"Los mecanismos de presión política en la gestión pública: El caso de la Municipalización de la...
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“Los mecanismos de presión política en la gestión pública: el caso de la Municipalización de la Gestión Educativa en el Perú” Melina Galdos Frisancho (ed.) Directora de la Comisión de Investigación Junio de 2012
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Investigación 2012-1 de la Asociación de Politólogos Orientados al Servicio de la Sociedad PUCP
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“Los mecanismos de presión política en la gestión pública:
el caso de la Municipalización de la Gestión Educativa en
el Perú”
Melina Galdos Frisancho (ed.) Directora de la Comisión de Investigación
Junio de 2012
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“La educación no solo enriquece la cultura…
es la primera condición para la libertad, la democracia y el desarrollo sostenible”
Kofi Annan
Autores:
- Avellaneda García, Sandra Karina
- Bazán Díaz, Ana Carolina Vanesa
- Gago Espinoza, Nelly Estephanie
- Galdos Frisancho, Melina Alejandra
- Leiva Rioja, Zoila Beatriz
- Orellana Alvarez, Andrea
- Roca Sánchez, Pablo Francisco
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Resumen
El presente artículo tiene como objetivo hacer una descripción tanto de
lo planificado como de lo que realmente se realizó en la ejecución del
proyecto de Municipalización de la Gestión Educativa en el Perú,
adoptado en el segundo gobierno de Alan García Pérez (2006-2011).
Asimismo, buscamos determinar los diferentes mecanismos de presión
política utilizados por los actores involucrados en el proceso.
Concluimos que dichos mecanismos de presión política han tenido
gran peso en la implementación del Plan Piloto del mencionado
proyecto, desencadenando una serie de pronunciamientos
fundamentados en la identificación de falencias a través de la propia
experiencia de las municipalidades y de las evaluaciones realizadas
por la Defensoría del Pueblo, las que finalmente llevaron a la
cancelación del mismo.
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ÍNDICE
I. Introducción
II. Primer capítulo: “Las etapas del proyecto de municipalización de la
educación en el Perú: una descripción crítica”
III. Segundo capítulo: “Los mecanismos de presión política y el
desmoronamiento del proyecto de municipalización en el Perú”
IV. Conclusiones
V. Bibliografía
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1. Introducción
El problema de la educación en el Perú ha sido abordado de manera amplia y desde diferentes
perspectivas, las cuales abarcan desde lo histórico hasta lo jurídico-administrativo;
conjuntamente con ello, han surgido diversas propuestas para dar solución a la carencia de
calidad y la insuficiencia del alcance de la misma. Estas propuestas se han visto, en muchos
casos, respaldadas por diversos sectores de la sociedad civil y el Estado; asimismo, el grueso de
estas se vio provisto de los recursos necesarios para materializarse acorde con el plan en el que
fueron diseñadas. Pese a los numerosos intentos, hasta el día de hoy, nuestro país continúa
presentando indicadores de comprensión lógico matemática y de razonamiento verbal inferiores
al promedio de Latino América.
Una de las propuestas más ambiciosas e integrales para dar solución al problema del alcance y
calidad de la educación fue la planteada por la gestión de Alan García en el 2006; la
Municipalización de la Gestión Educativa fue la respuesta escogida para hacer frente a estos
problemas históricos. Esta política contempla un plan coherente que busca, a partir de la
colaboración de las instancias gubernamentales más cercanas a las poblaciones locales, disminuir
el costo de acceso a la educación y, consecuentemente con ello, reducir las brechas sociales y la
desigualdad de oportunidades imperantes en nuestro territorio.
El inicio de la implementación del Plan Piloto de la Municipalización de la Gestión Educativita
marcó el principio de una nueva etapa para el desarrollo del país. Este suceso causó gran
expectativa entre los principales implicados–empezando por la acogida de las municipalidades,
de los potenciales beneficiarios y de los partidarios de la política descentralizadora del gobierno;
no obstante, los resultados fueron contrarios al ideal inicial.
El plan de municipalización, como inicialmente fue presentado por el Ministerio de Educación,
cuenta con un diseño coherente y bien estructurado, que tenía como premisas la aplicación de
dicha iniciativa de manera gradual, valiéndose de un proceso de retroalimentación guiado por las
experiencias del Plan Piloto. Sin embargo, la solidez del diseño no garantizó los resultados
esperados. Este hecho nos lleva a preguntarnos ¿cuáles fueron las principales causas para que
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una iniciativa de esta magnitud fracase? El argumento principal que guía este trabajo no
considera que este fracaso se desprenda directamente de la falta de recursos del Estado o de la
incapacidad institucional de las municipalidades para administrar las competencias -en materia
de educación- que les habían sido transferidas; por el contrario, sostenemos que las causas que se
encuentran a la base de este suceso trascienden el plano netamente administrativo y se trasladan
hacia el político. Dentro de este plano político, la variable que nos interesa desarrollar es la de
mecanismos de presión política, la cual es entendida como todo tipo de acciones que proviene
de algún grupo hacia el poder político con la finalidad de influir en el comportamiento de este
de acuerdo a los intereses que lo motiven. Esta variable determina la lógica de interacción entre
los diversos actores –públicos y privados- implicados en este proceso.
En ese sentido, este trabajo recoge aportes desde la Ciencia Política que arrojan luces sobre una
dimensión poco investigada: la política en las políticas públicas. Para lograr este cometido, la
presente investigación se dividirá en dos acápites; en el primero de ellos, presentaremos una
descripción crítica de las etapas del proyecto de Municipalización de la Gestión Educativa. En el
segundo acápite se analizará cómo los mecanismos de presión política contribuyeron en el
desmoronamiento de dicho proyecto.
2. “Las etapas del proyecto de municipalización de la gestión
educativa en el Perú: una descripción crítica
La implementación del Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa, fue pensada por
el Ministerio de Educación como una nueva dinámica de gestión ágil y flexible de las
instituciones administradoras de las escuelas públicas. Este programa recibió dicho nombre
debido a que la Municipalidad sería la encargada de determinar el número de escuelas en cada
distrito, el manejo de los locales, la infraestructura y el equipo, el monto de dinero destinado para
su funcionamiento, el cronograma del año escolar, los horarios de clases, el tipo de enseñanza
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impartida, el número de alumnos por clase, la designación de directores y de la plana docente, así
como la evaluación a cada trabajador (MINEDU1- OSCR 2007a).
El Plan Piloto contó con el apoyo político del gobierno central, aunque, en muchos aspectos, no
era coherente con el proceso de descentralización educativa iniciado en años anteriores. Sin
embargo, durante los primeros años del proyecto (2007-2008), y dado el carácter experimental
de esta primera fase, se planteó la posibilidad de replantear y ajustar el modelo antes de su
aplicación definitiva a través de las etapas de expansión y generalización, valiéndose de
actividades de investigación y evaluación de los primeros resultados por parte del Ministerio de
Educación (MINEDU 2007: 6).
