana todavía es desproporcionalmente vulnerable a la pobreza, pues la tasa de pobreza infantil supera la de la población total, tanto en pobreza extrema (8.1 % infantil, 5.4 % total) como general (19.7 % infantil, 10.5 % total), lo que desafía el objetivo explícito de acabar con la pobreza infantil.

El método propuesto, aplicado recientemente en Uganda, combina tres piezas metodológicas relevantes de las políticas públicas en niñez: el análisis de las finanzas públicas enfocadas a la infancia, la medición de la pobreza multidimensional infantil y la cuantificación de las incidencias distributivas. En esa línea, se consideran cinco dimensiones clave: i) la definición de los gastos (e impuestos) que son relevantes e inciden sobre la infancia, a partir de la información presupuestaria; ii) la identificación de los ingresos, los impuestos y las transferencias que perciben y pagan los hogares, usando encuestas de hogares; iii) la definición y medición de la pobreza infantil monetaria y de la pobreza infantil multidimensional, empleando las encuestas de hogares; iv) el análisis de la incidencia y repercusiones del gasto público e impuestos sobre una medición de pobreza infantil; y v) el análisis de los


efectos diferenciados de la adopción de diversos tipos de políticas (simulaciones ex-ante) como distintas inversiones en infancia, o diversa composición del gasto público, o adopción de reformas tributarias, o la combinación de varias de ellas.

Mediante este ejercicio se ayuda a los países a conocer hasta qué punto las inversiones públicas efectuadas están reduciendo la pobreza infantil (eficacia), si esas inversiones benefician realmente a los niños más pobres (equidad) y en qué medida las intervenciones públicas pueden revertir la pobreza infantil actual (eficiencia). Por ejemplo, mostró escenarios en Uganda en los que diversas opciones de política –eliminación de subsidios, reformas del impuesto al valor agregado (IVA), redistribución vía focalización multidimensional o monetaria– tuvieron diferente efectividad sobre la reducción de la pobreza monetaria y multidimensional infantil, y a una relación costo-efectividad muy distinta entre sí, ofreciendo al Gobierno una clara carta de navegación sobre la forma de optimizar sus recursos presupuestarios dirigidos a la población infantil y juvenil.

Los hallazgos fundamentales confirman que es posible integrar medición, diagnóstico y análisis de política para la mejor inversión posible en infancia; que invertir más no siempre es mejor, pues la manera en que se invierte importa mucho; que el manejo de los ingresos fiscales también tiene efectos en la pobreza infantil; que las decisiones de focalizar el gasto en pobreza monetaria o en pobreza multidimensional tiene efectos muy distintos sobre la infancia; que hay efectos específicos dependiendo del ciclo de vida, particulares para niños o para adolescentes; y que es posible desagregar efectos por género y ciertas circunstancias puntuales (por ejemplo, migración).

En segundo lugar, la ponencia «¿De qué manera la equidad y la universalidad pueden mejorar el financiamiento de la inversión pública en la infancia?»

4 planteó

el análisis de las asignaciones universales para la infancia (AUI), ya aplicadas en 25 países de ingreso alto, medio y bajo, un mecanismo alcanzable financieramente para ampliar la cobertura de protección social de niños, niñas y adolescentes, reducir la pobreza monetaria y reducir la desigualdad de ingresos. Mediante las AUI, promovidas por UNICEF y la OIT a nivel mundial, se entiende la protección social como un derecho universal y contribuye a cubrir los costos de crianza y garantizar que niños y niñas tengan acceso a los satisfactores necesarios para lograr un buen comienzo en la vida. Se proporcionan de forma regular e independientemente de los ingresos familiares, ni de ningún otro requisito. Difieren de las transferencias monetarias condicionadas pues en aquellas las familias deben demostrar que no tienen suficientes ingresos o medios de vida para calificar, y deben cumplir con alguna corresponsabilidad para mantener el beneficio.

La propuesta fundamental es evaluar la aplicación incremental de las AUI en ALC con el fin de fortalecer los sistemas de protección social y ampliar su cobertura para llegar a los niños y adolescentes más desfavorecidos, pues son una intervención probada, práctica y equitativa para abordar la pobreza. Microsimulaciones de costeo de la OIT para diferentes tipos de AUI en 57 países de ingresos bajos, que son destinadas a niños de 0 a 5 años y con beneficios para cada niño equivalente al 25 % de la línea de pobreza, determinaron

4 Ver: Alex Yuster, Directora Asociada de Inclu-sión Social y Políticas Públicas, División de Programas, UNICEF, ¿De qué manera la equidad y la universalidad pueden mejorar el financiamiento de la inversión públi-ca en la infancia?


una necesidad de financiamiento cercana al 1.4 % del PIB y que por su simplicidad son de alta eficiencia administrativa, pues sus costos administrativos oscilan entre el 2.5 % y el 11 % (menores en promedio a los de los programas de transferencias condicionadas). Señaló que la búsqueda de espacio fiscal para su financiamiento podría inspirarse en experiencias de países de ingresos medios que adoptaron mecanismos como la reasignación de gasto público (Ghana, Indonesia, Tailandia), el aumento de los ingresos fiscales (Bolivia, Brasil, Mongolia, Zambia), el incremento de los ingresos contributivos (Argentina, Brasil, Túnez, Uruguay), la lucha contra los flujos financieros ilícitos, el cabildeo para incrementar la cooperación y las transferencias, el aprovechamiento de las reservas fiscales y de divisas (Chile, Noruega), la reestructuración de deuda (Ecuador, Islandia, Irak), o la adopción de un marco macroeconómico más flexible (por ejemplo, tolerancia a cierta inflación o déficit fiscal).

En tercer lugar, la ponencia «Inversión pública en primera infancia en RD: equidad, sostenibilidad y derechos»

5

mostró evidencia de los efectos positivos en equidad de la inversión en primera infancia, abordando el caso dominicano. Se evidenció, primero, la viabilidad política de llevar a la práctica incrementos o redistribuciones de la asignación presupuestaria a programas públicos específicos centrados en la primera infancia, como la educación inicial y la atención integral en primera infancia (AIPI), los cuales tuvieron un crecimiento promedio anual de 313 % entre 2011 y 2017, alcanzando a representar el 0.26 % del PIB. La

5 Ver: Ayacx Mercedes, Director Adjunto de la Dirección General de Programas Especiales del Minis-terio de la Presidencia, República Dominicana, Inversión Pública en Primera Infancia en RD: equidad, sostenibili-dad y derechos.

priorización de la inversión en este grupo de edad contribuyó con mejoras en indicadores de bienestar como la significativa reducción del número de menores de 5 años sin registro de nacimiento (del 25 % en 2010 al 9 % en 2017), la reducción de la tasa de analfabetismo (del 14 % al 6.8 %), siendo más pronunciada en las mujeres en edad fértil (del 12 % al 3.2 %) y en las mujeres de los dos quintiles más pobres (quintil 1 del 36.4 % al 10.6 %, y quintil 2 del 20.1 % al 4.0 %). El importante aumento de la cobertura del programa AIPI (de 20,000 beneficiarios en 2013 a 196,000 en 2018) se basó en criterios de equidad, pues su aumento se debió esencialmente a la significativa mejora de la tasa de cobertura del quintil 1, que pasó del 4 % al 61 %.

Los retos planteados con la AIPI se relacionan con la sostenibilidad fiscal del programa, dado el efecto desplazamiento del gasto por el 4 % del PIB para la educación y el aumento del endeudamiento que conlleva ante la ausencia del pacto fiscal establecido en la Estrategia Nacional de Desarrollo; también se relacionan con la necesidad de aumentar la calidad sistémica de la AIPI paralelamente a la cobertura, con la indispensable mejora de la interinstitucionalidad para avanzar en la integralidad de la atención, y con la incorporación de los estratos medios.

1.3. Alternativas de financiamiento y búsqueda de espacio fiscal suficiente

Aumentar la inversión en la infancia pasa necesariamente por identificar fuentes apropiadas de financiamiento y movilizar recursos suficientes, equitativos y oportunos, y es uno de los mayores desafíos que enfrenta actualmente la aceleración de los ODS y la universalización de los derechos de la infancia en la región. Ello exige que los países dimensionen las posibilidades


reales de financiamiento proveniente del sector público nacional e internacional, y del sector privado nacional e internacional, y logren un mejor aprovechamiento de las múltiples fuentes disponibles, tanto tradicionales como nuevas. El panel dos exploró específicamente nuevas –o poco utilizadas– alternativas de financiamiento para proyectos sociales, así como la búsqueda del espacio fiscal para protección social. A continuación, se analizan esas contribuciones.

