MasterConference

Buenos días, el día de hoy vamos a tocar un tema relacionado a las relaciones verticales y

horizontales que hay en el Estado.

Este es un tema muy importante que se relaciona con los tres módulos que ya han venido

estudiando a la fecha en este curso de Administración Pública y Teoría Política para una

Reforma del Estado.

Diapositiva 2: Controles Horizontales

Básicamente nos vamos a concentrar en dos tipos de controles.

Primero vamos a ver los controles horizontales: Estos contrales horizontales

originalmente están referidos a la separación de poderes. Ya vieron en el primer módulo

como originalmente la división del poder de gobierno se hacía en tres grandes ramas el

ejecutivo, el legislativo y el judicial. La idea de la división del poder era que unos a otros se

hicieran contrapesos y no existiera la concentración en una sola persona a la hora de

decidir qué era lo mejor para la sociedad. Tenía que haber alguien que de alguna manera

controlara y estableciera el marco normativo sobre el cual se va a regir la sociedad, otro

que aplicará estas normas, y otro que controlara la debida aplicación de las leyes. Sin

embargo conforme va evolucionando la sociedad también van evolucionando las

instituciones y por tanto este concepto de separación de poderes evoluciona hacia los

“checks and balances” que son los pesos y contrapesos que también incluyen poder fuera

de gobierno para establecer límites a su acción.

Diapositiva 3: El Organigrama del Estado

Si ustedes ven lo que es el organigrama del estado tenemos por un lado el poder

legislativo, ejecutivo y judicial que son los tradicionales, pero además tenemos ahora

organismos constitucionalmente autónomos.

En algunos países al interior del congreso existe lo que es la cámara alta y la cámara baja

también para hacerse contrapeso en relación a las decisiones que se van tomando.

En el caso de conflictos entre niveles de gobierno se ha venido creando en distintos países

lo que es los tribunales constitucionales, si es que la toma de decisiones que hace por

ejemplo el gobierno regional o gobierno local es cuestionado se va ante el tribunal

constitucional y determinan si efectivamente la decisión adoptada ha sido adecuada en el

marco de lo que le permite sus competencias.

En América Latina estos controles o checks and balances también se ve reflejado en estos

organismos constitucionales autónomos. Como les mencionaba tenemos por ejemplo:

- La Defensoría del Pueblo que ve todo lo que es la protección de los derechos

civiles.

- La Contraloría General de la Republica que hace un control administrativo de los

órganos del estado.

- Tenemos órganos que hacen control económico como el Banco Central de la

Reserva o la Superintendencia de Banca y Seguros.

- El Tribunal Constitucional que hace control de la constitucional es un control

concentrado si el tribunal constitucional al revisar la aplicación de una norma

determina que está en contra de la constitución la declara inconstitucional y esta

norma ya no es practicable para ninguna situación en adelante.

- Y luego tenemos el control de acceso al cambio de gobierno que recae en los

organismos del sistema electoral el Jurado Nacional de Elecciones, la RENIEC y la

ONPE.

Como les mencionaba sino hubiera la organización del estado peruano que tenemos el

poder legislativo, ejecutivo y el poder judicial, y estos organismos constitucionalmente

autónomos, también ahora tenemos a gobiernos regionales y gobiernos locales.

Tanto los organismos constitucionalmente autónomos como los gobiernos regionales y

locales están fuera de los tres poderes, no están dentro del legislativo, ni ejecutivo y ni en

el poder judicial. Si ustedes miran la forma en que está dibujado el organigrama se darán

cuenta que todos están en el mismo nivel, y la idea de dibujar la estructura del estado de

esta forma es porque nos muestra justamente que todas tienen autonomía establecidas

por normas constitucionales, es decir unos a otros se controlan.

Las relaciones por lo general en organismos de esta escala se da a nivel de coordinación y

articulación; sin embargo no podemos olvidar que en el caso del poder ejecutivo este se

distribuye en nivel vertical con gobiernos regionales y locales pero se mantiene la unidad,

la divisibilidad ante el poder y esto significa que los gobiernos regionales y locales tienen

que funcionar articulados con la políticas nacionales. Si bien pueden establecer cuáles son

las prioridades en el sustento del marco de sus competencias y funciones no pueden

tomar decisiones que vayan en contra de las políticas sectoriales y nacionales establecidas

por el gobierno.

Diapositiva 4: Separación de poderes

Volviendo a nuestra división tradicional de separación de poderes vamos a ver algunos

ejemplos de cómo es que los controles horizontales se muestran.

Tenemos el poder legislativo que en relación al poder ejecutivo veremos cómo es que le

hace contrapeso.