Inicialmente se pensó este modelo en tres etapas de desarrollo progresivo basado en una
constante retroalimentación entre los niveles de gobierno. La etapa de iniciación, que estaría
comprendida entre los años 2007 y 2008, dentro de la cual se transferiría el presupuesto y otras
funciones administrativas -tales como la contabilidad, el manejo de planillas, los trámites
documentarios, la administración de actas y certificados, entre otras- a las municipalidades
seleccionadas para ejecutar el Plan Piloto. A esta le seguiría la etapa de expansión, la cual
incrementaría considerablemente el número de municipalidades que administraran de manera
autónoma aquellas funciones relacionadas con la gestión de la educación, teniendo como modelo
la experiencia de las municipalidades escogidas para el Plan Piloto. Finalmente, la transferencia
de capacidades y recursos en materia educativa, del gobierno central a las municipalidades,
concluiría a lo largo de la etapa de generalización que implicaba casi la totalidad de las
municipalidades en el país (2007: 6).
A pesar del interesante diseño planteado para llevar a cabo este proceso descentralizador, el
Ejecutivo y los sectores encargados de su implementación encontraron muchos problemas para
ceñirse al diseño inicial; no obstante, optaron por seguir adelante, lo cual nos llevó a
preguntarnos por el contraste entre lo que el proyecto debió ser y lo que efectivamente fue. Para
entender a mayor profundidad la lógica y contradicciones de este programa, explicaremos
primero en qué consistió el diseño inicial presentado por el MINEDU, describiendo las tres
etapas que constituían el mismo; para luego señalar lo que realmente sucedió entre los años 2007
1 Para efectos prácticos, a lo largo del documento, se han remplazado las referencias al MED por MINEDU.
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y el 2011 –periodo en el cual se desarrolló el proyecto de Municipalización de la Gestión
Educativa.
2.1. El Plan de Municipalización de la Gestión Educativa
El Plan de Municipalización de la Gestión Educativa y Lineamientos del Plan Piloto 2007 fue
pensado como una solución a los problemas que enfrentaba la educación en nuestro país hasta
ese entonces, considerando que el nivel gobierno más cercano a las instituciones educativas sería
el más idóneo para resolver las dificultades por el hecho de conocer mejor la realidad de su
población y tener mayor capacidad para recoger las demandas de esta. Los principales problemas
que se identificaron se describen en la Tabla 1.1. Dichos problemas buscaron ser solucionados
progresivamente a través de las etapas planteadas en el diseño del plan de municipalización.
A. Etapa de Iniciación
Diseño del Plan Piloto
El diseño de esta primera etapa se estableció a través de la Hoja de Ruta del Plan Piloto, la cual
fue aprobada por la Resolución Vice Ministerial Nº 008-2007-ED la cual fue pensada como una
“herramienta de gestión” para orientar las actividades del Plan Piloto y también como un
mecanismo de comunicación entre el Ministerio de Educación, las Municipalidades y las
Instancias de Gestión Educativa Descentralizada. Dicha fase debía generar una solución tentativa
a la problemática y al marco legal previamente existente, proponiendo como fin principal la
mejora de la calidad educativa en el marco del plan de desarrollo local y el proceso de
descentralización (MINEDU 2006:10).
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PROBLEMAS DEL SECTOR EDUCACIÓN
Cobertura de la
Educación
Según la Unidad Educativa del MINEDU la Cobertura Educativa,
para el 2005 tenía una tasa neta de cobertura que alcanzaba el 58.5%
en Educación Inicial, 91% en Educación Primaria y el 69.2% en
Educación Secundaria.
Alta tasa de
repitencia
Según el diagnostico del MINEDU, cerca del 19% de los alumnos
en educación primaria desaprueba el grado. Los resultados de los
aprendizajes a nivel nacional que se realizaron en noviembre de
2004 por la Unidad de Medición de Calidad muestran que en el
último grado de primaria sólo el 12.1% en Comprensión de Textos y
el 7.9% en Lógico Matemática alcanzaron el nivel de desempeño
“suficiente”, en tanto que el último año de secundaria fue apenas del
9.8% y 2.9%, respectivamente.
Equidad en el acceso
a la Educación
En cuanto al tema de equidad, las estadísticas con las que trabajan
dan cuenta que mientras más bajo sea el nivel socioeconómico del
cual procedan más bajo será su nivel de aprendizaje. Además,
señalan que los estudiantes de las Instituciones Educativas ubicadas
en entornos rurales obtienen resultados más bajos respecto de
aquellos que estudian en instituciones ubicadas en zonas urbanas.
Inadecuada
Infraestructura de los
Colegios
Según el Diagnóstico de la Educación, con relación a la
Infraestructura Escolar, señala que en el año 2005 el porcentaje de
centros educativos que cuenta con acceso a los servicios básicos era
42.4% con energía eléctrica, 50.4% con instalaciones de agua
potable, y solamente el 30.8% con acceso a la red de desagüe.
La situación de los
docentes
Según la estadística de 2003, de acuerdo con el Diagnóstico de la
Educación, la educación pública peruana, en los niveles y
modalidades de educación básica y educación superior no
universitaria contaba con 320, 000 profesores. De este total, 260,000
son nombrados y 60,000 contratados, de los cuales algunos
presentaban dificultades en el dominio de algunas habilidades
lectoras y matemáticas, lo que influye en los resultados que obtienen
sus alumnos en dichas materias.
Tabla 2.1.
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Fuente: Ministerio de Educación (Elaboración propia)
Los lineamientos del Plan Piloto
Con la intención de que el Plan Piloto siguiera el camino deseado, se trazaron lineamientos en la
Hoja de Ruta, la cual establecía la obligación de supervisar y monitorear el servicio educativo,
concertar el apoyo técnico de las Instancias de Gestión Educativa Descentralizada, establecer
alianzas estratégicas con instituciones públicas y privadas, nacionales y extranjeras con el fin de
ampliar las fuentes de financiamiento para la capacitación de docentes y administrativos y la
mejora en la infraestructura, el mobiliario y el equipamiento escolar, así como considerar a los
egresados del sistema educativo dentro de los Planes de Desarrollo socioeconómico (2006:15).
Estrategias de desarrollo del Plan Piloto
El Plan Piloto tenía pensado ejecutarse en las Instituciones Educativas del ámbito distrital que
contaran con los niveles de Inicial y Primaria. La selección de las diferentes municipalidades
distritales se dio según características de ubicación geográfica, socioeconómicas, entre otras. Una
vez definidos los lineamientos, se establecieron las estrategias de desarrollo donde la
Municipalización Educativa se plantea como un proceso gradual distribuido en tres etapas:
El Centralismo
El último punto tratado en el documento, señala que el centralismo
en la gestión educativa tanto en los procesos como en las decisiones
de los agentes, frena las decisiones que deberían darse a nivel de
gobierno regional y local
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Fuente: Ministerio de Educación (elaboración propia)
Para poder desarrollar cada una de estas etapas, el Plan Piloto estableció que en cada
municipalidad debía conformarse un Consejo Educativo Municipal (CEM), encargado de dirigir
y conducir la gestión educativa en el ámbito local. Este estaría presidido por el alcalde de la
municipalidad distrital e integrado por representantes de todos los Consejos Educativos
Institucionales (CONEI); asimismo, contaría con una Secretaría Técnica, encargada de
implementar los acuerdos del CEM.
