MÓDULO IV - Universidad Nacional de Educacion a Distancia

MAESTRIA A DISTANCIA DE GERENCIA PÚBLICA

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AREA DE DERECHO PÚBLICO,

TEORÍA DEL ESTADO Y

CONSTITUCIÓN

MÓDULO IV

15 HORAS


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EL PARLAMENTO. LA DEMOCRACIA

REPRESENTATIVA. EL DERECHO

PARLAMENTARIO

Dr. D. Cayetano Núñez Rivero. Profesor titular de Derecho Político. UNED

D. Jacobo Nuñez Martínez.

Universidad Carlos III de Madrid


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MASTER A DISTANCIA DE GERENCIA PÚBLICA PARA FUNCIONARIOS IBEROAMERICANOS. A) AREA DERECHO PÚBLICO, TEORIA DEL ESTADO Y CONSTITUCIÓN MÓDULO IV. EL PARLAMENTO. LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA. EL DERECHO PARLAMENTARIO

SUMARIO:

1. El Parlamento. Concepto y origenes.

1.1. Concepto. 1.2. Orígenes.

2. Estructura del Parlamento. Monocameralismo y bicameralismo. 2.1. El Bicameralismo. 2.2. El Monocameralismo. 2.3. El Pluricameralismo. 2.4. Clasificación del bicameralismo. 3. La representación parlamentaria. 3.1. El mandato imperativo. 3.2. El mandato representativo.


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ESQUEMA DE CONTENIDOS.

El Parlamento. • Es un órgano constitucional, integrado por una o dos cámaras de carácter

representativo, al que el texto constitucional atribuye las funciones de elaborar las leyes, estudiar, aprobar el Presupuesto del Estado y controlar la acción del Gobierno.

• Es uno de los tres poderes del Estado que señalara Montesquieu en el siglo XVIII. Las funciones del Parlamento son: • Fuinción Legislativa. • Función Presupuestaria. • Función Política. Los orígenes del Parlamento. • Es consecuencia de un a larga y profunda evolución histórica que hunde sus raíces

en los albores de del nacimiento de los Reinos europeos más antiguos. • El siglo XIII ya existen el Parlamento inglés y las Cortes Castellanas. • Los Parlamento de la Edad Media estaban conformados por los Estamentos de:

Nobleza, Alto Clero y Estado Llano o representantes de los Burgos o ciudades. • El concepto de representación es inherente al Estado Llano. Estructura de las Cámaras: • El Parlamento puede estar compuesto de una o varias Cámaras. • El Monocameralismo es cuando el órgano parlamentario está compuesto sólo por

una Cámara. • El Bicameralismo es cuando está compuesto por dos Cámaras. • El Pluricameralismo es cuando está compuesto por más de dos Cámaras.


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• El Bicameralismo es una constante en los Estados Federales y en los Estados Regionales.

La defensa del bicameralismo se centra en los siguientes aspectos: • En virtud de la naturaleza y complejidad de la representación, en cuanto significa

una mejor representación de los intereses sociales y económicos diferenciados. • Representa mejor los intereses territoriales. • La naturaleza de la operación deliberante, en cuanto permite una doble discusión y

reflexión. • En virtud de la naturaleza del Poder Legislativo. Asegura un mayor equilibrio y

evita los excesos parlamentarios. La defensa del monocameralismo se centra en los siguientes aspectos: • El Parlamento representas a la Nación y si la Nación es única, única ha de ser la

representación y por tanto no ha lugar a la existencia de más de una Cámara. • Si existe discrepancia entre las dos Cámaras, significa, que una de las dos está

equivocada o mal informada y por tanto, su existencia resulta perturbadora. En la opinión que sostenemos: • Bicameralismo en los Estados Compuestos. El funcionamiento en los estados

Regionales debe ajustarse al modelo federal. • En los Estados no compuestos el monocameralismo puede incorporar las ventajas

del bicameralismo, tal como la doble o triple lectura, requerimiento de determinadas mayorías y mayor trabajo en Comisiones Parlamentarias.

• El rol de los partidos políticos en la actualidad impide de hecho, que las dos

cámaras puedan tener opiniones diferentes. • El pluricameralismo no existe en la actualidad y sólo hay muy pocos precedentes y

de carácter muy puntual.


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El bicameralismo puede clasificarse en. • Igual o perfecto, cuando ambas Cámaras tienen encomendadas las mismas

atribuciones. • Desigual o imperfecto, cuando cada una de las Cámaras goza de diferentes

atribuciones. • En la actualidad, salvo en los Estados Federales, se está produciendo una pérdida

de influencia de la Cámara Alta o Senado respecto a la Cámara Baja. Históricamente se han producido dos modelos de representación parlamentaria: • El Mandato Imperativo. El representante es portador de un cuaderno de

instrucciones y puede ser revocado por sus representados. Es la representación propia de los Parlamentos en la Edad Media y Antiguo Régimen.

• El Mandato imperativo desaparece prácticamente con el Estado Constitucional; se

conservan algunas reminiscencias del mismo en el constitucionalismo soviético y en las Democracias Populares, aunque también en este sistema entró en decadencia , quedando relegado sólo a las elecciones de ámbito local.

• El Mandato Representativo es el propio del Estado Liberal Democrático.

Históricamente su justificación teórica se fundamenta en: Teoría inglesa de la confianza, Teoría francesa del mandato representativo y Teoría alemana del órgano.


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1. EL PARLAMENTO. CONCEPTO Y ORÍGENES. 1.1 Concepto En un primer intento de definir el Parlamento en la actualidad, podemos considerar a éste como un órgano constitucional, integrado por una o dos cámaras de carácter representativo, al que el texto constitucional atribuye las funciones de elaborar las leyes, estudiar, aprobar el Presupuesto del Estado y controlar la acción del Gobierno. De esta forma, el Parlamento se nos configura como uno de los tres poderes del Estado que señalara Montesquieu en el siglo XVIII, y que se ha mantenido como principio en la conformación del Estado de Derecho y en la posterior evolución del Estado Liberal, aunque sufriendo las necesarias adaptaciones al cambio que se han producido en la comunidad políticamente organizada. De la definición indicada anteriormente, se desprende que las funciones que se encomiendan al Parlamento son las siguientes: • Función Legislativa. • Función Presupuestaria. • Función Política. No es nuestro interés entrar en este momento en un análisis pormenorizado del ejercicio de las funciones atribuidas al Parlamento, ya que las mismas serán debidamente tratadas en módulos posteriores y específicamente dedicados a ellas, aunque sí parece preciso por nuestra parte señalar en este momento, que aunque en términos generales, hoy día, se mantienen las funciones indicadas para el Parlamento, en la práctica, el desempeño de las mismas ha sufrido importantes alteraciones. A este respecto, y a modo de ejemplo podemos destacar los siguientes aspectos: Respecto a la Función Legislativa. La función legislativa, como indica Torres del Moral, (Estado de derecho y Democracia de Partidos) es la más clásica del Parlamento, hasta el punto de haber identificado históricamente al Parlamento con el Poder Legislativo. Desde el origen del régimen constitucional se consideraba que es el Parlamento, como representante de la voluntad popular, el único legitimado parta legislar. Sólo así, salvadas las distancias, se podían identificar legalidad y legitimidad. Por tanto, el Parlamento es el órgano del Estado del que emana la ley, así como indican Cavero y Zamora (Introducción al Derecho Constitucional), dentro de la doctrina clásica, el Parlamento tiene en rigurosa exclusiva: el poder dictar las leyes. Los demás órganos del Estado pueden dictar disposiciones siempre inferiores; ocasionalmente y por delegación del Parlamento, con rango de ley, pero sólo el


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Parlamento aprueba las leyes en sentido estricto; entendiendo por leyes los preceptos positivos que generan derechos y obligaciones y son de carácter universal y abstracto. Sin embargo, en el momento actual, aunque en modo alguno se cuestionen los principios indicados anteriormente la situación es muy diferente, ya que el Parlamento ha dejado de tener el monopolio de la legislación, y ello, en virtud de los siguientes motivos: a) Las leyes tienen cada vez un carácter más técnico, en cuanto a las materias que

debe abordar, de tal forma, que resulta complicado que una Cámara parlamentaria cuente con suficiente numero de especialistas como para poder abarcar la totalidad de la legislación que precisa el Estado; sin embargo, el Ejecutivo, mediante el control de la Administración del Estado, sí cuenta con los suficientes expertos en la totalidad de materias que constituyen su actuación.

b) El proceso de globalización, la cobertura de las redes de información y la

trascendencia de determinados hechos, obligan a los Estados a actuar con gran rapidez ante los mismos, debiendo contar a este respecto con un arma eficaz como es la posibilidad de producir normas en casos de urgencia y necesidad. A este respecto, la posibilidad de que las mismas puedan ser emanadas del parlamento es escasa, siendo el gobierno el único órgano capaz de su elaboración.

Es por ello, que en el constitucionalismo actual, sin que se haya producido renuncia expresa de los Parlamentos a su capacidad legislativa, la misma se hace compartir con el Poder Ejecutivo, bien mediante la concesión de iniciativa legislativa, a través de los llamados Proyectos de ley, que el Gobierno presenta a los Parlamentos, en un proceso similar a las Proposiciones de ley nacidas en las cámaras parlamentarias, o bien, mediante los Decretos-leyes, que el Gobierno dicta en casos de extraordinaria y urgente necesidad, que aunque tienen un carácter provisional, cuentan con el mismo rango jerárquico de la ley, a ello, debe unirse los Decretos legislativos, producidos por expresa delegación parlamentaria. De esta forma, aunque la producción de la ley siga estando reservada al Parlamento, bien mediante las Proposiciones de ley, que nacen en su seno o la aprobación final o convalidación de los Proyectos de ley o Decretos leyes respectivamente, en la práctica, su capacidad ha quedado un tanto mermada, al menos, si lo comparamos con lo acaecido en los primeros tiempos del Estado de Derecho. Respecto a la Función Presupuestaria. Acaso la función primera de los Parlamentos y Cortes en la Edad Media, cuando eran requeridas por los soberanos para la aprobación de tributos, sigue representando una de las funciones más importantes del Parlamento, en cuanto significa el medio de control más directo y efectivo respecto a la acción gubernamental; sin embargo, también en esta función ha sufrido el Parlamento una considerable merma en su capacidad. Así, a diferencia de lo que ocurría en épocas pasadas donde el presupuesto era debatido en la Cámara y podía ser alterado el proyecto presentado por el Gobierno, en la actualidad, como indica Torres del Moral (ob.ant.cit) “Hoy la batalla del Presupuesto se libra fuera de él a la hora de su elaboración por el Gobierno, con el cual cada grupo social y cada sector económico disputa la asignación de su correspondiente partida. Durante un par de siglos la batalla se daba en el Parlamento y ahora se libra en los Ministerios.(...) Entre todos los factores o manifestaciones de este fenómeno interesa destacar el contenido casi predeterminado del Presupuesto por cuanto puede considerarse aprobada de


