LORA a OCAMPO a STEINER!PUM (coordinadores)

e fiera CdIC1011

TM EDITORES * FEDESARROLLO

ECONOMIA PUBLICA / ANDRES FELIPE MORA $1800

5 Captulo 3. POLITICA FISCAL

Joaqun Berna!'

Desde mucho tiempo atrs se ha reconocido la necesidad de la presencia del Estado para defender el territorio nacional, asegurar el orden interno y hacer respetar las "reglas de funcionamiento" de una deterininada organi-zacin econmica, las cuales comprenden la proteccin del inters pblico, el cumplimiento de los contratos, el respeto de la propiedad y a la. libre competencia, entre otras. Pero, adems, el Estado desempea en la actuali-dad, incluso en las economas capitalistas, un papel fundamental como pro-veedor de bienes y servicios. Ello ha hecho que el sistema econmico con-emporneo sera un sistema mixto, en el cual interactan, emproporciones

variables, los sectores privado y pblico.

En este captulo centraremos nuestra atencin en el estudio de la pol-tica fiscal como uno de los instrumentos bsicos de intervencin y regula-cin de la actividad econmica por parte del Estado, con miras a mejorar el bienestar econmico y social yel desarrollo econmico. Comenzaremos en la primera seccin por definir las principales funciones de la poltica fiscal y analizar los determinantes del crecimiento del sector pblico.

A continua-cin, se describir la estructura organizativa del Estado colombiano y la evolucin y loa alcances de su intervencin en la economa. En la tercera seccin haremos un bieve repaso de los. fundamentos de la teora de la tributacin y veremos la evolucin y.structura del sistema tributario ra-

tas opiniones aqui expresadas son responsabilidad exclusiva del autor y no comprometen a la entidad para la cual trabaja. El autor agradece la colaboracin de los miembros de la Divisin de Finanzas Pblicas del Banco de la-Repblica por el apoyo en el suministro y procesamiento de informacin estadstica.

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INTRODUCCIN A LA MACROECONOMA COLOMBIANA

cional. En la cuarta se revisarn la teora del "federalisMo fiscal" y las fun-ciones de los gobiernos departamentales y Municipales en nuestro pas. Luego se presentar una sntesis de las principales caractersticas del pro-ceso presupuestal colombiano. Finalmente, en la sexta Seccin, se estudiar la evolucin del ahorro, la inversin y el dficit del sector pblico, su finan-ciacit .Ju impacto macroeconmico.

1. FUNDAMENTOS DE LA TEORA DE LAS FINANZAS PBLICAS

La intervencin estatal en la economa tiene una significatiya,Mcidencia sobre las decisiones sociales de qu y cmo se va a producir, quin reci-birn los beneficios y quines pagarn los costos asociados ;las mismas. Para el logro de sus objetivos, el sector pblico puede accter directamen-te las funciones de produccin o provisin 4i, bienes y 'servicios, financin-dolas cqn el cobro de impuestos, contributIthies obligatorias, tarifas, etc., que constituyen, sin duda, las formas ms visibles de la intervencin del Estado. Ella tambiniptederevestir la modalidad de controles directos a la actividad privada, regulaciones (sobre tarifas, forma de prestacin de ser-vicios pblicos poi parte de empresas privadas o sobre el sistema financie-ro y de los seguros), o de estmulos indirectos a ciertas actividades a travs de subsidios o de la planificacin indicativa.

En este captulo nos concentraremos en el estudio del primer tipo de instrumentos de intervencin del Estado en la economa, que generan flu-jos de ingresos, gastos y financiamiento cuantificables entre el sector pbli-co y:l sector privado, los cuales constituyen las "finanzas" del Estado. De manera muy general, podemos decir que la teora de las finanzas pblicas se ocupa de la forma como el Estado percibe o ha de percibir sus ingresos y de la forrnacomo los utiliza o debe utilizarlos. El manejo concreto de las herrarnivitas de recaudo de ingresos y asignacin del gasto pblico para el logro de los objetivos que persigue la intervencin estatal eh la economia es lo que dendminaremos especficamente "Politica fiscal".

Debemos tener presente a lo largo del captulo que la definicin de los objetivos de la poltica fiscal constituye una decisin de carctelSodl co-lectivo (es decir, poltico). En consecuencia, las ideas sobre l necesidad de la presencia del Estado y sobre las decisiones financieras pertinentes de-penden de la organizacin institucional de cada tipo de sociedad y de su propia historia. Y tales ideas han sido cambiantes a travs del tiempo. Sin embargo, podemos afirmar que la intervencin pblica en las modernas econornias capitalistas es necesaria para dirigir, corregir y complementar ciertas fp iciones del mercado.

1.35

Ahora bien, es evidente que sla se enfrenta mltiples restricciones, is debido a que las decisiones deben tomarse, a menudo, sobre la bas de una

informacin incompleta, o estn sesgadas por 1:05oneSideolgicas, conflic-tos deintereses y distorsiones en el funcionMllnto del "mercado poltico", determinadas por las preferencias de44politicos ylaurOcratas y las aspi-raciones electorales de cierigsktrupos. De all que, aunque la accin pblica contribuye a resolver o aliviar mltiples problemas, en muchas otras oca-siones puedonvertirse ms bien en un elemento desestabilizador.

A. Objetivos de la poltica fiscal

Como se mencion anteriormente, desde tiempo atrs el Estado provee ciertos servicios de carcter colectivo, tales como la administracin de jus-ticia, la defensa de la soberana nacional, las relaciones exteriores, etc. Las ideas sobre el alcance del intervencionismo estatal se han ido ampliando con el paso del tiempo. Consideraciones de ndole poltica presionan mu-chas veces la expansin de la actividad pblica. Los economistas tambin han desarrollado sus propios argumentos para justificarla. Los problemas y las mayores dificultades se presentan cuando se trata de definir en qu campos concretos debe intervenir, la forma como debe hacerlo, qu crite-rios deben regir su. racionalidad y eficiencia y hasta qu punto debe llegar, es decir, cul debera ser el tamao ptimo del Estado.

El desarrollo de la teora normativa de las finanzas pblicas ha preten-dido arrojar algunas luces al respecto. Usualmente, los efectos econmicos de la intervencin estatal han sido evaluados tomando como referencia el caso opuesto, es decir, por comparacin al comportamiento de la economa en la que el mercado funciona en forma libre, en ausencia del gobierno. A partirde los teoremas bsicos de la teora del bienestar que suponen que existe competencia perfecta, que cada individuo est en capacidad de ma-ximizar su propio bienestar, qu las firmas maximizan sus beneficios y las decisiones sociales se basan en el bienestar individual, y que hay equilibrio econmico con pleno empleo se demuestra que puede alcanzarse una

asignacin ptima de los recursos en la cual nadie puede estar mejor sino a costa de que alguien pierda ("ptimo paretiano"). Sin embargo, se reco-noce que los teoremas bsicos de la teorfa del bienestar generalmente no se cumplen, de forma que los mecanismos del mercado no aseguran necesa-riamente una solucin eficiente en cuanto a precios y cantidades en el su-ministro de bienes y servicios, ni una adecuada distribucin del ingreso ni tampoco el pleno uso de los recursos. Contribuir a solucionar estos proble-mas es el objetivo bsico de la intervencin estatal en la economa.

poLtncA FISCAL,

11137 136

INTRODUCCIN A LA MACROECONOMA CCLOMB

Veamos primero aquellos aspeCtos relacionados con la provisin bienes y servicios. Las leyes antimonopolio, all donde existen, se orlen a prevenir que un reducido nmero de empresas alcance:a controlar gran parte de un mercado cualquiera y abuse de sus clientes. Pero hay tuaciones en las cuales no se justifica econmicamente la presencia de urtts, amplio nmero de empresas. Este es el, caso de los procesos productivos; que enfrentan economas crecientes a escala?) costos unitarios deciecienit a medida que aumenta la cantidad 'producida. Ejemplos de tales moriopor naturales son los telfonos, la'::electricidad; los acueductos y ciertas incluir, trias bsicas, muchos de les cules son regulados e, incluso, manejados di: rectamente por las autoridades gubernamentales en la mayor parte de los pases.

Algo similar ocurre ante la presencia de mercados imperfectospor prorz blemas de informacin incompleta o imperfecta; bien Sobre variables presentes o futuras, qu pueden conferir poder Monopolice a quienesteri, gan el acceso a ella Estas situaciones'. son comunes en la comercilizacilk de materias primas y productos bsicos, razn por la cual dicha actividades es llevada a cabo a menudo por empresas pblicas (en lo cual inciden taia bin consideraCiones de orden poltico, dada su importancia estratgica)T

Los fenmenos de externalidades, positivas o negativas, nla produee cin y consumo de ciertos bienes son tambin causa de una, inapropiadaj asignacin de los recursos productivos, En tales casos, las decisiones de unit individuo o de una firma afectan a- otros indirectamente, pero cada quien": tiene en cuenta tan solo los efectos directos sobre si mismo. Ello hace qui, las dectSiones individuales creen distorsiones e ineficiencias desde el puntJr. de vista de la sociedad considerada en su conjunto. La contaminacin ambierS tal es un ejemplo d eXternalidada negativas, mientras que la erradicaeila de epidemias, la educacin y el desarrollo tecnolgico lo son de eXternalit dades positivas. Frente a ellas, se justifica a menudo la intervencin eslatall a travs de impuestos,. regulaciones g subsidios, para desiricentiVarlas promoverlas, segn sea el caso. .

Otto ejemplo notable de bienes paM ls cuales el mercado no isegiira una adecuada provisin y consumo es el de los bienes pblicos. La definiciiiTi tradicional establece que, a diferencia de lo qu ocurre con los bienes priia vados, en el caso delos bienes pblicos no existe rivalidad en el consumo, en el sentido de que su demanda por parte de unadeterminada 'persona nol: disminuye su disponibilidad para otras, al menos hasta cierto punto. Enll esas circunstancias, adems, la aplicacin del principio de exclusin; que. anula la posibilidad de que otro individuo pueda acceder al consumo de'-'; este mismo bien, es ineficiente, indtheable y, con frecuencia, demasiado-"r, costosa, incluso aunque sea tcnicamente posible. En cambio la exclusin

'ivartcA FISCAL,

un principio fundamental para asegurar el buen funcionamiento del me- es cisme del mercado en el caso de los bienes privados.

La caracterstica de no rivalidad en el consumo tambin es; por lo re, er, consecuencia de la naturaleza misma del proceso de produccin de

ciertos bienes pblicos, donde se presentan los fenrnenos de produccin conjunta o de indivisibilidad de oferta. El primero significa que, una vez Producido el bien, puede ser puesto a disposicin de uno o de todos los consumidores y que cada beneficiario adicional puede ser servido sin costo extra. La indivisibilidad en la oferta es otro aspecto de lo anterior,e implica que el bien pblico slo puede ofrecerse en bloque. Estas clos caractersticas son en realidad reflejo del fenmeno de economas de escala inherentes al proceso de produccin de una gran cantidad de bienes colectivos.