Además, se esperaba que el Ministerio de Educación, Gobiernos Regionales, Direcciones
Regionales de Educación, Unidades de Gestión Educativa Local y los Consejos Educativos y
CONEI participaran directamente en la municipalización de la gestión educativa, prestando su
apoyo y asesoramiento en la dinámica del proceso de descentralización.
Asimismo, se consideró implementar un Fondo de Compensación para la Municipalización de la
Gestión Educativa -FONCOMUGE-, el cual provendría del presupuesto nacional y de la
cooperación privada nacional e internacional; el mismo estaba orientado a superar las
inequidades del servicio educativo originadas por las diferencias de recursos; además de
financiar proyectos de inversión educativa, mantenimiento de locales escolares, materiales
• Plan Piloto, entre el 2007-2008
Etapa de Iniciación
• Aumento del número de distritos y provincias, entre el 2009-2010
Etapa de Expansión
• Crecimiento significativo del número de distritos y provincias, entre el 2011-2015
Etapa de Generalización
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educativos, programas de capacitación y asistencia técnica, entre otros. Por último, se contó con
un plan de investigación, que serviría para evaluar la eventual modificación del Plan, para
recoger los resultados y realizar los ajustes correspondientes. Esta permitiría, no solamente medir
el resultado de la aplicación del Plan Piloto en sí mismo, de forma aislada, sino también
comparativamente con los resultados de la gestión educativa, en aquellos distritos que no
participaran en el Plan Piloto (MINEDU 2006).
B. Etapa de Expansión
Siguiendo lo establecido en la Resolución Ministerial N° 0031-2007-ED, fechada en febrero del
2007, la segunda etapa suponía la fase de expansión entre los años 2009 y 2010. Esta consistiría
en el incremento del número de municipalidades ejecutando el Plan Piloto.
Ante esto, la Defensoría del Pueblo, como organismo autónomo con capacidad de supervisar el
cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos
a la ciudadanía (CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ 1993), declaró a través del Informe
Defensorial N° 148: “Primera supervisión del Plan de Municipalización de la Gestión
Educativa: aportes para su implementación” que “[...] sin una evaluación previa de los avances
en la etapa de implementación del Plan Piloto, el Ministerio de Educación, mediante Resolución
Ministerial N° 379-2008-ED, aprobó la incorporación voluntaria de 88 municipalidades
distritales al Plan Piloto de la Municipalización de la Gestión Educativa y mediante Decreto
Supremo No 005-2008-ED, el Plan Piloto se amplió al nivel secundario en aquellas IE
[Instituciones Educativas] que ya venían participando en éste” (DEFENSORÍA DEL PUEBLO
2009: 71).
De otro lado, el documento Municipalización de la Gestión Educativa de la Oficina de
Coordinación y Supervisión Regional (del Viceministerio de Gestión Institucional) menciona
cinco aspectos para la selección de municipalidades. El primero de ellos fue la existencia de
voluntad favorable de la municipalidad postulante para participar en dicho proyecto. El apoyo de
la población a su municipalidad postulante y, de alguna manera, la legitimidad de las autoridades
para la entrada en dicho plan fue un segundo requisito. En tercer lugar, se solicitó al distrito que
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cuente con las condiciones básicas en temas de infraestructura, logística, y equipamiento;
lamentablemente, no existe documentación seria que nos muestre indicadores cuantitativos de
dichos requerimientos. La accesibilidad vial al distrito, así como las condiciones mínimas de un
servicio de comunicaciones adecuado, fueron otros aspectos tomados en cuenta para la selección
de la municipalidad postulante. Por último, la selección no estuvo restringida a ningún espacio
geográfico determinado. Así, se exigía garantizar la unidad y cohesión del plan, de manera que
se respetaran las diferencias de características, necesidades y estilos propios de cada realidad y se
promoviera la participación protagónica de los principales agentes de este proyecto (MINEDU
2007: 6).
C. Etapa de Generalización
Según el diseño inicial, luego de un proceso de retroalimentación a través del Plan Piloto, se
efectuaría la etapa de generalización, la cual implica un incremento significativo de distritos y
provincias con una gestión de la educación descentralizada entre los años 2011 y 2015. Debido a
la trascendencia del Plan de Municipalización, se demandó al gobierno una evaluación de los
resultados de las etapas anteriores para, de esta manera, reformular y adaptar el programa
considerando las distintas realidades a nivel nacional.
2.2. Plan de Municipalización de la Gestión Educativa: la puesta en marcha
Hasta ahora se ha descrito todo el proceso desde la perspectiva del diseño: el cómo se pensaron
las cosas y el trazo del camino que debía recorrerse en función a los objetivos planteados. Ahora,
con miras a comprender con mayor claridad el tema que nos convoca, y atendiendo a aspectos
muchas veces descuidados en la literatura sobre este tema, se pasará a hacer un desmarque
respecto al planteamiento ideal, para aterrizar al mundo de lo real. En lo referido a las acciones
del gobierno, decir una cosa y hacer otra parece una norma más que una excepción; en este
sentido, veremos qué tanto se corresponde lo dicho con lo hecho, el discurso con la praxis, las
ofertas y promesas con las medidas y acciones concretas.
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Antes de entrar al análisis del proceso en sí, es importante indicar que para esta sección se hará
uso del planteamiento de Majone sobre la argumentación y persuasión en las políticas públicas.
Este autor diferencia el descubrimiento de las necesidades de llevar a cabo una determinada
política, de la justificación o las razones que se exponen para legitimarla. Explica que las
motivaciones que tienen los tomadores de decisiones para implementar una política no
necesariamente se corresponden con las razones que exponen a la hora de explicar por qué se
decidió llevarla a cabo (Majone 1997).
A. El proceso de Agendación y el Diseño del Programa de Municipalización de la
Gestión Educativa
Siguiendo a Subirats (2008), hay que comenzar por reconocer que a la hora de definir un
problema como público y buscar incluirlo en la agenda para su resolución por medio de la acción
estatal, se produce una disputa o debate entre hipótesis o historias causales diferentes. Muchas
veces, el disenso no está solo en cuáles son los medios más adecuados para resolver ciertos
problemas, sino en los problemas en sí o en sus causas. Para abordar cómo ingresó la
Municipalización de la Gestión Educativa en la agenda, se tomará en cuenta tanto el lado del
gobierno, con Alan García a la cabeza y con José Antonio Chang al frente del MINEDU, como
la posición que sostienen otros actores como el magisterio, el Sindicato Unitario de Trabajadores
en la Educación del Perú (SUTEP), la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE),
alcaldes y especialistas.
El debate sobre la municipalización de la educación estuvo ausente tanto en la campaña electoral
del 2006 como en el plan de gobierno del APRA. Dentro de este último, la única referencia que
se encuentra está en el Plan de acción inmediata (180 días): Descentralizar regional y
municipalmente la gestión de la Educación Secundaria y Primaria (PAP 2006:8). Sin embargo,
esta mención se hace sin ningún tipo de desarrollo o especificación. Por lo expuesto podemos
decir que no fue una propuesta principal en la campaña de García, por lo que no se esperaba que
fuera una política que se implementara con tanto ímpetu en el caso de llegar al gobierno, lo cual
sí sucedió.