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antemano la totalidad de los créditos al estar dedicado bien a unos servicios autorizados por el Propio Parlamento, bien a la ejecución de programas plurianuales, con lo que queda especialmente afectado el principio de anualidad”. Por otra parte, como indica el citado autor, el procedimiento legislativo en materia presupuestaria tienden a robustecer la posición del Gobierno: a) La iniciativa legislativa le corresponde al Gobierno en exclusiva, como parte

fundamental de su función de dirección política. b) Puede oponerse a la admisión de enmiendas que signifiquen un aumento de los

gastos o una disminución en la previsión de los ingresos. c) Se regula de forma muy estrecha el debate, buscando su brevedad, de manera que,

transcurrido el tiempo predeterminado, o bien, el Parlamento ha de votarlo sin más debate (Reino Unido), o bien se aprueba con ordenanzas (Francia), o bien el Gobierno se rige por un Presupuesto provisional (Alemania). Todo ello, según se dice, sirve para evitar el obstruccionismo parlamentario; pero a costa de que la Ley de Presupuestos se convierta, como dice Rodríguez Bereijo, en una ley procesal o adjetiva, en una mera consecuencia contable de decisiones anteriormente tomadas.

Respecto a la función política. La función de control político llevada a cabo por el Parlamento es un elemento fundamental en el Estado Democrático, sea éste de forma de gobierno parlamentario o presidencial, pues si en el primero, el propio Poder Ejecutivo es consecuencia de la conformación política que tenga la Cámara, en el segundo, en el que destaca la rígida división de poderes, es imposible la gobernación del Estado sin que el ejecutivo someta determinadas decisiones al Parlamento, ya que en este caso éste órgano del Estado cuenta con atribuciones que no pueden ser delegadas en el Ejecutivo. Aunque en la actualidad sigue vigente la obligatoriedad de que el Gobierno o Presidente del mismo acuda al Parlamento ante el requerimiento del mismo y deba someterse a interpelaciones, preguntas, encuestas y comisiones de investigación, y en algunos casos a afrontar una moción de censura, lo que implica su cese forzoso (caso de Alemania o España), no obstante, el control político que tradicionalmente el Parlamento ha ejercido sobre el Gobierno ha disminuido, especialmente en los regímenes de predominio parlamentario, y ello, en virtud de dos aspectos fundamentales: a) La constitucionalización de los partidos políticos, que ha convertido a los mismos

en órganos del Estado prácticamente, ya que aunque jurídicamente puedan considerarse asociaciones privadas, están investidos de funciones públicas y se financian con fondos públicos, como consecuencia de la política en nuestra opinión, sumamente “purista” de las administraciones electorales, que tratan de imposibilitar cualquier financiación privada directa o indirecta que pueda significar sometimiento de las fuerzas políticas a la entidad o persona donante; de tal forma, que teóricamente la financiación de los partidos políticos sólo puede venir de sus cuotas de militantes y de las partidas destinadas por el Estado a este efecto, en virtud de resultados electorales obtenidos por cada fuerza política.

En este contexto, los partidos políticos se han convertido no sólo en poderosas maquinarias electorales dotadas con medios importantes, sino también en instituciones que determinan la composición de los Parlamentos y en su caso, de


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resultar ganador, del Gobierno del Estado. De esta forma, en la actualidad, en los sistemas democráticos, especialmente en los propios del Estado Social y Democrático de Derecho, los partidos políticos se han convertido en el verdadero núcleo del poder del Estado, ya que los tradicionales poderes del mismo, salvo el Poder judicial y en su caso el Electoral son consecuencia de la voluntad de los mismos, así por ejemplo, la posibilidad de que un candidato que no pertenezca a un partido político obtenga escaño, es mínima, y en el caso de obtenerlo, su actuación en el Parlamento estaría muy reducida. De esta forma, la auténtica maquinaria del poder de dirección del Estado o del control político del Gobierno no se encuentra ya en el órgano parlamentario, sino en los partidos políticos que detentan los escaños parlamentarios. La organización interna de la Cámara, como veremos en epígrafes posteriores coadyuva a este proceso.

b) Alguien ha definido la sociedad actual como la sociedad de la información; indudablemente, las posibilidades que la ciudadanía tiene en estos momentos de acceder al momento a cualquier tipo de información que se haya producido, o aún más, que se esté produciendo en cualquier lugar, no tiene parangón con el pasado más próximo. A este respecto, los debates públicos, los reportajes en directo etc, representan una fuente de información fundamental para la ciudadanía, influyendo y conformando lo que se ha dado en llamar la opinión pública.

Ello, ha afectado en alguna forma al propio Parlamento, pues el debate político ya no se produce en primer lugar en este órgano, sino que previamente la ciudadanía tiene una opinión al respecto, que forzosamente condiciona y limita las posibles actuaciones de control político parlamentario. Por otra parte, es de destacar la influencia que el Poder Ejecutivo ejerce directa o indirectamente ( papel, anuncios etc,) sobre la prensa y en especial en los países que cuentan con canales públicos de televisión. En la actualidad los parlamentos están desarrollando un control más activo sobre las entidades públicas de difusión.


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1.2 Orígenes El Parlamento, como órgano estatal es consecuencia de una larga y profunda evolución histórica que hunde sus raíces en los albores del nacimiento de los reinos europeos más antiguos, de tal forma, que podemos datar su nacimiento antes de la formación estatal en plena Edad Media, destacando a este respecto el Parlamento inglés y las Cortes castellanas y aragonesas en el siglo XIII. Algunos sectores de la doctrina sitúan incluso el origen de los Parlamentos en la Alta Edad Media, en la conformación de los reinos godos que ocuparon las provincias romanas a partir del siglo V y que en virtud de la vieja tradición germánica crearon Asambleas o Concilium que reunían a los notables del reino (títulos y eclesiásticos); a este respecto podemos destacar los Concilios de Toledo en la España Visigótica, que contribuyeron decisivamente a la integración de la población hispano-romana con la de origen visigótico. Aunque evidentemente no pueden considerarse como conceptos sinónimos las actuales cámaras parlamentarias del Estado Constitucional con las instituciones medievales, aunque en muchos casos sigan conservando el mismo nombre, caso de las Cortes españolas, e incluso se mantenga un hilo de continuidad no interrumpido como ocurre con el Parlamento británico, hay que considerar el origen de los actuales parlamentos, al menos en lo que al continente europeo se refiere, en las instituciones medievales, que de alguna forma significaban un intento de controlar el poder real, entonces titular pleno de la soberanía. Como prueba de esta afirmación podemos destacar los siguientes aspectos:

• El rol jugado por los Parlamentos o Cortes históricas en la conformación del Estado Constitucional.

• El concepto de Constitución histórica o interna desarrollado en la mitad del

siglo XIX. Sobre el rol jugado por los Parlamentos históricos en la conformación del Estado Constitucional, podemos señalar que, obviando el caso británico, donde el acceso al Estado de Derecho es consecuencia de una larga y peculiar evolución histórica, mediante la transformación de viejas instituciones y hábitos, que han sabido adaptarse a diferentes situaciones sociales y políticas, sin que por ello hayan debido producirse rupturas, en los Estados europeos, especialmente Francia y España, podemos observar como el tránsito del Antiguo Régimen al Estado Liberal se produce como consecuencia de una convocatoria previa al viejo Parlamento o Cortes. Así, en Francia, el proceso revolucionario se inicia en virtud de la convocatoria que el Rey Luís XVI hace a los Estados Generales (Parlamento de origen medieval). La convocatoria real se lleva a acabo como consecuencia de la grave crisis económica y social que sufría el país debido a las continuas guerras que desde Luis XIV había tenido Francia, primero con España y en el siglo XVIII con Inglaterra; sin embargo, aunque la llamada a los representantes se hace según el viejo procedimiento y por brazos o estamentos, el correspondiente a la representación popular, el Tercer Estado, que Sieyes (¿Qué es el Tercer Estado?) identifica con el concepto de Nación, en su campaña electoral, es consciente del cambio histórico que se está viviendo y lleva en


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sus planteamientos el concepto de un nuevo orden político y social, alejado del de Monarquía Absoluta. De esta forma, cuando los Estados Generales se reúnen en París el cinco de mayo de 1789, el Tercer Estado (burguesía), que representa al estamento popular, y al que se unen algunos miembros de la nobleza y bajo clero, decide constituirse en Asamblea, rompiendo con el esquema del Parlamento de las monarquías medievales y Absoluta entonces imperante. El proceso revolucionario que culminaría con el texto constitucional del tres de septiembre de 1791, Constitución paradigmática del primer Estado de Derecho, se inicia por tanto desde una cámara parlamentaria, que tiene sus orígenes en épocas anteriores.

En España, el proceso constituyente del primer Estado de Derecho, que desembocaría en la Constitución de 1812, conocida como Constitución de Cádiz, que no sólo es el primer texto constitucional español, sino también, con la excepción del texto venezolano de 1811, es también la primera Constitución en el continente hispanoamericano, ya que tuvo vigencia en casi toda la América española y entre sus constituyentes tuvo una amplia representación americana, mantiene una gran similitud con los acontecimientos descritos anteriormente en Francia.

En 1808, España es invadida por las tropas napoleónicas, iniciándose el periodo conocido como “Guerra de la Independencia”, que significó no sólo un rechazo al invasor francés, sino también el primer acto de rebelión del “bajo pueblo”; de tal forma, que barridas las instituciones de gobierno del Antiguo Régimen borbónico, que o bien se extinguieron o colaboraron directamente con la nueva casa reinante de Bonaparte, la sociedad española debió improvisar una organización de resistencia militar primero y de organización política después. En este contexto, y ante el vacío institucional, se conformaron Juntas Provinciales en España y en la mayor parte de los territorios americanos (muchos de los cuáles significaron el germen institucional de la independencia), culminando dicho proceso en la creación de una Junta Central de Reino, que en 1809 convoca “ El restablecimiento de la representación legal y conocida de la Monarquía en sus antiguas Cortes”. Aunque la convocatoria a Cortes preveía una composición bicameral: Cámara Alta (Nobleza y Clero) y Cámara Baja (estamento popular), el 24 de septiembre de 1810 comenzarán sus sesiones en Cámara única y con carácter constituyente, culminando el 19 de marzo de 1812, con la proclamación del primer texto constitucional español, que como el francés tiene su origen en una convocatoria a Cortes existente antes del estado Constitucional.

