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LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN:INVESTIGACIÓN E INNOVACIÓN EN AMÉRICA LATINAECUADOR – 2018

LUCHA CONTRALA CORRUPCIÓN:INVESTIGACIÓN EINNOVACIÓN EN AMÉRICA LATINA

Ecuador – 2018

LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN:INVESTIGACIÓN E INNOVACIÓN EN AMÉRICA LATINA2

Grupo FAROAv. Diego de Almagro y Pedro Ponce Carrasco. Ed. Almagro Plaza, oficina 912. Quito – EcuadorTeléfono: (+593) 2 510 [email protected]

Espacio PúblicoSanta Lucía 188, piso 7, Santiago – ChileTeléfono: (+56 2) 233 [email protected]

Esta publicación cuenta con la Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0 Internacional.

Los estudios y la publicación se llevaron a cabo con el apoyo del Centro Internacional de Investigaciones para el desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank (TTI).

Selección de estudios: Espacio PúblicoOrganización de la III Conferencia Regional ¨Lucha Contra la Corrupción: Investigación e Innovación en América Latina: Grupo FARO y Espacio PúblicoDirección estratégica: Ana Patricia Muñoz, Grupo FARO y Eduardo Engel, Espacio PúblicoSupervisión editorial: Andrea Zumárraga, Grupo FARODiseño, diagramación e impresión: Aquattro

ISBN: 987-9942-956-35-4

Primera ediciónQuito, febrero de 2019Impreso en Ecuador

Las opiniones expresadas en esta obra son de la exclusiva responsabilidad de los autores y no reflejan los puntos de vista de las instituciones que conforman ILAIPP, REAL, Iniciativa Think Tank ni de sus Comites Ejecutivos

CONTENIDO

PRESENTACIÓNAna Patricia Muñoz y Eduardo Engel

SOBRE LA CONFERENCIA REGIONALLUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN:INVESTIGACIÓN E INNOVACIÓN EN AMÉRICA LATINAMaría del Cisne Moscoso CORRUPCIÓN, LAS DOS CARAS DE LA MONEDAEL PROBLEMA CUANDO SÓLO VEMOS UNA:LOS CASOS DE ARGENTINA, CHILE, MÉXICO Y PERÚRocío Noriega Pinner y Ledda Macera

LA SOCIEDAD CIVIL CONTRA LA CORRUPCIÓN. INSTITUCIONES Y MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN ECUADOR Y MÉXICOJesús Silva Vega y Andrea Villarreal Ojeda

EN BÚSQUEDA DE LA EVIDENCIA: EXPLORANDO BUENAS PRÁCTICAS DE EVALUACIÓN ANTICORRUPCIÓN PARA SU APLICACIÓN EN AMÉRICA LATINASergio Vázquez y Pascual Ogarrio

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LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN:INVESTIGACIÓN E INNOVACIÓN

EN AMÉRICA LATINA 5

PRESENTACIÓN

En diciembre de 2018 se llevó a cabo en Quito la III Conferencia Regional de la Iniciativa Latinoamericana de Investigación para las Políticas Públicas (ILAIPP), organizada junto a la Red Anticorrupción Latinoamericana (REAL). La temática de esta conferencia fue “Lucha contra la Corrupción: Investigación e Innovación en América Latina”.

Durante dos días nos reunimos más de 150 personas provenientes de 12 países de la región a conversar, discutir y pensar en cómo combatir la corrupción de una manera más eficaz, con particular acento en lo que ocurre en América La-tina, donde el caso Odebrecht ha puesto el tema al centro del debate público.

Los países de nuestra región se caracterizan, con pocas excepciones, por tener indicadores de corrupción, tales como aquellos de Transparencia Internacional y el Banco Mundial, que son peores que aquellos de países de otras regiones de niveles de ingreso peor cápita similar. También es cierto que los indicadores de varios países de la región atraviesan por su peor momento desde que estos comenzaron a construirse, hace aproximadamente 20 años.

Por eso, las presentaciones a las que asistimos y conversaciones que tuvimos sobre cómo evaluar mejor las políticas públicas anticorrupción; cómo la parti-cipación de la sociedad civil puede ser una herramienta eficaz en su combate; cómo se pueden perfeccionar los actuales sistemas de compliance en el sector privado y la gobernanza en el área de infraestructura pública; cómo los indica-dores que existen nos entregan información útil para enfrentar la corrupción en cada país y con una mirada regional; cuál es el rol que pueden cumplir los medios de comunicación y la sociedad civil frente a la corrupción; y, los costos económicos y sociales que ésta implica, fueron muy útiles para continuar una conversación que no es nueva, pero que debe enfrentarse con diversas miradas y con creatividad.

El caso Odebrecht nos demostró, entre varias cosas, cómo se vuelve transnacio-nal el fenómeno de la corrupción y cómo se va sofisticando con los años, por lo


que nos obliga a hacer esfuerzos regionales y estar constantemente revisando cómo modernizar nuestras instituciones públicas e involucrar al sector privado en estas iniciativas.

A continuación, los invitamos a leer los trabajos seleccionados para la confe-rencia, así como una síntesis de las principales presentaciones, que esperamos sean de utilidad para los interesados en las políticas públicas en materia anti-corrupción.

Eduardo EngelDirector Espacio Público

Ana Patricia MuñozDirectora Ejecutiva Grupo FARO



SOBRE LACONFERENCIA REGIONALLucha contra la Corrupción: Investigación e innovación en América Latina

La corrupción causa daños sociales, materiales e intangibles incalculables; que perjudican, especialmente, a las personas en mayor situación de vulnerabilidad y a los sistemas políticos de todos los países del mundo. Según el informe de 2017 de Global Financial Integrity, se estimó que: “en 2014 las corrientes finan-cieras ilícitas oscilaron entre US$ 1,4 y US$ 2,5 billones y el Foro Económi-co Mundial calculó que el costo de la corrupción en 2017 equivalió a más del 5% del PIB mundial (US$ 2,6 billones)” (PNUD, 2017).

Si bien la corrupción no cuenta con una definición universalmente aceptada y reconocida, en la literatura especializada (Herzaín, 2014; Arellano y Hernández, 2016 en Ogarrio y Vásquez, 2018), actualmente se ha comenzado a superar el entendimiento de este fenómeno como un mal que afecta exclusivamente al sector público; hoy se entiende que la corrupción existe en todas las esferas y ámbitos de la sociedad.

En este sentido, el Programa Global contra la Corrupción y Transparencia Inter-nacional comprenden a la corrupción como el: “abuso del poder para benefi-cio privado”. Sin embargo, entre los economistas aún predomina la idea del uso del poder del cargo público para el beneficio personal (Hogson & Jian, 2008). Los instrumentos que tenemos para medir la corrupción, como el popular Ín-dice de Percepción de la Corrupción -IPC- aún no logran incluir en su medición a la corrupción en su conjunto, es decir a aquella que se produce tanto en el espacio público como en el privado, sino que se concentra en la percepción de la corrupción en el sector público. (Kajsiu, 2018).

La importancia de la lucha contra la corrupción y la magnitud de los efectos de


la corrupción,1 ha favorecido el planteamiento de políticas de alcance mundial como los Objetivos de Desarrollo Sostenible -ODS- que plantean en el obje-tivo 16 la promoción de la paz, la justicia y el fortalecimiento de las institucio-nes, y que contiene al objetivo 16.5 que establece de manera concreta “Reducir sustancialmente la corrupción y el soborno en todas sus formas” para lo cual establece dos indicadores: “Proporción de personas que tuvieron al menos un contacto con un funcionario público y que pagaron un soborno a un funciona-rio público, o aquellos funcionarios públicos les pidieron un soborno durante los 12 meses anteriores; y, proporción de empresas que tuvieron al menos un contacto con un funcionario público y que pagaron un soborno a un funcionario público, o que esos funcionarios públicos les pidieron un soborno durante los 12 meses anteriores” (United Nations, 2018).

Los ODS promueven el compromiso de la reducción sustancial de la corrupción y los flujos financieros ilícitos; a través del desarrollo de instituciones transpa-rentes, efectivas, que rindan cuentas; así como el acceso a la información y la participación pública en la toma de decisión. (PNUD, 2016).

En este espacio, los países de Latinoamérica también han sido el escenario de diversos escándalos y grandes denuncias de corrupción en los últimos años. Casos como los Panama Papers y Odebrecht, evidencian el gran alcance de la corrupción y los diversos mecanismos de operación en la región.

Ante esta preocupante realidad, los centros de investigación Grupo FARO de Ecua-dor, Espacio Público de Chile, la Iniciativa Latinoamericana de Investigación para las Políticas Públicas -ILAIPP-, y la Red Latinoamericana Anticorrupción (REAL) desarrolló la Conferencia Regional “Lucha contra la corrupción: investiga-ción e innovación en América Latina”. El evento realizado en la ciudad de Qui-to-Ecuador, los días 11 y 12 de diciembre de 2018, tuvo como objetivo tratar la lucha contra la corrupción como una respuesta urgente a la necesidad de la región de realizar un análisis profundo sobre el tema, pero sobre todo de presentar acciones contundentes en contra este fenómeno, que atenta contra el derecho al desarro-llo de los pueblos y afecta a millones de personas de la región.

La Conferencia se constituyó en un espacio innovador y único de debate, porque

1 Según Naciones Unidas la corrupción, el soborno, el robo y la evasión impositiva cuestan alrededor de US $ 1,26 billones para los países en desarrollo por año; esta cantidad de dinero podría usarse para ayudar a aquellos que viven con menos de $ 1.25 al día por encima de $ 1.25 durante al menos seis años.



convocó en un mismo evento a expertos en la lucha contra la corrupción que la abordan desde diferentes ámbitos. Se congregaron experimentados investiga-dores y miembros del sector público, la sociedad civil, los medios de comunica-ción y la academia, para abordar de manera profunda las diferentes manifes-taciones de la corrupción. Esta conferencia tuvo el mérito de tratar el alcance de la corrupción de manera integral e integrada en las esferas de lo público, lo privado y la sociedad civil, una trilogía que presenta un abordaje sistémico de este fenómeno.

Es destacable sin lugar a duda, la gran convocatoria que tuvo la conferencia al congregar a más de 200 asistentes, entre ellos, reconocidos representantes de más de 12 países de los diversos sectores de la sociedad, que nutrieron el estudio, el análisis y la discusión desde diferentes enfoques y posiciones contri-buyendo a abordar la lucha contra la corrupción desde una perspectiva amplia e integrada que presenta propuestas eficaces en el combate de la corrupción. Generalmente, los espacios de debate y análisis de la corrupción se enfocan en un sector en especial, pero esta Conferencia tuvo el mérito y el gran acierto de congregar en un mismo espacio a los diversos actores sociales, abordando así las diferentes piezas del ecosistema que engendra a la corrupción.

De los temas que abordó la Conferencia, se destaca el enfoque institucional de la corrupción, que constituye un elemento central para el análisis de los resultados y experiencias de los diversos países, a través de un intercambio de información que permite conocer cómo otras sociedades, desde una ámbi-to institucional, enfrentan al fenómeno y generan mecanismos eficaces para combatir la corrupción desde una esfera orgánica y de un sistema de engra-najes de competencias y atribuciones distribuidos en diversas instancias, con el ánimo de diezmar a este fenómeno desde el poder. Esta temática fue abordada en un panel que contó con la participación de Roberto De Michele del BID y Fio-rella Mayaute de GIZ (Perú).

No se podía dejar de lado a la cultura política y corrupción, un tema amplio y apasionante que sugiere el análisis de nuevas inquietudes como el rol de la clase media emergente en este espacio, la transformación de la sociedad en cuanto a su tolerancia a las diferentes manifestaciones y ámbitos de la corrupción desde una mirada sistémica la problemática y sus soluciones. A través de un diálogo, Jacqueline Peschard del Sistema Nacional de Investigadores (México) y Henry Murrain de Corpovisionarios (Colombia) abordaron esta temática.


Las estimaciones de los impactos políticos, sociales y económicos de la co-rrupción, es quizá uno de los temas fundamentales de la Conferencia, pues invita a cuantificar los inmensos costos y efectos de este fenómeno, más allá de los términos monetarios -que son de innegable trascendencia para nues-tras sociedades-. Nos insta, además, a conocer y reflexionar sobre los costos no visibles o no cuantificables de la corrupción que tienen efectos nefastos en perjuicio de los sistemas sociales, culturales y políticos, y a entender la urgencia de ser efectivos en la lucha contra este fenómeno. En su ponencia, Roberto De Michele del BID enriqueció la discusión sobre la urgencia de actuar de manera articulada en contra de la corrupción y llamó a despertar nuestra conciencia sobre el alcance de este fenómeno, muchas veces tan normalizado y tolerado en las sociedades.

El ámbito de la sociedad civil y medios de comunicación en la lucha contra la corrupción es también un amplio espacio de análisis y formulación de pro-puestas para el trabajo mancomunado e integrado en el combate a la corrup-ción. La participación de la sociedad civil y su incidencia política sin duda es un elemento que puede aportar a enfrentar la corrupción y construir una sociedad de transparencia e integridad. De igual manera los medios de comunicación constituyen agentes de estudio, análisis, denuncia y propuesta de alternativas y guías para enfrentar este fenómeno. También desde los medios de comuni-cación se puede fomentar una cultura de transparencia e integridad que com-bata a la corrupción desde una dimensión social y cultural, y que difunda y dé a conocer los casos de éxito en el combate y la prevención de la corrupción. La participación articulada de estos actores incidirá en mecanismos más eficaces de prevención y control de la corrupción, pero sobre todo de propuestas más integradas. Esta temática fue abordada por Ana Patricia Muñoz de Grupo FARO (Ecuador) y Carlos Eduardo Huertas de Connectas (Colombia).

No se podía dejar de lado el análisis del sector privado como la otra cara de la corrupción, a veces la cara menos visible y en donde se generan espacios inmensos para el desarrollo de diversas situaciones de corrupción, pero así mis-mo, el sector privado es un ámbito que constituye un océano para las propues-tas y acciones. Analizar el otro lado de la corrupción, el sector privado, es un tema relativamente nuevo de estudio y de debate que se encuentra en ciernes y que nos presenta enormes desafíos, como el analizar los diversos mecanismos y manifestaciones de la corrupción en este espacio, dimensionar el fenómeno, plantear indicadores que integren en la medición de la corrupción en el ámbito



privado, reconocer las situaciones y espacios del sector privado en donde se pueden desarrollar actos de corrupción e implementar mecanismos de preven-ción. Este tema fue desarrollado por Andrés Hernández de Transparencia por Colombia (Colombia) y Rebeca Paredes de IMCO (México).

Es necesario también tomar conciencia de que la corrupción atraviesa a la so-ciedad en su conjunto, y que, lamentablemente, no es un atributo del sector público únicamente. Esta realidad compleja, presenta también desafíos difíciles, pero es indispensable que se busquen soluciones y mecanismos de actuación en el espacio privado, para promover una cultura de transparencia e integridad, en la que se rechace la corrupción desde cualquier ámbito que proceda, y se propongan mecanismos útiles para prevenir y combatir las prácticas corruptas en la esfera empresarial.

En el ámbito de la Conferencia, y en su esfuerzo por abordar el tema de ma-nera amplia y generar investigación, se realizó una convocatoria abierta para la producción de papers colaborativos que tengan un énfasis especial en investi-gación comparada y en la utilización de evidencia, a fin de realizar recomenda-ciones de políticas públicas.

Esta publicación contiene los tres papers ganadores de la convocatoria abier-ta, que fueron seleccionados por un jurado de altísimo nivel y expuestos en la Conferencia, donde provocaron una reflexión profunda de la lucha contra la co-rrupción y aportaron a la búsqueda de soluciones conjuntas. Detalles sobre las ponencias y paneles pueden encontrarse en: www.grupofaro.org

La primera investigación “Corrupción: dos caras de la moneda. El problema cuando sólo vemos una: los casos de Argentina, Chile, México y Perú”, desarro-llada por Rocío Noriega Pinner (México) y Ledda Macera (México), tiene el inmenso valor de relievar el análisis de la corrupción en el sector privado, ese inmenso seg-mento de la población que no cuenta con una regulación adecuada y fuerte para el combate de la corrupción, y que incluso en muchos lugares y ámbitos, recién está siendo incluido como un actor en los temas de lucha contra la corrupción.

Este valioso estudio destaca la presencia del sector privado como un actor fundamental en la lucha contra la corrupción, aspecto que constituye un gran avance, pues aún la visión dominante es que la corrupción es un atributo del sector público, por lo que es necesario evidenciar las dinámicas y el alcance de la corrupción en el sector privado y avanzar en la búsqueda de mecanismos integrales de combate a este fenómeno estructural, cultural y mundial.


La acción del sector privado en la lucha anticorrupción es fundamental, tiene un potencial enorme y un gran ámbito de actuación que sin duda incidirá en la disminución y combate a este problema. Las autoras tienen el acierto de analizar la figura y los efectos de la legislación sobre la responsabilidad penal de las personas jurídicas en Argentina, Chile, México y Perú. Se apoyan en valiosos datos de la Economía del Comportamiento respecto a los temas de corrupción y recomiendan fortalecer la legislación, promocionar los sistemas de integridad y trabajar de manera ardua para evitar la impunidad, atacando así la tolerancia a la corrupción y rompiendo el círculo vicioso de este fenómeno.

Las autoras plantean recomendaciones prácticas y del entorno cotidiano, para pequeñas y medianas empresas, que sin duda contribuirán a generar cambios en la visión de la sociedad y del sector corporativo.

El paper “La sociedad civil contra la corrupción. Instituciones y mecanis-mos de participación ciudadana en Ecuador y México”, de los investiga-dores Jesús Silva Vega (México) y Andrea Villarreal (Ecuador), es una valiosa investigación comparada, enmarcada en la reciente institucionalidad ecuatoria-na y mexicana y su relación con el fundamental rol de la sociedad civil en el combate a la corrupción.

Los autores analizan las respuestas que dieron los gobiernos de los dos países latinoamericanos en la última década para combatir la corrupción desde la par-ticipación de la sociedad civil, a través de diversos mecanismos de participación ciudadana. Por medio de una amplia investigación normativa, documental, he-merográfica, y un análisis temático con enfoque cualitativo, los investigadores estudiaron la creación del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social en la Función de Transparencia y Control Social del Ecuador, y del Comité de Participación Ciudadana en el Sistema Nacional Anticorrupción en México, insti-tuciones creadas para el combate a la corrupción.

El análisis de estos casos reafirma el valor de la sociedad civil y evidencia la pugna por mayor participación de la ciudadanía en el combate a la corrupción. Se con-cluyó que las instituciones estudiadas han limitado el ámbito de acción ciudadana, pero que, a la vez, se constituyen en áreas de oportunidad para mejorar los me-canismos y fomentar una institucionalidad adecuada que faculte la participación ciudadana y el ejercicio de control social de manera independiente y autónoma del Estado, y que se articule con el deber ser y la misión de los organismos de control en la investigación y sanción de los casos y prácticas de corrupción.



Los investigadores destacaron la necesidad del rediseño institucional en ambos casos, de contar con un sistema adecuado de contrapesos institucionales, de ampliar y promover la participación de diferentes sectores de la sociedad civil y de la recuperación de la confianza, todo lo cual impactará en la legitimidad de las instituciones.

Este estudio de los casos ecuatoriano y mexicano puede y debe ser ampliado en una perspectiva comparada con otros países de la región, a fin de contar con mayores elementos para la formulación de políticas públicas, análisis y reco-mendaciones sobre la institucionalidad y la participación ciudadana en la lucha contra la corrupción.

La tercera investigación “En búsqueda de la evidencia: explorando bue-nas prácticas de evaluación anticorrupción para su aplicación en Amé-rica Latina”, desarrollada por Pascual Ogarrio Rojas (México) y Sergio Ismael Vázquez Meneley (México), es un estudio exploratorio de carácter documental, que contiene un análisis del monitoreo y evaluación de distintos programas y políticas anticorrupción, planteados por diversas instancias nacionales e inter-nacionales, públicas, privadas y/o de la sociedad civil realizados en la región. El análisis se concentra en tres casos latinoamericanos: Colombia, México y Perú, en donde no se encontró una gama de estrategias y mecanismos de seguimien-to y evaluación a las intervenciones anticorrupción. Los autores observaron que en estos países se incorporaron dispositivos como el acceso a la información pública y los sistemas de contratación públicos, los mismos que fueron incluidos en los planes o sistemas nacionales contra la corrupción. También las investiga-ciones permitieron identificar experiencias relevantes en cada país que pueden ser replicadas como buenas prácticas en otros países de la región, adaptando los elementos que sean necesarios.

Los investigadores concluyeron que, a nivel multilateral, se cuenta con meca-nismos de monitoreo y evaluación de intervenciones de lucha contra la corrup-ción. Sin embargo, en la búsqueda de evaluaciones anticorrupción en los países latinoamericanos, se encontró que estas experiencias aún están en ciernes en la región, ya que, si bien las funciones de monitoreo y evaluación se encuentran en los marcos normativos e institucionales de Colombia, Perú y México, en la prác-tica se ha generado muy poca evidencia que permita mejorar las intervenciones contra la corrupción y alcanzar estudios de resultados e impactos.


Los autores destacaron los avances de los tres países en la implementación de mecanismos para la evaluación del desempeño de las instituciones y de los fun-cionarios públicos; junto con evaluaciones a los planes o estrategias anticorrup-ción, que se caracterizan por tener valoraciones cualitativas a través de las de-nominadas metodologías “de bronce” es decir, basada en la opinión de expertos.

En el caso colombiano destacan la referencia normativa a la conformación del Sistema de Monitoreo y Evaluación y la institucionalidad para vigilar y dar se-guimiento a estas prácticas, incluyendo el Plan Anticorrupción y la matriz de riesgos de toda dependencia. En el Perú se relieva el hincapié de la normativa en los ejercicios de seguimiento y evaluación y a la necesidad de generar evidencia para el aprendizaje de lo realizado. En el caso mexicano se enfatiza que el Siste-ma Nacional Anticorrupción incluyó las funciones de monitoreo y evaluación de las intervenciones. En los tres casos, desde la normativa se destaca el compo-nente de la participación ciudadana.

Finalmente, los investigadores destacan que, a pesar de los esfuerzos realizados desde hace más de dos décadas por los países de la región para enfrentar el tema de la corrupción, aún no existe suficiente evidencia para conocer los resultados y efectos de las políticas y programas implementados en este ámbito, y que los escasos indicadores disponibles en la materia, más bien mostrarían que el fenó-meno de la corrupción en nuestra región, en lugar de disminuir ha crecido.

Este artículo sin duda es revelador, ya que realiza una interesante búsqueda en la región y muestra que las evaluaciones realizadas corresponden a valoracio-nes cualitativas hechas por expertos. Esta búsqueda evidencia la necesidad de trabajar en la conformación de una red de monitoreo y evaluación, de impul-sar sistemas de información de diferentes espacios y ámbitos en contra de la corrupción en todas sus diferentes fases, de manera articulada a los marcos normativos y con la lógica de la gestión de resultados y de largo plazo.

Adicionalmente, en la Conferencia también se compartieron y analizaron otras investigaciones y trabajos académicos. Eduardo Engel de Espacio Público (Chile) destacó el tratamiento de la infraestructura pública y las lecciones apren-didas del caso Odebrecht, tomando en cuenta que este tema ha atravesado la región y ha revelado prácticas corruptas en la esfera de la infraestructura en las grandes obras de los países, poniendo de manifiesto la permisibilidad de nuestra normativa para el cometimiento de diferentes ilícitos y el perjuicio a los Estados y las sociedades en general.



Este profundo análisis planteó la urgencia de la realización de reformas legales y de la observación e investigación de la corrupción, en espacios estratégicos en donde se pueden cometer actos de corrupción, como por ejemplo en las alian-zas públicas privadas -app-, los fondos de pensiones, los contratos de compra-venta y las adjudicaciones directas, entre otros.

Estos temas nos invitan, como se manifestó en reiteradas ocasiones en la Con-ferencia de Lucha contra la corrupción: investigación e innovación en Amé-rica Latina” a emprender acciones desde diferentes ámbitos, y sobre todo con los diversos actores: sector público, sector privado, tercer sector y la coopera-ción internacional, para fortalecer la lucha contra la corrupción y promover una cultura de honestidad y transparencia que contribuya a la construcción de me-jores sociedades y a la generación del desarrollo inclusivo.

La sistematización de la Conferencia que estará disponible en el portal web www.grupofaro.org recoge en mayor detalle las principales inquietudes, observacio-nes y recomendaciones que se dieron en este espacio, presenta los elementos centrales del diálogo y la discusión que se llevaron a cabo y que concluye con la necesidad de seguir investigando y levantando evidencia sobre los mecanismos y actores de la corrupción, así como las posibles soluciones. Asimismo, destaca la importancia de desarrollar herramientas para conocer los avances y el im-pacto de las acciones y los programas anticorrupción que se implementen, ya que muchas veces no se evidencian los logros e implementación de los mismos.

Tomando las palabras que Eduardo Engel, director de Espacio Público, “es ne-cesario destacar la urgencia de realizar reformas que requieren nuestros sistemas normativos e institucionales para combatir la corrupción y apro-vechar la ventana de oportunidad que hoy está abierta”. Así también, es mandatorio combatir a la corrupción en las esferas sociales y culturales, cam-biando el discurso del tipo de sociedad que somos, la permisibilidad de la pe-queña corrupción y el combate a toda manifestación de este fenómeno.

Es indispensable mencionar que esta publicación, así como la Conferencia, no hubiesen sido posible, si no se contaba con el apoyo del International Deve-lopment Research Centre- IDRC- a través de la Iniciativa Think Tank (TTI por sus siglas en inglés), instancias que han patrocinado a la Red ILAIPP desde sus inicios de manera decidida y respetuosa, promoviendo el fortalecimiento institucional, el desarrollo de la investigación comparada y la incidencia en las políticas públicas.


Este espacio, contó también con el valioso apoyo de la Red Anticorrupción La-tinoamericana -REAL, red internacional conformada por Centros de Estudios de la Región que busca generar conocimiento, diseñar políticas e incidir en la adopción de políticas públicas para combatir la corrupción, tanto en sus mani-festaciones nacionales como internacionales.

Finalmente, es necesario expresar el reconocimiento a Grupo FARO, Centro de Pensamiento ecuatoriano, y Espacio Público, institución chilena, quienes lideraron la organización de esta Conferencia regional. Estamos seguros de que acciones como estás contribuyen a la implementación de políticas y programas anticorrup-ción que superarán la realización del diagnóstico para materializarse en iniciativas reales que se enfoquen en buscar soluciones para combatir este fenómeno.

María del Cisne MoscosoSistematizadora



REFERENCIAS

Hogson, G., & Jian, S. (2008). La Economía de la Corrupción y la Corrupción de la Econompia: una perspectiva institucionalista. Revista de Economía Institucional, Vol 10, 10(18), 55-80. Obtenido de https://www.econo-miainstitucional.com/pdf/No18/ghodgson18.pdf

Kajsiu, B. (enero - junio de 2018). Un análisis discursivo post -estructuralista de la corrupción. Anacleta Política, 8(14), 131-158.

PNUD. (04 de 12 de 2016). Obtenido de www.undp.org: http://www.undp.org/content/undp/es/home/news-centre/news/2016/12/04/un-development-programme-and-transparency-internatio-nal-sign-mou-to-promote-anti-corruption-as-a-major-develop-ment-issue.html

PNUD. (diciembre de 2017). PNUD. Obtenido de http://www.undp.org/content/undp/es/home/blog/2017/fighting-corruption-for-global-pea-ce--development-and-security.html

United Nations. (23 de 01 de 2018). Sustainable Development. Obtenido de https://sustainabledevelopment.un.org/sdg16

CORRUPCIÓN,LAS DOS CARASDE LA MONEDA

El problema cuando sólo vemos una: los casos de Argentina,

Chile, México y PerúRocío Noriega Pinner y Ledda Macera



CORRUPCIÓN, LAS DOS CARAS DE LA MONEDAEl problema cuando sólo vemos una: los casos de Argentina, Chile, México y Perú2Rocío Noriega Pinner3 & Ledda Macera4

IntroducciónPara reducir la corrupción se debe trabajar con ambas caras de la moneda, esto debe hacerse de forma integral, invitando a trabajar a todos los sectores (sector público, sector privado, medios de comunicación, academia, ciudadanía, orga-nizaciones de la sociedad civil, etcétera). En la región se han aprobado leyes y políticas públicas para combatir la corrupción centradas en el sector público, como regulaciones respecto al acceso a la información pública y transparencia, conflictos de intereses, oficinas anticorrupción, entre otras iniciativas, y aunque la ciudadanía todavía no lo perciba se han logrado avances.

Este estudio busca ilustrar el déficit regulatorio del sector privado analizando la legislación de responsabilidad penal de las personas jurídicas y el análisis de casos de empresas involucradas en posibles violaciones a estas leyes en cuatro países Latino Americanos. Para sus recomendaciones, el estudio se enmarca en los avances de economía del comportamiento, ya que utilizar las nuevas he-rramientas de esta ciencia social es esencial para entender que, no solamente por cada corrupto, hay otro dispuesto a corromperlo o a corromperse, sino que las personas éticas por diversas influencias también se corrompen. Por lo que se hace necesario analizar qué medidas se pueden tomar para que las perso-

2 Este estudio fue seleccionado en la convocatoria de estudios o investigaciones para la III Conferencia Regional ILAIPP y financiado por ILAIPP y ReAL.

Las comunicaciones con relación a este estudio se pueden realizar al correo electrónico [email protected] Rocío Noriega Pinner, Asesora Anticorrupción (Santiago, Chile)4 Con la colaboración de Ledda Macera, Consultora Banco Mundial (Lima, Perú).


nas jurídicas implementen correctamente los sistemas de prevención de deli-tos, compliance o sistemas de integridad, pero más importante aún, fomentar una cultura de valores fortaleciendo la integridad corporativa para que exista un contexto institucional ético, y las faltas a ésta, sean la excepción y no la norma.

En los casos de Argentina, Chile, México y Perú se legisló sobre la responsabi-lidad penal de las personas jurídicas para cumplir con los requisitos solicitados por la OCDE para incorporarse a ésta. La legislación de estos países es similar y no obligan a las personas jurídicas a contar con sistemas de prevención de delitos. Sin embargo, en las investigaciones penales que se han iniciado debido a los escándalos de corrupción del sector privado, se está descubriendo que los sistemas de compliance de varias empresas son de papel.

Generalmente, los casos de corrupción ejemplifican plenamente lo que la Eco-nomía del Comportamiento ha comprobado, la corrupción no se debe a em-pleados corruptos (la manzana podrida), sino a un contexto (barril de manza-nas) que fomenta que las personas éticas cometan actos impropios. Por lo que uno de los frentes más importantes para combatir la corrupción, es su preven-ción. En este estudio se analiza qué falló en los sistemas de compliance de ca-sos de soborno y financiamiento ilegal de la política a través de los casos Penta, SQM, Corpesca, Odebrecht y OHL, con el objetivo de encontrar respuestas sobre cómo disminuir el riesgo de comportamientos corruptos y poco éticos a través de los sistemas de integridad (compliance y ética). Otra pregunta que se busca resolver es si es necesario obligar legalmente a las personas jurídicas a contar con sistemas de integridad y la conveniencia de la autorregulación, o si hubo cambios de actitud en el sector privado después de los escándalos en los cua-les las empresas adoptaron efectivamente su rol en la prevención y lucha de la corrupción, o bien, cuáles deberán ser los incentivos para que los sistemas de integridad se implementen de forma real. En tal sentido, el trabajo identifica cómo se podrían utilizar las innovaciones de la teoría del comportamiento para minimizar los riesgos de corrupción y especialmente prevenirlos a través de los sistemas de integridad.

En la revisión de casos, se analizan los motivos por los que no se está condenando a las empresas penalmente, y de esta manera, fortalecer la legislación de respon-sabilidad penal de las personas jurídicas, y, además, reducir la sensación de impu-nidad y el aumento de los niveles de tolerancia de la corrupción en las sociedades.

En la primera parte del documento se presenta un cuadro comparativo de la legislación de responsabilidad penal de las personas jurídicas de los países en



estudio, con el propósito de conocer sus especificidades. Posteriormente, se resumen los casos de Odebrecht, Corpesca, Penta, SQM y OHL con el objetivo de conocer cómo funcionaban sus sistemas de integridad, si estos fueron una causa de exención de la responsabilidad penal y cuáles fueron los cambios que ser realizaron en sus gobiernos corporativos y sistemas de integridad. En otro capítulo se analiza si realmente los cambios realizados por las personas jurídi-cas después de la tormenta tuvieron un impacto positivo o solamente fueron maquillaje. Posteriormente se detallan las entrevistas realizadas a expertos y expertas del sector público y privado para contar con sus opiniones en el capí-tulo de recomendaciones.

AntecedentesLa definición de corrupción ha variado a lo largo del tiempo, cabe recordar que hace 20 años, Transparencia Internacional la definía como el “abuso del poder público conferido para beneficio propio” (Graf Johann, 1999). Una década des-pués, en el Informe Global de la Corrupción 2009, se suprimió la palabra “públi-co”, quedando la definición de la corrupción como el “abuso del poder conferido para beneficio propio”. De esta manera quedó incluido el sector privado en la ecuación, enumerando también conductas corruptas como el uso de informa-ción privilegiada, soborno comercial, colusión, captura de la política, entre otras (Transparencia Internacional, 2009.)

La Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, (UNCAC por sus siglas en inglés) firmada por más de 167 países, no define lo que se entiende por co-rrupción, pero si incluye una serie de conductas que son consideradas como tal (lavado de dinero, soborno de funcionario público nacional y extranjero, soborno entre privados, enriquecimiento ilícito, abuso de poder, tráfico de influencias, malversación de bienes fiscales, etcétera) de las cuales, en general, el sector privado es la otra cara de la moneda. La corrupción y la falta de transparencia afectan el buen funcionamiento del Estado, la legitimidad y se pierde la con-fianza en las instituciones, resquebrajando la democracia y el desarrollo en todo sentido de los países, por eso, que su prevención y su lucha, deben estar en los principales lugares de los programas de los gobiernos.

Respecto a la definición de corrupción del sector privado, y siguiendo la línea de la UNCAC de distinguir actividades corruptas, este estudio considera como co-rrupción las conductas que se han incorporado en la legislación de responsabili-


dad penal de las personas jurídicas: manipulaciones fraudulentas de licitaciones (bid-rigging), soborno, soborno entre privados, uso de información privilegiada, colusión, extorsión, lavado de dinero, tráfico de influencias, fraude, evasión de impuestos, financiamiento del terrorismo, entre otras5.

La corrupción no es solo una constante amenaza para las democracias, sino tam-bién una especie de pena capital para los países en que esta enfermedad es sis-témica. El Banco Mundial estimó que cada año se paga en sobornos más de 1.5 trillones de dólares equivalente al 2 por ciento del PIB a nivel mundial, y calcula que, gracias a la corrupción, los países en desarrollo pierden una cantidad de di-nero diez veces mayor que la dedicada a la asistencia oficial para el desarrollo en el exterior, y muestra que mayormente son los más pobres los que pagan este costo (Overseas Development Asistance) (The World Bank Group, 2017).

Respecto a la percepción de la corrupción del sector público, el Índice de Per-cepción de la Corrupción 2017, muestra una América Latina pintado de gris os-curo (mayor corrupción), con excepción de Uruguay y Chile en gris claro (menos corrupción), muy similar a los niveles de países de África Subsahariana como se puede apreciar en el siguiente mapa:

Figura 1: Mapa de Índice de Percepción de la Corrupción 2017 de América Latina realizado por Transparencia Internacional (TI, 2017).

5 En el cuadro comparativo de la legislación de responsabilidad penal de las personas jurídicas se enumeran las conductas que se tipifican como delitos de las personas jurídicas en Argentina, Chile, México y Perú.



Como lado positivo, se puede observar en el siguiente gráfico un pequeño cam-bio en la tendencia de las calificaciones del Índice de Percepción de la Corrup-ción comparando 2012-2017 en Argentina, Chile y Perú (mayor índice, mejor la percepción sobre la corrupción). En el caso de México, a pesar de la creación del Sistema Nacional Anticorrupción en 2015, su calificación sigue a la baja, hay varios temas pendientes por la poca voluntad política y falta de independencia que se le está otorgando a la Fiscalía Anticorrupción, y, además, continuamente surgen más escándalos (la Estafa Maestra en varias dependencias de Gobierno; la construcción del nuevo aeropuerto de la Ciudad de México, espionaje del go-bierno, entre otros).

Gráfico 1: Elaboración propia a partir de datos del Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional (2017)6

Entre los Indicadores de Gobernabilidad del Banco Mundial está el de control de corrupción, que tiene por objetivo representar la percepción en la que el po-der público se utiliza para beneficio privado, incluyendo la pequeña y grande corrupción, captura del Estado por las élites e intereses privados. Aunque Chi-le estaba en un percentil bastante alto, en 2017 descendió, al igual que Perú, mientras que la caída de México es significativa. El único país que mejoró su calificación fue Argentina. En el siguiente gráfico se pueden observar los países de estudio en percentil, cero más corrupto y 100 menos corrupto.

6 La actualización de la metodología empleada para calcular el Índice de Corrupción de Transparencia Internacional se cambió en 2012 y es comparable hasta 2015. En 2016 se incluyeron nuevas fuentes de datos y se revisaron las asigna-ciones utilizadas para el cálculo de la puntuación, por lo que 2016 y 2017 no son comparables con los años anteriores.

80

70

60

50

40

30

20

10

0Argentina

35 34 34 34 3531 30 29

38 38 38 36 35 37

72 71 7370

66 67

3432

3639

Chile México Perú

2012 2013 2014 2015 2016 2017


Gráfico 2: Elaboración propia a partir de datos de los Indicadores de Gobernabilidad del Banco Mundial específicamente sobre control de la corrupción

Los países en estudio han realizado un esfuerzo para regular la responsabili-dad penal de las personas jurídicas con el fin de ser miembros de la OCDE, sin embargo, no se analizaron adecuadamente los incentivos para fomentar ver-daderos sistemas de prevención de delitos, por ejemplo, permitir la autorre-gulación, la certificación por terceros (que es un servicio de consultoría), o no regular que se auditen o fiscalice la calidad de los sistemas de cumplimiento por una institución pública. Por su lado, las empresas perciben que si cumplen con la lista de comprobación exigido por las leyes obtienen su “seguro” contra la responsabilidad penal. En el caso de los directorios y gerencias hay una falta de compromiso con estos temas. Finalmente, la dificultad de probar los casos ante tribunales, entre otras causas, ocasionan que el verdadero espíritu de un sistema de cumplimiento (prevenir la corrupción fomentando una cultura ética dentro de las instituciones) no sea una herramienta efectiva.

En el sector privado la corrupción ha incrementado en los últimos años sustan-cial y fundamentalmente a través de obras de infraestructura. En este sentido, el caso más emblemático ha sido el de la empresa brasileña Odebrecht y su red, que a través de “donativos” a campañas electorales ganaba contratos de obra pública (Olmos, 2018). En el caso Odebrecht hay jefes de Estado (Juan Manuel Santos, expresidente de Colombia, los expresidentes Alejandro Toledo, Ollanta Humala y Pedro Pablo Kuczynski en el Perú; Michel Temer, Dilma Rousseff, Luiz Inácio Lula da Silva y Fernando Collor de Mello en Brasil, además de las cúpu-las de las principales fuerzas políticas (ministros, parlamentarios, jueces y otras

1009080706050403020100

Argentina

4539

4943

16

5044

39

9191

82

48

Chile México Perú

2007 2012 2017



autoridades) que están siendo investigados por sus lazos con esta empresa. De acuerdo con el Departamento de Justicia de Estados Unidos, se pagaron so-bornos en aproximadamente 100 proyectos en 12 países (U.S DOJ, 2016). Por ejemplo, estos son algunos de los casos investigados en los países de estudio.

• Argentina: gaseoductos, potabilización de agua, obtención de potasio y el soterramiento del ferrocarril Sarmiento, entre otros.

• México: proyecto petroquímico Etileno XXI, el más grande de América Lati-na, el gaseoducto Los Ramones II Norte y se está investigando la construc-ción de una refinería para Petróleos Mexicanos (Pemex).

• Perú: Carretera Interoceánica Norte Sur, el proyecto hidro energético Alto Piura y el tren eléctrico de Lima.

En el Informe de Transparencia Internacional, “Exportando Corrupción”, se eva-luó la aplicación de la Convención Antisoborno de la OCDE. De los países eva-luados, Chile fue calificado con un esfuerzo limitado, mejorando su posición, ya que anteriormente se encontraba en el nivel mínimo o de nulo cumplimien-to. En comparación con la investigación de casos de soborno internacional en 2016, en 2017 se investigaron siete casos. Argentina se encuentra en la misma situación de Chile, y de tres casos investigados en 2016, se aumentó a cinco en 2017. México está dentro del grupo de países con niveles mínimos o nulos de cumplimiento, y no se están investigando casos de soborno internacional desde 2016, sin embargo, existen investigaciones de casos de soborno internacional de otros países que vinculan a México, como son Odebrecht, Teva Pharmaceuticals Industries Ltd, Canal Isabel II y de dos empresas mexicanas (Cemex y Grupo México) investigadas en Colombia y España respectivamente (TI, 2018).

Los casos enumerados sobre soborno local e internacional son un claro indica-dor de la poca atención que se le ha venido dando al tema de corrupción en el sector privado, corroborando que se requiere algo más que la autorregulación.

Al analizar el Índice de Sobornos de Transparencia Internacional en el Baróme-tro Global de la Corrupción, que es el pago de particulares al Estado (ver Figura 2), se encuentra que la región latinoamericana varía según país y no se pinta de un solo color como la Figura 1. En el caso de México, un 51% de los encuestados afirmó haber pagado al menos una vez en los 12 meses anteriores a la encuesta un soborno. Mientras en Argentina lo afirmaron 16%, en Chile 22% y en Perú 39%. De acuerdo con los cálculos de Transparencia Internacional, 90 millones


de personas de los 20 países encuestados pagaron un soborno entre 2015 y 2016 (TI, 2017).

Figura 2: Barómetro Global de la Corrupción -Índices de Soborno en América Latina y el Caribe (TI, 2017).

En la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción se reconoce que los Estados no pueden combatir la corrupción por sí solos, se requiere al sector privado como aliado para luchar contra ella. (UNODC, 2013). Por eso la impor-



tancia de promover los sistemas de integridad en este sector para cambiar la normalización de la corrupción como parte de los negocios.

Desde el punto de vista ciudadano, el sector privado no se salva de la corrupción, y se percibe que hay mucha corrupción de las grandes empresas en Argentina, México y Perú, quedando mejor calificadas las de Chile (Latinobarómetro, 2017) como se puede observar en el Grafico 3.

Gráfico 3: Elaboración propia a partir de datos del Latinobarómetro 2017

Los resultados del Latinobarómetro también muestran la preocupación de la ciudadanía respecto a la corrupción, ya que cuándo se les preguntó cuál era el problema más importante de su país, los chilenos y peruanos la ubicaron en el segundo lugar, los mexicanos en el tercero; y los argentinos en el séptimo lugar, lo que muestra cierta normalización de ésta (Latinobarómetro, 2017).

Por otro lado, los países corruptos van perdiendo competitividad, por ejemplo, en el Ranking Mundial de Competitividad 2018 (IMD, 2018=l), México ha retro-cedido diez lugares en los últimos cuatro años, ahora ocupa el puesto 51. El economista José Caballero señaló que: “muchas veces la queja está en que el gobierno tiene prácticas corruptas y que actúa con poca transparencia, pero tendemos a olvidar que en algunos casos el sector privado juega un papel co-rruptor y que participa también en las prácticas de falta de transparencia, por ello también es necesario mejorar el sistema de gobernabilidad corporativa de

9

8

7

6

5

4

3

2

1

0Gobierno Poder Legislativo Poder Judicial Grandes Empresas

Argentina 7.7 7.4 7.6 7.2Chile 6.2 6.6 5.8 6.5México 8 7.9 7.9 7.4Perú 8.4 8.5 8.2 7.8

Argentina Chile México Perú


las empresas en México” (Gazcón, 2018). En este Ranking, Argentina aumentó dos puestos y ocupa el lugar 56, mejorando sus prácticas éticas de 3.79 en 2017 a 5.48 en 2018. En cambio, Chile ha caído cuatro puestos en los últimos cuatro años, aunque sigue bien ubicado en la posición 35. Perú subió un puesto del 55 al 54 (IMD, 2018).

Para el desarrollo de los países la confianza es un factor muy importante (OGP, 2017). La desconfianza en instituciones civiles y comerciales en Argentina es de un 27.2% (INFOBAE, 2017). Mientras que, en Chile, la encuesta del Centro de Estudios Públicos (CEP) señaló que solamente un 13% de los encuestados tiene mucha confianza en las empresas (CEP, 2017). En México el 53.1% de los encues-tados tienen algo de desconfianza o mucha desconfianza en los empresarios (INEGI, 2018). En Perú un 70% desconfía de las empresas (PERU21, 2017). Para mejorar la competitividad de los países es necesario recobrar la confianza en el sector público y privado (Schwab, 2017).

Un estudio de Mori en Chile sobre valores indagó en los encuestados sobre “cuántos ejecutivos de empresas estaban involucrados en la corrupción”, el 61% contestó que la mayoría, el 15% que todos y un 21% que pocos. Mientras que, en la pregunta, “con qué frecuencia piensa que la gente común como usted o las personas de su vecindario tienen que pagar un soborno, dar un regalo o hacer un favor a estas personas con el fin de obtener los servicios que necesita”, un 37% contestó que rara vez, un 29% que nunca, un 20% contestó que frecuen-temente y un 3% que siempre. (Mori, 2018)7.

La corrupción y la desigualdad van de la mano, normalmente cuando hay gran corrupción, hay mucha desigualdad, aunque no siempre la relación es direc-ta, sino que las desviaciones se deben a la relación entre una y otra (Ardelya-nova & Obryvalina, 2018). La desigual distribución de la riqueza y la sucesión de escándalos de corrupción, generan reacciones hostiles en los sectores más desfavorecidos. Algunos casos de corrupción que generan desigualdad son la evasión de impuestos a través de paraísos fiscales aprovechando el secreto bancario (Doe, 2016); o el caso de corrupción de empresas constructoras como el de Odebrecht, donde se pagan grandes sobornos y se inflan los costos de los proyectos gastando fondos públicos que hubieran podido utilizarse en salud o educación. El BID calcula que un 10 y 25 por ciento del valor de los contratos

7 Estas preguntas no se realizaron en el estudio anterior y se esperan los resultados del estudio actual hasta diciembre 2019, por lo que no se puede hacer una comparación entre Argentina, México y Perú.



públicos de infraestructura en la región se pierde anualmente por causa de la corrupción (Kahn, Baron, & Vieyra, 2018).

Los costos que implica la corrupción son enormes para los países, existe mal uso de recursos fiscales, malos servicios públicos y privados, se reduce la competiti-vidad dañando el desarrollo económico, abre más la brecha de la desigualdad y socava la democracia, y los más afectados por la corrupción son los ciudadanos más vulnerables, sobre todo mujeres que están “expuestas a los impactos de la corrupción por la feminización de la pobreza y por las asimetrías de poder político y económico que sufren frente a los hombres” (EuroSocial, 2018). No se puede seguir atacando solamente una cara de la moneda, para avanzar en el control de la corrupción, es necesario que el sector privado conduzca sus ne-gocios de forma íntegra y adopte y aplique efectivamente sus programas de prevención de delitos o sistemas de integridad. De esta manera completamos parte la fórmula para prevenir y luchar contra la corrupción y obtener mejores resultados que favorezcan el bien común para lograr justicia social.

Por otro lado, no se puede hablar del control de la corrupción si no se lucha con-tra la impunidad, ya que está correlacionada con la desigualdad, la corrupción y el estado de derecho (UDLAP, 2017). Asimismo, la percepción de que los corrup-tos quedan sin castigo aumenta la tolerancia a la corrupción (Ariely, 2013). De acuerdo con el Índice Global de Impunidad8 (IGI), “en las sociedades donde im-pera la impunidad son el terreno propicio para germinar y nutrir a la corrupción”. Para el IGI, la “cadena de impunidad” consiste en analizar el proceso que se inicia con la denuncia de un crimen, la investigación y la impartición de justicia, y se estudian condiciones estructurales y funcionales. Argentina y Chile se encuen-tran clasificados en los países con impunidad media y México y Perú quedaron clasificados como países con muy alta impunidad (UDLAP, 2017).