15
No obstante, en el Mensaje a la Nación, el 28 de julio de 2006, el ya entonces presidente, Alan
García Pérez, anuncia el inicio de este proceso:
“La descentralización del Estado debe cumplirse enérgicamente, y sin temor
superaremos el argumento que los municipios no pueden ofrecer servicios
eficaces de salud, educación, seguridad y de vivienda […] El Alcalde, la
comunidad, los padres de familia, unidos en un Comité Local de Gestión
Educativa, la escuela como centro de decisiones y los directivos escolares con
mayores atribuciones y responsabilidades podrán impulsar la calidad educativa, la
exigencia para los alumnos, las evaluaciones y la infraestructura educativa”.
Este discurso se vio acompañado por las declaraciones del entonces Ministro de Educación -José
Antonio Chang Escobedo-, en su discurso por la inauguración del Plan Piloto: “Creemos que los
distritos son los lugares más adecuados para poder medir, supervisar y controlar el cumplimiento
de los objetivos educativos. La municipalización, sin duda alguna, favorece a una mejor gestión
de la educación” (OFICINA DE PRENSA Y COMUNICACIONES - MINEDU 2007).
Este proceso se inicia formalmente con el Decreto Supremo Nº 078-2006-PCM, el cual autorizó
al Ministerio de Educación, llevar a cabo el referido Plan Piloto de Municipalización de la
Gestión Educativa de los niveles Inicial y Primaria. Una de las justificaciones más importantes
que se ofreció en este decreto fue que
“el centralismo de la gestión educativa ha generado inequidad y baja calidad de la
educación estatal que es necesario superar a través de la implementación de una
nueva estrategia de gestión con intervención de la municipalidad como el órgano
de gobierno más cercano a la Institución Educativa, y por ser el estamento más
idóneo para desarrollar la gestión educativa en su jurisdicción”
Posteriormente, con la Resolución Ministerial Nº 0031-2007-ED el gobierno aprobó el “Plan de
Municipalización de la Gestión Educativa y Lineamientos del Plan Piloto 2007”. En dicho plan
se señala que el objetivo central de esta propuesta es “desarrollar una educación pertinente y de
calidad, concediendo el rol principal a los agentes directos (la comunidad educativa) y al órgano
de Gobierno local-distrital (la Municipalidad), responsable de conducir el proceso de desarrollo
16
integral de la localidad”. Resumiendo, se puede decir que lo que se pretendía, al menos lo que se
decía pretender, era mejorar la calidad educativa a la par de consolidar y afianzar el proceso de
descentralización fortaleciendo la democracia, a través de la generación de canales de
participación a nivel local, que tiende a ser considerado el espacio más cercano a la población.
Hay una clara invocación a valores generales que buscan legitimar la política que se ponía en
marcha.
Fuera del gobierno y de los apristas, pocos actores fueron los que respaldaron decididamente esta
propuesta. Algunos alcaldes mostraron, en un primer momento, su apoyo a este proyecto por su
contribución en materia de descentralización. Asimismo, la REMURPE mostró una posición
favorable al inicio del proceso: “A propósito del comentario del presidente electo Alan García
Pérez de municipalizar la educación y la salud, REMURPE quiere contribuir con el debate,
presentado experiencias exitosas que desarrollan las municipalidades rurales en estos sectores”
(REMURPE 2006: 2). A partir de los casos exitosos que iban surgiendo conforme se inició la
implementación del Plan Piloto, se construyó la idea de que dichas experiencias podían repetirse
y generalizarse.
No obstante, hubo un sector crítico a esta iniciativa, el cual basaba su rechazo en el
reconocimiento de ciertas falencias u obstáculos en el proceso; entre ellos encontramos: a la
Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), al CNE, a
especialistas en temas educativos como León Trahtemberg, maestros afiliados al SUTEP y a
algunos alcaldes. Este sentir hacia el programa de Descentralización de la Gestión Educativa se
evidenció de diferentes modos; por ejemplo, Trahtemberg, en un artículo titulado Propuestas
electorales sobre educación: una revolución sin revolucionarios, concluye que parte del poco
éxito que tienen las promesas de compaña en hacerse efectivas se debe a que no se construyen
sobre la realidad ni considerando grupos de interés como el magisterio, y tampoco se discuten
temas que puedan ser polémicos por miedo a perder votos.
“En suma, ninguna de las promesas de revolución educativa está sustentada en
propuestas que se confronten de verdad con las estructuras vigentes, los paradigmas
convencionales y los grupos de interés existentes (como los grupos magisteriales o
los grupos de propietarios de instituciones educativas) Las propuestas tampoco
muestran cómo se pueden dar verdaderos saltos en la calidad y equidad educativa en
17
el corto plazo. Sin duda es más cómodo no tocar temas sensibles como podrían serlo
por ejemplo, hablar de una revolución desde la organización de los padres de familia,
desde el uso de la tecnología, o desde un cambio en la gestión educativa. Este
cambio en temas como el de la autonomía podría ir desde el enfoque liberal que
permitiría a cada colegio tener una gestión cercana a la privada, -administrando
libremente los recursos materiales y a los docentes en función a su desempeño-,
hasta el enfoque estatista, que diluiría la educación privada dentro de la pública,
desapareciendo sus particularidades y prerrogativas. Sin embargo, nada de eso se
toca. Nadie quiere arriesgarse” (TRAHTEMBERG 2006).
El magisterio peruano publicó, en su sitio web, los pronunciamientos realizados por Foro
Educativo y por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales donde se cuestionó el proceso
de municipalización. Si bien esto es bastante posterior al inicio del Plan Piloto, el SUTEP mostró
una posición crítica desde el inicio, asociando municipalización con privatización: “Uno de los
temores propagados sobre todo por el SUTEP es la inminente privatización de la escuela
pública” (QUISPE 2006). Sin embargo, la respuesta de parte de MINEDU ante este
cuestionamiento no se hizo esperar:
“El sector opositor de siempre, el SUTEP, ha estado realizando una campaña en
contra del proceso basado en falsedades, como que la municipalización de la
educación atenta contra la gratuidad de la enseñanza pública, que el proceso
significa la privatización de la educación. Incluso, ya habían puesto tarifas de
cuánto se iba cobrar por alumno. Todo es absolutamente falso” (CHANG
TARAZONA 2008: 7)
Contribuyendo con esto, la CONFIEP, en su publicación Agenda pendiente de reformas en el
Perú en la sección de educación señaló que
“El principal cuestionamiento a este esfuerzo es que no se tienen claros los
objetivos ni los procedimientos, además de que existen contradicciones legales que
generan duplicidad de funciones entre las instancias administrativas intermedias de
educación y los municipios. Supuestamente se trata de un nuevo modelo de gestión
educativa, pero no resulta claro si se limitará a la transferencia de funciones
administrativas. Además, se ha obviado el proceso de capacitación previo a los
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municipios, y aunque se han configurado Consejos Educativos Municipales, no
quedan claras sus atribuciones y funciones” (CONFIEP 2008: 9)
Meses después de este debate inicial y del avance en las etapas del Proyecto de Municipalización
de la Gestión Educativa, Trahtemberg advirtió que el gobierno nunca llegó a interiorizar el tema
como prioridad, que el énfasis en el discurso no se tradujo en las acciones adecuadas para
transformar la realidad de forma positiva:
“Esa municipalización sólo tiene aristas administrativas y es inviable. Pienso que
saldrá de la agenda política en el 2011, al menos en la manera como la ha propuesto
este gobierno. Los municipios no tienen interés en convertirse en ventanillas de
pago de los profesores, interlocutores para huelgas y archivadores de documentos;
es puro discurso. ¿Alguna vez ha escuchado a algún ministro, que no sea el del
sector, hablar en serio de Educación? No es un tema que esté en la mente del
gabinete ni del gobierno” (TRAHTEMBERG 2010).
