A N A L I S I S Y P R O P U E S T A S

STIFTUNGEBERTFRIEDRICH

R UEPRESENTACIÓN EN RUGUAY

G CERARDO AETANO

Los Retos de unaNueva Institucionalidadpara el MERCOSUR

Democracia, Género y Equidad:aportes para el debate sobre los CONSTANZA MOREIRA

mecanismos de acción afirmativa NIKI JOHNSON

El SobreendeudamientoSoberano en Debate JORGE JAURI

Ciencia, tecnología e innovaciónpara el desarrollo PROGRAMA CIENTIS

Fragmentación Socioeconómica yDesigualdades: Desafíos para las DANILO VEIGA

Políticas Públicas ANA LAURA RIVOIR

Cancún y las Promesas Incumplidas.Los Países Pobres se Rebelan ALMA ESPINO

en la OMC SOLEDAD SALVADOR

Mercociudades y la IX Cumbre deMontevideo: La Emergencia de unNuevo Actor de la Integración Regional DANIEL CHASQUETTI

La Izquierda Uruguaya GERARDO CAETANO

y la Hipótesis del Gobierno. JUAN PABLO LUNA

Algunos Desafíos JAIME YAFFÉ

Político–Institucionales RAFAEL PIÑEIRO

Uruguay en la Región y en el Mundo: PROGRAMA DE INSERCIÓN INTERNACIONAL

Conceptos, Estrategias y Desafíos E INTEGRACIÓN REGIONAL

Notas a Propósito de los CRISTINA ZURBRIGGEN

Desafíos del NATALIO DOGLIO

Movimiento Sindical Uruguayo LUIS SENATORE

Políticas Públicas de Comunicación:El ausente imprescindible GUSTAVO GÓMEZ

Desafíos y Dilemas de la Izquierdaen la Antesala del Gobierno GABRIEL PAPA

La Asociación InterregionalMERCOSUR–UNION EUROPEA:desafíos del proceso de negociación CECILIA ALEMANY

Pobreza y desigualdad en Uruguay.Claves para el diseño de un programade superación de la pobreza extrema GUSTAVO DE ARMAS

Hacia una Nueva Leyde Negociación Colectiva

¿Nuevas? Estrategias de Relacionamientoentre Empresarios y Gobierno LILIANA PERTUY

Los Retos de una NuevaInstitucionalidad para el MERCOSUR GERARDO CAETANO

A N A L I S I S Y P R O P U E S T A SO T R O S T I T U L O S

Los trabajos que publicamos son de exclusiva responsabilidad desus autores y no representan necesariamente el pensamiento de laFundación Friedrich Ebert.Se admite la reproducción total o parcial, a condición de mencionar lafuente y se haga llegar un ejemplar.

A N Á L I S I S Y P R O P U E S T A S

Los Retos de unaNueva Institucionalidadpara el MERCOSUR

GERARDO CAETANO

diciembre 2004

FRIEDRICH EBERT STIFTUNG

FESUR – Representación en UruguayPlaza Cagancha 1145, piso 8Casilla 10578, Suc. Plunae–mail: fesur@fesur.org.uyhttp://www.fesur.org.uyTels.: [++598 2] 902 2938 / 39 / 40Fax: [++598 2] 902 2941

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Gerardo CaetanoHistoriador y Politólogo. Director del Instituto de Ciencia Política, Facultadde Ciencias Sociales, Universidad de la República. Coordinador delPrograma de Investigaciones sobre «Gobierno e Integración Regional» en elCentro Latinoamericano de Economía Humana [CLAEH]. Investigador ydocente Titular en ambas instituciones. Presidente del Centro UNESCO deMontevideo. Especializado en temas de MERCOSUR, en particular referidos alos asuntos de su institucionalidad. Autor de numerosas publicaciones enáreas de su especialidad. Docente de grado y de posgrado en el país y enel exterior.

I. EL «OTRO» MERCOSUR Y SUS DESAFÍOS _____ 5Las integraciones regionales como respuesta a la

globalización: algunas implicaciones ______ 5

Incertidumbres en el MERCOSUR e interrogacionessobre una ciudadanía mercosureña ______ 7

La agenda social del proceso ______ 8

Investigación y «observación participante» ______ 10

II. LAS INSTITUCIONES EN LOS PROCESOSDE INTEGRACIÓN REGIONAL _____ 13

Correspondencia entre filosofías, modelose instituciones integracionistas ______ 13

El «déficit democrático» de los procesos de integración ______ 17

La participación social en los procesos de integración ______ 19

III. BREVE HISTORIA DE LA EVOLUCIÓNINSTITUCIONAL DEL MERCOSUR (1991–1999) _____ 23

IV. LA NUEVA COYUNTURA A PARTIR DE LA CRISIS DE 1999 _____ 26Cambios en el escenario regional e internacional ______ 26

Temas para una nueva agenda ______ 29

V. LA NUEVA AGENDA INSTITUCIONAL _____ 32Una metodología para evaluar los cambios ______ 32

Indice

34______ Algunos de los asuntos en discusión

a. La operativa de los organismos decisorios

b. El debatido asunto del Parlamento del MERCOSUR

c. Los mecanismos de solución de controversiasy su evolución

d. La transformación de la Secretaría Administrativaen una Secretaría Técnica con proyección políticay asesoramiento técnico

e. La fundación y el funcionamiento de laComisión de Representantes Permanentes

f. La transformación del Foro ConsultivoEconómico y Social (FCES)

g. Mercociudades y la aspiración de un Foro representativode los poderes locales en el organigrama MERCOSUR

h. Otros tópicos y cuestiones

43 ______ VI. PERSPECTIVAS Y ESCENARIOS POSIBLES

43______ Objeciones, mitos, constataciones

44______ Opciones y escenarios previsibles para diciembre

47 ______ Bibliografía y documentación empleadas

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Las integraciones regionalescomo respuesta a la globalización:algunas implicaciones

Desde mediados de los años ochenta y comorespuesta a los desafíos planteados por la cre-ciente globalización y por las dificultades queenfrentaban las economías nacionales en de-sarrollo para reinsertarse en el nuevo escena-rio económico internacional, se ha producido unauge de los procesos de integración regionalen América Latina y el Caribe. En ese contextose inscribe la creación en 1991 del MercadoComún del Sur (MERCOSUR), actualmente con-formado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uru-guay como miembros plenos, más Bolivia, Chi-le y Perú como asociados. Estos proyectos deintegración regional han sido, en su mayoría,procesos intergubernamentales con objetivosesencialmente económicos: unos pretendenacuerdos de libre comercio mientras que otros

se plantean alcanzar (como ocurre u ocurría conel MERCOSUR) niveles más profundos de inte-gración, como uniones aduaneras o mercadoscomunes. Por lo general, en sus comienzos setrataron de proyectos impulsados por la volun-tad de las elites (tanto políticas como sociales)y la decisión política de gobiernos y agenteseconómicos transnacionalizados. Las discusio-nes y negociaciones formales que sustentarondichos procesos se centraron básicamente(pese a ciertos intentos con proyecciones másamplias, luego abortados, como el acercamientoentre Brasil y Argentina durante los gobiernosde Sarney y Alfonsín en 1985) en cuestionesarancelarias y macroeconómicas, en el marcode una agenda que privilegiaba los aspectoscomerciales y financieros. Sin embargo, en lostemas explícitos de negociación subyacía otronivel de significados, vinculado a dimensionespolítico–institucionales, culturales y subjetivasde los proyectos de integración. Allí comenzó

I. El «otro» MERCOSURy sus desafíos

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a perfilarse un debate incipiente acerca de dife-rentes modelos integracionistas, evidenciado enel accionar y en la trayectoria de otros actores yescenarios del ámbito social y político, con vo-cación regional e integracionista definida.

Es así como, en forma paralela al desarrollo delos diferentes procesos de integración regionalen curso, las organizaciones y redes de la so-ciedad civil con vocación integracionista tam-bién se fueron multiplicando y adquirieron unapresencia y protagonismo cada vez mayores,no solamente en el ámbito local y nacional sinotambién en la escena regional e internacional.En función de ello, fue aumentado la preocupa-ción de algunos actores por su falta de partici-pación en la toma de decisiones de los proce-sos de integración (fuertemente dominada des-de el principio por los gobiernos) y por la au-sencia de desarrollo consistente de dimensio-nes políticas, sociales y culturales en dichosdespliegues integracionistas. Ante estas deman-das, se produjeron fundamentalmente dos res-puestas. La primera provino de los mismos pro-cesos intergubernamentales, en la medida enque fueron respondiendo a la presión ejercidapor la sociedad civil creando mecanismos con-sultivos con la finalidad de hacer posible unamayor participación de las organizaciones y re-des sociales. La segunda respuesta se dio almargen de la acción intergubernamental y es-tuvo asociada con la llamada integraciónintersocietal. En los últimos trece años se haconformado en efecto una serie de organiza-ciones y redes que proponen una agenda pro-pia para la integración y, en función de ello, cons-tituirse en interlocutores relevantes de los pro-cesos intergubernamentales, a menudo con-trastando críticas y alternativas modélicas deconstrucción regional.

En un mundo que camina aceleradamentehacia un ordenamiento de «archipiélagos», losprocesos de integración regional han adquiri-do una importancia creciente y exigen cada vezmás abordajes capaces de hacerse cargo dela pluralidad de sus consecuencias eimplicaciones. Por lo general, los análisis másusuales sobre este tipo de procesos pecan deeconomicismo, subvalorando los aspectos po-

líticos, sociales y culturales involucrados. Poresta razón, incluso los procesos económicosintegradores no son debidamente comprendi-dos en toda su complejidad, perdiéndoseoportunidades y chances de desarrollo en esosmismos planos. De allí que se imponga unarevisión profunda de esta tendencia, que en-tre otras cosas asuma como prioridad el estu-dio de los formatos institucionales, de las filo-sofías integracionistas y sus sustentos de ciu-dadanía, de las identidades culturales que losacompañan y sus cambios y adaptaciones. Estorequiere incorporar nuevos temas y enfoquesque permitan, por ejemplo:

repensar la integración regional como unproceso de delegación múltiple y diversade soberanías;concebir las regiones como construccionesplurales, sustentadas en el conocimientorecíproco y el estímulo de «capital social»compartido;incorporar la multidimensionalidad de las«cuestiones de escala» en este tipo de pro-cesos;tomar como eje de estudio el análisis rigu-roso de las experiencias comparadas;considerar también los diferentes modelosy filosofías de integración;trabajar a fondo el complejo tema de las nue-vas esferas públicas transnacionales, el delas instituciones internacionales y su rol enlos procesos de integración regional.

Para un análisis atento de las múltiplesimplicaciones en el terreno de las identidadessociales y políticas de los procesos de integra-ción regional, la consideración de las políticasculturales –condicionadas tanto por las iniciati-vas como por las omisiones– se vuelve tam-bién prioritaria. Si se asume que tradicionalmen-te las políticas culturales han sido pensadaspara el Estado–nación, la necesidad de repen-sarlas para marcos de integración supranacionaly ámbitos regionales se torna imperiosa. En elactual escenario de crisis de los Estados nacio-nales deberán, asimismo, revisarse las políti-cas públicas, en especial aquellas que poseanuna orientación más nítidamente social y tam-bién aquellas que cada vez más se revelan

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como imposibles de profundizarse y proyec-tarse si no es en un marco regional. Impulsaresa operación analítica implica enfrentar pro-blemas no menores: la disociación frecuenteentre las ciencias sociales y las prácticas polí-ticas, el vínculo complejo y cambiante entrepolíticas culturales e industrias culturales, laconsideración de la dimensión dinámica delmercado en el plano del flujo de los productosculturales, la persistencia de enfoques mera-mente comerciales y economicistas en elrelacionamiento internacional, la persistenciasde enfoques soberanistas arcaicos, etcétera.Es evidente que ya no bastan los estudiosrestringidamente nacionales para dar debidacuenta de estos problemas.

Incertidumbres en el MERCOSURe interrogacionessobre una ciudadanía mercosureña

Como es sabido, estos últimos años incluye-ron una marcada incertidumbre sobre la evo-lución política en los países de la región (crisisseverísima y no resuelta en la Argentina, crisispersistente en Paraguay, cambios de gobier-no en los cuatro países socios plenos delMERCOSUR, con cambios muy relevantes en laorientación ideológica de por lo menos en tresde ellos) y también sobre la suerte del propioproceso de integración (incumplimiento deacuerdos, iniciativas autónomas de algunospaíses miembro hacia países extra–bloque,realineamientos internos). Sin embargo, tam-bién es cierto que el proceso mercosureñonunca tuvo una agenda externa más atractivay que los nuevos contextos internacionalesparecen afirmar la consolidación de una etapapostliberal en los paradigmas tecno–económi-cos más al uso, lo que entre otras cosas con-solida iniciativas integracionistas con agendasmás amplias e integrales. No resulta para nadacasual que en esa ampliación de agenda enlos procesos de integración, el tema de la nue-va institucionalidad adquiera una relevanciaparticular: como veremos más adelante, de-batir sobre instituciones en un proceso de in-tegración se asocia directamente con el deba-te de agendas y modelos alternativos.

No obstante, una reflexión sustancial sobrelos nuevos marcos políticos e institucionalesde la integración regional no puede omitir elseñalamiento de la reacción antipolítica y lademanda de reformas políticas en la región yel continente. Mientras crece la marea de laantipolítica, las instituciones públicas dan vi-sibles señales de debilitamiento, los partidosse muestran a menudo inoperantes para ca-nalizar las demandas ciudadanas y la crisiseconómica y social proyecta escenarios muygraves e inciertos. Todo ello afecta tambiénla salud del proceso integrador y requiere res-puestas políticas consistentes, que lleguen enforma directa y sensible al terreno de la ciu-dadanía.

¿Pero resulta, en rigor, legítimo hablar de ciu-dadanía en relación con un procesosociopolítico de integración que hasta ahoraha privilegiado la dimensión económico–comer-cial y que ha atravesado –y aun atraviesa enocasiones– contenciosos problemáticos? ¿Ha-cerlo así no implica desvirtuar un vocablo so-lemne para describir la pertenencia individualy grupal a una asociación delimitada, ceñida aciertos intereses trascendentes pero en con-junto situados muy por debajo de las Constitu-ciones nacionales propiamente dichas, con sucarga de valores y principios, precisamentereforzados en momentos de crisis? ¿Proyec-tar estas dimensiones de «otro» MERCOSUR biendistinto por cierto del «realmente existente»,no es pecar de utopía o voluntarismo en lasactuales circunstancias?

Ante estos y otros interrogantes similares quepodrían hacerse, hoy más que nunca resultalegítimo –a nuestro juicio– ese modo de conce-bir a los agentes incluidos en proyectos de inte-gración como el MERCOSUR. Pensamos, másespecíficamente, que las integraciones repre-sentan siempre construcciones (parciales o in-completas, de conformación gradual, si se quie-re) de naturaleza similar a la de los Estadosnacionales, y que no admiten ser emprendidassino mediante compromisos valóricos análogosa los de éstos, como lo prueba la historia detodas las integraciones exitosas, desde la ac-tual Unión Europea hasta el propio MERCOSUR

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en sus mejores versiones y momentos. Se di-ría que no cabe unificar deliberadamente losmercados de producción y consumo, de tra-bajo y servicios, de ahorro e inversión, de ex-portación e importación (en términos de unapolítica común de comercio exterior), de mo-neda y crédito, etcétera, sin un pacto políticomínimo, sin un perfil de participación, sin ga-rantías, sin ciudadanía.

La nueva ciudadanía requiere, en efecto, con-tenidos tan relacionales como los símbolos(por ejemplo, el pasaporte único o con carac-terísticas comunes a los demás de la regiónen proceso de unificación), las memorias so-ciales (por ejemplo, la del acuerdo de funda-ción de la asociación integradora o la de lasuperación de ciertas crisis graves), las efe-mérides (es decir, un «calendario» consagra-do, un conjunto de conmemoraciones), loslugares de solidaridad emocional (por ejem-plo, el territorio del área de integración o al-gunas afinidades culturales que, no obstantelas infinitas rivalidades que cualquier esque-ma político gestiona, sustentan en otras lati-tudes la adhesión a «Europa» o a «el Sur»).Ninguno de estos contenidos se afirma fuerade las transferencias múltiples entre Estadosy sociedades civiles, entre individuos y co-rrientes de opinión, entre intelectuales y por-tadores de cultura popular.

También parece necesario dotar a la partici-pación de la sociedad civil de «más MERCO-SUR», es decir, propiciar foros y otros espaciosde interrelación que involucren a los más di-versos sectores y actores sociales de los paí-ses del bloque, ampliando los niveles de infor-mación y participación en los distintos temas(políticos, económicos, sociales, culturales) queatañen al proceso de integración en sus nú-cleos más sensibles. Para ello se debería for-talecer el vínculo de los distintos actores de lasociedad civil entre sí a los efectos de desa-rrollar iniciativas conjuntas, que no solamenteaumenten la capacidad de participación socialen la marcha del proceso, sino que tambiéncontribuyan a fortalecer la legitimidad social ypolítica de la integración regional en su con-junto.

La agenda social del proceso

Finalmente, debe reconocerse que la inexis-tencia de una «agenda social» constituye unade las grandes carencias del MERCOSUR hastael presente. Las omisiones flagrantes en laaplicación de la Carta Socio–Laboral acorda-da en el seno del bloque o el predominio pocomenos que absoluto de los aspectos comer-ciales sobre otros instrumentos de integraciónhan relegado un vasto conjunto de necesida-des y aspiraciones de las sociedades de la re-gión y ha culminado por echar dudas y falta deconfianza en nuestras poblaciones respecto alo que puede esperarse del MERCOSUR, preci-samente en momentos en que la gravísimacrisis social no deja demasiados márgenespara la espera. La necesidad de avanzar ensu formulación y tratamiento puede bien cons-tituirse entonces en un elemento articulador delos esfuerzos de la sociedad civil, tanto de caraa la profundización de la integración como enrelación a un protagonismo social ampliado.

En suma, como han destacado en forma reite-rada las organizaciones como el Foro Consul-tivo Económico y Social (FCES) o la Coordina-dora de las Centrales Sindicales del MERCOSUR

(CCSCS) –creada en 1986, un lustro antes delTratado de Asunción–, el debate actual acercade la reversibilidad o no del MERCOSUR comoproyecto histórico debe dar paso a una discu-sión mucho más abierta y profunda sobre cuá-les son los mejores modelos y filosofíasintegracionistas ante los grandes desafíos dela hora. A más de trece años de su fundación,el MERCOSUR vive de manera radical una si-tuación muy paradójica: nunca se encontró enuna posición más crítica a nivel intrabloque (in-cumplimiento sistemático de los acuerdos, con-tenciosos permanentes, declaraciones agresi-vas entre los socios, incapacidad de lograrposturas comunes, grandes anuncios con po-cas concreciones, grandes agendas con po-cos focos de atención); al mismo tiempo, nun-ca tuvo frente a sí una agenda externa másrelevante y con mayores oportunidades y de-safíos (negociaciones del bloque con los Esta-dos Unidos, con el NAFTA, por la propuestadel ALCA, con la Unión Europea, en el seno de

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las controversias de la OMC, con otrosinterlocutores internacionales como Rusia, Ja-pón o China, por ejemplo).

Las dificultades intrabloque así como la ines-tabilidad manifiesta de las economías de laregión han provocado en el pasado recientealgunos pronunciamientos que revelan tensio-nes y diferencias emergentes en el seno delos actores sociales. Pongamos como ejem-plo, entre otros posibles, la declaración de laUnión Industrial Argentina, dada a conocerdías antes de las elecciones legislativas del 14de octubre de 2001, en la que se proponía«pactar» una suspensión del MERCOSUR.