Marco conceptual: reducción de la corrupción a través de la Economía del Comportamiento La aplicación de la ciencia del comportamiento en la lucha contra la corrupción ha ganado un interés creciente. Pruebas experimentales, tanto de laboratorio como en casos de la vida real, permiten identificar regularidades e inferencias

8 El Índice Global de Impunidad no mide la corrupción política, pero si da una idea de la impunidad que existe en el poder judicial y en las fiscalías.


que claramente pueden ser de gran utilidad para lograr mejoras en la integridad (Serra y Wantchekon, 2012). La evidencia apunta hacia un cuadro más compre-hensivo del comportamiento humano y sobre cómo enfrentar incentivos que pueden empujar a la corrupción (Lambsdorff 2012). En este espíritu, el Banco Mundial dedicó su informe mundial para el desarrollo del 2018 a la investigación conductual y su aplicación al desarrollo y métodos para combatir la corrupción. Este informe busca “mejorar la comprensión de cómo el comportamiento co-lectivo — tales como la confianza generalizada o la corrupción generalizada — se desarrollan y se afianzan en una sociedad” (Banco Mundial, 2015:2).

Dado este reciente interés, este estudio identifica áreas en las que el enfoque predominante de la anticorrupción ha sido criticado por ser particularmente costoso y contraproducente, por lo que hay que dar un énfasis al rol del sec-tor privado en su interacción con el sector público. Por ejemplo, se ha plan-teado la crítica sobre el enfoque de que los actos de corrupción se deben a un comportamiento racional y egoísta, así como la asociación de la anticorrupción mediante la aplicación de una perspectiva de principio-agente (Persson et al, 2013). Contrariamente a esto, un pilar de la ciencia del comportamiento se basa en la observación de que las personas tienen preferencias no estándar y que su nivel de racionalidad es limitado. Para entender las medidas anticorrupción es particularmente importante reconocer que las personas son dignas de con-fianza y están dispuestas a confiar en otros (Berg, Dickhaut, & McCabe, 1995), (Camerer, 2003); buscan enorgullecerse de su trabajo, están intrínsecamente motivadas; dispuestas a realizar donaciones caritativas (Titmus, 1997; Deci et al, 1999; Bowles & Polanía-Reyes, 2012); y responden a incentivos, apreciación, expresiones de gratitud y crítica (Masclet, David, et al, 2003; (Bénabou & Tiro-le, 2003; Grant & Gino, 2010). Basándose en estas regularidades conductuales, este estudio hace sugerencias para mejorar las políticas e intervenciones fun-damentado en los problemas identificados.

De acuerdo con la OCDE (2016), uno de los frentes más importantes para com-batir la corrupción es su prevención. Estudios de Economía del Comportamien-to y Psicología Social han entregado luces sobre cómo disminuir el riesgo de comportamientos poco éticos y corruptos en instituciones públicas y privadas (Ariely, 2013) y una de las herramientas recomendadas son los sistemas de inte-gridad (OCDE, 2010) e implementar nudges o “empujoncitos” que ayuden a las personas a pensar constantemente en cómo deberían actuar frente a un acto de corrupción (Ariely, 2013).



La teoría economicista (Gary Becker) para combatir la corrupción (Modelo Sim-ple del Delito Racional) sugiere que el ser humano antes de cometer un delito va a racionalizar la oportunidad, el beneficio y riesgo (costo-beneficio), pero no es del todo correcto, como lo confirma Dan Ariely a través de sus experimentos. Existen otras causas que hacen que las personas éticas, cometan actos ilícitos. Ariely ha realizado varios estudios sobre este tema presentando ideas para pre-venir malas decisiones, por ejemplo, recordarles a las personas que existe un código de ética o conducta, analizar los incentivos que dan las empresas, cuidar el lenguaje de los supervisores, trabajar con las menores urgencias posibles, en-tre otras (Ariely, 2012, 2013).

Por otro lado, el profesor Manuel Villoria explica que el ser humano, al tomar un cargo en alguna entidad, se posiciona en redes que asignan estatus diferentes, generando élites de poder. Estas redes afectan el comportamiento de las per-sonas, por un lado, están las relaciones horizontales (familiares o de amistad) que otorgan confianza y cooperación, y también están las relaciones verticales (como laborales) que incluyen poder y obediencia (Villoria, 2009) dando cabida a actos de corrupción.

Por su lado, Philip Zimbardo, psicólogo y experto en Economía del Comporta-miento, explica que cuando aparecen casos de corrupción se piensa que las causaron unas “manzanas podridas”, pero es el cesto que contienen las man-zanas el que puede corromper a todas las manzanas de su interior. ¿Y quién crea el cesto? La élite del poder es la que organiza las condiciones o los marcos institucionales (el cesto) que promueven el bien o el mal. Estos sistemas de po-der crean “jerarquías de dominio con líneas de influencia y de comunicación que van hacia abajo, y rara vez hacia arriba”, por lo tanto, es importante tener conciencia y determinación para no ceder a las dinámicas de grupo, a la influen-cia de autoridades, a llamamientos persuasivo o a estrategias de conformidad (Zimbardo, 2014).

También se ha visto en experimentos de Economía del Comportamiento, que in-dependiente de los beneficios y riesgos de una conducta ilícita, las personas son éticas en forma directamente proporcional al buen comportamiento de sus pares (Zhang, 2015). En cambio, cuando hay estructuras, incentivos y una cultura orga-nizacional proclive a saltarse las reglas, por más que exista un sistema de cum-plimiento o control, se realizan actos de corrupción de forma sistémica, porque se crea una cultura en que el fin justifica los medios (Taylor, 2015). La corrupción existe por el resultado de una multitud de elecciones individuales y colectivas,


apoyadas y desanimadas por el contexto institucional, relaciones sociales y círcu-los de reconocimiento, la estructura de los valores sociales y las normas culturales (Donatella della Porta, 2014; Persson, Rothstein, & Teorell, 2013). De aquí la impor-tancia de que el sistema de prevención o de integridad fomente una cultura de valores al interior de la empresa, y que esta cultura ética, esté ligada al mandato del directorio, a la estrategia de negocios y a la misión corporativa (PWC, 2013).

Otro enfoque permite que al diseñar políticas públicas se tome en cuenta el prin-cipio de que lo que otros piensen o hagan tiene efecto en el comportamiento de las personas (thinking socially) (sociedad, familia, vecinos, colegas, amigos) ya que afectan el comportamiento individual e influyen en la integridad (OECD, 2018).

Hay experimentos de Economía del Comportamiento que concluyen la importan-cia de los recordatorios morales en el comportamiento de las personas, por ejem-plo, en Austria se hizo un experimento con pequeñas casillas en las que se venden los diarios, los consumidores pueden dejar el pago completo, parcial o no dejar nada. En unas casillas se dejó un cartelito con el mensaje que deben ser honestos y en otras ocasiones que es ilegal llevarse el diario sin pagar. De acuerdo con los resultados, el pago recibido en las casillas con la mención legal fue menos del 10 por ciento del precio del diario, mientras que, con el letrero moral, el pago fue de un cuarto del valor (Pruckner & Sausgruber, 2013). Los recordatorios morales son una pieza importante en el diseño de los sistemas de integridad.

En 2016, se realizó en México un experimento con funcionarios públicos fede-rales usando el enfoque de Economía del Comportamiento. Se enviaron tres distintos correos electrónicos relacionados a los regalos de Navidad a un total de 157,586 servidores públicos. Las reacciones fueron las siguientes: (a) aquellos a los que no se les recordó la ley9 y solo se les deseó una Feliz Navidad, regresaron menos regalos; (b) a quienes se les recordó la norma y la sanción se indignaron porque se sintieron amenazados; y (c) al último grupo se le escribió: “Feliz Navi-dad y recuerda que la ley ordena devolver los regalos” estos últimos fueron los que restituyeron más regalos (Nava, 2018).

Otro experimento muestra cómo traer a la memoria ideas morales ayudan a tomar decisiones más éticas, por ejemplo, Mazar et al. (2008) proporcionan pruebas de cómo tales recordatorios afectan el comportamiento, resultando en la disminución de la corrupción cuando los participantes del estudio recuerdan

9 Esta es la Ley General de Responsabilidades Administrativas que establece que no se pueden aceptar regalos de valor mayor a 10 veces el salario mínimo vigente.



los diez mandamientos antes de la actividad en la que pueden actuar honrada o ilegítimamente. Shu et al. (2012) realizaron un estudio de campo sobre los formularios de pólizas de seguros en que los clientes tenían que auto reportar el kilometraje de sus autos. A más kilometraje, aumenta la prima del seguro, por lo que mentir sobre los kilómetros recorridos era económicamente beneficioso. El kilometraje reportado por las personas que firmaron al principio fue 2.428 millas mayor que la cifra reportada por los asegurados que firmaban al final. Aplicando esto mismo se podría recomendar que los funcionarios y empleados firmen una promesa de honestidad antes de que utilicen su poder discrecional.

La Economía del Comportamiento es un tema central que puede contribuir en el buen desarrollo de los sistemas de compliance o de integridad, proporcionar recordatorios muy cortos de aspectos morales y de ética de forma continua re-duce las conductas indebidas (Arely, 2013).

Leyes de Responsabilidad Penal de las Personas JurídicasNo analizaremos las diversas teorías sobre la posibilidad de que una empresa sea responsable penalmente, en la práctica, ya varios países han legislado al respecto. Cabe resaltar únicamente lo expresado por Klaus Tiedemann en refe-rencia a que existe la responsabilidad penal empresarial por la “culpabilidad por un defecto de la organización” (Tiedemann, 1996). Es decir, los hechos indivi-duales son de la empresa, ya que ésta, a través de sus órganos o representantes no adoptó medidas de prevención para garantizar un desarrollo ordenado y no delictivo respecto a la actividad relativa al giro de la empresa. La omisión de la adopción de medidas de precaución para evitar la comisión de delitos es lo que determina la culpabilidad de la empresa (González, 2012).

La OCDE ha sido la gran impulsora de la legislación de responsabilidad penal de las personas jurídicas, por un lado, tenemos a Chile y a México que ya son parte de la organización, y por el otro lado Argentina y Perú quienes han solicitado for-malmente su ingreso, por lo que deben alinearse a varios criterios de la OCDE, entre ellos contar con legislación de responsabilidad penal de las personas jurí-dicas que cometan ciertos delitos de corrupción.

A continuación, se presenta un resumen de cómo se fue legislando la responsa-bilidad penal de las personas jurídicas y posteriormente se analizarán los aspec-tos más importantes de la legislación respectiva en los países en estudio.


Ley de Prácticas Corruptas en el ExtranjeroLa primera legislación que criminalizó a las personas jurídicas por el pago de sobornos a funcionarios públicos extranjeros fue la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero (FCPA por sus siglas en inglés) de 1977 de EE. UU., aunque su real aplicación data de 1998 (Hess, 2017).

Esta ley se aprobó a partir de investigaciones realizadas por la U.S. Securities and Exchange Commission (SEC) en los 70, que concluyó que 400 empresas estadounidenses habían realizado pagos ilegales a funcionarios públicos ex-tranjeros, políticos y partidos políticos con el objetivo de obtener alguna acción favorable para su negocio. Sin embargo, el FCPA contiene algunas excepcio-nes que esta ley no considera como sobornos, sino “pagos de facilitación” de negocios, que son deducibles de impuestos y tienen el objetivo de “facilitar o agilizar la ejecución de una acción gubernamental de rutina”, y que son pagos menores. No obstante, en la práctica y en algunas regulaciones internacionales, sobre todo de países de la OCDE (Argentina, Canadá, Chile, México, Reino Unido), son considerados sobornos. La distinción entre “engrasar la maquinaria” con un pago de facilitación y un soborno, es una línea demasiado delgada. Pagar para saltarse la fila o para “apurar” un permiso en términos prácticos, es un soborno, ya que las compañías que no realizaron el “pago de facilitación” quedaron de-trás. Las empresas con sistemas de integridad, aunque su legislación lo permita, no deberían de realizar estos pagos, ya que es una muy mala señal interna. De igual manera, la OCDE recomendó la prohibición de estos pagos de facilitación para combatir el soborno internacional (OCDE; 2009).

Las multas por la violación de la FCPA fluctúan entre los dos millones de dólares para la persona jurídica y una multa de cien mil dólares y hasta cinco años de prisión para oficiales, directores, accionistas, empleados y agentes de la empresa. Igualmente, esta ley tiene aplicación extraterritorial para empresas estadounidenses, empresas creadas bajo legislación de EE. UU., empresas que tienen su matriz en EE.UU., com-pañías registradas en la bolsa de valores de EE.UU., compañías que deben reportar a la SEC, y ciertas personas y personas jurídicas que estén en el territorio de EE.UU. sobornando a funcionarios públicos extranjeros para obtener o retener un negocio (Criminal Division of DOJ & Enforcement Division of the U.S. SEC, 2012).



Convención para combatir el cohecho de servidores públicos ex-tranjeros en transacciones internacionalesCon el objetivo de que las empresas de EE. UU. no estuvieran en desventaja, el Congreso de ese país le solicitó al presidente que negociara un tratado inter-nacional con los países miembros de la OCDE para prohibir el soborno en las transacciones de negocios internacionales, y es así, como nace la “Convención para combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en transacciones internacionales” en 1997 (Criminal Division of DOJ & Enforcement Division of the U.S. SEC, 2012). La FCPA establece sanciones penales y civiles tanto para las personas que comenten los delitos como para las empresas. En el 2016 se recaudaron US$2,480 millones, siendo el año con mayor penalidad en la historia de la FCPA, junto con el mayor número de empresas (868) sancionadas. Ade-más, la SEC distribuyó US$57 millones entre los denunciantes (SEC, 2016).

En el siguiente gráfico se identifican investigaciones de soborno que la SEC y el Departamento de Justicia de EE. UU. han llevado a cabo en los países de estudio entre 2000 y 2018, siendo México el país más investigado (71%), seguido por Argentina (19%), Perú (5%) y Chile (5%).

Gráfico 4: Elaboración propia a partir de datos de Standford Law School, 2018

14

12

10

8

6

4

2

0Argentina

4

1 1

15

Chile México Perú


Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC)Posteriormente, otras convenciones anticorrupción, como la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC por sus siglas en inglés) resalta-ron la importancia de regular la responsabilidad penal de las personas jurídicas, ya que: “En muchos casos los delitos graves y complejos son cometidos por en-tidades jurídicas como empresas, sociedades u organizaciones de beneficencia, o por conducto de ellas o a su amparo” (UNCAC, 2012).

Leyes de Responsabilidad Penal de Personas Jurídicas en los países bajo estudioEn el análisis de las leyes de responsabilidad penal de las personas jurídicas en los países de estudio varían las conductas que originan la responsabilidad pe-nal, pero el cohecho y el lavado de dinero se encuentra en la legislación de los cuatro países10. Recientemente en Chile, se aprobaron modificaciones a la Ley Nº 20.39311, ampliando el catálogo de delitos (apropiación indebida, negociación incompatible, corrupción entre particulares y administración desleal). Además, se aumentan al doble las multas, se puede disolver la persona moral por sim-ples delitos (anteriormente se aplicaba por reincidencia) y se prohíbe celebrar actos y contratos con el Estado, incluidas las empresas en que el Estado ten-ga participación mayoritaria. En el caso de México hay responsabilidad penal y faltas administrativas graves que originan la responsabilidad de las personas jurídicas por 43 conductas, lo que parece un exceso para poder crear un sistema de integridad que sea entendible para todos los integrantes de la organización. En este caso, es más eficiente establecer en el código de las empresas las fal-tas administrativas graves de la Ley General de Responsabilidad Administrativa (LGRA) para construir un contexto ético en las empresas mexicanas.

Solamente en Argentina es obligatorio contar con un sistema de integridad cuando se tienen contratos con el Estado sobre ciertos montos, una buena práctica, siempre y que éstos sean revisados por un organismo gubernamental para controlar que no sean “de papel” únicamente.

Con relación a los elementos con los que debe contar un sistema de integridad, en los cuatro países, se requieren los códigos de conducta, tener un oficial de

10 En Argentina el lavado de activos lo regula la Ley N.º. 26.683.11 Boletín N1. 10739-07 aprobado por el Congreso el 25 de octubre de 2018.



cumplimiento, capacitaciones y canal de denuncias, entre otros elementos.

Para que los delitos de la ley realizados por personas vinculadas a la persona jurídica produzcan la responsabilidad penal, hay que cumplir con los requisitos copulativos de las leyes en estudio, por ejemplo, en Chile debe ser un delito cometido por dueños, controladores, ejecutivos o empleados, en interés de la persona jurídica o para su provecho y como consecuencia del incumplimiento del deber de dirección o supervisión.

Respecto a las sanciones, estas pueden ser multas, disolución de la persona ju-rídica, inhabilidad temporal para contratar con el Estado, y en el caso de México, la indemnización por los daños producidos.

La OCDE solamente ha evaluado la Ley Nº. 20.393 de Chile, recomendando que entreguen mejores directrices respecto a los modelos de prevención y la certi-ficación de estos.

En Argentina existe la posibilidad de celebrar un “Acuerdo de Colaboración Efi-caz” entre la persona jurídica y el Ministerio Público, y si la información esclarece el caso antes del juicio se establecen sanciones menores a la empresa (dos ve-ces el beneficio obtenido). Un aspecto importante es que se le puede solicitar a la persona jurídica la implementación de un sistema de integridad, algo que no contemplan las demás legislaciones en estudio.12

12 Para más información respecto a la legislación de responsabilidad penal de las personas jurídicas de Argentina, Chile, México y Perú y un breve resumen de la ISO 37001 sobre Sistemas de Gestión contra el Soborno puede contactarse con la autora: [email protected]


Cuad

ro co

mpa

rativ

o de

la le

gisla

ción

de re

spon

sabi

lidad

pen

al d

e la

s per

sona

s jur

ídica

sLa

resp

onsa

bilid

ad p

enal

de l

as p

erso

nas j

uríd

icas e

n Ar

gent

ina h

a sid

o re

gula

da an

terio

rmen

te p

or o

tra le

gisla

ción,

com

o la

Ley

Año

vige

ncia

Arge

ntin

aCh

ileM

éxic

oPe

rú

2018

2009

2016

(pen

al) 2

017

(adm

inis-

trat

iva)

2016

Tipo

de

delit

os• C

ohec

ho;

• trá

fico

de i

nflue

n-cia

s, na

ciona

l y

trans

nacio

nal;

• neg

ociac

ione

s in

-co

mpa

tible

s;• c

oncu

sión;

• enr

ique

cim

ient

o ilíc

ito; y

• bal

ance

s e

info

r-m

es fa

lsos

agra

va-

dos

• Lav

ado

de d

iner

o;• fi

nanc

iamie

nto

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-rr

orism

o;• s

obor

no o

coh

echo

a

func

iona

rios

públ

icos

nacio

nale

s y

extra

n-je

ros;

y • r

ecep

tació

n.

• Otro

s de

litos

bas

e de

la

vado

de

ac

tivos

o

sobo

rno.

En e

ste

país

se m

encio

nan

más

de

37

delit

os. A

lgun

os so

n:• T

erro

rism

o y

terr

orism

o in

-te

rnac

iona

l;• T

ráfic

o de

influ

encia

;• C

ohec

ho;

• Fra

ude

• Del

itos c

ontra

el a

mbi

ente

;

Adem

ás, la

s fal

tas a

dmin

istra

ti-va

s gra

ves d

el L

GRA

entre

ello

s:• P

artic

ipac

ión

ilícita

• Uso

inde

bido

de

recu

rsos

pú-

blico

s• C

olus

ión

en

cont

rata

cione

s pú

blica

s• U

tiliza

ción

de

info

rmac

ión

falsa

• Obs

trucc

ión

de in

vest

igac

ión

• Pue

rta g

irato

ria

• Lav

ado

de a

ctivo

s• F

inan

ciam

ient

o de

ter

roris

-m

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ohec

ho

trans

nacio

nal

y do

mes

tico

• Min

ería

ilega

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rimen

org

aniza

do

Bene

ficio

par

a la

PJ

Dire

cto

o in

dire

cto

Dire

cto

o in

dire

cto

Dire

cto

o in

dire

cto

Dire

cto

o in

dire

cto



Año

vige

ncia

Arge

ntin

aCh

ileM

éxic

oPe

rú

2018

2009

2016

(pen

al) 2

017

(adm

inis-

trat

iva)

2016

Oblig

ator

ieda

d de

sis

tem

as d

e in

tegr

i-da

d/pr

even

ción

Sí,

cont

rato

s co

n el

Es

tado

NoNo

No

Elem

ento

s del

sis-

tem

a de

inte

grid

ad/

prev

enci

ón

• Cód

igo

de é

tica

o de

cond

ucta

• Res

pons

able

int

er-

no • Apo

yo d

e la

alta

di-

recc

ión

• Aná

lisis

perió

dico

de

ries

gos

• Pro

cedi

mie

ntos

pa

ra p

reve

nir

ilíci-

tos

en c

oncu

rso

o lic

itacio

nes

públ

i-ca

s• C

apac

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nes

• Can

al d

e de

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ias

• Enc

arga

do d

e pr

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-ció

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ecur

sos

y m

edio

s m

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iales

• Mat

riz d

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sgo

• Man

ual d

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ción

• Aud

itoría

que

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cul-

te/i

mpi

da d

elito

s; • S

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nes

adm

inis-

trativ

as;

• Can

al d

e de

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• Con

trato

s co

n clá

u-su

la d

e co

nocim

ient

o de

l sis

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a de

pre

-ve

nció

n;• S

uper

visió

n de

l sist

e-m

a de

pre

venc

ión

y ac

tual

izació

n

El C

NPP

sola

men

te se

refie

re a

la

exis

tenc

ia de

resp

onsa

bilid

ad

pena

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ubo

inob

serv

ancia

del

de

bido

cont

rol.

El C

PF e

stab

lece

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nuan

tes

si se

acr

edita

que

las o

rgan

izacio

-ne

s cu

enta

n co

n un

Órg

ano

de

Cont

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ue v

erifi

que

las p

olíti

-ca

s in

tern

as d

e pr

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ción

de

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os.

La L

GRA

si de

scrib

e lo

s el

e-m

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s qu

e de

be t

ener

una

po

lítica

de

inte

grid

ad:

• Man

ual d

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oced

imie

ntos

• Cód

igo

de co

nduc

ta• S

istem

as d

e co

ntro

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as d

e De

nunc

ia• E

ntre

nam

ient

o y c

apac

itació

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olíti

ca d

e co

ntra

tació

n• M

ecan

ismos

de

trans

pare

ncia

• Enc

arga

do d

e pr

even

ción

• Im

plem

enta

ción

de p

roce

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mie

ntos

de

denu

ncia

• Ide

ntifi

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valu

ació

n y

miti

gació

n de

rie

sgos

par

a pr

even

ir la

co-

misi

ón d

e lo

s de

litos

pre

vis-

tos

a tra

vés

de l

a pe

rson

a ju

rídica

• Difu

sión

y ca

pacit

ació

n pe

-rió

dica

del

mod

elo

de p

re-

venc

ión

• Eva

luac

ión

y mon

itore

o co

n-tin

uo d

el m

odel

o de

pre

ven-

ción

• En

el c

aso

de m

icro,

pe-

queñ

a y

med

iana

empr

esa

el m

odel

o so

lo d

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cont

ar

con

algu

no d

e lo

s ele

men

tos

seña

lado

s


Año

vige

ncia

Arge

ntin

aCh

ileM

éxic

oPe

rú

2018

2009

2016

(pen

al) 2

017

(adm

inis-

trat

iva)

2016

Resp

onsa

bilid

ad

suce

siva

Fusio

nes,

trans

for-

mac

ione

s, es

cisio

nes

o m

odifi

cacio

nes

de

la P

J y

siga

la P

J de

m

aner

a en

cubi

erta

o

apar

ente

(Art.

3º)

Tran

sfor

mac

ión,

fus

ión,

ab

sorc

ión,

di

visió

n o

diso

lució

n de

co

mún

ac

uerd

o o

volu

ntar

ia de

la

per

sona

juríd

ica r

es-

pons

able

(Art.

18)

Tran

sfor

mac

ión,

fu

sión,

ab

-so

rció

n o

escis

ión

y di

solu

ción

apar

ente

Sanc

ione

s• M

ulta

de d

os a

cinco

ve

ces

el b

enefi

cio

inde

bido

obt

enid

o;• S

uspe

nsió

n to

tal

o pa

rcial

de

las a

ctivi

-da

des;

• Sus

pens

ión

para

pa

rticip

ar e

n co

n-cu

rso

o lic

itacio

nes

públ

icas;

• Diso

lució

n y l

iqui

da-

ción

de la

per

sone

-ría

cuan

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a-da

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amen

te p

ara

com

eter

de

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; pé

rdid

a o

susp

en-

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de b

enefi

cios

esta

tale

s; pu

blica

-ció

n de

una

sín

tesis

de

la se

nten

cia

• Diso

lució

n;• P

rohi

bició

n te

mpo

ral

o pe

rpet

ua d

e ce

le-

brar

act

os y

con

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s co

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s or

gani

smos

de

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ado;

• P

érdi

da p

arcia

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enefi

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fisca

les

o pr

ohib

ición

abs

olut

a de

rec

epció

n de

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chos

ben

eficio

s:• M

ulta

a b

enefi

cio fi

s-ca

l que

va d

e US$

8554

a

US$8

5.54

3 (m

íni-

ma)

, de

US$8

5.58

6 a

US$4

27.7

17

(med

ia)

y de

US

$427

.760

a

US$8

55.43

5 (m

áxi-

ma)

.

• Mul

ta;

• Dec

omiso

; • S

uspe

nsió

n de

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ivida

des;

• Cla

usur

a de

loca

les o

est

able

-cim

ient

os;

• Inh

abilit

ació

n te

mpo

ral

para

co

ntra

tacio

nes p

úblic

as;

• Int

erve

nció

n ju

dicia

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rohi

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n de

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lizar

en

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futu

ro la

s act

ivida

des e

n cu

yo

ejer

cicio

se

haya

com

etid

o el

de

lito;

• Pub

licac

ión

de la

sent

encia

Las s

ancio

nes d

e la

LGR

A:• M

ulta

;• I

nhab

ilitac

ión

tem

pora

l pa

ra

parti

cipar

en

obra

s púb

licas

;• S

uspe

nsió

n de

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ivida

des;

• Mul

ta n

o m

enor

al d

oble

ni

may

or a

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xtup

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el b

e-ne

ficio

obt

enid

o o

espe

rado

ob

tene

r con

la c

omisi

ón d

el

delit

o• S

uspe

nsió

n

de la

s ac

tivi-

dade

s so

ciale

s po

r un

pla

zo

no m

enor

de

seis

mes

es n

i m

ayor

de

dos a

ños.

• Sus

pens

ión

para

con

trata

r co

n el

est

ado

por

un p

lazo

no

may

or d

e cin

co a

ños.

• Pro

hibi

ción

de ll

evar

aca

bo

en e

l fut

uro

activ

idad

es d

e la

m

isma

clase

o n

atur

alez

a de

aq

uella

s en

cuy

a re

aliza

ción

se h

aya

com

etid

o, fa

vore

ci-do

o e

ncub

ierto

el d

elito

.



Año

vige

ncia

Arge

ntin

aCh

ileM

éxic

oPe

rú

2018

2009

2016

(pen

al) 2

017

(adm

inis-

trat

iva)

2016

• Diso

lució

n• I

ndem

niza

ción

por l

os d

años

La

proh

ibici

ón

podr

á te

ner

tem

pora

l o d

efini

tivo

la p

ro-

hibi

ción

tem

pora

l no

se

rá

men

or d

e un

año

ni m

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de

cinco

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ance

lació

n de

licen

cias,

• con

cesio

nes,

dere

chos

y

otra

s au

toriz

acio

nes

adm

i-ni

stra

tivas

o m

unici

pale

s. • C

laus

ura

de s

us l

ocal

es o

es

tabl

ecim

ient

os,

con

ca-

ráct

er te

mpo

ral o

defi

nitiv

o.

La c

laus

ura

tem

pora

l es

no

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e un

año

ni m

ayor

de

cinc

o añ

os.

• Diso

lució

n• D

ecom

iso• I

nhab

ilitac

ión

para

con

trata

r co

n el

Est

ado

Aten

uant

es• Q

ue

la

empr

esa

haya

de

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iado

el

delit

o pr

evist

o en

la le

y com

o co

n-se

cuen

cia d

e un

a ac

tivid

ad d

e de

tec-

ción

inte

rna;

• Col

abor

ació

n su

stan

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l;• S

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a de

inte

grid

ad

que

se c

ompr

uebe

en

juici

o qu

e fu

ncio

na

adec

uada

men

te

• Col

abor

ació

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onta

r con

un

órga

no d

e co

n-tro

l pe

rman

ente

, en

carg

ado

de v

erifi

car

el c

umpl

imie

nto

de la

s disp

osici

ones

lega

les

• Col

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ació

n • s

usta

ncial

• I

mpe

dim

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de

las

cons

e-cu

encia

s dañ

osas

del

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ito• L

a re

para

ción

tota

l o p

arcia

l de

l dañ

o


Año

vige

ncia

Arge

ntin

aCh

ileM

éxic

oPe

rú

2018

2009

2016

(pen

al) 2

017

(adm

inis-

trat

iva)

2016

aplic

able

s pa

ra d

arle

seg

ui-

mie

nto

a la

s pol

ítica

s int

erna

s de

pre

venc

ión

de d

elito

s• D

ismin

ució

n de

l da

ño p

ro-

voca

do a

ntes

o d

espu

és d

el

mism

o

• La

adop

ción

e im

plem

enta

-ció

n po

r par

te d

e la

per

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ju

rídica

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pués

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la c

o-m

isión

del

del

ito y

ant

es d

el

inici

o de

l jui

cio o

ral,

de u

n m

odel

o de

pre

venc

ión

Pres

crip

ción

6 añ

os d

esde

la c

o-m

isión

del

del

itoPr

escr

ipció

n ge

nera

l de

la p

ena

o ac

ción

pena

lLG

RA: S

ancio

nes

adm

inist

rati-

vas 7

año

s des

de su

com

isión

• La a

cred

itació

n pa

rcial

de l

os

elem

ento

s mín

imos

del

mo-

delo

de

prev

enció

n



CasosEl financiamiento ilegal de la política por parte de empresas y del crimen orga-nizado se puede considerar como la mayor amenaza a la democracia mundial-mente (Falguera, Jones, Ohman, & International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2015). Puesto que el financiamiento de la actividad política puede ser una de las principales fuentes de corrupción de los sistemas políticos por la potencial captura de las autoridades y las futuras ventajas que se pueden obtener (Camacho, 2015).

Por otro lado, los sobornos y el lavado de dinero son otros problemas mundiales de corrupción. De acuerdo con un estudio sobre soborno internacional de la OCDE, son los altos ejecutivos los que pagaron o autorizaron el pago de sobornos, y estos fueron cometidos mayoritariamente por intermediarios (OCDE, 2014).

A pesar de que las grandes empresas cuentan con sistemas de compliance, los casos que han salido a la luz dan cuenta de que existe un grave problema en su implementación, por lo que se propone analizar la corrupción desde un paradigma neo-institucional, que considera que ésta puede institucionalizarse con reglas y rutinas informales (corruptas) presionando a las personas a actuar desde esas normas (Hellmann, 2017).

En esta sección analizaremos algunos casos recientes de corrupción que salie-ron a la luz en los últimos años, especialmente el caso de Odebrecht. Normal-mente, estas conductas ilícitas funcionan porque hay una red que apoya y tapa los actos corruptos; es decir, varios son cómplices, y tratan de trabajar como un reloj suizo, pero con el tiempo se cometen equivocaciones o uno de los partíci-pes se enoja, y comienza a desbaratarse la red.

El contexto institucional de las empresas es muy importante, ya que todas las personas éticas, pueden cometer actos ilícitos, y es la élite del poder la que pro-mueve el bien o el mal (Zimbardo, 2014). Esto se comprueba en los casos de estudio, los acusados han sido los fundadores, CEO o gerentes generales de las empresas. En el caso Corpesca, el gerente general, mientras estaba imputado por ofrecer sobornos a dos parlamentarios chilenos, seguía siendo gerente de otra de las empresas del holding, lo que fue percibido como un premio a su labor y lealtad para sacar adelante legislación que favorecía los intereses de la empresa (Ciper, 2016).

Para mejor comprensión de los casos se presenta una tabla donde se muestra la forma en que éstos saltaron de la obscuridad (denuncia, autodenuncia, in-vestigación pública); las falencias del sistema de integridad de acuerdo con el proceso judicial y sanciones, si las hubo.


Tabl

a de

caso

s

Odeb

rech

tPe

nta

SQM

Corp

esca

OHL

Delit

oSo

born

o y

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rno,

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terio

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-te

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scal

refo

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iza a

lo

s im

puta

dos

(fund

a-do

res

de P

enta

) y e

limi-

na e

l sob

orno

.

Al

exsu

bsec

reta

rio

de

Min

ería

lo

refo

rmal

iza

por

enriq

uecim

ient

o ile

gítim

o y e

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a el

co-

hech

o.

Delit

os tr

ibut

ario

s.

Resp

onsa

bilid

ad

pena

l de

las p

erso

nas j

uríd

icas.

Sobo

rno,

pag

ó “in

apro

-pi

adam

ente

” US

$14.7

5 m

illone

s a p

olíti

cos c

hile

-no

s, ca

ndid

atos

pol

ítico

s y

a in

divid

uos

polít

ica-

men

te e

xpue

stos

(PE

P).

Resp

onsa

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ad

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l de

las

pers

onas

juríd

icas

(Inve

stig

ació

n SE

C de

EE.

UU

.).

Sobo

rno

y de

li-to

s trib

utar

ios

Sobo

rno

Posic

ión

en la

em

pres

a de

la

pers

ona

(s) q

ue

com

etie

ron

el

delit

o

Crea

ron

un

depa

rta-

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to e

spec

ial “

Divi-

sión

de

oper

acio

nes

estru

ctur

adas

qu

e al

pr

incip

io

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fund

ador

Mar

celo

Od

ebre

cht.

Gere

nte

Gene

ral

y su

s co

ntro

lado

res,

pres

i-de

nte

y vice

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iden

te.

CEO

Gere

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Gene

ral

Ejec

utivo

s y

ase-

sore

s de

OHL

Mé-

xico



Odeb

rech

tPe

nta

SQM

Corp

esca

OHL

Sist

ema

de

prev

enci

ónSi

co

ntab

an

con

un

siste

ma

de p

reve

nció

n qu

e ha

sid

o re

visad

o lu

ego

del e

scán

dalo

.

Algu

nas d

e las

empr

esas

de

l ho

ldin

g co

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an

con

un si

stem

a de

cum

-pl

imie

nto.

Si,

el m

odel

o de

pre

-ve

nció

n de

del

itos

habí

a sid

o ce

rtific

ado

por

Fe-

ller

Rate

, a q

uien

se

les

solic

itó

info

rmac

ión

de

expe

rienc

ia de

los p

rofe

-sio

nale

s que

par

ticip

aron

en

la ce

rtific

ació

n.

Sí,

pero

de

ac

uerd

o co

n la

Fi

scal

ía no

est

a-ba

deb

idam

ente

im

plem

enta

do.

El g

eren

te g

ene-

ral

igno

raba

su

exist

encia

Cont

aba

con

un

Com

ité d

e Au

di-

toría

y e

ntre

sus

fu

ncio

nes

tení

a la

ad

min

istra

ción

de r

iesg

os,

cum

-pl

imie

nto

y au

di-

toría

inte

rna.

Este

Co

mité

, ta

mbi

én

vigila

ba

y da

ba

segu

imie

nto

a la

s de

nunc

ias

reci-

bida

s en

el C

anal

Ét

ico d

e la

Em

-pr

esa

y te

nían

su

códi

go d

e ét

ica.

Obje

tivo

del

delit

oOb

tene

r co

ntra

tos

de

obra

s púb

licas

en

dife

-re

ntes

país

es.

Evad

ir im

pues

tos.

Este

ca

so c

ambi

ó de

fisc

al, e

l pr

imer

o, a

l qu

erel

lars

e ex

pres

ó qu

e lo

s fu

nda-

dore

s de

Pen

ta s

obor

-na

ban

al e

nton

ces

sub-

secr

etar

io

de

min

ería

para

favo

rece

r int

eres

es

de lo

s im

puta

dos.

Apro

bació

n de

la le

y de

Ro

yalty

par

a qu

e SQ

M

pudi

era

bene

ficiar

se c

on

el ré

gim

en d

e in

varia

bili-

dad

tribu

taria

.

El

caso

so

la-

men

te e

stá

ce-

rrad

o en

cua

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al g

eren

te g

ene-

ral,

pero

se

con-

sider

ó so

born

o a

parla

men

tario

s pa

ra o

bten

er le

-gi

slació

n pa

ra

Incr

emen

tar

pea-

jes

en e

l Viad

ucto

Bi

cent

enar

io

au-

men

tand

o cif

ras

de tr

áfico

.

Obte

ner

licita

cio-

nes p

úblic

as,


Odeb

rech

tPe

nta

SQM

Corp

esca

OHL

bene

ficiar

a

la

empr

esa.

Los

delit

os

tribu

ta-

rios

fuer

on p

or

el u

so d

e bo

leta

s id

eoló

gica

men

te

falsa

s (s

ervic

ios

no re

cibid

os).

Cóm

o se

cono

ció

el ca

so20

13 y

201

4 se

inici

a la

op

erac

ión

cont

ra la

co-

rrup

ción

deno

min

ada

“Lav

a Ja

to”

(Lav

ado

de A

utos

) in

iciad

a po

r la

Pol

icía

Fede

ral

de

Curit

iba

en B

rasil

que

in

vest

igab

a un

a re

d de

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vado

de

dine

ro. L

ava

Jato

reve

ló u

na re

d de

co

rrup

ción

alre

dedo

r de

la c

ompa

ñía

esta

tal

de

ener

gía

bras

ileña

Pe

trobr

as e

viden

cian-

do lo

s pag

os d

e so

bor-

nos

a al

tos

oficia

les

y po

lítico

s a

cam

bio

de

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rato

s. Od

ebre

cht

era

parte

de

l gr

upo

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cipan

te

Un f

uncio

nario

del

Ser

-vic

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e Im

pues

tos

In-

tern

os

(SII)

re

bajab

a la

ca

rga

tribu

taria

de

va

rias

pers

onas

ile

gal-

men

te, u

na d

e el

las

se

enoj

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no

recib

ir un

m

ayor

mon

to d

e di

ne-

ro, p

or lo

que

den

uncia

al

fun

ciona

rio.

Éste

se

auto

denu

ncia

y em

pie-

za

las

inve

stig

acio

nes

hast

a lle

gar a

Pen

ta q

ue

tam

bién

ut

ilizab

a lo

s se

rvici

os d

el fu

ncio

nario

de

l SII.

El c

aso

se d

io a

con

o-ce

r co

mo

una

arist

a de

la

inve

stig

ació

n a

Pent

a re

spec

to a

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subs

ecre

-ta

rio d

e M

iner

ía, P

ablo

W

agne

r. Un

a de

las

bo-

leta

s era

de

la c

uñad

a de

W

agne

r, y

así e

l SII

solic

i-ta

inf

orm

ació

n co

ntab

le

de S

QM.

Una

parte

se

en

ojó.

La

pa

r-la

men

taria

se

qu

erel

la

cont

ra

su

exas

esor

y

éste

de

nunc

ió

el

uso

de

bo-

leta

s id

eoló

gi-

cam

ente

fa

lsas

para

fin

ancia

r ac

tivid

ades

de

la

di

puta

da.

La

fisca

lía c

omie

n-za

a a

naliz

ar l

a co

ntab

ilidad

de

la

em

pres

a y

desc

ubre

n la

s bo

leta

s de

l ot

ro

parla

men

tario

.

Denu

ncia

anón

i-m

a, a

travé

s de

la

pub

licac

ión

de

grab

acio

nes

en

YouT

ube,

don-

de

se

filtra

ron

conv

ersa

cion

es

tele

fóni

cas

entre

di

rect

ivos

de

la

com

pañí

a, fu

ncio

-na

rios

de g

obie

r-no

fed

eral

y d

el

Esta

do d

e M

éxico

, di

rect

ivos

de P

e-m

ex y

mag

istra

-do

s. No

se

cono

ce

quié

n pu

blicó

los

víd

eos.



Odeb

rech

tPe

nta

SQM

Corp

esca

OHL

Adem

ás d

e qu

e el

pe

riodi

smo

de i

nves

tigac

ión

real

izado

por

Ci-

perr

Chi

le a

yudó

a

que

el c

aso

se

cono

ciera

.

Sanc

ione

s im

pues

tas

Fue

la

may

or

mul

ta

impu

esta

a u

na c

om-

pañí

a ac

usad

a de

co-

rrup

ción;

US

$3.5

00

millo

nes

que

será

n re

parti

dos

entre

lo

s go

bier

nos d

e Bra

sil, E

E.

UU. y

Sui

za.

A ca

mbi

o de

l pag

o de

la

m

ulta

Od

ebre

cht

deja

de e

star

pro

scrit

a y

pued

e vo

lver

a co

n-cu

rsar

en

licita

cione

s pú

blica

s.

Ha

recib

ido

dive

rsas

sa

ncio

nes e

n lo

s país

es

com

prom

etid

os d

esde

Los

incu

lpad

os r

ecib

ie-

ron

una

pena

sust

itutiv

a de

lib

erta

d vig

ilada

in-

tens

iva p

or c

uatro

año

s, m

ulta

del

50%

del

val

or

de

los

tribu

tos

elud

i-do

s (U

S$1.2

m

illone

s),

inha

bilit

ació

n ab

solu

ta

perp

etua

par

a de

rech

os

polít

icos

y la

inha

bilit

a-ció

n ab

solu

ta p

ara

car-

gos

y ofi

cios

públ

icos

dura

nte

el ti

empo

de

la

cond

ena,

junt

o co

n la

ob

ligac

ión

de cu

mpl

ir un

pr

ogra

ma

form

ativo

so-

bre

ética

en

la d

irecc

ión

de e

mpr

esas

.

Se a

cuer

da u

na m

ulta

de

US$1

.3 m

illone

s, un

in-

form

e qu

e co

nten

ga u

n m

odel

o de

pr

even

ción

del

delit

o, p

rogr

ama

de

capa

citac

ión

inte

rna,

con

refe

renc

ia a

la le

gisla

ción

cana

dien

se,

amer

icana

y

alem

ana

y cu

atro

do-

nacio

nes

a in

stitu

cione

s se

lecc

iona

das

por

SQM

po

r un

mon

to d

e US

$2.4

millo

nes.

El c

aso

cont

inúa

par

a lo

s ot

ros i

mpu

tado

s.

Se n

egoc

ió u

na s

uspe

n-sió

n co

ndici

onal

resp

ecto

a

la re

spon

sabi

lidad

Pena

re

miti

-da

por

541

días

po

r el

del

ito d

e so

born

o y

541

días

por

los

de-

litos

tri

buta

rios

y el

pa

go

de

una

mul

ta

de

USD$

90.0

00

al

gere

nte

gene

ral.

Toda

vía n

o te

r-m

inan

los

juici

os

de

los

parla

-m

enta

rios.

El c

aso

por

res-

pon

sabi

lida

d pe

nal d

e la

s per

-so

nas j

uríd

icas

En

2016

, la

Co

-m

isión

Na

ciona

l Ba

ncar

ia y

de

Valo

res

(CNB

V)

sanc

ionó

a

OHL

Méx

ico y

sus

sub

-sid

iarias

y a s

eis d

e su

s di

rect

ivos

por

US$3

.5

millo

nes,

por

viola

cione

s a

la L

ey d

el M

erca

do

de V

alor

es (

LMV)

po

r di

vulg

ació

n de

in

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ació

n er

róne

a; f

alta

de

verifi

cabi

lidad

de

cie

rtos

gast

os in

-clu

idos

en

los

es-

tado

s fina

ncie

ros;


Odeb

rech

tPe

nta

SQM

Corp

esca

OHL

pago

por

dañ

os,

sus-

pens

ión

de c

ontra

tos

hast

a in

habi

litac

ión

para

par

ticip

ar e

n lic

i-ta

cione

s pú

blica

s, as

í co

mo

en l

a ej

ecuc

ión

de e

stas

.

El g

eren

te g

ener

al e

s-ta

ba e

nfer

mo

y m

urió

an

tes d

el ju

icio.

Al

exsu

bsec

reta

rio

de

Min

ería

se le

con

denó

a

rem

isión

cond

icion

al p

or

dos

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; cu

atro

año

s de

inh

abilit

ació

n ab

so-

luta

de

carg

os u

ofic

ios

públ

icos;

una

mul

ta d

e US

$62.

640

por

el

in-

crem

ento

pa

trim

onial

in

just

ifica

do y

una

mul

ta

de U

S$2.

873.

A Jo

vino

Novo

a se

le

cond

enó

por

delit

os tr

i-bu

tario

s a

tres

años

de

liber

tad

vigila

da y

mul

ta

de U

S$14

.165.

No c

ontin

uó e

l jui

cio p

or

la re

spon

sabi

lidad

pen

al

de la

s per

sona

s jur

ídica

s po

rque

el

fisca

l re

for-

mul

ó el

car

go d

e so

bor-

no/c

ohec

ho.

pena

l de

la

s pe

rson

as

juríd

icas

de S

QM.

Acor

-da

ndo

una

mul

ta

de

US$1

.3 m

illone

s, un

in-

form

e qu

e co

nten

ga u

n m

odel

o de

pr

even

ción

del

delit

o, p

rogr

ama

de

capa

citac

ión

inte

rna,

con

refe

renc

ia a

la le

gisla

ción

cana

dien

se,

amer

icana

y

alem

ana

y cu

atro

do-

nacio

nes

a in

stitu

cione

s se

lecc

iona

das

por

SQM

po

r un

mon

to d

e US

$2.4

millo

nes.

El C

EO f

ue m

ulta

do p

or

US$1

25.0

00 p

or la

SEC

.

El ca

so co

ntin

úa.

se

sobr

esey

ó en

rel

ació

n co

n lo

s de

litos

de

so

born

o co

me-

tidos

ant

es d

el

2009

por

que

no

esta

ba vi

gent

e la

le

y. Co

ntin

úa e

l ca

so r

espe

cto

a lo

s po

sible

s de

-lit

os d

e so

born

o de

spué

s de

di-

ciem

bre

2009

.

falla

s en

la a

uto-

rizac

ión

por

parte

de

l Co

nsej

o de

Ad

min

istra

ción

de

oper

acio

nes

cele

-br

adas

con

par

tes

rela

ciona

das;

y vio

lació

n a

la L

MV

rela

ciona

da c

on e

l re

gist

ro

cont

able

de

la “r

enta

bilid

ad

gara

ntiza

da”.

Obli-

gació

n de

re

for-

mul

ar su

s est

ados

fin

ancie

ros.

No se

dem

ostró

el

delit

o de

so

bor-

no, a

unqu

e el

29

de n

ovie

mbr

e de

20

18

legi

slado

res

inde

pend

ient

es

pres

enta

ron

de-

nunc

ias p

or a

ctos

de

co

rrup

ción

cont

ra la

empr

esa.



Odeb

rech

tPe

nta

SQM

Corp

esca

OHL

por

el

finan

cia-

mie

nto

ilega

l de

ca

mpa

ñas

elec

to-

rale

s y

pote

ncial

de

lito

de s

obor

no

al g

ober

nado

r de

l Es

tado

de

Méx

ico

y a

func

iona

rios

del

Min

ister

io d

e Co

mun

icacio

nes

y Tr

ansp

orte

s

Efec

tos d

espu

és

de la

torm

enta

El im

pact

o de

la L

ava

Jato

te

rmin

ó co

n 53

.000

em

pleo

s y

ha

redu

cido

un t

ercio

la

fact

urac

ión

del

gru-

po. P

aíses

am

erica

nos

com

o Pe

rú o

Méx

ico

han

proh

ibid

o op

erar

a

Odeb

rech

t.

Los

fund

ador

es

dejan

lo

s di

rect

orio

s de

va

-ria

s em

pres

as y

ven

den

dive

rsas

em

pres

as

del

Grup

o.

Se a

ctua

lizó

el C

ódig

o de

Ét

ica e

n 20

16 q

ue d

ebe

cum

plirs

e po

r tra

bajad

o-re

s y d

irect

ores

. Se

es

tabl

ecen

ca

nale

s de

den

uncia

vía

tele

fó-

nica

, co

rreo

tra

dicio

nal,

corr

eos

elec

tróni

cos

y fo

rmul

ario

de

denu

ncia.

Se c

apac

ita a

tod

os l

os

traba

jador

es y

dire

ctor

es.