A raíz de lo visto, podemos señalar que la aprobación por decreto de la municipalización
educativa se inscribió dentro de una forma de gobierno que basó sus principales propuestas de
desarrollo en la discrecionalidad de Alan García. La forma que se escogió para poner en marcha
el proceso hizo que se ausentara un debate dentro del Sector Público en torno al tema en sus
inicios, como posiblemente hubiese sucedido si la propuesta se hubiese presentado como un
proyecto de ley que tenía que aprobarse en el Congreso. Por el contrario, la decisión sobre la
ejecución del mismo se basó en la voluntad de un único actor: el Presidente de la República
(Paredes 2010: 80). Desde el inicio de este proceso se generaron tensiones entre el sector público
-representado por el Ejecutivo- y el sector privado –representado por especialistas en educación,
ONGs, entre otros, por lo cual generar un mediano consenso en torno a este tema no fue posible;
las críticas y cuestionamientos, tanto a las formas como al fondo de política estuvieron presentes
desde el principio.
Es así que el tema estuvo en agenda desde el anuncio presidencial y el debate en torno a la
política, así como la definición del problema público que pretendía solucionar y las
consecuencias derivadas de la implementación, se fueron dando al mismo tiempo en que se iba
19
implementando la municipalización y se iban evidenciando las contramarchas en el proceso. De
esta forma, se confirma lo que señala Lindblom al decir que el ciclo de políticas no es un proceso
secuencial y ordenado necesariamente, sino que se puede agendar al mismo tiempo que se va
diseñando e implementando; que se implementa al tiempo que se evalúa porque se piden
resultados para exhibir lo más rápido posible. No es un proceso ordenado, como pareciera si nos
quedásemos solo en el diseño que delimita las etapas que se pensaron (Lindblom: 1991).
B. La Implementación del Programa de Municipalización de la Gestión Educativa
La Hoja de Ruta que orientó la ejecución de las actividades del Plan Piloto de Municipalización
de la Gestión Educativa señalaba la relación que el Ministerio de Educación, las Municipalidades
y las Instancias de Gestión Educativa Descentralizada debían establecer para trabajar
conjuntamente por el progreso de la política. En ésta, se resaltaba que la interacción de dichas
instituciones debía ser flexible para adecuarse a la realidad de cada jurisdicción municipal
(MINEDU 2007: 1). De otro lado, los lineamientos que se debían seguir eran seis: la
incorporación de las Instituciones Educativas, la constitución del Consejo Educativo Municipal-
CEM, el contrato de los docentes, la transferencias de recursos presupuestales, la transferencia
del acervo documentario y; por último, la transferencia del Estado Contable del Activo, Pasivo y
Patrimonio (MINEDU 2007).
Ante esto, la Defensoría del Pueblo, declaró que la Hoja de ruta carece de la rigidez de las
resoluciones de la administración en el Informe Defensorial N° 148: “Primera supervisión del
Plan de Municipalización de la Gestión Educativa: aportes para su implementación”. Las
razones por las cuales se hizo esta afirmación se desarrollarán a continuación, analizando los
puntos consignados en la referida Hoja de Ruta.
La incorporación de las Instituciones Educativas
Según el Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa, se fijó que todas las
instituciones educativas públicas de Inicial y Primaria se integren al plan, y que estas serían
informadas de este cambio por medio de las UGEL. A su vez, la municipalidad seleccionada
20
debía organizar charlas informativas sobre el tema, dirigidas a docentes, directivos, padres de
familia y alumnos en las instituciones educativas que quedaban a su cargo (MINEDU 2007: 2).
Sin embargo, en el Informe de la Defensoría del Pueblo al Congreso de la República. Enero -
Diciembre 2007, se recalcó que las UGEL tenían una excesiva burocracia que originó problemas
de comunicación entre éstas y los municipios, lo cual afectó la relación de estos últimos con las
Instituciones Educativas (DEFENSORÍA DEL PUEBLO 2008: 92), además de dificultar el
acceso a la información y la realización de charlas informativas de los municipios a los
principales beneficiarios del servicio.
La constitución del Consejo Educativo Municipal (CEM)
Como segundo punto de los lineamientos establecidos en la Hoja de Ruta, se señaló que el
primer CEM sería constituido por los directores de las Instituciones de Educación Inicial y
Primaria involucradas en el Plan Piloto, la cual sería instalada por convocación del alcalde. La
importancia de la formación de los consejos radica en que este es el órgano de la municipalidad
encargado de determinar los lineamientos de la política educativa local; en este sentido, el
Ministerio informa que las 56 municipalidades para el 2007 contaban con CEM. La Defensoría
del Pueblo hizo notar que si bien este proceso se llevó a cabo en el papel, en la práctica no
estaban operativos; esto hizo evidente la falta de compromiso de las municipalidades, la cual –a
su vez- puede constituirse como un indicador de la falta de involucramiento de las instituciones
locales y del desconocimiento de sus funciones en el marco de dicho proceso (DEFENSORÍA
DEL PUEBLO 2007: 99- 103). Todo ello convergió para que no se cumpliera lo estipulado en el
Plan Piloto; la ausencia de Consejos de Educación Municipal tuvo como consecuencia la
indisponibilidad de información fundamental para hacer que funcionase este proceso.
El contrato de docentes
El contrato a los docentes debía llevarse a cabo según la Directiva Nº 009-2007-ME/SG-OGA-
UPER (MINEDU 2007: 3). El Informe de la Defensoría del Pueblo al Congreso de la República.
Enero - Diciembre 2008 manifiesta el recurrente problema de nuestro país sobre la carencia de
docentes a nivel nacional y, en especial, en las zonas andinas y nativas del país (DEFENSORÍA
21
DEL PUEBLO 2009: 73). A este problema se le suma el hecho de que algunas municipalidades
no cuentan con las capacidades ni con la infraestructura establecida en el diseño del programa de
Municipalización de la Gestión Educativa. Esta carencia se evidenció, principalmente, en la
imposibilidad de contratar docentes a través de un proceso sistemático y ordenado, lo cual
repercutió en la supervisión de sus labores y en la realización de algunos procedimientos
administrativos como el pago de salarios, etc.