En primer lugar, la ponencia «El desafío de la protección social de la infancia y adolescencia en América Latina. Hacia un nuevo contrato social»

6 comenzó planteando

que es necesario dar un giro a la concepción imperante en AL sobre la protección social para concebirla finalmente como una función esencial, donde la sectorialidad es un insumo más. En los países europeos, especialmente en los nórdicos, la protección social es la política pública central de bienestar y es concebida y aplicada de esta manera: la inversión en infancia es alta y la incidencia de la pobreza multidimensional infantil y la desigualdad son bajas, y su consumo per cápita es financiado esencialmente por el Estado. En la región, en cambio, la situación es la opuesta: el consumo de los hogares es esencialmente financiando por el trabajo directo y las familias, y solamente una parte pequeña por el Estado, pues la cobertura de protección social de la infancia es extremadamente baja y, además, inequitativa, y es por ello que se manifiesta una sobrerrepresentación de la infancia en las mediciones de pobreza.

La propuesta fundamental consiste en avanzar en la región hacia un nuevo contrato

6 Ver: Fernando Filgueira, Consultor Regional de UNICEF - Investigador Principal del Programa de Protección Social de CIPPEC, Argentina, El desafío de la protección social de la infancia y adolescencia en América Latina. Hacia un nuevo contrato social.

social de clase, género e intergeneracional para garantizar la protección social de la infancia, asentada en una institucionalidad coordinada que integre coherentemente el actual escenario de políticas y programas de protección de niños, niñas y adolescentes. Recomendó que el paquete de protección social contenga tres componentes: a) aseguramientos y transferencias monetarias, b) acceso a cuidados, educación y salud, y c) infraestructura y servicios básicos. Calculó que el costo fiscal estimado para completar las prestaciones a hogares vulnerables con niños y niñas oscila entre el 0.3 % y el 1.4 % del PIB, según los países, y que, en promedio, la región requeriría cerca del 1 % del PIB. Planteó que el desafío del espacio fiscal para garantizar este financiamiento es sobre todo una decisión de economía política y no una imposibilidad técnica, y señaló la existencia de diferentes espacios para llevarlo a cabo en la región. Por ejemplo, varios países pueden expandir su carga tributaria e incluso existen países en los que es viable incurrir en un aumento de deuda para la inversión en infraestructura. Asimismo, todos los países de la región pueden mejorar la progresividad y el sesgo proinfancia de sus sistemas tributarios, y en casi todos existe un amplio margen


para redirigir el gasto social limitando aquel que se orienta por ejemplo a pensiones de privilegio y a subsidios a prestadores privados de salud– e incrementar el gasto proinfancia con sensibilidad de género.

En segundo lugar, la ponencia «Las asociaciones público-privadas como alternativas de financiamiento de proyectos públicos»

7 se centró en el análisis de

los mecanismos de asociación entre el sector público y el sector privado para el desarrollo de infraestructura social, una alternativa de financiamiento de proyectos relacionados con la mejora del bienestar de la niñez y la adolescencia en ALC. A partir de la experiencia de la ciudad de Bogotá (Colombia), aplicada a infraestructura social en salud, hospitales, escuelas y centros de atención integral, se compartieron algunas ventajas importantes de las asociaciones público-privadas (APP). Por ejemplo, los sobrecostos son más bajos que en la obra pública tradicional y la infraestructura se paga solamente cuando la obra está concluida, no como en el caso de una concesión, la cual se paga mientras se construye. Asimismo, el costo de la construcción lo asume completamente el sector privado y el pago del sector público se realiza más tarde, al inicio de la fase de operación y mantenimiento, es decir, una vez cumplido el servicio contratado y verificados los parámetros de calidad establecidos. Señaló que las APP promueven el desarrollo económico, incentivan más eficiencia en la ejecución y mantenimiento de obras públicas, lo que permite vincular conocimiento y habilidades del sector privado y garantiza la calidad de la infraestructura en el tiempo.

7 Ver: Jean Philippe Pening, Asesor en la Alcal-día de Bogotá (Colombia), Las asociaciones público-pri-vadas como alternativas de financiamiento de proyec-tos públicos, https://www.unicef.org/lac/sites/unicef.org.lac/files/2019-03/PPT-Panel%201.2_02_Jean%20Philippe%20Pening.pdf.

Los desafíos pendientes, indicó, están relacionados con lograr una buena maduración de los proyectos (estructurar proyectos financiables, transparentes y con suficiente nivel de estudios a largo plazo), atraer inversionistas privados experimentados y financieramente sólidos, y lograr financiamiento privado a través del mercado de capitales y atraer fondos de pensiones (financiamiento de largo plazo). Señaló que con esta alternativa de financiamiento, el sector privado tiene un papel en correspondencia con la responsabilidad compartida de que se cumplan los derechos de la infancia y adolescencia. Además, el impulso mundial de trabajar en alianzas de esta naturaleza materializa la nueva agenda de desarrollo sostenible, delineada específicamente en el ODS 17, y confirma la importancia que tiene la integración de la empresa en tanto entidad económica de la sociedad.

En tercer lugar, la ponencia «Finanzas innovadoras y bonos de impacto en LAC»

8

abordó los denominados bonos de impacto social, que se han constituido en una nueva manera de financiar la innovación social para solucionar problemas de larga data con base en el logro de resultados, como el caso del Desempleo de Jóvenes Vulnerables y Víctimas en Colombia. Este mecanismo consiste esencialmente en contratos de pago por resultados, con inversionistas e implementadores privados o de la sociedad civil, en los que el Gobierno paga una vez alcanzados los resultados y el aporte del sector privado cierra la brecha entre las necesidades actuales de servicios sociales y las capacidades estatales para su financiamiento y provisión.

8 Ver: Zachary Levey, Director Ejecutivo de Le-voca Impact Labs, Finanzas Innovadoras y Bonos de Im-pacto en ALC, https://www.unicef.org/lac/sites/unicef.org.lac/files/2019-03/PPT-Panel%201.2_03_Zachary%20Levey.pdf.


Operativamente, el contrato por resultados funciona, primero, con un inversionista privado que proporciona financiamiento de trabajo, luego, con un implementador del proyecto social, que es el responsable de ejecutarlo y lograr los resultados planteados, y después, una vez realizada la evaluación externa e independiente que confirma el logro de los resultados planteados, el Gobierno paga al inversionista privado con base en los resultados alcanzados y los acuerdos de inversión definidos. Entre los beneficios de la aplicación de los bonos de impacto social se encuentran: el aumento de la eficiencia del gasto público; el centrarse en un enfoque en el usuario (demanda) y la prevención; la innovación en la implementación (nuevas maneras de hacer las cosas); el descubrimiento de precios y costos ocultos como parámetros generalmente claves; el uso de evidencia, tecnología y datos; y la posibilidad de nuevas alianzas con el sector privado. Estos bonos se aplican tanto en países desarrollados como en desarrollo, en una variedad de temas y problemáticas (protección de niños, prevención de diabetes, saludo materno-infantil, desarrollo infantil temprano, reducción de pobreza, crisis humanitaria, entre otros), y existen 121 proyectos ejecutados, por un monto de 450 millones de dólares.


SECCIÓN 2:PROTECCIÓN SOCIAL DE LA INFANCIA EN CONTEXTOS DE TRANSFORMACIÓN Y VULNERABILIDAD

Los avances logrados a nivel mundial, y especialmente regional, en materia del cumplimiento de los derechos del niño luego de 30 años de la vigencia de la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) han sido muy significativos. Sin embargo, a pesar de los resultados positivos, aún quedan muchos desafíos.9 En países de ingreso medio y bajo de América Latina y el Caribe, el número de pobres multidimensionales aumentó de 38.6 millones de personas (años distintos de su primera medición) a 39.7 millones en el año 2016.