Se e

stab

lecie

ron

activ

idad

es

de

capa

citac

ión

y di

fusió

n.

Reno

vó s

u ce

r-tifi

cado

de

mo-

delo

de

prev

en-

ción.

Se c

rea

el C

o-m

ité d

e au

dito

-ría

y G

estió

n de

Ri

esgo

s. Cu

enta

co

n un

can

al d

e de

nunc

ias.

El

10

de

julio

20

18, O

HL M

éxico

se

co

nvie

rte

en

Alea

tica

y bu

sca

forta

lece

r el

go-

bier

no

corp

ora-

tivo

y m

ejor

ar l

a tra

nspa

renc

ia de

la

em

pres

a.

Bajo

es

ta

nuev

a es

trate

gia

desig

nó

a tre

s nue

vos c

on-

seje

ros

inde

pen-

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tes.


Odeb

rech

tPe

nta

SQM

Corp

esca

OHL

Cuen

ta c

on u

na p

olíti

ca

de c

umpl

imie

nto

cont

ra

el s

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no y

la

corr

up-

ción

que

se ap

lica a

toda

s la

s op

erac

ione

s lo

cale

s y

extra

njer

as d

e SQ

M y

sus

subs

idiar

ias y

afilia

das.

Se e

stab

lece

la c

apac

ita-

ción

de to

dos l

os tr

abaja

-do

res

y di

rect

ores

(SQM

, 20

16).

Cuen

ta c

on u

na p

olíti

ca

de c

umpl

imie

nto

cont

ra

el s

obor

no y

la

corr

up-

ción

que

se ap

lica a

toda

s la

s op

erac

ione

s lo

cale

s y

extra

njer

as d

e SQ

M y

sus

subs

idiar

ias y

afilia

das.

Cont

rata

co

mo

audi

tore

s ex

-te

rnos

a D

eloi

-tte

Au

dito

res

y Co

nsul

tore

s, em

pres

a qu

e im

plem

entó

la

pr

imer

a ve

rsió

n de

l m

odel

o de

pr

even

ción

de

delit

os.

Impl

emen

tó

un

nuev

o có

digo

de

ética

y p

olíti

ca a

n-tic

orru

pció

n,

una

línea

in

tern

a de

at

enció

n a d

enun

-cia

s y

un d

irect

or

glob

al

de

Com

-pl

ianc

e y R

iesg

o.

La e

mpr

esa i

ngre

-só

en

2017

al í

n-di

ce F

TSE4

Goo

d Em

ergi

ng

Inde

x de

la B

olsa

de

Va-

lore

s de

Lon

dres

y

se l

e re

cono

ció

en e

l ran

king

“500

Fr

ente

a

la

Co-

rrup

ción,

In

tegr

i-da

d Co

rpor

ativa

(IC

5000

).



Cambios después de la tormenta• Una empresa, después del escándalo, fortaleció su gobierno corporativo y

certificó su modelo de prevención de delitos. No obstante, en contra de los estándares internacionales y buenas prácticas, el código de ética lo redactó el Directorio; las consultas de cumplimiento o ética que tengan los empleados deben realizarlas directamente con su jefatura; no se publica información sobre el oficial de cumplimiento o su contacto y no se establecen sanciones. Llama la atención, además, que no hubo cambios a nivel de ejecutivos o de directores conociéndose que la corrupción se trabaja en redes. El 100% de los directores y ejecutivos son hombres.

• En una empresa la mayoría de los ejecutivos y directores tuvieron que dejar la empresa, el consejo se integró por accionistas y consejeros independien-tes y se aumentó el presupuesto de compliance en un 600 por ciento.

• En otra de las empresas, el encargado de cumplimiento de acuerdo con lo publicado en el sitio web de la empresa tiene otro puesto en su LinkedIn, por lo que, al parecer, en la práctica no habría oficial de cumplimiento. Los gerentes son 100% hombres y han trabajado entre 9 y 8 años en la organi-zación al igual que alguno de los directores que también son 100% hombres.

• En Perú, después del caso Odebrecht varias empresas implementaron me-didas anticorrupción, de acuerdo con Marsh Risk Counsulting, una consulto-ra de riesgo y continuidad de negocios. El 80 por ciento de las empresas en ese país cuenta con un código o manual de ética; el 60 por ciento tiene un sistema de gestión de riesgo, sin embargo, solamente 20% tienen el sistema debidamente implementado; y el 30 por ciento de las empresas cuenta con un oficial de cumplimiento o una oficina dedicada a cumplir con el código de ética (Gestión, 2018). Un código de ética no funciona sin un sistema de integridad, y un sistema de integridad no funciona sin un encargado, por lo tanto, a la luz de estos porcentajes, parece ser que la tormenta motivó a tener la lista de comprobación para eximirse de responsabilidad y no a tener sistemas que verdaderamente fomentaran una cultura ética empresarial.

• En una de las empresas si hubo un cambio, al poco tiempo del escándalo, todos los involucrados salieron de la empresa y el directorio realizó las refor-mas necesarias para implementar su sistema de integridad y otras políticas para fomentar una cultura ética que han sido reconocidas.


Entrevistas Se realizaron 13 entrevistas en profundidad a expertos en temas de corrupción, jueces, fiscales, empresarios y representantes de organizaciones de la socie-dad civil expertas en el tema. Las entrevistas se realizaron mediante un for-mulario semiestructurado vía presencial, telefónica, video conferencia y auto llenado. La mayoría de los y las entrevistadas solicitaron absoluta reserva, no solamente de nombre y país, sino también de cargo por lo que solamente se identifican por número y sexo.

Debido a la experiencia de cada persona, algunas respuestas fueron muy some-ras o prefirieron no contestarlas. Para sistematizar la información se agruparon las preguntas.

Los entrevistados coinciden en que existe una falta de sanción social respecto a los actos de corrupción, consideran que es importante que este tipo de sanción se difunda, que si una empresa es corrupta los consumidores no compren, que los corruptos no sean aceptados ni comercial ni socialmente, así se evita ade-más la normalización de la corrupción.

Por otro lado, indican que la corrupción es un hecho aceptado intrínseca-mente en todos los países, que se ha aprendido a convivir con ella. Además, identifican que los ciudadanos no son capaces de reconocer sus propios ac-tos corruptos, para algunos ya es parte de la vida, está integrado al actuar, si me detiene un policía a exceso de velocidad le doy “una mordida”, si requiero algún permiso para mi oficina “tengo que dar varias coimas”, si necesito una licencia de conducir es “más rápido comprarla”. En una suerte de justifica-ción a los actos corruptos se recurre a la teoría del autoengaño o disonancia cognitiva (Festinger, 1957) que nos permite mantener una conciencia interna “limpia”. Esa necesidad interior para asegurar que nuestras creencias, actitu-des y conducta son coherentes entre sí, aunque se presentan inconsistencias generando un conflicto respecto a una conducta que de alguna manera no deberíamos aceptar.

La promesa de impunidad con la que cuentan las élites es un concepto preocu-pante que se repitió de una u otra manera en las entrevistas. Los entrevistados señalan que las élites tienen como aliciente la promesa de impunidad, sus redes son tantas, que contarán con un blindaje judicial o tendrán salidas alternativas en el caso de incurrir en actividades corruptas.



Respecto a la teoría económica sobre si un corrupto pone en la balanza el cos-to-beneficio y la oportunidad de que lo “agarren” y lo sancionen, algunos de los entrevistados coincidieron en que para el corrupto esa posibilidad no existe, “es para los demás, a mí no me pasa”.

Se comparte que la corrupción es parte de la humanidad, pero gracias a la trans-parencia y al periodismo de investigación se ha informado acerca del daño so-cial que ésta genera, es decir, han acercado los efectos de la corrupción a la gen-te, dejando de ser un concepto abstracto. Así, el perjuicio de esta tiene un efecto directo en las personas. Por lo tanto, la transparencia, el acceso a la información, los datos abiertos, el big data e incluso las redes sociales son herramientas que sirven para realizar un control social. La transparencia por sí sola no previene ni combate la corrupción, es necesario que periodistas y ciudadanía analicen esos datos, este conjunto es la consecuencia de que existan más denuncias. Como dijo un entrevistado: Antes, nadie sabía.

La mayoría de los entrevistados piensan que una persona ética no realiza actos indebidos, pero diversos estudios de Economía del Comportamiento que se des-cribieron comprueban que las personas éticas sí cometen actos ilegales, es así que este inclinación hacía el costo-beneficio para combatir la corrupción tiene un efecto negativo cuando se implementan sistemas de integridad, porque so-lamente se analizan los incentivos racionales, y no los nudges o empujoncitos para crear un contexto que promueva una cultura ética.

La mayoría de los entrevistados coincidieron en que la autorregulación del sec-tor privado no está funcionando, por lo que se debe contar con controles obli-gatorios, fiscalización y control público de los sistemas de integridad. También fue negativa la percepción que se tienen de las certificadoras que se ven como simples consultoras y sin responsabilidad.

Respecto de la falta de denuncias se coincidió mayormente en que no se rea-lizan por las repercusiones que estas pueden tener en la persona como repre-salias, despidos y que si se denuncia no pasa nada. Por lo tanto, se requiere contar con líneas anónimas de denuncias y que en el caso de que se conozca la identidad del denunciante, se cuente con las suficientes herramientas para otorgarle protección.

En relación con que una de las sanciones a las personas jurídicas fuera que tuvieran que contar con un oficial de cumplimiento externo, la respuesta de la mayoría de los entrevistados fue positiva, y consideraron que podía ser una


buena alternativa en sus países. Sin embargo, una encuestada expresó que el sistema en su país estaba tan comprometido, que era difícil identificar personas probas para esta función.

Respecto al oficial de cumplimiento y auditores, los entrevistados expresaron que deben tener independencia de la administración, de lo contrario, se rela-jan en sus labores y las personas muestran lealtades mal entendidas.

Un tema que destaca es que varios de los entrevistados coincidieron en que los sistemas de integridad tenían efectos entre los empleados, es decir, evitaban actos de corrupción de los empleados hacía la empresa. Pero que la integridad no ha llegado a los altos mandos, al directorio, a las gerencias. Sabiendo que la premisa de que para que los sistemas de integridad funcionen hay que co-menzar desde arriba es correcta, se deben analizar fórmulas que fomenten la colaboración y motivación del directorio y altos ejecutivos.

La falta de valores éticos y la necesidad de impartirlos, educar, instruir a los ciu-dadanos desde temprana edad se presentó como una alternativa de prevención en la mayoría de las entrevistas.

Recomendaciones A continuación, se presentan algunas recomendaciones que se pueden recoger en la legislación de responsabilidad penal en relación con el sistema de integri-dad y el gobierno corporativo de las personas jurídicas, además de sugerencias que pueden comenzar a implementar las empresas:

• En las entrevistas una gran mayoría sugirió que los sistemas de preven-ción de delitos fueran obligatorios, pero analizando los casos y la teoría de la Economía del Comportamiento, no pareciera ser factible, seguramente habría más sistemas de papel de los que existen ahora. Se debe motivar a las empresas a contar con estos sistemas por otros medios, como puntaje extra si tienen un sistema de cumplimiento en contratos con el Estado o con grandes empresas, facilidades para acceder a préstamos o programas de gobierno, entre otros que se nombran en esta sección.

• La ciudadanía y los medios de comunicación pueden ejercer el control social (Vannucci, 2017) sobre las empresas, al menos, en las sociedades anónimas. Por lo que se deben proponer estándares de transparencia del sector pri-



vado para ponerse a la par con el sector público y facilitar el control social.

• Los oficiales de cumplimiento son la columna vertebral de los sistemas de integridad, por lo que su selección debe ser cuidadosa, el reglamento de la ley podría establecer ciertas características de esta persona como requi-sitos mínimos para su contratación. Además, las empresas deben contar con coordinadores de integridad que apoyen el trabajo del oficial de cum-plimiento. En algunas empresas chilenas estos coordinadores son elegidos democráticamente por sus pares, lo que le da más confianza al sistema.

• De igual manera, con el fin de que los oficiales de cumplimiento estén al día, la Fiscalía puede comenzar a capacitarlos sobre casos que se hayan investigado para mantenerlos con conocimientos sobre el riesgo en materias de integridad.

• Socialmente, se debe erradicar la idea que solo gana aquel que paga coimas o no cumple con las leyes, la percepción de que autoridades y empresarios están envueltos en casos de corrupción es una imagen muy negativa y la normaliza. Es necesario instituir respecto al concepto de “gana el honesto” y buscar empujoncitos que incentiven este comportamiento, por ejemplo, como en Argentina, que solamente las empresas con un sistema de integri-dad pueden participar en las licitaciones de montos elevados, o bien, incluir como indicador de las bases de licitación cierto puntaje para las empresas que tengan sistemas de integridad y que no estén metidas en escándalos de corrupción al menos por un periodo de cinco años.

• Respecto a los sistemas de integridad no se pueden implementar si la plana ejecutiva y el directorio no están comprometidos, por lo que la legislación debe fomentar el fortalecimiento de los gobiernos corporativos. No olvide-mos que los sistemas de integridad deben comenzar por arriba, por lo que es necesario capacitar a directores y ejecutivos en temas de integridad, que la ética sea parte de la operación de la empresa.

• Entre las sanciones a las personas jurídicas que deben analizarse está la posibilidad de que directores y ejecutivos queden inhabilitados por ciertos plazos por no cumplir con la diligencia debida. El liderazgo es clave para fomentar la cultura ética, no solamente para prevenir actos de corrupción, sino que a nivel operacional así suceda. No cambiar a parte del directorio o altos ejecutivos después de un escándalo de corrupción es una mala señal dentro de las empresas, significa que las cosas siguen igual. Recordemos lo expresado por Zimbardo (2014) los sistemas de poder crean “jerarquías de


dominio con líneas de influencia y de comunicación que van hacia abajo, y rara vez hacia arriba”.

• Si una empresa comete algún delito de responsabilidad penal debe integrar-se como parte de la sanción, a un oficial de cumplimiento independiente por cierto plazo como se hace en EE. UU. Esto sirve para realizar los cambios que se requieran para fomentar la cultura ética y reconstruir las confianzas de los integrantes de las empresas. Esto debe ser obligación aunque se llegue a un acuerdo prejudicial.

• Algunos entrevistados contestaron que se deben tomar acciones de castigo social. Por ejemplo, dejar de consumir los productos de la empresa o si se trata de una empresa, no contratar con personas jurídicas que hayan sido sentenciadas por responsabilidad penal como proveedores. En el caso de Odebrecht, México y Perú prohibieron su contratación, o bien, si en Chile las empresas son sentenciadas por la ley de responsabilidad penal de las perso-nas jurídicas, no pueden participar de licitaciones públicas.

• Parte de los entrevistados, sobre todo los del sector privado, piensan que las sanciones ejemplares son una buena forma de fomentar la buena con-ducta, pero la Economía del Comportamiento difiere sobre este aspecto. Por lo tanto, sería más recomendable que una Superintendencia o Contraloría auditara aleatoriamente los sistemas de integridad, ya que un sistema bien implementado de acuerdo con las directrices de la OCDE minimiza los ries-gos de corrupción, no por el miedo a las sanciones sino porque se adopta otra forma de conducta dentro de las organizaciones. Recordemos a Zhang (2015) las personas son éticas en forma directamente proporcional al buen comportamiento de sus pares.

• Como se analizó en los casos de estudio, las conductas corruptas se dieron a conocer por una investigación ajena al caso o porque un cómplice activo se enojó y denunció. Conociendo que la corrupción no se puede erradi-car, pero si reducir, hay que fortalecer la denuncia como herramienta para conocer casos de corrupción. La delación compensada fue la que abrió la caja de Pandora de Odebrecht, sin ésta, no hubiera sido posible conocer al menos una parte del caso. Aunque quede una percepción de impunidad en la sociedad, es la única forma de romper las redes de la corrupción. Asi-mismo, hay que entregar garantías de anonimato y/o reserva y protección a los denunciantes.



• Los directorios y altos ejecutivos tienden a solamente buscar resultados, y su lenguaje y actitud hacia este fin es traspasado a los empleados, fomentando que los integrantes de la empresa “vean de lado” con tal de conseguir los frutos esperados, como varios entrevistados lo afirmaron. Por lo tanto, es importante que la cultura ética esté ligada a los resultados del negocio.

• Los casos estudiados nos recuerdan el fenómeno de la pendiente res-baladiza de las conductas deshonestas, el cual nos indica que la comi-sión de pequeñas conductas deshonestas de manera gradual y a lo largo del tiempo lleva a las personas a cometer actos deshonestos en el futuro (Welsh, Ordóñez, Snyder, & Christian, 2015). Los actos corruptos entonces son más proclives de ser aceptados por los demás cuando de manera gradual se han ido deteriorando los criterios éticos, entendiendo enton-ces la institucionalización de la corrupción de la siguiente manera: si un individuo percibe que sus conductas (catalogadas como corruptas) son normales en su grupo, entonces ellas no constituirán una violación de las normas del grupo; por consiguiente, habrá un reforzamiento intragrupo de las conductas corruptas y un aumento en la dificultad para reducir-las en el futuro. La desactivación de los mecanismos de autorregulación moral sucede con mayor frecuencia cuando las conductas deshonestas se dan gradualmente y no de manera abrupta. Precisamente, aquí se en-cuentra una de las claves del mantenimiento de la corrupción en perso-nas que niegan que se están comportando de manera deshonesta o no ven sus actos como algo inmoral (Mazar et al., 2008). Por ello es impres-cindible crear, diseñar, reforzar y promover cultura ética dentro de las empresas en todos sus niveles.

• Los programas de capacitación de los integrantes de una empresa no de-ben ser sobre el contenido del código, sino respecto al reconocimiento de las conductas que pueden influenciarlos para cometer actos corruptos, estarán mejor preparados para evitar el desarrollo de este tipo de comportamiento en el futuro (Rusch, 2016).

• Desarrollar una app que permita a los empleados aclarar dudas en situacio-nes específicas, por ejemplo, si se encuentren ante un dilema puedan con-sultar si se trata de un delito, como enfrentarlo y las consecuencias de la ley ante el mismo.


• Los sistemas de integridad deben incluir medidas de tolerancia cero a la im-punidad, los códigos deben tener sanciones claras, por ejemplo, suspensión, degradación de cargo hasta el despido.

• Finalmente, debe incluirse diversidad de género (al menos) en los directo-rios y planas ejecutivas. Un estudio de MSCI en 6500 directorios concluyó que los directorios con mejores tuvieron menos escándalos, un directorio con pocas o ninguna mujer debería ser una alerta roja para los inversionistas (Newlands & Grene, 2015).



ANEXO 1

Casos

Odebrecht

Odebrecht es una empresa constructora brasileña fundada en 1944 que di-versificó sus negocios desde 1979 en la industria del petróleo, ingeniería, pe-troquímica, hidroeléctricas, concesiones, entre otras áreas en 27 países (Ode-brecht, 2018).

Entre los años 2013 y 2014 comenzó la operación más grande contra la corrup-ción denominada “Lava Jato” (Lavado de Autos) iniciada por la Policía Federal de Curitiba en Brasil que investigaba una red de lavado de dinero. La investigación llevó a la policía hasta Alberto Youseff, experto en lavar dinero, él, junto a Paulo Roberto Costa, exdirector de Abastecimiento de Petrobras, llegaron a un acuer-do de delación premiada y así explotó el caso (El País, 2016).

Lava Jato reveló una red de corrupción alrededor de la compañía estatal de energía brasileña Petrobras por medio de sobornos a altos oficiales y políticos a cambio de contratos, Odebrecht participaba en esa red. En junio de 2015 la policía brasileña arrestó a uno de los empresarios más poderosos de Brasil, Marcelo Odebrecht, quién después de un año en la cárcel de Curi-tiba, accedió finalmente a firmar un acuerdo de delación premiada tras ser condenado a 19 años y cuatro meses por soborno activo, lavado de dinero y asociación criminal. Entregó información que dejó al descubierto la par-ticipación en estos actos de corrupción de políticos y presidentes de varios países latinoamericanos. Marcelo Odebrecht pagó casi US$20 millones de multa y cumplió dos años en la cárcel, pero por el acuerdo de delación pre-miada, desde diciembre 2017 vive en su mansión, de la cual no podrá salir en dos años y cuatro meses, después pasará dos años y medio con salidas diurnas autorizadas y otros dos años y medio con la obligación de permane-cer en su hogar los fines de semana (AFP, 2017).


De acuerdo con el Departamento de Justicia de Estados Unidos (U.S. DOJ), desde 2001 a 2016, Odebrecht, junto con su red, “a sabiendas e intencio-nalmente conspiraron y acordaron con otros para proporcionar de manera corrupta cientos de millones de dólares en pagos y otras cosas de valor en be-neficio de funcionarios extranjeros para obtener una ventaja indebida e influir en los funcionarios sobornados”. El U.S DOJ calculó que la red de corrupción pagó en sobornos aproximadamente US$788 millones en más de 100 proyec-tos en 12 países, incluidos Argentina, México y Perú (U.S DOJ, 2016).

Sung_HEE Suh, fiscal general asistente de la División Criminal del DOJ, dijo que Odebrecht empleó un departamento de sobornos secreto, pero fun-cional a la unidad de negocios de la empresa. La constructora admitió que tenía un área denominada sector de relaciones estratégicas designada a la entrega de sobornos para asegurar los contratos (Insight Crime, 2016). Esta estructura consistió en un primer momento en un esquema en el cual los directores regionales debían consultar con Marcelo Odebrecht los pagos de sobornos para conseguir contratos de obras públicas, que, de ser aprobados, se giraba instrucción a la oficina de sobornos para llevar la logística finan-ciera necesaria con la cual no pudieran ser rastreados. Cuando la operación creció, Marcelo Odebrecht delegó en Luiz Mameri, director para América La-tina de la compañía, esta función. Esta oficina manejó US$3,300 millones destinados al pago de sobornos y al pago de bonos de productividad de los ejecutivos, éstos no debían quedar registrados en los libros contables de la empresa, y para ello, el flujo de efectivo no provenía de la caja registradora de la empresa sino de la “Caja 2”, que en palabras de uno de los múltiples delatores de Odebrecht– se originaban de “obras públicas sobrefacturadas” (América Economía, 2017).

En el siguiente gráfico se muestran los sobornos pagados por Odebrecht en Ar-gentina, México y Perú y la “utilidad” obtenida por la empresa, que demuestra que el soborno era un buen negocio, por ejemplo, en Argentina obtuvo siete veces el monto invertido.



Gráfico 1: Elaboración propia con datos del U.S. DOJ (2016)

Las fiscalías han tenido una participación importante y se pueden enumerar al-gunos de los resultados obtenidos con sus investigaciones: En Argentina, Julio de Vido se convirtió en el primer procesado por Odebrecht; en Brasil terminaron en la cárcel ejecutivos de alto nivel de Petrobras, y el expresidente. Luiz Iná-cio Lula da Silva; en Colombia, se encarceló al senador Bernardo Miguel Elías al viceministro Gabriel García Morales se le impuso una pena de cinco años; en Ecuador, encarcelaron al vicepresidente Jorge Glas; en Perú, el expresidente a Ollanta Humala y su esposa cumplen prisión preventiva y el presidente Pedro Pablo Kuczynski se vio obligado a renunciar al cargo, además el expresiden-te Alan García ha solicitado asilo político para evitar una prisión preventiva y la excandidata a la presidencia Keiko Fujimori se encuentra cumpliendo prisión preventiva (Oropeza, 2018).

Odebrecht acordó pagar una multa impuesta por US$3.500 millones de dólares que serán repartidos entre los gobiernos de Brasil, EE. UU. y Suiza (América Eco-nomía, 2018). Con el pago de la multa Odebrecht deja de estar proscrita y puede volver a concursar en licitaciones públicas (El País, 2017).

Argentina

35

10,5

3928,5 29

143

114

278

243

México Perú

Soborno Beneficio Utilidad


Rol de Odebrecht en los países bajo estudio

ArgentinaEntre 2007 y 2014, durante la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner, Ode-brecht pagó sobornos por US$35 millones a funcionarios gubernamentales para adjudicarse al menos tres proyectos de infraestructura13, en los que la empresa obtuvo beneficios por aproximadamente US$ 278 millones (El Clarín, 2016).

En el soterramiento del Ferrocarril Sarmiento, Odebrecht admitió el pago de so-bornos por al menos US$3.3 millones al entorno directo del exministro de Pla-nificación Federal, Julio De Vido. Un ejecutivo de la empresa Iecsa, que se había adjudicado el contrato anteriormente, y lobistas actuaron como intermediarios para que Odebrecht tomara el liderazgo del consorcio (Alconada, Hugo, 2017).

En agosto 2018, el procurador general interino, Eduardo Casal, llegó a un acuer-do con las autoridades del Ministerio Público Federal de la República Federativa de Brasil para intercambiar información judicial y acceder a las pruebas dispo-nibles con las que cuentan los brasileños del caso Odebrecht (Procuración Ge-neral, 2018). El acuerdo significa que lo que declaren los arrepentidos brasileños no podrá ser usado en su contra en las causas que se investigan en la Argentina (Procuración General, 2018).

La fórmula legal permite que los arrepentidos puedan declarar y presentar do-cumentos sobre cómo se pagaron los sobornos en base “al principio de la espe-cialidad, y que nada de lo que digan pueda ser usado por la justicia argentina en contra de los delatores” (Santoro, Daniel, 2018).

El primer contrato con Odebrecht fue de 2005, cuando gana la licitación para instalar 455 kilómetros de cañerías en la red troncal de los gasoductos San Mar-tín y Neuba. En 2007 se amplía el contrato e instala con otras empresas 2.100 kilómetros de cañerías en 15 provincias. Dos años después, gana con otras em-presas un contrato de la estatal AySA para la construcción de una planta pota-bilizadora de agua. Después el extrarradio norte de Buenos Aires con un costo de US$750 millones14, de los cuales US$290 millones fueron financiados por un crédito del Banco Nacional de Desenvolvimiento Económico y Social (BNDES) de Brasil, una práctica que se repite en varios contratos (Molina, 2017).

13 Gasoductos y plantas compresoras de gas para Cammesa e YPF, la plata potabilizadora de Paraná de Las Palmas (tigre) para la empresa AySA y el soterramiento del tren sarmiento

14 Al cambio de entonces.



En 2009, construye una planta de refinado para la estatal YPF por US$348 mi-llones. En 2010 participa en el desarrollo de una planta de fertilizantes en la provincia de Mendoza, Potasio Río Colorado. El 2011 Odebrecht y un consorcio de empresas locales obtienen el contrato para el soterramiento de 36,5 kilómetros de vías del Ferrocarril Sarmiento por US$3.000 millones, financiando el 50 por ciento con un crédito del BNDES. Posteriormente ganó U$40 millones de dóla-res por una tuneladora (Molina, 2017).

En el caso de la extensión de las redes troncales de los gaseoductos, Marcio Faria alto ejecutivo de Odebrecht, acogiéndose al régimen de la delación premiada en Brasil, confirmó que se pagaron coimas multimillonarias y que “andaba todo bien”, hasta que murió Néstor Kirchner y dejaron de pagar (Mi Lóbulo Frontal, 2018).

ChileEn Chile, Odebrecht no ha desarrollado obras desde hace más de 20 años, pero mantenía una pequeña oficina con dos funcionarias. La empresa se dedica a realizar estudios de factibilidad sobre la construcción de nuevos proyectos en este país. Sin embargo, la Fiscalía Nacional mantiene abierta una investigación por presuntos pagos irregulares a políticos y le incautó documentos contables. Además, la Fiscal a cargo firmó un convenio de cooperación internacional con su par en Brasil (El Mercurio, 2017).

Sin embargo, la constructora peruana, Graña y Montero (GyM), investigada en Perú por adjudicarse obras con Odebrecht pagando sobornos, si ha trabajado en Chile con el sector público desde 2011 y se ha adjudicado US$16.6 millones en los contratos. Las últimas licitaciones adjudicadas por su subsidiaria, Cam Chile, fue un concurso de luminarias en la Municipalidad de Maipú y el mantenimiento del alumbrado de la red del Metro de Santiago por cuatro años, licitaciones públicas que han levantado sospechas (Albert, 2018). En agosto 2018, Graña y Montero anunciaron la venta de Cam Chile (Roncal, 2018).

Por otro lado, también se está investigando a dos ciudadanos chilenos, Andrés de León Mozes Libedinsky y Gerardo Sepúlveda. Sepúlveda apareció como protago-nista luego que Odebrecht entregara documentación a las autoridades peruanas revelando pagos por más de US$782 mil a Westfield Capital, una empresa del ex-presidente Kuczynski cuando éste era miembro del gabinete de Toledo (Tarrillo, 2017). Ribeiro Pereria, exrepresentante de Odebrecht, expresó que se hizo un pago


de US$3.5 millones a First Capital de Kuczynksy y Sepúlveda por la intermediación financiera del proyecto Rutas de Lima (La Ley, 2018). Por su parte, Mozes Libedins-ky fue intermediario de la exjefa del Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES) de Panamá, Danna Harrick, con quién a través de la empresa Ralford Limited recibieron US$3 millones de Aeon Grupo INC, creada por Odebrecht para canalizar dinero de sobornos de la Oficina de Operaciones Estructuradas (Diaz, 2018). Mozes firmó un acuerdo de colaboración en noviembre 2017. permitiendo la ubicación de dinero producto de los sobornos. Él fue condenado a 42 meses de prisión y tendrá que devolver US$1.7 millones (Rodríguez, 2018).

México Odebrecht ha declarado el pago de sobornos a funcionarios gubernamentales por US$10.5 millones para obtener contratos como el del suministro de etano, celebrado entre Pemex y Gas Petroquímica Básica y Braskem (filiar petroquí-mica de Odebrecht) y Grupo IDESA; el acondicionamiento del sitio, movimiento de tierras y conformación de plataformas para el proyecto de aprovechamiento de residuales para la refinería Miguel Hidalgo Tula I; el de la Fase I del Proyecto conversión de residuales de la refinería de Salamanca; la construcción de acce-sos y obras externas para el proyecto de aprovechamiento de residuales para la refinería Miguel Hidalgo, Tula II, (Animal Político, 2018) y en la construcción de la presa Francisco J. Mújica (Staff, 2018). La Auditoría Superior de la Federación encontró problemas en los contratos de Salamanca y Tula con costos fuera de mercado, pagos indebidos o en exceso entre otros por alrededor de US$46 mi-llones (Auditoría Superior de la Federación, 2018).

En Pemex, su exdirector, Emilio Lozoya ha sido nombrado como el funcionario que recibió la mayor cantidad en sobornos para facilitar la entrega de contratos de obra pública en México por US$5 millones. La denuncia la realizó Hilberto Mascarenhas, exdirector del Sector finanzas estructuradas de Odebrecht. En 2014, se asignaron a la empresa en forma directa contratos por US$72 millones (Reporte Indigo, 2017).

La Secretaría de la Función Pública (SFP) multó a dos filiales de Odebrecht por casi US$57 millones y los inhabilito por cuatro años15 para participar en con-tratos públicos (Reuters, 2018). Pero recientemente, el Décimo Cuarto Tribunal

15 Esta inhabilitación se le impuso a Odebrecht por ocasionar daños a Pemex por US$ 5.89 millones de en las obras de la refinería de Tula.



Colegiado en Materia Administrativa invalidó la inhabilitación porque consideró que se violó el derecho de defensa de la empresa. Sin embargo, hay otras dos acciones de la SFP que incluyen inhabilitaciones y multas por US$27 millones que están en juicio (EFE, 2018).

Odebrecht ofreció al gobierno de México una reparación de US$18 millones y pro-porcionar información sobre los casos de soborno a cambio de poder contratar nue-vamente con el Estado, pero la propuesta fue rechazada por México (Reuters, 2018).

Hasta ahora, ha sido sancionado un extrabajador de Pemex que quedó inha-bilitado por 10 años para desempeñar cargos públicos y el pago de una mul-ta de US$443 mil. La Secretaría de la Función Pública ha resuelto otros nueve procedimientos que han derivado en sanciones administrativas que van desde destituciones e inhabilitaciones a multas (El Universal, 2018).

PerúOdebrecht llegó a Perú en 1979 y en la década de los 90 se adjudicó 29 gran-des obras. En la época de Alberto Fujimori se adjudicó licitaciones por US$449 millones; con Toledo US$1.187 millones; con Alan García US$2.200 millones aproximadamente y en la administración de Ollanta Humala, US$7.268 millones (América Noticias, 2017).

El exdirector ejecutivo de Odebrecht en Perú por 15 años, Jorge Henrique Simo-nes Barata, acogido a un acuerdo de colaboración eficaz en Perú y a una dela-ción premiada en Brasil, dijo que pagó sobornos en Perú por US$42916 millones. Entre ellos US$3 millones para la campaña de Humala en 2011; la misma can-tidad para la campaña contra la revocatoria de la exalcaldesa de Lima; declaró que sus socios GyM y JJC Contratistas Generales para la carretera Interoceánica conocían del presunto soborno a Alejandro Toledo; otro pago al exviceministro de Comunicaciones para la licitación del Metro de Lima; y como se vio en el ca-pítulo de Chile pagos a Kuczynski a Sepúlveda (América Economía, 2018).

En Perú hay una larga lista de funcionarios públicos, políticos y empresarios re-lacionados con el caso de corrupción de Odebrecht que están siendo investiga-dos o están en prisión preventiva. La Fiscalía identificó 30 empresas peruanas y brasileñas que se repartían las obras licitadas por Provías Nacionales, esta red

16 Otras fuentes cuantifican los sobornos en US$29 millones.


se conocía como el Club de la Construcción. Ya repartidas las obras un lobbista notificaba a Carlos García, exviceministro de Transportes como se habían re-partido el pastel las empresas. En la siguiente imagen se puede observar a los empresarios investigados (Aguirre, 2019):

Fuente e imagen: Perú 21 (Aguirre, 2019).



Uno de los escándalos más recientes fue que el Fiscal de la Nación Pedro Cháva-rry destituyó a los fiscales encargados de investigar Odebrecht, uno de ellos, Domingo Pérez, quién consiguió que se ordenaran 36 meses de prisión preven-tiva para Keiko Fujimori. Fue tal la presión contra la medida de destitución de los fiscales que el presidente Martín Vizcarra presentó un proyecto de ley para de-clarar emergencia en el Ministerio Público, aunque la medida fue rechazada por los Fiscales Superiores y Provinciales de Lima para preservar la autonomía del Ministerio Público (PERÚ21, 2019). Sin embargo, Chávarry renunció (CNN, 2019).

La Fiscalía de Perú estaba negociando el “Acta de Acuerdo Preparatorio de Cola-boración y Beneficios”, con el objetivo de que la empresa entregara información sobre los casos de soborno y realizara pagos de reparación civil, se firmaría el 11 de enero. Este Acuerdo le permitirá volver a competir en las licitaciones pú-blicas, sin embargo, por los problemas que se tuvieron por la destitución de los fiscales, se han atrasado estas gestiones (EC Redacción, 2018).

Sistema de conformidad de OdebrechtComo se vio en el capítulo sobre Economía del Comportamiento el lenguaje y el liderazgo son importantes para contar con sistemas de integridad que fomen-ten una cultura ética. En el caso de Odebrecht, su fundador, Norberto Odebre-cht, describía en su cultura empresarial una visión agresiva de eficiencia y efi-cacia, principios plasmados en su libro Educación por el trabajo. En sus bases de la “Tecnología Empresarial de Odebrecht (TEO)” se establecían los objetivos fundamentales de la empresa, estos eran: “sobrevivir, crecer y perpetuar”. No se menciona la palabra ética en todo el documento (Parra, 2017).

TEO, de acuerdo con el sitio web de la empresa, es “un conjunto de principios, conceptos y criterios, con enfoque en la educación y en el trabajo, que provee los fundamentos éticos, morales y conceptuales para la actuación de los inte-grantes de la organización. Valora las potencialidades del ser humano, en parti-cular la disposición para servir, la capacidad y el deseo de evolucionar y la volun-tad de superar resultados. Prevé, además, un proceso de delegación planificada, basada en la confianza y en la asociación entre Líderes y Liderados.” Entre sus valores culturales y éticos enumera la confianza den las personas, satisfacción del cliente, retorno a los accionistas y valorización de su patrimonio, asociación


entre los integrantes, desarrollo de las personas y reinversión de los resulta-dos. Posteriormente, en responsabilidad empresarial se habla de un trabajo de calidad y productividad para lo que es necesario satisfacer las necesidades del cliente, contribuir al desarrollo socioeconómico, tecnológico y empresarial de los países en los que tiene presencia, crear oportunidades de trabajo y desarro-llo para las personas, generar riquezas para el gobierno y la sociedad, y asegurar el respeto al medio ambiente (Odebrecht, 2014). En los TEO, aunque se mencio-na la palabra ética, este concepto no se desarrolla, y por lo publicado al respecto, no se ve como puede ser la referencia ética de la empresa.

En la memoria anual 2011 de Odebrecht, se expone que, en 2002, se aprobó el “actual” Código de Ética aprobado por el Consejo de Administración, y no se da ningún otro detalle de su funcionamiento (Odebrecht, 2011).

El Código de Conducta de la Organización Odebrecht expresa que es un des-glose de TEO y se extiende el código a clientes, proveedores y sociedades con-troladas o asociadas. El código se divide en varios capítulos (relaciones con clientes; con accionistas; responsabilidad de los integrantes; relaciones con agentes públicos y privados en relación a obsequios, contribución electoral y el ejercicio del derecho político; relaciones con proveedores competidores, empresas del Consorcio; conflictos de interés; asientos contables; respeto a las leyes responsabilidad social y derechos humanos; trabajo forzado, explo-tación sexual de niños y adolescentes, trafico de personas; salud y seguridad en el trabajo y medio ambiente). Las dudas las respondía el “Líder directo” de los empleados, y cuando fuere necesario, hasta al Director Presidente. Se ex-pone que hay Línea de Ética para denunciar violaciones al Código, posibilidad de contacto vía electrónica o teléfono, pero no se entregan datos sobre cómo acceder a estas herramientas. Finaliza con una declaración jurada de acep-tación y compromiso del empleado con el Código de Conducta (Odebrecht, 2014).

Michael Munro, nuevo oficial de cumplimiento de Odebrecht Ingeniería y Cons-trucción desde 2016, expresó en una entrevista que la empresa no contaba con un sistema de compliance, agregando que lo que tenían era un código de con-ducta con una capacitación vía electrónica y una línea de denuncias gestionada internamente y no por terceros, por lo que no había forma de evitar la corrup-ción que existió en la empresa. Destaca, que tampoco había compromiso de la alta dirección (Montoya, 2017).



El caso de Odebrecht, así como los otros de este estudio, demuestran la impor-tancia en que el directorio y los altos ejecutivos lideren éticamente, y así evitar, que los códigos de ética o conducta y los sistemas de integridad sean de papel y no cumplan su cometido.

Después del escándalo, Odebrecht implementó en todo el Grupo empresarial su Sistema de Conformidad. El Sistema consiste en un conjunto de medidas para prevenir, detectar y remediar riesgos que no se alineen con una actuación ética, integra y transparente (Odebrecht, 2016). Entre los cambios cada negocio tiene un Consejo de Administración propio; se amplió el número de consejeros independientes con un mínimo del 20 por ciento; se nombró a el Chief Com-pliance Officer que reporta al Comité de Conformidad y es independiente; se creó el Comité de Conformidad (integrado por tres hombres) para apoyar al Consejo de Administración en el cumplimiento de la ética, integridad y trans-parencia; se elaboró la Política sobre Conformidad con Actuación Ética, Íntegra y Transparente para implementarse en todos los Negocios; se adhirió al Pacto Global de la ONU y al Pacto Empresarial por la Integridad y contra la Corrupción; se implementó la línea de Ética independiente para recibir denuncias de for-ma anónima y con prohibición de represalias al denunciante (Odebrecht, 2016). Aunque revisando la Línea Ética es un formulario general donde se selecciona entre 19 conductas, un cuadro donde se describe el caso, posibilidad de anexar archivos y se puede hacer el seguimiento de la denuncia de forma anónima (Odebrecht, 2016-2). Sin embargo, existen formularios de líneas éticas que por medio de preguntas se obtiene una mejor descripción de la denuncia para evitar que esta sea general y sin antecedentes concretos. La Política sobre Confor-midad desarrolla el tema sobre la recepción e investigación de las denuncias. Se crea un Comité de Ética para cada Negocio, compuesto por tres miembros y el encargado de Conformidad, para esta integración tendrán preferencia el responsable jurídico, el de personas y organización y de finanzas (Odebrecht, 2016-2). Llama la atención que la Política de Conformidad se sigue basando en TEO ya que como se dijo anteriormente. este no desarrolla el principio de ética.

La Política establece auditorías internas independientes y objetivas para perfec-cionar los controles internos y otras orientaciones de la Empresa, así como au-ditorías externas de los resultados financieros. También se establecen medidas disciplinarias (Odebrecht, 2016-2).

La estructura del Sistema de Conformidad se divide en tres pilares: i) preven-ción, ii) detección y iii) remediación y se integra de los siguientes 10 elementos (Odebrecht, 2016-3):


Fuente y figura: Odebrecht, 2016-3

Además, Odebrecht tomó 10 compromisos alineados con TEO (Odebrecht, 2016-3):

1. Luchar contra la corrupción y no tolerarla en cualquiera de sus formas, in-clusive extorsión y soborno;

2. Decir no, con firmeza y determinación, a oportunidades de negocio que en-tren en conflicto con este compromiso;

3. Adoptar principios éticos, íntegros y transparentes en el relacionamiento con agentes públicos y privados;

4. No invocar jamás condiciones culturales o usuales del mercado como justi-ficación para cometer acciones indebidas;

5. Asegurar transparencia en las informaciones sobre Odebrecht, que deben ser precisas, amplias y accesibles, y difundidas de forma regular;

6. Ser consciente de que desvíos, ya sea por acción, omisión o complacencia, agreden a la sociedad, hieren a las leyes y destruyen la imagen y la reputa-ción de toda Organización Odebrecht;

7. Garantizar en Odebrecht y en toda la cadena de valor de los Negocios la práctica del sistema de conformidad, siempre actualizado con las mejores referencias;



8. Contribuir individual y colectivamente a cambios necesarios en los merca-dos y en los ambientes donde pueda haber inducción a desvíos de conducta;

9. Incorporar en los Programas de Acción de los Integrantes la evaluación de desempeño en el cumplimiento del Sistema de Conformidad; y

10. Tener la convicción de que este Compromiso nos mantendrá en el rumbo de la sobrevivencia, del crecimiento y de la perpetuidad.

El Anexo 1 de la Política es el “Compromiso con actuación ética, íntegra y trans-parente” que tiene los capítulos del anterior Código de Conducta, y añade otros como de libre competencia, de lucha contra la corrupción, de prevención de lavado de dinero, contribuciones a beneficencias y acciones disciplinarias (Ode-brecht, 2016-2).

Es importante destacar que, en 2017, debido al acuerdo con el DOJ y el Ministe-rio Público Federal de Brasil se integraron monitores externos para revisar los controles internos, materiales, procesos y que participan en entrevistas y visitas (Odebrecht, 2018). Esto es una buena práctica para validar el sistema de integri-dad y recuperar la confianza de los grupos de interés.

Empresas Penta S.A. (Penta)

Empresas Penta o Grupo Penta, era un holding de los más importantes en Chi-le con inversiones en diversas áreas (previsión, seguros, finanzas, salud, in-mobiliaria y educación). El caso se dio a conocer dentro de la investigación del “fraude al FUT17”, que consistió en que funcionarios del Servicio de Impuestos Internos (SII) junto con una red de contadores de 122 personas jurídicas, obtuvie-ron devoluciones de impuesto presentando declaraciones de impuestos fraudu-lentas aumentando costos de bienes y servicios creando una pérdida tributaria18

17 Fondo de Utilidades Tributarias, se creó en 1984 para rebajar los impuestos de Primera Categoría de las empresas y disminuir la carga de los socios o accionistas al momento de retirar utilidades, otorgando un crédito de lo que ya había pagado la empresa

18 El director del Servicio de Impuestos Internos en la Comisión Investigadora del Caso Penta de la Cámara de Diputado explicó como operaba ese fraude de la siguiente manera: “fraude vinculado al FUT, que consistía básicamente en que, con la clave de algunos contribuyentes, se procedía a intervenir las declaraciones antiguas de algunas empresas, alterando información relativa al FUT, lo que posibilitaba que posteriormente esas mismas empresas o personas tuvieran derecho a una devolución denominada: “devolución por pago provisional por utilidades absorbidas”, que se


Mariza Navarrete19, exjefa de litigación penal del SII recibió en julio de 2013 un in-forme de la Subdirección de Fiscalización que da cuenta de una declaración en contra de Iván Álvarez20, funcionario del SII, que es acusado por un contribuyente de cobrar un cheque por US$37 mil y de entregar al denunciante solamente US$2.600 dólares. Navarrete envió la información a su jefe porque hay delito funcionario, y por ley, cuando un funcionario público conoce de un delito debe denunciarlo (CNN Chile, 2015). Posteriormente, al ver que ha sido descu-bierto, Álvarez se autodenuncia. Es así como la policía llega hasta el martillero, Jorge Valdivia, que trabajaba con el gerente general de Penta, Hugo Bravo. Val-divia padecía cáncer terminal y confiesa las operaciones de Bravo y de Penta (Gajardo, Carlos & Norambuena, Pablo, 2014), comenzando así a jalar el hilo de la madeja de Penta.

Conocido el fraude al FUT y la participación de Bravo, éste es desvinculado de Penta como gerente general y de los directorios de las otras empresas del Grupo. Bravo, además de demandar a Penta por despido injustificado y daño moral21, declaró que la empresa realizó aportes para financiar campañas polí-ticas del partido Unión Democrática Independiente (UDI), probando sus dichos con correos electrónicos de algunas autoridades (Ciper, 2014). Acorde con un cercano de Bravo, éste no se arrepintió de sus actos y decía “Estoy jodido, pero hice las cosas a mi manera, My Way, de Frank Sinatra” (Lago, Andrea & Gam-boa, Juan, 2017).

Este fue el primer caso conocido en Chile sobre el financiamiento irregular de la política y eventual soborno autoridades. Originó la reforma a la ley de finan-ciamiento de la política, prohibiendo los aportes para campañas electorales de

produce cuando las empresas tienen una pérdida y han pagado impuestos en años anteriores, entonces la ley actual permite recuperar el impuesto pagado anteriormente. Explicó que esta figura consistía –básicamente- en modificar las declaraciones anteriores de los contribuyentes para generar una pérdida y posteriormente solicitar una devolución, cuestión que se hacía con conocimiento de los contribuyentes y en donde también estaban involucrados un par de funcionarios del SII.” https://www.camara.cl/pdf.aspx?prmID=41580&prmTIPO=DOCUMENTOCOMISION , p. 6.

19 Mariza Navarrete tuvo que acudir directamente al exfiscal Carlos Gajardo para denunciar el delito, ya que en el SII las jefaturas no lo hicieron, por lo que es considerada una denunciante o whistelblower, sin embargo, la ley de protección al denunciante en Chile no protege a los denunciantes que no sean de planta, por lo tanto, perdió su trabajo al no ser renovado su contrato y recibió persecución laboral.

20 Álvarez es condenado por los delitos reiterados y consumados de cohecho pasivo, lavado de dinero y devoluciones de impuestos improcedentes. Se le condenó a pagar US$119 mil dólares correspondientes al doble del beneficio que obtuvo y US$400 mil que es el total del monto defraudado y cinco años de libertad vigilada.

21 El Segundo Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago desechó la demanda porque había un finiquito firmado por Bravo y la Décima Sala de la Corte de Apelaciones rechazó el recurso de nulidad presentado por Bravo y la Suprema Corte de Justicia confirmó el fallo. Más información en http://www.lasegunda.com/Noticias/Economia/2015/07/1018836/Suprema-confirma-fallo-que-rechaza-demanda-de-Hugo-Bravo-que-exigia-finiquito-de-2300-millones-a-Penta.



personas jurídicas de derecho público y privado22 y se entregó financiamiento público para los partidos políticos23, estas fueron parte de las propuestas reali-zadas por el Consejo Asesor Presidencial Contra Conflictos de Interés, Tráfico de Influencias y Corrupción creado por la presidenta Bachelet24.