Ejemplo:

- Le da el voto de confianza al nuevo gabinete, justo hace unos días fue el nuevo

premier con todo su gabinete a presentar su plan de trabajo, y el legislativo se

negó a darle el voto de confianza en una primera instancia, si ustedes ven de

alguna manera le está haciendo contrapeso el poder ejecutivo y eso implicó que se

tuviera que tomar una serie de decisiones o adoptar una serie de acuerdos para

que nuevamente el poder legislativo le pudiera dar el voto de confianza, finalmente

sin este voto de confianza no podría estar oficializado.

- Otra forma de hacerle contrapeso el legislativo al ejecutivo tiene que ver con la

fiscalización de acciones. Todo el tiempo las acciones que son realizadas por los

ministros son fiscalizadas por los congresistas e inclusive le pueden pedir

información en casos en los que se identifica que alguna acción adoptada por

determinado ministro no está acorde, o se considera que no ha sido adecuada. En

esos casos lo que se puede hacer es interpelarlo, se le puede hacer una serie de

preguntas para que dé más información.

- También el poder legislativo al poder ejecutivo le aprueba el presupuesto. Todos

los años el ejecutivo prepara una propuesta, que se envía al congreso y ahí se

revisa dicho presupuesto y se aprueba. En el caso específico del presupuesto

sabemos que sí llegado a una determinada fecha el poder legislativo no lo ha

aprobado, es facultad del ejecutivo aprobarlo, pero en principio el presupuesto

tiene que subir al congreso y este tiene que revisarlo y aprobarlo.

- También tenemos la figura del antijucio político que está establecido por una

constitución. Es una prerrogativa del derecho constitucional y tenemos que hay

ciertos puestos que tienen inmunidad; sin embargo si se considera que las

acciones efectuadas por el supuesto (en el caso del ejecutivo que tenemos a los

ministros), el congreso puede revisar sus actuaciones antes de que vayan al poder

judicial, ósea no son procesados ante el poder judicial sin antes recibir la venia del

congreso y lo que se hace es un procedimiento político jurisdiccional destinado a

revisar lo que es la responsabilidad jurídica no es un tema político sino de

responsabilidad jurídica.

- También tenemos el control de constitucionalidad de los decretos legislativos y

decretos de urgencia. Como ustedes saben en alguna ocasiones el congreso delega

al ejecutivo la facultad de aprobar los decretos legislativos, que tienen el rango de

ley sin embargo aun cuando se les delega esta responsabilidad el congreso tiene la

prerrogativa de revisarlos y si no está conforme con ese decreto legislativo lo

puede derogar.

Desde el lado del poder ejecutivo al poder legislativo, también le hace contrapeso. Por

ejemplo:

- Tiene derecho de veto para la aprobación de leyes, puede convocar a legislaturas

extraordinarias para que el poder legislativo discuta sobre determinadas

propuestas normativas que le interesa al ejecutivo, y en ciertos casos establecidos

en la constitución podría cerrar el congreso.

Desde el poder legislativo hacia el poder judicial el contrapeso está en:

- Le define la organización y funciones para las distintas entidades del gobierno del

estado y el poder judicial no es la excepción. Entonces por ley el congreso

establece la estructura y organización de aquellos que conforman el poder judicial.

- También puede hacer ante juicio político así como le hace a los ministros se les

puede hacer a los magistrados y también le aprueba el presupuesto al poder

judicial.

Desde el poder judicial al poder legislativo:

- El poder judicial interpreta las leyes que se emanan del poder legislativo y hace

control de constitucionalidad difuso, es decir que a diferencia del tribunal

constitucional, que decreta cuando una determinada norma va en contra de la

constitución y esta se deja de aplicar para todo los casos; en el caso del poder

judicial a la hora en que se revisa determinado caso podría concluir en que cierta

norma no se está interpretando o aplicando adecuadamente para el ciudadano y

en este caso podría decretar su inaplicación (es para el caso concreto por eso es

que es control y constitucionalidad difuso no concentrado). Sin embargo si otros

ciudadanos presentan casos similares van al poder judicial y esa sentencia debería

aplicarse de la misma forma en las mismas circunstancias.

Del lado del poder judicial hacia el poder ejecutivo tenemos:

- El poder judicial le interpreta también las normas al ejecutivo porque si bien el

legislativo aprueba las leyes, desde el ejecutivo tenemos decretos supremos y

resoluciones ministeriales y por tanto en el poder judicial a la hora cuando se

revisan los casos puede determinar que algunos artículos por decreto supremo

una resolución ministerial no están conforme con la normativa superior, y también

hace control de constitución.