«El MERCOSUR –se señalaba en la citada de-claración– es la herramienta que necesitamos para eldesarrollo nacional y nuestra integración con el mundo.[...] Sin embargo, nuestros trabajadores y productoresenfrentan hoy una coyuntura ineludible. [...] La Ar-gentina soporta 38 meses de recesión mientras que Brasilha devaluado su moneda en términos reales un 45 %de enero de 1999 a la actualidad. Por ello creemosnecesario que se pacte una suspensión en el MERCOSUR

que le permita a la Argentina recuperar los instru-mentos de comercio exterior durante esta transición.[...] La suspensión propuesta es a favor delMERCOSUR, para crear las condiciones que permitanalcanzar las soluciones de fondo».

En principio, estas declaraciones tan tajantes,que tuvieron lugar antes del derrumbe de fina-les de 2001, y que por cierto no se diferenciandemasiado de las opiniones vertidas en los úl-timos años por connotados miembros de loselencos políticos de los países de la región,crearon fricciones entre las cámaras reunidasen el Consejo Industrial del MERCOSUR (CIM),que posteriormente debió suspender sus re-uniones en varias ocasiones.

Por su parte, la Coordinadora de Centrales Sin-dicales del Cono Sur (CCSCS) emitió tambiénhace un tiempo, en medio de una de las Ple-narias del FCES en los últimos años, una de-claración categórica pero de sentido totalmen-te contrario a la anterior:

«Reafirmamos –se decía en ese documento– unavez más, nuestro apoyo a la continuidad del proceso

de creación del Mercado Común del Sur (MERCOSUR)de acuerdo al Tratado de Asunción y nos ubicamosabsolutamente contrarios a la adopción de medidasque impliquen la suspensión casuística de ítems delAEC (arancel externo común) y menos todavía de lasuspensión temporal o permanente del proceso de con-solidación de la Unión Aduanera. [...] Al contrariode lo que proponen algunas áreas políticas de nuestrosgobiernos, la superación de los problemas económicos yestructurales no se dará solamente por la adopción demedidas compensatorias y/o bandas cambiarias. Lasuperación de la crisis no se dará por el retroceso, sus-pensión o flexibilización de los mecanismos comercialesy políticos vigentes. Al contrario, el momento exige laprofundización del proceso de integración, el fortaleci-miento de su estructura institucional y la adopción demedidas inmediatas que contemplen metas producti-vas y sociales».

Aun con matices y diferencias importantescomo las señaladas, los actores de la socie-dad civil de los países de la región fueron, sinembargo, los principales sostenedores del pro-ceso de integración del MERCOSUR en estostiempos recientes de crisis profunda en la re-gión. Los pronunciamientos de la mayoría desus autoridades y representantes, así como lasrecomendaciones emanadas del FCES, con-trastaron con el silencio y la omisión crecien-tes que se advirtieron con respecto al temaentre la mayoría de los partidos políticos de laregión. Por citar un ejemplo ilustrativo, el FCESy en particular la CCSCS han sido mucho másfirmes en el reclamo de una mayor participa-ción de los Parlamentos en una nuevainstitucionalidad del bloque que la propia Co-misión Parlamentaria Conjunta (CPC), que losarticula y representa dentro de la ingenieríade gobierno del Mercosur. La sociedad civilparece adelantarse así al sistema político y asus actores en lo que concierne a su compro-miso mercosureño y a la visualización estraté-gica de todo lo que está en juego en estosmomentos, con la decisiva agenda externa queel bloque tiene frente a sí. Más allá de la per-sistencia de «lobbies antimercosur» en nues-tras sociedades, que ante las dificultades ac-tuales amplifican su voz y su presión, una bue-na parte de los agentes privados parecen serhoy por hoy los pilares más firmes para soste-

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ner y profundizar un proceso integracionistasobre nuevas bases, renovando la apuesta de«regionalismo abierto» por la que muchos ad-hirieron al MERCOSUR desde sus inicios.

Tal vez sea el registro de la trascendencia deesas ramificaciones externas que hoy puedenegociar el MERCOSUR lo que lleva a estos ac-tores sociales, aun con diferencias, debilida-des y hasta inconsecuencias, a encontrar mo-tivo suficiente para la defensa del proyectoMERCOSUR como el instrumento estratégicomás adecuado para alcanzar una insercióncompetitiva en el contexto internacional actual,claro está que no sobre la base del manteni-miento del statu–quo deficitario del bloque ac-tual sino desde una perspectiva renovada ymás eficiente. De ese modo, no resulta arries-gado aseverar que muchos de los actores so-ciales de nuestros países han comenzado amodificar, con suerte y alcances diversos, mu-chas de sus pautas de acción tradicionales enrelación con la experiencia histórica del proce-so de integración. Como se verá más adelan-te, esta persistente voluntad integracionista ysus propuestas alternativas acerca de la viabi-lidad de «otro» MERCOSUR hace ya por lo me-nos dos años (desde el 2002) que ha comen-zado a tener un eco creciente en la mayoríade los gobiernos de los países socios.

A partir de las transformaciones mencionadas,actores sociales, partidos políticos y gobiernoscoinciden en esta hora crítica en la demandade cambios en el modelo mercosureño: desdeel discurso, por ejemplo, parecen expresar unavoluntad política inédita para impulsar una nue-va institucionalidad que consolide transforma-ciones profundas como la consolidación del rolde los Parlamentos y de los actores de la so-ciedad civil en el proceso integracionista, nosólo como forma de superar el «déficit demo-crático» del proceso, sino como forma idóneapara la solución de contenciosos pendientes,para terminar con la inseguridad jurídica den-tro del bloque, y también para aumentar la efi-cacia socioeconómica de sus acciones. En esemarco, comienza a reivindicarse un perfil depolíticas integradas más proactivo y articula-do, que no se limite a lo arancelario o a una

coordinación macroeconómica más retóricaque real, sino que amplíe la agenda hacia te-mas como la complementación productiva y laarticulación de políticas sectoriales, la consti-tución de un bloque unificado en sus accionesy definiciones en los foros internacionales, lapromoción de estrategias comerciales conjun-tas en búsqueda de nuevos mercados, entreotros puntos que veremos con más detalle másadelante.

Parece perfilarse, en suma, la oportunidad dela concreción de un enfoque integracionista másamplio, que contemple las dimensiones socia-les, políticas y culturales del proceso y que in-cluso se atreva (sin espíritu de fusión ni de eli-minación de las identidades nacionalespreexistentes) a construir los cimientos de unanueva ciudadanía mercosureña, sobre la basedel ejercicio de derechos y de un sentido depertenencia de proyección regionales. ConRomeo Pérez hemos planteado las posibilida-des e implicaciones de esa eventual ciudada-nía emergente, no sustitutiva sino complemen-taria de las ciudadanías nacionales actuales delos países miembros del Tratado. A diez añosdel Protocolo de Ouro Preto, tan relevante en laconstrucción institucional del MERCOSUR, y decara a los desafíos múltiples que hoy enfrentantodos y cada uno de los gobiernos de la región,tal vez le haya llegado al MERCOSUR la oportuni-dad de discutir en serio estos temas a través deuna revisión en profundidad de la adecuaciónde su institucionalidad actual.

Investigación y «observación participante»

Las páginas que siguen constituyen el resulta-do de una investigación de un año, sustentadadesde los estudios y acumulaciones de variosaños del suscrito en torno al tema delMERCOSUR en general y de los cambios de suinstitucionalidad en particular. Asimismo, a tra-vés del apoyo de FESUR principalmente, asícomo de la invitación de otras organizacionesacadémicas y sociales vinculadas a la temáti-ca MERCOSUR, este producto ha podido enri-quecerse de manera muy particular a travésde nuestra participación activa en un amplio

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cúmulo de encuentros y seminarios desarro-llados este año sobre esta temática de fondo.A título de ejemplo, podría señalarse la partici-pación del suscrito en los siguientes Semina-rios sobre temas conexos a la institucionalidaddel MERCOSUR durante el presente año de 2004:

1. Participación como panelista en la Jorna-da organizada por el Centro de Participa-ción Popular del Uruguay (CPP) sobre eltema «Por un MERCOSUR social». Monte-video, 23 de abril de 2004.

2. Participante como ponente en el Semina-rio internacional sobre «El Parlamento delMERCOSUR y la Comisión ParlamentariaConjunta del MERCOSUR», coorganizadopor el Congreso paraguayo y la secciónnacional de la Comisión Parlamentaria Con-junta, con los auspicios de la UPD–OEA.Asunción, 26 y 27 de abril de 2004. Títulode la ponencia: «El MERCOSUR político».

3. Participante como panelista en el Semina-rio internacional sobre «Aspectos políti-co–institucionales de los procesos deintegración: el MERCOSUR y la Unión Eu-ropea», coorganizado por la Unión Euro-pea, la Universidad Nacional de Tres deFebrero y el CEFOP. Buenos Aires, 28 deabril de 2004.

4. Participante como ponente en VII Salón delLibro Iberomaericano de Gijón, 11 al 15 demayo de 2004, Gijón, España. Participó enla Mesa Redonda: «Desde Europa, ¿exis-te América Latina? La cooperacióncomo alternativa a la globalización im-puesta». Título de su ponencia: «AméricaLatina y la Unión Europea en los con-textos de la globalización. Posibilida-des, alternativas».

5. Participante como ponente en la Mesa Re-donda sobre «El Espacio Cultural Latino-americano», en el marco del Primer Encuen-tro de Integración Regional sobre «Salud,Cultura y Empresa», organizado por la Fun-dación OSDE en la ciudad de San Salvadorde Jujuy, Argentina, los días 27 y 28 de mayode 2004. Título de la ponencia: «Políticasculturales y regionalismo abierto».

6. Participante como ponente en el Semina-rio internacional sobre «La dimensión

parlamentaria en la estructurainstitucional del MERCOSUR», coorganizadopor la CPCM y la UPD–OEA, Buenos Aires,10 y 11 de junio de 2004. Título de la po-nencia: «El mecanismo de consulta parla-mentaria. Apuntes críticos».

7. Participante en el I Taller Regional CPC –FCES y I Encuentro Interinstitucional delMercosur con la Región Patagónica Argen-tina. Bariloche, Argentina, 21 y 22 de juniode 2004.

8. Participante como panelista sobre el tema«Nueva etapa del MERCOSUR y lasMercociudades», en el marco del Semi-nario Internacional sobre «El futuro de lasciudades en el MERCOSUR», coorganizadopor FESUR y por Mercociudades. Monte-video, 24 y 25 de junio de 2004.

9. Participante como expositor en el panel«¿Crisis de un paradigma? Economía ypolítica en el nuevo escenario regional»,en el marco del Coloquio Internacional so-bre el tema «La izquierda democrática y laintegración regional», coorganizado por elClub de Cultura Socialista José Aricó. Bue-nos Aires, 2 de julio de 2004. Título de suponencia: «La nueva institucionalidadcomo sustento de «otro» MERCOSUR».

10. Coordinador Académico y ponente en elmarco de la Segunda Reunión del Grupode Trabajo sobre «Historia Reciente»,coorganizado por CLACSO y el Instituto deCiencia Política. Montevideo, 10 y 11 deagosto de 2004. Título de la ponencia: «LaCoordinadora de Centrales Sindicalesdel MERCOSUR como experiencia de unactor social de nuevo tipo y dimensiónsupranacional».

11. Participante como ponente en la Conferen-cia de Cierre del Seminario Internacionalsobre «Desafíos Institucionales para elMERCOSUR. Las relaciones entre Estados,instituciones y organizaciones de laSociedad». FESUR, Montevideo, 27 y 28de agosto de 2004.

12. Participante como ponente del SegundoTaller Regional Comisión ParlamentariaConjunta – Foro Consultivo Económico So-cial. «Aportes para la construcción deuna nueva institucionalidad del MERCO-

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SUR», organizado por FESUR, Montevideo,7 de setiembre de 2004. . Título de la po-nencia: «El MERCOSUR político y su pro-fundización: la agenda de instituciona-lización del Parlamento del MERCOSUR».

13. Conferencista sobre el tema «El futuro delMERCOSUR. Una aproximación desde ellitoral», celebrado por el Centro de Parti-cipación Popular. Paysandú, 22 de setiem-bre de 2004.

14. Participante como ponente y relator en elForo Interamericano de ModernizaciónLegislativa, coorganizado por el Congresode México y la UPD – OEA, México, 29 desetiembre a 1 de octubre de 2004. Títulode la ponencia: «Ciudadanía y represen-tación política en América Latina. Desa-fíos y debates».

15. Participante como panelista en los Talleressobre Dimensión Político Institucionaldel MERCOSUR, auspiciados por FESUR. Mon-tevideo, 4 de octubre de 2004.

16. Participante como ponente en el Semina-rio Internacional «Una nueva Instituciona-lidad para el MERCOSUR. ¿Cuál y Paraqué?», organizado por FESUR, Montevideo,6 de octubre de 2004. Título de la ponen-cia: «Perspectiva de una nueva institu-cionalidad».

17. Participante como ponente en el Semina-rio Internacional «La gobernanza demo-crática en el MERCOSUR», coorganizadopor la Konrad Adenauer y la UniversidadCatólica, Montevideo, 25 y 26 de octubrede 2004. Ponencia sobre: «Balance críti-co del debate sobre la gobernanza enla Unión Europea y el MERCOSUR».

18. Participante como comentarista ysintetizador en el Seminario–Taller Interna-cional sobre el tema «¿Hacia un Parla-mento del MERCOSUR?», organizado por

la Fundación Ebert en Argentina. BuenosAires, 5 y 6 de noviembre de 2004. Panel:«Propuestas para fortalecer la funciónparlamentaria de la CPC y avanzar ha-cia un Parlamento del MERCOSUR».

19. Participante como ponente en el 5to. En-cuentro del MERCOSUR organizado por laFundación OSDE, Santiago de Chile, 8 a10 de noviembre de 2004. Panel: «Un es-pacio cultural latinoamericano».

20. Participante como panelista en el Semina-rio Internacional coorganizado por la Fun-dación Perseo Abramo y la Fundación JeanJaurés, sobre el tema «Europa y Américadel Sur. Los procesos de unificación».San Pablo, 17 a 19 de noviembre de 2004.Participante en el panel sobre la ingenieríainstitucional del MERCOSUR. Título de laponencia–comentario: «Exigencias y ar-gumentos para un Protocolo Ouro PretoII reformista».

En todos estos eventos, la posibilidad decontrastación franca entre los postulados yargumentos provenientes de la academia conaquellos sustentados por los actores políticosque cumplen funciones decisivas en el proce-so, ha configurado uno de los elementos demayor enriquecimiento para la investigación encurso. Permitió entre otras cosas, acceder ainformación que suele ser extremadamentereservada para el estudioso, así como inter-pelar con preguntas «incómodas» a quienesestán en estos momentos participando de di-versas formas en procesos decisivos en la ne-gociación de lo que finalmente ocurrirá en OuroPreto en diciembre próximo. En suma, lo quesigue combina la acumulación del académicoy la experiencia de un «observador participan-te» en seminarios y reuniones preparatoriaspara la próxima Cumbre del MERCOSUR.

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Correspondencia entrefilosofías, modelos e institucionesintegracionistas

Como ya ha sido señalado en la introducción,los tiempos que corren presentan contextosparticularmente desafiantes para los sistemaspolíticos nacionales de la región, las institucio-nes regionales y, en general, para el MERCOSUR

todo como esquema de cooperación e integra-ción regional. A más de trece años de su fun-dación, el MERCOSUR presenta un cúmulo deproblemas irresueltos: algunos de sus gobier-nos –en mayor o medida, según los casos–

han debido enfrentar contextos de fuerte des-creimiento y debilidad; los acuerdos y los com-promisos ya establecidos con frecuencia nohan sido cumplidos a cabalidad en los últimosaños, en particular a partir de la devaluaciónbrasileña en 1999 y el desplome argentino del2001; la inestabilidad política y la inseguridadde las economías ha provocado que en los jui-cios vertidos por las calificadoras de riesgo,en tiempos recientes, la región fuera conside-rada como el «vecindario más riesgoso enmateria económico–financiera»1 del mundo,aunque cueste creerlo. Sin embargo, inmedia-tamente después de su peor momento inter-

II. Las Institucionesen los Procesos

de Integración Regional

1 Cfr. «Los diez países con el riesgo financiero más alto: cómo procesan los pagos de su deuda pública y cómo evolucionan susmonedas», en Búsqueda, Montevideo, 19 de setiembre de 2002, p. 21. El estudio presentaba el ranking de aquellos paísesque por entonces estaban al tope del riesgo financiero de acuerdo con los índices presentados por las empresas calificadorasde riesgo, que miden la diferencia entre el rendimiento de los bonos públicos nacionales y el de un título seguro del gobiernodel gobierno de los Estados Unidos, así como los datos respecto a deuda y estabilidad monetaria.

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no, el MERCOSUR encuentra hoy una revita-lización tan inusitada como discutida. Se le pre-senta, por ejemplo, una agenda externa comonunca antes tuvo, llena de oportunidades (enrelación a la posibilidad de acuerdos comer-ciales y de diversa índole con otros bloques opaíses como la Unión Europea, China, Japón,Rusia, Sudáfrica, acerca de las negociacionesdel ALCA o en el seno de la OMC, etc.). A pe-sar de todos sus problemas y debilidades, enun contexto internacional amenazado por lahegemonía unipolar, el MERCOSUR mantiene supersonería internacional como bloque interlo-cutor de otros bloques. A pesar de ello, toda-vía no termina de encontrar las vías más idó-neas para la adopción efectiva (más allá delas declaraciones) de posiciones comunes yconsistentes para negociar.

A la luz de los estridentes debates a que ha dadolugar la propuesta argentino–brasileña de pro-mover la constitución (no para hoy pero sí desdeun compromiso renovado en esa dirección es-tratégica) de un Parlamento mercosureño, másde uno podría pensar que una rediscusión a fon-do de la reforma y modernización de los Con-gresos, así como la consolidación de la dimen-sión parlamentaria en un proceso abierto deredefinición institucional del MERCOSUR, no resul-tan ni oportunos ni tampoco pertinentes. Discre-pamos con esa aseveración. Por el contrario,creemos que este contexto tan desafiante parael proceso integracionista en su conjunto puedeconstituir una coyuntura aprovechable para re-formar y consolidar un cambio de filosofíaintegracionista y, por ende, de formatoinstitucional del bloque. Por otra parte, aunquepor diversas razones, como veremos, el temade la fundación de un Parlamento del MERCOSUR

ha sido el aspecto más discutido, la agenda deuna reforma efectiva de la institucionalidad parael bloque regional incluye otros muchos elemen-tos, tan o más importantes que el antedicho. Másaun, estamos convencidos de que lo que estáen entredicho en este momento no es elMERCOSUR como tal, sino su modelo global y, enparticular, su formato institucional. Por ello cobraespecial vigor la necesidad de rediscutir a fondolas dimensiones políticas e institucionales del pro-ceso integracionista, incluyendo –junto con otros

tópicos centrales como la consolidación del Tri-bunal Permanente de Arbitraje, la posibilidad deinstituciones monetarias o financieras de carác-ter regional, la profundización de los cambios yaoperados en la perspectiva de una Secretaríapolítica para conducir la cotidianeidad del proce-so, una reformulación de las pautas derelacionamiento formal entre los distintos órga-nos integracionistas, la creación de un órganodecisorio común que exprese el interés regional,etc.– el tema del fortalecimiento del rol de losPoderes Legislativos en proceso integracionista,tanto a nivel nacional como regional. Nuestra hi-pótesis central de trabajo, la que será abordaday problematizada desde distintas perspectivas yenfoques en las páginas que siguen, es precisa-mente la de que el fortalecimiento de las dimen-siones institucional y propiamente política del pro-yecto MERCOSUR configuraría en las actuales cir-cunstancias una opción acertada, tanto para su-perar su constatado «déficit democrático» comopara mejorar los desempeños del bloque regio-nal en los campos económico y social.