Lo anterior lo podemo ilustrar fcilmente con un ejemplo concreto: en el caso de un bien pblico puro, como lo es la defensa de la soberana na-cional, resulta evidente que todos los miembros de la sociedad`pueden be-neficiarse por igual de ella Pero, adems, slo puede producirse en bloque y, por consiguiente, no es posible "excluir" nadie de tal beneficio. En otros casos, como sucede con las avenidas, puentes, etc., en los cuales tampoco existe rivalidad en el consumo, se observa que su costo inicial e's muy ele-vado pero que el costo unitario disminuye al aumentar el nmero de usua-rios, y es. ello lo que hace ineficiente aplicar el principio de exclusin, al menos antes de llegar a un punto de saturacin o congestin.

Ahora bien; dado que una vez que el bien pblico ha sido puesto a disposiciry de la sociedad todos los individuos pueden beneficiarse de l y que el pago que pudiera realizar un consumidor particular slo repre-senta una pequea parte de su costo total de produccin (y de manteni-miento); ningn individuo estar dispuesto a revelar sus preferencias por el uso de bienes pblicos (es decir; el valor en el cual estima el bien) ni a efectuar ningn pago'. AI carecer de una regla para valorar los beneficios obtenidos por el usuario, el mecanismo clsico del mercado no funciona adecuadamente para determinar qu cantidad del bien pblico debe sumi-nistrarse y qu precio (en forma de impuestos o tarifas)se debe cobrar por su consumo.

La teora supone que el proceso poltico de votacin debera constituir-se en este caso en un sustituto del mecanismo de subasta del mercado,, dado

1. En cambio, en el caso de los bienes privados, en el cual existe rivalidad en el consumo y .derechos de propiedad individuales, cada persona expresa voluntariamente sus preferencias y el mecanismo de subasta del mercado conduce a la asignacin de precios y cantidades para cada bien, que son la gua para las decisiones de produccin.

, 138 . . INITIZODUCCON A LA MACROECONOMLA COLOMBIANA . ' .

que las decisiones cle tributacin y gasto que de all emergen san de obli. gatorio cumplimiento para cada ciudadano, lo cual forzara a cada quien a revelar sus preferencias. Aunque atractivo desde el punto de vista terico,. en la realidad las cosas ri son.tan simples y el resultado de los procesos polticos en grandes gluposes que se votan paquetes de alternativas les y no temas especficos, salvo en casos Muy aislados, lo cualdifiere de lo supuesto por la teora/ .

Tainbin existe una categora particular de bienes, denominados por .Musgrave bienes meritorios, tales corno la educacin, la salud y la seguridad social, que los gobiernos subsidian ypromueven con base en el juicio de que son "birenbC para la sociedad. Sobre la misma base, los gobiernos, en 'representacin de la sociedad civil, tratan de de.sincentivar (va impuestos y otros mecanismos regulatorios) el consurito de'"vicios" y otros "males", inclusa aunque ello implimieuna intromisin en las decisiones y "prefe-fenoles" individuales de cada miembro de la comunidad;

El suministro de bienes y servicios,. discutido en las pginas preceden-.. tes, es slo uno de los objetivos bsicos de la poltica fiscal, pues .aun si la libre empresa asegurara la mxima eficiencia en la produccin, la distribu-cin del ingreso resultante del proceso productivo no necesariamente corresponde a lo. que la sociedad considera "justo", cualquiera que sea la concepcin que se tenga acerca de la justicia, distributiva. Los instrumentos de la poltica fiscal (impuestos, traderencias y gasto pblico social) son entonces frecuentemente utilizados corcel objetivo de lograr una distribu-cin ms-equitativa del ingreso y la viqueza, mejorar la. situacin de los grupos ms pobres de la sociedad y permitirles la satisfaccin de necesida-des bsicas en maleriade'vivienda, servicis pblicos, etc. En igual forma, se argumenta que la intervencin estatal es importante para proveer de recursos a ciertos grupos de individuos en casos de faltantes temporales (desempleo) o definitivos (invalidez, Vejez .y muerte) de ingresos.

De otra parte, los teoremas bsicos de la teora' del bienestar requieren que se alcance el equilibrio ton pleno empleo. Sin embargo, las economas capitalistas siempre han estado sometidas a grandes cielos y a situaciones de subutilizacin y desempleo de los recursos proudivosboil menos des-de los aos treinta, se acepta que es una responsabilidad del gobierno pro"; i.

pender por lograr una mayor estabilidad de la economa. En la posguerra se reafirm, tericamente y tambin a travs del apoy popular, la tesis de que el uso de mtrumentos financierosCompensatorios (anticiclicos) y dis-crecionales por parte.del Estado desempeaba un papel central en el logro cle objetivos tales como impulsar la demanda agregada y el ritmo de pro- duCcin de la econernia, alcanzar y mantener altos niveles de empleo, con-servar el poder adquisitivo de la moneda nacional, equilibrar las cuentas

.

139

^:-per idea formarnos una ea al res ecto: Para un grupo de seis de los principales plseS industrializados (Esta-

: dm Unidos; Japn, Alemania, Francia, Gran Bretaa y Suecia), un estudio publicadopor el Banco Mundial (1988) estim que la participacin del gas-

% en 1880 ,

,5% 1929 Pero el gran salto se dio en la posguerra,

eitternas y, en general, darle mayor estabilidad al comportamiento de los des agregados macroeconmicos.

t En estrecha relacin con lo anterior, la teora econmica reconoce la portancia de la formacin de capital --tanto fsico como humano, del

Idelmercado, y para canalizar recursos hacia proyectos que los particulares el

... sectores de tecnologa de punta). La accin pblica tambin puede ser uti-

al largo plazo, ms all de lo determinado por el libre juego de las fuerzas

-el punto de vista social (como las inversiones en hidroelctricas, infraes-

,pueden considerar de baja rentabilidad privada, pero que son claves desde

ccin estatal para intervenir en este proceso resulta crucial para modular

' dura de transportes, etc.), o de alto riesgo (como lo es la innovacin en

acelerar el ritmo de crecimiento del producto potencial de la economa en

bio tecnolgico y de la tasa de ahorro en el proceso-de-desarrollo. 'eso de desarrollo. La

',Izada para canalizar recursos hacia las regiones demenor desarrollo /ele.. Ivo de un pais y propender por un desarrollo regional ms equilibrado.

En l mundo real, ciertamente, pueden presentarse conflictos entre es-tos objetivos y difcilmente se puede aspirar a alcanzar todos ellos simult-

1.r.,. neamente. El arte de la labor presupuestal consiste en conciliar entre ellos de acuerdo con prioridades econmicas, sociales y polticas cambiantes, a

'fin de maximizar el bienestar social al menor costo posible. el.

-221.33. La importancia econmica del sector publico: tendencias t.- 1 h.istricas y comparaciones internacionales

keComo acabarnos de ver, existen diversas razones por las cuales los duda- danos presionan al Estado para que ejerza una presencia activa en la eco-

4-4. mona. Tales presiones se han exacerbado en los ltimos cincuenta aos, y t

a'el4., de all que se observe, en el mundo entero, un significativo crecimiento de

'1,45e 't.li importancia del sector pblico en la economa. Las siguientes cifras nos , . ..i.

lo

que llev a que en 1985 dicha proporcin llegara a ser e %. ora aunque la tendencia ha sido la misma en todos los paises, el ritmo al cual

lt ella se ha dado y el nivel alcanzado no es mismo. As, mientras que en ,ket, Suecia el gasto pblico representa el 65% del PIB, en Japn es apenas del I 14 1 33% y en Estados Unidos del 37%.

'fe;

lo pblico en el Producto Interno Bruto era slo alrededor del 10 avanzando al 18 en .

190 INTRODUCCIN A LA MACROECONOMA COLOMBIAN

En lo que se refiere a los pases en vas de desarrollo, el estudio men-cionado seala que antes de 1940 sus finanzas pblicas se hallaban en una!, situacin similar a la de los pases industrializados hacia mediados del si-glo XIX, de forma que la participacin del, gasto y los ingresos pblicos en- el PIB era slo del 5%. Pero su avance en la posguerra ha sido muy acelera. do, de tal manera que esa relacin se elev al 19% del PIB en 1972 y al 25% en 1985. De nuevo la tendencia ha sido generalizada, pero las diferendas entre casos individuales son signalicativas (ms del 35% del PIB en Botswa-na, Argentina y Costa de MarfilZeontra 15% o menos en Repblica Dona_ nicana y Filipinas, por citar slo algunos casos).

Dos importantes conclusiones:a las que se llega en los estuditas sobre el tema son: 1) en forma generalizada se observa que, a medida que el grado de desarrollo (medido por el PIB per cpita) de un pas avanza a travs del tiempo, la importancia relativa de su sector pblico tambin lo hace y 2)1 cuando se hacen comparaciones en un momento dado del tiempo, en neral resulta cierto que el tamao del sector pblico es mayor en aquellos pases con un PIB per cpita ms alta

La llamada "ley de Wagner explica esta relacin positiva entre el cre-? cimiento del PIB per capita y la importancia relativa del sector pblico, al afirmar que la demanda por bienes pblicos tiende a crecer ms. rpida-, mente que el ingreso o la produccin de un pas2:Estudios empricos sobre . la materia han dado algn respaldo a dicha "ley' y han mostrado que ton:;, los gastos de carcter social (educacin, salud, previsin social, etc.) y los servicios pblicos de electricidad, agua, telfonos, etc., los que presentan

En trminos ms tcnicos, esto quiere decir que la demanda por bienes pblicos es -elstica- al ingreso nacional.

141

cuestionados por los ciudadanos, y de all tambin que la capacidad de los gobiernos para recaudar ms impuestos encuentre resistencias cada vez mayores. As, muchos pases han empezado a vivir experiencias opuestas a las observadas en el pasado y han tomado impulso los esfuerzos por 'pri-vatizar" mltiples actividades que venan siendo llevadas a cabo por el Estado (fenmeno que ha adquirido proporciones fra_ncamente significati-vas en casos recientes como los de Inglaterra, Mxico, Argentina o los pa-ses de la Europa del Este, por citar slo algunos de los ms conocidos) .

De otra parte, es tambin interesante anotas que existen importantes diferencias entre los pases industrializados y los pases en vas de desarro-lle, ?vi), en lo que respecta a las funciones que realizan sus Estados. Res-peCtO al primer grupo de pases, el elemento ms dinmico y, hoy en da, ms significativo del gasto pblico lo constituyen las trasferencias de la seguridad social (apoyo a la;salud, pensiones de vejez etc.). En cambia en los PVD sus funciones son ms variadas, destacndose en particular la in-versin en infraestructura fsica y de transportes, la provisin de servicios pblicos, la produccin en sectores 'estratgicos" (industrias bsicas y ma-terias primas como petrleo y carbn), etc. En ellos tambin se observa que los gastos en seguridad social y bienestar se'heti convertido:en uno de los ms dininicos elementos del gasto pblico total'a medida qtie su grado de desarrollo econmico ha ido avanzando.