10En materia de pobreza

monetaria, si bien desde 2000 hasta 2014, la pobreza y la pobreza extrema en América Latina y el Caribe, medidas por ingresos, se redujeron considerablemente,11 en 2015 y 2016 estas tasas aumentaron hasta llegar al 30.7 % y el 10.0 %, respectivamente, lo que corresponde a que en 2016, 186 millones de personas sean pobres y 61 millones de personas sean pobres extremos. Asimismo, la mejora de la distribución del ingreso entre 2008 y 2014 en América Latina se deteriora a partir de 2015, persistiendo altos niveles de concentración del ingreso, que la ubican todavía como la región más desigual del mundo. Desafortunadamente,

9 Ver: CEPAL-UNICEF, América Latina a 30 años de la aprobación sobre los Derechos del Niño.10 Ver Índice de pobreza multidimensional global (PNUD, 2018). El índice de pobreza multidimensional (IPM) mira más allá del ingreso monetario y muestra cómo la pobreza es la experiencia de enfrentar caren-cias múltiples y simultáneas en el ámbito de la salud, la educación y el nivel de vida, con carencias como la falta de acceso a agua potable, a saneamiento, a una nutrición adecuada o a la educación primaria o servicios de salud.11 La pobreza pasó de un 45,9 % a un 28,5 %, una reducción de 17,4 puntos porcentuales, y la pobreza extrema se redujo del 12,4 % al 8,2 %, una disminu-ción de 4,2 puntos porcentuales.

la infancia y la adolescencia se encuentran desproporcionadamente representadas en este panorama, pues mientras los menores de 15 años constituían el 25 % de la población de América Latina, representaron en cambio el 38 % de la población en situación de pobreza (70.1 millones de niños) y el 42 % de las personas en situación de pobreza extrema (25.6 millones de niños), con una incidencia proporcional mayor entre los pueblos indígenas, la población afrodescendiente y en zonas rurales. Si bien esta sobrerrepresentación de la infancia en la pobreza responde a diferentes factores, la ausencia de pisos de protección social para los niños y sus familias es uno de los más importantes,

12 y se explica en

gran medida por los todavía insuficientes niveles de gasto social en América Latina y el Caribe y, por supuesto, de inversión en niñez y adolescencia. Respecto al tema central de la protección social de la infancia, las principales reflexiones surgidas de las discusiones durante el Seminario se centraron en tres aspectos relevantes: la necesidad de considerar la inversión en protección social de la infancia como una estrategia de desarrollo nacional; la importancia de mejorar recursos –incrementar o reasignar– para los sectores sociales que garantizan pisos de protección, aumentando su cobertura, efectividad y calidad; y la urgencia de aumentar especialmente la inversión pública en protección contra la violencia en la infancia, en tanto deuda pendiente latinoamericana y caribeña. A continuación, se analizan las

12 A nivel mundial, solo el 35 % de los niños tiene un acceso efectivo a la protección social, es decir, casi dos terceras partes de los niños –1,300 millones de niños– carecen de cobertura y, en promedio, el gas-to en prestaciones familiares y por hijos de entre 0 y 14 años de edad representa el 1,1 por ciento del PIB, lo cual indica un déficit notable de inversión en la infancia (ver: Informe Mundial sobre la Protección Social 2017-2019, La protección social universal para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible; OIT, 2017).


reflexiones vertidas en cada uno de estos ámbitos prioritarios.

2.1. La protección social de la infancia como estrategia de desarrollo nacional

Una protección social adecuada de la niñez se centra en atender los patrones de pobreza y vulnerabilidad que afectan a los niños y parte del reconocimiento de los beneficios a largo plazo de invertir en ellos. Este enfoque considera que, para ser adecuadas a la niñez, las intervenciones no deben concentrarse solamente en los niños y las niñas de forma directa, sino también promover el fortalecimiento de la capacidad de las familias de velar por sus hijos, eliminar las barreras de acceso a los servicios y atender la vulnerabilidad, especialmente aquella que afecta a la niñez.

Entendidos así, los sistemas de protección social contienen los arreglos institucionales y el conjunto integrado de políticas y programas coherentes diseñados para garantizar un nivel adecuado de vida para el desarrollo de las personas a lo largo de su ciclo vital, en especial a las personas pobres y vulnerables y, en particular, a niños, niñas y adolescentes,

13 que deben

incluir: 1) las medidas de asistencia social que cumplen la función de protección o alivio ante la privación, y que típicamente se plasman en programas focalizados; 2) la seguridad social, que busca prevenir la privación a través de seguros ante distintos riesgos; 3) el acceso a servicios sociales que cumplen la función de promoción de capacidades e ingresos; y 4) la legislación y las políticas para garantizar la equidad y la no discriminación en el acceso de los niños y las familias a los servicios y al empleo o

13 Ver: CEPAL-UNICEF, América Latina a 30 años de la aprobación sobre los Derechos del Niño.

medios de vida.14

En tiempos de crisis, la protección social actuará como un estabilizador anticíclico automático para la economía, mitigando la caída de la demanda agregada –la pobreza infantil está muy ligada al ciclo económico–. Por tanto, la inversión en la construcción y el fortalecimiento de sistemas de protección social de la infancia, al tiempo de contribuir al cumplimiento de los derechos de la infancia, constituye un pilar central de las estrategias de desarrollo de los países. Ello implica transitar hacia la idea de que la inversión pública no es un fin en sí mismo, sino que se convierte en una estrategia para lograr avances en los derechos de la infancia, acelerar los objetivos de desarrollo sostenible y, por esa vía, consolidar el desarrollo nacional. El panel tres reflexionó sobre algunos de estos aspectos clave de la protección social en infancia y especialmente presentó casos de países para compartir hallazgos y recomendaciones. A continuación, se analizan esas contribuciones.

En primer lugar, la ponencia «Protección social que priorice la infancia: la experiencia de la República Dominicana»

15 arrancó

precisando que el Sistema de Protección Social nacional incluye al Sistema de Seguridad Social Integral –pensiones, salud y riesgos profesionales– y a la Asistencia Social –transferencias monetarias focalizadas, subsidios focalizados y acompañamiento socioeducativo–, y a los servicios sociales universales –salud, educación, vivienda, deportes, agua potable

14 Ver: UNICEF, Integrated Social Protection Systems: Enhancing Equity for Children, https://www.unicef.org/socialprotection/framework/files/Full_So-cial_Protection_Strategic_Framework_low_res(1).pdf.15 Ver: Altagracia Suriel, Directora General del Programa Progresando con Solidaridad (PROSOLI), Vicepresidencia de la República Dominicana, Protec-ción social que priorice la infancia: la experiencia de la República Dominicana.


y alcantarillado, servicios municipales y fomento del trabajo decente–. El marco legal vigente sobre infancia y adolescencia obliga al Estado a atender los riesgos y brechas en cuanto a los derechos en salud, educación, vivienda e ingresos del hogar y, a fin de atender esa obligación, el Gobierno puso en marcha el programa Progresando con Solidaridad (PROSOLI), un programa de transferencias monetarias condicionadas con enfoque de infancia, responsabilizando a la Vicepresidencia –a través del Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales– de la articulación y coordinación institucional.

Los objetivos estratégicos de PROSOLI son: i) involucrar a familias pobres en un proceso de desarrollo integral; ii) contribuir a la seguridad alimentaria y nutricional de las familias, iii) propiciar la generación de ingresos de las familias, iv) contribuir al desarrollo humano y, v) propiciar oportunidades de generación de ingresos. El modelo de intervención considera tres ámbitos: a) las transferencias monetarias condicionadas –Comer es Primero, Bono Escolar Estudiando Progreso e incentivo a la asistencia escolar– y subsidios focalizados –Bono Gas y Bono Luz–, b) el acompañamiento socioeducativo –con siete componentes– y, c) la alianza público-privada con vinculación a intervenciones de desarrollo (programas y servicios del Estado). El programa cubre un 86 % de familias pobres I y II del SIUBEN a nivel nacional, con una ayuda de 34 dólares mensuales en promedio por familia. Desde su gestación, los principales resultados del PROSOLI son: en seguridad alimentaria y nutrición, reducción del 7 % en desnutrición crónica, un 11 % de la población participante salió del sobrepeso, reducción del 9 % de la desnutrición aguda, reducción del 50 % de anemia, 28 % de la población participante mejoró su estado nutricional, y reducción del hambre por encima de los niveles esperados, pasando del 18.1 %

en 2011 al 12.3 % en 2014, en salud, un 15.6 % más de niños y niñas accedieron a controles de vacunación y un 15.4 % más asisten a consultas médicas, hogares con niños pequeños esperaron 1.3 meses menos para visitar los centros de salud, y es menos probable que las visitas sean de emergencia.