En los países del MERCOSUR se perfilan siste-mas políticos, sociedades, economía y hastaculturas con asimetrías y diferencias relevan-tes, lo que por cierto pesa a la hora de evaluarel espacio ocupado por las distintas institucio-nes nacionales y estaduales en cada uno deellos. Desde matrices políticas distintivas, apartir incluso de itinerarios históricos diversosy del influjo de clivajes sociales y territorialestambién contrastantes, no resultan en efectohomogéneos los perfiles político–institucionalesde los países de la región. Sin embargo, másallá de ciertas originalidades del caso urugua-yo, existen algunos elementos comunes en loque tiene que ver, por ejemplo, con la trayec-toria más reciente de las relaciones entre lospoderes Ejecutivo y Legislativo en la región,piedra angular de todo régimen político.

En el caso de Argentina y Brasil, a pesar de sussistemas federales, se perfilan sistemas políti-cos cuyo centro ha sido ocupado históricamentepor el Poder Ejecutivo en detrimento del Legisla-tivo. Las trayectorias que llamaremos ejecu-tivistas no sólo se han sustentado a través de lasucesión de marcos institucionales orientados en

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esa dirección, sino también a partir de historias yde acumulaciones políticas en las que ésa hasido la pauta claramente dominante. Estos lega-dos de preeminencia de los Ejecutivos fueron dealgún modo consolidados y profundizados, pa-radójicamente, a partir de los procesos deredemocratización de las dos últimas décadasdel siglo XX. El Paraguay, no obstante los cam-bios incorporados en la nueva Constitución de1992, no deja de pertenecer a esta tendencia. Yen el caso uruguayo, más allá de que su historiapolítica no reporta el claro desbalance ejecutivistade sus vecinos, en la etapa posdictatorial se con-firma también la figura de un neopresidencialismovisible aunque atenuado, en especial por el pesode las relaciones interpartidarias en la gestiónde gobierno.

Sin embargo, en forma más o menos paralela,los cuatro países del MERCOSUR también hanexperimentado en los últimos años profundasreformas constitucionales, con la introducciónde ciertos cambios significativos en lo que hacea los roles institucionales de los Parlamentos.A continuación se presenta una reseña de esoscambios constitucionales.

En el caso argentino, más allá de la habilita-ción de la reelección, la última reforma de 1994contenía algunas disposiciones orientadas amoderar el poder presidencial, tales como lacreación de la figura del «jefe de gabinete» (queel Congreso puede remover a través de un«voto de censura»), la prevista formación deuna comisión bicameral encargada de conva-lidar o rechazar la validez de los llamados «de-cretos de necesidad y urgencia», el estableci-miento de un mayor protagonismo parlamen-tario en lo referente a la organización del Po-der Judicial o las intervenciones federales, entreotras. Es de hacer notar que estas disposicio-nes nunca llegaron a efectivizarse en su senti-do original, ya por ausencia de reglamenta-ción pero fundamentalmente por falta de vo-luntad política de los sucesivos gobiernos quese sucedieron desde entonces.

En el caso de Brasil, la última reforma constitu-cional de 1988, más allá de la victoria de lospresidencialistas sobre los parlamentaristas en

lo que hizo al debate suscitado sobre el régi-men general de gobierno, promovió una reduc-ción drástica de los poderes y prerrogativas delPresidente y un aumento significativo de las atri-buciones institucionales del Congreso. Por ejem-plo, deben mencionarse el requerimiento deaprobación parlamentaria sobre los decretos–leyes, fuertes restricciones sobre las potesta-des del Ejecutivo para la reorganización de laAdministración Pública, la necesaria correspon-sabilidad entre ambos Poderes para ciertosnombramientos de jerarquías públicas, el so-metimiento a control permanente de decisionesy directrices del Ejecutivo, con la posibilidad deque el Congreso declare ilegales o inconstitu-cionales normas ya promulgadas, etc. Asimis-mo, la nueva Constitución fortaleció al Parla-mento de múltiples formas: le otorgó el poderde aprobar el Presupuesto de la Unión y departicipar en su elaboración desde el comien-zo, se extendió su jurisdicción sobre áreas es-pecíficas (requerimientos de aprobación espe-cial en materia de energía nuclear, exploraciónde recursos minerales, confiscación de tierras,creación de empresas estatales, etc.), se con-solidó y profundizó el poder de algunas de suscomisiones permanentes, entre otras disposi-ciones de similar tenor. Por otra parte, el Con-greso brasileño también ha fortalecido su posi-ción vis a vis frente a la rama ejecutiva a travésde una creciente interacción con la sociedad civilorganizada.

Por su parte, la reforma constitucional paraguayade 1992 también se orientó en una línea demoderación o atenuación del tradicional«presidencialismo autoritario» del país y en unaperspectiva de fortalecimiento de las potesta-des y capacidades decisionales del Parlamen-to. Así, por ejemplo, de acuerdo a la nueva car-ta constitucional se le reconoció al Parlamentoparaguayo la facultad de autoconvocarse y deprorrogar sus sesiones, de crear comisiones,de interpelar y someter a juicio político a inte-grantes del Poder Ejecutivo, de participar direc-ta o indirectamente en la designación de miem-bros de otros organismos del Estado (requeri-miento de venia del Senado para la designa-ción de miembros de la Corte Suprema de Jus-ticia y del directorio del Banco Central, etc.),

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de establecer «voto de censura» (aunque concarácter no vinculante) sobre Ministros u otrosaltos funcionarios de la Administración Públi-ca, entre otros poderes.

En el caso uruguayo, la última reforma constitu-cional de 1996 se focalizó fundamentalmente enuna profunda modificación de las reglas del sis-tema electoral, aun cuando también incorporóalgunos cambios de alcance limitado en lo querefiere más específicamente al régimen de go-bierno y a las atribuciones y relaciones entre losPoderes. A diferencia de sus vecinos delMERCOSUR, los constituyentes uruguayos optaronpor apostar a un fortalecimiento moderado delos poderes presidenciales: se aumentaron lasexigencias y se acortaron los plazos para que laAsamblea General levante vetos del Poder Eje-cutivo sobre un proyecto aprobado, se abrevia-ron los trámites para que el Parlamento resuelvasobre proyectos enviados por el Poder Ejecutivocon carácter de «urgente consideración», se leotorgó al Poder Ejecutivo la posibilidad de plan-tear sustituciones a nivel de directores de entesy servicios públicos al quedar sin respaldo parla-mentario el Consejo de Ministros, etc.

No obstante las orientaciones y expectativas delas mencionadas reformas constitucionales, laevolución más reciente de los sistemas políti-cos de los países del MERCOSUR parece indicaren general la persistencia de valores y prácti-cas políticas que no han permitido la disminu-ción efectiva de las lógicas presidencia-listas. Las reformas tampoco han servido demucho para manejar las continuas crisis políti-cas y económicas (algunas de ellas realmentedramáticas) y sus espasmos (que por lo gene-ral derivan inexorablemente en una delegaciónde poderes o «superpoderes» en el Presidentey algunos de los Ministros, con resultados ne-gativos de acuerdo a la experiencia reciente).Del mismo modo, varios sucesos de corrupción

verificados no han contribuido a revertir la de-creciente imagen pública de los Parlamentos.El resultado es que, tanto los Parlamentos comolos partidos políticos y la clase política, en ge-neral, hoy día padecen de poca credibilidad antelas ciudadanías de la región. Por cierto que enestas condiciones, el desafío de configurar unnuevo formato institucional para la integraciónmercosuriana se hace más cuesta arriba.

Todo debate en torno a filosofías integracio-nistas implica una confrontación de propuestasen torno a cómo pensar la institucionalidad delbloque en formación, pero también orienta nue-vas opciones acerca de cómo orientar el modelogeneral y estratégico del proyecto integrador. Laopción por un modelo se corresponde con la pre-ferencia de un determinado formato institucional.2

Pensar «otro» MERCOSUR, distinto, más compactoy eficaz que el actual, capaz de asumir efectivapersonería internacional en un mundo de blo-ques y de tensiones multilaterales como el denuestro tiempo, significa discutir a fondo los lími-tes y alcances políticos del proceso de integra-ción. En este marco, los requerimientos de unanueva institucionalidad para el MERCOSUR des-piertan polémicas en la región. Bienvenidas seanellas si su tramitación rigurosa nos permite tras-cender una coyuntura a menudo agobiante y nosimpulsa a animarnos al riesgo y también a lasoportunidades de pensar horizontes de desarro-llo de más largo plazo para la región.

La premisa teórica central que ha guiado estainvestigación es que tanto la democracia, comoun proceso de integración que pretende ser de-mocrático (un proceso de integración entre de-mocracias no puede ser de otra manera) y almismo tiempo eficaz, requieren necesariamenteuna ingeniería institucional y de habilitacióndecisoria en la cual predomina la noción de queel poder debe ser compartido, por intermedio dela separación, la independencia y el equilibrio de

2 Para un muy útil y actualizado análisis comparado en torno a la dimensión parlamentaria en los procesos de integraciónregional en el MERCOSUR y en la Unión Europea, cfr. Mariana Vazquez, «Sobre la dimensión parlamentaria de los procesosde integración regional. El MERCOSUR y la Unión Europea en perspectiva comparada a la luz de los desafíos del Area de LibreComercio de las Américas», en Revista Argentina de Ciencia Política, Nº Especial 5–6, Editorial Universitaria de BuenosAires, 2002.

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funciones (poderes). Se busca así evitar la no-ción sobre la inevitabilidad (o la conveniencia,de acuerdo a algunas opiniones) de la concen-tración casi absoluta del poder en una de las ra-mas de gobierno, por lo general, la ejecutiva. Elfuncionamiento apropiado de un esquema másequilibrado y balanceado requiere además quela rama legislativa cumpla a cabalidad sus tresfunciones esenciales. Esto es:

representar idónea y genuinamente a laciudadanía que lo elige o a la que repre-senta;legislar con rigurosidad para asegurar la ca-lidad de la legislación (normas);fiscalizar adecuada y efectivamente las ac-tividades del Poder Ejecutivo, en particularen relación a los Ejecutivos y a las tecno-burocracias que a menudo son quienes con-ducen en forma cotidiana el gobierno y latoma de decisiones, tanto a nivel nacionalcomo regional.

En lo que hace a la debilidad de la dimensiónparlamentaria del bloque MERCOSUR, esta seha puesto de manifiesto en varios aspectos:

la lenta y asimétrica internalización de nor-mas, responsabilidad que no sólo corres-ponde a los Congresos o a la CPC sino quetambién interpela a menudo la operativa delas cancillerías de la región;la ausencia de una capacidad renovada deaccountability integracionista, emergentecomo corolario lógico y deseable del avan-ce del proceso, sobre la calidad de las ac-ciones y productos emanados de los go-biernos socios plenos y de lo resuelto porlos organismos con carácter decisorio demanera más cotidiana (en un funciona-miento de bloque en el que la transparen-cia de información no ha sido a menudo lapauta predominante);la falta de un foro político de relevancia paraamplificar y dar dimensión efectivamenteregional a la discusión necesariamente pú-blica de aspectos centrales del procesointegracionista.

Por otro lado, estudios recientes sobre la temá-tica en América Latina, así como los aquí pre-sentados indican que los Congresos naciona-

les de los Estados Partes no están cumpliendode manera consistente, aunque con variacio-nes, las funciones mencionadas y requieren porlo tanto un esfuerzo de modernización y forta-lecimiento. Esta debilidad de los poderes legis-lativos, que en efecto forma parte de un déficitdemocrático, se refleja aun más todavía a nivelde los balances de las actividades de los parla-mentos regionales y subregionales. En suma,desde la ejemplificación derivada de la consi-deración del tema parlamentario regional y na-cional, surge la evidencia acerca de que el re-clamo actual por una rediscusión a fondo de lainstitucionalidad del MERCOSUR posee múltiplesimplicaciones de diversa índole: las novedadesy propuestas en esta perspectiva se vinculande modo directo con la renovación de modelos,de agendas y aun de ritmos y profundidades enel proyecto integracionista. Por ello es que nopuede sorprender que las cuestionesinstitucionales provoquen confrontaciones du-ras y simplificaciones descalificadoras. Repitá-moslo una vez más: tras el debate sobre lainstitucionalidad de un proceso de integración,los actores perfilan sus divergencias más defondo, de carácter estratégico y estructural.

El «déficit democrático»de los procesos de integración

La institucionalización de las integracionesparece tender a experimentar grandes dificul-tades para reproducir la tripartición de Pode-res en que ha cuajado en el plano de los Esta-dos–Naciones la búsqueda de la convivenciademocrática y del gobierno representativo.Pese a los condicionamientos ineludibles queasignan carácter parlamentario a la gestión delas integraciones, como hemos procurado es-pecificar, aquellas dificultades parecen resul-tar particularmente graves en relación a losórganos parlamentarios de los procesos unifi-cadores. Las instituciones de éstos se defor-man, si las comparamos con el esquema esta-tal consagrado, en aparente beneficio de losórganos ejecutivos y de las funciones guber-namentales (en sentido estricto, por oposicióna las parlamentarias). Inclusive la experienciaeuropea insinúa que antes se implantan, en el

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área integrada y para efectivizar la ciudadaníaque el proyecto involucra, los tribunales quelas asambleas legislativas.

Esta tendencia institucional suele llamarse, comohemos dicho, el «déficit democrático» de las in-tegraciones. Es obvia su trascendencia para laafirmación de los Parlamentos correspondien-tes a ellas. ¿Qué implica la referida tendencia?¿Cuál es su origen?

La deformación institucional que analizamosse inicia, a nuestro entender, por efecto de al-gunas acciones débiles, que se potencian re-cíprocamente al conjugarse. Al aludir a «ac-ciones débiles» lo hacemos en el sentido deciertas orientaciones de conducta fundadas ensupuestos escasamente debatidos, en concep-ciones de los Estados y Gobiernos unilatera-les (juridicistas, mecánicas, economicistas, etc.)o en justificaciones apresuradas que suelenrehuir la confrontación con quienes no las com-parten. Entre tales «acciones débiles» figuran:

a. El supuesto de incontrastabilidad de losEstados en la instauración de los marcosde la actividad económica, cultural, social.Piénsese, al respecto, en el ambiente de losdesarrollismos de los años cuarenta y cincuen-ta, junto al cual prosperaban doctrinas y expe-riencias marxistas aun más estatalistas. En eseambiente se redactaron los primeros grandestratados y reglamentos integracionistas, enparticular los de Europa Occidental. Aunque,dadas las características del supuesto referi-do en esa época, dichos documentos se man-tuvieron dentro de los límites de la prudencia,no deja de advertirse en ellos la minimizaciónen la consideración de todo lo correspondien-te a la recepción por parte de la Sociedad Civilde las políticas unificadoras. En otros térmi-nos, los redactores y negociadores de talesacuerdos atendieron mucho más a los proble-mas de la toma de decisiones que a los pro-blemas de ejecución de esas decisiones. Deallí se desprendía una inclinación a agilizar losprocesos intraestatales o intergubernamentalesde producción de resoluciones integradoras,sin mayor atención a las condiciones que ga-rantizaran legitimidad, aceptabilidad y posibili-

dades de asunción positiva para esas decisio-nes por parte de sus respectivas sociedades.

b. Un segundo supuesto que refiere a lanecesidad objetiva de celeridad y pronti-tud en las decisiones que sería inherente alos procesos de integración. Este supuestoparece haberse ligado a una visión exclusiva-mente técnica de esos procesos, según la cualimportaba mucho más el decidir lo correcto yde manera rápida, que el cómo y por quiénestomar las decisiones. La experiencia compa-rada de los procesos integracionistas ha indi-cado con abundancia de base empírica quedicho atajo decisionista no contribuyó ni a lacalidad ni a la celeridad de los acuerdos y pro-ductos de las acciones de bloque. Por el con-trario, como se ha dicho, el «déficit democráti-co» se asoció con un ejecutivismo sinejecutividad, con una baja calidad y lentitud delos resultados de la acción integracionista.

c. Una consideración justificativa, que sólosuele aparecer ante críticas expresas al apa-rato institucional de determinada integra-ción, conforme a la cual «el equilibrio dePoderes se establece a nivel de los Estadospartes del proceso unificador». Los contro-les recíprocos entre complejos orgánicos espe-cializados en las funciones capitales de legislar,juzgar y administrar se proyectarían, desde losEstados, al complejo de los decisores del áreaintegrada, sin necesidad de reproducir los con-troles en el diseño de este complejo. La expe-riencia del MERCOSUR pero también la de laUnión Europea antes de la constitución de sucomplejo sistema legislativo, ponen de relieveque la acción de los Parlamentos nacionales,aunque sea efectiva y eficiente, no alcanza parael cumplimiento de estos objetivos a nivel delbloque regional, que resulta indispensable pen-sar dimensión parlamentaria en formato regio-nal para realmente alcanzar dichas metas.

Estas aseveraciones que realizamos una vezmás privilegiando el tópico de la dimensión par-lamentaria de los procesos integracionistas seconfirma y aun profundiza si tomamos otros ni-veles organizacionales de la ingenieríainstitucional de todo proceso integracionista: la

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consulta y los niveles de participación de la so-ciedad civil, los mecanismos de solución de con-troversias, la fluidez en la difusión de la infor-mación, la transparencia en el funcionamientocotidiano del bloque y en especial de sus orga-nismos decisorios, la instauración de fórmulasefectivas de accountability en perspectiva re-gional. No se conoce cabalmente la deforma-ción institucional que sufren las integraciones sino se perciben algunas de sus implicaciones;cada una de ellas, por lo demás, relevantes parala fijación de soluciones o conductas correctivas.

a. El «déficit democrático» es acumulativo.Su acumulatividad reside tanto en las percep-ciones y los discursos (ya que provoca la sen-sación de autoría en los negociadores y funcio-narios supranacionales ejecutivos y de ajenidaden las figuras parlamentarias o privadas nacio-nales o supranacionales), como en el desarro-llo de tecnoburocracias amplias y eficaces al ser-vicio de los órganos más cargados de respon-sabilidades. De tal modo que, a cierta altura,las iniciativas y las capacidades de tramitaciónse concentran en órganos de corte ejecutivo (enapoyo, inclusive, de la invasión de esferas par-lamentarias que estos órganos realizan al«parlamentarizarse», como consecuencia dedebilidades de los órganos auténticamente par-lamentarios de las integraciones).

b. El «déficit democrático» es transitivo, enla medida en que pasa del cuadro de institu-ciones a las normas de la integración (su De-recho Constitucional y su Derecho Derivado) ytambién a los juicios de la ciudadanía acercade los rumbos y los impactos de los procesosde referencia. En cuanto a este último punto,aparecen en la opinión pública sujetos y es-tructuras de imputación que involucran la de-formación institucional: «Bruselas» (que es in-contrastable y exenta de control rutinario, nocatastrófico), «Europa» o «el MERCOSUR», quedeben aceptarse e rechazarse en bloque y noadmiten el debate cívico y el ajuste parcial.

En tales circunstancias de acumulatividad ytransitividad, el apartamiento del diseño demo-crático no resulta de corrección fácil o pronta.En efecto:

Los pronunciamientos plebiscitarios(que en los ordenamientos de algunosEstados condicionan la adhesión deese Estado a nuevos instrumentosconstitucionales de una integración) noson aptos para superar el «déficit», yaque recaen sobre textos que involucranmuchas otras cuestiones, lo que lleva-ría a rechazar un acuerdo convenientepor otros aspectos en razón de que nocumplen dicha superación. En otros tér-minos, se crea una situación de tener queaceptar muchas consecuencias indesea-bles para alcanzar una deseable («arrojarel niño junto con el agua de la bañera»),de donde usualmente se desprenden con-ductas de optar por evitar las primeras ydesechar el logro de la última.Los Parlamentos nacionales no puedenbloquear la internalización de normasde la integración y ejercer otros «vetos»con el propósito de obtener la rectifica-ción del desequilibrio ejecutivista; estemismo desequilibrio, en la práctica, ope-ra contra la autoridad y el prestigio deaquellos Parlamentos en materia de in-tegración. Mal puede bloquear quien estáconstreñido al «seguidismo», quien se en-cuentra debilitado en sus condiciones dedecisor. La única vía conducente es, en-tonces, la realización del cogobierno de laintegración; cogobierno que estriba en lospropios acuerdos básicos y se amplifica oreduce en la práctica. Cuanto más tardeesto ocurra y se regularice en un proceso,más difícil será la inversión del desequili-brio. Una vez más, las integraciones mues-tran su ineludible carácter parlamentario,su esencia legislativa, la necesidad de me-canismos de consulta y participación am-pliados, que incorporen e involucren a losactores de la sociedad civil.