II: EVOLUCIN Y ESTRUCTURA DEL SECTOR PBLICO EN COLOMBIA

Para una mejor comprensin de la evolucin y de los cambios ocurridos en el sector pblico colombiano, es conveniente conocer adecuadamente cul es su organizadn y cmo es su estructura interna.

A. rganiicidit del Estado elotribianO

La Constitucin poltica clasifica la -organizacin .territorial y administrati-va del pa& en tres niveles:. el nacional, el dePartathentaPy eritiunicipai (dentro del cual se inch/yen los. distritos y territorios indgenas): A ^nivel .nacional, el poder pblico se divide entres. ramas:-. la ejecutiva (Gobierno nacional y sector pblico descentralizado); la legislativa (Congreso dela Repblica); y la jurisdiccional (Corte Supreina^cle Jtistitia, Corte Cortstituz cional, Consejo de Estado, tribunales y juzgados).",

Para el anlisis de las finanzas pblicas es particularmente ^relevante conocer ms a fondo la organizacin de la rama ,ejecutiva, que-lleva a cabo-las funciones administrativas y que, debido -a sus mltiples divisiones y

un mayor dinamismo en la posguerra. Ahora bien, aunque las experiencias histricas de muchos pases y las

comparaciones en un momento dado del tiempo entre pases con diferentes : grados de desarrollo parecen darle algn respaldo emprico a la "ley de Wagner", tambin es posible citar mltiples ejemplos que contradicen di-cho postulado. Como lo mencionamos al comienzo de este captulo, la con-clusin que podemos extraer de todo lo anterior es que, enltima instancia, es la historia y la idiosincrasia propia de cada pas la que determina sus& concepciones polticas e ideolgicas sobre el papel que debe cumplir. el Es-. tado, las funciones que se le deben asignar como agente econmico y los lmites de las mismas. .

Adems, en aos ms recientes, los beneficios del alto intervencionis- mo estatal y la calidad o eficiencia del gasto pblico han sido seriamente .',7,-

INTRODUCCIN A LA MACROECONOMIA COLOMBIANA

subdivisiones, es la ms compleja de todo el poder pblica En el orden nacional, el gobierno central est compuesto por la presidencia, los minis. terios, los departamentos administrativos y las superintendencias. El sector descentralizado nacional; por su parte, est conformado por los establece mientos pblicos. (que hacen parte de la administracin pblica y cuya fi- nanciacin depende, al menos en parte, de aportes y trasferencias de la Nacin), las empresas industriales y comerciales del Estado y las socieda-des de economa mixta (en las cuales la participacin accionaria es compar-tida con el sector privado).

A nivel regional .y local se encuentra una orgardzaein similar, distin-guindose as entre los gobiernos departamentales, distritales ymunicipales (sector central) y sus correspondientes entidades descentralizadas y em-presas pblicas. En la Constitucin poltica de 1991 fueron creadas tambin tres nuevas figuras de organizacin territorial: las regiones (asociaciones de dos o ms departamentos), las provincias (asociaciones de 'municipios o territorios indgenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamen- to) y las reas metropolitanas (tambin asociaciones de dos o ms munici-pios que se organizan pata prestar servicios comunes a sus habitantes).

A la. clasificacin anterior, de carcter jurdico, aadirmos otra ms acorde con los conceptos econmicos, que es de hecho la que se utiliza en las Cuentas Nacionales y en Ia mayor parte de los manuales internacionales sobre la materia. Ella diferencia entre administraciones pblicas, empresas pblicas no financieras y entidades financieras. Las primeras comprenden los gobiernos centrales nadonales, departameritales y municipales, las en-tidades. de seguridad social y los entes descentralizados que prestan servi-dos no mercantiles (es decir, servicios que no tienen un precio de mercado, tales como justicia, educacin, recreacin, etc.) y cuya fuente principal de financiamiento lo constituyen los impuestos y otras contribuciones obliga-torias, as corno trasferencias y aportes. Por su parte, las empresas no finan-

' cieras son aquellas que producen bienes y servicios mercantiles, y que se financian con la venta de los mismos a los consumidores (electrificadoras Ecopetrol, Carbocol, Telecom, etc.), Finalmente, las entidades financieras se dedican a labores de intermediacin en esta rea.

Pasemos ahora a un rpido recuento del inarco constitucional que sur terita la intervencin del Estado en la eConoma y el desarrollo y las, carac-tersticas de la misma en el caso colombiano.

E. El marco constitucional

El concepto de intervencin estatal fue elevado por primera vez a la condi-cin de canon constitucional en nuestro pas apenas en 1936, al definirse

'e la propiedad es una funcin social que implica obligaciones" y que el astado podra intervenir en la economa con el fin de racionalizar la pro-

coln, distribucin y consumo de bienes y servicios'y de proteger los ,amerechos de los trabajadores. Aunque en lo anterior estaba implicito el ton-Acepto de planeacin, ste slo se hizo explcito en 1945,_al establecerse que ltaCongreso fijara los planes y programas para el fomento de la eConoma

donal y las obras pblicas. a Posteriormente, la reforma constitucional de 1968 ampli conside-Ilemente las facultades dintervencin estatal Estableci que la orien-cin general de la economa estara a cargo del Estado, que llevada a cabo 'funcin por intermedio de la planificacin de tipo indicativo, a fin de

grar el pleno empleo de los recursos, el mejoramiento social y el desarro-nilo integral. A pesar de la importancia que se le quiso dar, ella sirvi, en el

vinejor de los casos, para la concertacin de polticas sectoriales pero no ,cumpli su objetivo de planificacin indicativa en sentido estrictos Dicha 1:reforma tambin concentr un mayor poder decisorio eh manos del ejecu- ,

livo, con el nimo de agilizar el manejo de los instrumentos de intervencin len un mundo cada vez ms complejo y cambiante, en el que se requiere una

..lana capacidad de respuesta a las fluctuaciones econmicas. c- La. Constitucin Nacional (C. N.) de 1991, en cambio, le da nfasis a la preminencia del legislativo en lo que concierne a la atribucin de precisar los fines y alcances d la intervencin estatal y los lmites de la libertad 'econmica. Esta Constitucin va ms all que las anteriores en la definicin P.,der lo que se consideran "obligaciones" del Estado con la sociedad, tales pomo seguridad social; vivienda, salud, educacim saneamiento ambien-tal, cultura y recreacin, proteccin a la in-landa, la juventud y la tercera edad, la, formacin profesional, el acceso a la propiedad de la tierra de los liabajadores agrarios, etc. Si bien estas obligaciones ya hacan parte de las Sttividadea ordinarias de. nuestro sector pblico, al consagrarse su cubri-talento universal como norma constitucional se generar una presin adi-"lona' hacia la ampliacin del tamao del Estada En la misma direccin Pegunta el fortalecimiento de la descentralizacin y la mayor autonoma de '1,sentidades territoriales, que fue vista por los constituyentes como el com-M'l 1!-Imnto del principio poltico de democracia participativa.

De otra parte, aunque la nueva Constitucin reduce la discrecionalidad clel ejecutivo, este poder conserva atribuciones de enorme incidencia en el

.plano econmico, tales como elprivilegio de la iniciativa legislativa en campos 'tales como el manejo de la poltica econmica, la Hacienda Pblica (normas 'orgnicas del presupuesto, ley anual del presupuesto, crdito pblico, etc.),

;la planificacin y otros.

~CA nscat

143

144 INTRODUCCIN A LA MACROECONOMIA COLOMBLa4J

En materia tributaria, la C.N. establece que, en tiempos de paz, slo los rganos de representacin popidar (Congreso, asambleas y concejos) inteZ;' den crear, modificar o suprimir impuestos y establecer exenciones o privp legios fiscales, si bien el legislador ha delegado en el ejecutivo el manejo ciertos elementos claves tales cmo (en el caso del impuesto a la renta) niveles de retencin y anticipo y la fijacin de las cuotas de pago de la'' liquidaciones privadas; o bierben relacin con los impuestos sobre las M.o portaviones, las tarifas del arancel aduanero. En cuanto a los servicios pjl bliCOS, el gobierno es quien establece la poltica tarifaria. Finalmente, ente situaciones de "emergencia econmica" (Artculo 215 de la CN,), eI gobier4 no puede establecer nuevos iMpuestos o modificar los existentes; pero sol, con carcter transitorio (mientras dura el estado de emergencia.), sien ..,x necesaria la ratificacin del Congreso para que adquieran un carcter peay manente.

C. La intervencin del Estado colombiano en la economa

1. Importancia del sector pblico colombiano

Como ya hemos visto, la influencia que el sector pblico ejerce'sobre la.s actividades ecotimicas se manifiesta de diversth maneras, como por ejerri7telj plo, a travs de su participacin directa en la provisin de bienes y servil, dos, en la demanda que ejerce sobre bienes producidos por otros agentes17 econmicos, en los pagos que hace a los factores productivos y el emplejet que genera, en su control sobre los activos e instrumentos financieros, etcY En funcin de lo anterior, es posible desarrollar diversos indicadores de importancia en la vida econmica. "

En primer lugar, podramos sealar que el total de ingresos cordentett,4. del sector pblico colombiano representa en la actualidad cerca del 29 %deitl PIB, mientras que sus gastos totales, incluidos los de inversin, superan el 30% del PIB4. Estos indicadores, aunque tiles para evaluar tanto su d; manda por bienes y servicios como los recursos que extrae a diversos nein,: tes econmicos, claramente sobrevalora su importancia relativa. Ello se ve L fcilmente por el lado de los gastos, pues una amplia proporcin de stei se consume durante el proceso de produccin, es decir constituye un con-`= -

3. Para una definicin precisa de los rubros que hacen parte de los ingresos corriente,' vase la tercera seccin.

4. En los clculos se han eliminado la" trasferencias que hace el gobierno central nacionanacionales.. a los entes territoriales y al sector descentralizado; a fia de evitar dobles contabiliSt clones.

sumo intermedio que, aunque necesario para el normal desarrollo de sus actividades productivas, no. genera mayor valor agregado.para la econo-ma como un todo.

De all que sea conveniente desarrollar otros indicadores ms prebitos para medir la importancia econmica del sector pblico. Uno de ellos es el de su participacin en la demanda final de bienes y servicios, una vez han sido eliminados los consumos intermedios de toda la economa. En el 0.1a-

. dro 3.1 se observa que el del gasto pblico. neto (consumo final ms inver-sin pblica) pas de representar el 9,8% del PIB en el perodo 1950-1954 al 18,5% en 1985-1989. Esto implica que el tamao relativo del sector pblico prcticamente se ha duplicado en el transcurso de las ltinaS. EuaIrodeca-das y el principal dinamizador de su rpido crecimiento ha Sido ia inver- sin, cuya participacin en el PIB se ha multiplicado pr cerca de cuatro veces en el mismo perodo.

cCUADRO 3.1 PARTICIPACIN DEL GASTO PBLICO EN EL PIB 1950-1991 (Porcentaje)

Participacin Gasto Total

Participacin Consumo

Partlexpacin Inversin

9,8 10,7 7,6 3,2 11,5 8,3 3,2 12,8 '8,3 4,5 15,3 9,6 5,7 14,3 19,0 10,7. 8,3 18,5 10,2 8,3

Puente: DANE, Cuentas Nacionales.