Y por el lado del poder ejecutivo al judicial:

- Concede perdones e indultos. En el poder judicial es donde se aplican sanciones o

penas privativas de libertad para las personas, sin embargo el ejecutivo tiene la

potestad en algunos casos de conceder perdones e indultos.

Si ustedes ven estos son algunos ejemplos de cómo es que se dan estos controles y

contrapesos entre estos tres poderes del estado.

Diapositiva 5: Controles Verticales: Sistemas

Ahora vamos a pasar a ver los controles verticales. Hasta ahora hemos visto el control

horizontal que es donde básicamente tenemos entidades que están en el mismo nivel y lo

que se hacen es contrapeso unos a otros, y como le mencionaba es un tema de relaciones

más de coordinación, articulación y donde en la constitución unas leyes determinan que

facultades tiene uno en relación a otro nivel de fiscalización.

En cambio cuando hablamos de controles verticales estamos hablando de sistemas, en el

estado peruano hay dos sistemas los administrativos y los funcionales.

En el caso de los administrativos ustedes ya lo han visto en el módulo tres y está referido

al conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los

cuales se organizan las actividades de la administración pública y estos tienen que ser

realizados por todas o varias entidades del estado, y aquí entra el poder legislativo,

ejecutivo y judicial, gobiernos regionales, gobiernos locales y organismos

constitucionalmente autónomos. Y ahora ¿Por qué es que necesitamos sistemas

administrativos? Porque tenemos muchas entidades públicas con diferentes

competencias, objetivos, grados de autonomía, ámbitos de acción y características, pero

tenemos necesidad de tener un mecanismo que dé cierto grado mínimo de

homogeneidad.

Si cada entidad pública decidiera como contratar al personal, sus servicios, como

presupuestar, como planificar sería sumamente difícil poder hacer un seguimiento y ver si

se están asignando adecuadamente los recursos públicos. Entonces estos sistemas

administrativos dan reglas que todos tiene que cumplir más allá de la cantidad de

personas que tengan o del tipo de competencias que incurren, como se dice acá hay una

necesidad de tener un grado mínimo de homogeneidad a cómo se gestiona las entidades

públicas.

Diapositiva 6: Controles Verticales: Funcionamiento.

Del funcionamiento de estos sistemas administrativos depende que las decisiones de

políticas públicas se lleven a cabo. Normalmente aquellos servidores que cumplen las

funciones vinculadas con los sistemas administrativos los encontramos en los órganos de

apoyo o asesoramiento, sin ello las entidades públicas no pueden funcionar

adecuadamente ya que son las que dan el soporte para aquellos que ejecutan funciones

vinculadas con la razón de ser de la entidad y así puedan cumplir o prestar los servicios

para los cuales fue creada la institución. Entonces es sumamente importante el adecuado

funcionamiento de estos sistemas administrativos, ya que son reglas para certificar

conductas que se dan en las instituciones públicas para poder llegar finalmente a

garantizar un servicio público y a la medida que funcionen adecuadamente vamos a

garantizar la calidad del servicio que se brinda a los ciudadanos. Si tenemos sistemas

administrativos engorrosos, no adecuados para las entidades públicas eso seguramente va

afectar el servicio público que se da al ciudadano porque no va a llegar con una

oportunidad deseada.

Diapositiva 7: Controles Verticales: Funcionamiento.

¿Cómo es que se organizan estos sistemas administrativos?

Cada sistema administrativo tiene su propia ley especial, y tiene sus propios principios,

procedimientos e instrumentos. Los sistemas administrativos se crean por ley y está a

cargo de un gobierno nacional que es un órgano rector y que coloquialmente se conoce

como cabeza del sistema. La mayoría de los entes rectores forman parte del poder

ejecutivo salvo el sistema nacional de control que lo tenemos en un organismo

constitucionalmente autónomo que es la contraloría general de la república, el resto de

los casos lo tenemos en el poder ejecutivo ya sea un órgano de línea como ya vamos a ver

unos ejemplos, podría ser un organismo público o podría ser una entidad. Cada uno de los

rectores supervisa, administra y regula el sistema administrativo a su cargo y tiene una

serie de funciones por ejemplo: programar, dirigir, coordinar, supervisar y evaluar la

gestión del proceso, expedir normas reglamentarias que regulan el sistema, mantener

actualizada y sistematizada la normatividad, emitir opinión vinculante, capacitar y difundir

la normativa, llevar registros y producir información relevante, supervisar y dar

cumplimiento a la aplicación de la normatividad y promover el perfeccionamiento y

simplificación permanente de los procesos técnicos del sistema administrativo.