La participación socialen los procesos de integración

La participación social, en el nivel que nos ocu-pa, puede ser definida como un conjunto orga-nizado de acciones tendientes a aumentar el

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control sobre recursos, decisiones o beneficiospor parte de un grupo de personas o grupossociales que tienen niveles de injerencia relati-vamente menores dentro de una comunidad uorganización. En tal sentido, en una primera ins-tancia no debería desconocerse el carácter re-presentativo de determinadas acciones espon-táneas desarrolladas por actores de la socie-dad civil, en el entendido de que no debe con-fundirse a ésta con las organizaciones que larepresentan. Sin embargo, estando inmersosen un proceso con racionalidad jurídico–políti-ca como el MERCOSUR, aparecen niveles míni-mos de organicidad como requisito indispensa-ble para que dichas acciones puedan desarro-llarse con cierto grado de permanencia y lograralgún nivel de eficacia. De allí entonces que esterepaso de la acción de la sociedad civil en elcontexto del MERCOSUR sólo atienda a algunasde las expresiones de participación social quepueden estar dándose en este proceso de inte-gración, en especial aquellas que presentan unnivel de organicidad de alcance regional. Nopuede ignorarse empero que existen numero-sos sectores sociales aún no representados enámbitos regionales ni nacionales de los Esta-dos miembros del MERCOSUR. Los mismos pre-sentan un grado importante de dispersión, porlo que no es sencillo reconocer representa-tividad a agrupación alguna.

En este sentido es posible advertir como laenorme actividad ligada a la negociación for-mal de la integración ha generado una nuevadinámica entre actores sociales tradicional-mente ajenos o excluidos de estas negocia-ciones. De hecho, toda la agenda de contac-tos e intercambios sociales y culturales de la

región está en proceso de revisión, y las acti-vidades en el nivel «regional» por parte de di-ferentes actores sociales se están convirtien-do en objeto de observación, reflexión, planifi-cación y análisis estratégico. Aunque, como hasido señalado por diversos autores, hay en elMERCOSUR un «déficit de democracia» en lanegociación formal de la integración, las so-ciedades y los agentes sociales tienen sus pro-pias maneras de encarar el proceso ycrecientemente llevan adelante actividades yestrategias comunes, como, por otra parte, lohan hecho a lo largo de la historia.3

En cuanto a los objetivos que impulsan la par-ticipación societal en el proceso de integración,los mismos no tienen por qué alejarse necesa-riamente de los objetivos generales de la inte-gración si se tiene en cuenta que la razón pri-mordial del proyecto mercosuriano es «mejo-rar las condiciones de vida» de las personas através del «desarrollo económico con justiciasocial».4 Sin embargo, los distintos sectorestienen demandas y propuestas específicas res-pecto de la agenda de la integración en fun-ción de sus intereses sectoriales y de su pro-pia visión del proceso. A ellos también debeprestarse atención al reconstruir la lista deobjetivos de la participación social en elMERCOSUR.

La observación de los procesos en curso en laregión indican que la existencia del MERCOSUR

formal, con sus negociaciones, instituciones yresoluciones, comienza a funcionar como unnuevo encuadre o marco para las actividades–diálogos, intercambios, encuentros y conflic-tos– entre diversos actores y agentes sociales:

3 Hay que recordar que el proceso hacia la integración regional en el Mercosur está recién en una etapa inicial en lo que hacea acuerdos gubernamentales, pero los vínculos entre las sociedades y los estados que en él participan tienen hondas raíceshistóricas. En términos sociales y culturales las fronteras entre los países de la región han sido desde siempre traspasadaspor corrientes migratorias, por intercambios culturales de diverso tipo y por el turismo; estos intercambios han generadoredes de parentesco y una multiplicidad de vínculos así como relaciones laborales transnacionales que son de la mayorimportancia para la vida cotidiana de grandes sectores de la población.

4 Tratado de Asunción (26). Hay que recordar que el proceso hacia la integración regional en el Mercosur está recién en unaetapa inicial en lo que hace a acuerdos gubernamentales, pero los vínculos entre las sociedades y los estados que en élparticipan tienen hondas raíces históricas. En términos sociales y culturales las fronteras entre los países de la región hansido desde siempre traspasadas por corrientes migratorias, por intercambios culturales de diverso tipo y por el turismo; estosintercambios han generado redes de parentesco y una multiplicidad de vínculos así como relaciones laborales transnacionalesque son de la mayor importancia para la vida cotidiana de grandes sectores de la población.

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actores y encuentros preexistentes comienzana cobrar un nuevo significado en ese contexto ysurgen nuevas oportunidades para generar ac-tividades e imaginar estrategias, tanto a nivelde cada país (incorporando la dimensión regio-nal como un referente fundamental para su de-finición), como concibiéndolas y proyectándo-las directamente al nivel de la región. Para ac-tores y agentes sociales que venían actuandoen espacios locales o nacionales, los acuerdosformales del MERCOSUR traen aparejada la po-sibilidad de cambios en el escenario de su ac-ción. Se abren nuevas oportunidades políticasy se crea un campo donde se pueden desarro-llar nuevos marcos interpretativos para su ac-ción. En la medida en que el proceso de inte-gración regional avanza, sin embargo, este cam-bio de de encuadre y horizonte de la acción dejade ser una opción estratégica entre otras. Porel contrario, los agentes sociales se ven obliga-dos a interpretar su posición y su acción en elnuevo marco regional.

Los cambios provocados por la integración re-gional en los escenarios de la acción generantodo un conjunto de preguntas sobre aspectosmuy concretos de los actores sociales y de sudesempeño: ¿qué ocurre, por ejemplo, con lasdistintas instancias del movimiento de muje-res, o del movimiento obrero, o del ecologistacon el avance de la integración ?; ¿qué suce-de con los movimientos «regionales» (dentrode cada país o de regiones que cortan o cru-zan límites internacionales)?; ¿cómo interpre-tan las oportunidades que la nueva institucio-nalidad de la integración abren o cierran?;¿cómo aprovechan o desechan los distintosactores estas oportunidades?; pero, sobre todoen una etapa inicial como en la que todavía sehalla el MERCOSUR, en la que la construccióncultural de marcos interpretativos es una ta-rea incipiente, ¿qué sentido otorgan los acto-res a los procesos sociales en el plano regio-nal?; ¿cómo construyen, en suma, su defini-ción y su idea de «lo regional»?

El proceso formal del MERCOSUR se define comoun proceso de integración entre países o na-ciones, con un formato institucional originario–como veremos– fuertemente interguberna-

mentalista (algunos autores hablan hasta deinterpresidencialismo), receloso de cualquierevolución supranacional. Cabe preguntarse en-tonces qué efecto puede tener esta nueva visi-bilidad de las naciones en los acuerdos, con-sensos y disensos en los procesos de diálogo einteracción sociales. Más aún todavía si se tie-ne en cuenta que las nacionalidades y los na-cionalismos, las instituciones y las autoridadesnacionales, los espacios y las tradiciones na-cionales conservan una importancia fundamen-tal en un proyecto netamente interguberna-mental como es hasta hoy día el MERCOSUR. Enlas mesas de diálogo y negociación de todo tipo,cuando el contexto es el MERCOSUR, los actorescontinúan definiéndose en términos de nacio-nalidad. La nacionalidad legitima la presencia yes un dato visible y saliente de la participación:así es notorio el hecho de que cuando hay unencuentro parlamentario, sindical o académicoen el marco del MERCOSUR, la nacionalidad delos participantes deviene un dato y una preocu-pación (¿están bien representados todos los paí-ses?; ¿cómo mantener el equilibrio?; etc.).

Si esto es así, de ello puede deducirse que el«efecto MERCOSUR» es paradojal a nivel de laparticipación social. En un nivel, pensar en la«integración» regional implica, si no la disolu-ción de las fronteras, el reconocimiento de unplano de unidad en la diversidad, el reconoci-miento por todos de una personería y de unplano efectivamente regionales. En otro nivel,la nacionalidad y la identidad nacional no sóloestán presentes sino que se refuerzan en losdiálogos y en las negociaciones regionales. Almismo tiempo que se intenta producir un nue-vo «nosotros» colectivo y de alcance regional,se reafirman las identificaciones «parciales»,nacionales y locales, que resaltan las diferen-ciaciones entre un yo/nosotros y los «otros»,en este caso, nacionales de los otros países.Cabe preguntarse entonces cómo se hace ma-nifiesto este nosotros que está emergiendo anivel de la acción social a nivel regional delMERCOSUR y, en tanto el proceso de diálogo eintegración se desarrolla a lo largo del tiempo,interrogarse también acerca de las transforma-ciones en las identificaciones nacionales en lo/as actor/as colectivo/vas y en sus respectivas

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formas de acción en procura de un MERCOSUR

más participativo y social.

En este marco, parece razonable analizar cómola sociedad civil de la región ya ha entrado encontacto con los problemas y las oportunida-des que genera este proceso integracionista yse ha ido implicando progresivamente en sugestión, ya sea participando en los canalesinstitucionales abiertos para ello, como desa-rrollando iniciativas que refuercen suprotagonismo en el curso de la integración re-gional. El formato institucional actual no sólo nopermite avanzar más consistentemente en estadirección, sino que en algunos planos dificultala consolidación de lo logrado. Basta realizarun balance aunque sea sumario en torno a laacción que diversos actores sociales (sindica-tos, empresas, ONGs, cooperativas, pequeñosy medianos productores, fundaciones, etc.) hanvenido desarrollando en los trece años de exis-tencia del proyecto de integración regional enprocura de influir en la definición de sus orien-taciones y contenidos. En particular, cabe apli-car esta suerte de medición cualitativa sobre laparticipación de estos actores en el principalámbito institucional de que dispone el bloqueregional para recoger las inquietudes de la so-ciedad civil (el Foro Consultivo Económico ySocial del MERCOSUR – FCES) y tomar en cuen-ta también una serie de iniciativas (proyectos,redes, etc.) dotadas de un cierto grado deorganicidad respecto de la racionalidad jurídi-co–política del proceso de integración (mismosi todas ellas no estén necesariamente recono-cidas, o lo sean en grados diferentes, a nivel delas instituciones del acuerdo) a partir de las quese va construyendo un protagonismo social decarácter regional.

En términos generales la elaboración de esteestudio parte del reconocimiento del insisten-te reclamo expresado en los últimos años pororganizaciones y grupos sociales latinoameri-canos de participar en forma activa y perma-nente en la concepción, discusión, creación, yejecución de los acuerdos bilaterales ymultilaterales de integración económica comoforma de disminuir el llamado déficit democrá-tico y social que generalmente presentan di-chos procesos.5 En tal sentido, el análisis dela participación de los Parlamentos o de losactores de la sociedad civil en los procesos denegociación conexos con la integración regio-nal de América Latina –y en particular con elMERCOSUR– reviste un particular interés en elentendido de que los acuerdos que puedancelebrarse no podrán llevarse a cabo con éxi-to, ni contribuir al desarrollo de los países dela región, si no disponen de un apoyo políticoy social suficiente y si no trascienden los as-pectos puramente económicos incorporandolos distintos ámbitos de la vida de una socie-dad. Asimismo, en especial desde la perspec-tiva de las ONGs, también surgirán problemassi no se tienen en cuenta una serie de puntosa la hora de su implementación, como ser: elrespeto de los derechos humanos; la equidady la participación de las mujeres, de los pue-blos indígenas y afro latinoamericanos ycaribeños; la aplicación de normas fundamen-tales relativas al desarrollo de las relaciones la-borales y de la política social; la consulta conlos actores de la sociedad civil; los medios fi-nancieros para combatir los desequilibrios re-gionales y sectoriales; el apoyo a la reconversiónde los sectores productivos afectados por losprocesos de apertura comercial, etc.6

5 A este respecto, mismo si se han multiplicado las declaraciones y acuerdos oficiales reconociendo la fundamentalimportancia de la participación de la SC en los procesos de toma de decisiones como forma de superar dichodéficit, en muchas ocasiones, tales expresiones de voluntad no se ven luego reflejadas –o muy parcial o indirecta-mente– en la práctica integracionista de los Estados.

6 Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP): Seminario «Las ONGs y las relaciones de laUnión Europea con los procesos de integración en América Latina», Bruselas, 11–13 de noviembre de 1998.

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También en este apartado, con la perspectivaparticular que ofrece la mirada histórica, aun-que sea sucinta, se trabajará nuevamente entorno a dos cuestiones, a dos asuntos, queno resulta fértil trabajar por separado sino demanera articulada. La primera hipótesis a des-tacar es que en la coyuntura actual elMERCOSUR tiene una oportunidad históri-ca para reformularse en varios aspectos ypara configurar de alguna manera una res-puesta más sólida y efectiva, ante un con-texto internacional muy desafiante. Estopuede sonar trivial pero no lo es, pues toda-vía permanecen en nuestros países actores,algunos con altas responsabilidades de go-bierno o desde posiciones relevantes en elámbito privado, que siguen pretendiendo –va-namente a mi juicio– contestar las interpe-laciones que sufren nuestros países en soli-tario, desde una «vocación isleña» arcaica yfútil.

III. Breve historia de laEvolución Institucional

del MERCOSUR(1991–1999)

La segunda hipótesis a resaltar apunta al se-ñalamiento –una vez más– que esta oportuni-dad, cuyo desenlace no es ineluctable, ni enun sentido positivo ni negativo (el éxito no estáasegurado, no estamos tampoco condenadosal fracaso), depende de lo que hagamos, de-pende de lo que podamos hacer, de modo es-pecial sobre algunos tópicos que habría queincluir en lo que Fernando Lorenzo ha llamadodesde sus estudios económicos «la agendacorta» o «prioritaria» para el MERCOSUR en elcorto plazo. En esa dirección quiero detener-me nuevamente en la explicitación de una pro-blemática que juzgo como central: el impera-tivo de una reformulación negociada,incremental, pero efectivamente reformis-ta, de la institucionalidad del MERCOSUR

como sustento y como instrumento indis-pensables para una nueva agenda que con-voque a la construcción de un nuevo mo-delo integracionista, esencialmente distin-

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to al desarrollado en los 90 y que hacolapsado en los últimos años.

El señalamiento que se ha hecho antes en estemismo texto respecto a que cuando se discu-ten distintos formatos de institucionalidad en unproceso de integración, en realidad se está dis-cutiendo en forma simultánea entre modelosdiversos de integración regional, creo que seconfirma muy claramente en la historia delMERCOSUR. Por cierto, hay una historia delMERCOSUR antes del Tratado fundacional de1991: ella está sintetizada en el Acta de Fozde Iguazú, de noviembre del año ´85, entre losentonces presidentes Sarney y Alfonsín, coro-lario de un conjunto de acciones y negociacio-nes en las que se buscó prefigurar un MERCOSUR

bastante distinto al que luego se concretó en elTratado de Asunción de marzo de 1991. Ese«otro» MERCOSUR, que no pudo ser en variosaspectos, se parece mucho más al que parecedespuntar desde las apuestas que para unatransformación integral del bloque se proponendesde el 2002 y el 2003. Aquel acuerdo Sarney–Alfonsín apuntaba a una institucionalidad y auna agenda integracionistas mucho más inte-grales que las que luego se concretaron en 1990y 1991.

El cambio de rumbo, como más de una vez seha señalado con acierto, coincidió con el cam-bio de gobiernos en Argentina y Brasil. Paradecirlo de modo sintético, el modelo deMERCOSUR «fenicio» y casi exclusivamenteorientado a lo comercial, con una institu-cionalidad fuertemente intergubernamentalistay de baja intensidad que le eran funcionales,comenzó a gestarse muy claramente en juliodel año ´90, en la llamada Acta de BuenosAires, firmada por Collor de Melo y por Menem.Esta iniciativa de Brasil, que se articulaba conArgentina, luego recibió la inmediata incorpo-ración de Uruguay, que desde el nuevo gobier-no liderado por el Presidente Lacalle advirtiócon lucidez las fuertes consecuencias negati-vas que arrojaría un acuerdo Argentina–Brasilque aislara a Uruguay y a los demás países dela región. En su incorporación Uruguay convo-caba a que hicieran lo mismo Paraguay y Chi-le, a los efectos de equilibrar mejor las asime-

trías inocultables del bloque a crearse. Sinembargo, como era harto previsible, la incor-poración de Chile en las condiciones previstasen materia arancelaria, resultaba absolutamen-te imposible, por la diversidad total de los gra-dos de apertura alcanzados por su comercio.Paraguay sí se incorpora y finalmente llega-mos a la firma solemne del Tratado de Asun-ción el 26 de marzo de 1991.

Como han estudiado entre otros Bouza y Soltz,en su trabajo titulado «Instituciones y meca-nismos en procesos de integración asimétricos:el caso MERCOSUR», el Tratado de Asunciónpresentaba originariamente ciertos rasgosdefinitorios. En primer lugar, apostaba a unainstitucionalidad netamente intergubernamen-talista y a un perfil integracionista sólo comer-cial, rasgos profundamente articulados dentrode las orientaciones básicamente liberales delos gobiernos y Presidentes firmantes delacuerdo. Se apostaba a un formato de institu-cionalidad con un intergubernamentalismo ex-tremo, que algunos autores no han vaciladoen calificar de interpresidencialismo. Esa orien-tación básica resultaba muy fuerte y visible,recelosa por igual de la precisión de reglas oprocedimientos, al estilo de lo que caracterizóla institucionalidad del Nafta por ejemplo, perode modo muy particular totalmente contrariaante cualquier esbozo de evolución supra-nacional, al estilo de la Unión Europea. Y estainstitucionalidad de baja intensidad, se articu-laba muy bien con un proyecto integracionistaque apostaba exclusivamente a lo económicocomercial, con tópicos de prioridad excluyentecomo la progresiva eliminación de aranceles,la definición de un régimen general de normasde origen, salvaguardas para prácticas des-leales en el comercio intrazona y ciertos pla-zos para la implementación de un mecanismode solución de controversias.

Como también han destacado, entre otros au-tores, Bouza y Soltz, el formato institucionalpresente en el Tratado de Asunción ofrecía tresrasgos definitorios de las aspiraciones y vo-luntades de los Estados Partes: i) un netosesgo intergubernamental de los órganosdecisorios del bloque (la creación en el últi-

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mo artículo 24 del Tratado, luego de haberlepuesto nombre al bloque y como señal inequí-voca de la búsqueda de salvar un olvido, deun vago organismo a crearse en representa-ción de los Parlamentos de los países asocia-dos revela casi anecdóticamente esta orienta-ción); ii) la definición tácita de que losacuerdos integracionistas tendrían el alcan-ce de «Actos legales incompletos», sin eldesarrollo de una normativa MERCOSUR quepudiera ostentar la condición de algo cer-cano a un Derecho Comunitario (con la con-siguiente inseguridad jurídica, agravada por lasasimetrías constitucionales y jurisdiccionalesde los países socios, con la tentación a menu-do concretada del incumplimiento de lo acor-dado (recurso realmente efectivo para los paí-ses poderosos del bloque) y con la anticipa-ción de una más que problemáticainternalización de normas integracionistas den-tro de los derechos y leyes de proyección na-cionales; y iii) «la ausencia de un órgano ju-risdiccional autónomo y propio del blo-que», lo que se traduciría en la configura-ción de mecanismos de solución de con-troversias extremadamente flexibles y mo-rosos, orientados a la negociación gradualy a veces poco menos que interminable delos gobiernos (todo lo que no sólo iba a con-figurar junto con los otros rasgos un caso níti-do de «déficit democrático» en la institu-cionalidad y en el funcionamiento cotidiano del

bloque, sino que iba a generar, más tarde otemprano, la crisis de la eficaciasocioeconómica de los acuerdos, en particularcuando los contextos internacionales se vol-vieran desfavorables y las controversias y loscontenciosos entre los socios del bloque semultiplicaran naturalmente).7

El Protocolo de Brasilia de diciembre de 1991,centrado en la definición de un régimen transi-torio para la solución de controversias, optófinalmente por la vía de la constitución de tri-bunales arbitrales ad hoc de jurisdicción obli-gatoria, régimen que el tiempo verificó comoclaramente insuficiente y poco efectivo en lapráctica. En diciembre de 1994 se firmó por suparte el Protocolo de Ouro Preto, que esta-bleció –por lo menos en las palabras del textoacordado– «un régimen definitivo hasta quese produjera la convergencia plena del aran-cel externo común». Con sus 53 artículos y suanexo, este Protocolo implicó avancesinstitucionales de relevancia innegable, perono varió en lo sustantivo la orientaciónintergubernamentalista originaria: se incorpo-raban algunas innovaciones institucionales dealcance restringido (a nivel de la creación for-mal de órganos consultivos con atribucionesmenguadas como la CPC y el FCES), se pro-fundizaba en torno a la personalidad jurídicadel bloque, se mejoraban un tanto los meca-nismos de solución de controversias.