Los controladores de Penta25, Carlos Délano y (presidente) Carlos Lavín (vice-presidente) fueron acusados por delito tributario reiterado y soborno, ya que realizaban pagos mensuales al exministro Wagner. Sin embargo, el fiscal re-gional Oriente, Manuel Guerra, llegó a un acuerdo con los acusados y descartó el delito de soborno reformulando la acusación. Es así como son condenados por la incorporación de facturas y boletas falsas para disminuir la base impo-nible de impuestos; contratos forwards donde se fijaba el valor de la divisa an-tedatándose los contratos de manera que cuando se suscribían ya se sabía la pérdida; uso de boletas para dar bonos a sus ejecutivos, la adquisición de ve-hículos a nombre de la empresa que eran para uso personal y se presentaban como gasto. En la sentencia se reconoció la participación de los empresarios, ya que daban las instrucciones de los procedimientos dolosos para evadir impues-tos. Los inculpados recibieron una pena sustitutiva de libertad vigilada intensiva por cuatro años26, multa del 50% del valor de los tributos eludidos (US$1.2 millo-nes), inhabilitación absoluta perpetua para derechos políticos y la inhabilitación absoluta para cargos y oficios públicos durante el tiempo de la condena, junto con la obligación de cumplir un programa formativo sobre ética en la dirección de empresas. (Sentencia, Juez Aravena, 2018).

Otro de los imputados en este caso fue el exsubsecretario de Minería y exeje-cutivo de Penta, Pablo Wagner, quién se vio beneficiado por el Fiscal Guerra con la reformulación del cargo de soborno, acusándolo por enriquecimiento ilícito y delitos tributarios. En la sentencia se le absolvió de cohecho; se le condenó a remisión condicional por dos años; cuatro años de inhabilitación absoluta de cargos u oficios públicos; una multa de US$62.640 por el incremento patrimo-nial injustificado y una multa de US$2.873. (Sentencia Juez Aravena, 2018).

22 Ley Nº 20.900 art. 2, Nº 20 de abril 2016. Actual artículo 33 que modifica la Ley Nº 19.884, Orgánica Constitucional sobre Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral.

23 Ley Nº 20.900, art. 3, Nº 2 de abril 2016. Actual artículo 33 bis de la Ley Nº 18.603 Orgánica Constitucional de los Partidos Políticos.

24 El trabajo y las propuestas del Consejo Asesor Presidencial contra los Conflictos de Intereses, el Tráfico de Influencias y la Corrupción está disponible en http://consejoanticorrupcion.cl/.

25 Los empresarios estuvieron en presión preventiva por 46 días, posteriormente se cambió la cautelar por arresto domi-ciliario total y arraigo nacional.

26 Se les abonaron 263 días por el período de privación de libertad y arresto domiciliario.


Otro de los implicados y condenados fue Jovino Novoa, expresidente de la UDI, por facilitar boletas ideológicamente falsas y facturar a Penta, la empresa re-ducía su carga fiscal y el sentenciado recibía fondos para campañas electora-les. En la sentencia se le condenó por delitos tributarios de carácter reiterado entre 2008 a 2013, excepto 2012. Se les sentenció a tres años de presidio menor en su grado medio, pero se le concede pena sustitutiva de remisión condicional por su irreprochable conducta anterior, multa del 50% de los impuestos defrau-dados (US$ 11.424) y una multa de US$2741 (Sentencia, Juez Valdés, 2015).

Cuando comenzó el caso, se formularon cargos por responsabilidad penal de las personas jurídicas a Empresas Penta, S.A. e Inversiones Penta III Ltda., sin em-bargo, con la reformulación de cargos del Fiscal Guerra, quedó fuera el soborno, uno de los delitos por los que existe responsabilidad penal en Chile.

Sistema de Prevención de Delitos Las empresas con programas de cumplimiento y certificación del Grupo Pen-ta eran el Banco Penta, Penta Corredores de Bolsa S.A. y Penta Administradora General de Fondos. Sin embargo, de acuerdo con el abogado de los controla-dores, no se habían implementado medidas de control “que evitaran que en algunas de sus sociedades de inversión imperara una estructura de malas prác-ticas que nunca debió existir” (Comandari, 2015). Rodrigo Muñoz, excontralor de Penta dice que lo primero que hizo fue proponer un código de integridad corporativo (2007), el cual redactó y lo presentó, pero no fue aprobado. En 2010 la idea del código tuvo mejor recepción, pero sin canal de denuncias, sin em-bargo, en 2011 le anuncian al contralor que eliminarían su cargo y que harían la implementación del sistema de prevención de delitos a través de una empresa externa. Posteriormente, Muñoz fue formalizado. (Drysdale, 2015).

El gerente general que remplazó a Bravo, Manuel Antonio Tocornal, tenía la in-tención de cambiar de empresa auditora, pero Bravo se opuso. Para Tocornal, “si hubiera habido un cambio de auditoría se hubieran descubierto las irregulari-dades” (Comandari, 2015).

Cuando se conoce el escándalo de Penta, Lavín y Delano dejan varias empre-sas (Penta Vida, Penta Security, Banmédica y Banco Penta) y mantienen Penta



Vida27, Penta Inmobiliaria, Penta Financiero28, Penta Capital de Riesgo, Penta Farms, PH Glass, Plásticos Burgos y Agrícola Mercedario.

El sitio web de Empresas Penta solamente tiene una hoja para realizar contacto, por lo que no hay información sobre el directorio o si hay sistema de prevención de delitos.

En el sitio web de Penta Financiero se presenta resumidamente su Gestión Ética y que son miembros de BH Compliance, certificaciones de modelos de prevención.

Corpesca

Corpesca es una sociedad anónima abierta dedicada a la industria pesquera na-cional chilena constituida en 1999 y controlada por el Grupo Angelini (Corpesca, 2018). Tienen inversiones en Chile, Brasil y Alemania, generando 1464 empleos directos y tiene una red de 1362 proveedores (Corpesca, 2017). Su gerente ge-neral, Francisco Mujica, entregó distintas sumas de dinero entre 2009 y 2013 al senador Jaime Orpis y a la diputada Marta Isasi, a cambio de favorecer los intereses de la empresa (Contador & Campusano, 2018).

Estos pagos se realizaban por medio de boletas de honorarios de terceros simu-lando la prestación de servicios profesionales, lo que se conoce en Chile como “boletas ideológicamente falsas”. La empresa presentaba las boletas como gas-to y rebajaba su base imponible del impuesto a la renta (Contador & Campusa-no, 2018).

Este caso se conoció porque en noviembre 2011 la exdiputada Isasi se querelló por estafa en el uso de asignaciones parlamentarias en contra de su exasesor, Georgio Carrillo. En la audiencia de formalización en 2013, Carrillo reconoció el mal uso de asignaciones parlamentarias y el haber recibido dinero de Corpesca por informes que se le habían solicitado a la Biblioteca del Congreso Nacional.

27 Cuenta con un Código de Ética que recae en el Comité de Auditoría y Riesgos y se hay un formulario para ingresar denuncias de fraudes para clientes, proveedores, accionistas y terceros. Para denuncias internas se encuentra un enlace en la Intranet. El documento solamente se refiere a las denuncias y su investigación. https://www.pentavida.cl/codi-go-de-etica/

28 Penta Financiero presenta resumidamente su programa Gestión Ética y que son miembros de BH Compliance, certifi-caciones de modelos de prevención.


Explicó, que por una “lealtad mal entendida” estuvo dispuesto a emitir las bole-tas ideológicamente falsas para generar recursos para la campaña de la dipu-tada (Ciper, 2013).

El gerente general de Corpesca, entrevistado por Mónica González, reconoció que se realizaron donaciones a la diputada Isasi y otros parlamentarios. Pre-sentó su renuncia después de esta entrevista. (Ciper, 2013). Posteriormente, en marzo 2015, la pareja de Esteban Patricio Zavala, asesor de la exdiputada, lo de-nunció por violencia intrafamiliar y agregó en su denuncia que su pareja había prestado servicios a Corpesca a petición de Isasi (Ciper, 2015).

Respecto al otro parlamentario involucrado, el exsenador Jaime Orpis, la inves-tigación comenzó cuando la Fiscalía analizó la contabilidad de Corpesca por la publicación de la investigación de Ciper sobre la exdiputada Isasi (Ciper, 2015-2).

El exsenador Orpis entregaba boletas de terceros y éstos le devolvían el dinero o bien pagaban directamente pasivos de él. Facilitó 78 boletas de honorarios ideo-lógicamente falsas por medio millón de dólares29 aproximadamente (Contador & Campusano, 2018).

El Senador recibía instrucciones del gerente general y otros ejecutivos de la empresa, por ejemplo, realizó una presentación a la Contraloría General de la República para que se pronunciara sobre el establecimiento de las cuotas de captura de jurel; votó a favor de un integrante del Consejo Nacional de Pesca, que era una persona que prestaba servicios remunerados a Corpesca; partici-pó en las sesiones de la Comisión de Intereses Marítimos, Pesca y Acuicultura pauteado por la empresa; presentó las indicaciones de Corpesca sobre la Ley General de Pesca, entre otras. De acuerdo con los fiscales, el senador “solicitó y recibió un beneficio económico de parte de Corpesca como una contrapresta-ción a la realización de gestiones en el ejercicio de su labor parlamentaria a favor de los intereses de la empresa”, tipificando así el delito de cohecho, y de parte de Corpesca a través de su gerente general, el delito de soborno (Contador & Campusano, 2018).

En esta misma acusación también se encuentra la diputada Marta Isasi Barbieri quién recibió pagos de Corpesca entre 2009 y 2013 por US$76.19030 aproxima-damente. En su caso, las boletas ideológicamente falsas las proveyeron los jefes

29 Tomando el tipo de cambio del 31 de diciembre de 2013. 1USD x 525 CLP.30 Tomando el tipo de cambio del 31 de diciembre de 2013. 1USD x 525 CLP.



de gabinete de la exdiputada y a través de una productora de eventos que si-muló un evento de Corpesca, pero que en verdad se trató de una fiesta del día del niño y de Navidad de la exdiputada. Entre 2011 y 2012, la exdiputada mantuvo como “asesor” a un empleado de Corpesca. Ella recibía instrucciones y docu-mentos de Corpesca para intervenir en la tramitación de diversos proyectos de ley a favor de la empresa (Contador & Campusano, 2018).

También se acusa a Corpesca en virtud de la ley de responsabilidad penal de las personas jurídicas por el soborno de los dos parlamentarios y porque las actua-ciones del gerente general fueron consecuencia del incumplimiento de los de-beres de dirección y supervisión, ya que no un sistema de prevención de delitos ni un tipo de modelo de organización, administración y supervisión en confor-midad a la Ley Nº. 20.393. La fiscalía solicitó una multa de USD$1.442.360, cinco años de prohibición temporal para celebrar actos y contratos con el Estado y la publicación del extracto de la sentencia. El 4º Juzgado de Garantía de Santiago acogió el sobreseimiento parcial de Corpesca respecto a los sobornos pagados entre octubre y noviembre de 2009 porque no tenía vigencia la Ley Nº. 20.393 (Contador & Campusano, 2018).

El 3 de septiembre de 2018, el exgerente general de Corpesca aceptó un juicio abreviado y las acusaciones que se le formularon, quedando probado el delito de soborno (Código Penal artículos 250 y 248 bis) en carácter reiterado y en gra-do de desarrollo de consumado junto con delitos tributarios. En la sentencia del exgerente general, la jueza tomó en cuenta la irreprochable conducta anterior y la colaboración sustancial, por lo que el Sr. Mujica recibió una pena remitida por 541 días por el delito de soborno y 541 días por los delitos tributarios y una multa de USD$90.000 (4º Juzgado de Garantía de Santiago, 2018).

Sistema de Integridad CorpescaCorpesca contrató un sistema de prevención de delitos a fines de 2011 con la empresa Deloitte, pero de acuerdo con la Fiscalía, éste no estaba implementado. La querella de la Fiscalía expone que el gerente general ignoraba la existencia del modelo de prevención de delitos y del cargo de Encargado de Prevención; los empleados fueron capacitados apenas en 2014; no se modificaron los con-tratos de trabajo como lo exige la Ley Nº. 20.393 y el encargado de prevención tenía carácter nominal y formal, pues no tenía ni facultades, medios y autono-mía necesarias para implementar el sistema (Contador & Campusano, 2018).


Por otro lado, la investigación de CIPER Chile, expuso que Mujica al ser forma-lizado siguió trabajando para el Grupo Angelini y recibió una indemnización. El presidente del Directorio expresó que no tenía relación con Mujica y que éste “cometió errores de público conocimiento”, y se había pagado la compensación que le correspondía. No obstante, Mujica fue director de otra empresa del Grupo Astilleros Arica por 22 meses y gerente general de Agrícola Trani del mismo Grupo. (Ciper Chile, 2016).

En la Memoria Anual de Corpesca 2017 el presidente del directorio hace alusión de una acusación judicial contra Corpesca, expresando que la “empresa como tal es totalmente ajena,” y agrega, que sí contaban con un sistema de prevención de delitos y se daba cumplimiento a lo dispuesto en la citada normativa”. Pero como lo describió en su querella la fiscalía, el sistema no estaba bien implementado.

En la Memoria se establece que se implementó un sistema de capacitación on-line sobre la prevención de delitos; que se instauraron calendarios y actividades de capacitación según el nivel de exposición de los empleados, y que se reali-zaron actividades de difusión del modelo de Prevención de Delitos a todos los trabajadores, que se utilizaron afiches, folletos con la liquidación de sueldo, una revista interna y mail corporativo. Cuenta con una política de libre competencia y expresa que renovó su certificado del modelo de prevención de delitos por dos años. La certificación anterior había sido otorgada en agosto 2015 por ICR Cla-sificadora de Riesgo Ltda. En la memoria se declara que la primera versión del modelo de prevención de delitos data de 2011. En 2015 se crea el Comité Audito-ría y Gestión de Riesgos que se conforma por tres directores, el gerente general, el contralor y el gerente de administración de finanzas, una de sus funciones es supervisar la implementación, administración y actualización del modelo de prevención de delitos. También implementó un canal de denuncias (Corpesca, 2017). Sus auditores externos son Deloitte Auditores y Consultores, empresa que implementó la primera versión del modelo de prevención de delitos.



Sociedad Química y Minera S.A. (SQM)31

SQM es una empresa global con cinco líneas de trabajo: nutrición vegetal, yodo y derivados, litio y derivados, potasio y químicos industriales con presencia en más de 20 países y ventas en 117 naciones (SQM, 2018).

El caso de SQM se dio a conocer como una arista de la investigación a Penta respecto al exsubsecretario de Minería, Pablo Wagner. Una de las boletas in-vestigadas era de la cuñada de Wagner, y es así, que el SII solicita información contable de SQM (Ciper Chile, 2018).

La SEC realizó una investigación bajo la FCPA32 y encontró que al menos desde 2008 a 2015, SQM pagó “inapropiadamente” US$14.75 millones a políticos chile-nos, candidatos políticos y a individuos políticamente expuestos (PEP). Resalta que los pagos se realizaron a través de documentos ficticios donde aparecían los beneficiados como proveedores legítimos por servicios que no se habían en-tregado y que eran falsos. La SEC destacó que los pagos fueron autorizados y dirigidos por un ejecutivo senior de SQM y que la empresa violó las regulaciones de la FCPA por no tener una contabilidad precisa y mantener el control interno de la contabilidad para asegurarse que no estaban realizando pagos indebidos a los PEP. SQM firmó un acuerdo de enjuiciamiento diferido con el Departamen-to de Justicia33 (DOJ), reconociendo responsabilidad por la conducta criminal descrita. Pagó una multa de US$30 millones como parte del acuerdo del pro-cesamiento diferido. Además, acordó tener un monitor de cumplimiento inde-pendiente por dos años, y al año, deberá realizar un autoinforme de su sistema de cumplimiento al DOJ (SEC, 2017). La SEC también multó al exCEO de SQM, Patricio Contesse por US$125.000 por autorizar los pagos indebidos (SEC, 2018).

En el caso SQM se han investigado a más de 159 personas, entre ellas varios po-líticos. Pero la investigación que más destaca, por ser la conducta que da naci-miento a la responsabilidad penal de la persona jurídica, es la acusación contra el exsenador Pablo Longueira (2006-2011) por haber recibido sobornos de Patricio Contesse, gerente general de SQM (Consejo de Defensa del Estado, 2018). De

31 La causa se realizó en contra de Soquimich, SQM Salar S.A y SQM Nitratos, S.A. Para información más detallada sobre este caso, CIPER realizó un especial del financiamiento irregular de la política disponible en el siguiente enlace: https://ciperchile.cl/especiales/financiamiento-irregular-politica/

32 SQM transa acciones en Nueva York desde 1993.33 El acuerdo significa que no el DOJ no perseguirá los cargos de SQM en un periodo de tres años, y si SQM cumple con el

acuerdo queda liberada de responsabilidad.


acuerdo con la querella del Consejo de Defensa del Estado (CDE), en agosto 2010, se presentó un proyecto de ley para aumentar el Royalty a la gran minería chilena con el fin de obtener recursos para la reconstrucción después del terremoto de ese año. El proyecto extendía ciertos beneficios a las empresas nacionales, a los que SQM no podría acceder. Es así como la querella expone que el entonces Se-nador Longueira promovió como iniciativa propia ante el Ejecutivo la propuesta de redacción de la ley de Royalty, pero esta se la había hecho llegar vía correo electrónico Contesse. La propuesta fue recogida por el Ejecutivo, permitiendo que SQM fuera beneficiaria del régimen de invariabilidad tributaria. Además, se le acu-sa de votar a favor de la ley sin abstenerse por los conflictos de intereses que tenía con SQM. Posteriormente, como Ministro de Economía suscribió los contratos de invariabilidad tributaria con SQM (Consejo de Defensa del Estado, 2018).

El mecanismo de pago de SQM al exsenador Longueira fue a través de dos fundaciones, Fundación Web (2006) y Fundación Chile Justo (2006), a las que SQM les entregaba donaciones mensuales. Asimismo, pagó trabajos y servicios inexistentes por medio de boletas de terceros (ideológicamente falsas). El CDE estimó que Pablo Longueira recibió un millón de dólares de SQM (Consejo de Defensa del Estado, 2018).

El CDE interpuso demanda contra SQM por responsabilidad penal de las per-sonas jurídicas, ya que los hechos constitutivos de delito base realizados por Contesse fueron directamente de interés y provecho de la empresa. De acuerdo con la investigación del Ministerio Público, Contesse “administraba una verda-dera unidad de negocios independiente, exenta de auditoría o control alguno, y liberada del imperio del modelo de prevención de delitos que había implemen-tado –formalmente-la empresa. Esta “unidad” tenía por objetivo pagar servi-cios inexistentes a funcionarios públicos a través de interpósitas personas como fundaciones u otro tipo de entidades (Consejo de Defensa del Estado, 2018).

El fiscal Pablo Gómez negoció una suspensión condicional respecto a la res-ponsabilidad penal de las personas jurídicas de SQM, porque según expresó, no tenía posibilidades de condena, (Gómez, Pablo, 2018), esto a pesar de que en EE. UU. la empresa había sido condenada. Es así como se acuerda una multa de US$1.3 millones, un informe que contenga un modelo de prevención del delito y un programa de capacitación interna, con referencia a la legislación canadiense, americana y alemana, debidamente certificado con informe en derecho de dos profesores universitarios doctorados en derecho penal, y finalmente, cuatro do-naciones a instituciones seleccionadas por SQM por un monto de US$2.4 millo-



nes, un 87% menos que lo que le costó la multa en EE. UU. Se sobresee a SQM y sus filiales en agosto 2018 por el cumplimiento de las condiciones para extinguir la acción penal (Avilés, 2018). El CDE apeló en contra de esta resolución, pero fue confirmada por la Corte de Apelaciones porque la función del Juez de Garantía es “apreciar la plausibilidad jurídica de la solicitud del fiscal, no para resolver el fondo jurídico entre otras valoraciones” (7a Sala de la C.A. de Santiago, 2018).

Contesse declaró ante la Fiscalía que fue el único responsable de los aportes ilegales a la política. A los seis meses de su desvinculación (2015) de SQM, de-mandó una indemnización por los más de 25 años de trabajo en SQM y por otros derechos laborales por US$5.6 millones (Donoso, 2015). Posteriormente SQM negoció un pago para poner término a la demanda laboral que no se publicó en el hecho esencial enviado al entonces SVS (Ponce, 2017) aunque los diarios publicaron que el monto bordeaba los US$3 millones.

Igualmente, en 2015, varios directores de SQM fueron sancionados por la SVS por no comunicar hechos esenciales después de una junta extraordinaria donde se analizó el caso de los pagos indebidos (Pávez, 2015).

El caso SQM es muy complejo, pero gracias a una infografía realizada por el diario La Tercera pueden verse sus efectos, las causas cerradas y aquellas que están abiertas:

Fuente, texto e infografía: Paulina Toro, Heglar Fleming y La Tercera (Gómez, Pablo, 2018).


En 2014, la SVS multó a Julio Ponce Leroy34, Aldo Mota Camp35 y Patricio Con-tesse Fica36 por el caso de Sociedades Cascada, donde se vendían a sociedades identificadas como relacionadas, vinculadas e instrumentales para luego re-comprar a las mismas paquete de acciones, de igual o mayor número a mayor precio entre 2008 y 2011 (SVS, 2014). Mota recientemente fue condenado a cua-tro años de libertad vigilada y con suspensión en cargos públicos y en gerencias por el Cuarto Tribunal Oral en lo Penal por manipulación de mercado y opera-ciones bursátiles ficticias (Poder Judicial, 2019).

A mediados del 2018, el directorio de SQM de manera unánime acordó contratar a Eugenio y Julio Ponce Lerou en calidad de asesores por sus roles como expre-sidentes del Directorio y su experiencia en la industria (Salas, 2018). Sin embar-go, abrió una polémica porque en los acuerdos entre SQM y CORFO37 había pro-hibición de contratar a integrantes de la familia Ponce hasta segundo grado de consanguinidad o que formaran parte del directorio hasta 2030 (Corfo, 2018). Al poco tiempo por las “públicas diferencias de opinión” se desestimaron sus nombramientos (Salas, 2018-1).

Sistema de prevención de delitos de SQMUn informe sobre el sistema de cumplimiento solicitado por la misma SQM con-cluyó que había controles insuficientes para pagos a personas políticamente expuestas, separación insuficiente entre quien requiere autorización y quien supervisa los pagos, independencia y defectuosa autoridad de la función de cumplimiento que contaba con personal y experiencias insuficientes. El modelo de prevención de delitos había sido certificado por Feller Rate, a quien la Fisca-lía les solicitó información de experiencia de los profesionales que participaron en la certificación. De acuerdo con el CDE, el modelo de prevención solamente operaba en el papel (Consejo de Defensa del Estado, 2018).

Respecto al modelo de prevención de delitos de SQM, recordando que se cono-ció el caso a través del caso Penta, el fiscal a cargo del caso dijo en una entrevista

34 Presidente del presidente del directorio y controlador de Norte Grande S.A., Oro Blanco S.A., Pampa Calichera S.A., Potasios S.A., Nitratos S.A., Inversiones SQ S.A., Inversiones SQYA S.A., estas dos últimas controladoras de Norte Grande S.A.

35 Asesor cercano del señor Julio Ponce Lerou quien tuvo participaciones relevantes en diversas operaciones, a través de diferentes sociedades que se enmarcaban en el esquema investigado por la SVS.

36 Gerente general de Potasios S.A., desde septiembre de 2011.37 Corfo es una agencia del Gobierno de Chile, dependiente del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo a cargo de

apoyar el emprendimiento, la innovación y la competitividad en el país junto con fortalecer el capital humano y las capacidades tecnológicas.



que: “la ley lo que establece es la obligatoriedad de la persona jurídica de contar con un manual de compliance. En el caso de la empresa, ese manual cumplía con los estándares que establece la ley. De hecho, son ellos mismos los que de-tectan que la empresa, a través de su gerente general, estaba derivando pagos a personas políticamente expuestas, por lo tanto, no me atrevería a calificarlo de ineficiente” y después añade “… la empresa no alcanza a visualizar el riesgo lo estaba teniendo en la gerencia general. Entonces no teníamos una condena por cohecho y la empresa tenía un manual de delito que podría estimarse ineficien-te, pero lo tenía. Y ese era un riesgo muy grande para llevarlo a juicio” (Gómez, Pablo, 2018). Pero la Ley Nº. 20.393 no establece la exclusión de la responsabi-lidad penal de la persona jurídica solamente por contar con un Manual, y en el acuerdo con la SEC, se describieron los hechos de la falta de control existentes en el sistema de prevención de SQM.

El gerente general de la empresa expresó que no llegaron a juicio para demos-trar la inocencia de la empresa porque había que ser práctico: “Fuimos capaces de encapsular este problema y que la compañía siguiera con el negocio, y exito-samente” (Durante, 2018).

Después del escándalo, se hizo la primera versión del Código de Ética en 2015, y se actualizó en 2016 y está dirigido a directores y empleados. El código ex-presa que existe un oficial de cumplimiento, un Comité de Ética compuesto por el gerente general, el oficial de cumplimiento, la vicepresidencia Legal, el VP de Personas y Desempeño, la VP de Asuntos Públicos y Sustentabilidad y el Gerente de Auditoría Interna. Entre sus funciones está la de implementar sanciones a las violaciones al código. Se establecen canales de denuncia vía telefónica, correo tradicional, correos electrónicos y formulario de denuncia (revisando el sitio web, posteriormente contrataron a EthicsPoint). Se esta-blece la capacitación de todos los trabajadores y directores (SQM, 2016). Tam-bién cuenta con una política de cumplimiento contra el soborno y la corrup-ción que se aplica a todas las operaciones locales y extranjeras de SQM y sus subsidiarias y afiliadas (SQM, 2018).


OHL

Obrascón Huarte Lain, S.A. (OHL) es un Grupo global español de infraestructuras con más de 100 años de historia, la construcción y la promoción de concesiones son su actividad principal y se focaliza en EE. UU., Latinoamérica (Chile, Colom-bia, México, Perú y Uruguay) y Europa. (OHL, 2018 y 2018-1). OHL México inició sus actividades en 2002 y operaba siete autopistas de peaje y un aeropuerto (OHL México, 2015).

El caso OHL comenzó en 2015 con la publicación de grabaciones publicadas en YouTube, donde se filtraron conversaciones telefónicas entre directivos de la compañía, funcionarios de gobierno federal y del Estado de México, directivos de Pemex y magistrados (Hidalgo, 2017).

En las grabaciones se escucha a ejecutivos de la empresa discutiendo sobre la forma de incrementar los peajes en el Viaducto Bicentenario aumentando ci-fras de tráfico (Lafuente y Fariza, 2017). También una conversación entre Pablo Wallentin, asesor del presidente de la OHL México y Gerardo Fernández, director jurídico de la empresa, en la que discutían pagos a magistrados. Otra grabación era del exsecretario de Transportes del Estado de México, Apolinar Mena38 con Pablo Wallentin donde se le ofrece el pago de vacaciones familiares (Ahrens, 2015). La Contraloría del Estado multó a Mena por US$9.227 y renunció al cargo, no obstante, a los cuatro meses regresó como secretario técnico de gabinete del Gobernador (Redacción, 2015).

Otra conversación filtrada fue la de Wallentin con el exsecretario de Comunica-ciones y Transporte, Gerardo Ruiz Esparza donde se escucha como planean la estrategia de OHL México para contrarrestar la disputa que tiene con la empresa Infraiber respecto a un contrato (Mosso, 2018).

Wallentin, quien renunció a los pocos días del escándalo, también habla sobre una reunión con un exdirector general de desarrollo carretero de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Supuestamente recibió información sobre el viaducto elevado La Raza-Indios Verdes-Santa Clara, cuatro meses antes de

38 Apolinar Mena se defendió de las acusaciones por medio de un vídeo, diciendo que había llamado a Wallentin para que lo apoyarla para que el Hotel Fairmont de OHL no lo obligara a comprar una estancia por más días de los que necesitaba y que la estancia él lo había pagado, y admite que Wallentin le ofreció pagar la estadía, pero que él lo negó, pero en el vídeo dice que lo iban a reembolsar (Mena, Apolinar, 2015).



que se lanzara la licitación. Pero tras la difusión del audio, no participaron en la licitación y el concurso se declaró desierto (Aristegui Noticias, 2016).

En 2016, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) sancionó a OHL México, S.A.B. de C.V. y sus subsidiarias Concesionaria Mexiquense, S.A. de C.V. y Organización de Proyectos e Infraestructura, S.A.P.I. de C.V. y a seis de sus direc-tivos por US$3.5 millones, por violaciones a la Ley del Mercado de Valores (LMV) por divulgación de información errónea; falta de verificabilidad de ciertos gastos incluidos en los estados financieros; fallas en la autorización por parte del Con-sejo de Administración de operaciones celebradas con partes relacionadas; y violación a la LMV relacionada con el registro contable de la “rentabilidad garan-tizada” y se les obliga a reformular sus estados financieros. (Valores CNB, 2016).

El efecto de las grabaciones de OHL México fue la fuerte caída en el valor de sus acciones. Es así como, en octubre de 2016, el fondo australiano IFM Global In-frastrucutre Fund (IFM) comenzó a incrementar su participación en OHL México (Frutos, 2017), y en abril 2018, IFM adquiere el negocio de concesiones de OHL, tenedor del 56% de OHL México. Con lo que operaría los 19 activos carreteros de OHL en España, México, Chile, Perú y Colombia. (America Economía, 2018).

El presidente del Grupo OHL negó las acusaciones y expresó que era una cam-paña de desprestigio, de falsedades y calumnias. En referencia a las grabaciones, dijo que eran falsas (El Universal TV, 2018-1). La empresa argumentó que desde 2013 Infraiber inició una campaña de desprestigio en contra de OHL México, par-ticularmente sobre la concesión del Circuito Exterior Mexiquense (El Universal, 2018). Sin embargo, la Subprocuraduría de Delitos Federales de la Procuraduría General de la República no encontró evidencia respecto a la imputación y se archivó la denuncia (Síntesis, 2018).

Pero la historia de OHL México no ha terminado, el Senador Emilio Álvarez Icaza informó el 28 de noviembre que presentará una serie de denuncias por sobornos de hasta 1.4 millones de euros para ganar concesiones, la transferencia de US$177 millones para el financiamiento de campañas electorales en el Estado de México y la solicitud de Aletica para recuperar casi US$4938 millones de dos concesiones (20Minutos, 2018).

El 29 de noviembre de 2018, legisladores federales de México presentaron cua-tro denuncias ante la PGR por presuntos actos de corrupción de OHL México. La demanda señala que se financiaron campañas electorales y se sobornaron a fun-cionarios de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (Mosso, Rubén, 2018).


Sistema de integridadEn 2015 el sitio web de OHL publicaba que contaba con un Comité de Auditoría y entre sus funciones tenía la administración de riesgos, cumplimiento y auditoría interna, otra función era la vigilancia y seguimiento a las denuncias recibidas en el Canal Ética de la Empresa. Este Comité estaba integrado por tres directores (hombres) y en 2018, con el cambio de nombre integran un nuevo director que era socio de PwC.

Desde 2012, OHL incluía una cláusula en el contrato de trabajo sobre integridad y se hacía entrega de una copia del Código de Ética a la firma del contrato esta-bleciendo la obligatoriedad de conocerlo y cumplirlo (Grupo OHL, 2015).

El 10 de julio 2018, OHL México39 se convierte en Aleatica y busca fortalecer el go-bierno corporativo y mejorar la transparencia de la empresa. Bajo esta nueva es-trategia designó a tres nuevos consejeros independientes, implementó un nuevo código de ética y política anticorrupción, una línea interna de atención a denuncias y un director global de Compliance y Riesgo (América Economía, 2018).

El director general de la empresa, Sergio Hidalgo expresa que se han “tomado en serio la transparencia, por lo que el Consejo de Administración nos dio la instrucción, después de una auditoría interna, de fortalecer al gobierno corpo-rativo”, y añade, que tuvo que “cambiar una cultura dentro de la empresa. Con los cambios realizados fortaleciendo el código de ética, dictando una política anticorrupción y creando un área de cumplimiento, la empresa ingresó en 2017 al índice FTSE4 Good Emerging Index de la Bolsa de Valores de Londres y se le reconoció en el ranking “500 Frente a la Corrupción, Integridad Corporativa (IC5000)40 (Jiménez, Enrique, 2017).

El Código Ético de Aleatica se aplica a los miembros de los órganos de Adminis-tración directivos, empleados y terceras partes que tienen o desean iniciar una relación con la compañía. Establece que es un código dinámico y abierto a la participación para realizar sugerencias de mejoras. Existe un Comité de Audito-ría y Riesgos que a través de la Dirección de Cumplimiento se encarga de imple-mentar el modelo de prevención de riesgos penales de la Empresa. Se explica que el personal de la empresa tiene el deber de denunciar comportamientos

39 OHL España mantiene el área de construcción y desarrollo.40 Este ranking lo organizan el capítulo de Transparencia Internacional en México, Transparencia Mexicana, mexicanos

Contra la Corrupción y la Impunidad y la revista Expansión.



ilícitos, irregulares o incumplimientos de los que tenga conocimiento a través del Canal Ético41 (Aleatica, 2018).

También cuenta con una política anticorrupción que tiene más detalle sobre la normativa anticorrupción y la obligación de que el personal realice un curso, y de no hacerlo o no pasarlo, se considera falta grave. Realizan auditorías perió-dicas de revisión de los libros y registros de gastos de entretenimiento, regalos y viajes, registros relativos a prestaciones sociales, donaciones a organizaciones benéficas, patrocinios y contribuciones políticas. Se dan ejemplos también so-bre alertas rojas (Aleatica, 2018-1).

41 El Canal Ético es administrado por Lighthouse.


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LA SOCIEDAD CIVIL CONTRA LA

CORRUPCIÓNInstituciones y mecanismos

de participación ciudadana en Ecuador y México

Jesús Silva Vega y Andrea Villarreal Ojeda


ACRÓNIMOS Y ABREVIACIONESCA Comisión AnticorrupciónCCCC Comisión de Control Cívico de la CorrupciónCNUCC Convención de las Naciones Unidas contra la CorrupciónCONAIE Confederación de Nacionalidades Indígenas del EcuadorCPC Comité de Participación CiudadanaCPCCS Consejo de Participación Ciudadana y Control SocialGADs Gobiernos Autónomos DescentralizadosIPC Índice de Percepción de la CorrupciónMESICIC Mecanismo de Seguimiento a la Convención Interamericana Contra la

CorrupciónOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicosOEA Organización de Estados AmericanosONU Organización de Naciones UnidasOS Organizaciones de la Sociedad CivilPEMEX Petróleos MexicanosSNA Sistema Nacional Anticorrupción



LA SOCIEDAD CIVIL CONTRA LA CORRUPCIÓNInstituciones y mecanismos de participación ciudadana en Ecuador y MéxicoJesús Silva Vega y Andrea Villarreal Ojeda

IntroducciónEn los últimos años, la preocupación por los efectos nocivos que causa la co-rrupción ha adquirido una creciente atención por parte de organismos inter-nacionales, gobiernos nacionales y, sobre todo, la sociedad civil. Una serie de políticas públicas que van desde una aplicación más estricta de las leyes hasta la creación de organismos especializados anticorrupción, se han desplegado en diversas regiones del mundo para combatir este mal público. Entre estas, destaca el uso de instituciones y mecanismos de participación ciudadana como elemento indispensable en la lucha contra la corrupción.

A nivel regional, los miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA) celebraron en 1996, la primera convención anticorrupción en el mundo. En esta se estableció como mecanismo preventivo, la estimulación de la participación de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción. Más tarde, a nivel global y, de una manera más extensa y detallada, la Convención de las Naciones Unidas contra la Co-rrupción (CNUCC) celebrada en México en 2003, en su artículo trece, reafirmó su apoyo al fomento de la participación activa de la sociedad de los estados miembros en la prevención y la lucha contra la corrupción.

Particularmente en América Latina, este enfoque ha sido incorporado en el marco jurídico y en diversas políticas públicas de países de la región. Sin embar-go, la efectividad de los mecanismos de participación de la sociedad civil en el combate a la corrupción ha sido mermada por una diversidad de factores que varían de acuerdo con el contexto institucional, político, económico y social en


el que se desenvuelven, de los cuales se conoce poco en estudios del tema. De igual forma, las experiencias, así como los factores que constituyen una ventaja para la efectividad de este enfoque son poco conocidas.

Esta investigación contribuye al enfoque que pugna por una mayor participa-ción de la sociedad civil en el combate a la corrupción y genera evidencia em-pírica sobre los mecanismos e instituciones de participación de la sociedad civil contra la corrupción implementados en Ecuador y México, particularmente el Comité de Participación Ciudadana (CPC) en el Sistema Nacional Anticorrupción en México y el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) en la Función de Transparencia y Control Social de Ecuador. Esta tiene el objetivo de identificar fortalezas y debilidades en el diseño y actuación de estos meca-nismos, así como señalar diferencias, características, obstáculos y ventajas de ambos modelos de participación ciudadana en el combate a la corrupción, que puedan señalar áreas de oportunidad para estas prácticas en ambos países y potencialmente en otros países de la región.

Los hallazgos de esta investigación sugieren que, en contraste a nuestra visión, el impacto de la sociedad civil en el combate a la corrupción ha sido limitado, y aunque se han dado avances en algunos mecanismos de participación de la sociedad civil, estas continúan teniendo áreas de oportunidad para alcanzar su potencial y tener un impacto real en el tema de combate a la corrupción.

Algunas de las limitaciones coincidentes con la literatura son la “inserción ins-titucional” de organismos de participación por parte de autoridades del Estado; la falta de inclusión y legitimidad; la falta de plena autonomía e independen-cia; y un diseño institucional deficiente. No obstante, en los casos analizados, es importante resaltar que ha habido avances sustanciales en la participación de la sociedad civil en el combate a la corrupción que dejan entrever el potencial de su impacto en el cambio y fortalecimiento de instituciones, así como de la función de contrapeso e innovación que ejercen, en el centro de un sistema burocratizado. Es por esto por lo que ocho recomendaciones se derivan del es-tudio para buscar mejorar el potencial que estas políticas tienen. Estas apuntan, en el caso de Ecuador, a un rediseño institucional; la recuperación de confianza y contrapesos institucionales; el mejoramiento de mecanismos de selección; y el uso de sistemas digitales integrados para información y denuncias. En el caso de México, se sugiere la creación de redes ciudadanas; mayor inclusión de sec-tores sociales; coordinación y procuración de independencia de otras piezas del sistema de integridad; entre otros.



El estudio se organiza de la siguiente manera: la sección II, presenta una justi-ficación de los países elegidos para esta investigación. En la sección III, se hace una revisión de la literatura sobre la participación y los mecanismos de partici-pación de la sociedad civil en el combate a la corrupción. La sección IV, se nutre de la anterior y construye un marco de análisis que constituye una estructura de orientación en el análisis de la participación de la sociedad civil en el combate a la corrupción. En la sección V, se presenta la metodología, mientras que en las secciones VI y VII, se hace una revisión histórica y normativa de los mecanismos de participación ciudadana en el combate a la corrupción en Ecuador y México, respectivamente. En la sección VIII, se hace un estudio comparativo basado en entrevistas con miembros del CPCCS y el CPC. Finalmente, en la sección IX y X, se presentan las conclusiones y recomendaciones de esta investigación.

JustificaciónDe manera consistente, desde 2012 hasta 2017, Ecuador, República Dominicana, Honduras y México, se han colocado como los países más corruptos del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de Transparencia Internacional. En parti-cular, los países elegidos para esta investigación, Ecuador y México, por su diver-gencia en cuanto a sistema político y económico también son de especial interés debido a sus similitudes en cuanto a niveles de corrupción y libertades civiles. Ambos países cuentan con bajas calificaciones en niveles de libertad civil y altos niveles de corrupción.

Según el IPC (2017), México y Ecuador tienen una calificación promedio de 2012 a 2017 muy similar, de 32.16 y de 32.5, respectivamente, en una escala de 0 a 100, donde 100 es menos corrupto. Esto también es consistente con el Índice de Control de la Corrupción (Banco Mundial, 2017), que otorga para los mismos años un promedio de -0.64 y -0.63, respectivamente, donde -2.5 es menor con-trol de la corrupción. En cuanto a libertades civiles estos países reciben una ca-lificación baja por parte del World Justice Project (2017) de 0.45 y 0.47, respecti-vamente. De igual manera, el Índice de Voice and Accountability que captura la facilidad de participar de un ciudadano en las votaciones, libertad de expresión y asociación, da calificaciones bajas a ambos países de -0.11 para Ecuador y -0.09 para México, siendo -2.5 la peor calificación.

De acuerdo con un análisis elaborado por Transparencia Internacional (2018), el organismo señala que existe una relación negativa entre los niveles de liberta-


des civiles y la corrupción. Los países que consistentemente obtienen una pun-tuación baja en cuanto a libertades civiles también reciben calificaciones altas de corrupción. Esta relación es de particular interés para esta investigación ya que, tanto en Ecuador como en México, la lucha contra la corrupción ha tomado un enfoque en el que la participación de la sociedad civil y sus mecanismos son de vital importancia para combatirla. A pesar de esto no han logrado mejorar sus niveles de corrupción a través de los años.

En Ecuador, desde que se emitió la nueva Constitución política del país en 2008, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social en la Función de Trans-parencia y Control Social de Ecuador, ha sido uno de los instrumentos para in-centivar la participación de la ciudadanía y fomentar la transparencia y la lucha contra la corrupción. En 2017, este órgano cobró aún mayor importancia cuan-do el presidente Lenín Moreno, luego de una creciente presión derivada de la implicación del exvicepresidente Jorge Glass en el caso de corrupción de la petrolera brasileña Odebrecht, llamó a una consulta nacional para cesar a todos los miembros de este consejo y nombrar uno transitorio (The New York Times, 2018).

En México, la creación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) derivado de la reforma constitucional de 2014, y un logro de la presión de la sociedad civil por escándalos de corrupción que involucraron al Presidente Enrique Peña Nieto, pone en el centro del sistema al Comité de Participación Ciudadana, in-tegrado por miembros de la sociedad civil, como una instancia de vinculación con facultades, entre otras, para proponer políticas anticorrupción, metodo-logías e indicadores de evaluación y, sobretodo, vigilar el funcionamiento del SNA (CPC, 2017).

Es por esto que el enfoque de esta investigación está orientado en el estudio de estos casos, en los que los mecanismos de participación ciudadana en el com-bate a la corrupción han cobrado gran relevancia, con la finalidad de identificar las diferencias y las características de ambos modelos, que tienen el potencial de mejorar las prácticas de los mecanismos de participación ciudadana en el combate a la corrupción en América Latina, así como de extraer lecciones de las experiencias y obstáculos a la participación de la sociedad civil en el combate a la corrupción.



Marco teórico

La sociedad civil como impulsora de democraciaDesde el estudio trascendental de la democracia americana de Alexis de Toc-queville (1966), en el que aseguró que las asociaciones cívicas en Estados Unidos fortalecían la democracia, una teoría de la vida democrática que ha permeado en numerosos estudios (Putman, 1993; Warren, 2001), es la idea de que una sociedad civil fuerte y dinámica genera una mejor democracia. El argumento es que cada gobierno necesita una base social de grupos independientes que funcione como contrapeso y equilibre las fuerzas del Estado y del Mercado (So-muano, 2011).

Esta visión ha sido estudiada ampliamente en diversas regiones del mundo. De acuerdo con Tusalem (2007), la fuerza de la sociedad civil ha jugado un rol fun-damental en el proceso de democratización de Europa del Este, Asia Central y América Latina. Numerosos grupos y asociaciones organizadas firmaron peti-ciones, promovieron marchas anti-regímenes dictatoriales y han permanecido activas en la exigencia de más transparencia, rendición de cuentas y respeto a los derechos humanos e instituciones democráticas por parte de los gobiernos.

Particularmente en el caso de América Latina, aunque la caída de regímenes autoritarios en la década de los 80’s y 90’s causada por movimientos sociales no fue el denominador común, la presión por una mayor democratización y respe-to a los derechos humanos sí vino desde la sociedad civil organizada en grupos independientes. Bajo esta premisa, desde finales de los años 90’s la idea de go-bernanza, es decir, de “un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de con-trol jerárquico y de mercado, caracterizado por un mayor grado de cooperación entre los gobiernos, administraciones públicas y actores no gubernamentales en la hechura de las políticas públicas” (Zurbrigen, 2011; p. 2) adquirió fuerza como una respuesta a la imposibilidad del concepto clásico de gobierno para afrontar transformaciones derivadas de una creciente globalización (Cano, 2008). En par-ticular, al surgimiento de organizaciones no gubernamentales con una capacidad de acción y de presión fuerte en los ámbitos locales e internacionales.

Desde esta óptica, el recurso a la participación como una parte vital de los pro-cesos de gobierno quedó completamente justificado y organismos internacio-nales como la OEA, la OCDE y las Naciones Unidas pugnaron por un mayor in-


volucramiento de la sociedad en diversos procesos. Específicamente en el tema del combate a la corrupción, los miembros de la OEA celebraron en 1996, la primera convención anticorrupción en el mundo. En esta se estableció como mecanismo preventivo la estimulación de la participación de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a pre-venir la corrupción. Por su parte, un reporte de la OCDE (2003b), destacó que la experiencia del organismo ha mostrado la importancia de la sociedad civil en el combate a la corrupción y la implementación de instrumentos inter-guber-namentales. La sociedad civil, señala, provee vínculos importantes entre el go-bierno y la comunidad empresarial, así como otros miembros de la comunidad que mantienen una presión constante al gobierno como un “check and balance” (contrapeso) adicional al poder judicial o el legislativo. Es así como la sociedad civil llena la función irremplazable de canalizar información de los ciudadanos al Estado para diseñar estrategias apropiadas, registrar la participación y el apoyo de los ciudadanos y empresas en la implementación de políticas públicas an-ticorrupción y, más importante aún, mantener la presión a los gobiernos para poner el dedo en la llaga en el combate a la corrupción (OCDE, 2003b; p. 27).

Más tarde, a nivel global y de una manera más extensa y detallada, la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción de la ONU reafirmó este enfoque al fomento de la participación activa de la sociedad de los estados miembros en la prevención y la lucha contra la corrupción. En su artículo trece, dedicado especialmente a la participación de la sociedad civil en el combate a la corrup-ción, la ONU exhorta a los estados miembros a tomar medidas para promover la participación activa en el combate a la corrupción de grupos fuera del sector público como la sociedad civil, ONG’s y grupos comunitarios. Es así como, a tra-vés de la idea de gobernanza, se da una estrategia política para que los estados redefinan sus funciones e incluyan un mayor intercambio entre el Estado y la sociedad. Esto con la finalidad de “asegurar el control político y el apoyo social, y como alternativa a la coerción, para procurar la gobernabilidad democrática” (Cano, 2008; p.151).

La sociedad civil contra la corrupciónUn gran número de estudios cualitativos han apoyado esta idea de que la so-ciedad civil puede contribuir a reducir la corrupción (Choi, 2007; Elliott, 1997; Florini y Simmons, 2000; Glynn et al 1997; Goetz y Jenkins, 2005; Johnston,



2005; Lambsdorff, 2005; McCoy y Heckel, 2001; Natal, 2006). Asimismo, orga-nismos como la Organización Económica para la Cooperación y el Desarrollo (OECD, 2003) en un estudio señala que la sociedad civil juega un rol clave en la lucha contra la corrupción y se ha convertido en una pieza fundamental del discurso anticorrupción.

Por su parte, algunos estudios cuantitativos también contribuyen a esta visión. De acuerdo con Themudo (2012), en una muestra de 40 países, entre 2000 y 2010, con datos del sector de la sociedad civil, y datos de 118 países sobre libertad civil, se encontró que países con una sociedad civil más fuerte tienden a tener menos corrupción que aquellos en los cuales la sociedad civil es más débil.

De igual manera, la importancia del papel de la sociedad civil en el combate a la corrupción de los gobiernos ha sido reflejada en estudios de experimentos aleatorizados. Lagunes (2017), realizó un experimento para conocer qué pasaría si las organizaciones de la sociedad civil y el gobierno nacional de Perú se aliaran para informar a un gobierno local que el uso de fondos federales en proyectos de infraestructura estaría siendo vigilado por estos. En una muestra de 200 distritos urbanos en Perú, se seleccionaron distritos aleatoriamente a un grupo de control y un grupo de tratamiento. El primer grupo no recibió ningún aviso por parte de las OSC’s y el gobierno nacional, mientras que los integrantes del segundo recibieron una carta indicando que proyectos específicos bajo su eje-cución serían monitoreados por dichas instituciones. Los resultados presenta-dos por Lagunes (2017), sugieren que esta intervención por parte de las OSC’s y el gobierno nacional redujeron los costos de construcción en un 51 por ciento con respecto a los distritos donde las organizaciones de la sociedad civil y el gobierno nacional no intervinieron.