Sobre el concepto de Constitución Histórica o Interna, que tiene su base en la corriente doctrinaria francesa y que alcanzó un cierto predicamento en la mitad del siglo XIX, sostiene que por encima del texto constitucional vigente, en los Estados existen elementos permanentes y alejados de las coyunturas históricas, de tal modo, que este tipo de Constitución, se encuentra por encima o al lado de los diversos textos proclamados, no debiendo su existencia a los mismos. De esta forma, Monarquía y Cortes, son instituciones no susceptibles de que se ejerza sobre ellas actividad alguna del proceso constituyente.

Este concepto de Constitución Histórica o Interna, hoy plenamente rechazada por el Derecho Constitucional, pretendía que algunos órganos del Estado y en su caso, algunas Leyes Fundamentales, los denominados Derechos Históricos, escaparan al ámbito del poder constituyente de la Nación, de tal forma, que el principio de soberanía nacional o popular quedara restringida, mediante una fórmula de soberanía


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compartida, lo que en todo caso, en la práctica favorecía al Monarca y a la Cámara no electiva de los Parlamentos.

En todo caso, cabe destacar que en todos los Estados que han contado con la institución parlamentaria en épocas anteriores al Estado Constitucional, cuando se ha producido la llegada de éste, especialmente en el proceso de conformación del mismo, han reivindicado este órgano como antecedente de la representación nacional, conservando incluso en algunos casos el viejo nombre medieval que identificaba a las mismas; valga como ejemplo la actuación de los Estado Generales en Francia, el discurseo de presentación que Argüelles hace en la presentación del proyecto de la Constitución española de 1812, país donde incluso se ha conservado hasta la actualidad el nombre de Cortes, incluso en los periodos que este país ha contado con un régimen republicano; en el caso británico, en virtud de su peculiar evolución histórica, este hecho apuntado tiene un carácter mucho más diáfano.

Características y competencias de los primeros Parlamentos. Respecto a las competencias y causas que motivaron la existencia de los Parlamentos o Cortes en la Edad Media, podemos señalar dos grandes modelos: El Parlamento inglés y las Asambleas continentales europeas y dentro de éstas, el caso de las Cortes en los reinos cristianos de España (Cortes castellanas, aragonesas y navarras), especialmente las primeras, en virtud de las especiales características que concurren en la España Medioevo, y que configuran un Parlamento en este país diferente en su funcionamiento respecto a los restantes reinos europeos. El primero (inglés) que nacerá en una sociedad altamente feudalizada, aunque sometida al poder real y el segundo (continental) donde el feudalismo tendrá un carácter más clásico, con una nobleza mucho más independiente del Rey; el caso español se diferencia de ambos modelos por el hecho de que el feudalismo no tiene prácticamente presencia.

En Inglaterra el Parlamento nace en 1264, mediante la convocatoria que Simón de Monfort hace al denominado “Parlamento Modelo”. Inicia por tanto su andadura en plena Edad Media y dentro de un contexto de formas preestatales. La estructura social inglesa y la Monarquía imperante en el país eran consecuencia directa de la conquista normanda ocurrida en el siglo XI. La organización social y económica existente era como toda Europa, a excepción de España, el feudalismo; sin embargo, éste presentaba unas características específicas derivadas de la invasión normanda que lo diferenciaban en gran medida del existente en el continente europeo. Mientras que la mayor parte de los reinos europeos se caracterizaban por un poder real débil, mediatizado por una poderosa nobleza, que gozaba de amplios privilegios cuando no de libertad completa de acción, el de Inglaterra destacaba por el sometimiento de la nobleza a la causa real desde los primeros tiempos de la conquista, y que había sido potenciada durante el reinado de Enrique II, que había procedido a un proceso de centralización del poder, creando para ello instituciones como el Concilium Regis, que formados por la alta nobleza y más importantes cargos eclesiásticos, asesoraban al Rey en los asuntos de gobierno y administración de justicia. Consecuencia de esta centralización del poder ocurrida en Inglaterra siglos antes de que este fenómeno se produjera en Europa, y una vez terminado el periodo que


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podemos denominar de conquista y asentamiento en Inglaterra por parte de los normandos, el malestar de la nobleza y otros estamentos privilegiados con esta situación se hizo patente, y una vez que el poder real pasó por un periodo de cierta debilidad durante el mandato de del Rey Juan Sin Tierra, consiguió arrancarle una serie de derechos mediante la Carta Magna primero y la convocatoria del Magnum Concilium, para tomar las decisiones de gobierno más importantes, especialmente aquellas que afectaban al patrimonio de los altos estamentos del país. Posteriormente, durante el reinado de Enrique III, en 1264, el noble Simón de Monfort llevaría a cabo la convocatoria del Parlamento modelo, que se reuniría un año más tarde. En el mismo estarían presentes junto a los estamentos tradicionales de nobleza y clero una representación de los “burgos” (ciudades), que en el transcurso del tiempo, serían el origen de la cámara de los comunes. La organización y funcionamiento del Parlamento durante la Edad Media y formación de la monarquía autoritaria será de clara estructura feudal, y en ciertos aspectos similar a los existentes en otros reinos de Europa, teniendo como misión la de aprobar impuestos reales y ser el vehículo de que podían utilizar sus miembros para elevar a la autoridad real sus peticiones, pero no configura, al menos en sus primeros tiempos una forma de control sobre la política del monarca, salvo en el aspecto económico y el derivado de la existencia de la Common Law. Sin embargo, la periodicidad de las reuniones del Parlamento, la práctica de la votación de sus miembros, y el hecho de que desde los inicios del siglo XIV se reunieran por separado los estamentos privilegiados y los representantes de las ciudades, sentando las bases de lo que posteriormente sería el primer Parlamento bicameral del mundo, van a colocar a la institución parlamentaria como algo imprescindible en la organización de la sociedad inglesa, aún en el periodo en el que los reyes van a incrementar su poder dentro del contexto de la Monarquía Autoritaria. Durante la Edad Moderna, en la que en todo Europa se produce el fenómeno de la Monarquía Absoluta y el Rey se configura como el único centro de poder, de tal forma, que instituciones como el Parlamento desaparecen o son escasamente convocadas por el Rey y cuando lo hacen, es para temas de escasa importancia o para asuntos protocolarios; por el contrario, en Inglaterra, aunque se aprecia una cierta decadencia de la institución parlamentaria, ésta es incorporada a la nueva organización del poder junto al Privy Council (Consejo Privado), órgano asesor del Rey, que contaba con importantes atribuciones de carácter legislativo y judicial. Durante el largo periodo de la Casa Tudor, el Rey controla el Parlamento, pero lo utiliza, de tal forma, que muchas de sus decisiones más importantes se canalizan a través de esta institución, y así, el Parlamento mantiene y aún acrecienta, aunque sea formalmente, sus poderes, convirtiéndose en la expresión de la soberanía de Inglaterra. (el Rey en el Parlamento, fórmula que todavía hoy se utiliza). Posteriormente, como consecuencia de la denominada “Revolución Gloriosa” de 1689, el régimen político británico se caracterizará por el sometimiento del Rey a la Commom Law y al derecho que emana del Parlamento, que de esta forma, se convierte en el eje central del desarrollo del sistema político. En el continente europeo, el origen de los Parlamentos o Asambleas responde al mismo principio ya expuesto para el caso británico, la necesidad de los reyes de recabar fondos para la gestión de los asuntos públicos de su competencia, y que en


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este tipo de sociedad sólo podía provenir de la aportación de nobles y clero, que contaban con feudos otorgados por el monarca, pero que difícilmente estaban sujetos a su autoridad directa, en cuanto, en muchos casos al Rey sólo podía considerársele como un señor feudal más, (recuérdese a este respecto lo acaecido en las Cortes de Aragón, cuando los nobles se dirigen al Rey diciendo: nos, que por separado somos como vos y juntos más que vos), aunque investido de una cierta autoridad moral sobre los restantes nobles. Los antecedentes de los Parlamentos de los reinos de Europa se remontan a la existencia de Consejos Reales (Curia Regis), que eran convocados por el Monarca, para su asesoramiento en los asuntos importantes referentes al gobierno y administración del Reino, y que en un proceso evolutivo acabaría conformando diversos Consejos y uno de ellos asumiría funciones de carácter tributario, y generalmente judiciales, debiendo ser consultada cuando las necesidades presupuestarias del Rey sobrepasaban lo estipulado en el contrato feudal. En un principio esta Asamblea estaba compuesta únicamente por los familiares del Rey, alta nobleza y alto clero; posteriormente, se sumarían los miembros de la baja nobleza, y en virtud de que estos Consejos y Asambleas eran requeridos cada vez más para soportar las necesidades económicas del Reino, desprendiéndose de otras atribuciones como las de carácter judicial, se incorporarían un considerable número de hombres libres propietarios, que sesionarán en estamento separado y que provocaría importantes cambios en las funciones de estos órganos, que hasta ese momento sólo tenía un carácter consultivo. Los cambios consecuencia de la incorporación de los denominados burgueses implicaría los siguientes aspectos: • Surge el concepto de representación. Hasta este momento los miembros de estas

entidades lo eran en virtud de su pertenencia y lugar en un determinado estamento (titular de un determinado título de nobleza y cargo eclesiástico específico). sin embargo los miembros del “Estado Llano” o “Tercer Estado”, grupo mucho más numerosos precisaban de una delegación expresa de sus ciudades, que designaba de entre sus miembros a los que debían asistir a las sesiones del órgano, lo que se llevaba a cabo, en virtud del concepto de mandato imperativo.

• La institución deja de ser un mero órgano consultivo y de aprobación de los

tributos reales, para convertirse en un órgano en el que sus miembros transmiten al Rey peticiones concretas que afectan a sus representados y que éste debía considerar y responder al peticionario.