En segundo lugar, la ponencia «Universal Child Grant in Brazil: An Idea Whose Time has Come»

16 señaló que Brasil es un país

de alta desigualdad –coeficiente de Gini de 0.52–, con elevada presión fiscal –32.2 % del PIB– y significativas transferencias sociales –14 % del PIB–. Sin embargo, a pesar de las transferencias sociales del 14 % del PIB, el país no logra reducir más la desigualdad. Una de las razones es que Brasil gasta demasiado en los que menos necesitan y muy poco en los que lo necesitan más, con beneficios muy desiguales para los niños, con duplicaciones y ausencias –52 millones de niños no reciben estos beneficios y 17 millones no tienen protección social–, a través de las tres transferencias existentes: Bolsa familia (gasto anual de 10.9 mil millones de reales), Salario familia (gasto anual de 2 mil millones de reales) y deducciones del impuesto sobre la renta (gasto anual de 5.8 mil millones de reales). Debido a este escenario se propone la aplicación en Brasil de las asignaciones universales para la infancia (AUI), remplazando las tres transferencias existentes actualmente, cuyo costo ascendería a 26.7 mil millones de reales, es decir, 8.1 mil millones de reales más del gasto actual de los tres beneficios existentes (18.6 mil millones de reales) que se deberían financiar. Sin embargo, si se añade el programa Abono Salarial (con un

16 Ver: Sergei Soares, Investigador, Instituto de Investigación Económica Aplicada (Ipea), Brasil, Universal Child Grant in Brazil: An Idea Whose Time has Come.


gasto anual de 17.4 mil millones de reales), que también es inequitativo, se lograría financiar el costo del programa. Además de establecer los respectivos mecanismos de identificación de beneficiarios, condiciones, canal de pago, y seguimiento y evaluación, los principios centrales de la AUI son: i) la necesidad está definida como ingreso familiar per cápita, no ingresos individuales en el mercado laboral, ii) se utiliza un registro único para identificar a los necesitados, iii) los beneficios específicos para los pobres coexisten con pagos por categorías universales (niños y ancianos), iv) adopta una línea de elegibilidad única, y v) los beneficios no tienen recortes repentinos por renta negativa.

Con una asignación universal para la infancia mensual de 45 reales por niño, o 540 reales anuales, y cubriendo a 54 millones de niños, la AUI alcanzaría un gasto de 29 mil millones de reales, que tendría como efecto en la infancia una reducción de la extrema pobreza infantil del 12.57 % al 6.48 % –a la mitad– y de la pobreza general infantil del 37.84 % al 30.12 % –7 puntos porcentuales–, además de reducir la desigualdad, medida por el coeficiente de Gini, en 2 puntos porcentuales.

En tercer lugar, la ponencia «Towards a social protection floor, emphasizing investments in children»

17 abordó la

experiencia de Belice, que, a partir de una valoración comprensiva de su sistema de protección social, delineó una serie de recomendaciones para su fortalecimiento en diferentes frentes: la mejor focalización del programa de transferencias condicionadas, utilizando métodos multidimensionales para abarcar diferentes aspectos de la vida de las personas, más allá del monetario;

17 Ver: Judith Alpuche, Directora General del Ministerio de Desarrollo Humano, Transformación Social y Reducción de la Pobreza, Belice, Towards a social protection floor, emphasizing investments in children.

el papel del trabajo en la protección social y la promoción del trabajo formal con la ampliación de protección para el trabajo no formal; la definición de un piso de protección social para toda la población; y la adaptación del sistema de protección social a situaciones de emergencia, en particular vinculadas a desastres naturales. Todos estos aspectos conllevaron un esfuerzo financiero significativo para lograr el fortalecimiento del sistema de protección social del país.

Belice emprendió una década de reformas y programación de su Red de Seguridad Social (2008-2019), incorporando un Programa de Transferencias Condicionadas con cinco grupos de beneficiarios (mujeres embarazadas, mujeres que tienen hijos de 0 a 4 años, niños en edad escolar, adultos mayores, y discapacitados) y cada grupo debe cumplir con los criterios de pago establecidos. En el año 2016, con el apoyo de UNICEF y el PNUD, el país efectuó una revisión comprehensiva del sistema de protección social (12 programas priorizados que incluían asistencia social no contributiva, seguro social contributivo, medidas y servicios para dinamizar el mercado laboral, acceso a servicios sociales y subsidios generales). El ejercicio ha arrojado recomendaciones de políticas para su fortalecimiento, las cuales se encuentran actualmente en proceso de implementación en el país, pero que destacan la importancia de basar la toma de decisiones en evidencia para mejorar la prestación de servicios para los más vulnerables.


2.2. Inversiones en salud y educación para la infancia

Los sectores de educación y salud constituyen cimientos centrales de la política social para la infancia, dada su relevancia para su desarrollo y el cumplimiento de sus derechos. Respecto a la educación, en tanto condición necesaria y desencadenante de otros derechos, representa el elemento fundamental para el mejoramiento de la calidad de vida de las personas y la superación del círculo de la pobreza mediante la generación de ingresos. De su lado, la cobertura en salud permite a los países aprovechar al máximo el capital humano, su principal activo, y contribuir al crecimiento económico; sin una buena salud, los niños no pueden asistir a la escuela y los adultos no pueden ir a trabajar. El panel cuatro reflexionó sobre la importancia de la inversión pública en estos sectores sociales, así como en las posibilidades de hacerlo en contextos de espacios fiscales restringidos, con «competencia» sectorial por recursos financieros. A continuación, se analizan esas contribuciones.

En primer lugar, la ponencia «Reformas al sistema de salud para alcanzar la universalidad. La experiencia peruana»

18

mostró el intento de universalizar el servicio de salud en aquel país, intentado mejorar su calidad, la equidad en su provisión y la sostenibilidad financiera. La reforma consistió en la transformación del Seguro Integral de Salud desde un programa de focalización del gasto a un seguro público general, en el fortalecimiento del primer nivel de atención (mayor financiamiento y mejores recursos humanos), en el fortalecimiento de la rectoría y de la gobernanza del sistema (principalmente el

18 Ver: Midori de Habich, Exministra de Salud del Perú, Reformas al sistema de salud para alcanzar la universalidad. La experiencia peruana.

papel del Ministerio de Salud (MINSA) en la salud pública), y en la separación entre las funciones de prestación, intermediación financiera, regulación y gobierno. Otro determinante clave fue la aplicación del presupuesto por resultados, que llevó al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a asignar los recursos al MINSA e instituciones públicas no en función de los insumos sino en función de los resultados a alcanzar, aplicando para ello modelos lógicos causa-efecto de los problemas de salud, a fin de priorizar y financiar aquellas intervenciones de mayor impacto sobre los niños –por ejemplo, el programa articulado nutricional–, cambiando por completo los modelos de pago a prestadores de atención de salud. Un tercer determinante clave fue el crecimiento significativo que experimentó el gasto público per cápita en salud –de 100 dólares en 2003 a 355 dólares en 2014–, resultado del aumento simultáneo de la proporción del presupuesto de salud en el gasto público, de la proporción del gasto público en el PIB y del aumento del PIB per cápita, a raíz del importante crecimiento económico.

En materia de resultados, uno de los mayores logros fue el significativo aumento de la cobertura del aseguramiento en salud –cerca del 80 % de la población–, gracias al crecimiento del SIS –cobertura de cerca del 47 %– con énfasis en equidad –cubre cerca del 70 % de los pobres–, reduciendo significativamente la población sin acceso a cuidados de salud –del 26 % en 2004, al 8.5 % en 2015–. En materia de impactos de la universalidad en salud, la gestión y presupuesto por resultados, junto con las medidas de reforma de política pública, llevaron a mejoras sustanciales en la reducción de la desnutrición crónica y de muertes neonatales, entre otras. Los riesgos o tensiones recurrentes en torno a la reforma y a la universalización están relacionados con los ciclos


macroeconómicos –reducción de la tasa de crecimiento–, los riesgos del ciclo político –inicio de nuevas administraciones que vienen con nuevas ideas y proponen cambios– y los riesgos referidos a la debilidad institucional del MINSA e instituciones clave de salud –fragilidad frente a los ataques de corrupción, confusión respecto de la rectoría y la alta resistencia a la idea de eficiencia–.