. . , Un indicador alternativo es aquel que nos muestra la participacin del

valor agregado generado por el sector pblico como proporcin ,del.PIB (Cuadro 3.2). Al igual que el anterior, este indicador elimina la doble con-tabilizacin causada pot los consumos intermedios. Desafortunadamente, las Cuentas Nacionales solamente empiezan a discriminar el valor agrega-

5Valor agregado.. Produccin total bruta- Consumo intermedio (Vase el Captulo 1).

Aos

1950-1954 1955-1959 i960-1964 1965-1969 19704974 1975-1979 1980-1984 1985-1989

roLITICA FISCAL 145

146 , INTRODUCCIN A LA mAcithEcoNomtA cot,okismu,k

do de las empresas pblicas a partir de 1970, razn por la cual el horizonte de tiempo en este caso es ms limitado. Segn esta aproximacin, el tamao del Estado supera el 20% del PIB en los ltimos aos, luego de haber experimen-tado un sorprendente crecimiento durante la dcada dedos aos ochenta.

CUADRO 32

INDICADORES DE LA IMPORTANCIA DEL SECTOR PUBLICO EN LA ACTIVIDAD ECONMICA 1970-1989

Participacin en el Valor Agregado

Arios a precios corrientes Participacidn Participacin.

Total Sector Adrninis- Empresas Instituciones en la en Ia. Pblico ti-aciones Pblicas Financ. Remuneracin FBCF1 " Pblicas no financieras Pblicas Asalariados

19704974

19,5 19754 79

15,2 1980-1984

19,2 1985-1989

FBCF Formacin Bruta de Capital Fijo.

Fuente: DANE, Cuentas Nacionales.

En este ltimo cuadro se aprecia tambin la alta participacin que tiene el sector pblico en la remuneracin a loa asalariados, la cual avanza de un promedio del 29% en los aos setenta al 34% en aos recientes. En trminos de su importancia como generador de empleo, un estudio del DANE i(1988) . estim que hacia finales de la dcada de los ochenta haba cerca de 940 mil empleados pblicos, el doble de los.reportados a comienzos de la dcada de.los aos setenta. De ellos, el 78% laboraba en la administracin publica y el 22% en las'empresas estatales. Aunque no despreciable, esta participa-cin es inferior al promedio latinoamericano y ms an al promedio'cle los, pases industrializados de la OCDE. De otra parte, el nivel del salario real, de los empleados pblicos en 1986/1987 era muy similar de 197071971 (pero inferior al de 1983/1984) y superaba en 2,3 veces en 1987 (contra 2", veces en 1970) al de los obreros menos calificados de las ciudades (los del -; sector de la construccin); pero era inferior al de los empleados del sector industrial.

Ms significativa an es la contribucin del sector pblico a la Forma-cin Bruta de Capital Fijo, FBCF, que:pas de representar el 34% del total en 1970-1974 a un promedio del 47% en la dcada de los aos ochenta. Las

147

'iliones que explican este crecimiento de.la inversin sern objeto de un is ms detallado en la sexta seccin de este mismo capitulo. La rpida expansin del sector pblico se ha visto acompaada tam-

isen,por u cambi significativo en su estructura. Los aspectos ms desta-kel- dos de la misma han sido, de un lado, el desarrollo de un importante

descentraliz do a travs. de la creac'n de un gran nm *cimientos pblicos y empresas industriales y comerciales del Estado y, .de, ,Otro, la prdida de importancia relativa que experimentaron los depar-

~tos y municipios durante la mayor parte del presente siglo (tenden-'4.4m, sin embargo; empieza a sufrir un giro radical en la ltima dcada,

o veremos en la cuarta seccin). El primero de estos fenmenos se inicia a partir de los aos treinta,

pero es en los aos cincuenta ,y sesenta cuando realmente se crea el mayor Wunero 'de entidades descentralizadas. El ritmo de creacin de nuevas -entidades se desacelera en la dcada de los;setenta pero, en cambio, su importancia econmica se ha fortalecido arrms desde entonces, dado el dinamismo de los sectores en que se han ubicado y las funciones estratgi-=as que les han sido asignadas. Algnos estudios han argido que su rpi-L O desarrollo se explica porel inters en promover algunas actividades con una relativa independenciade las complejas restricciones presupuestales y ffitcrticasly de las incertidumbres e inhibiciones impuestas por las in-

;'En virtud de lo anterior, los establecimientos pblicos y las empresas dirstri'ales y` comerciales del Estado seconvirtieron con el paso del tiempo

,en las, principales ejecutoras de la inversin: ya en 1962 ejecutaban alrede-dor del 33% de toda la inversin pblica y sUpeso relativo en este rubro de gasto se ha acrecentado en forma tale que en aos- recientes se eleva a cerca del' 0% (luego de haber alcanzado niveles incluso del 70% en los primeros aos de la,dcada de los ochenta):En relacin con los ingresos corrientes, la contribucin de las empresas es del orden del 45% y la de las entidades descentralizadas de116%. En Cambio su coptribucin conjunta al valor agre-gado-es ms reducida, del orden del 35%-..en los ltimos quince aos.

t; Una tercera dimensin en la cual se re-fljan los cambios en la estructura 'flel sector pblico colombiano en la posguerra es la concerniente al destino

el gasto pblico. En el periodo 1946-1958, ste se orient bsicamente ha-" inversiones en el sector productivo (dando lugar al nacimiento. de enti-01cles y empresas tan importantes como el IFI, Ecopetrol, etc.), a servicios pblicos y hacia infraestructura vial, especialmente en carreteras.

En el perodo del- Frente Nacional, que va de 1958 a 1974, lo ms desta-cado

fue el programa de gasto pblico con contenido social y redistributivo. PIPlesbicito de 1958, la Alianza para el Progreso y la creacin del Situado

1,5 26,9 31,5

17,5 48,2,

149 148

INTRODUCCIN A LA MACROECONOSMA COLOMBI

Fiscal en 1962 definieron diversos mecanismos de apoyo a la educacin r la salud pblica. Los programas de reforma agraria se tradujeron en une mayor gasto en este sector y en la creacin de importantes entidades dey apoyo al agro. Finalmente, durante la administracin Lleras se presenci elt, despegue definitivo de la seguridad social en el pas, con la ampliacin las funciones del ISS tal como las conocemos hoy en da y la creacin del; ICBE Tambin fue importante 14,ampliacin de los programas de vivienda,"- popular.

A finales de los aos setentala gama de actividades a cargo del Estad& se torna menos variada (especifrimente en lo que tiene relacin con su pre:1;- - sencia en las actividades indusiriales y agrcolas). Sin ernbargo, fue tal

. nfasis puesto hasta mediados de la dcada de lo's Ochenta en loS campal energtico y minero, en infraestructura fsica y en la provisin de servicio pblicos, que ste se convirti en el periodo de ms acelerado crecimiento, del sector pblico en los ltimos cuarenta aos (Cuadro 3.1). En aos m '14 recientes, aunque contina el avance de estos mismas sectores, se ha hechof: un mayor nfasis relativo en las reas tradicionales a cargo del Estado (de fensa, justicia, salud y educacin) y en la provisin de una variada gaml, de "bienespblicos locales" (vase la cuarta seccin), as como en el pago ale,:,

del servicio de la deuda pblica, consecuencia del acelerado cred-t miento que sta tuvo en el perodo 1978-1986.

A la clasificacin funcional de los gastos que acabamos de pres'entar,;le conviene aadir otra de carcter econmico, que nos permitir evaluar en1T qu sectores productivos se ha concentrado la actividad estatal. La in iY formacin al respecto slo est disponible partir de 1970, pero resulta5. particularmente ilustrativa para extraer conclusiones acerca de la reciente evolucin del sector pblico colombiano, En el Cuadro 3.3 Se muestra eridi qu forma se ha distribuido el valor agregado del conjunto del sector pia-blico por ramas de actividad econmica. De all se destacan particularme&L te dos hechos:

En primer lugar, la importancia preponderante que an conservan los-1 servicios no mercantes en el conjunto de actividades pblias (39% en1981,-7 1989), En segundo.lugar, que a pesr de lo anterior, las actividades clsica del Estado colombiano han venido perdiendo importancia como consecuen' da del acelerado avance de los sectores de hidrocarburos y minera (cuya,,,, participacin relativa creci del 7,8% en1970-1974 al 16,2% en 1985-1989)"' y de los servidos pblicos de electriddad, gas y agua (que pasan de repre-4.: sentar el 7,6% del total en 1970-1974 al 13,2% en 1985-1989). Tambin la11,11 actividades de transporte y comunicaciones, as corno los servicios finan-:

150 INTRODUCCION A LA MACROECONOMIA COLOMBIANA

y de exportacin. Conviene destacar, de otra parte, la reducida presencia. estatal en el sector manufacturero, lo cual es un indicio de que los instru-mentos de poltica adoptados en favor de este sector no han pretendido un control directo de la produccin. Llama tambin la atencin el aporte prc... ticamente nulo del Estado en el sector agropecuario.

CUADRO 3.4 CONTRIBUCIN PORCENTUAL DEL SECTOR PBLICO AL VALOR AGREGADO SECTORIAL Y TOTAL 1970-19891

1970-1974 1975-1979 1980-1984 1985.1989

Agricultura, silvicultura, Caza -y pesca

Explotacin de minas y canteras 3. Industria. manufacturera 4. Electricidad, gas y agua 5. 6. COmerelo,restiturantely hoteles 7. '.Transporte, alinacenamiento

8. Establecimientos financieros,

.seguros,.bienes inmuebles . y servicios prestados ' a las empresas

9.1.. Servicios comunales, sociales y personales mercantes.

9.2. Servicios comunales, sociales y personales no mercantes

TOTAL'

1. Calculado como el valor agregadd por el sector pblico en cada rama productiva como: proporcin del valor agregado sectorial.

Fuente: DANE, Gumas Nacionales.

Podemos concluir sealando que el :tamao, la estructura y el crea*, miento del sector pblico colombiano son bastante normales en relacin con otros paises con niveles similares de desarrollo y se ajustan a lo que se' podra "predecir" de acuerdo con la experiencia internacional y con su ni* vel de PIB per capita. De all que, como lo afirma la Comisin del Gasta

151

blico (1986), "la caracterizacin (de Colombia) como un pas relativa--Mente estatizado no corresponde a la realidad".