La sociedad civil ¿una franquicia del Estado?En contraste, existen también críticos de la idea, quienes señalan que el impacto de la participación de la sociedad civil en el combate a la corrupción se ha sobre estimado y que, en lugar de disminuir la corrupción, también podría crear un ambiente propicio para este fenómeno (Greenlee et al, 2007). Según el autor, la sociedad civil comparte una serie de características que no contribuyen a la detección de la corrupción. Debido a su naturaleza de voluntariado, usualmente no tienen la capacidad de monitorear al poder Ejecutivo ya sea en el número de recursos humanos necesarios o en recursos financieros. Asimismo, la rendición


de cuentas que brinda este sector a la sociedad en general, en ocasiones, no es completamente transparente.

Otra característica que impide su impacto en la lucha anticorrupción descansa en que sus ambientes de trabajo están caracterizados por asimetrías de poder que pueden generar silencio sobre lo que se debería de hacer (Themudo, 2012). Esta visión también está acompañada de estudios empíricos que son consisten-tes con la misma, los cuales señalan que la sociedad civil, en muchos casos, es corrupta o sirve como un conducto para estos actos (Hancock, 1998; Gibelman y Gelman, 2004; y Greenlee et al, 2007).

En esta misma línea, existen preocupaciones sobre la legitimidad de las orga-nizaciones de la sociedad civil, principalmente por motivaciones políticas y ren-dición de cuentas. En 2003, señala Thede (2006), en Estados Unidos diversas organizaciones de la sociedad civil fueron atacadas por promocionar políticas públicas afines a la administración del presidente George Bush. El autor men-ciona que este problema se conoce como “franquicia de estado” (franchising the state) ya que cuando una organización de la sociedad civil cuenta con donantes, “en este caso, su rendición de cuentas se hace hacia la institución donante, ya no sólo hacia la base [social]” (Thede, 2006, p. 31). Este argumento se profundiza en el conflicto inherente en la administración de recursos tanto públicos como privados, que en ocasiones hacen cuestionar la independencia de las organiza-ciones de la sociedad civil (Levitsky and Roberts, 2011; y Cameron et al, 2012a).

Una crítica adicional surge de la llamada “inserción institucional”, que describe una transición de una sociedad civil abiertamente confrontativa, a una sociedad civil y un proyecto participativo de ciertos sectores que apuestan por ser parte de las nuevas instancias de participación junto al Estado. Dagnino (2006) cues-tiona esta participación dentro del aparato estatal y la define como una idea perversa que busca desplazar a una sociedad civil más amplia y divergente con una sociedad civil “visible”. Como un ejemplo concreto, subraya el caso del Con-sejo de la Comunidad Solidaria en Brasil, creado por el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, en donde la representación de la sociedad civil se reducía a individuos con alta “visibilidad” en los medios de comunicación, dejando de lado la voz de otros sectores de la sociedad en la formulación de políticas públicas.

Por su parte, Balderacchi (2017), en el análisis comparativo del Consejo Comunal de Venezuela, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social de Ecua-dor y la Coordinadora Nacional por el Cambio de Bolivia, concluye que mien-



tras los dos primeros mecanismos altamente institucionalizados han tendido a favorecer la concentración de poder en el Ejecutivo y servido a los objetivos estratégicos del gobierno, debido a una ausencia de demandas de participación por parte de una sociedad civil más amplia. En el caso de un organismo menos institucionalizado como el de Bolivia, se ha promovido la participación popu-lar autónoma en la toma de decisiones. Este último hallazgo llama a tomar en cuenta un debate interminable sobre los mecanismos formales e informales de participación y consulta, que de acuerdo con Balderacchi (2017), en el caso de estos organismos de participación ciudadana, tienen un mejor resultado a través de mecanismos informales, siendo los formales más tendientes a ge-nerar una concentración del poder en el Ejecutivo y eliminar las ventajas de la participación de la sociedad civil.

Adicionalmente, dimensiones poco exploradas por estos estudios son los de le-gitimidad e inclusión de la sociedad civil o los ciudadanos que agrupan estas or-ganizaciones. Isunza y Olvera (2006), señalan que históricamente los derechos ciudadanos han sido conquistados por movimientos sociales específicos, lo que ha tenido como consecuencia un fenómeno binomial, por un lado, la creación de una o varias comunidades ciudadanas y, por el otro, la constitución de institucio-nes democráticas de acuerdo con el consenso social de un momento histórico determinado. Sin embargo, esta construcción institucional, en ocasiones, deriva en exclusiones de grupos de ciudadanos que no han ejercido suficiente presión o no cuentan con las capacidades para reconocerse como “derechohabientes” en el espacio público (Thede, 2006; p.25).

Marco de análisisEl presente estudio es partidario del primer enfoque por lo que pretende contri-buir a la evidencia empírica alrededor de la participación de la sociedad civil en el combate a la corrupción y las instituciones y mecanismos para su desarrollo. Sin embargo, también considera que existen diversos obstáculos para una ade-cuada participación en las políticas públicas del combate a la corrupción que, en muchas ocasiones, derivan en una mitigación del impacto que estos podrían tener en disminuir la corrupción, como señalan algunos de los detractores de esta perspectiva.

Debido a las marcadas diferencias políticas, sociales y económicas de Ecuador y México, el estudio construye una estructura de orientación en el análisis de la


participación de la sociedad civil en el combate a la corrupción. Considerando la estructura del marco teórico, la investigación se construyesobre las guías de participación ciudadana en la construcción de políticas públicas de la OCDE y las recomendaciones del Mecanismo de Seguimiento a la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción-MESICIC de la OEA y Naciones Unidas para fortalecer la participación ciudadana en el combate a la corrupción.

De igual manera, la revisión de la literatura—con énfasis en los detractores de esta idea—permite identificar aspectos clave a considerar para el análisis de estos modelos, sus características y obstáculos. A partir de las investigaciones analizadas, se utiliza una aproximación que considera las dimensiones de análi-sis ilustradas en la siguiente tabla:

Tabla 1. Marco de análisis del CPCCS y CPC

Leyes Políticas InstitucionesHerramientas tradicionales

Herramientas Tecnológicas

(TIC)

Información

Ley de Transparencia y Acceso a la Información*

Datos abiertos en cada etapa

del policy cycle

Oficinas de Acceso y

Protección de información

Registros, folletos, posters

Páginas web de

gobierno abierto

Consulta Nuevas normas

Inclusión y acceso a grupos

minoritarios

Órganos asesores

Audiencias públicas

Correos electrónicos

Seguimiento a la gestión (monitoreo)

Reglas de operación Evaluación

Órganos de apoyo técnico

Evaluación de procesos, indicadores

Datos abiertos sobre la gestión

Participación activa

Iniciativa legislativa ciudadana

Acuerdos de cooperación y coordinación

Órganos administrativos de cooperación

Veedurías ciudadanas

Sistemas de información de compras

públicas

Fortalecimiento institucional

Ley Protección de Testigos

Actividades educativas contra la

tolerancia a la corrupción

Protección de derechos a diseminar información

Rally informativo

Promoción en redes sociales

Fuente: Elaboración propia con base en la CNUCC, MESICIC y OCDE.*Las leyes, políticas, entre otras son ejemplos de lo que podría ser considerado en cada dimensión de análisis.



Con base a las recomendaciones de la OECD y MESICIC, se analiza al CPC en el Sistema Nacional Anticorrupción en México y al CPCCS en la Función de Trans-parencia y Control Social de Ecuador, estos representan mecanismos centrales en los proyectos nacionales de participación de la sociedad civil en el combate a la corrupción, siendo característicos de cada una de estas experiencias. Es por esto por lo que su comparación es apropiada para dar cuenta de las experien-cias generales en los modelos de participación ciudadana propuestos.

Las dimensiones de análisis ilustradas en la Tabla 1, comprenden los siguientes aspectos de variables que consideraremos esenciales en el diseño de mecanis-mos de participación ciudadana en el combate a la corrupción:

Información: es un proceso desde el gobierno hacia los ciudadanos como rendi-ción de cuentas en el que existen dos tipos:

• Información activa: producción y entrega periódica de información. Desde la identificación de funcionarios públicos, conflictos de interés, bienes, entre otros, hasta la provisión de información de finanzas públicas, entre otros.

• Información pasiva: atención de solicitudes de información por parte de los ciudadanos. Como puede ser información no disponible de alguna parte del gobierno que es de interés para el público o investigadores de centros de investigación (OCDE, 2003a).

Consulta: retroalimentación solicitada por el gobierno a la sociedad sobre al-guna política pública. Esto se puede dar en la forma de consultas populares, asambleas, estudios, entre otros. Es importante hacer énfasis en el aspecto de inclusión para asegurar que grupos minoritarios no queden relegados dentro de estos mecanismos (OCDE, 2003a).

Seguimiento a la gestión: donde se generan espacios en los que la sociedad civil puede intervenir para acelerar o dar a conocer el estado de las acciones de un ente público, siendo apoyada en el proceso por el mismo ente público (en Rivera, S et al, 2012).En esta dimensión de análisis se busca tener un enfoque de “responsiveness”, definido como la evidencia de que los resultados de la par-ticipación reflejan efectivamente lo que los ciudadanos proponen (Cameron et al, 2012b).

Participación activa: relaciones plenas de colaboración entre el gobierno y sus gobernados. Esto se refiere a la instauración de mecanismos formales de inte-racción entre ciudadanos y autoridades o la construcción conjunta de políticas


públicas. Una vez más la importancia de la inclusión es clave en esta variable (OCDE, 2003a).

Fortalecimiento institucional: en esta dimensión se identifican dos vertientes que buscan robustecer las instituciones de participación y su incidencia en el combate a la corrupción.

• Educación: el proceso de participación debe fortalecer la confianza entre ciudadanos y gobierno. Además de promover el enfoque de la participación como un mecanismo clave de los ciudadanos para combatir la corrupción.

• Disrupción clientelar: un proceso que rompe las redes clientelares y los pa-trones tradicionales de partidismo y corrupción. Esto con la finalidad de do-tar de independencia en la decisiones de las instituciones de participación (Cameron et al, 2012b).

Estas dimensiones constituyen los pilares de una buena política pública de par-ticipación ya que permiten a los poderes públicos obtener nuevas fuentes de ideas para la toma de decisiones. Al mismo tiempo contribuyen a desarrollar confianza de los ciudadanos en la administración pública, lo que, incrementa la calidad de la democracia y fortalece el civismo (OCDE, 2003a).

Dado que las iniciativas públicas para fomentar una mayor contribución de los ciudadanos en la elaboración de políticas son relativamente recientes, este marco de análisis que recoge componentes esenciales de una política pública en el combate a la corrupción y las relaciones entre el gobierno y sus ciudadanos sirve como base para analizar la multiplicidad de entramados legales, adminis-trativos y socioeconómicos de Ecuador y México.

MetodologíaEste estudio se organiza en cuatro etapas, con las cuales se busca satisfacer los objetivos propuestos previamente. En una primera etapa, a través de una revi-sión normativa, documental y hemerográfica, se identifican las principales ca-racterísticas del Comité de Participación Ciudadana (CPC) en el Sistema Nacio-nal Anticorrupción en México y del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) en la Función de Transparencia y Control Social de Ecuador, a fin de conocer a detalle el funcionamiento de estas instituciones y la forma en la que la sociedad civil participa en los esquemas institucionales mencionados



(diversos mecanismos de participación, e.g. contraloría social, consultas, dele-gación de informes, veedurías, elaboración de iniciativas de ley, entre otros).

En una segunda etapa, a través de entrevistas semi-estructuradas, basadas en argumentos teóricos y el análisis documental previo, a miembros y ex miem-bros de dichas organizaciones, se busca conocer cuáles han sido las mayores ventajas y desventajas u obstáculos en el ejercicio de sus funciones y áreas de mejora. En una tercera etapa, las entrevistas se analizan con la metodología de análisis temático a fin de identificar temas sobresalientes y se agrupan en un libro de códigos para proporcionar todos los elementos que fueron parte del estudio. Asimismo, se cuenta con el consentimiento escrito y firmado de cada participante. Puede acceder a la guía de las entrevistas y a la transcripción de estas escribiendo a: [email protected]

Finalmente, basadas en el análisis y triangulación de información de cada país de las etapas previas, se esbozan recomendaciones y conclusiones que buscan incidir en el rediseño y mejoramiento de prácticas actuales que cuentan con áreas de oportunidad para mejorar el potencial de impacto de estas institucio-nes en el combate a la corrupción.

Entendiendo la participación ciudadana en el combate a la corrupción en Ecuador

Breve historia del Consejo de Participación Ciudadana y Control SocialEn 2007, Ecuador inició un periodo de transformación marcado por el gobierno ininterrumpido del presidente Rafael Correa, de ese mismo año hasta el 2017. La administración de Correa empezó con la convocatoria de una consulta popular para establecer una Asamblea Nacional Constituyente, la cual en 2008 aproba-ría la adopción de una nueva Constitución. Esta carta magna, estableció cam-bios sustanciales en la estructura de gobierno y división de poderes en Ecuador. En especial, la nueva separación de poderes o funciones del Estado consistiría en un cambio de paradigma. Las tradicionales funciones Ejecutiva, Legislativa y Judicial, serían complementadas con dos poderes más, el Electoral y el de Transparencia y Control Social.


Dentro de la función de Transparencia y Control Social se harían los cambios más importantes en materia de mecanismos de participación ciudadana en el combate a la corrupción. Esta función estaría encargada, de acuerdo con su Ley Orgánica de, entre otros objetivos, “fomentar e incentivar la participación ciuda-dana” y “prevenir y combatir la corrupción”. Asimismo, estaría conformada por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS), la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General del Estado y las superintendencias legalmen-te constituidas.

Desde entonces, la participación ciudadana en el combate a la corrupción se estableció en la ley ecuatoriana como un instrumento del Estado para prevenir y combatir este mal público. Sin embargo, esta modalidad no estuvo exenta de críticas y hasta la actualidad se debate su utilidad. El más reciente cambio a este organismo se dio precisamente en respuesta a críticas sobre su independencia del gobierno, y en específico, del gobierno del presidente Rafael Correa, que fue sucedido por su ex vicepresidente Lenin Moreno (2007-2013), presidente de Ecuador (2017-2021).

Durante el primer año de mandato de Moreno, el vicepresidente, Jorge Glas, junto con otros ex funcionarios del gobierno de Correa, fueron detenidos y acu-sados por el delito de asociación ilícita en el caso de la petrolera brasileña Ode-brecht. La resolución de los jueces del Tribunal de la Corte Nacional de Justicia (TCNJ) en Quito, Ecuador, se sustentó en la acusación de que Glas recibió alre-dedor de U$13,5 millones en sobornos por parte de Odebrecht para adjudicar contratos de obra mientras fue Ministro de Sectores Estratégicos en el gobierno de Correa (BBC, 2017).

En 2018, Moreno, en un intento de desmarcarse de la administración anterior, convocó a un referéndum constitucional y consulta popular que tendría como resultado, entre otros, la modificación del artículo 233 de la Constitución para dar muerte civil a funcionarios culpables de corrupción, es decir, impedirlos de ser candidatos a cargos de elección popular, contratar con el Estado, desempe-ñar empleos públicos y derogar sus derechos de participación en la Constitución; la eliminación de la reelección indefinida; y la instauración de un nuevo CPCCS. Esta última modificación, daría fin al CPCCS y establecería uno transitorio. Así como el establecimiento de la regla que ningún partido o movimiento político podrán postular candidatos a la elección del Consejo (El Comercio, 2018).

Por último, cabe señalar que, desde 2015, en paralelo al funcionamiento del



CPCCS, diversas organizaciones de la sociedad civil y antiguos miembros de la Comisión de Control Cívico de la Corrupción, constituyeron la Comisión Antico-rrupción (CA), un órgano de la sociedad civil creado por mandato de la Coordi-nadora Unitaria de Trabajadores, Indígenas y Organizaciones Sociales Popula-res de Ecuador, como respuesta a la baja representatividad que estos sienten, y para generar un sistema de contraloría social, estructurar una normativa de transparencia y establecer procesos de investigación sobre la corrupción en el uso de los recursos públicos (El Universo, 2015).

Principales aspectos del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social de EcuadorA pesar de su corta existencia, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) ha sufrido diversas transformaciones, es por esto que en esta sección se presentan los principales aspectos basados en una revisión norma-tiva actualizada.

i. Estructura y funcionamientoComo se señala en apartados anteriores, el CPCCS (Consejo en adelante) cuenta con la función principal, de acuerdo con el artículo 207 de la Constitución ecua-toriana, de promover e incentivar la participación ciudadana, así como de impul-sar y establecer mecanismos de control social en los asuntos de interés público.

El Consejo es una unidad desconcentrada que responde al cumplimiento de sus funciones y forma parte del poder o Función de Transparencia y Control So-cial creado en 2008 por la nueva Constitución. Este órgano está acompañado dentro de esta función, por la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General del Estado y las superintendencias. Todas estas, cuentan con personalidad jurídica y autonomía administrativa, financiera, presupuestaria y organizativa (Consti-tución, 2018).

El Consejo forma parte de las funciones del Estado y su titular es miembro de un Comité de Coordinación formado por los titulares de las entidades de la Función de Transparencia y Control Social con el fin de diseñar y ejecutar estrategias comunes de políticas públicas, entre sus funciones más importantes, destaca la articulación y coordinación de la formulación del Plan Nacional de Prevención


y Lucha contra la Corrupción, así como el asegurar el intercambio de informa-ción relacionada con la formulación, ejecución, control y vigilancia de los planes de transparencia, rendición de cuentas, participación ciudadana, control social y prevención y lucha contra la corrupción (LOFTCS, 2018).

Un rasgo particular del Consejo es que se encuentra encargado de la desig-nación de diversas autoridades, como la primera autoridad de la Procuraduría General del Estado y las superintendencias, de entre las ternas propuestas por el Presidente de la República; la Defensoría del Pueblo, Defensoría Pública, Fis-calía General del Estado y Contraloría General del Estado. De igual manera, de la designación de los miembros del Consejo Nacional Electoral (CNE), el Tribunal Contencioso Electoral y el Consejo de la Judicatura (Constitución, 2018).

Además de promover la participación ciudadana y establecer mecanismos de rendición de cuentas de las instituciones del sector público, el Consejo tiene el deber y atribución de actuar como parte procesal en las causas derivadas de sus investigaciones, siendo este un vínculo primordial para la efectiva participación de la sociedad civil a través del Consejo en el combate a la corrupción. En esta misma línea, es deber del Consejo, en colaboración con la Fiscalía, apoyar en la protección de whistleblowers—personas que denuncien actos de corrupción. Así como solicitar información a las entidades o funcionarios públicos que con-sidere necesaria para las investigaciones (Constitución, 2018 y LOCPCS, 2018).

Para el ejercicio de sus funciones es importante señalar que el CPCCS cuenta con recursos del Presupuesto General del Estado, así como otros recursos pro-venientes de convenios con organismos nacionales e internacionales (Constitu-ción, 2018 y LOCPCS, 2018).

ii. Procesos de designación de autoridades y organigramaDe acuerdo con la Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, el Consejo tiene como máxima autoridad al Pleno del Consejo que está integrado por siete consejera(o)s principales y siete suplentes, cuyos miembros eligen, de entre ellos, a la Presidenta(e), quien es la máxima autoridad adminis-trativa y representante legal por la mitad de su periodo. El proceso de designa-ción de dichas autoridades es el siguiente:



Asimismo, con la finalidad de cumplir con sus funciones el Consejo cuenta con órganos ejecutores como las delegaciones provinciales del CPCCS y dos Se-cretarías Técnicas: de Participación y Control Social y de Transparencia y Lucha contra la corrupción; también órganos asesores como las Comisiones especia-lizadas y órganos de apoyo como la Secretaría General. Este último, elegido de entre una terna propuesta por la Presidenta (e) del Consejo y con derecho a voz y sin voto y con el mismo tiempo de ejercicio que el Presidente, pudiendo ser reelecto una vez.

Por su parte, los consejeros(as) tienen la obligación de presentar su declaración patrimonial juramentada al inicio y al final de su periodo, guardando absoluta reserva de las investigaciones que se realicen en el Consejo hasta el término de los informes correspondientes. De igual manera, excusarse de investigaciones en las que existiere conflicto de interés, y no participar en actividades partidis-tas. Los miembros del Pleno del Consejo también están sujetos al control social

Diagrama 1. Elección de consejeros del CPCCS

Postulación por parte de:• OSC’s con al menos

10 años (no + de una persona)

• Individual• Ser ecuatoriana (o)• Mayoría de edad• Acreditar probidad en

el manejo de fondos• Acreditar trayectoria en

organizaciones sociales legalmente reconoci-das durante los últimos 5 años

• Título de tercer nivel (licenciaturas o afines)

• No podrán ser afi-liados, adherentes o dirigentes de partidos o movimientos políticos, durante los últimos cinco años.

Postulación por parte de:• OSC’s con al menos

10 años (no + de una persona)

• Individual• Ser ecuatoriana (o)• Mayoría de edad• Acreditar probidad en

el manejo de fondos• Acreditar trayectoria en

organizaciones sociales legalmente reconoci-das durante los últimos 5 años

• Título de tercer nivel (licenciaturas o afines)

• No podrán ser afi-liados, adherentes o dirigentes de partidos o movimientos políticos, durante los últimos cinco años.

• Directo, libre y secreto, cada cuatro años

• Coincidente con las elecciones de las autoridades de los Gobiernos autónomos descentralizados (GAD’s)

• El orden de ubicación en papeletas es me-diante sorteo

• Se votan hasta 7 can-didatos.

Se designan:• Tres candidatos de la

lista de hombres• Tres candidatas de la

lista de mujeres• Un candidato de la lista

de los pueblos y na-cionalidades indígenas, afroecuatorianos o montubios y de ecua-torianos en el exterior.

• Los miembros del CPCCS, no podrán participar como candi-datos en la inmediata elección seccional, para asambleístas y/o subsiguiente elección presidencial.

Postulación de candidatos CNE verifica requisitos Elección Conformación

Fuente: Elaboración propia con información de la LOCPCCS y la Constitución.


y enjuiciamiento político por parte de la Asamblea Nacional, pero cuentan, du-rante el ejercicio de sus funciones, con fuero constitucional.

Una entidad de vital importancia para el funcionamiento del CPCCS a nivel na-cional es el de su atribución de desconcentrarse mediante delegaciones a nivel provincial, cuyos titulares son designados por el Consejo mediante concurso de oposición y méritos. De igual forma, con la votación de dos tercios del Pleno el Consejo puede constituir delegaciones temporales en el exterior.

Entendiendo la participación ciudadana en el combate a la corrupción en México

¿Cómo se llegó al Sistema Nacional Anticorrupción y el Comité de Participación Ciudadana?Durante la campaña de 2011-2012, el aún candidato, Enrique Peña Nieto, puso en la agenda del país crear una Comisión Nacional Anticorrupción (CNA) que sustituiría a la Secretaría de la Función Pública. Aunque ya como Presidente esta propuesta quedaría relegada ante una ola de reformas estructurales en materia de telecomunicación, energía, entre otras, los escándalos de corrupción deriva-dos de un reportaje periodístico en 2014 en el que se denunciaba la compra de una “Casa Blanca” de siete millones de dólares por parte de la esposa del Presi-dente Peña Nieto a Grupo Higa—empresa con contratos de obra pública durante la etapa de Peña Nieto como gobernador del Estado de México, entre 2005 y 2011, y ganadora de uno de los proyectos de mayor costo en la administración la licitación del tren México-Querétaro — y la alta incidencia de grupos de la socie-dad civil por un andamiaje jurídico más robusto, así como una fuerte crítica a la CNA propuesta por su subordinación al poder Ejecutivo y su concentración de funciones de juez y parte, obligaron a partidos de oposición, en ese mismo año, a presentar una serie de iniciativas de reforma para crear un Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) (Silva y Ugalde, 2015).

El SNA está integrado por diversas instituciones públicas coordinadas a través de un consejo, que incluiría a la SFP, y un comité ciudadano que propondría políticas públicas y denuncias en materia de corrupción. Pese a su aprobación, la tinta fina—las leyes reglamentarias—quedó pendiente y existió poca voluntad política para concretar el SNA, por lo que un grupo de organizaciones de la so-



ciedad civil presentaron una iniciativa ciudadana e impulsaron modificaciones al entramado legal que soportaría el SNA. Por primera vez, el instrumento de la iniciativa de ley ciudadana se lograba utilizar—esta requirió de más de medio millón de firmas—por lo que la presión ciudadana y mediática exigió un parla-mento abierto en el que representantes de la sociedad civil participaron para analizar el contenido de las leyes (Ugalde, 2017).

En julio de 2016, se promulgan las leyes anticorrupción pero la sociedad civil no quitaría el “dedo del renglón”, por lo que, en agosto de ese mismo año, alrededor de 50 organizaciones promoverían un proceso de designación abierto para mo-nitorear y exigir el cumplimiento de los principios de transparencia y pluralidad en la designación del Comité de Participación Ciudadana (CPC) del SNA. Es así como, en septiembre de 2016, organizaciones de la sociedad civil, academia y grupos empresariales participarían activamente en el proceso de designación del CPC, el cual, desde entonces, se encargaría de ser un canal de interacción entre la sociedad civil y el gobierno, promoviendo políticas anticorrupción, me-todologías e indicadores de evaluación y, sobretodo, vigilando el funcionamiento del SNA (CPC, 2017).

Principales aspectos del Comité de Participación Ciu-dadana dentro del Sistema Nacional Anticorrupción.Debido a que el CPC se encuentra inmerso dentro del SNA, la siguiente sección presenta aspectos clave del SNA en materia de participación ciudadana, con es-pecial énfasis en los relacionados al CPC.

i. EstructuraUn rasgo esencial del CPC (Comité en adelante) es que, de acuerdo con la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, funge como pieza esencial en la gobernanza del SNA. El Comité cuenta con la responsabilidad de colaborar con el cumplimiento de los objetivos del Comité Coordinador del SNA, así como vin-cular a este con las organizaciones sociales y académicas del país. A su vez, el SNA aglutina a los integrantes del Comité Coordinador; el CPC; el Comité Rector del Sistema Nacional de Fiscalización—integrado por la Auditoría Superior de la Federación, la SFP, las entidades de fiscalización superior locales y secretarías de control interno—y los Sistemas Locales Anticorrupción (Diagrama 2).


Diagrama 2. Estructura del Sistema Nacional Anticorrupción

Comité de Participación

Ciudadana

32 Sistemas locales

Anticorrupción

Comité Coordinador

Comisión

Titular CJFPresidente

Titular INAITitular FECC

Titular SFPTitular ASF

Comité Rector del Sistema Nacional de

Fiscalización

Fuente: Elaboración propia con información de la LGSNA y la Constitución*TFJA: Tribunal Federal de Justicia Administrativa; CJF: Consejo de la Judicatura Federal; ASF: Auditoría Superior de la Federa-ción; SFP: Secretaría de la Función Pública; FECC: Fiscalía Especializada de Combate a la Corrupción; INAI: Instituto Nacional de Acceso a la Información.

Órgano de gobierno designa

a la Secretaría Técnica

Secretaría EjecutivaÓrgano de apoyo

técnico del Comité Coordinador

SecretaríaTécnica

Representante del CPC

Designa el Senado a través de la Comisión de

Selección

Presidente

4 integrantes del CPC

Secretario

El CPC, como se muestra en el diagrama anterior, se complementa con la Se-cretaría Ejecutiva, la Comisión Ejecutiva y la Secretaría Técnica. Sin embargo, su órgano de mayor importancia es el Comité Coordinador (CC), el cual tiene



como Presidente a un representante del Comité, quien, entre otras atribucio-nes, preside las sesiones del CC, propone el órgano de gobierno de la Secretaría Ejecutiva y el nombramiento del Secretario Técnico; además de convocar a re-presentantes de los Sistemas Locales y los Órganos internos de control de los organismos con autonomía reconocida por la Constitución mexicana.

La Secretaría Ejecutiva del SNA es “un organismo descentralizado, no sectori-zado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía técnica y de gestión” (LGSNA) y es el órgano técnico de asistencia del CC a fin de que este cuente con insumos necesarios para cumplir con sus atribuciones como son llevar sus propuestas al terreno de las políticas públicas, a emitir indicadores o evaluar el impacto de las medidas.

La Secretaría cuenta con un órgano de gobierno presidido por el Presidente del CPC e integrado por miembros del CC. Asimismo, tiene la atribución de nom-brar y remover por mayoría calificada de cinco votos al Secretario Técnico, quien ejerce la dirección de la Secretaría Ejecutiva y es elegido de entre una terna de personas enviada por el Presidente del CPC, con previa autorización de los miembros de ese órgano. Por su parte, los acuerdos, resoluciones y determina-ciones de la Secretaría se toman siempre por mayoría de votos de los miembros presentes; en caso de empate, el Presidente tiene voto de calidad.

La figura de Secretario Técnico es de suma importancia ya que es el encargado de ejecutar y dar seguimiento a los acuerdos y resoluciones del Comité Coordinador y del órgano de gobierno. Además de proveer a la Comisión Ejecutiva—integrada por el mismo secretario técnico y 4 miembros del CPC, a excepción del Presidente—de los insumos necesarios para la elaboración de sus propuestas, contando con la atri-bución de solicitar la información para la realización de sus actividades (LGSNA).

ii. Procesos de designación de autoridades y funcionamientoEl Comité de Participación Ciudadana está conformado por cinco ciudadanos destacados por sus aportaciones al combate a la corrupción, la fiscalización, la transparencia y la rendición de cuentas. Durán en su encargo cinco años, sin posibilidad de reelección, y son renovados de manera escalonada.42

42 Los primeros 5 miembros del CPC fueron nombrados con periodos de 5, 4, 3, 2 y un año respectivamente a fin de dar inicio al escalonamiento.


Estos son nombrados mediante el siguiente proceso:

1. El Senado conforma una Comisión de Selección (CS) integrada por nueve mexicanos de forma honoraria, —4 miembros de la sociedad civil y 5 de ins-tituciones de educación superior y de investigación—por un periodo de tres años, quienes no podrán ser designados para el CPC por un periodo de seis años después de la disolución de la CS;

2. La CS deberá hacer una convocatoria a fin de realizar una consulta pública na-cional para que se presenten aspirantes a ocupar el cargo. Para esto la ley esta-blece que se deberán hacer públicos todos los documentos para definir una me-todología, plazos y criterios de selección. Todo esto tomando en consideración:

a. El método de registro y evaluación de los aspirantes;

b. Publicación de la lista de las y los aspirantes; los documentos que hayan sido entregados para su inscripción en versiones públicas; y el cronogra-ma de audiencias;

c. Audiencias públicas en las que se invita a participar a investigadores, acadé-micos y a organizaciones de la sociedad civil, especialistas en la materia, y

d. Plazo en que se deberá hacer la designación, y que se tomará, en sesión pú-blica, por el voto de la mayoría de sus miembros (LGSNA, Capítulo III, art.18).

A fin de garantizar la objetividad de los miembros electos para el CPC, estos no cuentan con relación laboral, y su vínculo legal, así como contraprestación son establecidos a través de contratos de prestación de servicios por honorarios, por lo que no gozan de prestaciones. Sin embargo, tampoco pueden ocupar, durante el tiempo de su gestión, un empleo, cargo o comisión de cualquier na-turaleza, en ningún nivel de gobierno, ni cualquier otro empleo que les impida el libre ejercicio de los servicios que prestarán al Comité y a la Comisión Ejecutiva.

La Presidencia del CPC y el CC, es rotativa por un periodo de un año entre los miem-bros del CPC, de acuerdo con su antigüedad, y aunque, de acuerdo con la ley, se procura un balance de género entre los miembros, no existe una cuota establecida.

El Comité Coordinador es el encargado de emitir recomendaciones no vinculan-tes sobre los temas antes mencionados. Estas deben recibir respuesta fundada y motivada por parte de las autoridades a las que se dirijan, en un término de 15 días a partir de su recepción. En caso de aceptarlas deberá informar las acciones concretas que se tomarán.



¿Qué podemos aprender de las experiencias de Ecuador y México?Aunque los mecanismos de participación ciudadana en el combate a la corrup-ción—de acuerdo con la revisión normativa previa—cuentan con objetivos simi-lares como son el fomento a la participación ciudadana, la proposición de políti-cas públicas, entre otros, existen grandes divergencias en su diseño institucional que repercuten de manera directa en el funcionamiento de sus organismos, así como en los resultados que estos tienen en el combate a la corrupción.

En los siguientes subapartados se muestra el análisis temático comparativo de los casos de estudio propuestos, así como los principales resultados de las en-trevistas realizadas a miembros y ex miembros del CPC y el CPCCS con base a la revisión normativa y el marco de análisis previo que dan luz sobre las fallas y fortalezas de los mecanismos analizados.

InformaciónAunque ambos países cuentan con un amplio marco jurídico en materia de transparencia y acceso a la información, dentro de la estructura del CPC y el CPCCS, existen obstáculos que impiden la plena realización de sus labores con-tra la corrupción.

En el caso del CPCCS ecuatoriano, existe una información activa en sus proce-sos ya que los ciudadanos cuentan periódicamente con información a través de la página web del organismo (CPCCSb, 2018). Sin embargo, la información no se encuentra en un formato manejable para la ciudadanía, ni se tiene una integra-ción de los mismos que permita su utilidad para la misma. A decir de funciona-rios entrevistados, a pesar de que la Constitución establece que el CPCCS puede solicitar información de cualquier funcionario de las instituciones del Estado para investigaciones y procesos, este es un gran obstáculo para el cumplimien-to de sus funciones, “[existe] falta de compromiso de otras funciones del estado para entregar o compartir información y una falta de coordinación inter-institu-cional para realizar investigaciones”.

Un funcionario actual señaló que “es risible que una función del Estado ten-ga que pedir información al mismo Estado, ya que este debería poder contar con información mucho más fácil, siendo que es parte del mismo Estado”. Esta situación es un obstáculo a la actuación del CPCCS, y también a otros


mecanismos de participación ciudadana enfocados al escrutinio de los recursos públicos. En el caso de las veedurías—instrumento del CPCCS a través de las cuales los ciudadanos fiscalizan los recursos— los funcionarios coinciden en que estas no han funcionado adecuadamente y la falta de información a los ciuda-danos es una constante, “realmente nadie apoyaba, ni los jueces, para que el ciudadano o la veeduría logre tener esa información, porque siempre se cubrían las espaldas entre ellos”. Finalmente, sin información, no se contaba con lo que se “necesitaba para poder llegar a aislar o determinar si había o no algún tipo de responsabilidad, si se debía o no actuar”.

Durante muchos años, de acuerdo con los entrevistados, la política ha regido sobre las funciones del Estado, eliminando los contrapesos institucionales que permiten el acceso a información; “en la época del correísmo, se negaba la información, bueno simplemente porque había cooptación de todos los poderes. El Ejecutivo Legislativo y Judicial, Electoral, y la Función de Transparencia y Control Social, es-taban de alguna manera dirigidas por la misma fuerza política y todo se cubrían”.

En contraste, en México, aunque la información está disponible a través del Ins-tituto Nacional de Acceso a la Información Pública, dentro del CPC, un problema es la falta de capacidades y recursos humanos de sus miembros para manejar la información de distintos organismos. De acuerdo con los entrevistados, el CPC tie-ne la desventaja de que sufre de una asimetría de recursos y poder respecto a los órganos de gobierno que componen el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, “simple y sencillamente, la información que maneja la Auditoría Superior o la Secretaría de la Función Pública, nunca la vamos a poder manejar nosotros. Entonces ahí hay una asimetría de recursos y de poder importante”.

De acuerdo con esto, una desventaja que tiene este organismo es que, al no ser parte de función pública, cuenta con escasos recursos para realizar sus activi-dades, que por momentos resultan “abrumadoras”. Sin embargo, cuentan con una gran “legitimidad ciudadana”, lo que les permite presionar por mayor infor-mación dentro del Sistema Anticorrupción.

En materia de información, se encontraron dos áreas de oportunidad en las que coinciden los entrevistados en ambos países. En primer lugar, existe un desconocimiento de la ciudadanía en general de que el acceso a la información es su derecho y que es importante “que la ciudadanía comprenda que no es un favor que le están haciendo, sino que es un derecho. Que tenemos de contar con esa información, que si alguien nos oculta esa información está violando nuestros



derechos”. En segundo lugar, el uso de las tecnologías a través de políticas de gobierno abierto y el uso de Plataformas Digitales Integradas para facilitar la participación de la ciudadanía y los medios de comunicación en el combate a la corrupción.

ConsultaEn el caso de la retroalimentación solicitada por los mecanismos de participa-ción analizados a la ciudadanía, los procesos en Ecuador y México son diver-gentes. Por un lado, en Ecuador, estos se han dado dentro del Consejo, con la finalidad de conocer impugnaciones a las designaciones que este hace de dis-tintos organismos43, de acuerdo con los entrevistados, este procedimiento es “innovador y participativo”, ya que permite a los ciudadanos fiscalizar ex ante a la aplicación de una prerrogativa del CPCCS, como en la designación de los titulares de otros organismos, así como darle seguimiento a este proceso.

En México, las consultas dentro del CPC son, también en concordancia con el marco analítico, una retroalimentación solicitada por el CPC a la sociedad. El caso de más reciente aplicación es el de la consulta de la Política Nacional Anticorrupción, hecha a través de la Comisión Ejecutiva y a través de portales web accesibles a toda la ciuda-danía y encuentros regionales en distintas entidades del país, “[esta] política nacional anticorrupción que la hemos hecho a través de la Comisión Ejecutiva y esto nos ha permitido trabajar codo a codo con la Secretaria Ejecutiva. Es decir, que, por primera vez, vamos a poder hacer una consulta nacional con recursos”.

Aunque estas prácticas han sido exitosas, un área de oportunidad continúa siendo la inclusión de la ciudadanía, y no sólo de algunas “elites”, como coinciden los entrevistados; procesos como los del Comité de Selección que se encarga de elegir a los miembros del CPC, han sido “(…) bastante. Limitados. Limitado pues, a las élites”. Sin embargo, coinciden en que a pesar de que sea ha iniciado teniendo participación principalmente de la sociedad civil de élite, este empuje tiene que iniciar por algún lado para que vaya creciendo y eventualmente se sumen otros sectores de la sociedad.

43 El ejemplo más reciente fue el periodo de impugnaciones a las candidaturas del Consejo Nacional Electoral, que estuvo abierto por cinco días y en el que se realizaron audiencias para solventar las mismas. (El Universo, 2018) Ésta se realizó de forma extraordinaria por el Consejo Transitorio.


Seguimiento a la gestiónEn cuanto a la generación de espacios donde la sociedad civil puede intervenir y responder a la participación ciudadana. A pesar de la existencia de, por parte de Ecuador, mecanismos de participación ciudadana directos a través del CPCCS en la forma de veedurías, observatorios ciudadanos y denuncias, existen múlti-ples obstáculos que merman el impacto de estos mecanismos, incluyendo una baja frecuencia en su uso. “[Eran] donde podía generar la ciudadanía propues-tas, pero estos espacios han sido mínimos y muchas veces contados”, mencionó un entrevistado.

En un consenso general, según los entrevistados, estos mecanismos fueron “cooptados” por el Ejecutivo, en concordancia con el concepto de inserción ins-titucional y el análisis de Bealderacchi (2017), las veedurías, las denuncias y los observatorios ciudadanos dejaron de funcionar como fueron diseñadas debido a la intervención del Ejecutivo a través de consejeros puestos a modo y a la simulación, “muchas de las pocas denuncias iban a golpear al gobierno, y fi-nalmente, eran enviadas a contraloría, otras a la justicia, y estos órganos eran también afines al gobierno de cierta forma, y pues ahí quedaban”. De acuerdo con un exfuncionario, “no se abrió mucho espacio para una participación más plural, sino que se justificaban con veedurías digamos de una un nivel no tan trascendente, y no se exigía, de igual manera, la información pública que reque-rían las veedurías”.

Asimismo, al convertirse en una “franquicia del Estado” (Thede, 2006), de acuerdo con los entrevistados, se dieron casos de persecución política, “(…) to-dos tenían miedo, desde la gente común y corriente, hasta los líderes de organi-zaciones, hasta los medios de comunicación”.

De igual forma, el papel de los medios como contrapeso y apoyo a la ciudadanía se vio reducido, “periodistas no querían decir algo porque eran enjuiciados, eran perseguidos, les ponían multas. Igual los líderes sociales, eran criminalizados, perseguidos encarcelados, enjuiciados”. Esta lectura es consistente con la rela-ción que, de acuerdo con la literatura, tiene la anulación de las libertades civiles y los altos niveles de corrupción.

Por su parte, en México, de acuerdo con los entrevistados, aunque la línea del gobierno en algunas instituciones permanece, como menciona un miembro del CPC, “yo creo que, por ejemplo, la Secretaría de la Función Pública tiene línea con la presidencia de la República” el CPC como mecanismo de participación



de la sociedad civil en sí mismo44, ha sido fructífero gracias a su diseño institu-cional como semilla ciudadana y presión para una mayor coordinación. “El que estemos nosotros como ciudadanos en cierta medida dedicados a estar obser-vando, y analizando, y estudiando, nos da una enorme fortaleza porque pues tenemos manos libres para ver qué es lo que está sucediendo mal, identificarlo y ponerlo en la agenda. Porque nosotros ni somos servidores públicos, ni somos legisladores, no podemos hacer actos de autoridad, pero sí podemos presentar la problemática y presionar”.

A pesar de esto, en el día a día, los ciudadanos dentro del modelo están limitados por su falta de recursos y poder de decisión. Como se menciona en la revisión normativa, las decisiones y propuestas del CPC no son vinculantes, y esto com-plica su trabajo, “en donde es más complicado es, justo donde mencionas, en las propuestas de políticas públicas, porque nosotros somos proveedores de insu-mos y no necesariamente tienen que retomar lo que propongamos”. Esto deja como una función extraordinaria para el CPC el cabildeo y la socialización de sus propuestas por dos vías para obtener mayor fuerza y éxito, “(…) una, como una propuesta acompañada de la Sociedad Civil o dos, vía la Comisión Ejecutiva, que esa es un órgano que está dentro de la ley”. Aunque es una labor titánica, este sistema integrado con actores no gubernamentales en el centro, logra un invo-lucramiento mayor de las partes interesadas y ejercer presión por un sistema de integridad más relevante.

Sin embargo, el sistema aún depende para su total seguimiento a las investiga-ciones de componentes políticos, en específico el nombramiento de otros inte-grantes del sistema, como es el caso del Fiscal Anticorrupción. Según los entre-vistados, este sigue siendo uno de los más grandes obstáculos, “es que todavía el sistema no está completo. Falta la Fiscalía Anticorrupción. Los 18 magistrados. Hay toda una parte que es un gran obstáculo porque no estamos viendo qué pasa con las denuncias. No estamos viendo qué pasa con las investigaciones”.

44 Una de las principales diferencias entre el modelo ecuatoriano y el mexicano es que el CPC en sí mismo es un mecanis-mo de participación. Sin embargo, cuenta con poca injerencia en otros mecanismos como las denuncias, las contralorías sociales y los testigos sociales.


Y aunque existe una gran cantidad de sistemas de denuncias en México, tal como propone la ley aún está pendiente su integración en una Plataforma Di-gital Nacional, que, aunque aún no se completa, a decir de los entrevistados sería la mejor opción para darle trámite y seguimiento. “Mucha gente piensa que nosotros podemos dar seguimiento a los casos puntuales, pero sería abrumador darle seguimiento a cada caso. Entonces lo mejor es tener un sistema donde se le pueda dar seguimiento a los casos y que no caigan en saco roto, algo más institucional”. De acuerdo con ellos, las denuncias contarían con un folio, para darle curso y seguimiento hasta su resolución.

ParticipaciónEn cuanto a este rubro, ambos países cuentan con una participación activa, esto es, relaciones plenas entre gobierno y sociedad dentro del CPC y el CPCCS. Sin embargo, aún tienen el reto de ser más inclusivos con sectores tradicional-mente relegados, “para que realmente funcione, tenemos que seguir buscando mecanismos de participación, no nada más de los organismos de la sociedad civil, que normalmente tienen más recursos y están mejor organizados, sino de organismos a un nivel más intermedio, de grassroots”.Algunos consultados señalan que “se ha hecho una mala definición de lo que es la sociedad civil ya que son un grupo de organizaciones que no necesariamente representan a toda la sociedad”. Sin embargo, se reconoce que el primer impulso se ha dado gracias a estas “élites” pero es importante formar redes ciudadanas a nivel local.

Una diferencia esencial es que, en Ecuador, la legislación prevé una representa-ción plural desde los integrantes del CPCCS, incluyendo a sectores de la socie-dad como las nacionalidades indígenas, afroecuatorianos y una alternancia de género; un entrevistado dijo haber sido beneficiado por esto, pero señaló que es algo que ya no se maneja con tanto detalle como antes.

Por otra parte, en México, esto es algo que no prevé la legislación, sin embargo, de acuerdo con un miembro del CPC, la creación de sistemas anticorrupción es-tatales y “redes locales” de ciudadanos permitirá articular mejor a la ciudadanía. Aunque, señalan, sí se ha presentado coerción por parte de los gobiernos locales en la selección de los integrantes de estos cuerpos anticorrupción.45

45 El Sistema Nacional Anticorrupción prevé la creación de modelos similares en los 31 estados y la Ciudad de México, hasta el momento en que esto se escribe, 7 entidades ya constituyeron su Comisión de Selección, 20 el Comité de Partici-pación Ciudadana, 16 el Comité coordinador, 12 la Secretaría y 21 ya cuentan con fiscal anticorrupción.



En el caso de Ecuador, este tipo de coerción en la selección, y finalmente cap-tura institucional, ha hecho que se pierda la confianza en el CPCCS y sus instru-mentos como las veedurías o los observatorios ciudadanos, “esto se debe a que el Consejo ha sido capturado y, por tanto, ha perdido legitimidad para los ciuda-danos que realmente quieren participar”. En la actualidad esto presenta un gran reto ya que la confianza ciudadana en este tipo de instituciones ha erosionado, lo que contribuye también a una baja participación.

En el caso de México, una ventaja en el diseño del sistema es que, al contar con la ciudadanía al centro, existe un componente de innovación que se aleja de la burocracia tradicional, “a quien le toca incorporar mecanismos frescos o distin-tos es al Comité de Participación Ciudadana”, comentó un miembro del CPC. Y para esto, señaló, tienen que tener un contacto constante con distintos organis-mos fuera del gobierno y sinergias con otros sectores de la sociedad civil. Esto, a su vez, fortalece los contrapesos institucionales y de parte de la sociedad que son necesarios para la implementación de estrategias de integridad.

Una mención adicional es que, de acuerdo con los consultados, el fomento a la participación debe estar basado en “tener programas concretos, medibles, que se les pueda dar seguimiento para ver cómo funcionan”. Esto va en concordan-cia con un seguimiento ex post del ciclo de políticas públicas, que idealmente estarían basados en evidencia.

Fortalecimiento institucionalUno de los hallazgos fundamentales ha sido que existen debilidades inheren-tes al diseño institucional de los mecanismos analizados. En concreto, algunas áreas de oportunidad; en el caso de Ecuador, consistentes con la literatura, son la construcción de una institución con mayor independencia, coordinación con órganos de justicia y fomento a la participación ciudadana. Del caso mexicano, se extrae que la coordinación entre los órganos de justicia y la ciudadanía es clave para el éxito de estos mecanismos, así como el fortalecimiento de la edu-cación en el derecho a la participación de la ciudadanía a través de redes locales y nacionales.

El reto más grande en Ecuador es la “inserción institucional” o la intervención del Estado en las instituciones y mecanismos de participación ciudadana, lo cual ha mermado el impacto de estas en el combate a la corrupción. “El Estado


también se encargó de perseguir a quienes de forma independiente buscaban combatir la corrupción. Pero más que eso, el Estado se encargó de que los or-ganismos del Estado, al estar absorbidos en una sola función fueran cooptados”. Esta situación vulnera la confianza de la ciudadanía en las instituciones y, por ende, desincentiva la participación.

De acuerdo con los entrevistados, estos coinciden en que “los derechos ciuda-danos fueron reprimidos a través del Estado también, porque la persecución era a quien osaba abrir la boca. Había una persecución inmediata, incluso tenemos más de mil personas, que han recibido una persecución”.

Esta situación contrasta con la experiencia mexicana en la que la independencia del CPC está resguardada por un proceso de “ciudadanos nombrando ciuda-danos”. Aunque el tema de la inclusión en el proceso de selección es un área de oportunidad, la transparencia y apertura del proceso, así como la participa-ción de distintos sectores de la sociedad como la academia, empresarios y la sociedad civil, filtran el proceso para que “lleguen personas independientes”. Y aunque “la independencia no la crea la normatividad”, crear filtros de selección sí contribuye en gran medida a este fin.