En segundo lugar, la ponencia «Sistema universal de salud: retos de cobertura y financiamiento en México»19 precisó, primeramente, que el sistema nacional de salud de México (SNS) está conformado por instituciones públicas y privadas, en el que en instituciones públicas como el IMSS y ISSSTE aportan contribuciones el trabajador, el patrón y el Gobierno federal; en el ISSFAM y en Pemex los trabajadores no aportan a la salud, solo el Gobierno federal; y para las personas que no tienen acceso a estas instituciones públicas, IMSS-Prospera y Seguro Popular dan atención médica, en el primer caso, sin costo para el ciudadano, o con una aportación dependiendo de la capacidad económica de la persona, en el segundo caso. Con esa organización, el SNS es complejo, pues atiende con servicios diferenciados a la población, con un financiamiento desigual y que, a pesar de los esfuerzos por alcanzar la universalidad en salud, aún no lo ha conseguido. La cobertura universal de salud implica tres dimensiones simultáneas: los beneficiarios (o ¿a quién cubre el sistema de salud?), los servicios (o ¿qué servicios cubre el sistema de salud?) y el gasto (o ¿cuánto aporta el sistema de salud?). Por lo tanto, si bien la afiliación universal se avanzó en México, la cobertura universal de salud está pendiente, ya que los paquetes de servicios

19 Ver: Héctor Villarreal Páez, Director General, Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, México, Sistema universal en salud: retos de cobertura y financiamiento en México.

entre instituciones son heterogéneos –no garantizan igualdad en el acceso–, y hay una participación estatal insuficiente en el gasto público (2.5 % del PIB en 2018). Estimó que para 2019 los costos de universalizar solamente 13 intervenciones definidas como esenciales por la OMS llegarían al 4.6 % del PIB, y que en 2035, con 77 % de cobertura de salud –cobertura actual– para las 13 intervenciones definidas, el gasto alcanzaría 7.2 % del PIB (o 10.2 % del PIB con cobertura al 100 %). Un sistema saturado y mal financiado está dejando de lado a la infancia y la primera infancia, cuando irónicamente, en la relación costo-beneficio, el dinero gastado en ellos provee los más altos rendimientos o retornos sociales.

Concluyó que no se puede hablar de una política pública, en este caso de una prioridad de salud, sin presupuesto; que incrementar los recursos que se destinan al sistema de salud debe ir acompañado de una vinculación a las condiciones demográficas y a la transición epidemiológica; que el punto de partida del diseño de un sistema universal debe discutir esencialmente sobre ¿a quiénes?, ¿qué servicios?, y ¿con cuánto presupuesto? –dimensiones clave de la cobertura universal–; que las medidas de eficiencia dentro del sistema de salud son necesarias y son un primer paso del ordenamiento del sistema, pero se revelan insuficientes para otorgar servicios y medicamentos universales; y que un sistema público de salud no es gratuito, y requiere un cofinanciamiento entre población, Estado y empresas.

En tercer lugar, la ponencia «Aprendizajes, equidad y desarrollo»

20 ratificó, primero,

la mayor contribución que hace el capital

20 Ver: Rafael de Hoyos, Lead Economist en Educación, Banco Mundial, Aprendizajes, Equidad y Desarrollo.


humano a la riqueza de las naciones, respecto al capital físico y a los recursos naturales, siendo muy elevada en los países de ingreso alto, particularmente por medio de las ganancias de productividad que permite obtener a las economías. Luego abordó la crisis de aprendizaje que sufre América Latina y el Caribe, expresada en cerca de 72.6 millones de jóvenes entre 15 y 24 años que no trabajan ni estudian, señalando que el sistema educativo no compensa por las desigualdades de origen. Analizó las causas de esa crisis de aprendizaje identificando cuatro elementos: i) estudiantes poco preparados, debido a un desarrollo infantil temprano inadecuado y educación inicial inapropiada, ii) docentes poco calificados y motivados, iii) gestión de las escuelas que no inciden en enseñanza-aprendizaje, y iv) insumos escolares que no inciden en enseñanza-aprendizaje.

Indicó que para salir de la crisis de aprendizaje y beneficiar a los futuros

estudiantes, lo primero es aprender de experiencias exitosas que han medido y monitoreado el proceso, siendo necesario tener una prueba estandarizada censal (de escuelas) para que los resultados puedan ser utilizados para fines formativos. Lo segundo es preparar mejor a los futuros estudiantes por medio del fortalecimiento y la optimización de la política de desarrollo infantil temprano, como cimiento del aprendizaje. Lo tercero es preparar y motivar mejor a los docentes, y la evaluación docente puede mejorar la calidad de los servicios educativos. Lo cuarto es focalizar la gestión escolar en aprendizajes y llevar a cabo acciones que incidan en las prácticas en el aula, formando a los directores para que provean acompañamiento pedagógico (observación de aula) a los docentes. Respecto a los jóvenes que ya están en secundaria, planteó el diseño de programas de transferencias condicionadas bien focalizadas y combinadas con módulos de información para explicarles a los


estudiantes y a sus padres los beneficios de la educación, a la par de sistemas de detección temprana para identificar a los jóvenes en riesgo de abandonar la escuela, con intervenciones socioemocionales y tutorías.

En cuarto lugar, la ponencia «Tendencias de inversión en educación pública en la República Dominicana»

21 analizó el

crecimiento que tuvo la inversión en educación, al aumentar del 2.3 % del PIB en 2000-2002 al 3.98 % en 2017-2018, y la matrícula pasar de 1,720,000 estudiantes en 1999-2000 a 1,820,000 estudiantes en 2016-2017. Destacó la importancia de la ley que desde el 2013 asignó el 4 % del PIB a la educación, esta ley hizo que el gasto por alumno en los niveles de educación inicial, básica y media alcancen los 1,100 y 1,400 dólares anuales, el doble de lo presupuestado hasta 2012. Precisó también que se dio un cambio en la composición económica del gasto educativo, pues mientras en 2013 el gasto corriente absorbió el 64.23 % de todo el gasto educativo (quedando en un 35.77 % el gasto de capital), en 2018 su participación aumentó al 92.37 % (y un 7.63 % el gasto de capital). En ese mismo periodo, el gasto de personal pasó de representar el 44 % de todo el gasto al 70.3 %, y el gasto en insumos pasó del 40.5 % al 19.6 %. La inversión por estudiante de primaria y secundaria como por ciento del PIB per cápita está por encima del promedio de LAC y, junto con la de

Costa Rica, es una de las más altas de la región.

Considerando el bajo nivel de presión fiscal que tiene la República Dominicana, el gasto educativo que realiza constituye un esfuerzo fiscal considerable, por lo que existe un problema de sostenibilidad fiscal del gasto

21 Ver: David Lapaix Ávila, Director de Programa-ción Financiera y Estudios Económicos, Ministerio de Educación de la República Dominicana, Tendencias de inversión en educación pública en la República Domini-cana.

educativo, pues de absorber el 11.6 % del total de los ingresos tributarios en 2008 subió al 28.6 % en 2017, mientas la presión tributaria se mantiene estable en alrededor del 13.5 % del PIB.

2.3. Incrementar la inversión pública en protección contra la violencia infantil

La violencia contra los niños es una de las violaciones de derechos humanos más comunes en América Latina y el Caribe. Los niños expuestos a la disciplina violenta con frecuencia muestran bajos niveles de desarrollo socioemocional y son más propensos a tener comportamientos violentos hacia otros niños y adultos. Aunque invisible en gran medida a los ojos de la sociedad, la violencia en la primera infancia puede generar problemas de salud física y mental durante toda la vida. Los bebés y niños pequeños son sensiblemente vulnerables al riesgo de la violencia por parte de sus cuidadores principales y de los miembros de la familia debido a su dependencia y su limitación ante las interacciones sociales fuera del hogar. Los niños pequeños son generalmente más vulnerables a las lesiones graves por violencia física, y en lactantes, los resultados son frecuentemente mortales.