Otros aspectos de la incidencia econmica de la accin pblica

Aunque son muy pocos los estudios empricos que se han hecho en el pas sobre la incidencia distributiva del gasto pblico, todos coinciden en sea-

que un alto porcentaje del gasto pblico social, especialmente en edu-dn primaria, atencin bsica en salud y vivienda subsidiada, favorecen

ante todo a los sectores ms pobres de la poblacin. En cambio, la educa-cin superior y la seguridad social han beneficido tradicionalmente a los grupos de ingresos medios y altos de las ciudades. Con respecto a los ser-vidos pblicos de agua,akantarillado y electricidad, la poltica tarifada en Colombia ha buscado desde tiempo atrs subsidiar el consumo de los gru-pos de ms bajos ingresos. Esto ha tenido una incidencia favorable sobre la

tribuCin del ingreso, mxime si se tiene en cuenta el creciente acceso a l'OS mismos de las familias ms pobres de la poblacin.

A pesar de las deficiencias que puedan tener los estimativos anteriores, y razones para pensar que el gasto pblico ha tenido una incidencia li-

geramente positiva sobre la distribucin del ingreso en Colombia. Como se ,Yer ms adelante, se llega a una conclusin similar al evaluar la incidencia del sistema`impositivo

ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS CORRIENTES DEL ESTADO

Para` llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, el Estado ebe contar con fUentes de financiamiento adecuadas. La primera de ellas, la que representa el mejor indicador de la solidez de las finanzas pblicas

de tul pas y de su esfuerzo fiscal, son los ingresos corrientes. Ellos suelen CIASificarse en cinco grupos bsicos: a) impuestos; b) tasas o tarifas; c) con-

udones; d) rentas contractuales y otros, y e) ventas de bienes y servicios. -..Los impuestos tienen el carcter de una imposicin unilateral del Es ta-

c!,ellyo pago por parte del contribuyente eseobligatorio. Su objetivo es el amiento de aquellos servicios que, por su naturaleza colectiva, de-

beneficiar a toda la poblacin. En consecuencia, el pago que hace el 111.1,7ibuyente no guarda necesariamente una relacin directa e inmediata

el beneficio que se deriva de los servicios del Estado. Las tasas o tarifas, en cambio, corresponden al precio que se cobra por ,servicio pblico, el cual guarda una relacin directa con la cantidad

tullida del mismo. En este caso, existe cierta "voluntariedad" en el pa-

z.

152 INTRODUCCIN ALA MACROECONOMA COLOMELtes

153'

go, segn que cada individuo quiera y tenga la capacidad de sufragarlo En caso contrario, no tendr acceso a ellos. La poltica tarifara ptima deb ser modulada en funcin de los costos de prestacin del servicio, pero

posible incorporar criterios redistributivos en su definicin. , Las contribuciones, por su parte, tienen un carcter mixto. Aunque e(;

tituyen un gravamen impuesto a ciertos grupos de ciudadanos, inzi; pendientemente de su voluntad, stos reciben una contraprestacio especfica por su pago, como ra b pensiones de invalidez y vejez del 1S5,' educacin a los empleados dedas empresas que pagan sus cotizaciones, SENA, la construccin de obraS pblicas a nivel local, etc. as la cantidad;_

recibida del bien o` servicio no-coincida exactamente con el monto pagar;

por el contribuyente. -, - Una fuente adicional de ingresos del Estado lo constituyen las rentiE

contractuales y otros ingresos. no tributarios Aqu se incluyen, de una parte las rentas del patrimonio estatal (regalas petroleras, etc.), particularmente las provenientes de su dominio territorial sobre las minas, el subsuelo dems y, de otra, los beneficios obtenidos por los monopolios fiscales (licor res, loteras, etc.) y por las empresas industriales y comerciales del Estadrn. Tambin se incluyen bajo esta clasificacin Otros ingresos de menor impd tanda, tales como las multas, que obedecen.Ms a fines de sancin quJ fiscales. Finalmente, la venta de los bienes producidos por las ernprest.,,,, pblicas constituye lo que debe ser la principal fuente de financiacint sus actividades empresariales.

Segn su naturaleza u origen, los ingresos corrientes tambin suel reclasificarse entre ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros loj rresponden a los gravmenes tributarios o impuestos y los segundos a pan otras fuentes de ingresos, tales como las tasas, contribuciones, ren contractuales, etctera.

Ahora bien, normalmente los ingresos corrientes son insuficientes p cubrir, adems de los gastos ordinarios de la admirdstracin, las inve nes de carcter productivo. Para cubrir los faltantes se recurre a otras fu tes de ingresos, de carcter ms aleatorio, denominadas ingresos-de capita

extraordinarios?. Sus principales partidas son el crdito externo y el crdikl interno. Ellos deben destinarse a. inversiones de carcter productivo,ptilt

s. Una discusin ms amplia sobre este terna, conocido corno "principio de berteficiottri

desarrolla ms adelante, bajo el subtema Fundamentos de la teora de la tributaciae..., 7. En el texto, implcitamente, se est haciendo referencia a los conceptos de "d

fiscal" y de "necesidades de financiamientos' del sector pblico. Estos conceptos 3001:

desarrollados ms en detalle en la sexta seccin.

garrean una serie de compromisos financieros (pagos de intereses y amor-tizacin del capital) que pesarn sobre los ingresos corrientes en el futuro.

Dada la importancia de los ingresos corrientes Como mecanismo bsico de financiacin del sector pblico nuestro interesen las prximas pginas estar centrado en evaluar los principios bsicos de la teora de la tributa-_ so y de su incidencia sobre la actividad econmica. Posteriormente ievi- zsaremos la evolucin y la estructura actual de los ingresos corrientes del ;Estado colombiano. Dejaremos para la quinta seccin lo concerniente a la . medicin y anlisis del impacto macroeconmico del crdito pblico.

.

Fundameidos de la teora de la tributacin

1. Los impuestos en el flujo circular de la economa

El impa cto de los impuestos sobre la actividad econmica y el bienestar de. los individuos depende de las variables que. ellos afecten y de la forma. como estn diseados. De acuerdo con lo anterior, los economistaShan pro-puesto diversas formas de clasificacin de los tributos, a las que haremos referencia en seguida.

En primer lugar; es importante distinguir entre los impuestos que re-.

Caen sobre los flujos generadoS en el proceso de produccin o de Utilizacin del ingreso corriente y aquellos que gravan la propiedad, la riqueza y su 'trasferencia. Es realmente en el primer grupo en donde se ubican los prin-cipales gravlnenes estatales.

En relacin con stos, el Grfico 31 presenta una visin simplificada . del flujo circular de ingresos y gastos monetarios del sector privado, que nos ayuda a ilustrar los puntos bsicos del impacto de los gravan-lenes imposi-tivos. Los rubros ms importantes de la estructura tributaria colombiana

n: el impuesto a la renta de las personas naturales en el punto 1, el im-puesto a la renta a las personas jurdicas (sociedades y compaas limita-das)s en el punto 7, el impuesto a las ventas, IVA, en el punto 3, las contribuciones patronales sobre la nmina en el punto 6 y las contribucio-nes de los empleados sobre la nmina n el punto 8. Puede considerarse tambin que algunas modalidades se ubican en el punto 4 (presuntiva de ingresos netos de ciertas empresas). Actualmente no existen en elpas gra-vmenes a nivel de los puntos 2 y s, pero la teora tributaria los considera

. Al anterior podra aadrsele el efecto de la doble tributacin (que rigi de 1953 a 1986) en el punto 10.

154 INTRODUCCIN A LA MACROECONOMfA COLOMBIANA

como alternativas potenciales en las modalidades de impuestos al gasto 'e impuestos al valor agregado "tipo ingreso".

GRFICO 31 PUNTOS DE IMPACTO DE LOS Ev1PUESTOS EN EL FLUJO CIRCULAR

Ingreso familiar Unidades familiares

1

Ahorro empresas

Salarios ././- Dividendos-

/

,,1\.0,

Mercado factores.

Nomina NN 7Gananci

Mercado Bienes de consumo.

POLMCA FISCAL 155

El grfico nos indica tambin que existen diversas opciones para dise--alar los impuestos, ya que ellos pueden recaer sobre las familias o sobre las firmas, sobre el comprador o sobre el vendedor, en el mercado de bienes y -Servicios o en dinercado de factores y sobre los usos o sobre las fuentes de ingresos de los responsable& del pago. Aunque los efectos econmicos y fiscales de la tributacin dependen en gran medidaidel punto en el cual se

.;,-dmponen, hay ciertas equivalencias entre lo extremos de las parejas ante-riores. La decisin acerca de en, qu nivel delDe establecerse un gravamen depende tambin crticamente de consideraciones de control administrativo.

En las discusiones sobre tributacin tambin aparece a menudo la dis-tincin entre impuestos directos e indirectos. Usualmente se -define como

Impuestos directos los que recaen de manera inmediata sobre el contribu-yente (como el impuesto a la renta de personas y sociedades, los impuestos .al patrimonio y a la propiedad, etc.), mientras que los impuestos indirectos recaen sobre bienes y servicios y, por consiguiente, afectan indirectamente el ingreso disponible del contribuyente (corno los impuestos a las ventas, los aranceles sobre las importaciones, etc.). Sin embargo, la persona natural olunclica sealada por la ley como responsable del pago de un gravamen no necesariamente es la misma que en ltimo trmino asume la carga eco

del tributo, pues cabe la posibilidad de que esa persona lo traslade, bien sea hacia adelante, es decir, hacia sus clientes(elevando los precios de venta de sus productos), o hacia 'atrs, a sus proVeedores y empleados (al

fpagarse un precio ms bajo por los insumos o una ms baja remuneracin A loS servicios de los factores productivos de lo que hubiera ocurrido de no existir el impuesto).

- Este problema de la repercusin o incidencia, es decir, de la forma en que finalmente se distribuye la carga del gravamen entre los diferentes agentes ,econmicos afectados y de seis efectos sobre los precios de los bienes y de los factores, del nivel de, empleo o utilizacin de estos ltimos y sobre la producciny el'consumo, constituye uno de los temas centrales de la teora

:econmica. La discusin sobre esta matarla exige'tcnicas de razonamiento -que van ms all de los propsitos intrOductorios de este texto. Sin embar-go, mencionaremos algunas de las principales conclusiones sobre la mate-ria que se extraen de la teora tributaria.

En un esquema simplificado, se consideran tres grupos bsicos de agen-;tes: gobierno, productores y consumidores, :y se establecen comparaciones del bienestar de cada uno de ellos antes y despus de la imposicin del gravamen en mercados eficientes. Salvo en situaciones muy particulares, el tributo genera un beneficio para el gobierno (del que usufructuarn cier-tos grupos de la poblacin, beneficiarios del gasto pblico) a costa de una Prdida de bienestar de consumidores y productores. En general, la teora

Consumo. Ahorro familiar familiar

Mercado de

Fuente

Entradas brutas

4 Tornado de Richard. Musgrave y Peggy Musgrave, Public Finances 3a. edicin, Tokio, McGraw-Hill KogaKusha, 1980.

Pago a los factores

Theory and Predice,

156

INTRODUCCIN A LA MACROECONOMIA COLOMBIANA poUrICA FISCAL

muestra que la ltima supera al primero, causndose una "prdida neta de ;. bienestar social", que crece en forma ms que proporcional al nivel de las- tarifas.