La transferencia de recursos presupuestales, Estado Contable y Acervo Documentario
Los recursos presupuestales estaban destinados a cubrir las planillas de personal, bienes y
servicios, infraestructura, equipos, muebles y otros implementos necesarios para llevar adelante
esta gestión. Para acceder a ellos, se requería contar con un CEM constituido, una Secretaria
Técnica constituida, con infraestructura informática adecuada y personal calificado en el manejo
de sistemas informáticos. Si la municipalidad a la que se destinaban dichos recursos carecía de
alguno de estos requisitos por motivos de fuerza mayor, podía solicitar apoyo a la municipalidad
más cercana para contar con los requisitos básicos para materializar el Plan Piloto. Se tenía
pensado que el personal especializado del Ministerio de Educación, DRE o UGEL se acercara a
verificar y a asesorar a los municipios para agilizar el cumplimiento de este programa (MINEDU
2007: 3). Asimismo, se sostenía que el acervo documentario debía ser actualizado y transferido
por las UGEL a cada municipalidad, lo cual estaría acompañado de la transferencia del Estado
Contable del Activo, Pasivo y del Patrimonio.
Sin embargo, se presentaron algunos problemas, principalmente relacionados con la constitución
de los CEM; también existieron problemas con las secretarias técnicas porque en los lugares
donde existía este no había coordinación entre ellas o porque se encontraban desvinculadas de las
UGEL o de las DRE, lo cual impidió que se ayudara a las Instituciones Educativas en temas
pedagógicos y administrativos (DEFENSORÍA DEL PUEBLO 2007: 105). Otro problema
recurrente fue la multiplicidad de cargos que ostentaban los funcionarios de las municipalidades
al interior del país; esto evidenció la falta de presupuesto de las instituciones locales para
contratar personal calificado (2007: 109). Además de ello, no todas las municipalidades contaban
con una oficina adecuada que posea computadoras y acceso a internet (2007: 111), tales
22
herramientas eran fundamentales para cumplir los procesos del Plan Piloto, en especial los
relacionados con el pago de planillas. De otro lado, se señaló que la UGEL y la DRE no
cumplían su rol de brindar apoyo y de coordinar entre todos los niveles implicados en el proceso
de transferencia (2007: 112).
En algunos casos, donde se había superado este tipo de problemas, existían debilidades en torno
a lo dispuesto en el proceso de descentralización en el que se inserta este Plan Piloto:
“Si bien la Secretaría de Descentralización ha realizado esfuerzos por articular el
proceso de transferencia administrativa −regulado por el Ministerio de Educación−
a las normas sobre descentralización, consideramos que aún existen aspectos que
se deben definir y regular para garantizar la adecuada transferencia de la gestión de
la educación a las municipalidades del Plan Piloto” (DEFENSORÍA DEL
PUEBLO 2007: 119).
En conclusión, la implementación del Plan Piloto se vio dificultada por diferentes características
de cada municipalidad, pero también porque las UGEL, DRE, Ministerio de Educación e
Instituciones Educativas no mantuvieron un diálogo constante en torno a su ejecución. No todas
las municipalidades llegaron a completar el proceso de transferencia, debido a que el desarrollo
de las principales tareas no fueron llevados a cabo a manos de profesionales especializados, o
debido a que no se contó con los recursos básicos para establecer una línea de acción sostenible,
siendo estas las razones fundamentales para la anulación de la iniciativa del gobierno aprista.
C. La premura en la transferencia de capacidades a las municipalidades
La tercera etapa que hemos podido identificar es la “premura en la transferencia de capacidades a
las municipalidades”. Esta se vio determinada por la proximidad al final del gobierno de Alan
García Pérez el acercamiento del final del periodo presidencial de Alan García y por la necesidad
de cumplir con uno de los ejes de gobierno del ex mandatario, basado en el fortalecimiento del
proceso de descentralización iniciado en la gestión de Alejandro Toledo. Para ello, fue central la
elaboración de programas de transferencia de capacidades en distintos sectores, entre los cuales,
uno de los más importantes fue el sector educación (MINEDU 2007: 5).
La intención de García de culminar su gobierno con un mayor porcentaje de aprobación (35% en
ese momento) fue un importante impulso para la agilización de dicho programa. En ese entonces,
23
de acuerdo al planteamiento original del proceso, debía llevarse a cabo la segunda parte de la
etapa de expansión y debía estarse preparando el escenario para la etapa de generalización. No
obstante, en el Informe N° 148 de la Defensoría del Pueblo, presentó una serie de observaciones
sobre la forma de proceder de dicho proyecto y, conjuntamente con estas, planteó una serie de
recomendaciones al Ejecutivo. Dichas recomendaciones eran de aplicación indispensable, ya que
era necesario cumplir con los criterios de Subsidiariedad, Selectividad y Proporcionalidad,
Provisión, y Concurrencia establecidos en la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N°
27783) para hacer viable este proyecto.
En uno de los comunicados de Prensa de la Defensoría del Pueblo, se llama la atención acerca de
la acción de la Secretaría de Descentralización de la PCM, la cual continuó acreditando a más
municipalidades en el marco del Plan de Municipalización, sin atender a criterios técnicos
prestablecidos; además de ello, incorporó a 606 de las municipalidades más pobres del país,
comprendidas en el ámbito del Programa JUNTOS, pese a las dificultades advertidas
anteriormente por esta entidad. Estos hechos nos sugieren que el proceso se aceleró de forma
indebida, quizá por presiones desde la Presidencia.
La transferencia de capacidades que entonces buscaba continuar implementándose necesitaba,
primordialmente, que se respetara el criterio de provisión; es decir, que la transferencia de
funciones se vea acompañada de recursos humanos, organizacionales, económicos, de
infraestructura necesarios para cumplir adecuadamente con dichas consignas. Esta imposibilidad
de entender el grado de debilidad institucional de las municipalidades contempladas en el Plan
Piloto dificultó mucho el avance en descentralización.
Además, podemos identificar la imposibilidad de consolidar un sistema de retroalimentación, del
que las principales autoridades implicadas en el proyecto podían aprender. Esto debido a que la
realización de la segunda etapa de este proyecto se sobrepuso a la culminación del Plan de
Transferencia 2010 del sector educación, el cual es producto de un esfuerzo conjunto entre el
MINEDU y la Secretaría de Descentralización de la PCM.
Hemos podido apreciar cómo una falta de coordinación entre los tres niveles de gobierno sumada
a la aceleración de la transferencia de capacidades desde el gobierno central hacia las
municipalidades puede acabar frustrando la realización ordenada y eficiente de una política que
24
pudo haber aportado en gran medida a la solución del problema histórico-estructural de la
educación en el Perú.