7 Roberto Bouzas y Hernán Soltz, «Instituciones y mecanismos en procesos de integración asimétricos: el caso Mercosur».Hamburg, Institut Für Iberoamerika –Kunde, August 2002.

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Cambios en el escenarioregional e internacional

Esta institucionalidad pudo funcionar sin ma-yores problemas hasta 1996, en un contextointernacional en donde primaban las llamadasreformas de primera generación (privatizacio-nes, desregulaciones, etc.), se daban gobier-nos regionales que comulgaban en una comúnfilosofía de economía liberal (aunque con ma-tices), y dentro de un panorama de mercadosfinancieros internacionales de gran fluidez, queuna vez más originó en la región una nuevarecaída en viejos espejismos (apreciación dela moneda, convertibilidad de 1 a 1 en el casoargentino, creciente endeudamiento para finan-ciar consumo, apertura irrestricta a los llama-dos «capitales golondrinas», promesas exor-bitantes de rentabilidad para los depósitos ypara los tenedores de bonos nacionales, etc.)Y en el marco de estas condiciones, este pri-

mer MERCOSUR pudo ostentar algunos éxitosconsiderables: aumentó el comercio intrazonay sobre todo en algunos años hubo un verda-dero boom de incorporación de inversión ex-tranjera directa.

Sin embargo, ya en 1997 y 1998, aunque tími-damente, comenzaron a observarse cambiosen el contexto internacional y regional que per-mitían avizorar el peligro de una crisis inmi-nente en el seno del bloque, con vastas con-secuencias a todo nivel. Las deslealtades y loscontenciosos cada vez más frecuentes entrelos países socios se consolidaron como seña-les desalentadoras en lo que refiere a unaprofundización del bloque. Pero la instituciona-lidad intergubernamentalista y el modelo «fe-nicio» terminaron de eclosionar precipitada-mente cuando el contexto internacional y re-gional hizo detonar la ya endeble situación delos dos años anteriores. En enero de 1999,

IV. La NuevaCoyuntura a Partir de

la Crisis de 1999

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Brasil con la forzosa devaluación del Real,marcaba un desacomodo radical de la compe-titividad del comercio intrazona. A eso siguió lagrave crisis política paraguaya de marzo delaño 1999, a la que continuó una salida tan tran-sitoria como frágil, con los largos años de ago-nía y creciente aislamiento del gobierno deGonzález Macchi, que sin duda restaron pesopolítico a ese país en las decisiones del blo-que. Con la inauguración del nuevo gobiernode la Alianza entre la UCR y el Frepaso quemuy rápidamente dilapidó el capital de adhe-sión ciudadana que le había dado la elecciónganada en 1999, Argentina apostó a la conti-nuación del régimen de convertibilidad, con unseguidismo tan ortodoxo como incomprensi-ble desde el Uruguay, proceso que finalmenteexplotó con los trágicos sucesos de diciembrede 2001, en el marco de una historia dramáti-ca que por cierto no se necesita narrar en susdetalles por su cercanía. Y, como ha ocurridotantas veces en la historia, al Uruguay la ex-plosión le llegó un poquito más tarde, pero estavez no amortiguadamente. Desde una voca-ción isleña rediviva y una vez más invocadacon furor desde las alturas del gobierno, ape-lando a una imaginaria «lámpara de Aladino»o vaya a saber qué, el Uruguay ingresó tam-bién en un colapso financiero total, con con-secuencias sociales y políticas de una enver-gadura tal vez inédita en su historia. Esto ocu-rría precisamente en el 2002, cuando, comovimos, los cuatro países socios plenos delMERCOSUR figuraban en los rankings de lasempresas calificadoras (¿o en ocasiones ope-radoras?) de riesgo entre las cinco economíasdel mundo (junto con Nigeria) menos segu-ras para invertir.

Durante esos años signados por el agravamien-to de la crisis en la región, las necesidadesperentorias de los Estados nacionales pusieronen un segundo plano como tema de la agendaal MERCOSUR. De todos modos, desde la XVIIICumbre de Buenos Aires en junio de 2000 has-ta la XXIII realizada en Brasilia en diciembre de2002, la palabra dominante de todas las decla-raciones mercosureñas fue «relanzamiento».Pese a que no faltó la retórica, tampoco falta-ron iniciativas efectivamente novedosas e im-

portantes, que apuntaban –quizás todavía des-de una visión nebulosa– a una reorientaciónprofunda del bloque. Algunas iniciativas de esosaños permiten aquilatar la evolución obtenida:se lograron ciertos avances en materia de co-ordinación macroeconómica, acuerdos sobrepolítica automotora conjunta en la región, laadopción de posturas conjuntas en negociacio-nes externas, un acuerdo marco de Libre Co-mercio con Sudáfrica (Cumbre de Florianópolisde diciembre de 2000); se comenzó a avanzaren el acercamiento con los países de la Comu-nidad Andina de Naciones (CAN), se creó laReunión Especializada de Municipios e Inten-dencias (REMI) (Asunción, junio de 2001); sefirmó el Tratado de Olivos con avances rele-vantes en el tema de la solución de controver-sias y la justicia en el interior del bloque, se so-licitó al GMC una propuesta de fortalecimientoinstitucional del MERCOSUR, se estableció la de-legación de funciones del GMC al Foro de Con-sulta y Concertación Política (FCCP) para unmejor seguimiento de las reuniones ministeria-les y especializadas (Reunión Extraordinaria deBuenos Aires de febrero de 2002); se lanzanlas propuestas de transformación de la Secre-taría Administrativa (SAM) por una SecretaríaTécnica y la instalación de Foros Sectoriales deCompetitividad, se establece una estrategiacomercial conjunta con misiones programadasa China, Sudáfrica y Alemania, la CPC elevauna agenda para la instauración del Parlamen-to del MERCOSUR (Buenos Aires, julio de 2002);se confirma la decisión de transformar la SAMen una Secretaría Técnica, con proyección po-lítica informal, ampliación de sus competenciasy creación del sector de asesoría técnica, sedecide la realización de un acuerdo con la CAN(Brasilia, diciembre de 2002).

Desde estos sucesivos «relanzamientos» pudollegarse, aun en medio de la persistencia de lacrisis regional al 2002, año en el que puededatarse la emergencia de una iniciativa real-mente nueva y con efectiva voluntad políticapara superar la crisis del MERCOSUR desde uncambio radical de modelo integracionista, conuna institucionalidad y una agenda completa-mente diferentes. Este efectivo giro proMerco-sur, que se inició en Itamaraty durante el últi-

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mo año de la Presidencia de Fernando Enri-que Cardozo y bajo la cancillería de Celso Lafery que rápidamente fue respaldado por la Ar-gentina de la transición de Duhalde, se inser-taba en un contexto internacional completa-mente nuevo, en especial luego del 11/9: agu-dización de la tensión unilateralismo–multi-lateralismo, reubicación del Brasil y delMERCOSUR en el contexto internacional, pre-sión por el avance del proyecto ALCA, acerca-miento con la CAN, agravamiento de los plei-tos en los organismos multilaterales (OMC,ONU), reconocimiento interno y externo delvalor de la personería internacional delMERCOSUR, entre otros factores no menos re-levantes.

Este giro a la región venía a retomar la reno-vada vigencia de las visiones críticas que des-de mucho antes de la crisis del 99 habían pro-clamado organizaciones e instituciones de laregión: en especial a partir de los pronuncia-mientos de la Coordinadora de las CentralesSindicales del MERCOSUR (fundada en 1986,con precedencia del MERCOSUR), con el acom-pañamiento de la red Mercociudades, del FCESy de algunos pronunciamientos de la CPC. Lascríticas resultaban convergentes: «déficit de-mocrático», visión estrictamente arancelaria dela acción del bloque, falta de protagonismo dela sociedad civil, deslealtades en el cumplimien-to de los acuerdos, falta de voluntad políticapara profundizar acuerdos, falta de dimensiónparlamentaria, inseguridades comerciales yjurídicas. Todo ello llevaba a una propuestaglobal de cambio, tanto de agenda como deformato institucional, en el marco de la promo-ción de un cambio de modelo global para elMERCOSUR.

No resultó casual que estos esbozos en el sen-tido de una propuesta de reformulacióninstitucional y de nueva agenda del MERCOSUR

se consolidaran en el año 2003, cuando en tresde los cuatro Estados Partes, cambian los go-biernos y se produce una reorientación de suspolíticas, tanto internas como externas, conver-gentes en una modificación real del proceso deintegración regional. En las tres elecciones quese dan entonces en la región, en Brasil en 2002

y en Argentina y Paraguay en 2003, ganan loscandidatos más «promercosureños», lo queentre otras cosas significaba que el MERCOSUR

retornaba con vigor a las agendas públicas na-cionales. Los presidentes comienzan a reunir-se con mayor asiduidad y proclaman declara-ciones conjuntas que ya incorporan el nuevoprograma. Se producen transformaciones muyimportantes a nivel de la institucionalidad: secomienza efectivamente el proceso de trans-formación de la Secretaría Administrativa delMERCOSUR en una Secretaría Técnica, con pro-yección política; se comienza a reforzar el rolde la CPC y a discutirse la conformación de unParlamento del MERCOSUR; se aprueba el Pro-tocolo de Olivos en febrero de 2002, con la crea-ción de un Tribunal Permanente de Arbitraje;se crea en el 2004 la Comisión de Represen-tantes Permanentes del MERCOSUR y se nom-bra al expresidente argentino Duhalde como suPresidente, en lo que configuraba un organis-mo que seguía respondiendo a una tónica es-trictamente intergubernamental pero que incor-poraba en la figura de su Presidente una vozpor primera vez regional. Todo ello se da con elimpulso innegable del acercamiento progra-mático entre Argentina y Brasil (refrendado es-pecialmente en el llamado «Consenso de Bue-nos Aires» de octubre de 2003), al que se ali-nea informalmente el gobierno paraguayo y queresiste el entonces gobierno uruguayo presidi-do por Batlle.

Este acercamiento programático entre Argenti-na y Brasil pronto se contituye en una auténticausina para el nuevo momento del MERCOSUR.Durante el primer semestre de 2003 se conso-lida de manera vertiginosa, a través de la suce-sión de un conjunto de hitos significativos: elencuentro Lula – Duhalde del 14 de enero de2003 (del que emana un comunicado conjuntoen que se avanza programáticamente la afir-mación del MERCOSUR como proyecto político,estratégico y como actor en bloque en el planode las negociaciones con terceros); el encuen-tro Lula – Kirchner del 11 de junio de 2003 (enque se sistematiza la batería de propuestas con-cretas que a la semana siguiente ambos paí-ses propondrían en la Cumbre de Asuncióndesde sendos documentos); y en el llamado

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«Consenso de Buenos Aires» de octubre de2003 (en el que se ratifica la voluntad de in-tensificar la cooperación bilateral y regional,se apuesta a la coordinación de políticas enlos campos social, científico tecnológico, pro-moción ambiental, etc., se consolida una pos-tura única en materia de política internacionalante la grave situación mundial).

Temas para una nueva agenda

Es en ese contexto que comienza a discutirseen serio una nueva institucionalidad, como so-porte de una nueva agenda y de un nuevomodelo de integración regional. ¿Cuál es lanueva agenda, ya esbozada por los críticos delMERCOSUR anterior? ¿Cuál era esa nuevaagenda que se consolida a través de múltiplesdocumentos, y en particular en la cumbre deAsunción de mediados del 2003? Vale la penadetenerse un instante en lo acontecido en estaCumbre y sobre todo en los tres documentosallí presentados: la propuesta de Brasil «Ob-jetivo 2006» (con su «Programa político, eco-nómico, social y cultural», su «Programa deUnión Aduanera», su «Programa Base de Mer-cado Común» y su «Programa de la Nueva In-tegración»), la propuesta argentina sobre «ElInstituto Monetario del MERCOSUR» (con unapropuesta gradualista que a través de la crea-ción de un Instituto Monetario del MERCOSUR

postularía los pasos para la concreción de unamoneda común dentro de plazos viables y ne-gociados) y la propuesta de Paraguay sobre«Tratamiento de Asimetrías» (en el que seplantea la necesidad del reconocimiento de lasasimetrías económicas y sociales, con un con-siguiente trato diferencial para los países máspequeños del bloque). En esos tres documen-tos se perfila una nueva agenda que nos ha-bla de un MERCOSUR integral, no solamentecomercial, y que incorpora en serio el tema dela nueva institucionalidad.

¿Cuál podría ser el listado sucinto de los titu-lares de esta nueva agenda? Hagamos unapequeña reseña: coordinación macroeconó-mica, en particular, de las políticas cambia-rias; complementación productiva, a través

de los Foros de Competitividad y del surgi-miento de «cadenas productivas» merco-sureñas; complementación de políticas(energéticas, educativas, culturales, de de-rechos humanos, etc); complementación deinfraestructuras; consolidación y aplicaciónefectiva de la Carta Socio Laboral; tratamien-to serio de la propuesta ya acordada de li-bre circulación de personas; reconocimien-to de asimetrías y flexibilidades, en espe-cial en relación a Paraguay y Uruguay; nego-ciación internacional como bloque ante ter-ceros y en foros internacionales; estrategiacomercial conjunta; estrategias de financia-miento intrazona; incorporación de nuevossocios; nueva institucionalidad.

Ninguno de los temas de esta nueva agendaestá desprovisto de problemas y de contradic-ciones, todos ellos exigen mucha negociaciónpolítica y no es augurable un proceso de cam-bio sin conflictos y vertiginoso. Los obstáculosen esta dirección no resultan menores: el im-perativo de las exigencias acrecentadas desociedades nacionales profundamente heridaspor la crisis; la tentación siempre presente deacuerdos bilaterales por parte de un país so-cio con resultados coyunturales (la última ad-ministración uruguaya lo intentó todo el tiem-po en relación a los EEUU con resultados muymenguados); las diferencias de patrones decomercialización entre las economías de lospaíses socios; el esbozado debilitamiento delos gobiernos nacionales; los escasos avan-ces obtenidos en los ámbitos de la negocia-ción internacional del comercio; la heteroge-neidad de economías y sociedades; etc. Sinembargo, sin voluntarismo ni visiones ingenuas,la actual coyuntura parece perfilarse como unaoportunidad a no desperdiciar.

¿Cuál puede ser el rumbo entonces? ¿De quéMERCOSUR comienza a hablarse? Es elMERCOSUR de la complementación productiva,de los foros de complementación productiva.Es el MERCOSUR que necesita, desde una asun-ción plena de su condición de proyecto políti-co, articular políticas activas y sectoriales, porejemplo, en el campo de las políticas energéti-cas, fitosanitarias, en materia agrícola y pe-

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cuaria, en la coordinación de infraestructurapara uso común, en la adopción de políticasde frontera. Es un MERCOSUR que discute enserio la libre circulación de personas, pero in-corporando en la agenda la necesidad de pro-yectar, divulgar y consolidar un gran acuerdoen relación a la Carta Socio Laboral, que haaprobado como documento y que reconocederechos, pero que en las actuales condicio-nes se presenta como de nula aplicación ydudosa aplicabilidad. Es el MERCOSUR que pormuchos motivos, con otros bloques del mun-do, debe contribuir a contestar el esquema deglobalización unipolar que se consolida des-pués del 11 de septiembre de 2001, que tieneque actuar como bloque en ámbitos interna-cionales, en ámbitos multilaterales, a partir delreconocimiento externo de personería interna-cional, como un bloque que puede hablar conotros bloques. Y en un contexto de pugnaasimétrica entre unilateralismo impuesto y po-sibilidades dificultosas de un multilateralismoalternativo, la emergencia de un nuevo bloqueque por otra parte se proyecte hacia Américadel Sur y hacia América Latina, adquiere unadimensión de proyección internacional fuerte.Es la necesidad de actuar en la negociacióninternacional como un bloque unificado anteterceros, más allá de condiciones en parte di-ferentes pero que no obstan para la concre-ción negociada de posturas efectivamente co-munes. Es la idea de defender la búsqueda demercados, ratificando la filosofía del regiona-lismo abierto, pero discutiendo agendas, dis-cutiendo por ejemplo la agenda de Singapuren la OMC, discutiendo con seriedad temasque comprometen nuestras economías, comola nueva articulación de los organismos inter-nacionales y sus intervenciones en el plano delas políticas nacionales, como el tema de lapropiedad intelectual, como el tema de las com-pras gubernamentales, como el tema de larediscusión de los subsidios respecto de la pro-ducción agrícola. Es el MERCOSUR que comien-za a hablar de estrategias comerciales con-juntas, que busca la interlocución con otrosbloques, no sólo la triangulación clásica conEstados Unidos y con la Unión Europea, sinoque busca también negociaciones más firmescon China, con Japón, con Sudáfrica, con Ru-

sia, con los países árabes. Es el MERCOSUR

que busca estrategias de financiamientointrazona, pensadas desde la eventualidad debancos tanto de fomento o inversiones comode un Banco Central al estilo europeo.

Aun con una agenda más corta y viable en loinmediato, que recorte desde una lógica másmoderada e incremental los múltiples temasque aparecen, existe una convicción que co-mienza a generalizarse y que debe reiterarseuna vez más: la actual institucionalidad, auncon los importantes cambios y creacionesincorporadas últimamente, no resulta idó-nea para la consecución de logros efecti-vos en varios de estos planos novedososde la agenda más actual. Se trata en sumade un MERCOSUR que se orienta hacia una nue-va institucionalidad que supere las deficienciasdel MERCOSUR originario del 91, que profundi-ce los avances y que supere las omisiones delProtocolo de Ouro Preto de 1994, que consoli-de el camino iniciado –aunque con altibajos–con las creaciones institucionales del últimotiempo. En ese marco, no puede resultar ca-sual que lo que se comienza a discutir es lanecesidad de un nuevo MERCOSUR que cues-tione el interpresidencialismo extremo, y queincorpore el tema de la evolución (no impues-ta, sin hegemonismos, con mucha negociaciónpolítica) hacia una tensión más equilibradaentre intergubernamentalismo y supranaciona-lidad, tan temido como malentendido en susalcances y consecuencias. Se trata de unMERCOSUR que ratifica y profundiza su insosla-yable naturaleza de proyecto político. Es elMERCOSUR que consolida la necesaria trans-formación de la mera secretaría administrati-va en una secretaría técnica con proyecciónpolítica, lo que requiere asesoramiento técni-co y académico efectivos como los que ha co-menzado a tener, capaz de ser una usina, ungran think tank regional, para alimentar –sinsubordinaciones recelosas ni falta de transpa-rencia– el funcionamiento de los otros órga-nos del organigrama MERCOSUR. Es elMERCOSUR que comienza a discutir la creaciónde un Instituto Monetario que viabilice la cadavez más indispensable convergencia cambia-ria, embrión de un Banco Central regional. Se

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trata de discutir en serio un Parlamento delMERCOSUR, que desde el fortalecimiento de laactual CPC, desde una respuesta adecuada almecanismo de consulta acordado por el Acuer-do Interinstitucional celebrado con el CMC enoctubre de 2003, consolide la dimensión la di-mensión parlamentaria del proceso y sirva decimiento sólido al nuevo Congreso regional. Setrata también de poner en funcionamiento ple-no lo dispuesto en el Protocolo de Olivos perotambién de seguir avanzando hacia la crea-ción de un verdadero Tribunal de Justicia Re-gional. Es un MERCOSUR que comienza areformular las relaciones entre los propios ór-ganos decisorios de su formato institucional,exigiéndoles un funcionamiento menos episó-dico y más sistemático, una conducción mástransparente y cotidiana. Un MERCOSUR queconsolida la fundación ya realizada de la Co-misión de Representantes Permanentes, conembajadores de los cuatro países socios ple-nos, pero también con un Presidente que pue-da actuar como vocero de una voluntad regio-nal. Es el MERCOSUR que adquiere otra presen-cia y otro peso en los debates de institucionescomo la OMC, que negocia acuerdos con losEEUU o con Europa desde otras posiciones, quepuede encarar con responsabilidad pero sinsometimientos su relacionamiento con los or-ganismos internacionales de crédito.