Esto es lo que se denomina et" costo" de los impuestos en trminos de eficiencia. De all la conclusin de que el "nivel ptimo". de las tarifas puede : ser relativamente bajo y la recomendacin que ha sido llevada a la prc.---. tica en muchas reformas tributarias recientes en todo el mundo de atacar: el problema del recaudo tributario mediante la ampliacin de las baseSi gravables, al tiempo que se4educert las tarifas impositivas, con miras al. amortiguar la magnitud dedichas prdidas netas de bienestar social o ine.' ficiencias causadas por los tributos.-

Los argumentos en favor de la reduccin de las tasas impositivas tam-bin fueron reforzados, en particular durante la dcada de los aos-ochen: ta, por los proponentes de la "teora de la oferta", quienes argumentan quIc... por esta va se incentivan el trabajo, el ahorro y la inversin. Sin embarga,;; sobre ello, ni la teora eonmica ni los estudios empricos son plenamente:7 concluyentes9.

En relacin con lo mismo, un conocido' economista, Arthur Laffer; sostiene que el aumento en las tasas de impuesto-aumentan el recaudo-tributario, pero slo hasta cierto punto, Ms all de este "nivel ptimo'; incrementos adicionales generarn tales desincentivos al trabajo, a la inver.S sin (al reducir la rentabilidad de la misma despus de impuestos), etc.:11. que ms bien causarn una contraccin del recaud tributario, dada su videncia negativa. De all se deriva la famosa "curva de Laffer, que asocia"- el recaudo tributario con el nivel de las tarifas de impuestos, de forma que.- el primero es una funcin creciente del segundo hasta llegar al "nivel ptPE mo de la tarifa", pero se torna decreciente una vez las tarifas se hacen . superiores a su "nivel ptimo" (es decir, que a partir de cierto puntoletT recaudo se contrae si las autoridades aumentan las tarifas impositivas).

En lo que se refiere a la distribucin de la carga del gravamen entre loS1 grupos afectados, existe amplio consenso en cuanto a que, en el caso de lose-.impuestos indirectos, el vendedor, en principio, intenta trasladar la carga...

9. Para mostrar por qu la teora no es concluyentesobre esta materia, tomemos el ejemple;'. de la oferta de trabajo. Una ms elevada tasa impositiva reduce los salarios despus de:: impuestos, desincentivando al individuo a trabajar ("efecto sustitucin"). Sin embargoa el ms bajo nivel de ingreso podra presionarlo a trabajar un mayor nmero de horas,..,. a fin de recuperar su anterior nivel de ingreso despus de impuestos ("efecto ingres"). Los dos efectos actUan en direcciones contrarias y slo un estimativo emprico para" cada pas, en cada momento del tiempo, podra aportar una idea sobre la verciaderk- direccin de los cambios causados por las mayores tasas impositivas.

157

al consumidor, Va mayores precios de los productos. Pero ello tambin repercute sobre el productor (quien vender un menor nmero de 'unida-des al precio ms alto) y sobre los factores de produccin empleadoS (pues al venderse menos unidades del bien, se reduce la contratacin de factores o su remuneracin). La teora convencional concluye que la distribucin de la carga del impuesto (esto es, quin i'pierde" bienestar)- depende de las elasticidades precio de la oferta y la demandal, de las condiciones del mer-cado (competitivo u oligopolista, con pleno empleo o desenipleo, etc.), del grado de apertura al exterior de la economa, del rgimen de manejo' e la tasa de cambio (fija oflo tante) y de la poltica presupuestal (es decir, si el mayor recaudo tributario es gastado por el gobierno o si se traduce en-Ma- yor ahorro pblico). .

De otra parte, en el caso de un impuesto (directo) a la renta de:las empresas; la teora neoclsica considera que, bajo los supuestos de eco-noma cerrada, competencia perfecta, pleno empleo y estabilidad tanto del gasto pblico como de latasa de cambio, no hay traslacin:d modo que la carga econmica (o prdida' e bienestar) la asume Plenamente el productor, sin afectar precios, empleo o produccin11. En cambio, el en-foque post-keynesiano concluye que si las, empresas tienewslificiente poder de control sobre el Mercado, pueden trasladar la carga del grava-men al consumidor, elevando el precio de venta de sus produtos, lo cual reducira correlativamente los salarios reales Pero .si la situacin fuera de desempleo y mercados oligoplicosr y el gobierno gastara la totalidad del nuevo recaudo, no habra trasladen del impuesto sobre precios y, en cambio, s estimulara la produccin y el empleo. As mis-mo, pueden ocurrir situaciones intermediaa,' en, las cuales cada agente asuma una parte del gravamen.

0. El enfoque neoclsico concluye que "el que es inelstico paga,_ pero ..que si las elasticidades de la oferta y la demanda son normales tanto el productor como el consumidor asumen parte de la carga, pues los mayores preciosdel bien determinan un menor consumo, una menor produccin y un ms bajo nivel de empleo. En cambio, el enfoque post-keynesiano concluye que, aunque el mayor impuesto se traduce en mayores precios de los bienes, si el gobierno gasta la totalidad del recaudo, no se veran afectados ni la produccin ni el conmino ni el empleo. 1. _ Bajo el enfoque neoclsico, si la economia es abierta al exterior, existe libre movilidad de capitales y el tipo de cambio es fijo, los precios de los bienes y la remuneracin al capital (despus de impuestos) tienen que ser iguales a los del rest del mundo. En consecuencia, la carga econmica de un impuesto general a la'mnta de las empresas se traslada plenamente a los asalariados, por la va de la menor remuneracin al trabajo. Si el tipo de cambio hiera flexible y hubiese rigideces a la baja de los salarios, se presentara una salida de capitales y una depreciacin del tipo de cambio.

158

INTRODUCCIN A LA MACROECONOMIA COLOMMANA

Consideraciones similares a stas pueden hacerse en el caso del irn- .

puesto al patrimonio. En cambio, es ms comnmente aceptado que los denominados impuestos sobre la nmina (contribuciones a la seguridad social) a cargo de los empresarios son plenamente trasladados a travs de mayores precios de los productos y menor empleo o ms bajas remunera-dones (antes de impuestos).

2. Requisitos de una estructura tributaria adecuada

Ha sido una preocupacin permanente de los economistas y juristas de todas las pocas determinar principios y normas justas que regulen la estructura tributaria.. Algunos de los criterios bsicos sobre esta materia fueron-definidos desde la poca de los economistas clsicos; unos han so-brevivido intactos desde entonces, otros han sido retomados/bajo nuevas justificaciones tericas en pocas ms recientes.

Desde un punto de vista jurdico, del espritu general de la Constitti-cin vigente en la mayor parte de los pases occidentales se deduce que las normas impositivas deben guiarse por la bsqueda de la igualdad, la gene-ralidad y la no confiscatoriedad. Los dos primeros significan que el diseo y. aplicacin de tales normas deben revestir' un carcter general, de forma tal que todas las personas que se encuentren en la situacin prevista por la ley reciban el mismo tratamiento,Sin distingo de consideraciones individua-les. El ltimo implica que de ninguna manera un gravamen debe privar al contribuyente de ingresos que le son indispensables para su bienestar mi - !Urdo y el de su familia, asi como para el adecuado desarrollo de las activi-dades empresariales.

En relacin con lo anterior, los economistas han precisado un poco ms los requisitos que deben servir como criterio evaluador de la calidad de la estructura impositiva, entre.los cuales destacamos los siguientes: .

1. La distribucin de la carga impositiva entre los miembros de la sacie-, dad debe ser equitativa, de forma que cada quien pague lo justo (prifr

2. Los impuestos deben ser escogidos de forma tal quelengan la Menor interferencia posible en las decisiones' de los agentes econmicos ea mercados eficientes (principio de neutralidad?

' .

12. Este concepto corresponde al problema de la incidencia tributaria qu tratamos en el .. aparte anterior.

t?oLncA nscL 159

7n9c- Los gravmenes deben ser claros e inteligibles para el contribuyente, no arbitrarios, y su administracin por parte de las autoridades debe

.4.1. ser eficiente, de forma que su costo sea bajo en relacin con el recau-

Principios de equidad tributaria

13 El conceptoelstiadad itibuiaria pretende capturar la respuesta del sistema de impositivo frente a cambios en el nivel de actividad econmica. Matemticamente, se define como la relacin entre los 'cambios? porcentuales en el nivel de recaudos tributarios y los cambios porcentuales del ingreso nacional, es decir:

Donde Et elasticidad tributaria

Pelt T - recauda tributario

1:1

T - variacin en el recaudo tributario en un perodo determinado

7

-t, - A Y - variacin en el ingreso nacional en el mismo perodo.

' Cuando esta relacin es superior a uno, se dice que el recaudo por concepto de ese

w.t.:

, impuesto es elstico, y si es inferior a uno, que es inelstico. te,

ri.,1:11."," .:4...5.1M

-4. Cuando la poltica tributaria sea utilizada para alcanzar otros objetivos, 9 tales como dar incentivos a la inversin,..ellos deben ser diseados de Q,

,ire forma tal que no alteren la equidad del sistema. Los principales impuestos del sistema deben ser fiscalmente producti-

1422 Li /84.1151" vos y deben tener una adecuada elasticidad ingreso". I La

La 'estructura tributaria debe facilitar el uso de la poltica fiscal para lograr los objetivos de estabilizacin y crecimiento. I o 1 1 Ciertamente, existe conflicto entre algunos de estos objetivos y no siem- <

..re pueden alcanzarse todos al mismo tiempo, de forma que en muchas z 1, 11,4-iocasiones es necesario sacrificar parcialmente unos para alcanzar otros.

TAdems, debe tenerse presente que las consideraciones anteriores se re glaien'al conjunto de la estructura tributaria y no necesariamente a cada uno

c.3Sdesus elementos.

i , Aunque el criterio de equidad y la definicin de lo que es justo que cada ntribuyente aporte no siempre es fcilmente manejable en la prctica,

constituye tal vez el criterio bsico para el diseo de la estructura tributaria.

160

IN17;OLCO-N A LA MACROECONOMA COLOMBIAN

Al respecto, es posible distinguir fundamentalmente dos formas de apro-ximacin al problema:

a. El principio de beneficio y su aplicacin

Una primera aproximacin descansa sobre el denominado principio de be. neficio. Segn ste, un sistema de impuestos equitativo es aquel en el cual: cada contribuyente aporthle acuerdo con los beneficios que recibe del Es; tado. Como resultado, ellSterna tributario realmente equitativo cambiaraZ de acuerdo con la estructura del gasto pblico: EL criterio d beneficio, por tanto, no es aplicable a Itpoltica tributaria por s sola, sino a la combina,::-k cin tributacin-gasto. .