22

En respuesta a estas manifestaciones sobre las repercusiones de la violencia contra los niños en los primeros años de vida fundamentalmente en el crecimiento, la seguridad, el aprendizaje y el desarrollo, se hace necesario y evidente abordar colectivamente este problema (no exclusivamente desde el punto de vista de la protección de la infancia). Sin embargo, la inversión destinada a políticas de protección de la infancia y adolescencia contra la violencia todavía es muy baja en la región, y constituye una deuda pendiente de los

22 Ver: UNICEF, La violencia en la primera infan-cia, Marco Regional de UNICEF para América Latina y el Caribe, https://www.unicef.org/lac/media/686/file.


gobiernos en la protección contra el abuso, el maltrato y la explotación. El panel cinco reflexionó sobre algunos de estos aspectos clave de la inversión en protección contra la violencia contra la infancia.

En primer lugar, la ponencia «Inversión pública en protección contra la violencia hacia niñas y niños en Ecuador»

23 señaló

que es evidente que los sistemas de educación y salud ya son parte del conjunto de los bienes públicos de los países de la región, y existe un amplio consenso político y económico sobre su importancia para reducir la pobreza, corregir desigualdades y avanzar hacia el desarrollo, a partir de la existencia de evidencia científica que lo respalda. En el caso de la protección contra la violencia, el grave problema es que todavía no existe suficiente información ni evidencia de sus logros, ya sea porque se cree que es un asunto privado, porque simplemente no hay denuncias o porque los sistemas de información disponibles no permiten visibilizarla y medirla, especialmente en un ámbito tan lento como es el ámbito de la justicia, en el que la medición de los costos operativos es muy compleja, en el que no se conoce cuánto es el daño de la violencia dependiendo de la edad del niño o niña, cuánto afecta a la estructura de la familia en materia de producción y cuánto afecta a los Estados en general. Es necesario hacer un esfuerzo significativo para poder vincular los beneficios que tiene la inversión en la prevención, restitución y reparación de derechos en violencia con los temas fiscales y con los costos ocultos de este tipo de programas, a fin de que deje de ser un tema secundario, de amplio debate pero en el que no hay consensos todavía.

23 Ver: Berenice Cordero, Ministra de Inclusión Económica y Social del Ecuador, Inversión pública en protección contra la violencia hacia niñas y niños en Ecuador.

Resulta esencial avanzar hacia empaquetar servicios para el caso de los sistemas de protección contra la violencia, como se hace en el caso de la educación inicial o básica, en la que se identifica claramente los costos por estudiante (costo del maestro, útiles, servicios de agua, luz, infraestructura, equipos y transporte, etc.). Insistió que es necesario costear, identificar brechas y generar demanda social en torno al problema de la violencia y que, en el caso del Ecuador, se necesita reconocer la violencia como epidemia dadas las altas cifras, sobre todo en materia de violencia sexual en las escuelas y colegios que se dio en los últimos años (3,300 caso de agresiones sexuales a niños, niñas y adolescentes entre 2014 y 2018). En segundo lugar, la ponencia «Políticas públicas de protección y respuesta a situaciones de violencia en la primera


infancia»24 presentó los resultados de un trabajo de costeo y financiamiento de seis experiencias de referencia en la región: 1) Las Víctimas contra las Violencias (Argentina), 2) «Fonoinfancia» y «Nadie es perfecto» – Chile Crece Contigo (Chile), 3) Academia de Crianza (Costa Rica), 4) Programa de acogimiento familiar «Vivir en Familia» (El Salvador), 5) The IRIE Classroom toolbox (Jamaica), y 6) Sistema integral de protección a la infancia y a la adolescencia contra la violencia (Uruguay). Encontró que se trata de programas muy intensivos en mano de obra, con dificultades para conseguir y sostener los perfiles de profesionales adecuados, con sindicalización y calidad en la prestación de los servicios, con necesidad de fortalecer las capacidades de los facilitadores para que puedan ofrecer apoyo y entregar orientaciones claras para la derivación a los servicios especializados de situaciones de maltrato infantil o situaciones de alto riesgo, lo que requiere una transformación de la formación universitaria para aumentar los conocimientos en perspectiva de género y derechos humanos.

También encontró, sobre todo, en muchas áreas de justicia, la persistencia hegemónica de visiones adultocéntricas, patriarcales y jerárquicas que atenta contra la premisa de empatizar y brindar apoyo a las víctimas, niveles de inversión de recursos muy limitados con resultados importantes, con asignación rígida que no logra escalar a lo largo de los años de implementación y con coberturas acotadas, persistiendo situaciones no resueltas que requieren escalabilidad.

24 Ver: Javier Curcio, Investigador de la Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires, y Consultor Internacional en Finanzas Públicas para la Niñez, Políticas públicas de protección y respuesta a situaciones de violencia en la primera infancia: Costeo de seis experiencias de referencia en la región.

Planteó recomendaciones relacionadas con la necesidad de ampliar la capacidad instalada (recursos humanos, materiales y financieros) para dar respuesta a la demanda no cubierta con el nivel de prestaciones vigentes; mejorar la comunicación y articulación de diferentes iniciativas con otras áreas del Estado que interactúan en las respuestas a las situaciones de violencia relacionadas, lo que incluye la interrelación horizontal (dentro de cada nivel de gobierno) y vertical (entre niveles de gobierno, coordinando los mecanismos de centralización-descentralización según corresponda) y su correlato financiero vinculado a la disposición y aporte de los recursos por parte de cada área o sector y nivel de gobierno. Finalmente, favorecer la generación de series de información desagregada es fundamental para poder hacer análisis de costo-beneficio, costo-efectividad y escalamiento de los programas e iniciativas, estableciendo y fomentando alianzas con la academia y organismos internacionales de cooperación para la investigación del fenómeno de la violencia contra la infancia, orientada a la revisión del modelo de atención y las respuestas vigentes.

En tercer lugar, el debate discutió sobre los desafíos técnicos, políticos, financieros y administrativos en cuanto a la inversión pública en protección infantil para prevenir la violencia, destacando los rasgos comunes y diferenciadores, resaltando los retos de la región latinoamericana que cuenta con países y economías que presentan brechas de bienestar disparejas. Se trató sobre la necesidad de consolidar y fortalecer en la región sistemas de protección contra la violencia que creen un entorno en el que las niñas y los niños estén seguros y protegidos frente a amenazas a su integridad física y psicoemocional, es decir, de manera sistémica, pues son un gran número de instituciones las que


intervienen en las rutas de prevención y respuesta a la violencia, y se requiere redoblar los andamiajes institucionales y mecanismos de coordinación necesarios para fortalecerlos adecuadamente. En esa línea se insistió también en que las distintas manifestaciones de la violencia contra la infancia y la adolescencia requieren modelos diferenciados de intervención para prevenirla y atenderla, por lo que el sistema de protección contra la violencia infantil debe incluir las diferentes necesidades y características de los niños durante su ciclo de vida.

Es indispensable incrementar la cantidad de recursos asignados para combatir la violencia infantil con relación a las necesidades crecientes y pendientes, tanto a nivel nacional como en los distintos niveles territoriales, para asegurar la suficiente y adecuada provisión de servicios de atención de la infancia que ha sido víctima de violencia, incluyendo el financiamiento de la presencia de servicios de justicia. Abordando las experiencias de la República Dominicana y México –especialmente de las procuradurías locales de protección–, se debatió también sobre las principales consideraciones metodológicas, de requerimientos de información y de definición de los modelos de intervención, que son necesarias para realizar costeos en materia de protección frente a la violencia, señalando que para ello es necesario llenar los vacíos en la definición de las rutas de atención y por esa vía poder evaluar la viabilidad presupuestaria de las mismas y su eventual financiamiento.


SECCIÓN 3:AMPLIAR LA MASA CRÍTICA DE PROFESIONALES QUE TRABAJAN TEMAS DE INVERSIÓN EN INFANCIA

América Latina y el Caribe cuentan con una valiosa masa crítica de profesionales dedicados a promover y trabajar temas de inversión pública en la infancia en la región, con elevado conocimiento y gran compromiso. Es posible decir que en los últimos diez años precisamente esa masa crítica contribuyó a incentivar el inicio de procesos de cuantificación de la inversión pública o de la eficiencia del gasto destinado a la infancia junto con gobiernos nacionales, así como para mostrar las experiencias y casos de éxito de aquellos que han avanzado más rápidamente, no solamente dentro de nuestra región, sino también fuera de Latinoamérica. En contextos muy cambiantes, el fortalecimiento de la capacidad técnica, la generación de evidencia sobre las intervenciones que sí funcionan, la innovación de la gestión institucional y el intercambio de experiencias juegan un papel fundamental como complemento de la voluntad política de priorizar la inversión en infancia.