D. El declive del Proyecto de Municipalización de la Gestión Educativa
Durante el último año de gestión presidencial de García Pérez, diversas entidades tales como el
CNE, la Defensoría del Pueblo, la REMURPE y Foro Educativo, se abocaron a la tarea de
evaluar el desempeño del Plan Piloto de la Municipalización de la Gestión Educativa. Todas
ellas llegaron a la misma conclusión: se habían identificado falencias cuya solución necesitaba
de una revisión más adecuada de los lineamientos del proyecto. Así, en el Informe Defensorial
No. 148: Primera supervisión del Plan de Municipalización de la Gestión Educativa: aportes
para su implementación, se constató que si bien la gestión de la educación es una competencia
compartida por los tres niveles de gobierno, el marco normativo que regula la distribución de
competencias y funciones entre ellos no estaba completo ya que la Ley de Organización y
Funciones del MINEDU no había sido aprobada, lo que denota falta de preparación en cuanto a
la normativa necesaria para el establecimiento del Plan Piloto del proyecto.
Asimismo, aparte de las etapas de iniciación, expansión y generalización, no se llegó a dar una
etapa de evaluación, lo que impidió determinar la conveniencia de pasar de una etapa a otra en
determinados lapsos de tiempo. Además, había una falta de correspondencia entre el diseño del
proyecto y la Ley Orgánica de Municipalidades en tanto que hubo una confusión entre las
funciones del CEM y el Consejo Municipal en cuanto a la definición de la política educativa
local. Aparte de ello, se constató que en 10 de 29 municipalidades supervisadas por la
Defensoría, las personas contratadas para el puesto de Secretarios Técnicos municipales
(encargados de operativizar los acuerdos del CEM) se encontraban ejerciendo otros cargos, esto
debido a que no hubo previsión en la destinación de recursos a municipalidades pequeñas, las
cuales no contaban con el dinero suficiente como para pagar el sueldo a alguien que se dedicara
exclusivamente a esa función. Por otro lado, el informe de la Defensoría concluyó que faltó
implementar mecanismos que permitan compensar la heterogeneidad municipal ya que las
municipalidades con mayores recursos tendrían una obvia ventaja que aquellas con menos
condiciones y que la acreditación de las municipalidades se dio sin cumplir con las condiciones
mínimas para la ejecución del presupuesto (DEFENSORÍA DEL PUEBLO 2009: 177-189). En
25
cuanto a este último punto, es necesario comentar que algunos de los requisitos exigidos a las
municipalidades tuvieron un cariz un tanto idealista, tales como contar con una buena conexión
de internet y equipos configurados en red.
Posteriormente, tanto la Defensoría del Pueblo por medio de la Nota de Prensa N°
289/2010/OCII/DP, como el CNE en su Pronunciamiento del Consejo Nacional de Educación
sobre el Decreto Supremo. N° 022-2010-ED, recomendaron derogar este último, el cual
contemplaba incorporar municipalidades distritales del ámbito e intervención del Programa
JUNTOS al Plan de Municipalización de la Gestión Educativa, respaldando su decisión en las
dificultades “advertidas tanto en el diseño y la implementación del proyecto en su etapa inicial
como en la priorización de la transferencia de la gestión administrativa antes que la gestión
pedagógica e institucional, la transferencia presupuestal insuficiente, así como en la falta de
precisión en las funciones transferidas a las municipalidades y la falta de concertación entre los
tres niveles de gobierno para la implementación del referido plan” (DEFENSORÍA DEL
PUEBLO 2010). Asimismo, se hizo hincapié en la necesidad de evaluar el plan y resolver los
problemas de éste antes de involucrar a más municipalidades (2010). El CNE, por su parte,
respaldó su decisión basándose en que “el MINEDU no puede transferir funciones que son
responsabilidad de los gobiernos regionales, que desde diciembre de 2009 pueden decidir el
modelo de gestión educativa; menos aun cuando está pendiente la aprobación de la Ley Orgánica
del sector” (CONSEJO NACIONAL DE EDUCACIÓN 2010).
Con el cambio de gobierno en el año 2011, habiendo asumido Ollanta Humala la Presidencia del
país, se procedió a realizar los nuevos nombramientos en los puestos clave de los ministerios,
con lo que ingresaron al MINEDU funcionarios conscientes de las debilidades del proyecto y que
abogaban por su cancelación. Caso importante es el de Patricia Correa Arangoitia, quien entró en
remplazo de Luciano Chang Tarazona a la Jefatura de la Oficina de Coordinación y Supervisión
Regional dependiente del Viceministerio de Gestión Institucional del MINEDU. Esta funcionaria
había trabajado previamente en el CNE que, como se explicó líneas arriba, había hecho
recomendaciones en contra de la Municipalización de la Gestión Educativa. Asimismo, es
importante resaltar que, junto con la política docente y la alfabetización, la Municipalización de
la Gestión Educativa había sido identificada en el plan de gobierno de Gana Perú como uno de
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los tres grandes problemas abordados con desacierto por el gobierno aprista en el sector
Educación, donde se expresa que:
“[c]asi cuatro años más tarde, no hay señales de que la etapa de planes piloto haya
rendido frutos suficientes para pasar a la etapa de implementación amplia de
acuerdo con las lecciones aprendidas. Más aun, la municipalización se decidió de
manera arbitraria y sin tomar en cuenta el proceso de descentralización del Estado
en curso ni a los procesos de descentralización en marcha en el propio sector. En
cuanto a participación, la municipalización no está asociada con procesos que
trasciendan las consultas formales y busquen incorporar a la comunidad como
socios activos en la mejora de la educación.” (GANA PERÚ 2010:165).
Es así que el 22 de diciembre de 2011, mediante el Decreto Supremo Nº 019-2011-ED el
Ministerio de Educación dio por finalizado el Plan Piloto de Municipalización de la Gestión
Educativa de los niveles de Inicial y Primaria y Secundaria, basándose en los aportes de los
estudios sobre la evaluación y análisis de los resultados de la implementación del Plan Piloto y
afirmando que no se habían dado cambios significativos en la mejora de la calidad educativa y
que el riesgo de incrementar las brechas educativas en los distritos era grande (MINEDU 2011:
17-18).
En el siguiente capítulo, nos detendremos a ahondar en las razones por las cuales esta iniciativa
de descentralización no prosperó; apuntaremos, principalmente, a describir a los actores
políticos, los cuales se manifestaron mediante mecanismos de presión política con el fin de hacer
valer sus pretensiones individuales, al margen de actuar atendiendo a lo que era lo necesario o
adecuado a lo largo del proceso de Municipalización de la Gestión Educativa.
3. Los mecanismos de presión política y el desmoronamiento del
proyecto de municipalización de la gestión educativa”
En el capítulo previo, se abordó el proyecto tanto desde el plano del diseño o cómo se pensó y
planteó, como también desde la implementación misma y cómo en realidad se sucedieron los
hechos. La distancia entre lo pensado y lo ejecutado se debe no solo a la falta de realismo en la
etapa del diseño, como se señaló anteriormente, sino a consideraciones de corte político que
analizaremos en el presente capítulo. Se trata de hacer explícito el nexo entre las variables del
27
sistema político (politics), y la ejecución de la política (policy). Más concretamente, se describirá
cómo ciertos actores emplearon mecanismos de presión política, o fueron objeto de dicha presión
dentro del proceso.