Los miembros del Estado Llano podían presentar al Rey los denominados Cuadernos de Peticiones, que contenían las necesidades de una ciudad, conteniendo un número determinado de peticiones, que recibía el delegado por la ciudad antes de partir a la convocatoria real y que significaba un manual de instrucciones al que el representante del burgo debía ajustar su petición y que marcaba los límites de su actuación y atribuciones. Los representantes igualmente podían hacer llegar al Rey, mediante súplica, petición o consejo, cuanto les pareciera conveniente para el bien general de la sociedad y los intereses de sus ciudades. Los reyes estaban obligados a responder a las mismas antes de que se procediese a la disolución de la sesión, debiendo indicar en caso de denegación las razones que les motivaban a ello.


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En España (Castilla, Aragón y Navarra) durante la Edad Media se produce un fenómeno único que no tiene paralelo en el resto del continente europeo y que posibilita que el fenómeno del feudalismo como organización social, económica y política dominante durante el largo periodo indicado, no tenga casi presencia en España. La razón de este hecho se deriva de la invasión árabe que se produce en la Península Ibérica a comienzos del siglo VIII (711) y que en un tiempo mínimo arrasará con la Monarquía visigótica, implantando un sistema político, económico, social y religioso altamente diferenciado respecto al resto de los reinos europeos. De esta forma, mientras en el continente europeo el desarrollo de las monarquías germánicas que habían ocupado el antiguo Imperio Romano se lleva a cabo mediante un amplio proceso de feudalización por una parte y por otra se persigue en un deseo siempre fallido reconstruir el vejo Imperio Romano mediante los intentos de Carlo Magno y del Sacro Imperio Romano Germánico, en España, por el contrario, la irrupción musulmana pone fin al proceso de feudalización iniciado en el último periodo de dominación romana (foedus) y desarrollado durante los tres siglos de Monarquía Visigótica. En el transcurso de la Edad Media española, en virtud de la situación descrita anteriormente, se van a desarrollar dos Españas diferentes, una Cristiana y otra Musulmana, organizadas y gobernadas por criterios jurídicos, políticos y culturales diferentes; a su vez estas dos España se subdividirán en diferentes Reinos independientes entre sí. Esta división entre el mundo cristiano y el musulmán y los enfrentamientos que de este hecho se derivan durará ocho siglos, conocido históricamente como el periodo de “Reconquista.”, impedirán el feudalismo, en virtud de que los reyes necesitaban conseguir poblamientos en las zonas conquistadas y para ello precisaban ofertar condiciones atractivas para la misma; de esta forma, otorgarán a las ciudades las denominadas Cartas Pueblas y Fueros, que aseguraban una amplia autonomía para las mismas y en la mayor parte de los casos su sola dependencia del poder real, por otra parte lejano. Como consecuencia de lo indicado anteriormente, en el momento de conformar las Cortes, la autonomía de las ciudades para la designación de sus representantes será muy amplia, así como su actuación en las mismas. Así, en Castilla hasta 1422 la designación de los “ procuradores”(representantes a Cortes por el brazo popular), se hacía mediante un proceso electoral en el que participaban los cabezas de familia de cada municipio, a partir de esa fecha la designación quedó reservada a los miembros del Cabildo, tanto en lo que respecta al sufragio activo como pasivo, aunque cabe destacar que la reducción del censo se debió a petición de las ciudades, en virtud de las presiones a que eran sometidos por miembros de otros estamentos y por el propio Rey, que en ocasiones solicitaba que la designación recayera en determinadas personas. La libertad de las ciudades quedaría zanjada durante el reinado de Juan II durante la celebración de las Cortes de Burgos de 1430, en la que los procuradores solicitaron al Rey, que éste se abstuviera de nombrar a otros procuradores que no fueran libremente electos por las ciudades, a lo que el Monarca castellano accedió, dando a esta decisión “fuerza de ley”. No obstante, las tensiones entre las ciudades y la autoridad real se mantuvo durante largo tiempo, especialmente durante la consolidación de las Monarquías Autoritaria y Absoluta, en la que los Reyes, aunque no designasen a los procuradores, sí podían mediante regalos y prebendas, que era una práctica prohibida por la ley, ganarlos incondicionalmente a su causa.


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A este respecto, destacan los enfrentamientos entre el Rey Carlos I, que deseaba conseguir de las Cortes castellanas los medios económicos suficientes para su coronación como Emperador de Alemania y que al final llevó a la sublevación de los Comuneros, que marca el punto máximo de inflexión del estamento de Procuradores en las Cortes de Castilla. Sobre este punto y como representativo de la libertad de elección y actuación de los procuradores, valga el ejemplo del acuerdo adoptado por la Junta de Comuneros de Castilla en la ciudad de Tordesillas de 1520, en la que se dice “que los Procuradores que fueron enviados a las Cortes, en el tiempo que en ellas estuvieren fasta ser vueltos a sus casas, antes ni después por causa de haber sido Procuradores y lo ser en dichas Cortes, no puedan haber receptoría por sí, ni por interposita persona por ninguna causa ni color que sea, recibir merced de sus Altezas ni de los Reyes sus sucesores que fueren en estos reinos, de cualquier calidad que sea para sí ni para sus mujeres, hijos ni parientes so pena de muerte y perdimento de bienes, E que estos bienes sean para los repartos públicos de la ciudad o villa cuyo Procurador fuere... Que los Procuradores de Cortes solamente puedan haber y llevar el salario que les fuete señalado por sus ciudades e villas y que este salario sea competente según la calidad de la persona y lugar y partes donde fueren llamados para Cortes . E que este salario se pague de los propios é rentas de la ciudad ó villa que le enviare”( el texto en castellano de la época, véase en Martínez Marina, Teoría de las Cortes). Como se indicó anteriormente, el advenimiento de la Monarquía Absoluta, con el consiguiente reforzamiento del poder real, significó un duro golpe a los Parlamentos europeos, ya que el Monarca, rodeado ahora de un ejército, una administración y medios económicos propios para el gobierno del reino, no precisaba como en épocas anteriores del concurso de las ciudades, que por medio sus representantes en las órganos parlamentarios proveían las arcas reales mediante la aprobación de tributos y partidas especiales. No obstante, cabe destacar que la importancia y desarrollo del Parlamento durante el Antiguo Régimen puede considerarse consecuencia directa del crecimiento y poderío económico que tuviera la burguesía de cada país. De esta forma, en los Estados donde la burguesía alcanza un considerable auge, como es el caso de las Islas Británicas, el Parlamento, aunque en los momentos de mayor reforzamiento del poder real perderá algunas de sus viejas atribuciones, la institución seguirá viva, colaborando con el Rey, como órgano consultivo y desempeñando algunas atribuciones, que incrementará, en virtud del proceso sociológico consistente en que la nobleza se aburguesará y la burguesía se ennoblecerá. (valga a este respecto el temprano ejemplo de la Cámara de los Comunes en Inglaterra, que desde 1343 se conforma mediante la unión de los representantes de los burgos y los caballeros de los condados, que se unen a los primeros, en vez de hacerlo a la alta nobleza en la cámara de los Lores). En este caso, la transición del Antiguo Régimen al Estado Constitucional se hará mediante un proceso de dejación de funciones del poder real, que serán asumidas por el Parlamento y un poder ejecutivo, institucionalizado, independiente de la figura real y dependiente de la institución parlamentaria, así como por el sometimiento de los ciudadanos y poderes a la Ley. En los Estados donde el poder real se manifiesta con todo su esplendor y el desarrollo de la burguesía presenta una evolución más lenta, caso de Francia, los parlamentos languidecen y sólo cumplen funciones protocolarias, de tal forma , que por ejemplo en el caso citado, los Estados Generales se reúnen por última vez en 1614 y no vuelven a


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ser convocados hasta 1789, en medio de una profunda crisis económica y con una burguesía, ya importante en ese momento, que optará por la vía revolucionaria como factor de cambio. En los países donde la burguesía alcanza un escaso desarrollo y la autoridad real no consigue imponerse sobre la nobleza y la Iglesia, el Parlamento se mantiene incrementando su poder, caso de Polonia, donde este órgano llegó a ser todopoderoso dominado por los altos estamentos, haciendo ingobernable el país, en virtud de los privilegios individuales de que gozaban sus componentes :“liberum veto”, que suponía la igualdad de todos los nobles, lo que hacía impracticable la adopción de medidas de gobierno. En estos países del Este de Europa se prolongará el Parlamento de características medievales y se retrasarás el ascenso de la burguesía al poder durante mucho tiempo. En el caso de España, la transformación de Reino en Imperio, que se prolongará durante cuatro siglos, significará un duro golpe a la institución parlamentaria, ya que la Monarquía Absoluta se verá reforzada por un poder militar fortísimo, una administración imperial muy desarrollada, tanto en España como en los territorios de nueva adquisición (América, Africa y Asia) y una considerable riqueza proveniente del continente americano y de los impuestos que debían soportar las ciudades españolas, especialmente las castellanas, que sufragaban las infinitas guerras imperiales en toda Europa, así como las guerras religiosas, consecuencia de la peculiar concepción de Monarquía Universal Católica, que se desarrollara durante el reinado de Felipe II especialmente. La decadencia de las Cortes castellanas tendrá su origen en la negativa de las mismas a sufragar las aventuras imperiales de Carlos I (V de Alemania), como consecuencia de ello, se producirá un levantamiento de las principales ciudades castellanas, que será sofocado con gran dureza por las tropas imperiales del Emperador, la batalla de Villalar en 1521; la consecuencia de la victoria real significó no sólo la decadencia de las Cortes, sino también el fin de gran número de las libertades que secularmente habían gozado las ciudades castellanas. Desde el momento indicado, las Cortes serán escasamente convocadas y sólo para actos debidos, como la coronación y jura del Príncipe heredero; las atribuciones de las Cortes, pasarán en gran medida a otras instituciones de nueva conformación, como el Consejo de Castilla o el Consejo de Indias, que aunque gozaban de gran autonomía en su funcionamiento, no dejaban de ser órganos consultivos del Rey, que a su vez designaba a sus miembros. Las Cortes para el desempeño de sus viejas funciones no serán convocadas de nuevo hasta 1809, fecha en que el Emperador Napoleón Bonaparte, las llamará a Junta en la ciudad francesa de Bayona; poco después y bajo los principios del parlamentarismo constitucional se reunirán en la ciudad de Cádiz en 1810, donde se iniciará el proceso constituyente del primer Estado de Derecho español. No obstante, debe destacarse, que durante el periodo de Monarquía Absoluta en España (1521-1812), existían las denominadas Leyes Fundamentales, que suponían unos ciertos límites al ejercicio del poder real.