La sesión de conversatorios simultáneos de experiencias de países abordaron dos de estos aspectos clave de la inversión en infancia: a) las metodologías y procesos de institucionalización de la medición de la inversión pública en infancia, tanto en el nivel nacional como en el local, y b) los procesos de mejora de la calidad del gasto público en infancia mediante análisis de costo-efectividad, de la eficiencia y equidad del gasto público, así como la transparencia y participación en el proceso de asignación y seguimiento de los presupuestos públicos. A continuación, se analizan esas contribuciones.

3.1. Enriquecer las metodologías y procesos de institucionalización de la medición de la inversión pública en infancia

La identificación y medición de la inversión pública destinada a la infancia en los presupuestos tiene un valor en sí mismo al permitir conocer las cifras generales y sectoriales de gasto, y contribuye a su monitoreo para identificar incrementos o disminuciones de las partidas relevantes para la infancia. Además, la medición es un primer paso necesario para poder realizar luego otros análisis como la evaluación de la eficacia, la eficiencia, la equidad, la suficiencia de recursos, la sostenibilidad y la transparencia de los recursos públicos que tienen que ver con la infancia.25 Analizar los efectos de los presupuestos públicos en la infancia –a todos los niveles, desde el nacional al local– es clave para valorar si realmente se está atendiendo el interés superior del niño en las políticas públicas de un país.

En las últimas décadas, en la región se desarrollaron metodologías y se establecieron procesos de institucionalización de la medición de la inversión pública en infancia con estimaciones resultantes de su aplicación que solo pueden ser mejoradas con la participación de las instituciones públicas ejecutoras que hagan uso de ellas. Son las instituciones las que conocen con mayor detalle cuáles son las partidas y cuáles los programas que contribuyen al bienestar y los derechos de la infancia y en qué medida lo hacen. Por ello, reforzar el intercambio de experiencias en este campo resulta esencial para ampliar y mejorar por parte de los funcionarios y

25 Ver: UNICEF Comité Español, Medición de la inversión presupuestaria en la infancia, 2018, https://www.unicef.es/sites/unicef.es/files/comunicacion/medi-cion_inversion_presupuestaria_infancia.pdf.


técnicos de esas instituciones, la forma de medir e institucionalizar los recursos públicos destinados a la infancia. En este sentido, el objetivo del conversatorio fue conocer avances, intercambiar experiencias en materia de metodología e institucionalización, lecciones aprendidas y principales desafíos para seguir avanzando en la inversión en infancia.

La experiencia de Bolivia señaló que el Ministerio de Hacienda viene midiendo el gasto público en niñez desde hace tres años, institucionalizando esta medición al integrarla en los clasificadores presupuestarios y directrices ministeriales, respondiendo las siguientes cuatro preguntas: i) en qué se gasta, ii) para qué, iii) quién gasta y iv) de dónde vienen los recursos. Para ello se mide el gasto específico directo y el gasto ampliado (indirecto), permitiendo incidir en todos los programas de inversión pública, ya que la inversión no es solo a través de programas directos sino que es mucho más amplia, y trabajando sobre nueve categorías identificadas en cada uno de los programas específicos a nivel nacional, usando el sistema financiero único, lo que facilita la sistematización de la información de las entidades descentralizadas. Todavía es necesario medir el impacto de la inversión en la niñez y desarrollar productos en beneficio de la niñez a nivel de los municipios y gobernaciones para fortalecer la acción local.

La representación de Honduras precisó que el Gobierno nacional, a través de la Dirección de Niñez, Adolescencia y Familia, junto con la Secretaría de Finanzas y el apoyo de UNICEF, creó un comité interinstitucional de inversión pública en niñez y adolescencia (IpNA) para medir cuánto invierte el país en infancia, y se aprobó un plan estratégico para ir más allá de la medición a nivel central, avanzando

a nivel local, y medir además eficiencia, sostenibilidad y fortalecimiento institucional. Indicó que se mide el gasto público en niñez desde el 2013, a tres niveles: i) grupo de derecho, ii) inversión específica o indirecta, y iii) por ciclo de vida, utilizando un cubo de información que permite hacer cruce de variables por tipo de inversión, objeto del gasto y fuente de financiamiento, entre otras. Dado que la IpNA ha bajado a lo largo de estos años, una buena asignación de recursos a programas de alto efecto resulta muy importante.

La experiencia de Perú señaló que el estudio de la medición de la inversión en niñez y adolescencia se realiza desde el año 2013 bajo el liderazgo de los Ministerios de la Mujer, Economía y Finanzas, Inclusión Social y la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza (representación paritaria de la sociedad civil y Estado que hace seguimiento de los programas presupuestarios). La metodología adoptada, que considera la inversión directa e indirecta, permite una desagregación amplia por todas las categorías presupuestarias, y la taxonomía permite hacer un seguimiento del gasto de cada una de las 25 metas establecidas en el Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2012-2021 (PNAIA). El hecho de que se tenga un solo sistema presupuestario permite medir la inversión con la mayor desagregación posible; sin embargo, la obligación de transparentar en el presupuesto el grado de cumplimiento de cada uno de los objetivos trazados en el PNAIA debe ser mejor vigilada por la sociedad civil.

Respecto a Brasil, a través del Laboratorio de Monitoreo de Políticas Públicas del Ministerio de Interior, se señaló que se está ayudando a los procuradores a realizar un seguimiento de las políticas públicas, tanto de las metas físicas planteadas como de los recursos financieros invertidos, en el marco


de una modalidad de control integrado. El punto de partida fue analizar el presupuesto público durante cuatro años (2015-2018) bajo cuatro clasificaciones (finalidad, quién, objeto y cuánto), identificando las políticas que fueron propuestas, los objetivos, los montos asignados y la ejecución, adoptando el enfoque de los estudios de UNICEF dentro del contexto de Brasil, y especialmente en Río de Janeiro. No obstante, es necesario revisar las prioridades presupuestarias para evitar que se siga pagando con financiamiento políticas que no han dado resultados positivos, mientras que por otro lado no se invierte lo necesario en políticas para la infancia.

3.2. Redoblar los intercambios en procesos de mejora de la calidad del gasto público en infancia

Los gobiernos latinoamericanos tienen problemas en el gasto público general, así como en la inversión social, relacionados con su ineficiencia técnica y su ineficiencia asignativa. La primera tiene que ver con el hecho de no hacer las cosas de la mejor manera posible, dados los recursos disponibles. Los latinoamericanos podrían tener acceso a más y mejor educación, servicios de salud, seguridad pública e infraestructura si sus gobiernos utilizaran los recursos existentes como lo hacen otros países del mundo. En cuanto a la eficiencia asignativa: los presupuestos en los diferentes tipos de gastos suelen asignarse según estándares históricos, y no considerando dónde sería más útil un peso o dólar adicional. Aunque pueden obtenerse muchas ganancias resolviendo ineficiencias, el gasto público latinoamericano no falla solo en eficiencia, sino también en equidad, particularmente aquella que conduce a la igualdad de oportunidades, pues mientras que en la región las políticas impositivas y de gasto público reducen la desigualdad en alrededor de un 5 %, en las economías

avanzadas la reducción es de un 38 %.26En este escenario, el objetivo del conversatorio giró en torno a conocer avances, experiencias sobre la mejora de la calidad del gasto y la inversión en infancia.

La Representación de Honduras precisó que en el marco del Comité IpNA Interinstitucional se realizaron dos estudios sobre la calidad del gasto y las medidas a adoptar para su mejoramiento. El primero analizó la eficacia y eficiencia del gasto en el programa de educación básica del Ministerio de Educación, y su principal hallazgo fue que, si bien en 2015 se encontraron fuera de la escuela 539,717 niños y niñas, la adopción y puesta en marcha de medidas para optimizar el uso de insumos permitiría al sistema educativo absorber 191,662 alumnos adicionales, es decir, incorporar al menos el 36 % de quienes se encuentran fuera del sistema. El segundo se centró en el cumplimiento de la meta de la cobertura de educación, meta del ODS 4, y determinó que al adoptar el paquete de medidas para optimizar el uso de insumos –primer estudio– la brecha de financiamiento sería de casi 2.9 millones de dólares, cantidad relativamente posible de financiar. Así, al tiempo de poner los problemas sobre la mesa, los estudios ayudaron al Ministerio de Educación y al Gobierno a contar con estrategias para optimizar recursos y los modelos de gestión necesarios a implementar para hacer efectivos esos recursos. El Ministerio de Educación, con su misma información, pudo contar con análisis diferentes (sobre eficacia) a los que estaban acostumbrados a considerar.