A pesar de lo interesante y ah-activo que parezca este principio desdeun punto de vista terico; en la prctica resulta inaplicable como formula general para el diseo de la estructura tributaria, ya que, en umsentidok estricto, eXigira conocer los gustos (patrones de preferencia) de 7c1_ viduo, su demanda persnal por bienel pblicos y los beneficio que recibir del gasto pblico. - :

A pesar de lo anterior; el principio de beneficio tiene importantes apht cationes prcticas en instancias particulares,' especialmente en el caso de los bienes y servicios mixtos ofrecidos por el Estado, en los cuales sepreth senta rivalidad en el consumo. Dicha condicin permite que los benficiotk sean intemalizados por cada individuo, d forma que es posible conocer demanda por este tipo de bienes e imputarle un_ precio a un usuario parti4 colar. En tales casos, como ocurre especialmente con los servicios de eles- trieidad, agua, telfonos, etc., el Estado puede usar criterios de empresai% privado para el cobro de las tarifas. Sin embargo, esto es posible combina& lo con criterios redistributivos. sta es la base de los sistemas tarifados p gresivos, en la cual el conjunto de los usuarios cubre la totalidad de 1 costos de provisin del Servicio pero, la vez, aquellos usuarios con mayo?w, res ingresos pagan tarifas Ms altas, que permiten subsidiar las tarifas loS grupos ms pobres de la poblacin (es decir, de aquellos cuyos b ingresos los llevara a tener un consumo subptimo del servido desde , punto de vista soda;

Otra ventaja de este enfoque terico es que permite justificar cierto ti de gravmenes, pues es ms fcil lograr su aceptacin si el contribuyen considera que ellos irn a financiar algunos gastos que se desea que el bierno ejecute. Algunos ejemplos en esta materia son: las contribucion departamentales y municipales de valorizacin, en las cuales los beneficl rios de ciertas obras (carreteras, calles, puentes, etc) pagan parte ola totalicl de los costos de las mismas, en funcin del valor de_ a propiedad; 311

161 1

impuestos a la gasolina y a los automviles, as como los Peajes, que se utilizan para financiar la inversin y mantenimiento en infraestructura vial.

El principio de beneficio tambin tiene aplicacin en.el caso &las con-tribuciones de los empleados y patronos (impuestos sobre la nOmina) a las instituciones de seguridad social, tales como el ISS, Cajanal, etc. Al menos en lo que se refiere a los riesgos de invalidez, vejez y muerte, slo se bene-fician de las pensiones las personas que hayan pagado sus contribuciones durante un perodo suficientemente amplio. Los patronos se benefician igualmente de la contribucin al SENA, recibiendo como retribucin servi-cios de formacin tcnica para sus empleados.

Obsrvese, pues, que el principio de beneficio reviste particular rele-vancia en los casos de las tarifas, impuestos y contribuciones en. los cuales existe una relacin entre el servicio prestado por el Estado y el pago que efecta, el contribuyente, as este ltimo no sea voluntario.

b. El principio de capacidad de pago y su aplicacin . .

Otra aproximacin al problema de equidad descansa sobre el denominado principio de capacidad de pago. En este caso, el problema tributario es ana-lizado en.s1 mismo, con relativa independencia del lado de los gastos. En la realidad fiscal, segn hemos visto, prima a menudo el requerimiento de parte de la sociedad o de ciertos grupos por una intervencin pblica que

Implica gastos: Ante esta realidad, el problema tributario por resolver no es slo,e1 de cmo generar los Suficientes recursos para satisfacer tales re-querimientos, sino tambin el de resolverlo con un criterio de equidad.

La norma utilizada paraste efecto es la d_e que cada quien contribuya al financiamiento de los gastos estatales en funcin de Su .capacidad de pago. De acuerdo con este prinCipio, las personas con igual capacidad de-

- ben pagar lo mismo (equidad horizontal), lo cual es simplemente la aplica-cin prctica del principio de igualdad ante la ley que vimos ms atrs, mientras que las personas con mayor capacidad deben pagaims (equidad vertical). Ambas normas son igualmente bsicas y se derivan del. .mismc principio de igualdad en el tratamiento.

Ahora bien; la aplicacin de ambas reglas requiere una medida cuanti. tativa apropiada de la capacidad de pago; es decir, de la base sobre la cua se aplica el impuesto. En la prctica, la frmula que se ha seguido en Ii mayora de los pases, incluido el nuestro, es aquella segn la cual el ingre socorriente sirve como base del impuesto personal o directo a la renta y e consumo como base del impuesto a las ventas (o al valor agregado, IVA) asi como de otros impuestos indirectos. ,

162 INTRODUCC1N A LA AlACROECCITthiffit COLOMBIANA

Una interesante discusin terica con. respecto al principio de capaci-dad de pago tiene que ver con el problema de la equidad vertical. Desde John Stuart Mill, los economistas clsicos, y neoclsicos han afirmado que el tratamiento a los contribuyentes debe ser tal que.irnplique igual sacrificio o igual prdida de bienestar para todos, pero queda por resolver el.proble-ma de si ello significa igual sacrificio absoluto; proporcional o marginal. Al respecto tan solo diremos de pasada que la eleain entre tarifas proporcio-nales, 'progresivas o regresivas resulta relativamente indeterminado en la teora econrhica14. La prescripcin: de que ella debe ser progresiva no vie-ne de la teora misma, sino de consideraciones rectiltributivas, por razones sociales y polticas que se traducen en preferencias por una distribucin ms equitativa .del ingreso. Con estas ideas en mente, pasemos ahOra a es-tudiar la evolucin reciente del sistema tributario colombiano.

B. Evolucin reciente del sistema tributario colombiano A /I

A mediados de la dcada pasada el pas contaba con un sistema tributario bastante moderno el cual, no obstante, ha sufrido profundas transforma-ciones desde 1986. En los dos siguientes acpites se describen el sistema que imperaba hacia mediados de la dcada pasada y las principales refor-mas llevadas a cabo en los ltimos aos. Las cifras relevantes para ambos casos aparecen en el Cuadro 3.5.

1. El sistema impositivo an

a. Impuesto a la renta .

Este impuesto slo vino a consolidarse despus de la reforma de 1935, cuando se le defini sobre tres bases de liquidacin, similares a las que conocimos hasta hace poco tiempo: el impuesto a la renta propiamente di-cho, el de patrimonio y el de exceso de utilidades. Ya en 1942 haba-despla-zado a las aduanas como la principal fuente de recursos impositivos.

14. La estructura tributaria es progresiva cuando la tarifa (o poreentaje) del impuesto es ms alta para personas con mayor capacidad de pago (ingresos o consumo) y ms baja para las de menor capacidad de pago. As, una-persona con una renta'ms alta paga una mayor proporcin de ella al fisco que otra con una renta baja. Lo contrario ocurre en el caso de las tarifas o impuestos regresivos. En el caso de las tarifas proporcionales. cada quien paga una misma proporcin de sus ingresos al fisco, independientemente .:- de su nivel de ingresos, aunque, obviamente, el valor absoluto del monto por pagar- > asciende a medida que pasamos a escalas de ingreso ms altas.

potincA nscm. 163

La tarifa marginal fue elevada por reformas sucesivas. En 1953, el rgi-men militar de Rojas Finilla introdujo el mecanismo de retencin para pa-gos a no residentes y la discutida "doble tributacin", al determinar que se gravaran tanto las utilidades totales de las empresas en cabeza de ellas mismas, como las utilidades distribuidas en forma de dividendos, en cabe-_ let de los socios accionistas. En ese entonces Colombia dispona del impues- to sobre la renta ms progresivo y productivo de Amrica Latina. La tendencia al fortalecimiento de la progresiviclad y elasticidadis de

ste tributo se detuvo en la dcada de los aos sesenta, cuando bajo el em-puje de las concepciones intervencionistas entonces en boga, fue decretado un cmulo de deducdones y exenciones a las industrias bsicas, con el pro-psito de canalizar el ahorro y la inversin hacia los sectores sustitutivos de importaciones. La administracin tributaria perdi claridad, eficiencia y simplicidad, si bien cabe rescatar la importancia dula Introduccin gene-ralizada del sistema de retencin en la fuente altos asalariados y de antici-pos para los contribuyentes no sujetos a retencin16.

La ambiciosa reforma tributaria de 1974 cre un nuevo hito en la ma-teria en Colombia. Sus propsitos fueron fortalecer el recaudo y recuperar parte de la equidad y neutralidad del sistema que se haban perdido en la dcada anterior. Con tal propsito, fueron eliminadas un gran nmero de exei telones y deducciones; se elev l'tarifa marginal del impuesto para las personas de ms altos ingresos y se sustituy el impuesto progresivo para sociedades por un sistema ms simple, con slo dos tasas uniformes, una aplicable a las annimas y otra a las limitadas. Otra importantsima inno-vacin consisti en establecer un rgimen de presuncin universal de renta mnima del 8% en relacin con el valor del patrimonio neto. El impacto de esta reforma se vio rpidamente erosionado por la creciente evasin, con-secuencia de la complejidad administrativa del sistema.

Las "contra-reformas" de 1977 y 1979 s centraron en la correcin, pri-mero parcial y luego total, del, efecto de 11 inflacin sobre las tarifas del iMpuesto. En el pasado, estas tarifas no se ajustaban de acuerdo con los cambios en el poder adquisitivo del dinero. Debido a ello, la inflacin tras-

U.' Para una definicin del concepto de elasticidad tributaria, vase la nota l3. 16: la retencin en la fuente asegura el recaudo en el momento mismo en que se genera la

renta gravable (base de la obligacin ante el fisco), y no en el transcurso del ao siguiente,' como ocurre bajo el rgimen ordinario de declaracin de renta. En ton-

' secuencia, coadyuva en forma importante a cerrar canales de evasin. Los anticipos, por su parte, exigen que los contribuyentes paguen al fisco por adelantado un porcen-taje de lo que estima ser su impuesto a cargo en el perodo siguiente.

rior a las reformas de 1986

1,1 .- s.- ,

FISCAL 164 LNTRODUCatht R Lit MACROECONOMIA th

CUADRO 3.5 RECAUDO NETO DE INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIN.

1970-1992* (Como porcentaje del PIB)

974 1

I. Tributarios (A+B) 8,81

A. Actividad econritica intet Renta y complementarios IVA sobre bienes internos Ad-valorem gasolina y AClinvi Impuesto de timbre Otros

6,02 4,09 0,77 0,56 . 0,54

Q05

5;94 3,69 1,24 0,5-k 0,33 0,15

229 B. Actividad econmicaexterna 1,68 Aduanas y Recargos 0,26 0,72

IVA sobre bienes importados . 0,12 0.31 Impuesto CIF3 0,00 0,05

Ad-valorem catea 0,80 Ingresos tributarios de la CEC5

IL No tributarios

III. Total Ingresos corrientes brutos

* Neto de devoluciones. 1. Incluye el impuesto de renta y complementarios (patrimonio,

ganancias ocasionales),

de remesas (que hizo parte de la aC hasta 1984), as como el recaudo por amnis'

2. Incluye impuestos sobre sucesiones y donaciones (hasta 1983); 5% tarifas hotelera%

otras. 3. Entre 1970 y 1983 equivala al 1,5% del valor CLE de las importaciones. En 1984, crea un recargo del S% CM A partir de 1985 incluye tambin el producto de un

tasas y recargos adicionales contabilizados bajo el rubro Fondos Especiales. Tedrie

de gravmenes y sobretasas es reorganizado por la Ley 76 de 1986 en un soja;

"impuesto Cr 18%. . ... .