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2. ESTRUCTURA DEL PARLAMENTO: MONOCAMERALISMO Y BICAMERALISMO. En el epígrafe anterior nos hemos referido al origen de la institución parlamentaria, en la que destacábamos la primera conformación de la misma dividida en brazos o estamentos, correspondientes cada uno de ellos a un sector de la sociedad; así la Nobleza, el Alto Clero y los representantes de los burgos o ciudades componían cada uno de ellos, posteriormente los dos primeros indicados se unificarían en una sola Cámara, denominada Cámara Alta, que no tendría carácter electivo, mientras que el estado Llano o Tercer Estado conformaría otra, denominada Cámara Baja y tendrán un carácter electivo. El Parlamento en el Estado Constitucional responderá a otros principios y tendrá encomendadas otras funciones como corresponde a un sistema político, que tiene su base en la división de poderes y la proclamación de la soberanía nacional; no obstante, en los primeros momentos del Estado de Derecho la corriente revolucionaria liberal, partidaria del principio de soberanía nacional, concebida ésta como sinónimo de soberanía popular y partidaria del predominio parlamentario, así como del Estado Unitario defendió la idea de la existencia de una sola Cámara, Asamblea Francesa, Constitución española de 1812 etc, mientras que los Estados de carácter compuesto (Federales) y partidarios de una rígida división de poderes, proclamaron en sus textos constitucionales la existencia de dos cámaras parlamentarias, caso de los Estados Unidos de Norteamérica y su Constitución de 1787. Lo manifestado anteriormente, se ha mantenido en términos generales para los Estados altamente centralizados, que suelen contar con dos cámaras, una que representa al pueblo y otra, que representa a las entidades territoriales, sin embargo, en las democracias de predominio parlamentario, en la actualidad no existe un único criterio al respecto, de tal forma, que el monocameralismo y el bicameralismo tiene lugar en el mismo y ello, independientemente de que se adopte la forma monárquica o republicana de gobierno. Expondremos a continuación, de modo sucinto, las razones que se esgrimen por la doctrina a favor de una o dos cámaras en el Parlamento y que ha sido objeto de polémica desde los orígenes del Derecho Parlamentario. Comenzaremos nuestra exposición por el sistema bicameral, en virtud de razones históricas en él órgano parlamentario. 2.1 El Bicameralismo En un principio en bicameralismo del Parlamento responde a una sociedad no democrática ni igualitaria, en virtud de que los componentes de ambas Cámaras representaban igualmente intereses diferentes y la forma de reclutamiento de sus componentes era igualmente diferente, ya que una de ellas no respondía a proceso electivo alguno.


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Cuando se constituye el Estado Constitucional en su primera manifestación de Estado Liberal uno de los principios de dicho modelo de organización jurídica es junto a la división de poderes la proclamación de la soberanía nacional, entendiendo por este concepto, que todo poder dentro del Estado corresponde a la Nación, concepto sinónimo de pueblo, del que emanan todos los poderes constituidos dentro del Estado. La voluntad nacional, expresión de la soberanía nacional se expresa mediante la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, lo que se hace a través del sufragio, en virtud del cuál se conforman los diversos órganos estatales, de entre éstos, cabe destacar el Parlamento como cauce natural de expresión de los mismos. No obstante lo indicado, y aunque la proclamación de la soberanía nacional suele ser diáfana en la mayor parte de los textos constitucionales de lo que denominamos el primer Estado de Derecho o Estado Liberal, las prácticas restrictivas que se imponen al libre ejercicio de la soberanía son claras, a este respecto, podemos destacar fundamentalmente dos: a) Restricción del sufragio. El sufragio deja de ser un derecho de la nación, para

quedar sólo reservado a aquel sector de la población “que contribuye a la riqueza de la nación”, que es lo mismo que decir a los propietarios; de esta forma los derechos de participación política quedan reducido a un pequeño porcentaje de la población: sufragio censitario (véase al respecto el epígrafe correspondiente del presente trabajo).

b) El establecimiento de dos cámaras, una de representación “popular”, denominada

Cámara Baja, sujeta a las restricciones indicadas en el punto anterior y otra de carácter no electivo, denominada Cámara Alta, compuesta por miembros hereditarios (familia real, nobles, clero) o vitalicios (designación del poder real o ejecutivo) y otros en virtud del cargo (altos cargos de la administración, ejército etc, significaba en la práctica una pobre expresión de la soberanía nacional. Por otra parte, la concesión de las mismas atribuciones a ambas cámaras significaba una restricción todavía mayor al desarrollo democrático en el Estado.

El bicameralismo, como indica Torres del Moral (op.ant.cit) “ ha evolucionado al compás del sistema social. Pero la cámara Alta siempre conservó el carácter de freno de la representación popular. Durante el siglo XIX, el paulatino e irregular avance del principio democrático no pudo sino repercutir en la concepción de la segunda Cámara. De estar integrada por la nobleza y el alto clero pasó a estarlo, además, por la oligarquía terrateniente, financiera y, en algunos casos, industrial, en tanto accedía a la Cámara Baja el resto de la ciudadanía censitaria. Con la excepción del Reino Unido, que se ha sumado a esta evolución ya bien entrado el siglo XX, a fines del siglo XIX el bicameralismo no traduce únicamente el conflicto entre dos clases sociales, nobleza y burguesía, sino también entre las diversas capas de esta última”. En la actualidad el bicameralismo o la existencia de una Cámara Alta no se nos presenta como un sistema de “falseamiento de la voluntad popular”, se trata simplemente de una opción de organización del órgano parlamentario, bajo el principio de que ambas cámaras tienen su origen en los principios de participación política de la ciudadanía y el sufragio universal. En el supuesto de que la cámaras Alta


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no responda a estos criterios, como ocurre actualmente con la Cámara de los Lores en el Reino Unido, caso por otra parte bastante peculiar y fruto de una evolución histórica muy determinada, lo que ocurre es que dicha Cámara no goza de las mismas atribuciones que la Cámara de representación popular, reduciendo su actuación en la práctica a un conjunto de funciones que no implican control político sobre el Ejecutivo y que no pueden anular las decisiones de la otra Cámara, aunque sí retrasar algunas actuaciones, en cuanto se constituyen en Cámara de reflexión. Cabe resaltar respecto al caso británico citado, que la pérdida de atribuciones de la citada Cámara de los Lores ha sido constante y en la actualidad existe un amplio debate en el Reino Unido sobre la posible extinción de esta Cámara; por otra parte, algunas funciones de gran trascendencia de este órgano como es la de ser todavía el último Tribunal de Apelación, en la práctica dicha función corresponde a los denominados Lores Judiciales, cuyo reclutamiento se lleva a cabo por procedimientos similares a lo acaecido en otros Estados para los miembros del Tribunal Supremo, de tal formas, que no es la Cámara sino determinados miembros de la misma a quien corresponde la función indicada. Actualmente, los argumentos que se esgrimen a favor de la existencia del bicameralismo (a este respecto seguimos, en términos generales, la síntesis llevada a acabo por Sánchez Agesta) son: 1. En virtud de la naturaleza y complejidad de la representación: a) El sistema bicameral permite reflejar de manera más adecuada la composición

social de un pueblo vinculando a cada una de las Cámaras la representación de distintas clases sociales o grupos estamentales.

b) El sistema bicameral permite una mejor representación de la compleja estructura

de los Estados Federales. Por regla general, en éstos existe una Cámara que refleja a todo el pueblo de la Federación; y otra Cámara que refleja a los Estados miembros, a los Gobiernos o a los pueblos de éstos.

c) El sistema bicameral permite completar la representación ideológica vinculada a

una Cámara, con la representación de intereses (Academias, Universidades y otros organismos), vinculada a una segunda Cámara.

2. La naturaleza de la operación deliberante. La existencia de dos Cámaras obliga a una doble discusión de los asuntos y temas sometidos a la consideración del Parlamento y, con ello, logra una mayor madurez en las resoluciones que se adopten. De otra parte, si las dos Cámaras tienen una composición diferente o si se reclutan por procedimientos diversos, aquella doble discusión permite contemplar los temas desde perspectivas distintas. Finalmente, la existencia de dos Cámaras no sólo permite esta doble discusión, sino también un diálogo entre ellas, cuando una propone sugerencias que no habían sido advertidas por la que estudió un tema o proyecto en primer lugar. 3. La naturaleza del Poder Legislativo. Este poder se atribuye por lo general al Parlamento; teóricamente, es el más alto del Estado ya que obliga al Ejecutivo y al Judicial que deben aplicar la legislación elaborada


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por aquél. De ahí, que ya Montesquieu y los constitucionalistas norteamericanos estimaran conveniente la división del Parlamento en dos Cámaras distintas que se equilibrasen mutuamente, que alejase la tentación del Parlamento a abusar de su poder, que evitase los excesos que puede cometer una sola Cámara. El temor a la pasión o arrebato de una sola Cámara ha sido argumento constante a favor del bicameralismo; el ejemplo histórico de la Convención en la Revolución Francesa, pasó a reforzar, de manera general, este argumento teórico. 2.2. El Monocameralismo Los argumentos que se esgrimen a favor del unicameralismo, lógicamente son los contrario que hemos indicado en el punto anterior. Así podemos destacar los siguientes: 1. Desde una perspectiva representativa. El Parlamento representa a la Nación y si la Nación es una, única ha de ser la representación y por tanto no ha lugar a la existencia de más de una sola Cámara. 2.Desde una perspectiva deliberante. A este respecto, pueden producirse dos supuestos: a) Que las dos Cámaras estén de acuerdo. En este caso, es evidente que ha sobrado la

deliberación en una de ellas, con lo que se demuestra su carácter innecesario. b) Que exista desacuerdo entre las dos Cámaras. En este caso, una de las dos

Cámaras está equivocada o mal informada, y por tanto, su existencia y actuación resulta perturbadora.


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3. Desde una perspectiva funcional. La dualidad de Cámaras obliga a una lentitud y morosidad incompatible con la agilidad y rapidez que deben tener, especialmente en la actualidad, los trabajos legislativos; y que ,en todo caso, los excesos parlamentarios no van vinculados exclusivamente a la existencia de una sola cámara. Una vez expuesta la teoría clásica, sobre que se han producido numerosos debates especialmente en los procesos constituyentes, expondremos a continuación la opinión que sostenemos para el parlamentarismo actual; podemos resumir la misma en los siguientes aspectos: a) El bicameralismo se nos presenta como una necesidad en el caso de los Estados

compuestos, pero siempre que se cumplan los siguientes requisitos: • Estados Federales. En estos casos, una Cámara representará a la nación de la

Federación, de tal forma, que las circunscripciones electorales tengan un censo similar y el “costo” de votos para conseguir un escaño sea igual en todo el ámbito de la Federación, lo que implicará casi necesariamente que no todos los estados cuenten con el mismo número de representantes en dicha Cámara. La otra Cámara representará a los Estados, otorgándose a cada uno de ellos el mimo número de representantes, siendo ello independiente de la población existente en cada uno de ellos y de la extensión territorial de los diferentes Estados, de esta forma, se cumple escrupulosamente el “pacto constituyente” de las Federación llevada a cabo por entidades (los estados) titulares de soberanía, así como la soberanía específica de la Federación.