No debe pensarse el MERCOSUR desde la iden-tidad coyuntural de gobiernos que ideológica-mente puedan ser más o menos afines. Seríaun grave error. No es la experiencia de los pro-cesos de integración exitosos. Por cierto queel que haya gobiernos afines ideológicamentepuede ayudar mucho a avanzar en acuerdos.Pero si lo que se quiere es avanzar pero conprofundidad, la acumulación en materiainstitucional es el mejor resguardo y el instru-mento más idóneo para obtener los logros eco-

nómicos que nuestros pueblos necesitan cadavez con más urgencia. Por supuesto que nohay modelo institucional neutro y que las co-yunturas de afinidad ideológica entre los go-biernos socios ayudan a avanzar. Pero preci-samente para aprovechar al máximo esas opor-tunidades, se debe pensar institucionalmente,hay que crear instituciones, que consolidendesde la negociación política avances que seamuy difícil luego revertir. Aprendamos (sin co-piar, por cierto) de los exitosos: la Unión Euro-pea no fue formada para gobiernos socialde-mócratas, para gobiernos democratacristianos,para gobiernos liberales. No hay proceso deintegración de gobiernos democráticos, cuyavida natural es la de la rotación en el poder yla de la incertidumbre de los resultados elec-torales, que pueda hacerse articulado rígida-mente a una propuesta ideológica cerrada delbloque regional del que se participa.

Por eso, si se quiere aprovechar la oportuni-dad que hoy está presente y que surge comouna demanda efectiva desde nuestros paísesque no tienen salida en solitario (por cierto queno la tiene el Uruguay, pero tampoco creo quela tenga en solitario el Brasil o la Argentina,nuestros países no se salvan solos, tienen queluchar por su lugar en el mundo desde unaposición de bloque) se tendrá que afirmar unanueva institucionalidad, que supere el «déficitdemocrático» que ha tenido el proceso, quesupere ese interpresidencialismo que ha ge-nerado una suerte de superejecutivismo ab-solutamente inejecutivo, que arraigue la legiti-midad del MERCOSUR en nuestras sociedades,pero que al mismo tiempo le dé al MERCOSUR

la posibilidad de responder con efectividad aotra agenda, que es la que responde mejor aesta nueva coyuntura que nos está exigiendootras formas de pensar, no sólo en clave na-cional sino en clave regional e internacional.

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Una metodologíapara evaluar los cambios

Lo primero que hay que considerar en un pro-ceso de cambio en la institucionalidad de unproceso de integración como el MERCOSUR esla metodología elegida para negociar y trami-tar el nuevo Protocolo. Y allí, en este precisomomento en que escribimos estas páginas,emerge más de una razón para el pesimismode quienes abonan una perspectiva reformis-ta. Más allá de retóricas ha imperado hasta elmomento una gran desinformación acerca dequiénes y sobre qué propuestas se está ne-gociando. Esto no es nuevo en el MERCOSUR,pero que persista ese rasgo ante una even-tualidad tan relevante para el proceso comoun posible cambio de Protocolo y que la in-certidumbre persista cuando falta poco másde un mes para la Cumbre parece una cir-cunstancia inaceptable.

A ello debe sumarse el hecho que la reservallega hasta los propios organismos no decisoriosde actual organigrama MERCOSUR , muchos decuyos integrantes han debido recurrir a vías to-talmente indirectas para acceder a borradorescuya autoría se desconoce. Ni siquiera se tienela certidumbre firme que sean oficialmente lascancillerías las que estén llevando la conduc-ción efectiva de la negociación. Sobre este par-ticular, en los últimos meses se han verificadosobre los temas del nuevo Protocolo divergen-cias de opinión importantes entre voceros tanconnotados del gobierno de Lula como MarcoAurelio García, el canciller brasileño CelsoAmorim y otras figuras destacadas de Itamaraty.Crece la evidencia de que al menos en Itamaratyno hay una posición definitiva y unificada sobreel problema y que confrontan dos tendenciascon posiciones antagónicas acerca de los con-tenidos e incluso la pertinencia de un ProtocoloOuro Preto II.

V. La NuevaAgenda Institucional

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De confirmarse esta circunstancia, cuya veraci-dad han abonado en el último tiempo otros he-chos (la actitud del GMC y en especial de lasección brasileña del mismo ante la SecretaríaTécnica y la labor de sus asesores, el retiro dela página WEB de la misma Secretaría del «Pri-mer Informe Semestral de la Secretaría delMERCOSUR» titulado «Un foco para el procesode integración regional», entre otros), se es-taría ante un elemento nuevo que limitaría enmucho las perspectivas razonables acerca delo posible de lograr para diciembre. Como hasido dicho anteriormente, Brasil ha tenido –jun-to con la Argentina– un rol protagónico en estenuevo empuje del MERCOSUR y el debilita-miento de su postura renovadora configuraríaun bloqueo importante para la reforma efectivadel Protocolo. Debe aclararse que ladesinformación reinante vuelve lo señalado an-teriormente una conjetura con ciertos elemen-tos de sustento pero sin una confirmación final.

A la desinformación en el proceso de negocia-ción y a las señales de un cierto cambio deposición de por lo menos una parte de los vo-ceros oficiosos de Itamaraty, debe sumárseleotro hecho que no por repetido deja de ser pre-ocupante. No ha habido que sepamos una re-solución oficial que defina con precisión laspautas metodológicas para la negociación dela nueva institucionalidad. Pero lo que sí yapuede confirmarse es que una vez más nohabrá consulta previa con el FCES y muy difí-cilmente con la CPC. Persiste la sospecha deque pequeños grupos de funcionarios de losgobiernos deciden y negocian sin conocimien-to de la sociedad pero, en algunos aspectos,incluso de los propios gobiernos.

Por supuesto que nadie postula una reingenieríade tipo refundacional en el MERCOSUR. Existeconsenso en que el cambio institucional debeser incremental y a la vez integral, debe seracordado en la perspectiva de una acumula-ción que genere cultura institucional. Se reco-noce por todos que hay que evitar cualquier for-ma de maximalismo que lleva al no acuerdo (esdecir a la derrota de los reformistas de lainstitucionalidad), que lo central es el logro deuna reforma posible que permita el dinamismo

posterior. Ninguna institucionalidad se cambiade una vez y para siempre, mucho menos so-bre la base de impulsos avasalladores. Pero,como señalara en Montevideo Marco AurelioGarcía, «estamos presionados a ir más hondoy más rápido».

Por cierto también que la coyuntura pesa y enella, además de los factores políticos que em-pujan a la reforma, tiene que haber una corres-pondencia entre realidad socio–económica ydemandas políticas. Pero también hay pocosque discrepan en que se ha agotado el formatoanterior (que Félix Peña ha caracterizado comoun «modelo de reglas de juego precarias, quese cumplen solo si es posible») y que las refor-mas puntuales de estos últimos años no alcan-zan para dar respuesta a las exigencias de losnuevos contextos. Tampoco hay que olvidar quelos cambios políticos en la región han tenidoconsecuencias muy visibles en estos debates,siendo una de las más resaltables la emergen-cia de viejos y también nuevos «lobbies anti-mercosur». De todos modos, también debe des-tacarse que el único gobierno del bloque quese mantuvo ajeno a este renovado giro proMER-COSUR (obviamente la referencia se dirige algobierno uruguayo y en especial a la actuaciónde su Presidente Jorge Batlle) acaba de recibiruna derrota electoral histórica: en una campa-ña electoral en la que el MERCOSUR fue por pri-mera vez tema de la competencia comicial enel país, los dos contendores con posibilidadesde ganar tenían posturas claramente promerco-sureñas. Pero, sobre todo, debe señalarse queel triunfo final de la izquierda uruguaya y la elec-ción presidencial de Tabaré Vázquez, que hi-cieron del «Uruguay integrado» uno de los cin-co ejes programáticos su campaña, asegurandesde marzo del 2005 y aun en el próximo di-ciembre en Ouro Preto (adonde concurrirá comoPresidente electo) la presencia de un gobiernouruguayo que en lo sustantivo con seguridadalineará fuertemente su política exterior con lasorientaciones seguidas por Brasil y Argentina,en abierta discordancia con lo actuado por suantecesor.

Como vemos, la coyuntura presenta claroscu-ros, existen factores favorables para una re-

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forma razonable, aunque también persistenprácticas muy negativas (como la opacidad delas negociaciones, la falta de mecanismostransparentes y participativos). Como telón defondo de las decisiones a tomar, vuelven a es-tar temas fundamentales en lo que hace a loque cada país está dispuesto a apostar al fu-turo del MERCOSUR, con los lógicos costos ytambién con las ganancias consiguientes. FélixPeña sintetizaba esos temas de fondo en cua-tro preguntas tan insoslayables como difíciles:

i. «¿están los socios mayores dispuestos asometerse a disciplinas colectivas libremen-te consentidas?»

ii. «¿están dispuestos a otorgarse y garanti-zar preferencias económicas para que lossocios inviertan en la zona?»

iii. «¿están dispuestos los países a abrir efec-tivamente sus espacios decisorios?»

iv. «¿están efectivamente dispuestos a abrirel debate en torno a las reformas delMERCOSUR?»

Con seguridad, en la respuesta a estas pre-guntas fundamentales pesará sin duda la vo-luntad política que puedan exhibir los gobier-nos, pero también sus cálculos estratégicos ysus expectativas, tanto las reconocidas comolas escondidas. Y tampoco hay que olvidar quelas vulnerabilidades económicas impactan ymucho sobre el debate del MERCOSUR político.

Algunos de los asuntos en discusión

A continuación se presentará en forma suma-ria los principales tópicos que orientan la dis-cusión más actual acerca de los cambios en elformato institucional del MERCOSUR.

a. La operativa de los organismos decisorios

De acuerdo al Protocolo de Ouro Preto de2004, existen tres órganos con capacidaddecisoria en el organigrama MERCOSUR, los tresdependientes de los gobiernos socios y enparticular de sus Poderes Ejecutivos: el Con-sejo del Mercado Común (CMC) (órgano su-perior del bloque, a quien corresponde «la con-

ducción política del mismo», integrado por losMinistros de Relaciones Exteriores y de Eco-nomía de los Estados partes); el Grupo Mer-cado Común (órgano ejecutivo del MercadoComún de acuerdo al Tratado de Asunción,coordinado por los Ministerios de RelacionesExteriores e integrados por cuatro miembrostitulares y cuatro alternos por país, que tomansus decisiones por consenso y con presenciade todos los Estados Parte); y finalmente, laComisión de Comercio del MERCOSUR (CCM)(órgano al que se atribuye, entre otras, la fun-ción de velar por la ampliación de los instru-mentos comunes de política comercial intra–MERCOSUR y la de pronunciarse con respectoa la aplicación y al cumplimiento del ArancelExterno Común).

Los reproches fundamentales que se les hacea estos organismos ha apuntado a los siguien-tes factores: funcionamiento episódico y asis-temático (según cálculos de Deisy Ventura, elproceso decisorio del MERCOSUR que pasa fun-damentalmente por estos organismos sólo ocu-rre durante 18 días por semestre, sumandolas reuniones por separado de los mismos);falta de información y transparencia de susnegociaciones; ausencia de vínculos establesy consistentes con los organismos consultivoscomo la CPC y el FCES; exagerada primacíade los criterios intergubernamentales que blo-quean la emergencia de una voluntad regio-nalista unificada. Las propuestas de reformaapuntan a demandas de mínima como la deun funcionamiento más continuo y sistemáti-co, con la participación de otros Ministros enlas escasas reuniones del CMC, o a propues-tas reformistas más vigorosas como la confor-mación de un órgano intergubernamental per-manente, que contribuya a la afirmación delbloque como una verdadera organización in-ternacional, o a la creación de un órgano deci-sorio común encargado de administrar políti-cas comunes del bloque en su conjunto.

b. El debatido asunto delParlamento del MERCOSUR

Como se ha advertido, en la actualidad se haterminado de imponer –polémicamente, es

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cierto– en la agenda del proceso de integra-ción la hipótesis de la constitución de un Par-lamento del MERCOSUR. Esta iniciativa que,como vimos, tuvo un hito por demás significa-tivo en ocasión del encuentro entre los Presi-dentes Lula y Duhalde en enero de 2003, noresulta sin embargo una propuesta novedosa.Ya en anteriores Cumbres del MERCOSUR, enespecial a partir de recomendaciones emana-das de la CPC, el tema se había promovido yagendado, con recomendaciones y propues-tas específicas. En julio de 1998, la CPC dis-ponía solicitar a sus respectivas SeccionesNacionales «la evaluación del estado parlamen-tario actual del MERCOSUR», en procura de«arribar a un diagnóstico concreto de la situa-ción actual de la estructura y dinámicainstitucional del MERCOSUR y propuestas parael logro de un funcionamiento cada vez máseficiente del mismo».8

Lo que a mediados de 1998 era una sugeren-cia genérica, a fines de 1999 se volvía una con-creción categórica. A partir de la consideraciónexplícita de «la inequívoca voluntad expresadapor la CPC desde su creación», este órganodisponía entonces «iniciar los estudios y traba-jos pertinentes con el objeto de establecer unaagenda para la institucionalización del Parlamen-to del MERCOSUR». Asimismo se asignaba a laPresidencia Pro Tempore «el mantenimiento deeste tema y la adopción de medidas tendientesal cumplimiento de la presente disposición»,para lo que entre otras cosas se le requería ele-var «un informe sobre los avances en cada Ple-nario».9 En la Reunión Plenaria siguiente, cele-brada en junio de 2000 en Santa Fe, la CPCavanzó aun más. Se dispuso acordar una«agenda de institucionalización del Parlamentodel MERCOSUR», «conformar un grupo técnicoespecializado, integrado por los representan-tes de las Secciones Nacionales de la CPC (...)que deberá abocarse al estudio y desarrollo de

las etapas propuestas», e «incorporar proyec-tos de reforma del Protocolo de Ouro Preto» alos efectos de viabilizar la iniciativa desde unpunto de vista formal. En el anexo de esta dis-posición se incluían proyectos específicos dereforma del mencionado Protocolo, con la adju-dicación correspondiente de funciones al nue-vo órgano parlamentario de la integración y conla recomendación expresa «a los Estados Par-tes del MERCOSUR, que modifiquen el Protocolode Ouro Preto a fin de institucionalizar el Parla-mento del MERCOSUR».10 En esa misma oca-sión, la CPC dispuso también impulsar «la rea-lización de seminarios y/o jornadas sobre Ins-talación y Funcionamiento del Parlamento delMERCOSUR por parte de cada una de las Sec-ciones Nacionales».11

En los años siguientes se incorporaron nue-vas propuestas de agenda para lainstitucionalización de un Parlamento delMERCOSUR12. En ocasión de la Cumbre cele-brada en Brasilia en diciembre del 2002, la CPCvolvió una vez más sobre el punto, buscandoconcretar en forma definitiva un cronogramapara la discusión e implementación de la pro-puesta. En ese sentido, dispuso que «cadaSección Nacional designe antes del mes deabril de 2003, a los parlamentarios que inte-grarán el Comité Ad Hoc (...) para continuarcon el análisis de la reforma del Protocolo deOuro Preto con vistas a institucionalizar el Par-lamento del MERCOSUR». Se establecían luegopautas comunes para el trabajo como la reali-zación durante el primer semestre del 2003 deun seminario específico sobre este tema encada país, al tiempo que se resolvía la realiza-ción de un seminario regional en ocasión de laXXI Reunión Plenaria de la CPC, «con el obje-to de debatir las conclusiones de cada uno delos seminarios realizados por las seccionesnacionales».13 Asimismo, en esa misma Re-unión Plenaria, se dispuso también que todas

8 Cfr. MERCOSUR/CPC/DIS. Nº 07/98. 24 de junio de 1998.9 Cfr. MERCOSUR/CPC/DIS. Nº 14/99. 8 de diciembre de 1999.10 Cfr. MERCOSUR/CPC/DIS. Nº 10/00. 28 de junio de 2000.11 Cfr. MERCOSUR/CPC/DIS. Nº 11/00. 28 de junio de 2000.12 Cfr. MERCOSUR/CPC/DIS. Nº 35/00. 9 de noviembre de 2000.13 Cfr. MERCOSUR/CPC/DIS. Nº 14/02. 5 de diciembre de 2002.

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las Secciones Nacionales bregaran por la«institucionalización de una participación efec-tiva de los Legislativos de los Estados Partesdel MERCOSUR en la formulación de políticasde comercio exterior.»14

Podría decirse que esta persistencia de reco-mendaciones y disposiciones que a lo largo deun lustro no encontraron la confirmación de-seada, puede evidenciar precisamente la exis-tencia de diferencias y distintas sensibilidadesante la iniciativa de institucionalizar un Parla-mento del MERCOSUR. Como hemos anotado,esas diferencias aun existen. Pero lo que sínadie puede señalar es que esta iniciativa hayasalido de modo «descolgado» o imprevisto enla declaración conjunta de Lula y Duhalde oen las siguientes declaraciones presidencia-les de los Presidentes Lula y Kirchner, a la quehemos hecho ya referencia. La propuesta,como vimos, estaba muy presente desde hacelargos años a nivel de la propia CPC. Lo quehicieron los Presidentes de la Argentina y elBrasil fue potenciarla a través de una muy fuer-te expresión de voluntad política de sus res-pectivos gobiernos.

A partir del 2003, las iniciativas para el avanceen la dirección de la constitución de un Parla-mento del MERCOSUR se incrementaron. En unprincipio, curiosamente los más comprometi-dos con la idea no fueron los parlamentariosintegrantes de la CPC sino, como vimos, losPresidentes y los integrantes del FCES, enespecial los representantes de la Coordinado-ra de centrales sindicales. A continuación, pri-mero la sección nacional brasileña y luego laargentina, produjeron sendos anteproyectos deprotocolos constitutivos del Parlamento delMERCOSUR, los que no revelaban diferenciasmayores. Por su parte, el 6 de octubre de 2003,se firmaba de manera formal el AcuerdoInterinstitucional entre el CMC y la CPC, por elque el primero asumía «el firme compromisode consultar a la Comisión Parlamentaria Con-junta del MERCOSUR en aquellas materias que

requieran aprobación legislativa para su incor-poración a los ordenamientos jurídicos de losEstados Partes».