Un rasgo fundamental en el funcionamiento del sistema es la rotación anual del Presidente del CPC, “[todos los miembros] son presidentes todos en el último año de su periodo. Entonces esto de que nos estemos con “sospechosísimo”, con la intriga de a ver a quién vamos a nombrar o no, está totalmente resuelto. Y podemos concentrarnos en lo sustantivo”. Esta relación libera un obstáculo ad-ministrativo y permite a los sectores sociales representados por cada miembro proponer una agenda más plural en el momento de su presidencia.

A pesar de que el diseño de mecanismos de participación como el CPC y el CPCCS es vital, la dificultad de su funcionamiento también depende en gran medida de “otras piezas del sistema” que son tan importantes como la partici-pación ciudadana. En ambos países, los entrevistados coinciden en que un obs-táculo para que la participación ciudadana pueda llegar a tener resultados, es la independencia y autonomía de los órganos de impartición de justicia que final-mente resuelven los casos, “es absolutamente indispensable que los fiscales y los jueces sean absolutamente independientes, y que sean autónomos, pero también, es importante que lo sean los contralores y los auditores, porque son en cierta medida los que alimentan la información, y los que están al pendiente todos los días de que la actuación de los servidores públicos sea correcta”.



Complementariamente a estos puntos, los entrevistados señalaron a los po-cos incentivos que existen a la participación ciudadana y lo vital de educar a la ciudadanía sobre sus derechos tanto de información como de participación, además de fortalecer liderazgos locales para una mayor inclusión social, “deben fortalecer, los liderazgos, la organización, los derechos para que comprendamos que más allá de esos mecanismos, que sirven y están bien, los ciudadanos y ciudadanas podemos ejercer nuestros derechos”. En el caso de México, existe una deficiencia en este rubro ya que no existen programas de sensibilización o educación a la ciudadanía a través del CPC. En Ecuador, a pesar de la existencia de estos, como las Escuelas de Liderazgo o Escuelas de Formación Ciudadana, el gran reto es recuperar la confianza de la ciudadanía en el CPPCS, ya que, sin este elemento, la participación y su eventual impacto serían mínimos.

RecomendacionesSiguiendo un análisis a detalle de la literatura, el marco normativo y las ex-periencias de miembros y ex miembros del CPC y el CPCCS, ocho recomen-daciones se derivan del mismo. Estas apuntan a un rediseño institucional; la recuperación de confianza y contrapesos institucionales; la creación de redes ciudadanas; la inclusión de sectores de la sociedad; coordinación y procuración de independencia de otras piezas del sistema de integridad; mecanismos de se-lección; y el uso de sistemas digitales integrados para información y denuncias; entre otros. En particular, las recomendaciones son las siguientes:

EcuadorConsiderar un rediseño institucional para recuperar contrapesos, fortalecer la autonomía del CPCCS y poner a los “ciudadanos al centro”: Debido a la “inser-ción institucional” que ha habido del CPCCS en los últimos años, es imperativo reconocer que el diseño del órgano cuenta con diversos vicios de origen. Pri-mero, la independencia de los consejeros se ve comprometida al ser parte de la función del Estado por lo que se podría considerar un esquema similar al mexicano que pone a los ciudadanos al centro del SNA sin hacerlos parte de la estructura gubernamental. Segundo, al no conservarse la independencia de las cabezas del consejo y su estatus ciudadano, los mecanismos de participación ciudadana bajo esta estructura se ven capturados, tales como son las Comisio-


nes Ciudadanas de Selección46, Veedurías y Observatorios Ciudadanos, por lo que la independencia y autonomía de las cabezas es esencial para que los otros mecanismos funcionen, a su vez, de manera independiente. Esta configuración es vital ya que el CPCCS está encargado de nombrar a importantes contrapesos judiciales como el Fiscal General del Estado, el Procurador General, entre otros.47

Una de las ventajas del diseño mexicano es que contar con un órgano ciudada-nos independiente puede mejorar los contrapesos institucionales, ejercer pre-sión a otros órganos encargados del combate a la corrupción que son parte del estado y ser un componente innovador coordinador de los órganos de justicia, del Ejecutivo y electoral. Así como contribuir a la recuperación de confianza por parte de la ciudadanía. Es importante subrayar, que el combate a la corrupción debe funcionar con un enfoque integral por lo que la independencia de otras piezas del sistema, como la judicial y electoral, también es indispensable para obtener resultados.

Fortalecimiento del papel de los medios y la formación ciudadana: Como se ha visto en diversos estudios, el rol de los medios como contrapeso y fiscalizador de los actos del gobierno es esencial ya que también contribuye a la diseminación y una mayor presión ciudadana por solventar los casos de corrupción. Por su par-te, el papel de la educación ciudadana es vital ya que los derechos ciudadanos como el de la información y participación han sido aminorados por la captura de los mecanismos de participación en los últimos años.

Creación de Plataformas Digitales Integradas para el uso de información en el combate a la corrupción: A pesar de que existen buenas prácticas en materia de transparencia y acceso a la información, el uso de esta información por parte de la ciudadanía e incluso por parte del CPCCS es bajo, ya que no se cuenta con una plataforma integrada y manejable para su uso en el combate a la corrup-ción. Contar con un sistema integrado permitiría a la ciudadanía o medios, poder hacer relaciones en materia de conflictos de interés de funcionarios, compras gubernamentales, entre otros rubros. Un ejemplo concreto de esto en el caso mexicano es la creación de Índice de Riesgo de Corrupción en contrataciones públicas, creado por un organismo de la sociedad civil48.

46 En las comisiones existe un desbalance ya que 5 funcionarios públicos podrían coludirse para elegir a lo que el Ejecutivo disponga.

47 Si no es posible asegurar la independencia del CPCCS, se debe considerar devolver estos nombramientos a la Asamblea Legislativa para fortalecer su función de contrapeso institucional.

48 Disponible en: https://imco.org.mx/articulo_es/indice-riesgos-corrupcion-sistema-mexicano-contrataciones-publicas/



Este sistema debe ir acompañado de campañas de información o el fortaleci-miento de las escuelas formación ciudadanas ya implementadas por el CPC en el uso y derecho de acceso a la información, ya que, de acuerdo con los entrevis-tados, la ciudadanía tiene muy conocimiento sobre sus derechos de acceso a la información y los organismos de la sociedad civil no tienen un enfoque especial en este ámbito.

MéxicoFomentar la inclusión de otros sectores la sociedad: Un aspecto destacado del análisis es que existe un importante papel de la sociedad civil en las distintas etapas de construcción de políticas públicas orientadas al combate a la corrup-ción. A pesar de esto, los niveles de inclusión de sectores de la ciudadanía son bajos y se tiende a favorecer la participación de organizaciones “élite” por lo que es aconsejable la institución de mecanismos como acciones afirmativas o cuotas de participación para mejorar los niveles de inclusión de sectores de la ciudadanía tradicionalmente excluidos. Un elemento adicional, es que, a pesar de la alta participación del sector empresarial en el CPC, no existe una visión del combate a la corrupción en este sector. Un ejemplo es a través de la creación de códigos de integridad en las empresas privadas, que también son participes en actos de corrupción.

Fortalecimiento y vigilancia de las redes locales anticorrupción: En relación con el punto anterior, un aspecto a destacar es que existe una oportunidad para am-pliar la inclusión a nivel local con la formación de redes locales del SNA. Estas, a su vez, representan un punto de inflexión hacia una participación más extensa de la ciudadanía en el combate a la corrupción. Sin embargo, existen riesgos de captura institucional que es importante vigilar. Asimismo, el desarrollo de capa-cidades a nivel local es de vital importancia para que esto no sea una limitante para la participación de distintos sectores de la sociedad o su exclusión basada en el argumento de baja capacidad.

Pugnar por la independencia de otras piezas del sistema: El papel del CPC como contrapeso institucional es de vital importancia para completar el SNA. Además, existe espacio para que los órganos de justicia y del poder Ejecutivo que son parte del sistema cuenten con un mayor margen de maniobra, por lo que el CPC debe mantener el “dedo en la llaga” para que estos fomenten espacios de participación ciudadana y mejoras en el acceso a la información pública.


Incluir una planeación multianual con objetivos evaluados basados en evidencia para asegurar continuidad: A pesar de que la rotación anual del Presidente del CPC es una característica que ha evitado conflictos internos y administrativos en el organismo, es importante considerar la inclusión de una provisión para que los programas cuenten con continuidad, así como evaluaciones basadas en evidencia, ya que existe un riesgo de que la rotación de presidente cree un con-tinuo cambio de prioridades y planes de acción. Esto permitirá que los progra-mas tengan un sustento basados en su efectividad e impacto y también cuenten con suficiente tiempo de madurez para alcanzar los objetivos deseados.

Desarrollar, a través de organismos del Comité Coordinador, escuelas de lide-razgo e integridad: El CPC a través del Comité Ejecutivo debe considerar la res-ponsabilidad de organismos del sistema como la SFP, el INAI (Instituto Nacional de Acceso a la Información), entre otros, de desarrollar programas que busquen fomentar una cultura de integridad en la ciudadanía, educándolos sobre el re-chazo al comportamiento no ético de los individuos, empresas y gobierno y la importancia de su participación en el combate a estas prácticas.

ConclusionesLas políticas orientadas a combatir la corrupción en América Latina se han en-focado en enaltecer la participación de la sociedad civil, tal ha sido el impulso de organizaciones como la ONU, OEA, y diversos gobiernos en la región. Aunque en teoría existe una multiplicidad de estudios que apoyan esta visión, pocos se basan en la evidencia del uso de estas políticas.

El propósito de este estudio es generar evidencia que apoye la corriente que pugna por una mayor participación de la sociedad civil en el combate a la co-rrupción. Sin embargo, una de las conclusiones fundamentales basadas en el análisis temático de la evidencia en los casos de Ecuador y México, es que, en contraste a esta visión, el impacto de la sociedad civil en el combate a la co-rrupción ha sido limitado, y aunque se han dado avances en algunas áreas de la participación de la sociedad civil, estas continúan teniendo áreas de oportunidad para alcanzar su potencial y tener un impacto real en el tema de combate a la corrupción. Algunas de las limitaciones coincidentes con la literatura son la “inserción institucional” de organismos de participación por parte de autorida-des del Estado; la falta de inclusión y legitimidad; la falta de plena autonomía e independencia; y un diseño institucional deficiente.



A pesar de esto, es importante resaltar que ha habido avances sustanciales en la participación de la sociedad civil en el combate a la corrupción que dejan entre-ver el potencial de su impacto en el cambio y fortalecimiento de instituciones, así como de la función de contrapeso e innovación que ejercen, en el centro de un sistema burocratizado. Es por esto que ocho recomendaciones se derivan de este estudio para buscar extraer el potencial que estas políticas tienen. Estas apuntan a un rediseño institucional; la recuperación de confianza y contrape-sos institucionales; la creación de redes ciudadanas; la inclusión de sectores de la sociedad; coordinación y procuración de independencia de otras piezas del sistema de integridad; mecanismos de selección; y el uso de sistemas digitales integrados para información y denuncias, entre otros.

Aunque las recomendaciones no necesariamente tienen validez externa—aun-que sí interna por país— debido a cambios contextuales, políticos, legales, eco-nómicos, entre otros; estas son valiosas como lecciones aprendidas sobre los obstáculos y limitaciones, y que pueden ser de apoyo en el diseño de mecanis-mos institucionales para prevenir los mismos. Asimismo, el estudio se encuen-tra limitado por el uso de solo dos experiencias y podría nutrirse de la inclusión de otros organismos de participación, como los de Colombia (Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción), y Perú (Comisión de Alto Nivel de Anticorrupción), entre otras. Sin embargo, las aquí analizadas son experien-cias de países con niveles de corrupción similares y constituyen un punto de partida para futuras investigaciones que se amplíen hacia otros países.

Las recomendaciones de la investigación son una llamada a la acción y el me-joramiento de los mecanismos de participación ciudadana contra la corrupción en México y Ecuador. Del mismo modo, el fomento demás investigación basada en experiencias de la sociedad civil en el combate a la corrupción contribuirá a nutrir y robustecer esta visión, así como a mejorar el potencial impacto que estas políticas públicas tienen en la lucha contra la corrupción.


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Ley Orgánica de la Función de Transparencia y Control Social, LOFTCS (2018).

Ley Orgánica de Participación Ciudadana.

Ley Orgánica del Consejo de Participación y Control Social de Ecuador LOCPCS (2018).

Reglamento de las Comisiones Ciudadanas de Selección

Reglamento General de Veedurías

México:Acuerdo por el que el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción

da a conocer la obligación de presentar las declaraciones de situación patrimonial y de intereses conforme a los artículos 32 y 33 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

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Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas

Ley de Planeación

Ley Federal de Consulta Popular

Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil



Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción

Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Programa para un gobierno cercano y moderno.

Programa Anticorrupción de la Secretaría de la Función Pública. Información disponible en: http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/index.php/consulta/denuncia.html

Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas

Reglamento de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción


ANEXO 1Análisis temático[Libro de códigos] Análisis temático de los mecanismos de participación ciudadana en el combate a la corrupción en México y Ecuador

Tema global Tema organizador

Temas discutidos

Extracto

Información

Tecnología y gobierno abierto

Información: gobierno abierto y tecnología

“La tecnología debe ir acompañada con el gobierno abierto. El momento en que logremos que todas las acciones del gobierno estén abiertas a la mirada y al escrutinio de la gente, yo creo que eso mejora bastante”.

Tecnología Información: opacidad

“Muy difícil, ha sido muy complicado, pero el internet nos ha permitido acceder a la información. Hemos podido acceder por todos los resquicios”

Reserva de información como obstáculo

Información: falta de transparencia

“En materia de transparencia, existen muchos obstáculos, siendo el principal la información reservada que no permite a los funcionarios cumplir con su trabajo”

Falta de información por falta de coordinación

Información: falta de coordinación inter-institucional

“falta de compromiso de otras funciones del estado para entregar o compartir información y una falta de coordinación inter-institucional para realizar investigaciones”

Limitaciones al acceso a la información

Información: falta de coordinación inter-institucional

“es risible que una función del estado tenga que pedir información al mismo estado, ya que este debería poder contar con información mucho más fácil, siendo que es parte del mismo estado”.




Temas discutidos

Extracto

Información

Veedurías sin información para investigación

Información: falta de transparencia; veedurías

“no se abrió mucho espacio para una participación más plural sino que se justificaban con veedurías digamos de una un nivel no tan trascendente, y no se exigía, de igual manera, que la información pública que requerían las veedurías”

Veedurías sin acceso a información

Información; seguimiento a la gestión; falta de transparencia

“Por ejemplo, muchísimas veedurías que se conformaron en ese tiempo tanto nacionales como locales, que tuvieron que ver con mucha aspectos desde servicios, el cumplimiento de la garantía de derechos, tal vez aspectos de corrupción, pues la gran mayoría de éstas no llegaron a tener información que se necesitaba para poder llegar a aislar o determinar si había o no algún tipo de responsabilidad, si se debía o no actuar”.

Cooptación de poderes y falta de check and balances

Información: inserción institucional; check and balances

“en la época del correísmo, se negaba la información, bueno simplemente porque estaba, había cooptación de todos los poderes. El Ejecutivo Legislativo y Judicial, Electoral, y la Función de Transparencia y Control Social, estaban de alguna manera dirigidas por la misma fuerza política y todo se cubrían”.

Falta de apoyo a veedurías; captura de partido

Información: falta de transparencia.

“realmente nadie apoyaba, ni los jueces, para que el ciudadano o la veeduría logre tener esa información, porque siempre se cubrían las espaldas entre ellos”

Educación ciudadana en derecho de información

Información; educación; derechos ciudadanos

“que la ciudadanía comprenda que no es un favor que le están haciendo sino que es un derecho. Que tenemos de contar con esa información, que si alguien nos oculta esa información está violando nuestros derechos” Cu

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Temas discutidos

Extracto

Información

Legitimidad ciudadana y asimetría de recursos

Información: capacidades; capital humano.

“Simple y sencillamente, la información que maneja la Auditoría Superior o la Secretaría de la Función Pública, nunca la vamos a poder manejar nosotros. Entonces ahí hay una asimetría de recursos y de poder importante. Tenemos otras cosas. Tenemos la legitimidad ciudadana y eso es una haber, digámoslo”.

Sistemas integrados de información

Información: Plataformas digitales integradas.

“la ley de la Plataforma Digital Nacional, se tienen que contar con 7 sistemas y la idea es que estén interconectados”.

Consulta

Consulta de la política nacional anticorrupción

Consulta: recursos; coordinación.

“[esta]política nacional anticorrupción que la hemos hecho a través de la Comisión Ejecutiva y esto nos ha permitido trabajar codo a codo con la secretaria ejecutiva. Es decir, que por primera vez, vamos a poder hacer una consulta nacional con recursos”.

Exclusión en procesos de selección

Consulta: exclusión.

“el comité de selección digamos por lo menos en el caso cuando fue seleccionado el año pasado el antepasado estaba operando dentro de un ámbito de acción. Bastante. Limitado. Limitado pues a las élites”

Participación y consulta a las víctimas de la corrupción

Consulta: exclusión; concentración en normas.

“empezar también a trabajarlo con una perspectiva más de la víctima y menos de mecanismos específicos. O sea que ha habido mucho énfasis en la incidencia en la normatividad, en el diálogo con los tomadores de decisiones, pero yo creo que hay que llevar el énfasis a las víctimas”.




Temas discutidos

Extracto

Consulta

Sinergia entre participación y mecanismos legales

Consulta: socialización de propuestas.

“lo que hemos tratado de hacer, es que nuestras propuestas no sean exclusivas del CPC, sino que caminen por una de dos vías. Una, como una propuesta acompañada de una propuesta de la Sociedad Civil o dos, vía la Comisión Ejecutiva, que esa es un órgano que está dentro de la ley”

Socialización de propuestas entre gobierno y ciudadanía

Consulta: socialización de propuestas.

“una parte de la maquinaria institucional del gobierno que genera el insumo[la Comisión Ejecutiva], no necesariamente desde el CPC, sino a través del CPC, vía la comisión y vía la secretaría ejecutiva, ahí es algo importante, ese mecanismo tiene que madurar y explotarse, en el nivel nacional y local, porque da mucha cancha para hacer propuestas que ya lleguen al comité coordinador mucho más afianzadas”

Seguimiento a la gestión

Sistemas de evaluación de políticas públicas

Sistemas de evaluación: ex ante y ex post.

“Hay sistemas, por ejemplo, el Ecuador debería implementar el ISO 37001, donde se obligue a la evaluación de cada una de las entidades y que cumplan con un estatuto y un reglamento que no sólo sean las leyes anticorrupción que se emiten en todos los países”.

Modelos de certificación y evaluación

Sistemas de evaluación

“Tenemos que entrar a modelos donde se certifique la probidad de la gente”

Mecanismos de control social

Seguimiento a la gestión: veedurías y observatorios

“La participación de la sociedad sobre todo en los mecanismos de participación de control social como las veedurías, los observatorios. Y otros instrumentos de rendición de cuentas, esos son los que yo creo eran mucho más propositivos”



Temas discutidos

Extracto


Veedurías como mecanismos de control social abiertos pero limitados

Seguimiento a la gestión: mecanismos efectivos; insuficientes

“Eran donde podía generar la ciudadanía propuestas, pero estos espacios eran mínimos y muchas veces eran contados”.

Veedurías de bajo nivel como fachadas

Seguimiento a la gestión: exclusión; falta de transparencia

“no se abrió mucho espacio para una participación más plural sino que se justificaban con veedurías digamos de una un nivel no tan trascendente, y no se exigía, de igual manera, que la información pública que requerían las veedurías”

Limitaciones a los investigadores dentro de las veedurías

Seguimiento a la gestión: inefectividad; voluntad política.

“no había un interés porque el consejo de participación llevara en realidad esas denuncias a una investigación y una sanción a los responsables

Seguimiento a la gestión: obstáculos; investigación.

la misma institución se puso muchos límites a las facultades de los investigadores. a nivel interno hay un reglamento que no se cumplía, de plazos de investigación. Y de igual manera, en las veedurías, en los observatorios”.

Captura de instituciones como limitante

Seguimiento a la gestión: denuncias; inefectividad, inserción institucional.

“muchas de las pocas denuncias iban a golpear al gobierno, y finalmente, eran enviadas a contraloría, otras a la justicia, y estos órganos eran también afines al gobierno de cierta forma y pues ahí quedaban”.

Independencia de otras instituciones fuera del consejo

Seguimiento a la gestión: independencia de instituciones

“hay estancias como la misma contraloría, la justicia que puede jugar su papel y las mismas veedurías que no necesariamente tienen que estar avaladas por el consejo”.




Temas discutidos

Extracto


Legitimidad mediante el aval ciudadano

Seguimiento a la gestión: veedurías; derechos ciudadanos

“Las veedurías podrían estar simplemente avaladas por los ciudadanos y con ese aval presentarse a la autoridad”.

Vigilancia ciudadana e independiente

Seguimiento a la gestión: diseño institucional

“El que estemos nosotros como ciudadanos en cierta medida dedicados a estar observando y analizando y estudiando nos da una enorme fortaleza porque pues tenemos manos libres para ver qué es lo que está sucediendo mal, identificarlo y ponerlo en la agenda. Porque nosotros ni somos servidores públicos, ni somos legisladores, no podemos hacer actos de autoridad pero sí podemos presentar la problemática”.

Elementos indispensables para las denuncias ciudadanas

Seguimiento a la gestión: denuncia, confianza, protección de denunciantes; saturación.

“En México hay no menos de 500 sistemas de denuncias, es lo mismo que ninguno, porque falta elementos indispensables para que puedan tener efectividad. Entre ellos, la confianza de la ciudadanía y una auténtica protección de denunciantes que no existe”.

Centralizar las denuncias ciudadanas

Seguimiento a la gestión: denuncias; instituciones.

“Una vez que esto requiere no sólo de algo teórico. Se requiere tener una institución que se responsabilice de esto”.

Sistema incompleto como obstáculo

Seguimiento a la gestión: Sistema incompleto; investigaciones y denuncias.

“Es que todavía el sistema no está completo. Falta la Fiscalía Anticorrupción. Los 18 magistrados. Hay toda una parte que es un gran obstáculo porque no estamos viendo qué pasa con las denuncias. No estamos viendo qué pasa con las investigaciones”.



Temas discutidos

Extracto


Procedimiento eficaz de denuncias.

Seguimiento a la gestión: denuncias.

“[Necesitamos que]se desarrolle un procedimiento realmente eficaz para el manejo de las denuncias porque lo que existe hasta ahorita la verdad es que no es muy satisfactorio”

Ciudadanía como propositiva de insumos para las políticas públicas

Seguimiento a la gestión: obstáculos; no vinculante.

“En donde es más complicado es, justo donde mencionas, en las propuestas de políticas públicas porque nosotros somos proveedores de insumos y no necesariamente tienen que retomar lo que nosotros propongamos”

Ciudadanos como presión a instituciones de gobierno

Seguimiento a la gestión: participación pasiva.

“nosotros no participamos en un órgano digamos de contraloría social, pero sí tenemos facultades para decirle al gobierno que las contralorías sociales sean una prioridad en el gobierno”

Sistema de denuncias ante saturación

Seguimiento a la gestión: Sistema de denuncias.

“Mucha gente piensa que nosotros podemos dar seguimiento a los casos puntuales, pero sería abrumador darle seguimiento a cada caso. Entonces lo mejor es tener un sistema donde se le pueda dar seguimiento a los casos y que no caigan en saco roto, algo más institucional”

Sistema de denuncias automatizado

Seguimiento a la gestión: Sistema de denuncias integrado.

“Lo que me imagino es que llegará la denuncia, tendrá un folio y tendrá que darse curso, un poco como sucede ahora con las solicitudes de información de transparencia. Ese sistema es hasta que te contestan y si no, hay una recurso de revisión”.




Temas discutidos

Extracto

Participación activa y pasiva

Exclusión de sectores de la sociedad

Participación: exlusión; baja representatividad

“se ha hecho una mala definición de lo que es la sociedad civil ya que son un grupo de organizaciones que no necesariamente representan a toda la sociedad ecuatoriana, sino que son grupos que representan a ciertos sectores específicos dependiendo de los intereses y las zonas geográficas donde se encuentren”

Fortalecimiento de la participación de la sociedad

Participación: baja participación

“la participación ciudadana se debe de fortalecer ya que existe muy poca gente interesada en el control del estado y sus funciones”

Pérdida de legitimidad

Participación: desincentivos; inserción institucional

“esto se debe a que el consejo ha sido capturado y, por tanto, ha perdido legitimidad para los ciudadanos que realmente quieren participar”

Captura de los meca-nismos de participación ciudadana por parte del gobierno

Participación: desincentivos

“el CPCCS, se ha convertido en una barrera del estado para evitar que se le vigile desde afuera”

Mitigación de la confianza en el Consejo de Participación

Participación: falta de confianza

“Digamos existía el interés de la ciudadanía en participar en veedurías en observatorios. Y en la rendición de cuentas de autoridades pero el papel del Consejo de participación no fue el mejor”


Voluntad política como complemento a las instituciones

Participación: voluntad política y baja participación

“hay leyes e instituciones, pues la defensoría del pueblo, el mismo consejo de participación, que pueden apoyar a que los ciudadanos consigamos la información que requerimos. Sin embargo, falta voluntad política y mayor eficiencia de la ciudadanía”



Temas discutidos

Extracto


Escuelas de liderazgo a nivel local

Participación: educación; derechos ciudadanos

“escuelas de liderazgo y promoción de derecho, y creo que esto es algo bueno y es algo sencillo, el tema es llegar a los líderes sociales de los sectores populares, barriales, parroquiales, para que conozcan, para que se informen, que utilicen las herramientas, para que se organicen y para que se empoderen en sí. Para que puedan ejercer sus derechos”

Censura a la sociedad civil y a los medios de comunicación

Participación: derechos ciudadanos

“Todos tenían miedo desde la gente común y corriente hasta los líderes de organizaciones hasta los medios de comunicación”

Censura y persecución a ciudadanos y periodistas

Particiación: derechos ciudadanos; desincentivos

“Periodistas no querían decir algo porque eran enjuiciados, eran perseguidos, les ponían multas. Igual los líderes sociales, eran criminalizados, perseguidos encarcelados, enjuiciados”

Pérdida de confianza en veedurías


“no hay incentivos, más bien hay mucho temor de meterse a una veeduría de denunciar de hacer una protesta, una crítica”

Recuperación de confianza en instituciones

Participación: construcción de liderazgos

“pienso que ahora la gente nuevamente empieza a decir, bueno vamos a organizarnos, vamos a hacerlo poco a poco. Fortalecer los liderazgos las organizaciones las voces ciudadanas”

Incentivos desde la ciudadanía para participar

Participación: empoderamiento, derechos ciudadanos.

“más que incentivo del estado creo que debe ser un incentivo desde la ciudadanía pensar que nosotros somos los que debemos vigilar controlar y hacer veeduría del estado. No dejarlo solo en manos de las autoridades




Temas discutidos

Extracto


Participación: incentivo institucional; confianza

ciudadanos que desde las organizaciones, desde los barrios, las parroquias, acudían al consejo de participación para hacer una veeduría, para vigilar la construcción de la vía para vigilar cómo se prestaba el servicio en el centro de salud, en un hospital, en algún lugar de educación, todos esos aspectos son positivos porque cuando sabían que había una institución ellos decían “bueno vamos a escribir la veeduría, vamos a que nos den el carnet” y bueno había esa voluntad”.

Limitaciones a la participación de la sociedad civil en el combate a la corrupción

Participación: seguimiento a la gestión

“el interés que hubo por parte de la ciudadanía de elegir a las autoridades. Había personas que valientemente impugnaron, hubieron impugnaciones importantes, a quiénes luego llegaron a ser autoridades porque no se hizo caso a la impugnación”

La corrupción como incentivo a la participación

Participación: incentivos

“tocamos fondo hace algunos años, cuando nos dimos cuenta de que la corrupción, no nada más nos quita dinero, sino que también nos quita la vida”

Ciudadanos nombrando ciudadanos

Participación: diseño institucional

“con ciudadanos nombrados por otros ciudadanos que coordinan todos estos esfuerzos”

Formación de redes ciudadanas a nivel local

Participación: concientización; confianza; coordinación

“se está creando conciencia, se está creando una especie de red de ciudadanos que a nivel nacional, que en sus estados están teniendo la responsabilidad de coordinar a los entes o a las instituciones que son responsables de combatir la corrupción en sus estados”



Temas discutidos

Extracto


Formación ciudadana y activismo social

Participación: baja participación; educación.

“Cuando hablamos de la ciudadanía hablamos de algo que puede ser mucho o nada. Y en este momento, hay que decirlo, hay una muy baja conciencia, y menos aún activismo social para temas como éste”

Redes sociales como impulsoras limitadas de participación

Participación: pasiva, baja participación.

“Las redes sociales ayudan y han permitido hacer una difusión amplia de problemas pero de ahí a que haya una participación activa, estamos muy lejos”

Débil participación

Participación: baja participación.

“Yo diría que la sociedad civil en México, aunque ha crecido enormemente en los últimos años, sigue siendo muy débil en comparación con otros países de la región inclusive”

Limitantes a la participación ciudadana


“necesitas dinero para pagar un notario y luego tienes una serie de limitantes fiscales, para obtener fondos dependes de una decisión discrecional de la Secretaría de Hacienda para poderte allegar de recursos. Y bueno pues esto ha impedido mucho el desarrollo de la sociedad civil”.

Coordinación entre sociedad civil y gobierno

Participación: coordinación. Instrumentos.

“Es el conductor precisamente para impactar en el Comité Coordinador. Porque es a través de la Comisión Ejecutiva que se presentan iniciativas de política pública”

Formación de contrapesos dentro de los contrapesos

Participación: participación activa; contrapeso.

“contar con una participación más activa de parte de la sociedad civil para poder efectivamente fungir como contrapeso”




Temas discutidos

Extracto


Inclusión de organismos de la sociedad intermedios y locales

Participación: mecanismos de participación; sociedad civil intermedia; inclusión; grassroots.

“para que realmente funcione, tenemos que seguir buscando mecanismos de participación, no nadamás de los organismos de la sociedad civil, que normalmente tienen más recursos y están mejor organizados, sino de organismos a un nivel más intermedio, de grassroots”

La coordinación como eje del sistema

Participación: coordinación institucional; sociedad civil.

“la palabra clave del sistema es el de coordinación. Y para eso existe el Consejo Coordinador, donde están todas las instancias de gobierno, la auditoría, la secretaría de la función pública, el CPC, pero bueno desde luego ahí a quien le toca más empujar es al CPC”

Burocratización de la función pública

Participación: desincentivos; burocratización.

“sí existe la tendencia de hacer las cosas como siempre se han venido haciendo. En función de rutinas, en función de la experiencia pasada, de la ley, a veces hay una burocratización”

Innovación ciudadana en el combate a la corrupción

Participación: participación externa.

“a quien le toca incorporar mecanismos frescos o distintos es al Comité de Participación Ciudadana, y para esto tiene que estar constantemente arropandose de distintos organismos fuera del gobierno”

Ciudadanía como una semilla de innovación en el combate a la corrupción

Participación: semilla ciudadana; liderazgo.

“el CPC como una semilla ciudadana dentro del sistema y dentro del comité coordinador, es a quien le toca representar este empuje diferente o distinto”

Creación de una red ciudadana en el combate a la corrupción en todos los niveles

Participación: redes; nivel local.

“Uno se tiene que basar en los CPCs estatales, que son como habría en el futuro uno en cada estado. 32 donde ahí sí, se podría tener un acercamiento más puntual con organismos ciudadanos intermedios, y en todo caso, el CPC ser un impulsor de mecanismos en ese sentido”.



Temas discutidos

Extracto


Necesidad de una mayor participación ciudadana

Participación: baja participación; importancia de mayor inclusión.

“un factor común es que esto no va a avanzar sin participación ciudadana”.

Medición y evaluación de resultados

Participación: programas medibles.

“un eje de participación que tendríamos que tener con programas concretos, medibles, que se les pueda dar seguimiento para ver cómo funcionan”.

Convergencia en voluntad de diversos sectores de la sociedad

Participación: inclusión; esfuerzo compartido y coordinado.

“debe ser un esfuerzo compartido por todos los actores, mmm si no hay voluntad de varios grupos de actores, el sistema difícilmente va a encarrerarse. Y me refiero a actores políticos, empresariales, sociedad civil, incluso medios”.

Élites como iniciadoras de cambio

Participación: inclusión; poder organizacional.

“No quiero decir actores de élite pero ciertamente a los que les toca el primer impulso son estos actores grandes”


Presidencias rotativas para evitar ataques

Fortalecimiento institucional: diseño institucional

“Nosotros no nombramos presidente para evitar justamente en los ataques específicos”

Sistema a nivel nacional y local


“ 3 niveles, en los cantones, comisiones pequeñitas fiscalizan los actos de los alcaldes, de las autoridades locales. Los núcleos provinciales tienen relaciones como alcaldes, prefecturas y sector público. Y la nacional coordina todo el país”

Cambios constitucionales

Fortalecimiento institucional: cambios legales

“Yo creo que para tener independencia se deben establecer cambios incluso a la propia constitución”.




Temas discutidos

Extracto


Mayor importancia a veedurías

Fortalecimiento institucional: cambios legales

“Hay que hacer una modificación, dando independencia para que las veedurías tengas una función esencial”

Educación formal contra la corrupción

Fortalecimiento institucional: educación.

“antes que las leyes o los reglamentos son las personas entonces si es que no cambiamos la gente, no cambiamos la idiosincrasia de las personas, si no cambiamos el nuevo modelo de desarrollo mental de los jóvenes y de los viejos que sólo están atrás del dinero. Las cosas no van a cambiar”.

Educación formal contra la corrupción bajo la mesa

Fortalecimiento institucional: disrupción clientelar

“Entonces la democracia realmente es una ambición que pudiéramos tener pero realmente mientras no elevemos el nivel de educación, y que la gente se de cuenta que no es solamente lo que se ve hasta la nariz sino mucho más allá de la nariz”

Derecho de expresión como instrumento ciudadano

Fortalecimiento institucional: derechos ciudadanos

“El darle la capacidad de ser ciudadano. No significa sólo tener una cédula de identidad y una papeleta de votación, significa el que tenga la posibilidad de abrir la boca”

Independencia y apoyo de organismos de impartición de justicia

Fortalecimiento institucional: independencia

“Lo más rescatable es que en ese entonces fue un organismo independiente que el Estado no le pudo meter la mano y se trabajó con relativo éxito. Fueron 67 acciones que se iniciaron hacia los banqueros, por la época que se llevaron la plata. Y lastimosamente no podíamos estar sobre la justicia, y en la justicia perdimos el 98 por ciento de los casos”

Voluntad política

Fortalecimiento institucional: voluntad política

“Había el apoyo presidencial, y le salió un boomerang, porque él creó la comisión y la comisión le criticó y tuvo problemas”



Temas discutidos

Extracto


Confianza en las instituciones

Fortalecimiento institucional: confianza

“Yo creo que es el respeto que como comisión tenía ante las demás entidades”

Legislación, independencia , inclusión ciudadana y voluntad política

Fortalecimiento institucional: independencia y confianza

“Segundo es que había una ley que establecen cierto tipo de facultades. Tercero no era una entidad gubernamental, no dependía de las decisiones del gobierno, era independiente. Cuarto, era una organización ciudadana elegida por diferentes sectores, la iglesia, los indígenas, en definitiva era muy representativa y por último, era el momento oportuno. Había una decisión política de apoyar una organización de esa naturaleza

Instrumentalización de la participación social

Fortalecimiento institucional: inserción institucional

“la instrumentalización de la participación social ha hecho que en Ecuador, ésta pierda su esencia”

Cooptación de los mecanismos de participación ciudadana


“el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social se ha utilizado como un instrumento para legitimar el control del gobierno por parte de los partidos, en especial, Alianza País”

Separación de funciones


“Esta quinta función del Estado le ha quitado la facultad de nombrar a ciertos puestos clave a la Asamblea Legislativa, es a través de este organismo como el gobierno se ha hecho del control de puestos de vital importancia para la justicia ecuatoriana”.

Intervención de las instituciones por parte del gobierno


“se le debe de quitar la facultad de nombrar a otros órganos de gobierno y titulares al CPCCS, ya que es mucha su intervención en los instrumentos de justicia”




Temas discutidos

Extracto


Recuperación de los contrapesos institucionales

Fortalecimiento institucional: check and balances

“la fiscalización se dé desde la Asamblea Legislativa ya que éste es un órgano que fue electo por la ciudadanía para representarlos y funcionar como un verdadero contrapeso al Ejecutivo y al poder Judicial”

Recuperación de legitimidad institucional

Fortalecimiento institucional: confianza e ilegitimidad

“Y es esta vigilancia la que se debe fortalecer, además de recuperar la legitimidad para este tipo de mecanismos de participación ciudadana”

Persecución a veedurías


“Hubo una veeduría que vigiló los contratos del Presidente con el Estado Ecuatoriano, y la veeduría que dio, digamos resultados, algunas luces para investigar algo, luego fue enjuiciada por el mismo Rafael Correa, y el Consejo de Participación no defendió a los veedores”

Falta de confianza en instituciones

Fortalecimiento institucional: inserción institucional; confianza; independencia.

“la ciudadanía también dejó de confiar en el consejo de participación. Dejó de presentarse para las veedurías, porque claro, el mensaje era si yo vigiló en las veedurías y luego me persiguen para darme carcel, mejor no lo hago”

Falta de sanciones por no entregar información para investigaciones

Fortalecimiento institucional e información; veedurías; obstáculos

“el consejo de participación nunca exigió a los gobiernos, a los ministerios la información que la ciudadanía requería para las veedurías, se quedaban en oficios simples, de decir bueno, entreganos la información y no se sancionaba a quien no entregaba la información”.

Fortalecimiento de la ciudadanía y sus derechos

Fortalecimiento institucional: derechos ciudadanos

“Hace falta por supuesto fortalecer a la ciudadanía en el ejercicio a sus derechos y bueno la voluntad política y el respeto a las leyes”.



Temas discutidos

Extracto


Manipulación de autoridades


“lo que sucedía en el consejo de participación era la manipulación de los consejos, la elección de autoridades”

Captura institucional

Fortalecimiento institucional: obstáculos; inserción institucional.

“cuando estaba Correa, las funciones del Estado enviaban a 5 correistas, la asamblea, mandaba a una persona cercana al gobierno, el CNE igual, la justicia igual, entonces ya habían 5 personas cercanas al correísmo y los ciudadanos, salían de un concurso que hacía el consejo de participación y casi siempre eran cercanos al gobierno”

Manipulación de comisiones ciudadanas

Fortalecimiento institucional: inserción institucional.

“comisiones ciudadanas para definir al fiscal, al consejo de la judicatura, al consejo nacional electoral ya estaban manipuladas. Y ahí se acabó el discurso y la idea de la ciudadanía participando porque se manipuló todo eso”.

Votación de consejeros

Fortalecimiento institucional: diseño institucional; inserción institucional

“por más que leíamos y volvíamos a leer la constitución para que los consejeros la respeten, simplemente 5 votos, invalidan todo”.

Manipulación de consejeros

Fortalecimiento institucional: concursos locales; inserción institucional

“Aunque nunca se llegó hacer concursos se puso siempre como a dedo a los delegados de las provincias, entonces también se debían a los consejeros nacionales”




Temas discutidos

Extracto


Ciudadanos como presión a instituciones públicas

Fortalecimiento institucional: incentivos

“de alguna manera es positivo que exista esta figura, que obligue al estado a incentivar la participación, a respaldar los mecanismos de control social, e exigir que el resto de instituciones respeten la entrega de información, que de alguna manera no bloqueen o no obstaculicen las decisiones ciudadanas de control social”

Legitimidad de las veedurías

Fortalecimiento institucional: legitimidad

“Por otro lado, se dio el caso que la gente que organizaba veedurías, decía no tiene caso hacerlas si no tenemos el aval del consejo de participación, entonces como que no somos reconocidos”

Fortalecimiento de liderazgos locales

Fortalecimiento institucional: educación; formación de liderazgos.

“deben fortalecer, los liderazgos, la organización, los derechos para que comprendamos que más allá de esos mecanismos, que sirven y están bien, los ciudadanos y ciudadanas podemos ejercer nuestros derechos”

Captura de mecanismos locales

Fortalecimiento institucional: nivel local; independencia

“A nivel Federal, yo sí te puedo decir, que los 5 ciudadanos son totalmente, como lo pide la norma, la ley, la constitución, pero en los Estados hay más dominancia de los gobernadores”.

Independencia y profesionalización de instituciones


“el combate efectivo a la corrupción en los países que han tenido éxito, ha pasado en todos los casos, sin excepción, por la independencia, autonomía, y el profesionalismo, de las instituciones que están encargadas de la impartición de justicia”



Temas discutidos

Extracto


Otras piezas del sistema son tan importantes como la participación

Fortalecimiento institucional: coordinación institucional e independencia

“es absolutamente indispensable que los fiscales y los jueces sean absolutamente independientes, y que sean autónomos, pero también, es importante que lo sean los contralores y los auditores, porque son en cierta medida los que alimentan la información, y los que están al pendiente todos los días de que la actuación de los servidores públicos sea correcta, impoluta, etc”

Protección institucional

Fortalecimiento institucional: independencia; profesionalización

“los contralores, los auditores, los jueces, tienen que ser, sí, por supuesto, intachables pero tienen que también tener la protección institucional para hacer su trabajo. Y eso quiere decir que no los pueden correr por tomar decisiones”

Formación profesional

Fortalecimento institucional: profesionalización

“tienen que tener una carrera, es decir tienen que tener estabilidad, y tienen que poder hacer de esa profesión un modo de vida”

Instituciones sólidas y profesionalización

Fortalecimiento institucional: incentivos institucionales a la participación

“Como se dice, si somos predicadores en el desierto, pues no va a pasar nada. Entonces antes buscar casos espectaculares, y de corruptos muy conspicuos, nuestro trabajo es crear conciencia de que tenemos que tener estas instituciones muy sólidas, con gente muy capaz, y en el momento que eso suceda, automáticamente las cosas se van a ir dando”.

Asegurar la independencia de los integrantes

Fortalecimiento institucional: diseño institucional; independencia.

“La independencia no la crea la normatividad, la regla de funcionamiento. La independencia la crea que lleguen personas independientes. Eso viene de los nombramientos, como también debe suceder con las instituciones”




Temas discutidos

Extracto


Visión positiva del arreglo institucional actual

Fortalecimiento institucional: diseño institucional.

“el arreglo institucional que está en la legislación es el correcto”.

Visión positiva de la composición del órgano de participación ciudadana


“son presidentes todos en el último año de su periodo. Entonces esto de que nos estemos con “sospechismo”, con la intriga de a ver a quién vamos a nombrar o no, está totalmente resuelto. Y podemos concentrarnos en lo sustantivo”

Función de coordinación en el sistema


“Tiene una responsabilidad muy concreta y es de alguna manera, coordinar y asegurar que haya un trabajo profesional de las instituciones que conforman el Comité Coordinador”.

Independencia de miembros y continuidad


“Lo primero es asegurarnos de que a las instituciones lleguen las personas correctas. Lo segundo es cómo le hacemos para que se mantengan las personas correctas y que no se vayan”

Asegurar independencia

Fortalecimiento institucional: coordinación inter-institucional

“Hoy no estamos en esa situación, sabemos que existen las figuras, el problema es que las figuras están capturadas, que no llegan las personas correctas y que cuando llegan los quitan”

Falta de independencia como obstáculo

Fortalecimiento institucional: independencia.

“El principal obstáculo es la falta de independencia de las instituciones. La Secretaría de la Función Pública tiene la agenda del Presidente, no de los ciudadanos. Así que para nosotros ir detrás de los casos conspicuos para el gobierno es una prioridad pero no lo es para el gobierno”.



Temas discutidos

Extracto


Autonomía Fortalecimiento institucional: salarios, diseño institucional, autonomía.

“Es muy importante nuestra autonomía. Y sí es una buena ayuda porque le dedicamos mucho tiempo a esto, y aunque no vamos a una butaca o un escritorio, nuestro trabajo es fuera del escritorio pero sí es apropiado tanto el monto como la forma”

Asimetría de recursos y poder

Fortalecimiento institucional: asimetría de poder. Diseño institucional.

“hay una enorme dificultad para coordinar al sistema porque tenemos una asimetría profunda de recursos y de poder”

Insuficiencia del estatus ciudadano para la coordinación

Fortalecimiento institucional: recursos; obstáculos.

“Yo debo poder coordinar a la Secretaría de la Función Pública, al Consejo de la Judicatura, al Instituto Nacional de Acceso a la información, a la Auditoría Superior de la Federación, etcétera. ¿A partir de qué? apartir de mi estatus ciudadano se los digamos las demandas de la sociedad civil. Bueno pues suena muy bonito pero es bastante ilusorio”.

Enfoque del combate a la corrupción limitado al gasto público

Fortalecimiento institucional: inserción institucional privada

“Muchos de los miembros del comité de selección están ligados a intereses empresariales y si bien tienen una visión más amplia de lo que es la corrupción. Se han centrado mucho su énfasis, en el tema del gasto público”

Falta de recursos e información

Fortalecimiento institucional: obstáculos, falta de recursos.

“el problema que yo he vivido en mi función ha sido la falta de recursos. La falta de recursos que te impiden hacer investigación y tener información”




Temas discutidos

Extracto


Reconocimiento del sistema por parte de la ciudadanía

Fortalecimiento institucional: educación; formación ciudadana. Expectativas.

“Las altísimas expectativas de la sociedad respecto al combate a la corrupción y la falta de entendimiento de lo que realmente constituye el sistema. Y de lo que significa el sistema y todas las resistencias posibles en la clase política”.

Función de cabildeo dentro del sistema

Fortalecimiento institucional: obstáculos.

“hay que hacer una tarea de cabildeo con todos los miembros del Comité Coordinador, que requiere tiempo y esfuerzo. Y no está asegurado, no son vinculantes nuestras recomendaciones. Son recomendaciones, hay que someterlos a votación”.

Lucha de poder entre instituciones


“hay que hacer una labor de convencimiento y de cabildeo que siempre además vamos a estar sometidos a los intereses muy concretos en las diferentes instituciones”

Mayores contrapesos, más peso al Comité

Fortalecimiento insitucional: check and balances; contrapeso institucional.

“hay que ir generando pues también contrapesos dentro del mismo sistema y que el Comité de Participación Ciudadana debe tener más contrapeso”

Modificación a recursos del comité

Fortalecimiento institucional: recursos

“modificaciones a la ley para que el Comité de Participación pueda tener los recursos que necesita para operar”

Coordinación como instrumento de decisión

Fortalecimiento institucional: puntos de contacto. Mecanismos formales.

“entonces en esa secretaría ejecutiva, las decisiones sí son vinculantes, pero eso es muy importante porque la secretaría ejecutiva es la secretaría técnica del comité coordinador y es una instancia dentro del gobierno, entonces ya echas a andar la maquinaria del gobierno vía Comisión Ejecutiva”



Temas discutidos

Extracto


Faltan piezas en el sistema

Fortalecimento institucional: voluntad política.

“Hasta la fecha no existen ni los magistrados anticorrupción, ni el fiscal anticorrupción, y eso dificulta mucho la labora del comité coordinador porque siempre está la salida de “no está completo el sistema”

Burocracia como obstáculo

Fortalecimiento institucional: burocracia; diferencia de lenguajes.

“Otro obstáculo es que hay un lenguaje del servicio público y de la burocracia, y hay una serie de ideas de cómo debe ser un órgano colegiado, ideas desde la administración pública, rutinas que no necesariamente son compartidas o dialogadas con un órgano como el CPC que viene más desde la ciudadanía”

Conflictos con articulación de ideas de la sociedad civil con gobierno

Fortalecimiento institucional; diferencia de lenguajes.

“Son dos lenguajes que se encuentran en un espacio y no es sencillo en principio, pues armonizarlos y hay que entender la ceremonia incluso y la formalidad de las instituciones con el lenguaje más llano y más flexible y a veces más dinámico de la ciudadanía”

Voluntad política

Fortalecimiento institucional; obstáculos; voluntad política.