4. Fue fijado inicialmente en 26% por el Decreto-Ley 444/67y reducido progres

su eliminacin por la Ley 9a. de 1991. En el Cuadro slo se incluye la porcin .0 lil

recibida por el gobierno nacional (el resto se destinaba al Fondo Nacional del . 4 .

5. Eliminada como ingreso corriente de la Nacin en 1983, ao hasta el cual S

el producto de los impuestos de remesas y caf. . .. _

6. Tasas, multas y rentas contractuales (cuyo rubro individual ms importante Son

petroleras).

Excluye las rentas ocasionales y los rendimientos financieros de ttulos en redel,

Fuentes: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Tesorera General de laRepblicil

General de la Nacin.

165

ba al contribuyente a niveles superiores de renta nominal, gravadas tarifas marginales ms elevadas. Ello gener una tendencia al alzade

carga tributaria, adicional a la producida por las normas legales de au-to de tarifas-durante la posguerra. Otro aspecto de las medidas cle ali-

tributario de 1977 y 1979 fue la nueva forma de clculo de las ganancias -capital, que se tradujo en un virtual desmantelamiento del impuesto de

fas ocasionales y debilit el rgimen de renta presuntiva, abriendo os canales de evasin. Todo lo anterior se tradujo en una significativa

traccin del recaudo proveniente de la tributacin directa. La reforma de 1983 puso fin a la nueva fase de deterioro del impuesto

"renta, reforzando los sistemas de control y ampliando las retenciones, ocipos y el rgimen de renta presuntiva, extendido a nuevas actividades.

puesto a las ventas

oposicin al impuesto de renta; caracterizado por ciclos de fortalecil to seguidos de perodos-de francodeteriorti, la historia del in-puesto.

la ventas ha sido de crecimiento' continuo desde. Su creacin en 1963, lidndose as como el ms elstico de todos los rubros.del sistema

tario colombiano17. ' la reforma ms importante en relacin con ste impuesto fue aprobada 983, cuando se extendi hasta el comercio al detal y se le dio su forma

de "impuesto al valor agregado", IVA, "tipo crdito". No obstante, la pena anotar que, con algunas imperfecciones, l graitameri slo se. desde su creacin al valor agregado y no a las ventas brutas- dela fria, ya que se establecieron mecanismos para deducir del precio de

*tia el costo de las materias prirnas que estaban'sujetas al gravamen y, 1966, para descontar el monto de los impuestos pagados en la adqui-deios insumos utilizados ee! proceso de produccin.

estos sobre el comercio exterior . -

la estructura tributaria colombiana, los impuestos ms importantes al in exterior son los que recaen sobre las importaciones Su compor-

Peny y Crdenas estiman que la elasticidad promedio con respecto al PIB nominal para ti Periodo 19654984 del impuesto a las ventas fue de 1,61, en tanto que la elasticidad

remedio del impuesto a la renta slo lleg al 1,29 para el perodo 1950-1984. Vase G. y M. Crdenas, Diez aos de reformas tributadas en Colombia, Bogot, Universidad canal de Colombia, CID, Fedesarrollo.

97 979 984 98 989

9,13 8,09

5,46 3,00 1,36 0,81 0,27 0,03

3,19 231

. 2,62 1,29 0,61 0,11

0,13 0,28

0,40 .0,29 0,22

9,20 9,42 8,30

166 INTRODUCCIN A LA MACROECONOMIA COLOMBIANA

tarniento depende bsicamente del valor en dlares de las importaciones, de la tasa de cambio y del nivel de las tarifas arancelarias. Estas ltimas, a su vez, son fijadas no slo con propsitos de recaudo fiscal, sino tambin de proteccin "discrirninatoria" en favor de los productores domstico y en contra de los extranjeros.

Con el propsito de superar la fuerte crisis fiscal de la primera mitad de la dcada.de los ochenta, se decret una sobretasa del 8% a las importa ciones en 1984: Ello, unido a la aceleracin del ritmo de devaluacin y la posterior recuperacin del comercio exterior colombiano, permitieron que el recaudo de impuestos y sobretasas de aduana superaran en 0,5% del PIB en 1985-1989 al del lustro inmediatamente anterior.

Un componente adicional de los gravmenes sobre las importaciones, es el impuesto a las ventas que se aplica sobre stas, recaudado por la Di recelan General de Aduanas. La informacin al respecto indica que elpro: ducto del mismo ha, venido 'aumentando en forma sostenida desde su creacin, excepto durante el perodo de crisis del sector externo de comien- zos de los aos ochenta.

Otra fuente de ingresos tributarios de"origen externo la constituyen los impuestos a la exportacin de caf: El Decreto-Ley 444 de1967 los transfor-m en un impuesto ad-valorem a las exportaciones del grana El gravamen' fue fijado inicialmente en26% tras sucesivas reducciones, desapareci en 1992, cuando fue remplazado (en virtud de la Ley 9a. de 1991) por una' "contribucin cafetera", con destino exclusivo al FNC a partir. de 1994,

2. Reformas estructurales; apertura ecnmze y las reformas del periodo 1986-1992

El comienzo de la dcada de los afloS ochenta estuvo marcado por un sig-nificativo deterioro del recaudo tributario, al cual se hizo frente, bsica-mente, con el fortalecimiento del IVA y rie los impuestos al comercio' exterior. A partir de 1986, eh saneamiento general de las finanzas pblicas la recuperacin de la actividad econmica y las;alentadoratperspectivas del comercio exterior, permitieron efectuar un profundo replantearnierito de la estructura tributaria nacional.

La primera reforma de trascendencia en este frente- fue sobre el in-, puesto a la renta en 1986, la cual se orient fundamentalmente hacia la simplificacin administrativa (para reducir la evasin y las oportunidades de corrupcin) y hacia el mejoramiento del rgimen en materia de neutra-lidad, eficiencia y equidad

Varios factores complementarios jugaron en favor de lograr estos obje-os, en especial la ampliacin de la base tributaria y la reduccin de las ' as a aplicar. En relacin con la primera, se eliminaron un gran nmero deducciones, exerieiones y descuentos tributarios (abandonndose as el o del aparato tributario para favorecer actividades especficas), se incor-raron nuevos contribuyentes al rgimen de este impuesto (entidades f

'eras sin nimo de lucro; cooperativas, cajas de compensacin, y ms portante an, entidades estatales como Ecopetrol, Telecom y otras), y se

in la deducibilidad del componente inflacionario de los ingresos y tos financieros para efectos'del cmputo & la renta gravable" (que in- itivaba el uso del endeudamiento como mecanismo de financiacin de empresas .y desalentaba la capitalizacin a travs de la emisin de ac-

unes). El objetivo de incentivar el mercado de capitales va emisin de Colones fue complementado con el desmonte total de la "doble tributa-n"19 a la reparticin de utilidades de las empresas.

En lo que respecta al nitral de las tarifas, se redujeron las tarifas margi-es ms altas sobre las personas naturales (del 48% al 30%), y se igualaron

m' las de ganancias ocasionales y con las aplicadas a las empresas (unifi-dose las tarifas de sociedades annimas y compaas limitadas). 'Lo anterior, unido a la exencin del pago de este impuesto a los asala-dos con ingresos anuales inferiores a un milln de pesos en 1986, al des-ante progresivo del impuesto al patrimonio (que desaparecera a partir

:Ata no deducibilidad del componenteinflacionario de los ingresos y gastos financieros fue de nuevo modificada en1991 (Decretos 2911 v.2912),y sustituida por un sistema de "ajustes integrales pot inflacinen los estadosfinancieros de las empresas", que a juicio del gobierno, tiene el mim resultado econmico. El valor de los activos no monetarios , de las empresas se ajustar anualmente de acuerdo con el ritmo de inflacin, a fin de que reflejesu mayor valor nominal (as conserve el mismo valor real) por motivo de la depreciacin del poder adquisitivo de la, moneda, .y alimentar una cuenta de ganancias por, inflacin". Lo propio se harkt'on los pasivos no monetarios .y con el

patrimonio, y el resultado del ajuste se trisladar a la cuenta de "prdidas por ,,inflacin" (en el pasado, tanto los activos como los pasivos ,y el patrimonio se .,^contabilizabanalcosto histrico o costo de adiabisicin).5i la diferencia entre ganancias

S'y prdidas poro inflacin es positiva, ella ser' objeto de gravamen sobre la renta. En ,ompensacin a lo anterior, y por consistencia contable, los egresos financieros vuelven G ;; c ompensacin , a ser plenamente deducibles. r-

;4111 trmino "doble tributacin" hace referencia la siguiente prctica tributaria: las 7., utilidades netas de las empresas son gravadas en cabeza de ella misma, en su calidad

;:',de personajurdica. Una parte de dichas utilidades se reparte dos accionistas en forma . de dividendos. Y stos pasan .a hacer parte -de la renta gravable de las personas naturales, de forma que, nuevamente, es necesario pagar impuestos sobre esta Proporcin de las utilidades de las empresas que es repartida a los socios. La Ley 75 de

f.. , 1986 declar "exentos" del impuesto a la renta tales dividendos, es decir, que no se computan para efectos del clculo de la renta gravable de las personas naturales.

ributaczn:

168 INTRODUCCIN A LA MACROECONOWA COLOMI3TAN 169 .

de 1992) y a otras medidas complementarias adoptadas en 1987, perrniti6., lograr una notable simplificacin del rgimen en sus aspectos administraj tivos, con el nimo de liberar recursos humanos de labores rutinarias y cle't recaudo, para orientarlos al control de la evasin.

Y aunque las autoridades estimaron que el efecto de la refornia en tr;t-mirtos de recaudo ira a ser neutro, este ltimo tinto un notable aumente: (del 3% del PIB en el perodo 19804984 al 3,6% en 1985L1989), gracias al? auge de las utilidades de las ,empresas en este perodo de recuperacirI' econmica y al notable desem*fto del sector petrolero.

Con un mayor desahogo en el frente tributario, entre 1990 y 1992 hit expedido uno de los ms ambiciosos programas de reforrnaestrUctUral apertura econmica de nuestra historia. El papel de las finanzas pblicas,y dentro de stas, de la poltica tributaria, resultaba .de crtica importancial para lograr la necesaria armonizacin de politices que asegurara la credi4, bilidad" del programa.

Un elemento crucial del mismo consisti en la liberacin y desgrava-%i cin comercial, a travs de la cual se expone a la produccin domstica a competencia externa y de la que se espera una mejora en la asignacin de c.:. facto