Ahora desde el año 2002 con el inicio del proceso de descentralización , uno de los temas

que se dio en relación a los sistemas administrativos es que estos no necesariamente

tenían reglas que respondían a la nueva realidad de un estado descentralizado y por tanto

algunos sistemas, como el de inversiones, presupuesto ha venido adecuando las normas

reglamentarias para que respondan a las características de las entidades que tienen que

cumplir con dichos sistemas en el marco de las funciones que han sido trasferidas.

Diapositiva 8: Controles Verticales: ¿Cómo están organizados?

¿Cómo es que se organizan?

Cada entidad pública nacional, regional y local cuenta con una oficina o responsable. Eso

es muy importante ya que normalmente se cree que por el hecho de que se establece un

sistema administrativo, obligatoriamente la entidad pública tiene que crear una oficina y

no es así, lo importante es que tenga un servidor público que cuente con la función y sea

responsable de ejecutar aquellas acciones relacionadas con el sistema administrativo y

estos tienen que actuar conforme a normas y procedimientos dictados por el ente rector.

El ente rector por ejemplo en el caso del ministerio de economía y finanzas y en el caso

del sistema administrativo de tesorería, es la dirección general de tesorería y en cada una

de las entidades del estado tenemos unidades ejecutoras o entes operativos y en las

unidades ejecutoras tenemos órganos de tesorería de estas unidades ejecutoras. El mismo

ministerio de economía de finanzas aun cuando tiene al interior un órgano de línea que es

el ente rector también en las unidades ejecutoras bajo su administración tienen órganos

de tesorería que tienen que cumplir las reglas que en esa misma entidad son emitidas por

la dirección general de tesorería.

Diapositiva 9: Sistemas Administrativos

Estos son los sistemas administrativos que aparecen en la ley orgánica del poder

ejecutivo:

- El sistema de gestión de recursos humanos, que está a cargo de un organismo

público especializado SERVIR.

- El sistema de abastecimiento a cargo del organismo público especializado que es

la OSCE.

- El sistema de tesorería a cargo de un órgano de línea en este caso del ministerio

de economía y finanzas que es la dirección nacional de la tesorería.

- El sistema de modernización del estado que también está bajo responsabilidad del

órgano de línea pero en este caso de la secretaria de gestión pública.

- El Sistema de control está a cargo de un organismo constitucionalmente

autónomo que es la contraloría general de la república, acá es importante este

tomar en cuenta como acabamos de ver en los controles horizontales que los

organismos constitucionalmente autónomos ejercen contra peso sobre los

poderes del estado y sobre los gobiernos regionales y locales. La contraloría

general de la república es el único que ejerce control horizontal y vertical.

- El sistema de defensa judicial del estado a cargo de un órgano de línea que es el

consejo de defensa judicial (MINJUS).

- El del planeamiento estratégico a cargo de un organismo público especializado el

CEPLAN.

- Inversión pública a cargo un órgano de línea el ministerio de Economía y Finanzas

que es la Dirección General de Programación Multianual.

- Contabilidad también el ministerio de Economía y Finanzas.

- Endeudamiento y presupuestos todas en el ministerio de economía y finanzas.

Si ustedes ven hay varios sistemas administrativos que están bajo la responsabilidad del

ministerio de economía y finanzas en sus órganos de línea. Más allá de que si es un órgano

de línea o un organismo constitucionalmente autónomo o un organismo público

especializado es el ente encargado de reglamentar de dar técnica y fiscalizar los

procedimientos.

Diapositiva 10: Controles verticales: Sistemas

Tenemos el otro control vertical pero eso son los llamados sistemas funcionales y acá la

finalidad es asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación

de todas o varias entidades del estado. En el caso de los sistemas administrativos, estamos

hablando de procedimientos y normas para el adecuado uso de los recursos públicos. En

el caso de los sistemas funcionales en cambio estamos hablando de normas, reglas y

procedimientos que tienen que cumplir una o varias entidades del estado para garantizar

el cumplimiento de una política de estado y al igual que en el sistema administrativo

también tienen un ente rector que es el encargado de dictar esta normas, de dar

asistencia técnica y de fiscalizar. Aquí tenemos un par de ejemplos el sistema de defensa

civil o el sistema de estadística nacional, el sistema de seguridad ciudadana podría ser un

ejemplo, todos tienen un ente rector y para poder cumplir con los objetivos de las

políticas de estos sistemas, existen distintas entidades que tienen que participar y

ejecutar una serie de acciones justamente para alcanzar estos objetivos de política.

Muchas gracias.