“falta de voluntad política, de no querer que las cosas funcionen como se debe”

Obstáculos

Falta libertad de expresión y agrupación

Obstáculo: gobierno

“Ecuador durante los diez años anteriores perdió completamente su capacidad de reacción. Ante, bueno, primero se evitó que la sociedad civil se agrupe”

Persecusión política

Obstáculo: persecusión

“el Estado también se encargó de perseguir a quienes de forma independiente buscaban combatir la corrupción. Pero más que eso, el Estado también se encargó de que los organismos del estado, al estar absorbidos en una sola función fueran cooptados”




Temas discutidos

Extracto

Obstáculos

Cooptación de organismos de gobierno y no separación de funciones

Obstáculo: inserción institucional

“el Estado también se encargó de que los organismos del estado, al estar absorbidos en una sola función fueran cooptados”

Persecución política

Obstáculo: desincentivos

“Los derechos ciudadanos fueron reprimidos a través del estado también, porque la persecución era a quien osaba abrir la boca. Había una persecución inmediata, incluso tenemos más de mil personas, que han recibido una persecución”.

Inserción institucional

Obstáculo: burocratización

“Se burocratizó el tema, y se hizo un instrumento para manipular a las funciones de control”.

Censura de las veedurías

Obstáculo: Mecanismos de combate a la corrupción: inserción institucional

“Las veedurías no funcionan porque fueron sometidas a un reglamento emitido por el Consejo de Participación Ciudadana anterior, en donde les tapaban la boca y les ponían una venda en los ojos”.

Cooptación del mecanismo de participación ciudadana

Obstáculo: inserción institucional

“El consejo de participación ciudadana dentro de los diez años solamente se dedicó a hacer los nombramientos de los funcionarios que ellos necesitaban, pero no a hacer ninguna investigación. Eso estuvo enterrado”.

Captura de los medios de comunicación

Obstáculos: Medios de comunicación

“los medios mexicanos, han sucumbido también al convencimiento de los presupuestos que reciben del gobierno. Y esto se replica en los estados”

EN BÚSQUEDADE LA EVIDENCIA:

Explorando buenas prácticas de evaluación anticorrupción para su aplicación en América Latina

Sergio Vázquez y Pascual Ogarrio

EN BÚSQUEDA DE LA EVIDENCIA:Explorando buenas prácticas de evaluación anticorrupción para su aplicación en América LatinaSergio Vázquez y Pascual Ogarrio

IntroducciónLa corrupción está posicionada como uno de los principales problemas de la región latinoamericana que afecta no solamente a sus instituciones públicas y privadas, sino que tiene una marcada repercusión en el desarrollo de estas sociedades. En las últimas dos décadas. todos los gobiernos de la región han implementado algún tipo de acción anticorrupción –políticas, programas, ini-ciativas– caracterizadas por tener un amplio consenso político. No obstante, hay escasa evidencia del funcionamiento y los resultados que tienen este tipo de intervenciones. Por ello, esta investigación plantea una revisión de las prácticas internacionales de evaluación aplicadas a las acciones contra la corrupción, con el objetivo de impulsar el monitoreo y la evaluación como herramientas esen-ciales para cualquier acción que pretenda enfrentar la corrupción y así generar evidencia sobre su funcionamiento, sus avances y la obtención de resultados.

En este trabajo se argumentará que el monitoreo y la evaluación son dos instru-mentos poco utilizados en las intervenciones anticorrupción en los países latinoa-mericanos, y ambas funciones son básicas para identificar resultados e impactos en cualquier estrategia frente a la corrupción, ya que se orientan a generar evi-dencia y aprendizaje, componentes útiles para enfrentar este fenómeno; por ello se propone la integración de un Sistema de Monitoreo y Evaluación (SME).

A la par del incremento de los índices de corrupción, también ha aumentado la presión social por conocer qué se está haciendo para abatir el fenómeno, por qué se adoptan ciertas alternativas y no otras, y cuáles son los resultados de estas acciones. Ello ha provocado que tanto los gobiernos y otros actores no gu-




bernamentales tiendan a diseñar e implementar intervenciones efectivas con enfoque de resultados. Al respecto, Johnsøn (2012) señala “la lucha contra la corrupción es un campo desafiante con pocos modelos basados en evidencia a los que recurrir”. En esta misma línea, Brown y Heinrich (2017) identifican que, si bien hay una rica literatura sobre las causas y la medición de la corrupción, se ha prestado mucha menos atención a la manera de evaluar las respuestas elaboradas para atenderla.

Desde algunos organismos internacionales y organizaciones de la sociedad civil se han construidos sistemas de monitoreo y evaluación que van más allá de la medición y proveen información periódica con la que se pueden hacer valo-raciones más sólidas sobre las acciones anticorrupción; por ello es importante revisar las experiencias internacionales que ya se hayan elaborado a nivel inter-nacional, incluyendo a los latinoamericanos, para diseñar recomendaciones que permitan orientar los programas anticorrupción en esta región.

Para cumplir con el objetivo de esta investigación este trabajo iniciará con una breve introducción del fenómeno de la corrupción en América Latina, así como de las acciones que se han diseñado para enfrentarlo y, posteriormente, cono-cer cuáles son las estrategias de medición, seguimiento y evaluación que se han diseñado alrededor de este fenómeno. Después se presentarán los resultados de la búsqueda de evaluaciones internacionales para profundizar en los casos latinoamericanos de Colombia, México y Perú, cuyas evaluaciones se identifi-caron en la revisión internacional y finalmente, se presentarán conclusiones y recomendaciones sobre los SME en las acciones anticorrupción en la región.

En relación con los programas de corrupción, este documento prescinde de la discusión más amplia sobre la corrupción como problema público. Sin embar-go, el problema se plantea en términos de su magnitud y asociación con otros problemas públicos. Esta situación podría justificarse en término del énfasis en las evaluaciones analizadas, mismas que fueron seleccionadas bajo una serie de criterios que se hacen explícitos a lo largo del documento. En este sentido, el problema de la corrupción es complejo por su multidimensionalidad y multi-causalidad y, por ello en su atención hay múltiples respuestas a través de pro-gramas públicos. Cabe esperar, que, dependiendo de los elementos de diseño, cada intervención atienda ciertas causas.



El fenómeno de la corrupción en América LatinaAmérica Latina es una región que alberga a una veintena de países que en conjunto sumaron 625 millones de habitantes en 2016 de acuerdo con la Comisión Económi-ca para América Latina y el Caribe (CEPAL), y de esta población, aproximadamente el 30,7%, se encuentra en situación de pobreza y pobreza extrema (CEPAL, 2017). A la par, también existe una desigualdad entre y al interior de los países.

El contexto social de la región se ve afectado por una multiplicidad de factores socia-les, políticos y culturales que propician que la pobreza se agudice y que las socieda-des latinoamericanas no alcancen mejores condiciones de desarrollo. Uno de estos factores es la corrupción, fenómeno asociado a la pobreza (Gupta, Davoodi y Alon-so-Terme, 1998; Chetwynd, Chetwynd y Spector, 2003; Campos 2017) y la desigual-dad (Lambsdorff, 2006) y, que puede perpetuar estadios sociales de subdesarrollo.49

No obstante, la corrupción es solo una causa de la pobreza y la desigualdad en la región. Sobre la relación entre corrupción y desarrollo, Herzaín, Phélan y Ca-macho (2014) destacan que la corrupción es un aspecto para tomar en cuenta cuando se habla del desarrollo por ser un inhibidor o bloqueador de las opor-tunidades o libertades básicas que deberían tener las personas. La corrupción puede provocar una disminución de los recursos destinados a los bienes y ser-vicios que provee el gobierno “como resultado de este problema generalizado y su impacto debilitante en el desarrollo, la lucha contra la corrupción ha ocupado un lugar central en el campo del desarrollo, exigiendo estrategias nuevas e in-novadoras para combatirlo” (Berthin y Balcer, 2005, p.1).

Asimismo, la corrupción inhibe la inversión pública en áreas estratégicas, lo que va en detrimento del desarrollo de las sociedades, por lo que “es innegable que los índices de corrupción ejercen una importante influencia en el desarrollo po-lítico, económico y social de un determinado país” (Castillo, 2012). Ejemplo de ello es que para el año 2013, Flores (2017), encuentra con datos del Banco Mun-dial (BM) que hay una asociación entre el control de la corrupción y el Índice de Desarrollo Humano, mientras más alto es el puntaje del índice hay mayor con-trol de la corrupción; sin embargo, estas asociaciones no indican relación causal.

49 De acuerdo con Hung (2008), la corrupción de las élites latinoamericanas, tanto empresariales como políticas, es la cul-pable de que los países latinoamericanos reporten altos índices de pobreza. Según datos del Banco Mundial (2007), 44% de los habitantes de la región eran pobres, al tiempo que, acorde a la información del barómetro global de la corrupción (2007), se muestra que Latinoamérica reportaba altos índices de corrupción a nivel global, solo por detrás de África Central. Los países latinoamericanos más corruptos según este índice, donde 1 significa el menor nivel de corrupción y 5 el mayor, son: 1) Ecuador, 4.9; 2) Argentina, 4.6; 3) Perú, 4.6; 4) Bolivia, 4.5; 5) Brasil, 4.5; 6) Costa Rica 4.5; y 7) México, 4.5.


La corrupción se ha instalado como un problema presente en todos los países latinoamericanos y no sólo en sus gobiernos centrales y locales; también en otros actores como la iniciativa privada, las organizaciones de la sociedad civil, las universidades, y ciudadanos en general. Si bien los alcances de este artí-culo no pretenden ahondar en el debate teórico o analítico de la corrupción, sí es preciso comenzar con la conceptualización para posteriormente abordarlo desde la óptica de un problema público; ya que la claridad conceptual de este problema tendrá implicaciones en el diseño y ejecución de las intervenciones que lo atenderán.

Como refiere Baena (2010), “a fecha de hoy, no existe un consenso en la litera-tura ni en la legislación comparada acerca de la definición de corrupción, lo cual limita seriamente la validez de cualquier definición propuesta y su relevancia en diferentes contextos” (p.3). No obstante, cada vez se producen más investiga-ciones orientadas a profundizar en este tema desde distintas aristas.50

Un buen punto de partida pueden ser las aportaciones de Rose-Ackerman (1999), autora que considera la corrupción como un fenómeno que conduce un efecto contrario al bienestar y el desarrollo humano, y que se presenta tanto el sector público como en el privado. Otra definición general en la literatura está construida con base en el concepto de poder y autoridad51. Por ejemplo, el Pro-grama de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD) define el fenómeno de la corrupción como un “abuso de autoridad para obtener un beneficio personal”. Estas relaciones de abuso de poder se expresan en distintos actos sociales, que están presentes o son la base de los actos de corrupción; es decir, como resul-

50 Sin pretender profundizar en las causas de la corrupción, es necesario remarcar que abundan los estudios sobre este tema, y que en ellos se reconoce la naturaleza multicausal de este fenómeno. Algunas de las variables identificadas como causas y de las que hay suficiente evidencia en la literatura son las siguientes: el tamaño del gobierno y procesos de descentralización, la calidad de las instituciones, competencia económica (Urruanga, et al, 2014; Krugman, et al 2006), contrataciones y salarios basadas en el mérito (Van Rijckeghem y Weder, 2001), libertad de prensa (Piero Stanig, 2014) y autonomía del poder judicial, consolidación democrática y del sistema político (Beramendi 2012; Warren 2004 ) y algunos determinantes culturales como la religión (Lambsdorff, 2006). En la revisión de literatura que hace Lambsdorff (2006) de las causas de la corrupción, encuentra que a nivel país hay una asociación entre la presencia de este fenóme-no y el nivel de riqueza –medida por producto interno bruto– y también con el nivel de desigualdad; a menor nivel de PIB mayor presencia de actos corruptos. En su argumento, los pobres terminan pagando los costos de la corrupción. Por su parte, Peñailillo (2012) enumera una serie de factores que hacen vulnerables a los países de la región ante la presencia o mayor nivel de corrupción: bajo desempeño de los gobiernos democrático; débil capacidad de los gobiernos nacionales para tener éxito en las políticas como garantizar la ley; situaciones de inseguridad ante presencia del crimen, y desigual distribución de la riqueza.

51 Una aportación interesante sobre la relación y democracia es el estudio realizado por Grassi y Memoli (2017), quienes encuentran que los niveles de democracia y la evaluación de los ciudadanos sobre la imparcialidad del gobierno tienen un impacto positivo en la corrupción. Sin embargo, la satisfacción hacia la democracia tiene el efecto contrario: los ciudadanos que creen que los gobiernos democráticos y las administraciones públicas son eficientes, también perciben que los avances contra la corrupción han disminuido significativamente (Grassi and Memoli, 2017).



tado de un patrón sistemático de acciones individuales de carácter oportunista para la maximización individual de beneficios y de abuso de poder (Flores, 2017).

Algunos actos de corrupción son situacionales y otros recurrentes o sistemáti-cos. En los países latinoamericanos estos actos están embebidos en un conjunto de otros elementos del orden social tales como costumbres, valores o discursos (Arellano, 2012).

La falta de consenso en la definición de corrupción se debe a que este fenó-meno puede manifestarse en diversas acciones tales como –peculado, colu-sión, malversación de fondos, cohecho, concusión, aprovechamiento indebido del cargo, tráfico de influencias, enriquecimiento ilícito, patrocinio ilegal, abuso de autoridad y conflicto de interés (Herzaín, et al 2014; Arellano y Hernández, 2016). Con esta gama de perspectivas, se evidencia lo que Herzaín et al (2014) denominan “collage de concepciones” de la corrupción.

Con base en lo anterior, en este trabajo la corrupción se entenderá como un acto u omisión que genera un beneficio para un individuo o grupo de individuos en detrimento del beneficio de la mayoría, y cómo apuntan Cárdenas et al (2016) estos actos pueden o no ser sancionados legalmente.

La corrupción no es exclusiva de la relación entre individuos o grupos con las estructuras de gobierno; los actos de corrupción también se ubican en marcos institucionales de referencia. No sólo son actos de individuos movidos por el cálculo racional de obtención de beneficios, sino que responden a lógicas sim-bólicas. Así, algunas reglas o pautas culturales podrían generar sociedades más permisivas con algunas acciones, formando parte de un mecanismo de obten-ción de bienes y servicios sociales sin pasar por las instituciones formales.

Las prácticas de corrupción también merman o debilitan la importancia de las reglas formales como guía –o reglas del juego– en la relación entre particulares como con los funcionarios que trabajan para el gobierno, tal como en el favori-tismo para la asignación de contratos (Canales, 2015). En este marco social más amplio, la presencia de la corrupción se asocia a una cultura política que tolera estas prácticas, en otras palabras, la tolerancia hacia la corrupción estaría guia-da por la obtención de beneficios de la acción de los gobiernos.

Estas consideraciones en la definición conceptual de la corrupción tanto como fenómeno empírico y su delimitación de otros fenómenos tienen consecuen-cias en el diseño de prácticas o programas que la combaten (Flores, 2017). En


este punto valdría la pena recordar la distinción que señala que “se requiere avanzar en una visión práctica de política pública que define la diferencia entre el problema público y el problema de la política, y que comprenda y asuma los límites de los instrumentos para lograr los objetivos y plantearse planes de ruta realistas, evaluables y revisables constantemente” (Coronilla, 2012, p.25).

En esta investigación se parte del supuesto de que la corrupción afecta la toma de decisiones del gobierno o la eficiencia en la provisión de servicios públicos y ello se asocia y es causa de un ineficiente gobierno, con la precisión de que una mala administración no es siempre respuesta de la corrupción (Rose-Ackerman,1999).

Las repercusiones de la corrupción además de afectar la neutralidad o impar-cialidad en la provisión de un servicio de calidad al ciudadano también afectan la confianza ciudadana en las instituciones de gobierno (Casas y Cárter, 2017). Este posicionamiento ha cobrado mayor fuerza con las reformas a la administración pública derivadas de la perspectiva de la Nueva Gestión Pública orientadas a evaluar los gobiernos en términos de calidad de servicios al cliente o ciudadano (Arellano, 1999).

Sobre la corrupción en Latinoamérica, Casas y Carter (2017) exponen que la re-gión enfrenta una ola de escándalos de corrupción nacionales e incluso trans-nacionales –como el caso Odebrecht– que han originado intensas reacciones sociales e institucionales.

Estas reacciones se evidencian en los siguientes aspectos:

• La percepción generalizada de que las instituciones políticas y económicas en la región se inclinan en favor de las pequeñas élites;

• El aumento en los niveles de transparencia de las instituciones públicas, gra-cias a la adopción de una amplia gama de reformas para mejorar la transpa-rencia y la rendición de cuentas;

• El crecimiento de las redes sociales, que permite mayor difusión de la infor-mación y menores costos para la acción colectiva;

• La activa participación política de diferentes actores en distintos temas;

• La desaceleración económica a nivel regional de los últimos años (Casas y Carter, 2017, p.7).



Estos fenómenos podrían explicar por qué en las últimas décadas se ha incre-mentado la exigencia de diferentes actores y de la sociedad, en general, por disminuir los altos índices de corrupción en la región. Ello ha provocado que este tema se posicione como prioritario entre las sociedades latinoamericanas.

Al formar parte prioritaria de la agenda regional, este fenómeno se ha converti-do en un objeto tanto de estudio como de intervenciones públicas y programas que buscan combatirlo. Si bien el tema es recurrente, no así el estudio de sus causas como de sus efectos (Nussbaum, 2006); y menos aún lo es el estudio del impacto de las intervenciones en materia de combate de la corrupción, objeto de interés para este documento.

Casas y Carter argumentan que, debido al posicionamiento de la corrupción en la agenda pública y social, se ha incrementado el debate y el rechazo a prácticas corruptas llevadas a cabo por actores gubernamentales. Ello ha propiciado que los gobiernos inicien la activación de diferentes respuestas (difusión de políticas, desarrollo institucional, fortalecimiento de mecanismos de transparencia, ren-dición de cuentas y responsabilidades, etc.)52, elevando las expectativas de los actores interesados y la sociedad en general, quienes esperan la disminución de las diferentes manifestaciones de este fenómeno.

Las acciones contra la corrupción podrían clasificarse según su orientación al problema en: estrategias de combate o estrategias de prevención. Dentro de los primeros podrían localizarse los mecanismos de rendición de cuentas y la aplicación de sanciones. Ejemplo de ellos están las fiscalías, procuradurías, et-cétera. Dentro de las estrategias de prevención se encuentran algunas refor-mas administrativas como los sistemas de transparencia, el gobierno abierto, así como las campañas para promover prácticas anticorrupción y el fomento de las responsabilidades ciudadanas y de funcionarios públicos.

De igual manera, las acciones frente a la corrupción también podrían clasificarse por el nivel de gobierno que las implementa. Es decir, si la estrategia es de ámbi-to nacional –como las procuradurías generales, los sistemas nacionales antico-rrupción, los manuales de responsabilidades administrativas–, o de ámbito local, con un alcance más focalizado en cierta demarcación geográfica.

52 Casar (2018) menciona que desde que la corrupción y la impunidad entraron en la agenda pública –para el caso de México–, las opciones han sido cambiar las leyes y los reglamentos, sin quizá crear o diseñar las instituciones que puedan aplicarlas a lo largo de la cadena de la anticorrupción (prevención, detección, denuncia, investigación, castigo, reparación del daño) (p.31).


Peñailillo (2012) analiza las acciones que buscan combatir la corrupción en Lati-noamérica e identifica dos tendencias: la primera desde el ámbito internacional intergubernamental, para el cual hace una categorización de medidas de tipo: 1) preventivas, 2) penales, y 3) cooperación internacional. La segunda, a través de una visión nacional de programas y planes nacionales anticorrupción, las cuales tienen como propósito: 1) controlar al Estado, 2) fortalecer la capacidad esta-tal, 3) regular los recursos humanos, 4) seguimiento de operaciones de gasto público, 5) desarrollo de capacidades para detectar la corrupción y 6) mayor adhesión a los estándares internacionales. A continuación, se detallan estás dos perspectivas.53

Ejemplos de prácticas nacionales anticorrupción en América LatinaLos países de la región latinoamericana y del caribe conforman su oferta de prácticas o intervenciones contra la corrupción implementando políticas de alcance nacional, los cuales funcionan como estándares para sus intervencio-nes públicas. Estas prácticas muchas veces son producto del desarrollo insti-tucional, del fortalecimiento de mecanismos de responsabilidad y de la parti-cipación ciudadana, pero también de “dos décadas de difusión de políticas” en la materia (Casas y Cárter, 2017, p.25); es decir, de un conjunto de convenios, acuerdos o prácticas –que se expondrán adelante– y, que han servido como una guía para que los gobiernos nacionales diseñen, implementen y evalúen las prácticas anticorrupción.

Hay ejemplos importantes a destacar como el caso de Colombia, que creó en 1998 el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción. Este programa incluye una Estrategia Regional que permite extender a otros niveles de gobier-no la transparencia de la administración pública a través de cuatro instrumen-tos articulados: los pactos por la transparencia, seguimiento a la inversión pú-blica de alto riesgo, vigías de la democracia y comités de seguimiento. Colombia también cuenta con un Estatuto Anticorrupción que estipula la formulación de un Plan anticorrupción con el objetivo de combatir este problema.

En El Salvador por su parte, la presidencia nacional impulsó la creación de la

53 Este autor señala que en Latinoamérica “numerosos países han desarrollado programas anticorrupción y planes de acción que privilegian ciertas opciones dentro de un amplio catálogo” (Peñailillo, 2012, p.48).



Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción, misma que se encuentra den-tro de la Secretaría de Asuntos Estratégicos. Mientras que los gobiernos de Mé-xico y Perú optaron por construir sistemas nacionales anticorrupción. En el caso de México una reforma constitucional aprobada en 2015 establece las bases de su Sistema Nacional Anticorrupción. En Perú destacan las capacitaciones a los funcionarios públicos de los organismos encargados de investigar y sancionar los actos de corrupción a través de conferencias, talleres o foros de discusión sobre el tema.

Los programas y políticas públicas contra la corrupción se vinculan a otras he-rramientas de administración pública como el gobierno abierto –transparencia y acceso a la información– y rendición de cuentas o de responsabilidades ad-ministrativas. Algunos de estos programas tienen su origen en las reformas de modernización administrativa. Por mencionar un caso, en México desde 1997 el gobierno federal inició con una serie de programas que han incluido entre otras vertientes el combate a la corrupción tal como el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y Desarrollo Admi-nistrativo 2001-2006 y su renovación para el periodo 2008 al 2012.

Otros países de la región han intervenido en el combate a la corrupción con prácticas particulares. Por ejemplo, Argentina ha implementado un tipo especí-fico de unidades administrativas conocidas como Oficinas Anticorrupción.

Sobre la respuesta anticorrupción de los países latinoamericanos, Peñailillo (2012) distingue tres etapas: la primera orientada a sensibilizar sobre el pro-blema de la corrupción; la segunda a la elaboración de normas domésticas en consonancia con los acuerdos regionales e internacionales en la materia; y la tercera al seguimiento a estas normas y acuerdos internacionales.

Este autor identifica que la tendencia de estas respuestas latinoamericanas an-ticorrupción tiene las siguientes características:

• En la región existe un consenso en que la transparencia y el acceso a la información son herramientas eficaces para el escrutinio de los actos pú-blicos. Así en la mayoría de los países se han conformado marcos normati-vos e institucionales en la materia con la participación de otros actores no gubernamentales.

• La inclusión de políticas frente a la corrupción en casi todos los planes de gobierno, en los que se ha impulsado la capacidad estatal de control y la


prevención de la corrupción a través de la creación de órganos de control tanto interno como externo.

• Se ha puesto énfasis en los recursos humanos y la actuación de quienes echan a andar las diferentes iniciativas anticorrupción en la región.

• De igual forma hay un interés en conocer sobre las operaciones del gasto en específico en compras públicas y control sobre el uso de los recursos presu-puestarios de las entidades públicas.

• El desarrollo de capacidades para detectar e investigar actos corruptos.

• Finalmente, se identifica la búsqueda de estos gobiernos por una mayor ad-hesión a estándares internacionales anticorrupción, dado el mayor recono-cimiento de los acuerdos internacionales (Peñailillo, Pp. 48-57).

Casi todos estos puntos coinciden –principalmente el último– con los que identifica Bautista (2012), quien resalta la importancia que tiene el diseño y la formulación de las políticas nacionales, así como la vinculación y adhesión a convenios y acuerdos internacionales en la materia. Guerzovich (2012) declara que estas convenciones internacionales no son una opción, sino una condi-ción estructural.

Los países latinoamericanos se han adherido a ellas porque se han convertido en una agenda sustantiva, ya que los instrumentos internacionales son más estables que la mayoría de los proyectos nacionales –diseñados con una vigencia de corto plazo, generalmente, atendiendo al programa del gobierno en turno. Los conve-nios como los tratados internacionales se han convertido en los motores o impul-sores de las reformas y del diseño institucional en materia anticorrupción.54

A pesar de que Peñailillo (2012) establece que tiene que existir una articulación entre las estrategias nacionales y los planes internacionales anticorrupción, la evidencia muestra que al menos en la región latinoamericana este plantea-miento no se cumple del todo, ya que la estructuración e implementación de las prácticas de combate a la corrupción no son del todo apegados a los lineamien-tos acordados a nivel internacional.

54 Sin embargo, para el caso latinoamericano hace falta una estandarización de las prácticas a nivel regional. Los esfuerzos deben de realizarse de manera coordinada bajo un esquema que, si bien tiene que ser adaptado al contexto de cada país, garantice una correcta implementación de las estrategias. A propósito, hay poca evidencia sobre cómo los gobiernos de la región implementan actualmente las políticas públicas y los programas sobre el tema.



Prácticas anticorrupción en el ámbito internacionalEn los últimos diez años la tendencia muestra que los gobiernos de la región im-plementan medidas anticorrupción, muchas de ellas vinculadas con acuerdos regionales o internacionales que se han adoptado y que han marcado pauta a nivel global como la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC) y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) (Hanna, Bishop, Nadel, Scheffler, Durlacher, 2011; Hoppe, 2015; Peñailillo, 2012).

La primera de ella fue la CICC de la Organización de Estados Americanos (OEA) firmada en 1996. Esta convención se convirtió en un hito internacional, ya que los estados firmantes se comprometían a implementar las reformas necesa-rias para reducir la corrupción. “La CICC de la OEA, establecida en 1997, allanó el camino para la adopción de varios convenios internacionales diseñados para promover la transparencia y combatir el soborno y el crimen organizado” (Casas y Carter, 2017, p. 25).

La CICC cuenta con dos objetivos primordiales: promover y fortalecer los me-canismos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción; así como impulsar la cooperación entre los Estados partes para asegurar la eficacia de las acciones. En 2001, para dar seguimiento y garantizar el cumplimiento e im-plementación, se estableció el Mecanismo de Seguimiento de la Implemen-tación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC)55 (DeShazo, 2007; PNUD, 2011).

Posterior a la CICC y con una visión global, se aprobó en 2003 el marco de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC), o también llamada Convención de Mérida (ONU, 2004) que entró en vigor en 2005, luego de conseguir las 30 ratificaciones requeridas.56 Este instrumento tiene el objetivo de promover políticas contra la corrupción que integren a otros actores sociales a través de la cooperación y la asistencia técnica internacional (Hope, 2015).

Para vigilar el cumplimiento de la CNUCC también se diseñó un mecanismo que permite el seguimiento y la evaluación de la aplicación de estas normas, titulado el Mecanismo de Examen que es obligatorio a todos los miembros y abarca la

55 Actualmente los Estados Parte del MESICIC son: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Grenada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamai-ca, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, San Cristóbal y Nevis, San Vicente y las Granadi-nas, Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela (SFP, 2018).

56 Se integra por 126 estados, cabe mencionar que 17 países de Latinoamérica y el Caribe firmaron la Convención.


aplicación gradual de la Convención a través de un ciclo de revisiones. El Meca-nismo de Examen sigue la metodología de la revisión entre pares en la que cada Estado es evaluado por otros dos gobiernos cada cinco años; “cada Estado parte proporciona información requerida acerca de la aplicación de la Convención y el cumplimiento de sus disposiciones, utilizando para ello la lista amplia de verifi-cación para la autoevaluación” (SFP, 2018).

Dentro de las Organización de las Naciones Unidas (ONU), también se incluye a la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (CNUDOT), adoptada en 2000 y ratificada por algunos países la-tinoamericanos en 2007 (Casas y Carter, 2017).

En el ámbito de la OCDE, a mediados de década de los noventa se firmó la Con-vención Anti cohecho como el primer instrumento que se orienta al lado del “oferente” de los actos de corrupción, es decir, de la persona o entidad que pro-mete u ofrece algún tipo de dádiva (Hanna et al, 2011; SFP, 2018). Este convenio establece obligaciones para sus firmantes en cuatro dimensiones: penal (defini-ción del cohecho), contable (para empresas), blanqueo de dinero (aplicación de la legislación) y asistencia legal mutua (proveer información oportuna).

A través de esta convención los países establecen medidas para prevenir y san-cionar a las personas y empresas que realicen actos de cohecho ya sea naciona-les –de países signatarios– o en transacciones internacionales. Los cinco países latinoamericanos que han firmado esta Convención son Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México57 que representan tres cuartas partes de la población regio-nal (SFP, 2018).

En materia de transparencia y rendición de cuentas, en 2011 se estableció la Alian-za para el Gobierno Abierto (AGA) como una iniciativa multilateral informal orientada a impulsar acciones de apertura gubernamental a través de la partici-pación ciudadana y el uso de nuevas tecnologías; 14 países latinoamericanos per-tenecen a esta alianza, la cual sigue su tercer plan de acción de 2016 a 2018.

57 Aunque solo Chile y México son miembros de la OCDE (Casas y Carter, 2017).



Cuadro 1. Países latinoamericanos firmantes de los principales acuerdos internacionales con-tra la corrupción

País CICC CNUCC ConvenciónAnti cohecho AGA

Argentina * * * *

Bolivia * *

Brasil * * * *

Chile * * * *

Colombia * * * *

Costa Rica * * *

Rep. Dominicana * * *

Ecuador * * *

El Salvador * * *

Guatemala * * *

Honduras * * *

México * * * *

Nicaragua * *

Panamá * * *

Paraguay * * *

Perú * * *

Uruguay * * *

Venezuela * *

Fuente: Casas y Carter (2017).

Finalmente, Casas y Carter (2017) mencionan como algunos países latinoameri-canos58 se han adherido a la Iniciativa de Transparencia de la Industria Extractiva (ITIE)59, fundada en 2003 para promover la gestión abierta y responsable de los recursos de petróleo, gas y minerales.

58 Perú, Guatemala, Colombia, Honduras y República Dominicana.59 EITI ofrece un estándar para evaluar los niveles de transparencia en los pagos de impuestos, contratos, licencias y

producción relacionados con la extracción de recursos naturales (Casas y Carter, 2017).


Como se ha presentado en este apartado, existen distintas respuestas naciona-les e internacionales –CICC, CNUCC, CNUDOT, Convención Anti cohecho, AGA e ITIE– orientadas a disminuir y erradicar la corrupción en la región. Como preci-san Cárdenas et al (2016), a nivel internacional y regional existen instrumentos que se pueden utilizar en un sentido general y amplio para ser aplicados en to-dos los países, ya que estos convenios “enumeran ciertas conductas que deben ser consideradas corruptas, pero desde un ámbito simplemente enunciativo, dejando a los Estados la tarea de precisar, a través de su legislación nacional penal los actos delictivos en materia de corrupción” (p.10).

No obstante, hay escasa evidencia sobre el efecto que estas acciones tienen sobre la reducción de la corrupción. Arellano (2010) reflexiona que desde una visión de política pública es importante tener en cuenta los límites, dilemas y alcances reales de los instrumentos, ya que estos son falibles. En su estudio sobre corrupción, Jaime y Fernández (2017) parecen estar de acuerdo con esta aseveración, al señalar que en ninguna experiencia internacional existe el “me-jor modelo” que garantice el éxito del combate a la corrupción, señalando:

“La tentación de emular experiencias en el combate a la corrup-ción que no consideren las circunstancias particulares de los paí-ses puede llevar no sólo a su fracaso, sino que puede derivar en niveles de mayor cinismo y en una visión fatalista más extendida entre los ciudadanos que viven en una sociedad atrapada por la corrupción a la que no encuentran salida” (Mungiu-Pippidi, 2006; Persson, Rothstein y Teorell, 2012) (tomado de Fernández y Jaime, 2017, p. 165).

Con esta idea se hace hincapié en que cualquier acción a la que se haga referencia debe tener en cuenta el contexto nacional, así como sus límites políticos y sociales para su aplicación y, en ellas, también incluir los acuerdos internacionales.

En lo que sí parece haber un consenso internacional es en la escasez de infor-mación sobre los resultados e impactos de las acciones anticorrupción, como en las mejores formas de diseñarlas e implementarlas. Coronilla afirma que “el problema que tenemos es que no existen teorías sólidas de diseño institucio-nal (Goodin, 1998), que aporten líneas concretas de ajuste a distintos niveles”



(2012, p. 36). Algo similar identifican Johnsøn, Hechler, De Sousa y Mathisen (2011) y Johnsøn, Taxell, y Zaum (2012) al señalar que hay una extensa literatu-ra en cuanto a la corrupción, pero que, en comparación con otros sectores del gobierno, la generación de evidencia en esta materia generalmente se descuida y se generan pocos estudios que evalúan de manera creíble los problemas de efectividad e impacto de estas acciones.

Con base en lo anterior, y una vez hechos los planteamientos básicos, conviene avanzar en la investigación para conocer con qué se cuenta actualmente para monitorear y evaluar las acciones anticorrupción en Latinoamérica. El énfasis puesto al monitoreo y evaluación toma sentido cuando se evidencia la poca evi-dencia sobre la implementación y el impacto de las políticas públicas y los pro-gramas públicos que atienden la corrupción. La evaluación como instrumento de la política pública es útil en tanto proporciona información sobre la política pública y, podría dar elementos referentes a cómo se están implementando di-chas políticas.

Aproximación al monitoreo y evaluación de las intervenciones anticorrupción ¿por qué y para qué?Aunque se cuenta con poca evidencia sobre los resultados de las intervencio-nes públicas, hay valiosas experiencias internacionales y, también, nacionales y regionales orientadas a conocer cómo se están diseñando e implementado estas acciones contra la corrupción. Estas experiencias pueden dividirse en dos grandes categorías: por un lado, los índices e indicadores que se han construido desde diferentes organizaciones –gubernamentales y no gubernamentales– para medir el fenómeno; y por el otro, algunos mecanismos de seguimiento y evaluación con el objetivo de conocer cómo funcionan las acciones anticorrup-ción –aunque cabe decir que éstas son la excepción.

En este punto es pertinente remarcar el aporte de Brown y Heinrich (2017), quienes señalan que “conceptualmente, la evaluación de la gobernabilidad y la lucha contra la corrupción deben distinguirse de la medición de la corrupción, dado que su enfoque no es el alcance y los tipos de corrupción (producto), sino la existencia y el funcionamiento de las instituciones y normas anticorrupción y de buen gobierno” (p.284); es decir, la mayoría de los instrumentos existentes están orientados a medir el fenómeno y no cómo éste ha sido atendido.


Los índices e indicadores se han diseñado específicamente para medir el fenó-meno y solamente algunos de ellos para valorar las estrategias con las que se enfrenta la corrupción60. Sobre la relevancia de los indicadores, Peñailillo (2012) resalta que estos valiosos instrumentos no solo muestran el alcance de la co-rrupción, sino que identifican las condiciones facilitadoras de este fenómeno, incluyendo la baja aplicación de la ley y bajos niveles de rendición de cuentas.61

Al respecto, Herzaín et al (2012) concluyen que la dificultad de medición de un fenómeno como la corrupción –por su opacidad e ilegalidad– ha ocasionado que en la forma de estudiarla hayan predominado técnicas como encuestas o entrevistas de opinión o criminalización62. Cárdenas et al (2016) mencionan que distintos actores en la región comenzaron a construir indicadores para conocer y medir la corrupción.

El PNUD hace una clasificación de estos indicadores, dependiendo de las di-mensiones que atiendan:

a) Indicadores basados en la percepción de expertos, ciudadanos y/o empresas sobre el nivel de corrupción de un país.

b) Indicadores producidos por la organización sin recurrir a datos de terceros.

c) Indicadores proxy, que miden la corrupción de manera indirecta, mediante la agregación de opiniones y señales de corrupción, o midiendo lo contrario: la lucha contra la corrupción, el buen gobierno y los mecanismos de rendición de cuentas públicas (Cárdenas et al, 2016; PNUD, 2011).

Algunos de los indicadores que miden la corrupción e incluyen a la región lati-noamericana son:

60 Los indicadores son parámetros de medición que reflejan el comportamiento observado de un fenómeno; representan medidas sobre aspectos no directamente mensurables, como lo son muchas de las actividades y propósitos guber-namentales: salud, educación, bienestar social, etcétera. Mientras que los índices, por su parte, son el resultado de la agregación de datos que se obtienen de los indicadores. Algunos ejemplos de índices son el de contaminación ambiental, el de mortalidad hospitalaria o el de crecimiento demográfico. (Del Castillo, 2012, p.20).

61 Generalmente, los indicadores cumplen la función de monitorear y proveen de información periódica sobre este fenómeno, con ello conforman sistemas de monitoreo y/o seguimiento que proveen insumos valiosos para análisis más complejos como es el caso de la evaluación de las acciones que se diseñan y implementan para abatir la corrupción.

62 Del Castillo reflexiona sobre las resistencias que surgen por parte de funcionarios a las reformas anticorrupción, “no ob-stante, dicha resistencia puede ser encubierta con frecuencia debido a la falta de evidencia concreta sobre la corrupción y la suposición —ahora descartada— de que la corrupción no puede ser medida” (2012, p.27).



• Latinobarómetro

• Barómetro Global de la Corrupción (“Global Corruption Barometer”)

• Índice de Fuentes de Soborno (“Bribe Payers Index”)

• Índice de Transformación (“Transformation Index”)

• Índice de Competitividad Global (“Global Competitiveness Index“)

• Índice de Integridad Global (“Global Interity Index”)

• Encuesta de Presupuesto Abierto (“Open Budget Index”).

Los indicadores sobre corrupción se podrían clasificar obedeciendo a diferentes propósitos:

Cuadro 2. Tipos de indicadores anticorrupción

Tipo de indicador Propósito

Indicadores para supervisar el cumplimiento

Se centran en el cumplimiento de las normas y procedimientos establecidos.

Indicadores de actividades Se enfocan en la cantidad, calidad y puntualidad de los insumos y actividades.

Indicadores financieros Hacen un seguimiento del costo de implementación de acuerdo con el presupuesto y el calendario.

Indicadores gestiónHacen un seguimiento de la sostenibilidad, el desarrollo institucional y el desarrollo de capacidades en el proyecto y, potencialmente, dirige la atención a las áreas problemáticas.

Indicadores de monitoreo de contexto

Se enfocan en el contexto y el entorno del proyecto, especialmente los elementos críticos que pueden afectar la implementación y el progreso del proyecto.

Indicadores de seguimiento de beneficiarios

Se centran en las percepciones de los beneficiarios de la intervención.

Indicadores de resultados Se enfocan en el logro de resultados planificados, especialmente, los resultados e impactos.

Fuente: Johnsøn et al (2011).

En su análisis sobre la medición, Del Castillo (2012) señala como imprescindi-ble que en el diseño de cualquier instrumento de medición se responda a las


siguientes preguntas: ¿por qué medir la corrupción? ¿qué podemos medir? ¿cómo podemos medirlo?.63 Estas preguntas sin duda son esenciales en cual-quier instrumento que se desee utilizar, no obstante, remiten a un aspecto meramente de medición con el que se pueden conocer las condiciones facili-tadoras del fenómeno, pero no necesariamente aportan información sobre las intervenciones que se han diseñado e implementado para atenderlo. Por ello conviene explorar otros instrumentos, como el monitoreo y evaluación a través de los cuales se puede generar evidencia para una toma de decisiones de mayor envergadura; los cuales están presentes marcadamente en convenios o acuer-dos internacionales y no en prácticas nacionales.

Es pertinente distinguir entre monitoreo y evaluación como dos funciones que de-berían estar integradas en cualquier intervención contra la corrupción. Johnsøn et al (2011) señalan que el monitoreo en esta materia se refiere a “una función continua que utiliza la recopilación sistemática de datos sobre indicadores específicos para proporcionar información a las principales partes interesadas sobre el alcance, el lo-gro de objetivos y el progreso en el uso de los fondos asignados” (pp.15).

Mientras que, con la evaluación, se hace referencia a una valoración sistémica y objetiva de un proyecto, programa o política en curso o completado y su objetivo es determinar la relevancia y el cumplimiento de los objetivos, sus procesos, resultados e incluso impactos, y a diferencia del monitoreo, evaluar va más allá de la medición; no obstante el monitoreo y la evaluación son funciones comple-mentarias pueden integrarse en un Sistema de Monitoreo y Evaluación (SME).

En su estudio sobre los métodos de aprendizaje, Johnsøn y Søreide (2013) suponen que la mayoría de las acciones anticorrupción carecen de un sistema de seguimien-to y evaluación, por lo que proponen la relevancia de construir estos instrumentos para rendir cuentas y aprender de las acciones que se están implementando.

“En ausencia de un sistema lo suficientemente robusto y de re-cursos adecuados para compensar tales brechas, debemos con-siderar las mejores soluciones, y cómo una evaluación diseñada después de la finalización de un proyecto puede ser lo mejor po-sible” (Johnsøn y Søreide, 2013, p. 25).

A nivel internacional y regional, específicamente, en América Latina se pueden encontrar algunos mecanismos de seguimiento que incluyen la evaluación de las

63 Castillo (2012) señala que el interés de medir surge por la necesidad de contar con algún tipo de referencia que permita evaluar cómo se ha desarrollado el fenómeno analizado, en este caso la corrupción.



acciones, instituciones o el desempeño de los servidores públicos, como los que ya se mencionaron en el ámbito internacional. Las convenciones internacionales han sido canales y motores para iniciar reformas normativas e institucionales en Amé-rica Latina y el resto del mundo. Peñailillo (2012) argumenta que estas convencio-nes marcan una ruta, a la cual se ajustan los gobiernos de los países miembros y, a la par sirven como fundamento jurídico y político para que se impulsen acciones anticorrupción en los diferentes países. En el capítulo anterior se adelantó que la CICC cuenta con el MESICIC; y tanto la CNUCC como la Comisión anti cohecho tienen mecanismos de examen que se describen a continuación:

Cuadro 3. Los mecanismos internacionales de seguimiento y evaluación anticorrupción

Nombre del mecanismo Organismo Descripción del mecanismo

MESICIC OEA

Es un instrumento de carácter intergubernamental para apoyar a los Estados puesta en marcha, seguimiento y evaluación de las disposiciones de la Convención. Los países comprometidos con el cumplimiento de este instrumento cooperan mediante un pro-ceso de evaluaciones recíprocas, en las cuales se formulan reco-mendaciones específicas con relación a las áreas en que existan retos o sean necesarios mayores esfuerzos y progresos.

Mecanismo de examen ONU

Se cuenta con un Mecanismos de Examen que vigila la aplicación de la CNUCC, se llevan a cabo revisiones periódicas por ciclos. Cada Estado parte es examinado por otros dos Estados parte. El Estado parte examinado participa activamente en el proceso de examen. Uno de los dos Estados examinadores pertenece a la misma región geográfica que el Estado parte examinado.

Revisiones periódicas OCDE

Se cuenta con un Grupo de Trabajo sobre Cohecho (GTC) es res-ponsable de monitorear la implementación y cumplimiento de la dicha Convención.La dinámica de trabajo se realiza por medio de un sistema de monitoreo entre pares, que se celebra en fases sucesivas. Los miembros del GTC estimulan la revisión mutua y, al mismo tiem-po, fungen como examinadores para otros países. Desde su apro-bación a la fecha, se han realizado cuatro fases.Fase 1 evalúa la adecuación de la legislación de un país para im-plementar la Convención; Fase 2 evalúa si un país está aplicando esta legislación de manera efectiva; Fase 3 se centra en la apli-cación de la Convención (la Recomendación contra el soborno de 2009 y las recomendaciones pendientes de la Fase 2); Fase 4 se centra en la aplicación y los temas transversales adaptados a las necesidades específicas de cada país, y las recomendaciones sobresalientes de la Fase 3

Fuente: Elaboración propia con información de Peñailillo (2012), Cárdenas et al (2016) y SFP (2018).


Estos tres mecanismos, aunque son esencialmente de monitoreo, también incluyen diferentes tipos de evaluaciones las cuales se nutren de indicadores tanto nacionales como internacionales, integrados con funciones de evaluación. Johnsøn et al y el PNUD (2011) precisan que no hay un tipo correcto o incorrecto de evaluación anticorrupción, todo depende de cual sea el propósito de la mis-ma. Respecto a las evaluaciones en materia anticorrupción, también se pueden encontrar distintos tipos a nivel internacional, dependiendo de lo que se quie-re conocer a través de la evaluación. En el ámbito internacional se identifican algunos tipos de evaluación específicamente en materia anticorrupción que se enlistan en el siguiente cuadro:

Cuadro 4. Tipos y objetivos de evaluación

Tipo de evaluación Objetivo

Evaluación ex ante del proyecto

Evalúa si se debe proporcionar financiamiento a un proyecto en particular, por ejemplo, a través del análisis de costo-beneficio o la evaluación de riesgos.

Evaluación intermedia

Evalúa el desempeño mientras se implementa la intervención para que se puedan realizar ajustes programáticos en respuesta a los datos de monitoreo.

Evaluación ex post del proyecto

Evalúa el desempeño del proyecto después de la implementación, a través de, por ejemplo, metodologías de evaluación cualitativas o cuantitativas.

Evaluación rápidaSe centra en la identificación de impacto potencial y la detección como una forma de “evaluación previa de impacto”. Es útil en situaciones donde el tiempo es corto y se necesita una respuesta rápida.

Evaluación del proceso

Se enfoca en la implementación y operaciones de un proyecto o institución. Por lo general, intenta determinar si el proyecto está alineado con su diseño original.

Evaluación del programa

Hay muchos tipos diferentes de evaluaciones del programa, pero las eva-luaciones no utilizan estándares, indicadores o criterios predefinidos. Las evaluaciones se utilizan para responder preguntas relacionadas con el diseño, la implementación y los resultados.

Evaluación de impacto

Este es un tipo específico de evaluación con una metodología sofisticada que utiliza un análisis hipotético para atribuir los resultados observados a la intervención.

Evaluación de la capacidad organizativa

Llamadas “evaluaciones de desempeño” en cualquier campo general-mente funcionan comparando la realidad con estándares y criterios predefinidos. Como resultado, estas evaluaciones son similares a las au-ditorías, que evalúan la conformidad de la intervención con los procedi-mientos, normas y criterios establecidos de antemano.

Fuente: Johnsøn et al (2011).



Con la presentación tanto de los sistemas de monitoreo –a través de indica-dores–, así como de los ejercicios de evaluación, es importante destacar que lo ideal es que ambos estén vinculados y conformen un SME, orientado a aportar información relevante sobre las acciones, instituciones e incluso los recursos humanos diseñados para abatir el fenómeno de la corrupción.

Y cómo se ha mencionado, los fines para construir un SME puede ser múlti-ples, aunque puedan estar o no integrados (rendición de cuentas, transparencia, aprendizaje, toma de decisiones, etc.); más independientemente del fin para el que se elaboró, el SME se convierte en un instrumento técnico-político que re-flejará y arrojará información sobre el cómo se están llevan a cabo las interven-ciones anticorrupción.

Por lo que el contar con estos instrumentos se torna indispensable para cual-quier gobierno y pretenda abatir la corrupción en cualquier de sus formas, ya que “la eficacia y la eficiencia gubernamental son incompatibles con la corrup-ción” (Fernández y Jaime 2017, p.195). Por lo que la evaluación se convierte en una acción fundamental de “los gobiernos que se pretendan democráticos y busquen combatir la corrupción de forma comprometida, de lo contrario, des-cansará sobre ellos la desconfianza de que se encuentren alguna forma y en algún grado siendo con ella conniventes” (Oliveira, 2014, p. 2).

Oliveira (2012) sostiene que la importancia de evaluar las acciones contra la co-rrupción en la región latinoamericana tiene tres perspectivas:

1. La necesidad de los gobiernos para obtener y mantener su legitimidad ante la sociedad en los regímenes considerados democráticos.

2. Responder al cuestionamiento de Bobbio (1986, pp. 28-31) sobre quién con-trola el controlador, y hablar de que la rendición de cuentas es esencial no solo a todas las instancias de los gobiernos, sino también a quienes imple-mentan las acciones contra la corrupción.