Desde este acuerdo se generaba un primervínculo formal de relación entre ambos órga-nos mercosureños, lo que entre otras cosasimplicaba un fuerte desafío a las capacidadesde la CPC de responder en forma adecuada alas nuevas exigencias. Durante todo el 2004se prosiguió con la negociación paralela entorno a la concreción de una propuesta de con-senso en torno a un proyecto constitutivo delParlamento del MERCOSUR. Este acuerdo selogró finalmente en una disposición adoptadapor la CPC el 7 de julio de 2004 en PuertoIguazú. La propuesta convenida claramentereformulaba a la baja los anteproyectos pre-sentados con anterioridad por las seccionesnacionales brasileña y argentina: se quitaba laelección directa de los legisladores miembros,se persistía en una representación paritaria deintegrantes de los cuatro países socios, entreotros cambios. En suma, de acuerdo a un cri-terio extremadamente gradualista y tímido, seoptaba por un leve fortalecimiento de la ante-rior CPC bajo el nuevo nombre de Parlamentodel MERCOSUR, con la expectativa de lograr unabase de desarrollo y potenciación gradual delnuevo órgano. Desde una perspectiva máseminentemente regionalista y reformista, sereclamaba la elección de los miembros delnuevo Parlamento mercosureño por la vía delsufragio universal directo, con aumento sus-tantivo de las competencias del nuevo órgano,entre las que se incluían las de control presu-puestario y político del funcionamiento del con-junto institucional del MERCOSUR.

c. Los mecanismos de solución de controversiasy su evolución

Como ha sido señalado anteriormente, lainstitucionalidad originaria del MERCOSUR pre-sente en el Tratado de Asunción establecía unmecanismo de solución de controversias su-

14 Cfr. MERCOSUR/CPC/DIS. Nº 23/02. 5 de diciembre de 2002.

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mamente precario. Los primeros procedimien-tos para resolver disputas –siempre según losestudios de Bouzas y Soltz– fueron estableci-dos en el Protocolo de Brasilia para la soluciónde Controversias de diciembre de 1991. Deacuerdo al mismo, concebido como un acuer-do transitorio para un período de transición,se establecían mecanismos alternativos queincluían «mecanismos de auto–ayuda» (con-sultas y reclamaciones) hasta la adjudicaciónno compulsiva del fallo de una tercera parte.El procedimiento efectivamente judicial severicaba ante un «tribunal ad–hoc» integradopor tres miembros que formulaba «determina-ciones obligatorias y definitivas». La insuficien-cia evidente del mecanismo quedaba eviden-ciada ante la imposibilidad del sector privadode accionar directamente el mecanismo desolución de controversias. El Protocolo de OuroPreto no modificó el sistema sino que le dio unplazo de vigencia hasta que se produjera laconvergencia plena del arancel externo común,que se prolongó mucho más allá de lo previs-to. En los hechos esta primera solución ante eltópico de la resolución de controversias se tra-ducía en la ausencia de un órgano jurisdiccio-nal autónomo, con la adopción de un meca-nismo claramente sesgado a la negociación.

El llamado «Protocolo de Olivos» de febrerode 2002 estableció un conjunto de innovacio-nes en el mecanismo de solución de contro-versias, entre las que Bouzas y Soltz desta-can: «la elección de un foro para dirimir la con-troversia, el establecimiento de un mecanismoexpeditivo para asuntos técnicos, el acorta-miento del plazo para iniciar la fase arbitral, lacreación de un tribunal permanente de revi-sión jurídica y la posibilidad de que el mismoemitiera opiniones consultivas». Pese a susnotorios avances respecto al Protocolo de Bra-silia, el de Olivos no culminaba la concreciónde un Tribunal Permanente de Justicia para elMERCOSUR. Entre sus críticos se establecíanun conjunto de demandas de evolución haciaun verdadero sistema permanente de soluciónde controversias, que incluían las siguientesdemandas reformistas: «la eliminación de lacláusula de opción del foro», «la instrumenta-ción de un recurso de anulación contra las nor-

mas del Derecho del MERCOSUR derivado», dis-tintas exigencias respecto al régimen de lasllamadas «opiniones consultivas», la revisiónde las exigencias en relación al procedimientopor incumplimiento de los Estados Partes, en-tre otras. En suma, más allá de sus sustantivasmejoras, el Protocolo de Olivos está aun dis-tante de la creación efectiva de un Tribunal deJusticia permanente para el MERCOSUR en suconjunto, tanto en lo que refiere a las funcio-nes de interpretación como de aplicación.

d. La transformación de la SecretaríaAdministrativa en una Secretaría Técnica conproyección política y asesoramiento técnico

Ya se ha aludido en reiteradas ocasiones latrascendencia prioritaria de la transformaciónde la Secretaría Administrativa en una Secre-taría Técnica, con proyección política y capa-cidad cierta de asesoramiento calificado. Elproceso transcurrido desde la afirmación deesta decisión y desde su efectivo cumplimien-to no hace más que reforzar la convicción acer-ca de la entidad de la transformación produci-da en este campo. Lo que ocurre es que lasconsecuencias evidentemente beneficiosas deesta transformación no parecen haber satisfe-cho a todos los actores y ámbitos institucionalesdel MERCOSUR. El rechazo solapado a la inde-pendencia de criterio y a la capacidad críticadel Primer Informe semestral de la Secretaríaparece revelar posturas bien diversas acercadel rol a cumplir por la Secretaría Técnica enel futuro de la institución mercosureña.

Los intentos por subordinar y disciplinar los jui-cios vertidos por la Secretaría y su equipo deasesores por parte del GMC nos advierten alas claras sobre los límites de esta «glasnot»intentada a nivel del MERCOSUR. De allí que lasdemandas reformistas sobre el rol de la Secre-taría varíen entre una concepción minimalistadel cambio de naturaleza de la Secretaría (enla que el juicio de los asesores quede rehén delas exigencias del inapelable consenso), a unaconcepción más amplia de esta modificaciónverificada en el cumplimiento efectivo de fun-ciones propiamente políticas, de control de laconsistencia jurídica de las normas, de apoyo

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técnico permanente y sistemático al resto delos órganos mercosureños, a la producción in-dependiente de investigaciones y a la elabo-ración de Informes semestrales efectivamentepúblicos, entre otras funciones.

e. La fundación y el funcionamiento de laComisión de Representantes Permanentes

La fundación de la Comisión de Represen-tantes Permanentes configuró sin duda unainvención institucional de relevancia en el or-ganigrama institucional del MERCOSUR. Pesea la persistencia del carácter interguber-namental de su integración de base, la figuradel Presidente parece apuntar a los barrun-tos de una suerte de liderazgo originario deproyección efectivamente regional dentro dela institucionalidad del MERCOSUR. Ello puedesignificar la concreción de una forma incipientede autoridad con mandato supranacional, ba-samento indispensable para la elaboraciónconjunta de políticas comunes frente a terce-ros y ante los foros internacionales, así comoel embrión de un liderazgo posible para em-pujar en clave regional para la adopción, porejemplo, de una política exterior común a todoel bloque. Por su parte, la propia CRPM pue-de configurarse en una vía idónea para elacercamiento definitivo de las posiciones denuestros gobiernos y para la asociación delos mismos en tareas de efectiva proyecciónregional e internacional.

f. La transformación del Foro ConsultivoEconómico y Social (FCES)

Las organizaciones y redes de la sociedad ci-vil a nivel regional también se han multiplicadoy tienen una creciente presencia y prota-gonismo, no solamente en el ámbito local ynacional, sino también en la escena regional einternacional. En función de ello, ha aumenta-do la preocupación de estos actores por sufalta de participación en la toma de decisionesde los procesos de integración y por la ausen-

cia de una suficiente dimensión política, socialy cultural en dichos desarrollos. Ante estoshechos, se han producido dos respuestas. Laprimera proviene de los mismos procesosintergubernamentales, en la medida que hanrespondido a la presión ejercida por la socie-dad civil, creando mecanismos consultivos conla finalidad de hacer posible una mayor partici-pación de las organizaciones y redes sociales.La segunda respuesta está asociada con la lla-mada integración intersocietal. En los últimosaños se han conformado una serie de organi-zaciones y redes que proponen una agendapropia para la integración y, en función de ello,constituirse en interlocutores de los procesosintergubernamentales.15

En cuanto a la posibilidad de influir efectiva-mente en la marcha del proceso de integra-ción, por lo menos respecto de los sectoressociales que se desenvuelven en el Foro, sepercibe una creciente toma de conciencia encuanto a que la verdadera forma de influir den-tro del proceso, es armonizando propuestas,a través del consenso, integrando cada vez amás sectores que contribuyan con una pro-puesta que sea el producto de un trabajo enconjunto y cooperación. Contamos con ejem-plos de ello: a) el caso de empresarios escu-chando a los sindicalistas procurando propues-tas en común; b) o que los sindicatos hayancontribuido a la incorporación formal de lasONGS, y otros sectores sociales (cooperati-vas, profesionales universitarios) a la secciónuruguaya del FCES; c) o actitudes como la quese desprende de las palabras de Alvaro Pa-drón, representante del sector sindical urugua-yo, opinando sobre la experiencia que signifi-có para sus compañeros la participación en elForo Consultivo: «En el Foro no podemos ha-cer nada sin consenso. (...) En una de las últi-mas recomendaciones del Foro en materia deempleo no es la que los sindicalistas quería-mos, ni la propuesta de los empresarios y tam-poco la que querían los sectores diversos. Fueposible la que permitió el consenso. Y no es

15 Cfr. Gerardo Caetano–Jorge Balbis, «Mercosur, identidades sociales y sociedad civil: sindicatos, empresarios, cooperativasy ongs», San Pablo, FUNARTE, 2002.

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una recomendación mala ni poco profunda. (...)Si aparecemos, como sectores de la sociedadcivil, divididos en propuestas, va a ser muchomás difícil de influir...».16

Debe reconocerse, asimismo, que la inexisten-cia de una auténtica «agenda social» constitu-ye una de las grandes carencias del MERCOSUR

hasta el presente, más allá de los avances al-canzados en torno a la llamada Carta SocioLaboral. La preponderancia de los elementoscomerciales en la concepción e implementacióndel proyecto de integración sobre otros tiposde instrumentos de integración, ha dejado delado un vasto conjunto de necesidades y aspi-raciones de las sociedades de la región. Lanecesidad de avanzar en su formulación y tra-tamiento puede bien constituirse entonces enun elemento articulador de los esfuerzos delos actores sociales de la región, tanto de caraa la profundización de la integración tanto deun protagonismo social ampliado.

El órgano de representación de la sociedad ci-vil en el MERCOSUR y por ende, su ámbitoinstitucional de participación por excelencia, esel Foro Consultivo Económico Social (FCES).Con su creación por el Protocolo de Ouro Pretode diciembre de 1994 se confirmaba la necesi-dad de «oficializar» la interacción entre las es-tructuras estatales y subregionales con los sec-tores económicos y sociales. En los hechos suinstalación se vió demorada hasta fines de 1997y la gran interrogante respecto del FCES hastala fecha es la de en qué medida puede influirefectivamente en el proceso de integración.

Tal como se lo define en el Protocolo, el Foro esun órgano representativo de los sectores eco-nómicos y sociales, y es el único de la estructu-ra institucional del MERCOSUR integrado exclusi-vamente con representantes del sector priva-do. Está integrado por igual número de miem-bros de cada Estado Parte y hasta hace pocotiempo, el mismo estaba compuesto exclusiva-mente por trabajadores y empresarios, aunque

poco a poco se han ido incorporando otros sec-tores de la sociedad como los consumidores,cooperativistas, profesionales universitarios yONGs (como en el caso de la sección urugua-ya). En realidad fueron las organizaciones sin-dicales y las cámaras empresariales de los cua-tro países quienes tomaron la iniciativa de cons-tituir el Foro a partir de lo dispuesto por el Pro-tocolo de Ouro Preto. Así comenzaron por for-mar «Secciones nacionales» del órgano, cadauna con su propia conformación, no necesaria-mente igual a las otras. Definieron que cadaSección nacional designaría nueve represen-tantes al Plenario del Foro, el que, de tal forma,suma un total de 36 miembros. En cada repre-sentación nacional se respeta el principio deparidad numérica entre representantes deempleadores y trabajadores. Observado esteprincipio, cada Sección nacional determina siincluye a otros sectores (consumidores, coope-rativas, ONGs, etc.), así como –en caso afirma-tivo– el peso de éstos en la respectiva delega-ción. La incorporación de nuevos actores so-ciales debería ampliar la representatividad delForo más allá del ámbito de las organizacionesde empleadores y trabajadores así como influirincluso en la propia agenda de discusión delForo. Sin embargo, ni la ampliación a otros sec-tores ha sido tan rápida ni abierta como seríade desear, ni la agenda de los temas socialesparece haber avanzado mucho más allá de lascuestiones estrictamente laborales.

En cuanto a lo producido por el Foro hasta lafecha, se deben mencionar las respuestas a va-rias consultas que le realizara el GMC (entre otrasla relativa a la «Declaración Socio–Laboral delMERCOSUR») y una serie de Recomendacionessobre diferentes aspectos del proceso de inte-gración, como ser: política de promoción delempleo, política industrial, relaciones con la Aso-ciación Latinoamericana de Libre Comercio(ALADI), con el Area de Libre Comercio de lasAméricas (ALCA), protección del consumidor,barreras no tarifarias y trabas burocráticas en elMercosur, medidas unilaterales de los gobiernos

16 Alvaro Padrón: «El Foro Consultivo Económico–Social del Mercosur», en ALOP–CEFIR–CLAEH: Seminario Participación dela sociedad civil en los procesos de integración, Montevideo, 1998, p. 252.

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que puedan afectar el comercio intrazona, lasnegociaciones con la Unión Europea para la crea-ción de una Asociación Interregional; la situaciónactual y futura del MERCOSUR, etc.

Pero, como surge de lo expuesto, el FCESapenas tiene aun pocos años de funciona-miento, sin perjuicio de lo cual su caráctermeramente consultivo y los antecedentes delo ocurrido con otros órganos similares en pro-cesos de integración como el europeo hacentemer que, por sí solo, este órgano resulte in-suficiente para garantizar la construcción deun sólido espacio social del MERCOSUR y paraasegurar una efectiva participación social enla integración. En otras palabras, el reconoci-miento de una «ciudadanía social» en elMERCOSUR no estará asegurada con la solaexistencia del FCES tal como hasta hoy existeen cuanto a sus potestades e integración. Enese marco, los planteos reformistas orienta-dos a una consolidación del FCES apuntan alas siguientes demandas: progresivo despla-zamiento al campo de un organismo del queemanen efectivamente iniciativas de sesgo re-gional, superadoras del concepto de meraagregación de secciones nacionales como in-tegrantes del cuerpo; exigencia de un sistemade consulta prescriptiva (aunque no vinculante)por parte del CMC al FCES en todas aquellasmaterias que involucren asuntos relevantes entorno a los intereses y actores vinculados conel Foro; financiamiento oficial por parte delMERCOSUR de las actividades de este, hastael momento solventadas exclusivamente porel esfuerzo y la iniciativa de actores privados.

g. Mercociudades y la aspiración de unForo representativo de los poderes locales en elorganigrama MERCOSUR

En tanto se acepte que los centros urbanosrepresentan un sujeto político y societario for-talecido, que está expandiendo sus aspiracio-nes y también su influencia objetiva, se acep-tará probablemente que más que sumarse ounirse a los procesos de integración, lo quelas ciudades pueden hacer, y con frecuenciahacen, es asumir esos procesos, tomarlos asu cargo, producirlos.

Ninguna de esas expresiones debe entendersede modo excluyente. Los actores urbanos, niseparadamente ni en conjunto, asumen, tomana su cargo o producen estructuras integradorasy tejidos socioeconómicos integrados de por sí,desplazando a otros sujetos públicos o priva-dos, ajustándose a pautas de autosuficiencia.Pueden disputar, desde luego, competencias yfacultades, así como también recursos de dis-tinta naturaleza, pero resulta inconcebible quepostulen una integración de ciudades, por ciu-dades y para ciudades. Los términos asumir,tomar a cargo, producir refieren a una interven-ción independiente, en virtud de la propia ini-ciativa, influyente, responsable; en determina-do sentido, una intervención que se apropia delproceso, si bien en carácter de copropietariocon otros agentes y decisores. En la medida enque profundicen en la conciencia de sus nue-vos papeles políticos y en la esfera de la socie-dad civil, los centros urbanos mirarán menos alos esquemas de integración como construc-ciones ajenas, dentro de las cuales pueden ydeben pedir un lugar o buscarlo, para conside-rarlos como producciones, en buena parte, desu propia actividad. Las preguntas de las ciu-dades respecto a ellos no consistirán tanto en¿cómo me afectan?, ¿qué relaciones debo en-tablar con ellos?, ¿qué riesgos representan paramis intereses? sino en ¿qué requiere el avancede tal o cual proceso?, ¿cómo negociar en aten-ción a él las fórmulas más aceptables?, ¿cómoevitar fracasos y maximizar logros y beneficios?

La primera tarea de las urbes es, entonces,refleja, de autoesclarecimiento. Otra cosa esla institucionalización del compromiso de loscentros urbanos con determinado procesointegracionista. La institucionalización revistetrascendencia, sin duda: desde que define(orientaciones y funciones), deslinda (potes-tades y cometidos) e imputa (responsabilida-des estructuradas), plantea exigencias de in-corporación conciente y sistemática pero ade-más precisa los pactos entre actores y susten-ta el juicio de los públicos y las ciudadaníassobre los desempeños de todos los decisoresinvolucrados. Así y todo, mucho se puede ha-cer y conseguir antes de la institucionalizacióne inclusive cuando ella es tercamente negada

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o restringida por otros, siempre que exista lalúcida autoafirmación y la aplicación de los pro-pios recursos a objetivos relevantes.

El MERCOSUR no ha institucionalizado debidamen-te a las ciudades, y menos a las ciudades poten-ciadas que están surgiendo. No podría haber sidode otra manera, ya que las institucionesmercosurianas han adolecido desde el principioy hasta el presente de una simplificación excesi-va y un ejecutivismo insostenible.17 Pero ello nodebería ocultar el hecho de que si bien aquéllastomaron la resolución plausible de introducirsevigorosamente en el proceso, hay razones paraadmitir que aún no conciben perfectamente susposibilidades, su intervención autónoma y noreactiva, su misma complejidad estatal–societariay la vasta proyección de sus responsabilidadesen esa integración concreta. Por ambas líneasconvergentes de actuaciones insatisfactorias, seha llegado a la situación presente, definible a tra-vés de una insuficiente conciencia de las ciuda-des y de los otros responsables junto a la acce-sibilidad de otras pautas y de la larga serie decambios que de ellas podrían derivarse.

No se consigue, en otros términos, la activi-dad integradora posible. Al proceso merco-suriano, por tanto, le está faltando la presen-cia plenamente eficaz de sus agrupamientosurbanos, en toda la amplia diferenciación deescalas y volcando esa peculiar imbricación degestiones autónomas de actores y colectivosde la sociedad civil, por un lado, y autoridadesdel Estado, por otro. En 1995, doce Jefes deGobiernos de ciudades de la región fundaronla red Mercociudades procurando impulsar laparticipación de los municipios en el procesode integración regional. El objetivo principal erala creación de un ámbito institucional para lasciudades en el seno del MERCOSUR, de for-ma tal de lograr la co–decisión en las áreas desu competencia.

Los redactores del Protocolo de Ouro Preto de1994 no previeron la participación de las ciu-

dades en el proceso de integración, por lo cualMercociudades realizó innumerables gestionesante los Presidentes y Cancilleres para lograrel reconocimiento institucional. Durante eselapso, la asociación de ciudades se constituyóen la principal red de gobiernos locales delMERCOSUR. En la actualidad Mercociudadescuenta con 130 ciudades miembros de Argen-tina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Chile y Boli-via, entre las que cuentan las ciudades capita-les y las grandes urbes de la región.