• En los Estados Regionales, el criterio inspirador debe ser el mismo que el

expuesto anteriormente para los Estados Federales, de tal forma que una Cámara represente a la población del Estado y la otra sea una Cámara de representación territorial. Sin embargo, en los dos Estados Regionales más representativos de este modelo en la actualidad : República de Italia y Reino de España, este principio no se cumple, ya que aunque son bicameralistas, la conformación de la segunda Cámara (Senado) no se ajusta al modelo indicado anteriormente, en virtud de que la representación en esa Cámara no respeta el principio del mismo número de representantes para cada Región. En el caso italiano, el problema es menor, ya que el proceso descentralizador del Estado, mediante la existencia de Regiones Ordinarias y de Estatuto Especial no ha alcanzado el mismo grado que en España; por el contrario, en este último país, el desarrollo autonómico desde 1978 (fecha de proclamación de la Constitución vigente) ha sido muy rápido, de tal forma, que aunque se preveía una diferenciación entre la denominadas Comunidades Históricas y las restantes (En España el Estado Regional recibe el nombre de Estado de las Comunidades Autónomas), en la actualidad la totalidad de las Regiones o Comunidades han recibido gran número de transferencias desde el Estado. Sin embargo, no se ha producido de forma paralela una transformación en la representación parlamentaria, de tal forma que ésta presenta las siguientes


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disfunciones, derivadas fundamentalmente de que la circunscripción electoral es la provincia y no la Región o Comunidad Autónoma: Respecto al Congreso de los Diputados o Cámara de representación Popular: aunque el sistema electoral es de representación proporcional, no todas las provincias cuentan con el mismo censo y por tanto con el mismo número de representantes en el Congreso, sin embargo, el sistema electoral asigna, independientemente de la población, dos diputados por provincia y el resto de los que corresponden a la provincia, según cuota resultante de dividir el censo estatal entre el número de diputados a asignar una vez descontados los 100 correspondientes a la totalidad de las provincias (excepción de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla). De esta forma, el resultado, en virtud de la primera asignación de dos diputados por provincia, es que las provincias más pobladas cuentan con una menor representación proporcional que las provincias más despobladas; así por tanto, obtener un escaño en Madrid o Barcelona, cuesta tres veces más votos populares que en provincias como Soria o Segovia. Respecto al Senado, cuya formulación como cámara territorial no es completamente diáfana en el texto constitucional, la circunscripción electoral es igualmente la provincia, (salvo en las islas y ciudades autónomas) correspondiendo cuatro representantes por cada una, a lo que hay que sumar otro más por Comunidad autónoma y otro más por cada millón de habitantes que tenga cada Comunidad Autónoma; este procedimiento provoca grandes disparidades de representación entre unas Regiones y otras, ya que combina, al igual que en el Congreso de los Diputados, aspectos de representación poblacional con representación territorial, con el agravante de que en este último caso, la entidad territorial de referencia es más la provincia que la Región. Es por ello, en la opinión que sostenemos respecto al bicameralismo, que en el estado Regional deben ajustarse los principios de representación parlamentaria a los propios del Estado Federal y no a una combinación del Estado Federal con el Estado Unitario, que distorsiona la representación de la nación en ambas Cámaras.

b) El monocameralismo se nos presenta como la solución más apropiada en todos los demás supuestos no contemplados en el punto anterior, y ello, por los siguientes motivos:

• Respecto a una segunda Cámara de reflexión. Papel encomendado

tradicionalmente a la Cámara Alta (Senado) por los defensores del bicameralismo. A este respecto, cúmplenos indicar, que en la actualidad nada impide que esta tarea de reflexión pueda ser asignada a una sola Cámara, así como los restantes elementos positivos que suelen atribuirse a la existencia de una segunda cámara. Nuestra afirmación tiene su base en los siguientes aspectos:

1º. Doble lectura y votación. El papel asignado a una segunda Cámara, consistente en que determinados acuerdos adoptados en una Cámara deban ser adoptados de nuevo por la otra, puede obviarse mediante el procedimiento de una segunda lectura o tercera y en su caso, necesidad de una segunda votación transcurrido un tiempo determinado en una sola Cámara. Este procedimiento ya


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suele utilizarse en el parlamentarismo actual para la aprobación de determinadas materias y casi siempre como procedimiento de reforma constitucional. 2º.Requerimiento de determinadas mayorías. Los textos constitucionales diferencian entre las mayorías precisas para la aprobación de la legislación ordinaria y las leyes Orgánicas o de República. A este respecto, la Constitución o el propio reglamento de la Cámara puede especificar la necesidad de determinadas mayorías para la aprobación normativa o bien otro tipo de acuerdos, sin que sea preciso que ésta siempre de mayoría absoluta, aspecto, que evidentemente es de muy difícil consenso en la vida parlamentaria. 3º.Funcionamiento de las Comisiones parlamentarias. En la vida parlamentaria es evidente que la mayoría de los acuerdos y decisiones adoptados por el Pleno de la Cámara, son consecuencia del trabajo previo de la Comisiones constituidas en la Cámara. A este respecto, nada impide la existencia del cumplimento de una serie de plazos mínimos y sistemas de aprobación específicos en estas Comisiones o Comisiones ampliadas, que ya existen en numerosos Parlamentos, para la aprobación de determinas materias, de tal forma, que cumplan funciones de reflexión encomendadas a otra Cámara, aspecto que se refuerza mediante la exposición motivada de sus decisiones que deberán presentar ante el Pleno.

• El rol de los partidos políticos en la actualidad. En la actualidad, es prácticamente imposible el acceso a la representación parlamentaria sin que el candidato esté encuadrado en un partido político o coalición electoral, y ello, es independiente de que la circunscripción sea uninominal o plurinominal y el sistema electoral de carácter mayoritario o de representación proporcional.(a este respecto, véase el epígrafe correspondiente a sistemas electorales en el presente trabajo).Como ya se indicó en otro apartado anterior los partidos políticos en las democracias actuales son prácticamente el único medio de participación política, con la excepción de la democracia directa. A veces proclamado así en el texto constitucional, caso del régimen político portugués, en otras como consecuencia del sistema de financiación de las campañas electorales y en todo caso, porque de hecho se han convertido en órganos del Estado como mecanismo de reclutamiento de la clase política y gestores del país, correa de transmisión de las necesidades e inquietudes del país, presencia en todo el ámbito territorial objeto de la elección etc, y en todo caso, como modelo de organización propagandística y electoral, y ante la cuál nada pueden los individuos aislados.

Es por ello, que lejos ya del viejo modelo de partido de notables, escaso de organización y que tenía su base en el carisma del candidato presentado en cada circunscripción electoral, como ocurriera en la sociedad británica de hace un siglo, los candidatos a escaños se nos presentan hoy día como miembros y designados de un partido político, representantes de la ideología del grupo político, a lo que poco pueden aportar de “cosecha propia”. En este contexto, no pueden argumentarse razones sólidas que indiquen que los criterios de un partido político para presentar sus candidatos a una Cámara o a otra sean diferentes. De esta forma, los miembros de un partido político que obtengan escaño en una Cámara o en otra responderán en su actuación a los mismos criterios ideológicos y políticos y en todo caso, a la disciplina de su partido, así como al asesoramiento


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proporcionado por la maquinaria del partido. Evidentemente, otro tipo de razonamiento, por razones obvias no ha lugar. Por tanto, cabe preguntarnos ¿qué motivaciones pueden argumentarse a favor del bicameralismo, si las decisiones políticas de nuestros representantes no están ya en la esfera individual de los mismos y responden a las decisiones de Ejecutivas, Comités etc, en que se organiza el partido?.

• El control de constitucionalidad. El constitucionalismo contemporáneo, una vez superados los viejos recelos del asambleísmo parlamentario manifestados en la Revolución Francesa y en los textos decimonónicos, respecto a la negativa a que órgano alguno del Estado pudiera alterar las decisiones parlamentarias, en cuanto se consideraba depositario único de la soberanía nacional, lo que convertía a éste en una rara forma de Asamblea Constituyente de carácter permanente, ha desarrollado órganos e instituciones estatales que velan por la constitucionalidad de los actos emanados por la institución parlamentaria. A este respecto, se debe la existencia de los Tribunales Constitucionales o Consejos Constitucionales si se trata de órganos no encuadrados en el Poder Judicial, o bien de salas específicas dentro de las Cortes Supremas de Justicia o de Tribunales Supremos Federales, que por diferentes procedimientos pueden llegar a anular las decisiones emanadas de los Parlamentos, en cuanto éstas puedan vulnerar el texto constitucional.

En determinados periodos históricos esta función estuvo encomendada a la Cámara Alta o a alguna Comisión especial de la misma, tendencia que ya no se sigue en casi ningún sitio, en virtud de que lo que se pretende es que la función citada corresponda a juristas de reconocido prestigio y no a personas que provienen del campo político, lo que por preparación e intereses específicos podía alterar sus decisiones inapelables. Por otra parte, la mayor parte de los ordenamientos constitucionales, cuentan en la actualidad con órganos de carácter consultivo, que son requeridos tanto por el Poder Ejecutivo, como en su caso por el Parlamento, que dictaminan con carácter previo si la normativa se ajusta o no a legalidad. La actuación de estos Consejos de Estado, que puede ser solicitada por un determinado número de parlamentarios constituye una garantía más de lo ajustado a la Constitución que deben estar las actuaciones parlamentarias, lo que en nuestra opinión obvia todavía más la necesidad de una segunda Cámara que controle los actos de la primera.

2.3. El Pluricameralismo. Son aquellos sistemas que cuentan con más de dos Cámaras. Es una variante del bicameralismo, su origen puede considerarse que se remonta igualmente a los Parlamentos de la Edad Media, en cuanto puede considerarse que la Nobleza, el Alto Clero y el estado Llano constituían tres Cámaras diferentes. No obstante, dicha afirmación puede ponerse en duda, en virtud de que cuando se crea la Cámara correspondiente a los representantes de las ciudades, los dos estamentos anteriores ya sesionaban conjuntamente.