Representantes de Perú presentaron la experiencia del mecanismo de incentivos a gobiernos locales implementado con

26 Ver: BID, Mejor gasto para mejores vidas: cómo América Latina y el Caribe pueden hacer más con menos, Washington 2018, https://flagships.iadb.org/es/DIA2018/Mejor-Gasto-para-Mejores-Vidas.


el fin de cumplir resultados, como una herramienta del Presupuesto por resultados que empezó a aplicarse alrededor del 2009 y concebido como un premio, generalmente monetario, que una entidad del Gobierno nacional entrega a otras entidades del Gobierno nacional, regional o local bajo una manera condicionada y atado a metas cumplidas, en un plazo determinado. El mecanismo nació del Ministerio de Finanzas con la finalidad de incentivar el logro de metas, ya sea en la cobertura como en la gestión y los resultados intermedios y, al hacerlo, las entidades reciban una asignación adicional al presupuesto anual. El mecanismo dio un fuerte impulso a las políticas sociales y de desarrollo de la primera infancia, pero su desafío radica en la sostenibilidad –pues los incentivos son de carácter temporal–, así como en la necesidad de articular los incentivos con otras intervenciones –integralidad de intervenciones–. El mecanismo de incentivos y el enfoque de presupuesto por resultados permitió en Perú mejorar las coberturas en temas como atención

del crecimiento y desarrollo, vacunaciones completas, suplementación de hierro y micronutrientes, reduciéndose la anemia y la desnutrición crónica. Igualmente, aumentó la cobertura de madres gestantes con parto institucionalizado, así como la cobertura en el porcentaje de niños de 3 años que van a educación inicial.

Argentina presentó el trabajo que la Oficina Nacional de Presupuesto del Ministerio de Hacienda desarrolla para identificar en el Presupuesto Nacional las partidas presupuestarias, mediciones físicas y programas referidos a infancia. Se trata de cuantificar y reportar trimestralmente el gasto que se ejecuta en el Presupuesto Nacional con destino a las niñas, niños y adolescentes. La transparencia es un desafío que pasa por reflejar el gasto en niñez en el Presupuesto, incluyendo indicadores físicos como cuántas vacunas se les ponen a los niños, a través de un seguimiento de la producción pública y mostrándolo a la ciudadanía de manera amigable, así como a otros tomadores de


decisión, las ONG, entre otros. Resulta necesario reflejar en el Presupuesto el gasto en niñez con un sistema informático robusto pero didáctico, y que muestre al mismo tiempo la eficiencia de ese dinero invertido e informarlo al público. Se espera que para mayo se presente un informe del presupuesto de la niñez con información sobre cuánto se está ejecutando y sobre lo que se hizo con este dinero.

La Representación de la Red Latinoamericana y Caribeña por la Defensa de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes (REDLAMYC) señaló que, si bien la región tiene amplios marcos normativos que integran las autoridades de la niñez y actores de la sociedad civil, todavía está ausente la participación en esos arreglos institucionales de actores fundamentales como los Ministerios de Economía, Hacienda, Presupuesto, y muchas veces también se carece de los datos presupuestarios esenciales para entender e incidir en el proceso de toma de decisiones de las autoridades. Indicó que es una buena práctica acercar a los niños y adolescentes las herramientas y la información presupuestaria, para que se involucren en estos procesos, con sentido pedagógico, con pertinencia a su edad y en lo educativo, con posibilidad de búsqueda de información comprensible, reforzando la dimensión colectiva tanto regional como local, y la dimensión del dialogo multidimensional para fortalecer las capacidades de los niños y adolescentes a ser parte de estas conversaciones. Precisó que claramente la otra cara de los presupuestos públicos son los sistemas tributarios, en los que los esfuerzos de los gobiernos deben concentrarse no tanto en modificar marcos normativos sino en mejorar la eficiencia de los procesos de recaudación para ampliar los recursos públicos disponibles para la infancia.


SECCIÓN 4:CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Las diferentes dimensiones del desarrollo humano se complementan entre sí desde una edad temprana. Una nutrición y estimulación adecuadas en el útero y durante la primera infancia mejoran el bienestar físico y mental en las etapas posteriores de la vida del niño y del adolescente, poniendo los cimientos de su vida de adulto. Si bien algunos déficits en las habilidades cognitivas y socioemocionales que se manifiestan a una edad temprana pueden subsanarse posteriormente, los costos para la sociedad se vuelven más elevados a medida que los niños se acercan a la adolescencia. Por lo tanto, no es de extrañar que una de las inversiones más rentables que pueden hacer los Gobiernos consista en centrarse precisamente en la infancia. Además, es responsabilidad de los Gobiernos garantizar que los niños que nacen hoy vivan lo suficiente para ir a la escuela, que sobrevivan, que después se matriculen en la escuela y puedan permanecer durante todo el ciclo escolar, y que realmente aprendan. Durante todo este ciclo es fundamental que estén en buenas condiciones de salud y preparados para poder seguir aprendiendo y aportando a la sociedad de la forma que mejor les parezca.

Por esa vía, los niños son el eje del desarrollo sostenible de toda sociedad, pues cuando todos viven en condiciones de seguridad, gozan de buena salud y reciben una buena educación, constituyen los fundamentos de una sociedad próspera y equitativa, de un crecimiento duradero y de una gestión sostenible de los recursos naturales. Garantizar el acceso de todos los niños a los servicios de salud y nutrición, de educación, de bienestar social, de seguridad y de justicia, exige contar de manera instrumental con recursos suficientes,


• incluir la inversión en protección social de la infancia en tanto estrategia de desarrollo nacional que ataque los factores estructurales de la pobreza, la desigualdad y la vulnerabilidad, incluyendo la discriminación exclusión;

• incrementar o reasignar recursos para los sectores sociales que garantizan pisos de protección, especialmente en educación y salud, aumentando su cobertura, efectividad y calidad; y

• aumentar especialmente la inversión pública en protección contra la violencia en la infancia que, aunque poco visible a los ojos de la sociedad, puede generar problemas de salud física y mental de los niños durante toda la vida.

3. Ampliar la masa crítica de profesionales comprometidos que trabajan temas de inversión en infancia en la región y, por esa vía:

• enriquecer las metodologías y procesos de institucionalización de la medición de la inversión pública en infancia, para permitir mejorar el conocimiento de las cifras a nivel nacional y local (y por sectores) y mejorar su trazabilidad y monitoreo;

• redoblar el aprendizaje conjunto a través de intercambios de experiencias exitosas en procesos de mejora de la calidad del gasto público en infancia, como la evaluación de la eficacia, la eficiencia, el análisis de equidad, la suficiencia de recursos, la sostenibilidad y la transparencia.

adecuados y oportunos en los presupuestos públicos.

No obstante, como se abordó a lo largo del documento, diversos contextos en transformación y varios factores están desafiando a la región a alcanzar una mayor y mejor asignación de recursos para la inversión en infancia. Por ello, las diferentes ponencias del Seminario recomendaron a la región avanzar en tres líneas de acción clave:

1. Descifrar, encausar y aprovechar el contexto socioeconómico global, a fin de:

• potenciar la capacidad de crecimiento de la economía y la generación de bienestar, apostando por políticas públicas que busquen la formación de capital humano;

• optimizar el uso de los fondos con los que se cuenta para la infancia para hacer más con lo que se tiene, volviéndolos más eficientes, equitativos y transparentes; y

• buscar y materializar alternativas de financiamiento, a fin de encontrar el espacio fiscal suficiente para desarrollar las inversiones de calidad en protección social que nivelen el piso para el desarrollo de las sociedades sin importar su contexto.

2. Priorizar la protección social de la infancia en contextos de transformación y vulnerabilidad, con el propósito de:

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