El 15 de diciembre de 2000, el Grupo MercadoComún respondió a la demanda de Mercociu-dades mediante la creación de la Reunión Es-pecializada de Municipios e Intendencias. Se-gún la Resolución 90/00, la REMI buscaría«promover el diálogo y la cooperación entrelas autoridades de nivel municipal de los Esta-dos Partes, de manera de promover el bienes-tar y una mejor calidad de vida a los habitan-tes de las ciudades de la región». El 14 de ju-nio de 2001, en la ciudad de Asunción, la REMIcomenzó sus labores y desde entonces, se hareunido en siete ocasiones, formuló tres Pla-nes de Trabajo y elevó nueve Recomendacio-nes a sus organismos superiores.

En febrero de 2002, el CMC aprobó la Decisión02/02 relativa al Foro de Consulta y ConcertaciónPolítica (FCCP), que encomendaba a este orga-nismo el seguimiento de algunas Reuniones deMinistros, Grupos Ad–Hoc y Reuniones Espe-cializadas. De este modo, la situación jerárquicade la REMI quedaba supeditada al FCCP, el cuala su vez quedaría vinculado al GMC y al CMC.La distancia entre los gobernantes locales y loscentros de decisión del MERCOSUR aumentaba apartir de marzo de 2002.

Todo este proceso y el avance de estas circuns-tancias culminan en la actualidad con la deman-da y la aspiración legítimas de crear un Foro deCiudades del MERCOSUR (FOCUS), concebidocomo el órgano representativo de los podereslocales en el bloque integracionista. Se recla-

17 Véase Gerardo Caetano y Rubén Perina (editores), La Encrucijada Política del Mercosur. Parlamentos y Nueva Institucionalidad;Montevideo, CLAEH–OEA, 2003.

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ma asimismo la adjudicación a este organismode distintas funciones, desde la elaboración derecomendaciones en temas de su interés a losórganos decisorios, la promoción del diálogo yla cooperación entre las autoridades de nivelmunicipal de los Estados Partes y Asociados, larespuesta a las consultas de los órganosdecisorios y la contribución para la efectiva apli-cación de la normas integracionistas en el terri-torio correspondiente, entre otras funciones.

h. Otros tópicos y cuestiones

Entre otras demandas planteadas para su in-clusión en algunas de las secciones y disposi-ciones de un eventual futuro Protocolo figura-rían además las siguientes:

i. la exigencia institucionalizada y prescriptivade un sistema de información mucho mástransparente, sistemático y verificable, tantoen lo que refiere al funcionamiento de losdistintos órganos del organigrama MERCO-SUR como en lo concerniente a las nego-ciaciones ante terceros países o bloques oante organismos internacionales;

ii. el establecimiento de distintos mecanismoseficaces y eficientes para el cumplimientode tareas de accountability horizontal y ver-tical a distintos niveles de funcionamientodel bloque y de sus actores;

iii. una rearticulación mucho más permanen-te, sistemática y transparente en elreracionamiento entre los distintos organis-mos del nuevo Protocolo institucional, demodo de optimizar los desempeños de losmismos y de complementar sus funcionesa través de la consulta y la cooperación co-tidianas;

iv. la consolidación de un cuerpo de asesoresmás numeroso y especializado, de carác-ter institucional y permanente, lo que noobsta para la apelación de otro tipo de ase-soramientos externos (a través de conve-nios con universidades u organismos inter-nacionales);

v. la fijación de un presupuesto razonablepara el financiamiento efectivo de todos losorganismos del MERCOSUR institucional,

viabilizando de esa manera su funciona-miento adecuado y sistemático, más fre-cuente y productivo;

vi. la profundización de las redes de conec-tividad informática entre los distintos órga-nos del MERCOSUR, facilitando su comunica-ción permanente y el establecimiento desesiones y reuniones virtuales frecuentes,que complementen las reuniones y los en-cuentros verificados de manera directa;

vii. la profundización de los estudios para pro-fundizar y viabilizar las prácticas de una au-téntica ciudadanía mercosureña, portadorade la posibilidad de ejercicio efectivo de de-rechos y de sentidos de pertenencia, verifi-cable de las maneras más concretas posi-bles (pasaporte común, reglas más flexiblespara la emigración, etc.), complementaria yno sustitutiva a las ciudadanía nacionales;

viii. la superación efectiva del problema gravede la asimetría en la internalización de lasnormas MERCOSUR por parte de los Parla-mentos nacionales, con un rol ampliado yfacilitador en esa dirección del próximoParlamento del MERCOSUR (o de la CPCmientras este no se concrete) y de las pro-pias cancillerías nacionales desde unaagilización de sus prácticas;

ix. la superación de las asimetrías constitucio-nales y jurisdiccionales a nivel de los Esta-dos Partes, mediante soluciones negocia-das e incrementales pero claramente orien-tadas en una perspectiva de creciente re-conocimiento de supranacionalidad formal;

x. asegurar vías en la perspectiva de una au-téntica gobernanza para el MERCOSUR en suconjunto, que recombine con eficacia unareingeniería institucional más democráticay eficaz, junto con mecanismos más activosy permanente de participación e involucra-miento ciudadano y de actores sociales or-ganizados, en referencia directa con losobjetivos y acciones intergacionistas.

xi. Impulsar un mayor involucramiento y com-promiso de todos los partidos políticos y delas organizaciones sociales en la reconsi-deración reflexiva y en una renovada parti-cipación de los partidos políticos en toda latemática MERCOSUR.

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Objeciones, mitos, constataciones

La consolidación de los debates y de las ne-gociaciones (poco transparentes, como vimos)en torno a un nuevo Protocolo institucional parael MERCOSUR ha generado debates y cursossinuosos en las definiciones de los gobiernosy de algunos actores, tanto públicos como pri-vados. Las objeciones para un avance refor-mista efectivo, empero, no han sido demasia-do novedosas: planteos de pérdidas de sobe-ranía, en particular por parte de los paísespequeños; recelos ante evoluciones suprana-cionales y ante las tensiones emergentes en-tre esos embriones de supranacionalidad y larealidad dominante de las redes interguber-namentales; el debate acerca de cómo com-patibilizar las asimetrías de los países sociosen la perspectiva de la nueva integración delos órganos integracionistas; la ausencia o elcarácter muy incipiente de conexiones interpar-

tidarias regionales; rechazo a la creación deburocracias costosas; entre otras.

El contexto internacional, con todas sus incerti-dumbres, agrega tensiones y dilemas al deba-te. En uno de los seminarios sobre estos temasrealizados en este último semestre, el diplomá-tico argentino Eduardo Amadeo registraba loque llamaba «fuerzas centrífugas» y «fuerzascentrípetas» en el cuadro internacional másactual: entre las primeras citaba la tentación delas negociaciones bilaterales ofrecidas por al-gunos países poderosos (EEUU, países de Eu-ropa y Asia), el «agotamiento relativo del inter-cambio comercial intra–zona», las vulnerabili-dades emanadas de la última crisis regional, laausencia de instituciones arraigadas de perfilregional en el caso concreto del MERCOSUR);entre las segundas señalaba la evolución mun-dial hacia la negociaciones entre bloques, lasseñales emanadas de experiencias como la de

VI. Perspectivas yEscenarios Posibles

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la actuación del G20 plus en la Conferencia deCancún de la OMC, la confirmación del aban-dono de la región por parte de los EEUU, la pre-sencia creciente de políticas que cada vez sólopodrán realizarse desde coordinaciones regio-nales. Finalmente, Amadeo llamaba la atenciónsobre otras exigencias no sencillas que deman-daba un cambio institucional de envergadura:la necesidad correspondiente de cambiosinstitucionales a nivel de los países socios y eltema del financiamiento de las nuevas estruc-turas a crearse en momentos de debilidad y aus-teridad económica de los Estados Partes.

Estas y otras problemáticas para encarar unproceso de reforma institucional (la demostra-da escasa capacidad de los gobiernos en cum-plir sus compromisos, las complejidades delprocedimiento de las negociaciones, el «mie-do arraigado» en las cancillerías y en los cír-culos diplomáticos a la mera palabra«supranacionalidad») no han podido debilitarsin embargo la fuerza de un consenso mayori-tario sobre la clara insuficiencia de la situaciónactual, aun pese a los avances de los últimosaños. De modo especial tiende a confirmarsela convicción sobre su inadecuación de cara alos desafíos de los contextos más actuales.

De todos modos, el optimismo y las muestrasde voluntad política expresadas durante el 2003y el primer semestre del 2004 parecen habersedebilitado. Como vimos, en particular Brasil, quefue la locomotora inicial de este nuevo momen-to del MERCOSUR, al acercarse las etapasdecisorias de la Cumbre de diciembre parecehaber aumentado sus vacilaciones en algunosaspectos, fruto tal vez –como hemos conjetura-do– del surgimiento de diferencias en el senode Itamaraty y aun dentro del gobierno.

¿Cabría entonces preguntarse por qué se hacomplicado el debate sobre una nuevainstitucionalidad del MERCOSUR? Avancemosalgunas hipótesis, algunas ya esbozadas:

i. como ha señalado con mucho acierto DeisyVentura, persisten con fuerza algunos mi-tos que ha sido muy difícil desmontar (laidea de que la sociedad civil no apoya este

proceso, que la supranacionalidad aun in-cipiente es cara e ineficaz, etc.);

ii. el reconocimiento generalizado de que uncambio de formato institucional impone mo-delos o por lo menos posibilidad de agendasdiferentes, sobre las que no existe consensoy desde algunas tiendas despierta rechazo;

iii. la dicotomía facilista de confrontar un en-foque económico–comercial más realista yprioritario ante una perspectiva político–institucional más voluntarista y btal vez másvistosa, pero de escasos réditos en el cor-to y mediano plazo;

iv. la recurrencia a la advertencia sobre que ladiferencia de patrones de comercializaciónentre los países socios vuelve muy difícil laconciliación entre los intereses comercialesnacionales y regionales; entre otros factores.

Por cierto que todos y cada uno de estos pro-blemas o cuestionamientos podría recibir con-testaciones contundentes, muchas de las cua-les ya han sido referidas en nuestro propio texto.Lo que queremos destacar es que pese a laendeblez argumentativa de algunas objecio-nes, su persistencia ha terminado por empan-tanar en buena medida la discusión y echar delos escépticos en torno a la pertinencia de unavance de reforma institucional consistente enestas circunstancias.

Opciones y escenarios previsiblespara diciembre

En el excelente «Primer Informe Semestralde la Secretaría del MERCOSUR» titulado «Unfoco para el proceso de integración regio-nal» y fechado en julio del 2004, los consulto-res técnicos autores del texto arriesgaban cin-co escenarios sumamente sugerentes y expre-sivos para un reconocimiento cabal de la co-yuntura actual. Los cinco escenarios que ellosregistraban como posibles resultados de lapróxima Cumbre de diciembre en Ouro Pretoresultaban los siguientes:

i. ausencia de reforma institucional;ii. sistematización de las reformas ya realiza-

das por decisiones del Consejo;

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iii. reforma con el surgimiento de un organis-mo permanente de decisión;

iv. reforma con creación del Parlamento delMERCOSUR (entendido claro está no el dela fórmula del consenso alcanzada en Fozde Iguazú sino cercana a las propuestasmás profundas presentadas por las dele-gaciones argentina y uruguaya);

v. reforma con la adopción de grados desupranacionalidad.

En un ejercicio muy sugerente en el que se com-binaban cuatro variables para el señalamiento

más claro de las opciones en juego (un esque-ma llamado «Lifting» de reforma, signado porla mera actualización del Protocolo de OuroPreto I según las decisiones nuevas del Conse-jo y la práctica institucional actual; un esquemade «Reforma» consistente, con cambios efecti-vos en los planos normativos y de las prácticasreales y cotidianas; el predominio de una «Pers-pectiva Nacional» para el diseño de los cam-bios; y, finalmente, el predominio de una «Pers-pectiva Regional» en el mismo sentido), unode los autores del Informe aludido, la Dra. DeisyVentura configuraba el siguiente cuadro:

Actualización del proceso legislativo(incorporación de las Decs. CMC Nº 20/02 y 22/04, cambio de los arts. 40 y 42).Participación de Ministros en las re-uniones del Consejo (planteo de la Re-unión de Ministros de Interior y proba-blemente de otras).Incorporación minimalista de la«transformación» de la SM, con sumi-sión de la técnica al consenso, lo quedesplaza la SM al campo de la perspec-tiva nacional (funcionalidad: legitimacióntécnica de las decisiones políticas).Incorporación de la CRPM (acá no sehabla de la Presidencia) en los términosde la Dec. CMC Nº 11/03.Creación del Parlamento MERCOSURen los términos de la propuesta presen-tada en Iguazú (CPC mejorada).

El Mercosur en la encrucijada: escenarios posibles ante un eventual Protocolo Ouro Preto II

Perspectiva Nacional Perspectiva Regional

LIFTING

Actualización

del POP

según las

decisiones de

los órganos y/

o la práctica

institucional

Incorporación de las nuevas funciones de la SM en los térmi-nos de la Dec. CMC Nº 30/02.Incorporación del sistema de Olivos.Incorporación del rol del Presidente de la CRPM en los térmi-nos de la Dec. CMC Nº 11/03.

REFORMA

cambio

efectivo–

normativo y

real

Consejo con distintas formaciones (sa-lud, educación, justicia, interior, turismo,etc.) – fusión del Consejo, de una partedel Grupo, CRPM, Reuniones de Minis-tros y Especializadas – Afirmación de lanaturaleza integracionista del proceso yluego del cuadro orgánico.Creación de un órgano interguberna-mental permanente (Consejo, CRPM,Grupo) – Afirmación del bloque comouna organización internacional.Política de transparencia – Acceso alos documentos (inversión del artículo12 de la Resolución GMC Nº 26/01), par-ticipación de la sociedad en el procesodecisorio (incremento del rol de los ór-ganos consultivos –FCES y CPC o Par-lamento – , mecanismos puntuales deconsulta a la sociedad), elaboración yevaluación interactiva de iniciativas, ac-tores judiciales.Creación de un órgano consultivo re-presentativo de los poderes localescon secciónes nacionales.

Desplazamiento de los órganos consultivos –FCES y CPC oParlamento (criterios de composición económicos y demográficos,mecanismos de elección desvinculados de los Estados Partes) y/ode algún órgano decisorio al campo del interés regional – Signi-ficaría la superación del concepto de sección en estos órganos.Creación de un órgano decisorio común encargado de admi-nistrar la política comercial común o la unión aduanera ( porejemplo, una parte del GMC+CCM+SM).Evolución de Olivos hacia un Tribunal – de Interpretación (noes el juez de la causa, pero su enunciado es vinculante – adop-ción del reenvío prejudicial) o de Aplicación (juez de la causa,legitimación activa y pasiva para Estados Partes, instituciones yparticulares).Creación de un embrión de política externa común (bajo elliderazgo de la Presidencia de la CRPM) – Reemplazo del actualmandato imperativo por un conjunto de valores y principios.SM autónoma – funciones política (articulación y persuasión), depromoción cultural de la identidad regional, de control de la con-sistencia jurídica de las normas (obligatorio y vinculante), apoyotécnico (solicitación directa), estudios de fondo, Informe Semes-tral público, gestión de la cooperación técnica y formación.Creación de un órgano consultivo representativo de los po-deres locales (criterios de composición económicos y demográ-ficos, mecanismos de elección desvinculados de los gobiernoscentrales).Creación del Parlamento MERCOSUR electo por sufragio univer-sal con participación obligatoria en el proceso legislativo, funciónde control presupuestario y político + defensor del pueblo.

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Por su parte, en las conclusiones del «Docu-mento Preparatorio» para el Seminario, cele-brado en Montevideo los días 27 y 28 de agosto,titulado «Desafíos Institucionales para elMERCOSUR. Las relaciones entre Estados,Instituciones Comunes y Organizaciones dela Sociedad», los autores del mismo en unaperspectiva muy coincidente reconocían lo quecalificaban de tres grandes caminos para lareforma institucional:

i. «el mero lifting del Protocolo de OuroPreto (adaptación del texto del Protocolo alas normas aprobadas por el Consejo quefueron modificando o desactualizando laestructura institucional);

ii. la racionalización de la interguberna-mentalidad (con la creación de un órganopermanente y la extensión organizada delproceso decisorio del MERCOSUR a todaslas esferas de gobierno involucradas);

iii. y finalmente, la adopción de grados desupranacionalidad (para la gestión colec-tiva de la unión aduanera, así como parala interpretación y aplicación uniforme delas normas del bloque).»

Según los autores de este documento, «las dosúltimas alternativas no se excluían». En refe-rencia a esa aseveración, proponían en rela-ción a la segunda alternativa «un cambio en eleje del intergubernamentalismo (…) con la fu-sión del CMC, del GMC, del FCCP, de las Re-uniones de Ministros, de la CRPM y de los ór-ganos dependientes del Consejo y del Grupoen un único órgano decisorio, de carácter per-manente». También proponían que «el Con-sejo, como órgano superior, constituyera la sín-tesis de la intergubernamentalidad», al tiempoque convocaban a la implementación rápidade modificaciones en el mecanismo arbitralinstrumentado por el Protocolo de Olivos paraque se acercara más efectivamente a un Sis-tema Permanente de Solución de Contro-versias, mencionado ya en el numeral 3 delAnexo III del Tratado de Asunción de 1991.

Para terminar, cabe realizar algunos señala-mientos finales. En diciembre –suponemos– nose acaba el mundo y nunca una reformainstitucional se realiza de una vez y para siem-pre o a través de saltos refundacionales, mu-cho más si hablamos del Protocolo Institucionalde un bloque integracionista. También en esteaspecto, el MERCOSUR –como la Unión Europeau otros procesos de integración exitosos– sonprocesos, avanzan de acuerdo a lógicas de acu-mulación incremental. Pero también es ciertoque a veces se dan oportunidades en las que elcontexto exige más audacia y profundidad enlos cambios. Creemos que la coyuntura actualse corresponde con esa descripción. Existenmuchos elementos que se han ido exponiendoa lo largo del texto que permiten afirmar de modoconsistente –creemos– que una reformainstitucional auténtica del MERCOSUR se ubicaen lo que alguien ha llamado con acierto la«agenda corta de las prioridades» del bloque.Estamos llegando, lamentablemente con unagran opacidad en la información, a la hora de lapolítica, de las decisiones, del reformismo antici-patorio.

Existen límites aceptables desde una perspec-tiva reformista pero también propuestas no ad-misibles. Antes de tener un «Protocolo lifting» o«light», que se limite a sistematizar lo que hay,resulta preferible que se postergue la reforma yque se continúen las negociaciones, a partir deun Compromiso de los Estados Partes en laCumbre de diciembre de dar prioridad a estadiscusión en la agenda 2005 del MERCOSUR. Lospaíses socios y sus negociadores y principalesautoridades tendrán que llegar a la convicciónde que, con valentía, con coraje, con sensatez,con mucho pragmatismo, con mucha capaci-dad de negociación política, desde el reconoci-miento de asimetrías, no podrán eludir indefini-damente la decisión sobre temas difíciles e in-soslayables para cimentar una nueva etapa enel proceso integracionista. No temamos esemomento, tampoco lo posterguemos sine–dieen este mundo de vértigo que no espera y mu-cho menos por nosotros.

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Toda la documentación de los distintos or-ganismos del MERCOSUR fue tomada de laspáginas WEB correspondientes a cada or-ganismo, así como de la página WEB de laSecretaría Técnica del MERCOSUR y de laBase de Datos sobre el MERCOSUR del Ins-tituto de Ciencia Política.Este texto se ha enriquecido, como se se-ñalara antes, de la participación de su au-tor en una veintena de Seminarios y even-tos internacionales vinculados con el temaen cuestión.Asimismo, esta investiguación en varias desus partes debe ser considerada como eldesarrollo o la continuación de trabajosanteriores, elaborados y escritos en solita-rio o en colaboración con otros investiga-dores amigos (Romeo Pérez, Jorge Balbis,entre otros)

A continuación se brinda una bibliografía par-cial de aquella más extensa utilizada en la in-vestigación, cuya reseña completa excederíalos límites de esta publicación.

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