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En el Estado Constitucional debemos remontarnos a la Constitución francesa de1 año VIII, que durante el periodo de 1799-1804, establecía cuatro Cámaras: El Senado, que era el Gran elector, un Consejo de Estado, que preparaba las leyes, el Tribunado que las discutías ante el Cuerpo Legislativo, y el Cuerpo Legislativo que aprobaba las leyes. En el constitucionalismo español e hispanoamericano, existe un curioso precedente en el Estatuto de Bayona de 1809, que por otra parte nunca estuvo vigente, que establecía tres Cámaras: Cortes, Senado y Consejo de Estado. Sin embargo, las funciones de estos tres órganos y su falta de desarrollo nos impiden sostener dicha afirmación. En épocas más recientes, sólo podemos referirnos a la Constitución yugoslava de 1963, que proclamaba la existencia de cinco Cámaras, a las que denominaba Consejos: Federal, Económico, Instrucción y Cultura, Social y Político-Administrativo. Sin embargo, la imposible ubicación del régimen político yugoslavo de la época en los Estados de Derecho nos permiten prescindir de este precedente. 2.4 Clasificación del bicameralismo. El bicameralismo, en virtud de las atribuciones de la Cámaras puede dividirse en: • Bicameralismo perfecto o igual. • Bicameralismo imperfecto o desigual.

El primer caso corresponde al caso de que las dos Cámaras gocen de las mismas atribuciones, correspondiendo el segundo a aquél en que las funciones de cada una de las Cámaras sea diferente. En la actualidad, el bicameralismo se asienta en una amplia gama que va desde el bicameralismo perfecto, cuyo grado máximo correspondería, en nuestra opinión al caso de la República de Italia, hasta el predominio claro de una Cámara sobre la otra relacionándose este grado en su fórmula más diáfana al Parlamento británico, donde predomina claramente la cámara de los Comunes sobre la de los Lores. En general, podemos afirmar que en el bicameralismo destacan una serie de funciones comunes para ambas cámaras y unas específicas para cada una de ellas, así como otras que deben realizar conjuntamente. El tema es claro en los Estados Federales, donde una tiene encomendadas las funciones correspondientes a la organización territorial del Estado y la otra la mayor parte de las funciones teóricas correspondientes a un Parlamento. En términos generales, podemos sostener que las dos Cámaras suelen contar con iniciativa legislativa, aunque las correspondientes al control financiero y al control político corresponden en mayor medida a la Cámara Baja. Así por ejemplo, aunque el Senado pueda interponer preguntas e interpelaciones al Gobierno, la posibilidad de la moción de censura queda exclusivamente reservada a la Cámara Baja, por otra parte, en los regímenes de predominio parlamentario, la formación del Gobierno y la sesión de investidura del Presidente del mismo, corresponde en exclusiva al Congreso de Diputados.


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En los casos máximos de bicameralismo claramente desigual, es muy difícil que puedan surgir conflictos entre ambas Cámaras, ya que las funciones son diferentes entre unas y otras. En los restantes casos, el procedimiento de resolución está previsto en la legislación, y suele consistir en primer lugar en la devolución de la proposición de ley a la Cámara Baja, por si procede enmienda a la misma, y solicitar nueva votación; otro procedimiento es el de conformar una Comisión Mixta de ambas Cámaras y de persistir el desacuerdo se requiere un plazo de tiempo y nueva votación en la Cámara Baja. En los caso de bicameralismo perfecto la solución es más complicada, pues cuando la Comisión Mixta no llega a acuerdo alguno, deben convocarse a los miembros de las dos Cámaras a sesionar conjuntamente y resolver mediante la votación correspondiente. El último recurso del sistema es la disolución de las Cámaras o el sometimiento de la cuestión en debate a consulta popular directa.


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3. LA REPRESENTACIÓN PARLAMENTARIA. El mandato parlamentario es el título por el que el Representante va a ejercer las funciones parlamentarias en nombre de los representados. La naturaleza del mandato es la naturaleza de la representación política. Representar significa hacer presente y operante algo que no está presente y no es, por tanto actuante. Ante todo, es preciso diferenciar el concepto jurídico político de representación del concepto jurídico privado. Entre ambos hay una coincidencia, la existencia de una dualidad: representante y representado; pero se diferencian fundamentalmente en que la representación política tiene un acento axiológico en que el representante está dotado de una especial dignidad y autoridad y en que la representación no puede tener lugar más que en la esfera de lo público, estando indisolublemente unida a la función de gobernar en el amplio sentido de la palabra. Es así mismo necesario diferenciar la Representación política de la Delegación y Mandato Público. A este respecto, podemos señalar: • Delegación, en sentido jurídico público, es el acto en virtud del cual el titular de

una competencia la transfiere total o parcialmente a otro sujeto. Se transmite una competencia, de tal forma, que uno cesa en su ejercicio, que es iniciado por otro; todo por voluntad del primer titular.

• El Mandato es más restringido; implica simplemente el ejercicio de una

competencia extraña. No hay transmisión de la competencia. Se actúa en nombre de del titular de la competencia que sigue siendo el mismo.

La delegación es impersonal, se refiere a la ordenación orgánica. El mandato, en general, de concede “ad hominum”, y la ordenación orgánica no sufre alteración. En ambos casos cabe la revocación, pero el delegado, mientras no se produzca aquella, tiene derecho al ejercicio de la competencia frente al delegante. El mandatario carece siempre de derecho frente al mandante. La Representación se distingue de la delegación y el Mandato por:

1. La esencia de la representación política no consiste solamente en actuar en nombre de otros, sino sobre todo, en dar presencia a un ser no operante, en tanto la delegación y el mandato suponen la existencia previa y actuante de un orden de competencias.

2. La representación, aún en el caso de que se desarrolle con arreglo a una

ordenación de competencias, las transciende.

3. La delegación y el mandato son necesariamente revocables, mientras que el mandato no lo es necesariamente.


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4. Delegación y mandato precisan de legalidad, mientras que la representación precisa de legitimidad.

Históricamente los modelos de representación política en el Parlamento han sido: • El Mandato Imperativo. Históricamente se extiende desde los orígenes del

Parlamento (en lo que al Estado Llano se refiere), hasta el advenimiento del Estado Constitucional. La actuación del representante debía ajustarse estrictamente al mandato del cual era portador, sin que pudiera cambiar las instrucciones recibidas.

• Mandato representativo. Nace con el Estado Constitucional. El representante

electo no es portador de mandato alguno, salvo el de carácter general de representación de intereses, ni de instrucciones, no pudiendo ser objeto de revocación por parte de sus electores. Representa a la totalidad de la Nación y no sólo a los electores por los cuales ha llegado al órgano parlamentario.

Características de la Representación en el parlamentarismo actual. 1. Una de las funciones capitales de la representación es la legitimación del poder

público. 2. El representante lo es de la nación entera y no del grupo o distrito que lo ha

elegido. 3. El representante no está sujeto a mandato imperativo alguno. 4. La representación puede ser orgánica o inorgánica, lo genuino del sistema liberal

democrático es la representación inorgánica. 3.1. El mandato imperativo. En los Parlamentos medievales, una vez convocadas las Cortes o Parlamento por el Rey para un fin concreto y designados por cada ciudad sus representantes a las mismas, el Concejo procedía a dar instrucciones a los Procuradores o parlamentarios para el desempeño de sus funciones, de tal forma, que estos se convertían en meros portavoces de los acuerdos tomados en la ciudad referentes al tema que era objeto de convocatoria, Cualquier modificación de los acuerdos o instrucciones que habían recibido debían ser objeto de nueva deliberación por los representados, sin que el representante pudiera proceder por su cuenta a alteración alguna del mandato. Por otra parte, si el representante no se ajustaba a las indicaciones recibidas, su mandato podía ser revocado en cualquier momento, siendo sustituido por otro designado por la ciudad. En caso de duda, el representante debía realizar consulta con sus representados. El Mandato Imperativo fue atacado por los Monarcas, que deseaban que los mismos contaran con una más amplia delegación y mayor amplitud de atribuciones a los


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delegados, ya que la necesidad de consulta del representante con los representados, implicaba forzosamente innumerables retrasos en la resolución de los problemas. Las ciudades eran muy reticentes a entregar mandatos amplios, en virtud de que los más restrictivos suponían una garantía de que no se alterasen los deseos de los representados, así como un freno a la mayor posibilidad de intervención e influencia en los representantes del Rey. El Mandato imperativo se extingue con el advenimiento del Estado Constitucional y la Democracia Representativa, como consecuencia de la proclamación de la soberanía nacional y la modernización del Estado, en virtud del rol que asumirá el Parlamento en la nueva organización estatal, donde la Cámara o Asamblea asumirá el principio de la representación popular y expresión de la voluntad general, pretendiendo que los demás poderes sean consecuencia de la formación de la misma, para lo que precisará un funcionamiento ágil y capacidad de decisión de los parlamentarios, sin necesidad de utilizar el complicado sistema de consultas del representante con los representados previstas en el Mandato Imperativo. El hecho indicado anteriormente, ha significado para la mayor parte de la doctrina que se identifique Democracia Representativa con Estado de Derecho, postura que se refuerza como se indicó anteriormente con el principio de que la soberanía nacional es única e indivisible, de tal forma, que los parlamentarios representan a la totalidad de la nación y no únicamente a aquellos correspondientes de su circunscripción electoral por la cuál han obtenido el escaño pertinente. Sin embargo, la opción constitucional del mandato representativo ( la constitución francesa de 1791 proclama: ”La Constitución francesa es representativa”), no ha estado exenta de críticas desde el comienzo del propio Estado Constitucional. Valga a este respecto, la manifestación llevada a cabo por Juan Jacobo Rousseau en el “Contrato Social”, en la que pone de manifiesto algunas contradicciones sobre este punto, al referirse a las elecciones inglesas. “No puede representarse a la soberanía, por la misma razón de ser inalienable; consiste esencialmente en la voluntad general, y la voluntad general no se representa: es una o es otra. En consecuencia, los diputados no son ni pueden ser sus representantes, sino únicamente sus comisarios, y no pueden resolver nada definitivamente. Toda ley que el pueblo no ratifica en persona es nula. El pueblo ingles piensa que es libre y se engaña: sólo lo es durante la elección de los miembros del Parlamento; tan pronto como éstos son elegidos, vuelve a ser esclavo. El uso que hace de su libertad en los cortos momentos en que disfruta de ella es tal que bien merece perderla. El concepto de los representantes es moderno; procede del gobierno feudal, bajo cuyo sistema la especie humana se degrada y el hombre se deshonra. En las antiguas repúblicas, e incluso en las monarquías, el pueblo nunca tuvo representantes. Es muy extraño que en Roma, donde los tribunos eran tan sagrados, no hubiesen siquiera imaginado que podían usurpar las funciones del pueblo, y dentro de tan grande multitud jamás hubieran intentado prescindir de un solo plebiscito. Sin embargo, júzguese de los obstáculos que ocasionaban a veces la turba por lo que sucedió en tiempo de los Gracos, en que muchos ciudadanos votaban desde los tejados”. El mandato imperativo en la actualidad ha desaparecido del parlamentarismo contemporáneo prácticamente, salvo que consideremos que en el actual proceso de constitucionalización de los partidos políticos y el denominado “Estado de Partidos”, como hemos indicado anteriormente, la labor de los parlamentarios esté férreamente sujeta a la disciplina del partido al que pertenecen, que sería otra forma de pervivencia