3. La necesidad de realizar análisis críticos a la formulación, la aplicación y los resultados de los programas, es decir, en la importancia de la evaluación como herramienta de decisión sobre el mantenimiento, la alteración o in-cluso la discontinuidad de políticas (2012, Pp. 3-49).

Estos tres aspectos resultan esenciales para impulsar el desarrollo de más ins-trumentos, no solo a medir, sino que a evalúen y valoren qué y cómo se están obteniendo resultados.


En los múltiples estudios del Centro de Recursos Anticorrupción (U4), se reco-noce que las evaluaciones en materia anticorrupción se han dirigido a conocer el desempeño de las instituciones o recursos –humanos, financieros– destina-dos a enfrentar la corrupción y se ha dejado de lado el análisis de resultados e impactos; ya que no se han diseñado metodologías robustas orientadas para ello: “esto es necesario debido a la infancia de control y evaluación en el campo anticorrupción. Los controles mejorados y las evaluaciones son necesarios para adelantar la lucha contra la corrupción. La medición de rendimiento y el impac-to, es desafiador, pero no es imposible” Johnsøn et al (2011, p.1). No obstante, para aumentar estos controles e introducir sistemas de monitoreo y evaluación a niveles nacionales, locales e institucionales, se requerirá invertir en el fortale-cimiento de capacidades de las instituciones, recursos humanos, ya que se está hablando de cambios importantes que sin duda aportarán valiosos insumos en la lucha anticorrupción (Johnson, 2011; PNUD, 2011)64.

En la búsqueda de evaluaciones internacionales anticorrupción En el apartado anterior se intentó reforzar la idea de la importancia de tener SME anticorrupción en los países latinoamericanos y, se presentaron única-mente ejemplos de indicadores y esquemas de evaluación de convenciones internacionales. A continuación, se presentan ejemplos de evaluaciones a nivel internacional para cumplir con el objetivo de este trabajo que es el de generar insumos o ideas para estas prácticas en América Latina. Aunque cabe señalar que hay una escasez de estas evaluaciones en la región, lo que no sucede en países europeos o africanos donde se realizan con frecuencia estos ejercicios.65

Para encontrar evaluaciones internacionales que aportaran elementos para su aplicación en América Latina66, en principio, se realizó una búsqueda electrónica con base en los siguientes criterios:

64 El PNUD ha elaborado una Guía para la Auto-evaluación de la CNUCC y apoya a los países a someterse a este proceso. En esta

Guía, se destaca la importancia de involucrar a beneficiarios relevantes en un proceso participativo, que permita explotar el potencial del ejercicio como un instrumento de promoción y concientización, para la introducción de medidas anticorrupción.

65 Se han realizado algunos estudios orientados a conocer la aplicación y avance de las convenciones internacionales, tal es el caso de DeShazo (2007) quien hace un estudio sobre el impacto que tuvo la aplicación de Convención Interamericana en Contra de la Corrupción y de la Convención Mérida en Colombia, Chile y México.

66 Cabe mencionar que en principio esta búsqueda se realizó únicamente para América Latina pero no se encontraron resultados sobre evaluaciones anticorrupción en la región, lo que indica que o no se producen estos instrumentos o no se hacen públicos. Si bien las intervenciones que atienden la corrupción están sujetas a la definición de este fenómeno como problema público, al enfoque analítico del que parte este documento se aboca en las evaluaciones que organis-mos han hecho sobre estas intervenciones.



• Adecuación temática: la selección se realizó tomando como referencia a la co-rrupción; por lo que la evaluación debe valorar única y exclusivamente este tema.

• Unidad de evaluación: la selección se realizó si se evalúa una intervención en materia anticorrupción (estrategia, iniciativa, plan, programa, política, pro-yecto, etc.).

• Metodología explícita: la selección se realizó si se hacía explícita una metodo-logía utilizada para efectuar la evaluación.

• Procedencia del evaluador: la selección se realizó si la evaluación fue realiza-da por alguna institución u organización gubernamental o no gubernamen-tal vinculada con el tema de la corrupción.

• Facilidad de acceso a la información: la búsqueda solamente se realizó a tra-vés de fuentes abiertas de internet, por lo que se tomaron en cuenta las evaluaciones que tuvieran acceso libre y público.

Después de realizar esta búsqueda, se encontraron diez evaluaciones interna-cionales que cumplían con estos criterios (Para detalles, ver Anexo 1), de las cuales se obtuvieron los siguientes resultados:

Cuadro 5. Evaluaciones anticorrupción a nivel internacional

Título País Objetivo

1. Programa de Vietnam “Para contribuir a la implementación efectiva de las políticas y prácti-cas anticorrupción en el gobier-no, las empresas y la sociedad, 2013-2017¨

Vietnam Realizar una valoración objetiva de los lo-gros y resultados, debilidades y fortalezas del programa y su desempeño, así como proporcionar recomendaciones claras y orientadas hacia el futuro que puedan guiar en la reorientación de las interven-ciones y el desarrollo de estrategias para la futura implementación del programa 2016-2017

2. Evaluación de Consistencia y Resultados del Programa O006 Inhibición y Sanción de las Prác-ticas de Corrupción

México Analizar la capacidad institucional, organi-zacional y de gestión de un programa. Esta evaluación puede efectuarse a partir de los dos años de la creación del programa. La evaluación contiene seis temas: diseño, planeación estratégica, operación, cober-tura y focalización, percepción de los be-neficiarios y resultados.



3. Informe de la Evaluación Final de la Implementación del Plan Nacional de Lucha contra la Co-rrupción 2012 – 2016

Perú Analizar el cumplimiento del Plan es un punto de referencia para identificar el es-tado actual de sus acciones, estrategias y objetivos que constituirán el punto de par-tida para el nuevo Plan 2017 - 2021.

4. Evaluación conjunta del apoyo a los esfuerzos anticorrupción 2002-2009.

Bangladesh, Nicaragua, Tanzania,

Viet Nam and Zambia

Obtener conocimiento sobre la relevancia y la eficacia del apoyo para reducir la co-rrupción, tanto a través de esfuerzos es-pecíficos de como en sectores sociales y económicos seleccionados, para aprender las lecciones sobre qué tipo de apoyo de donantes puede funcionar (para personas pobres y mujeres en particular).

5. Evaluación conjunta del apo-yo a los esfuerzos contra la corrupción Informe del país de Nicaragua

Nicaragua Obtener conocimiento sobre la relevancia y la eficacia del apoyo para reducir la co-rrupción, tanto a través de esfuerzos espe-cíficos de como en otros programas, con el fin de identificar las lecciones aprendidas sobre qué tipo de apoyo de los donantes puede funcionar (para las personas pobres y las mujeres en particular).

6. Informe final de la evaluación anticorrupción de Moldavia

Moldavia Analizar la naturaleza y las causas de la corrupción en Moldavia y para ayudar a USAID a formular una estrategia integral contra la corrupción.

7. Evaluación de iniciativas an-ticorrupción en Uganda y Tan-zania

Uganda y Tanzania

Arrojar luz sobre sus impactos y sobre sus fortalezas y debilidades. La evaluación del programa anticorrupción de EDI es opor-tuna, ya que el Banco está ampliando el programa para incluir a otros países.

8. Evaluación conjunta de apoyo a los esfuerzos anticorrupción en Zambia

Zambia Obtener conocimiento sobre la relevan-cia y la eficacia del apoyo para reducir la corrupción, tanto a través de esfuerzos específicos de AC como en otros progra-mas, con el fin de identificar las lecciones aprendidas sobre qué tipo de apoyo de los donantes puede funcionar (para las perso-nas pobres y las mujeres en particular) , lo que es menos probable que funcione y lo que puede dañar los esfuerzos nacionales contra la corrupción.




9. Evaluación y Seguimiento del Plan Anticorrupción y Atención al Ciudadano.

Colombia Presenta este documento como resultado de su ejercicio de evaluación y seguimiento, y se presenta recomendaciones a las debilidades detectadas en este seguimiento tanto del cronograma, como a la evaluación de la Ma-triz de Riesgos de Corrupción con este corte

10. Evaluación de la Ayuda oficial al desarrollo otorgada por Ru-mania para temas Anticorrup-ción y de Integridad

Rumania Conocer el impacto de la ayuda oficial al desarrollo destinada a programas antico-rrupción por parte de Rumania en los paí-ses vecinos.

Fuente: Elaboración propia con base en la revisión de las evaluaciones internacionales. Para información más detallada ver Anexo 1.

De las diez evaluaciones, cuatro evaluaciones tienen como foco algún país de América Latina (Colombia, Nicaragua, México y Perú), estas evaluaciones –a ex-cepción de la de Nicaragua– fueron elaboradas por dependencias gubernamen-tales (la Defensoría del Pueblo de Colombia, la Secretaría de la Función Pública de Pública de México y la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción de Perú). Las otras siete evaluaciones se elaboraron por organismos internacionales (Banco Mundial, PNUD), agencias de cooperación de países miembros de la OCDE (NO-RAD, USAID) o, bien, por organizaciones de la sociedad civil (Transparencia In-ternacional); todos ellos actores interesados en conocer cómo obtener mejores resultados, mas la composición de este grupo indica que la práctica de evaluar es más común en el ámbito internacional. 67

Objetivo de las evaluacionesDestaca que la mayoría de las evaluaciones analizadas están orientadas a obte-ner conocimiento sobre la estrategia de intervención anticorrupción; es decir, si ésta fue diseñada, implementada correctamente y si se obtuvieron resultados en cuanto a la disminución de la corrupción. Por lo que se puede decir que estas evaluaciones están dirigidas al aprendizaje sobre la intervención. Esto se constata por el énfasis que se pone en la identificación de buenas prácticas o experiencias exitosas que puedan servir como insumo para el diseño de futuras estrategias.

67 El tipo de las evaluaciones revisadas depende de la clasificación que el organismo o entidad que mandata la evaluación tiene, por ejemplo: evaluación país, evaluación conjunta, evaluación temática, etc., esta diversidad impide que exista una clasificación homogénea y no haya una definición precisa de los tipos de evaluación en materia anticorrupción a nivel internacional.


Esta tendencia, probablemente, se deba a que la mayoría de las evaluaciones –a excepción de las latinoamericanas– se realizaron por parte de organismos y organizaciones de la sociedad civil internacionales interesados en conocer si los recursos humanos, tecnológicos y financieros que se destinaron a determi-nada intervención obtuvieron resultados. Este no es el caso de las evaluaciones realizadas por gobiernos latinoamericanos como el de Colombia, México y Perú, donde las evaluaciones se orientan a rendir cuentas ya que las tres hacen refe-rencia a la necesidad de reportar y dar seguimiento a la estrategia anticorrup-ción en sus países.

Tanto el aprendizaje como la rendición de cuentas son los dos objetivos más reconocidos de cualquier evaluación que se realice. No obstante, una caracterís-tica de estos instrumentos en el entorno latinoamericano es que se han dirigido más a la rendición de cuentas, utilizando los resultados de la evaluación para capitalizarlos y obtener réditos políticos, dejando de lado el aprendizaje que se pueda tener con la intervención, es decir, aprender acerca de lo que se ha he-cho y cómo se ha hecho. Si bien ambos objetivos deben estar presentes en una evaluación, es prioritario que ésta no esté más cargada a rendir cuentas y se descuide el aprendizaje que se pueda obtener de estas experiencias. Un buen ejemplo de ello es la evaluación que realiza el gobierno de México del Programa de Inhibición y Sanción de las prácticas Anticorrupción, la cual sigue una meto-dología establecida por el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) del país y analiza el diseño y la consistencia de este programa, para generar evidencia que permita conocer si cuenta con un diseño adecuado y lógico para la proble-mática que se quiere atender.

Metodología de las evaluacionesLa característica principal de las metodologías utilizadas en este apartado es que todas son cualitativas, es decir, son valoraciones de acuerdo con criterios de evaluación previamente definidos. La metodología más común parte de la definición de criterios y preguntas que son atendidas por la información que recopila el equipo evaluador a través de la utilización de técnicas cualitativas. Destaca que algunas agencias de cooperación como NORAD cuentan con me-todologías para valorar las intervenciones anticorrupción que realiza en alianza con otros actores, por lo que les llaman evaluaciones conjuntas. En cuanto a las evaluaciones latinoamericanas, éstas responden a metodologías homogéneas



que generalmente están mandatas en alguna legislación respectiva de materia anticorrupción, por, ello se reitera su inclinación a la rendición de cuentas (esto de abordará más adelante).

Con la revisión de las metodologías se constata lo que Johnsøn y Søreide (2013) identifican como un escaso desarrollo y/o estancamiento de la evaluación en las intervenciones anticorrupción, que se caracteriza por la utilización de meto-dologías de “bronce”, es decir, valoraciones cualitativas hechas por expertos, las cuales, si bien tiene relevancia, no permiten avanzar a otros estadios donde se genere evidencia sólida sobre la obtención de resultados. Ya que son metodo-logías “light” se hace referencia aquellas centradas prácticamente en opiniones de expertos a través de la recolección de información por medio de métodos cualitativos, contrario a la utilización de métodos más complejos que permitan conocer los resultados e impactos (Johnsøn et al, 2011).

Herramientas de las evaluacionesSi las metodologías son cualitativas, por ende, las herramientas utilizadas tam-bién lo son en su mayoría, aunque presentan una variedad que puede ir de las entrevistas con actores clave –las más comunes–, a los grupos focales y estu-dios de caso, que arrojan insumos para una valoración más certera. Sobresale la evaluación del Plan Anticorrupción y Defensa del Ciudadano de Colombia, en la cual se presenta una Matriz de Riesgos de Corrupción, la cual es una especie de índice que demuestra cómo van cambiando los riesgos de la corrupción en determinada circunscripción geográfica. Es imprescindible que se comiencen a explorar otro tipo de herramientas cuantitativas con las que se puedan anali-zar los efectos y/o cambio que producen las intervenciones anticorrupción sin demeritar las herramientas cualitativas, ambas pueden complementarse para obtener mejor información y evidencia.

En resumen, los objetivos de estas evaluaciones coinciden con los principa-les propósitos que identifican Johnsøn et al (2011): la rendición de cuentas y el aprendizaje. El primero de ellos es evidente en las tres evaluaciones que se hicieron por instancias nacionales, las cuales hacen explícito que estos ejercicios se han realizado para dar cuenta de las acciones realizadas por estos progra-mas, pero también este propósito es el motor de las evaluaciones que efec-tuaron donantes internacionales para financiar o continuar otorgando recursos para distintas estrategias nacionales contra la corrupción, ya que los donantes


quieren saber cómo y en qué se gasta su dinero. En cuanto al aprendizaje, este objetivo también se menciona en la mayoría de las evaluaciones, pero está más acentuado en las evaluaciones de organismos internacionales y sociedad civil, actores interesados en aprender cómo diseñar e implementar mejor programas o iniciativas en diferentes países.

Con el propósito de aportar más y mejores insumos para las evaluaciones anti-corrupción en la región, es pertinente ahondar en los tres casos latinoamerica-nos de evaluaciones realizadas por gobiernos centrales que se identificaron en la búsqueda anterior: Colombia, México y Perú, para conocer brevemente qué condiciones normativas e institucionales existen en estos países y explorar en el papel que tienen las evaluaciones en las intervenciones anticorrupción.

Cabe señalar, las tres evaluaciones seleccionadas refieren a tres intervenciones públicas contra la corrupción cada una con particularidades respecto a la natu-raleza de la intervención como a los atributos de la evaluación. Si bien, las tres evaluaciones fueron realizadas por autoridades de gobierno, estas autoridades no son idénticas en términos del nivel de gobierno o de la independencia res-pecto a otros poderes.

Como se refleja en el Cuadro 5, los tres países cuentan con un marco normativo e institucional contra la corrupción iniciado en la última década del siglo XX, ya que en los tres países la corrupción es un fenómeno que a la fecha se registra como uno de los principales problemas públicos de acuerdo, por lo que en línea con el objetivo de este ensayo, se intentará ubicar las funciones de monitoreo y evaluación dentro de estos marcos para obtener mayor información con la cual elaborar recomendaciones para promover a la evaluación como un instrumento necesario en las intervenciones anticorrupción en la región latinoamericana.

ColombiaEn este país la corrupción es uno de los problemas sociales que despierta mayor interés por sus ciudadanos. En agosto 2008, se realizó una consulta que tenía como propósito robustecer el marco nacional contra la corrupción, y aunque casi 12 millones de colombianos votaron a favor, no se alcanzó el mínimo reque-rido para que ésta consulta fuera vinculante.68

68 Esto debido a que se requiere de la tercera parte del censo electoral (más de 12 millones de votos) para que la consulta sea considerada como vinculante.



El ejercicio anterior es un ejemplo de un mecanismo de participación ciudadana y refleja el involucramiento que en este país se le da la sociedad civil en la toma de decisiones en materia anticorrupción; ello se demuestra en el Plan Anticorrupción y Atención al Ciudadano, que es un modelo que deberá ser diligenciado anualmente por cada entidad del orden nacional, departamental y municipal, y en él se tiene que definir la estrategia de lucha contra la corrupción en cada dependencia.69

Con obligatoriedad, en este plan se deben incluir cinco componentes: un mapa de riesgos y medidas para mitigarlos; la racionalización de trámites; rendición de cuentas; mecanismos para mejorar la atención al ciudadano; y, por último, la participación ciudadana (Presidencia de la República de Colombia, 2015).

Como se adelantó, un componente novedoso es el mapa de riesgos, que es un instrumento que permite identificar, analizar y controlar los posibles hechos ge-neradores de corrupción tanto internos como externos. Este mapa se debe publi-car en la página web de cada entidad o en un medio de fácil acceso al ciudadano.

Figura 1. Ejemplo de una matriz de riesgo (Defensoría del Pueblo de Colombia)Componente Resultado

ComponenteCantidad

Actividades por

componente

Actividades programadas con cumplimiento o

seguimiento a 30 abr 2017

Seguimiento actividades % Avance

Cumplidas Con avance

Sincumplimiento

I. Gestión del Riesgo de corrupción, Mapa de Riesgo de Corrupción

Oficina de Planeación 12 6 5 0 1 95%

II. Racionalización de Trámites

Secretaría General 1 1 0 1 0 10%

III. Rendición de Cuentas

Vice De-fensoría 26 6 3 0 3 50%

IV. Mecanismos para mejorar la atención al ciudadano

Secretaría General 12 5 0 1 4 10%

V. Transparencia y acceso a la información

Secretaría 5 3 1 1 1 40%

Total 56 21 9 3 9 50%

Porcentaje de cumplimiento: 50%Fuente: Evaluación y Seguimiento del Plan Anticorrupción y Atención al Ciudadano. Defensoría del Pueblo de Colombia.

69 Este Plan está mandatado por la Ley 1474 de 2011, en cuyo artículo 73 se menciona que cada entidad debe elaborar anualmente una estrategia de lucha anticorrupción, que contemplará un mapa de riesgos, así como los lineamientos para la construcción del Plan.


Tanto el Plan Anticorrupción de atención al ciudadano, como su mapa de ries-gos, cuentan con lineamientos rigurosos para su revisión y seguimiento, orien-tados a “obtener información que permita mejorar la valoración de riesgos, ana-lizar y aprender lecciones a partir de los eventos, cambios, tendencias, éxitos y fracasos”, etc. (Presidencia de la República de Colombia, 2015), lo que habla de la importancia que se le da al aprendizaje a través de instrumentos de monitoreo.

En complemento con lo anterior, dentro del componente de Rendición de cuen-tas también se remarca la importancia de evaluar a través de una estrategia para este objetivo que consiste en cuatro pasos:

1. Análisis del estado de la rendición de cuentas en la entidad pública.

2. ción del objetivo, la meta y acciones para desarrollar.

3. Implementación de las acciones programadas.

4. Evaluación interna y externa del proceso de rendición de cuentas.

Este último paso consiste en una autoevaluación del cumplimiento de lo pla-neado en la estrategia, con el cual se elaborará un plan de mejoramiento insti-tucional que se tiene que divulgar entre los distintos interesados.

Por último, es importante incluir que la Ley 1474 de 2011, menciona que la Comi-sión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción es la encargada de realizar un informe anual de seguimiento, evaluación y recomendaciones de las políticas que se pongan en macha en materia anticorrupción.

MéxicoEn este país la corrupción es el problema prioritario que percibe la sociedad. La importancia adquirida del tema se evidenció en las pasadas elecciones presi-denciales donde el tema fue decisivo para elegir un nuevo gobierno que pro-metió eliminar las prácticas corruptas de los funcionarios públicos en todos los niveles gubernamentales. Ello se suma a la reforma constitucional de 2015 que introdujo algunos cambios como la creación de un Sistema Nacional Antico-rrupción (SNA).

La integración del SNA obedece a la necesidad de coordinar y articular las ins-tituciones encargadas de combatir la corrupción, con el objetivo de que actúen armónicamente dentro de una Política Nacional Anticorrupción. Para ello se



aprobaron y reformaron siete leyes, entre ellas la Ley General del Sistema Na-cional Anticorrupción.

En esta ley se establece un Comité Coordinador que determina la elaboración y evaluación de las políticas anticorrupción, así como los mecanismos de partici-pación de los ciudadanos.70 Para apoyar al Comité se determinó la creación de una Secretaría Ejecutiva, que es la instancia encargada de generar los insumos para el diseño, promoción y evaluación de la política nacional en esta temática. Una de sus principales competencias es diseñar metodologías, indicadores y evaluaciones para medir y dar seguimiento a las políticas públicas.71

Estas evaluaciones y, en específico, sus resultados se tienen que presentar al Comité Coordinador para que el órgano pueda tomar decisiones y modificar, continuar o extinguir las intervenciones existentes. También y de manera innovadora, es deber de esta secretaría conocer y compartir las mejores prácticas internacionales para colaborar en el combate frontal del fenómeno, puntualmente, las experiencias rela-tivas a los mecanismos de evaluación de las políticas anticorrupción.

PerúEn este país también se presentan cambios recientes en materia anticorrup-ción, en septiembre 2018 el presidente firmó una ley que modifica el código penal para castigar con cárcel actos corruptos en el sector privado. 72

Para enfrentar el fenómeno de la corrupción este país cuenta con una política y un Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción 2018-2021, en él se dispone que el seguimiento, monitoreo y evaluación lo realizará la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN)73. En este documento se pone énfasis en la inclusión de las disposiciones contenidas tanto en las convenciones nacionales de anticorrupción, como de las recomendaciones formuladas por la Comisión Presidencial de Integridad y el estudio del mismo nombre de la OCDE.74

70 Entre estos últimos destaca la creación de un Comité Ciudadano que presidirá el SNA. 71 De acuerdo con la Ley General del SNA, tanto el Comité Coordinador, como el Comité de Participación Ciudadana, como

la Secretaría Ejecutiva tienen distintas funciones en los mecanismos de seguimiento y evaluación, aunque ésta última es la encargada de proponerlos.

72 Esta legislación derivó de los escándalos de corrupción que se presentaron en este país por el caso Odebrecht, que involucró a funcionarios públicos de los últimos cuatro gobiernos y a varias empresas locales en la obstaculización de proyectos de infraestructura en el país andino.

73 La CAN depende de la Secretaría de Integridad Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros. 74 En la normativa peruana se pone énfasis en el aprendizaje de experiencias y lecciones aprendidas, por ejemplo, se

menciona que el Plan Anticorrupción 2018-2021 se elaboró con base en la evaluación del Plan Nacional Anticorrupción 2012-2016.


Figura 3. Documentos anticorrupción considerados para la elaboración del Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción

Documento Fecha Entidad Acciones

Plan de Gobierno 07/2016 Poder Ejecutivo 10

Informe de la Evaluación Final de la Implementación del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012 - 2016

11/2016 Comisión de Alto Nivel Anticorrupción

34

Informe de la Comisión Presidencial de Integridad. Detener la corrupción, la gran batalla de este tiempo

12/2016 Comisión Presidencial de Integridad

100

Estudio de la OCDE sobre integridad en el Perú. Reforzar la integridad del sector público para un crecimiento incluyente

01/2017 OCDE 81

100 Acciones propuestas por el Fiscal de la Nación para forjar un país sin corrupción

06/2017 Ministerio Público 100

Fuente: Decreto Supremo que aprueba el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción 2018-2021. El Peruano / Jueves 26 de abril de 2018.

En el artículo cuarto del decreto que aprueba el mencionado plan, se menciona que todas las entidades del Estado tienen el deber y la obligación de darle se-guimiento y evaluar las acciones establecidas en el Plan y de acuerdo con sus competencias; por otro lado, determina que, en un plazo no mayor de 60 días, la Secretaría de Integridad Pública en coordinación con el Centro Nacional de Pla-neamiento Estratégico (Ceplan), propondrá las normas complementarias para ajustar la Política Nacional de Integridad.

En resumen, como se aprecia en estos tres casos, si bien no se puede hablar de SME, sí de estrategias de seguimiento y evaluación de intervenciones antico-rrupción en estos países latinoamericanos, las cuales también podrían entrar dentro del paraguas de las “dos décadas de difusión de políticas” en la materia a la que refieren (Casas y Cárter, 2017, p.25) sobre las políticas y programas en ge-neral. Asimismo, se aprecia que Colombia, México y Perú iniciaron previamente



a los planes o sistemas nacionales contra la corrupción una serie de mecanismos –tales como el acceso a la información pública y sistemas de contratación pública.

En cualquiera de los casos se identifican experiencias relevantes en cuyo aná-lisis se puede profundizar, así como identificar los elementos que podrían ase-gurar su éxito o fracaso. Además, un análisis comparado de países podría ser un insumo para esbozar alternativas de adaptación de estas prácticas en otros países de la región.

Conclusiones y recomendacionesLa investigación parte de un reconocimiento del tema de la corrupción como un problema público, que ha entrado a la agenda pública y que múltiples prácti-cas implementadas por los gobiernos de América Latina contra este fenómeno son compartidas. Por ello, el objetivo de este estudio es revisar y sistematizar las acciones contra la corrupción y las estrategias de medición, seguimiento evaluación que se han implementado en la región. Si bien el alcance de esta investigación es exploratorio, a partir de la revisión documental se plantean las siguientes recomendaciones a modo de corolario.

A nivel internacional –sobre todo en el ámbito multilateral–, se registran impor-tantes avances en la construcción de mecanismos de monitoreo y evaluación de intervenciones anticorrupción que se han convertido en un referente que se transfiere a los países miembros de diversas formas, integrándose a sus mar-cos normativos e institucionales a través de diferentes estrategias que adoptan los gobiernos centrales y, que pudieran responder al contexto político y social que se presenta en cada país. No obstante, en un rastreo de evaluaciones anti-corrupción en los países latinoamericanos se encontró que estas experiencias aún están en ciernes en la región, ya que si bien las funciones de monitoreo y evaluación se han incluido en los marcos normativos e institucionales de países como Colombia, Perú y México, en la práctica se cuenta con escasos ejemplos en donde se integren ambas funciones para la generación de evidencia que permi-ta mejorar las intervenciones anticorrupción y, por ende, a alcanzar resultados e impactos frente al fenómeno de la corrupción.

A pesar de esto último, en los tres países analizados se identifican avances im-portantes orientados a medir –que no evaluar– el desempeño de las institucio-nes y de los funcionarios públicos; además de algunas evaluaciones a interven-


ciones como los planes o estrategias anticorrupción, las cuales se caracterizan por tener valoraciones cualitativas a través de las denominadas metodologías “de bronce” (Johnsøn y Soreide, 2013), y dejan de lado la utilización de instru-mentos o técnicas más robustas y cuantitativas, en lo general. La incorporación de estos instrumentos o técnicas permitirían que se superen las valoraciones de los expertos y se aproximen tanto a una evaluación del impacto como a los efectos que producen las intervenciones públicas frente a la corrupción –una práctica recurrente en otras políticas públicas como la de desarrollo social, sa-lud, educación, incluso seguridad pública, entre otras.

Los tres ejemplos latinoamericanos que se revisaron con más detenimiento ofrecen importantes aportaciones que son un atractivo objetivo de investiga-ción en materia de monitoreo y evaluación. Por ejemplo, el marco normativo anticorrupción colombiano hace amplia referencia a la conformación de SME en la materia, y sugiere que los elementos del SME deben estar presentes en to-das las dependencias en los diferentes niveles gubernamentales. Además, este país ha consolidado instituciones propias para vigilar y darle seguimiento a estas prácticas, incluyendo algunos ejercicios novedosos como el Plan Anticorrupción y, dentro de éste, la matriz de riesgos de toda dependencia.

En cuanto a la legislación peruana contra la corrupción, se hace hincapié a la elaboración de ejercicios de seguimiento y evaluación, pero solo todo se enfatiza la necesidad de generar evidencia para el aprendizaje de lo realizado y además para la elaboración de las siguientes estrategias en todos los niveles de gobier-nos. No obstante, la evaluación del Plan Anticorrupción analizada en este do-cumento no presenta suficiente información sobre quién y cómo hicieron este ejercicio –que tiene una marcada metodología “de bronce”.

Por último, en el caso mexicano el Sistema Nacional Anticorrupción incluyó las funciones de monitoreo y evaluación de estas intervenciones, y asignó sustan-ciosas responsabilidades al Comité Coordinador, el cual a su vez se nutrirá de la información que le proporcione la Secretaría Ejecutiva sobre la mejor forma de darle seguimiento y evaluar la política nacional contra la corrupción en este país. También destaca un importante componente de participación ciudadana, que a la vez se puede identificar en los casos colombiano y peruano.

En línea con el objetivo de esta investigación, a continuación, se presentan al-gunas breves recomendaciones orientadas a impulsar el uso del monitoreo y, sobre todo, de la evaluación de las intervenciones públicas anticorrupción en



los países latinoamericanos, con el ideal de la construcción de sistemas nacio-nales en la materia que integren ambas funciones. Estas recomendaciones se elaboraron teniendo en cuenta los diferentes momentos de este documento, no solamente las evaluaciones internacionales ni los casos latinoamericanos presentados, sino que también con base en la literatura existente sobre la eva-luación en materia anticorrupción, que en su mayoría está más desarrollada en la academia anglosajona.

Recomendaciones: 1. Una articulación entre el propósito o propósitos fundamentales del sistema

de monitoreo y evaluación y el contexto político, social e institucional del lugar donde se insertará este sistema (Brown y Heinrich, 2017). Como men-cionan Fernández y Jaime “es necesario establecer objetivos puntuales para fortalecer el diseño de mecanismos más eficaces en la prevención, disuasión y castigo a la corrupción” (2017, p.160).

2. En la construcción de un SME, se sugiere revisar las condiciones de factibili-dad; los recursos humanos, financieros, técnicos son factores indispensables para cumplir con estas acciones y darles continuidad (Johnsøn et al, 2011; 2013). Los costos de aplicación y seguimiento condicionan a los instrumen-tos tanto como el contexto (Coronilla, 2012).

3. Impulsar el desarrollo de sistemas de información incorporando información de diferentes acciones anticorrupción en todas sus fases. Es imprescindible administrar la información para “aprender de las experiencias y mejorar el funcionamiento” (Roldán, 2018).

4. La coordinación entre diferentes actores –internacionales, nacionales, lo-cales, gubernamentales y no gubernamentales– es un insumo básico para echar a andar sistemas de monitoreo y evaluación. Al respecto, Johnsøn et al (2011; 2013) enfatizan en la relevancia de coordinar a las diferentes partes interesadas responsables del diseño y la implementación de las interven-ciones anticorrupción.

5. Articular el monitoreo y evaluación de las acciones contra la corrupción y los marcos normativos de la misma para institucionalizar estas funciones a todos los niveles de la gestión. Aunque como menciona Medina y Fernández, es importante no irse al extremo pues “lanzar normas y reglas en este sen-


tido puede requerir nuevas organizaciones y mecanismos que tienen costos, los cuales no necesariamente son totalmente efectivos y pueden terminar atrapados en la propia dinámica de la corrupción” (2012, p. 110).

6. Fomentar la cooperación internacional para el fortalecimiento de capaci-dades en materia anticorrupción, vinculación que puede desarrollarse tanto a nivel individual, organizacional y sistémico, de acuerdo con guías interna-cionales, como la del PNUD (2011)75.

7. Es esencial introducir una lógica de la gestión de resultados y de largo pla-zo en cualquier acción contra la corrupción, y que se tenga claridad en los efectos e impactos que se desea alcanzar con determinada intervención (Hoppe, 2015). Desde algunos organismos y la sociedad civil se ha planteado la necesidad de definir Teorías de Cambio (ToC)76 para estas acciones, con las que se conozca la secuencia lógica que tienen la intervención, así como los cambios a los que se prevé contribuir en el corto, mediano y largo plazos (Johnsøn, 2012; Johnsøn y Soreide, 2013; UNDP, 2014).

8. En materia de políticas públicas es importante diseñar e implementar instru-mentos de evaluación que se orienten no solamente a medir el desempeño de las instituciones sino también a conocer los resultados e impactos de las acciones anticorrupción; teniendo en cuenta la observación que hacen Dich, Vigeland y Sundet (2009) de que la complejidad del fenómeno hace que no se prevean resultados instantáneos. Mas ello no significa la imposibilidad de evaluar a corto y mediano plazos otros aspectos como el diseño o los pro-cesos de estas intervenciones.

9. Relacionado con lo anterior también se tienen que diseñar metodologías más robustas que no sean meramente opiniones de expertos, sino que incluyan otro tipo de métodos más complejos de producción de evidencia científica. Como afirman Johnsøn et al (2011), si se efectuaran evaluaciones subjetivas únicamente se haría eco de las historias negativas ya conocidas por los interesados.

Los SME anticorrupción pueden tener los siguientes beneficios:

75 En esta guía el PNUD (2011) propone que el primer paso para una evaluación de capacidades es conocer con qué capaci-dades ya se cuenta en los tres niveles de análisis, a través de la metodología llamada Needs Assessment.

76 El enfoque de la ToC se centra en cómo y por qué funciona una iniciativa. La construcción de un ToC permite que se identifique la lógica que sustenta los programas y precisar cómo se espera que las intervenciones conduzcan a los resultados esperados (Johnsøn, 2012; UNDP, 2014).



• Rendición de cuentas: al ejercer recursos del erario, los SME informan sobre las actividades, los problemas de capacidad y resultados a quienes financian sus actividades, es decir, a los contribuyentes o donantes nacionales o in-ternacionales. Además, con los SME se genera evidencia que contribuye a la visibilidad y transparencia de las intervenciones contra la corrupción, lo que es imprescindible para el respaldo público y social.

• Aprendizaje: los SME proporcionan evidencia sólida para cuestionar y probar suposiciones e integrar lecciones y experiencias importantes en políticas y prácticas.

El establecimiento de SME a diferentes niveles de operación podría contribuir tanto a la rendición de cuentas como al aprendizaje sobre las intervenciones contra la corrupción. Por ello es esencial impulsar y promover estos sistemas; conocer qué y cómo se están llevando a cabo, cuáles pueden ser las áreas de mejora, e impulsar su inserción en la toma de decisiones para garantizar un decremento de los niveles de corrupción en los países de la región.

Si hay escasa producción de literatura en la materia tanto para el estudio como para la mejora de instrumentos de evaluación de las acciones. Por un lado, es necesario continuar con las investigaciones y estudios orientados a conocer cómo diseñar, implementar, darle seguimiento y evaluar estas acciones para obtener mejores resultados y que se vean reflejados en las mejores condiciones sociales de los países latinoamericanos. Por otro lado, es pertinente comenzar a crear y construir nuevos instrumentos de evaluación de las acciones antico-rrupción con los que se pueda conocer cómo están funcionando y si se están alcanzando los objetivos para los que fueron planeadas.


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ANEXO I.

Fichas de las evaluaciones internacionales

Título: Programa de Vietnam “Para contribuir a la implementación efectiva de las polí-ticas y prácticas anticorrupción en el gobierno, las empresas y la sociedad, 2013-2017

País: Vietnam Tipo de evaluación: Evaluación de medio término

Objetivo: Realizar una valoración objetiva de los logros y resultados, debilidades y forta-lezas del programa y su desempeño, así como proporcionar recomendaciones claras y orientadas hacia el futuro que puedan guiar en la reorientación de las intervenciones y el desarrollo de estrategias para la futura implementación del programa 2016-2017.

Resumen de la metodología:El Equipo empleó los estándares de calidad de la OCDE / CAD y los criterios para la eva-luación. El control de calidad se ejerció mediante la triangulación de los datos obtenidos a través de diferentes fuentes.

Herramientas utilizadas:Evaluación de las partes interesadasEntrevistas cara a cara, charlas de Skype.discusiones semi-estructuradasentrevista en línea.

Contenido del reporte:IntroducciónSección 2 ofrece una descripción general de los objetivos, el alcance y los acuerdos de im-plementación y el estado del programa, además de una breve descripción de las relaciones Transparencia internacional y su contraparte nacional.Sección 3 comienza con una breve reseña del contexto del programa y luego presenta los resultados de la evaluación por componentes del programa. Conclusiones y recomendaciones.

Evaluador: Transparencia internacional


Título: Evaluación de Consistencia y Resultados del Programa O006 Inhibición y Sanción de las Prácticas de Corrupción

País: México Tipo de evaluación: Consistencia y resultados

Objetivo: analizar la capacidad institucional, organizacional y de gestión de un programa. Esta evaluación puede efectuarse a partir de los dos años de la creación del programa. La evaluación contiene seis temas: diseño, planeación estratégica, operación, cobertura y focalización, percepción de los beneficiarios y resultados.

Resumen de la metodología:Se realizó con base en la metodología del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Cabe mencionar que las preguntas incluidas en esta meto-dología están diseñadas para evaluar programas que otorgan subsidios, razón por la cual sólo un 66% de ellas fueron adecuadas para valorar el desempeño del Programa.

Herramientas utilizadas:Se contestó el cuestionario para una evaluación de consistencia y resultados elaborado por el CONEVAL.

Contenido del reporte:Se integra por apartados referentes al diseño del programa; planeación y orientación a resultados; cobertura y focalización; operación; y conclusiones.

Evaluador: Secretaría de la Función Pública



Título: Informe de la Evaluación Final de la Implementación del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012 – 2016

País: Perú Tipo de evaluación: Reporte de avances o implementación

Objetivo: analizar el cumplimiento del Plan es un punto de referencia para identificar el estado actual de sus acciones, estrategias y objetivos que constituirán el punto de partida para el nuevo Plan 2017 - 2021.

Resumen de la metodología:No se define explícitamente

Herramientas utilizadas:No se definen explícitamente

Contenido del reporte:Consta de tres capítulos:Perú contra la corrupciónAvances en la implementaciónConclusiones y recomendaciones

Evaluador: Comisión de Alto Nivel Anticorrupción


Título: Evaluación conjunta del apoyo a los esfuerzos anticorrupción 2002-2009

País: Bangladesh, Nicaragua, Tanzania, Viet Nam and Zambia

Tipo de evaluación: Evaluación conjunta

Objetivo: obtener conocimiento sobre la relevancia y la eficacia del apoyo para reducir la corrupción, tanto a través de esfuerzos específicos de como en sectores sociales y eco-nómicos seleccionados, para aprender las lecciones sobre qué tipo de apoyo de donantes puede funcionar (para personas pobres y mujeres en particular).

Resumen de la metodología:La metodología de evaluación se caracteriza por el mapeo de proyectos contra UNCAC, como se discute en la Sección 2.1 (ver el Anexo B para una lista completa de las inter-venciones de los donantes por país), el uso de un marco de evaluación que establece las preguntas que deben responderse, y un análisis de proyectos para comprender su lógica de intervención y evidencia de relevancia y efectividad.

Herramientas utilizadas:Entrevistas, documentación y observaciones de campo fuera de las capitales.

Contenido del reporte:IntroducciónCapítulo 2 describe la metodología y el marco analítico utilizado para la evaluación. Capítulo 3 analiza el contexto del donante y del país en todos los cinco países durante el período. Capítulo 4 evalúa las intervenciones de los donantes clave, dependiendo de las circuns-tancias del país. Capítulo 5 revisa la efectividad de los programas seleccionados para combatir la corrup-ción, basándose en lo que se identificó como una buena práctica. Capítulo 6 examina la coordinación de los donantes, el diálogo y la gestión del programa. Capítulo 7, el equipo extrae conclusiones, presenta algunas lecciones y hace recomenda-ciones a los donantes que se están encargando.

Evaluador: NORAD



Título: Evaluación conjunta del apoyo a los esfuerzos contra la corrupción Informe del país de Nicaragua

País: Nicaragua Tipo de evaluación: Evaluación conjunta

Objetivo: obtener conocimiento sobre la relevancia y la eficacia del apoyo para reducir la corrupción, tanto a través de esfuerzos específicos de como en otros programas, con el fin de identificar las lecciones aprendidas sobre qué tipo de apoyo de los donantes puede funcionar (para las personas pobres y las mujeres en particular).

Resumen de la metodología:El enfoque se caracteriza por: el uso de un marco de evaluación para establecer las pre-guntas a responder; un mapeo de proyectos contra las categorías utilizadas por la Con-vención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC); un análisis de proyectos para comprender su lógica de intervención y evidencia de efectividad; y herramientas de recopilación de datos para la revisión de documentos y entrevistas con informantes clave.

Herramientas utilizadas:Se produjo sobre la base de la revisión de la documentación, entrevistas con las partes interesadas en la sede y las oficinas regionales de los donantes y en Managua, y una visita de campo.

Contenido del reporte:IntroducciónCapítulo 2 describe la metodología utilizada.Capítulo 3 analiza el contexto del país para Nicaragua durante el período. Capítulo 4, se examinan los programas en función de las necesidades nacionales y las políticas de los donantes.Capítulo 5 analiza cómo los donantes han administrado sus programas con referencia específica al monitoreo y la evaluación. Capítulo 6, la evidencia sobre los resultados de los programas se revisa con atención más detallada a una serie de temas específicos.Capítulo 7 examina las formas en que los donantes han abordado los problemas de co-rrupción.Capítulo 8 se identifican las conclusiones.

Evaluador: NORAD


Título: Informe final de la evaluación anticorrupción de Moldavia

País: Moldavia Tipo de evaluación: Evaluación de país

Objetivo: analizar la naturaleza y las causas de la corrupción en Moldavia y para ayudar a USAID a formular una estrategia integral contra la corrupción.

Resumen de la metodología:La metodología se compone de los siguientes pasos:Determinación del alcance exacto y enfoque de la evaluación.Mapeo de partes interesadasFormulación de preguntas de evaluación.Moldavia evaluación anticorrupciónRevisión de USAID / Moldova y validación de descriptores y preguntas generalesInvestigación en el paísAnálisis de los datosReporte final

Herramientas utilizadas:La información se recopiló a través del análisis de documentos de antecedentes clave, entrevistas estructuradas con individuos y grupos, discusiones de grupos focales, una encuesta y un ejercicio diseñado para probar el cumplimiento del gobierno con la ley de acceso a la información.

Contenido del reporte:El Reporte final se conforma por cinco secciones:

Corrupción en Moldavia; el contexto de la asistencia en materia anticorrupción; la revisión de los fondos de USAID en el país; recomendaciones clave; y análisis del plan país.

Evaluador: USAID Moldavia/Democracy International



Título: Evaluación de iniciativas anticorrupción en Uganda y Tanzania

País: Uganda y Tanzania Tipo de evaluación: Evaluación de estrategia país

Objetivo: conocer sobre sus impactos y sobre sus fortalezas y debilidades. La evaluación del programa anticorrupción de EDI es oportuna, ya que el Banco está ampliando el pro-grama para incluir a otros países.

Resumen de la metodología:La metodología aplicada es la del estudio de caso, realizado en dos países.

Herramientas utilizadas:Recopilación de datos a través de una combinación de trabajo de campo mediante entre-vistas semiestructuradas y análisis de documentos.

Contenido del reporte:IntroducciónCapítulo 2 describe los contenidos de las actividades del programa anticorrupción. Capítulo 3 brinda información sobre esta evaluación, presenta el diseño y vincula nuestro enfoque con la literatura contemporánea sobre la metodología de evaluación de progra-mas.Capítulo 4 reconstruye y evalúa la lógica del programa anticorrupción.Capítulo 5 se centra en las formas en que los talleres de integridad y periodistas se desa-rrollan, implementan y evalúan Capítulos 6 y 7 describen los principales hallazgos. El Capítulo 8 presenta información sobre los costos del programa Capítulo 9 resume los hallazgos y establece recomendaciones.

Evaluador: Unidad de evaluación del Banco mundial


Título: Evaluación conjunta de apoyo a los esfuerzos anticorrupción en Zambia

País: Zambia Tipo de evaluación: Evaluación conjunta de país

Objetivo: obtener conocimiento sobre la relevancia y la eficacia del apoyo para reducir la corrupción, tanto a través de esfuerzos específicos de anticorrupción como en otros programas, con el fin de identificar las lecciones aprendidas sobre qué tipo de apoyo de los donantes puede funcionar (para las personas pobres y las mujeres en particular) , lo que es menos probable que funcione y lo que puede dañar los esfuerzos nacionales contra la corrupción.

Resumen de la metodología:Se incluyen los siguientes puntos:Uso de la matriz de evaluación.Uso de la UNCACCentrarse en el comportamiento del donanteMuestreo

Herramientas utilizadas:cuestionario de evaluación del desempeño del programa

Contenido del reporte:IntroducciónCapítulo 2 describe la metodología y el marco analítico utilizado para la evaluación.Capítulo 3 analiza el contexto del país para Zambia durante el período. Capítulo 4, donde los programas se examinan en relación con el marco de la CNUCC. Capítulo 5, revisamos la efectividad de los programas seleccionados para enfrentar la co-rrupción.Capítulo 6 examina las formas en que los donantes han abordado la corrupción en el sec-tor de la salud.Capítulo 7 analiza cómo los donantes han incorporado anticorrupción en la gestión de sus programas. Capítulo 8 extrae conclusiones seguidas de lecciones. Capítulo 9 y algunas recomendaciones para los donantes.

Evaluador: NORAD



Título: Evaluación y Seguimiento del Plan Anticorrupción y Atención al Ciudadano

País: Colombia Tipo de evaluación: Informe de seguimiento y avances

Objetivo: se presenta este documento como resultado de su ejercicio de evaluación y seguimiento, y se presenta recomendaciones a las debilidades detectadas en este segui-miento tanto del cronograma, como a la evaluación de la Matriz de Riesgos de Corrupción.

Resumen de la metodología:Se presenta el análisis del desempeño del Plan Anticorrupción, a través de un cuadro con información sobre el porcentaje de avances.

Herramientas utilizadas:Matriz de riesgos de corrupción

Contenido del reporte:Se presentan cinco apartados:IntroducciónObjetivoDesarrollo ConclusionesRecomendaciones

Evaluador: Defensoría del Pueblo de Colombia


Título: Evaluación de la Ayuda oficial al desarrollo otorgada por Rumania para temas Anticorrupción y de Integridad

País: Rumania Tipo de evaluación: Evaluación temática

Objetivo: conocer el impacto de la ayuda oficial al desarrollo destinada a programas anticorrupción por parte de Rumania en los países vecinos.

Resumen de la metodología:Se realizaron entrevistas con actores clave tanto en Rumania como en los países en los que se ofrece cooperación.

Herramientas utilizadas:investigación de escritorio que analiza informes sobre países beneficiarios emitidos por organizaciones internacionales - GRECO, la Comisión Europea, PNUD. Además de la in-vestigación teórica, se organizaron discusiones cara a cara o por medio de Skype, partes interesadas activas en el campo de la integridad y la anticorrupción.

Contenido del reporte:El informe final se compone de cuatro apartados:Identificación de capacidades de Rumania como oferente de ayuda en temas anticorrup-ción. Análisis de las capacidades de Rumania como oferente. ConclusionesRecomendaciones.

Evaluador: PNUD

La Iniciativa Latinoamericana para las Políticas Públicas (ILAIPP) busca que el conocimiento genere transformaciones y oportunidades para los habitantes de Latinoamérica, y que la Región se consolide como un referente global de generación de buenas ideas. Las investigaciones que forman parte de este libro intentan identificar y analizar las causas, manifestaciones y consecuencias del fenómeno de la corrupción en América Latina y cómo enfrentarlo desde una perspectiva institucional que promueva acciones coordinadas entre sector público, sector privado y sociedad civil. Dichas investigaciones fueron presentadas y discutidas en la III Conferencia Regional de ILAIPP, Lucha Contra la Corrupción: Investigación e Innovación en América Latina, que tuvo lugar el 11 y 12 de diciembre de 2018 en Quito – Ecuador. Este espacio contó con la participación de investigadores, funcionarios públicos, representantes de agencias de cooperación, sociedad civil, empresas privadas y académicos.

Organizaciones miembro de ILAIPP y la Red REAL:

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