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del mandato imperativo. En este aspecto, en la práctica, que no en la teoría, el partido ha sustituido a la circunscripción electoral. En contra de esta opinión, se puede argumentar que si un parlamentario no está de acuerdo con las opiniones sustentadas por el partido político de su adscripción, puede abandonar dicho partido y el consiguiente grupo parlamentario y pasar al denominado grupo mixto, que es aquél conformado por los parlamentarios cuyo partido político o coalición electoral no ha obtenido suficientes votos para formar grupo parlamentario, sin embargo, en la opinión que sostenemos, dicha salida no siempre es jurídicamente posible y por otra parte, no es la más honorable ni para el parlamentario ni para el régimen político de referencia. Hemos indicado que no es siempre posible, en virtud de que la legislación de algunos Estados unen indisolublemente el escaño al partido político, valga a este respecto, el ejemplo de la República Portuguesa, en la que si un parlamentario abandona un partido político automáticamente debe renunciar al mismo que es ocupado por el siguiente en la lista presentada por el partido político; en la República Federal Alemana, aunque actualmente ha cambiado la legislación, podemos recordar como un pasados tiempos, un partido político de ideología comunista, entonces prohibida en la Alemania Occidental, fue disuelto con la legislación entonces vigente y los parlamentarios adscritos a dicho partido perdieron su escaño. Por otra parte, el paso de un grupo parlamentario a otro, el denominado transfugismo, encuentra impedimentos éticos difícilmente salvables ante la opinión pública, aunque su ejercicio pueda estar dentro de la legalidad; así es un hecho innegable, que los candidatos se presentan en sus circunscripciones electorales bajo las siglas de un partido político y defendiendo un “programa político” que es el del partido por el que concurren, de tal forma, el paso a otra formación política o simplemente al grupo mixto dentro de la Cámara se interpreta como una traición al electorado por el que ha salido electo; otro punto, indudablemente es si el partido político, en la práctica hace renuncia de sus postulados y programas. En todo caso, sobre este punto, es muy difícil hallar una solución correcta jurídicamente y en el campo de la honestidad privada y pública. Como indicábamos anteriormente, son escasas las referencias que en el constitucionalismo se hacen al mandato imperativo, aunque cabe resaltar como reminiscencia histórica, la Constitución jacobina francesa 1793. Posteriormente, el concepto de revocación de los parlamentarios será incorporado al constitucionalismo soviético y a algunas Democracias Populares, aunque posteriormente este procedimiento quedará relegado casi exclusivamente para las elecciones de carácter local. En la actualidad algunas formas de mandato imperativo se conservan en la República Federal Alemana, en lo referente al Bundesrat o Consejo Federal, que es la Cámara de representación de los Estados Federales (Landers), que no puede ser considerada estrictamente como un órgano parlamentario, ni tiene carácter electiva, componiéndose de miembros designados por los Landers, que pueden revocarlos por el gobierno de los mismos y cuya actuación debe ser ajustada a las instrucciones recibidas. Cabe destacar igualmente, aunque fuera del ámbito parlamentario, el proceso electoral mediante compromisarios que se sigue en los Estados Unidos de Norteamérica para la elección del Presidente de la Unión. En ese procedimiento electoral de carácter indirecto, en cada Estado es elegido un número de compromisarios igual al número de


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congresistas que tenga cada Estado, cada compromisario es partidario de uno de los candidatos propuestos, de tal forma, que la elección en la práctica se convierte en directa; posteriormente, los compromisarios votan a los candidatos en cada Estado, sin que éstos puedan cambiar el candidato que han apoyado previamente; resultando vencedor un solo candidato por Estado, que sumará a sus votos específicos o número de electores conseguidos los del total de compromisarios que correspondan al Estado Posteriormente, remitidos los resultados al Presidente del Senado, en presencia del Senado y la Cámara de Representantes, procederá a contabilizar los mismos: los candidatos que obtengan mayor número de votos serán proclamados. 3.2 El mandato representativo. En epígrafes anteriores se ha indicado como en el constitucionalismo correspondiente al Estado Liberal se produce la decadencia del Mandato Imperativo para dar paso al Mandato Representativo y como dicho modelo de representación va unido al principio de la soberanía nacional. Nos limitaremos por tanto ahora, a exponer la fundamentación teórica del mismo. A este respecto, seguiremos las tesis mantenidas por el profesor Torres del Moral ( op.ant.cit), que reproducimos. Respecto al Mandato Representativo, podemos destacar tres aportaciones teóricas importantes: • Teoría inglesa de la confianza. • Teoría francesa del mandato representativo. • Teoría del órgano.

a) Respecto a la Teoría inglesa de la confianza, podemos indicar que es consecuencia de un proceso histórico, así, como indica el citado autor “ni los mandantes podían prever todos los giros de las negociaciones de sus representantes ni podían estar reunidos continuamente para hacerles llegar sus instrucciones. Por eso éstas comenzaron a ser muy generales; tanto que, como dice Jellinek, un pueblo práctico como el inglés debió darse cuenta pronto de su inutilidad. De otro lado, el Rey exigía que los representantes llevaran amplios poderes para ultimar todos los asuntos y que no quedaran paralizadas las liberaciones por falta de mandato de éstos.

El Agreement of the People, daba ya por supuesto que los representantes tenían la suprema confianza (trust) en orden al cuidado del conjunto. La misma idea reproduce Locke en su Segundo Tratado sobre el gobierno civil, al argumentar que los pactantes originales de la sociedad instituyen un Poder Legislativo al que confían la defensa de los derechos y del bien común. Y Burke, en 1774, escribe a sus electores de Bristol que, como representante, tiene libertad absoluta y no puede estar ligado por promesas obligatorias; su relación con los representados es de confianza.

b) La teoría francesa del mandato representativo, que es la que ha dado

nombre a la institución que estudiamos, se fragua en vísperas de la Revolución.


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Acaso haya que retrotraerse a Montesquieu, que en el Espíritu de la Leyes defiende la idea de unos mandatos muy generales para dar libertad a los representantes. En igual sentido se pronunciaron Condorcert y Sieyès durante los años revolucionarios. En cambio Rousseau se mostró absolutamente contrario a esta forma de representación política. De modo semejante a Burke, Condorcet declara en la Asamblea constituyente (1791) y escribe a sus electores de l¨Aisne (1792) que actuará con independencia: “ el pueblo me ha enviado no para sostener sus opiniones sino para exponer las mías”.

Por otra parte, el citado autor, en cuyo planteamiento seguimos sobre este punto, manifiesta que la Declaración de Derechos de 1789, la Ley de 22-XII-1789 y la Constitución de 1791 consumaron el proceso:

1. La Ley es expresión de la voluntad general, de la soberanía nacional una e

indivisible. 2. La unidad e indivisibilidad de la soberanía exige -se decía- que los representantes lo

sean de la nación en su conjunto y no de los electores concretos. La nación queda entendida como una entidad ideal y sublimada, como una unidad global distinta de los individuos y grupos parciales que la comparten.

3. Esta magnitud indeterminada e indeterminable que es la nación así entendida no

puede querer ni actuar por sí misma sino a través de sus representantes. Por tanto, quedan prohibidas las instrucciones y la revocación de diputados.

4. La Constitución francesa es representativa. c) La teoría del órgano fue elaborada posteriormente por la iuspublicística alemana.

Jellinek niega la dualidad entre representante y representado, apoyado en que hay una sola voluntad, pues la de uno vale por la del otro. El representar es el órgano del representado, del pueblo. El pueblo, como persona jurídica pública, no puede expresar su voluntad más que a través de su órgano, como ocurre con las personas jurídicas en Derecho privado.

Como se indicó anteriormente, en la actualidad los regímenes políticos encuadrados en lo que se ha dado en llamar Democracias Clásica u Occidentales, o bien Estados Liberales Democráticos han optado por la Democracia Representativa, hasta el punto de identificar el sistema político con este concepto. No obstante lo indicado, debe hacerse la salvedad, ya indicada anteriormente de la existencia de los partidos políticos en el constitucionalismo actual, que tanto recuerdan en la práctica al mandato imperativo, a lo que habría de sumarse una serie de actos obligados para el Parlamento, derivados la existencia todavía, aunque con carácter muy restrictivo de las instituciones de Democracia Directe, como es el caso de la Iniciativa Popular y las consultas populares como el Referéndum o el Plebiscito, conceptos que serán tratados en el siguiente módulo del presente trabajo.


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BIBLIOGRAFÍA . La bibliografía correspondiente a este módulo se expone conjuntamente con el correspondiente al Módulo siguiente. Se complementa igualmente con los Módulos I, II, III y IV del apartado Teoría del Estado y la Constitución.


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CUESTIONARIO DE AUTOEVALUACIÓN

1. Exponer brevemente como se han alterado los principios de democracia

representada por el actual sistema denominado estado de partidos en el constitucionalismo actual

2. Exponer en su opinión sobre la posibilidad de que los parlamentos

multinacionales, caso del Parlamento Latinoamericano y el Parlamento Europeo deban tener una configuración unicameral o bicameral.

3. Establecer un proceso comparativo entre las funciones que cumplían los

parlamentos en la Edad Media y antiguo Régimen y los que correspondan al parlamentarismo actual.

MÓDULO IV - Universidad Nacional de Educacion a Distancia

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