Después de una revisión a la normativa legal, los informes y documentos sobre el tema que nos
compete, se puede desprender que la responsabilidad de la municipalización recae sobre el
Ministerio de Educación, por medio de la Oficina de Coordinación Regional del Viceministerio
de Gestión Institucional. Evidentemente, el universo de actores participantes no se reduce a esa
oficina, pero es desde allí que se ejecutó buena parte de la política. Las municipalidades son
obviamente parte importante del proceso en tanto se pretende que ellas asuman ciertas funciones.
El magisterio, los funcionarios de las UGEL, los padres de familia, el SUTEP, y la sociedad, en
general.
3.1. Alan García y el sueño de la descentralización educativa
Uno de los actores que consideramos clave, por su influencia y el cargo que ostenta, es Alan
García, Presidente de la República en los años en los que se llevó a cabo la política. Para ver qué
papel jugó, cuál es el tipo de presión que ejerce sobre el MINEDU, tomando en cuenta su
relación con el ministro Chang, se ha revisado los Mensajes a la Nación de 28 de julio de cada
año, noticias vinculadas al tema, informes, y se ha considerado los aportes de disciplinas como la
psicología para comprender las motivaciones de este actor en el proceso de toma de decisiones
referidas a la política de Municipalización de la Gestión Educativa.
Su influencia se puede apreciar a través del Mensaje a la Nación en el año 2006 que dio con
motivo del aniversario de la Independencia, el 28 de julio:
“La descentralización del Estado debe cumplirse enérgicamente y sin temor,
superaremos el argumento de que los municipios no pueden ofrecer servicios
eficaces de salud, educación, seguridad o de vivienda. Eso no es cierto, lo único
que se logra con ese argumento es que los profesionales de esos distritos y
provincias continúen buscando en Lima una plaza de trabajo. Es un círculo
vicioso. Por eso debemos comenzar la descentralización de la educación primaria,
entregando a los municipios su responsabilidad. Así, el alcalde, la comunidad, los
padres de familia, unidos en un Comité Local de Gestión Educativa, la escuela
como centro de decisiones y los directores escolares, con mayores atribuciones y
28
responsabilidad, podrán impulsar la calidad educativa, la exigencia para los
alumnos, las evaluaciones y la infraestructura educativa. Ningún ministerio ni
funcionario central, por iluminado que sea o por bien intencionado que se sienta,
podrá conducir concreta y eficientemente miles de escuelas en miles de lugares.
Hay que entregar a los municipios los recursos destinados a cada plantel y la
responsabilidad de concertar su gestión concreta con la comunidad, con los padres
y docentes. Naturalmente, ello debe comenzar con prudencia, y lo haremos a
través de un amplio plan piloto en algunos municipios provinciales o distritales”
(GARCÍA 2006).
En estas líneas, como es obvio, no es posible apreciar los reales motivos o intereses que llevan a
García a impulsar una política de ese tipo. Las justificaciones o razones que expone para
sustentar la política es que con ésta se demostrará que los municipios pueden ser eficientes en la
prestación de servicios como salud y educación. Otro punto a favor del proyecto es que
fomentaría la participación e involucramiento de actores que viven de cerca la realidad educativa
y la conocen mejor que nadie. Existen otro tipo de argumentos, la mayoría bastante similares,
que se encuentran en documentos oficiales del MINEDU y en decretos o resoluciones.
Sin embargo, en los Mensajes a la Nación de los años siguientes el ex Presidente no volvió a
pronunciarse sobre el tema específico de la política, sino que se toca en función del proceso de
descentralización o las transferencias a las regiones (así como otros aspectos, como la Carrera
Pública Magisterial o infraestructura). Se opta por hacer más énfasis en las cifras y cuestiones
que son más fáciles de exponer como logros, dejando de lado temas medulares.
Es mediante estos anuncios públicos que el Presidente deja en claro la línea de acción que debe
seguir el Ministro de Educación y qué está obligado a hacer. Otro mecanismo de presión fue el
límite de tiempo con el cual contaba para ejecutar. Informes de USAID y de INIDEN retratan
esta situación: Se perdió la noción de gradualismo, en la medida en que se convirtió en un
proceso a plazo fijo. Cumplir este plazo (31 de diciembre de 2007) implicaba, casi
inevitablemente, relajar los requisitos para la transferencia de competencias y funciones,
especialmente la acreditación de capacidades (CHIRINOS 2010: 10). Entonces fue corto el
tiempo que tuvo el Ministro para pensar en cómo debían ejecutarse las nuevas políticas (DÍAZ y
ELÉSPURU 2006: 2).
29
Por esto, queda claro que quien tuvo la última palabra y decidió en lo que respecta a la educación
es el Presidente. A diferencia de los países parlamentarios, en nuestro país el Presidente se elige
por sufragio directo y éste escoge a sus ministros según su criterio. Este diseño institucional hace
que sea prácticamente imposible que un gabinete se oponga o se desvíe de lo que el mandatario
ordena. En el caso de Chang, por si esto fuera poco, la relación parece haber sido bastante
cercana. Esto parece ponerse en evidencia en las declaraciones de Mauricio Mulder al declarar
sobre la comisión que investiga actualmente a la gestión aprista: “Lo que están buscando es ir
contra el presidente García a través de la figura de Chang porque es una figura cercana a él”
(IDEELERADIO 2012).
Es importante señalar que los costos, el riesgo o las pérdidas a las que se exponía el gobierno no
eran lo suficientemente elevadas; en un país con poca investigación, y pobremente difundida, no
existen muchos estudios que midan o evalúen el impacto de las políticas. Esto, sumado a la
complejidad del sector educativo, creaba un escenario en el que era bastante complicado probar a
ciencia cierta que la política era incorrecta o que fracasaría. Lo mismo para probar su
conveniencia. García y Chang estaban en la posibilidad de manejar una agenda distinta e incluso
contraria a la del SUTEP, analistas, profesores, CNE, Defensoría del Pueblo y organizaciones de
la sociedad civil, sin avizorar fuerzas opositoras capaces de hacerles frente.
“Para la ministra de Educación, Patricia Salas, el proceso de municipalización de la
educación que inició el gobierno de Alan García es “una aventura que no ha ido muy bien”” (EL
COMERCIO 2011) ¿Por qué el Presidente decidió aventurarse? Uno puede especular sobre este
aspecto, pero difícilmente podrá concluirse algo con toda certeza. En todo caso, en base a lo
revisado, podríamos sostener que García quería exhibir logros de diverso tipo, y en materia de
descentralización de la educación, la municipalización aparecía como una opción que podía
promocionarse o “venderse” como positiva.
3.2. ¡Privatizarán la educación!
El Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educación del Perú (SUTEP) es una organización
sindical con personería jurídica registrada de acuerdo a Ley, que está constituido por los
trabajadores especializados en educación del Perú. Esta organización define que su trabajo
consiste en retransmitir los patrones ideológicos y políticos en las aulas, aunque consideran que
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cada vez más, numerosos contingentes de maestros se niegan a una transmisión ciega o sumisa y
procuran desarrollar alternativas ideológicas, políticas, educativas y culturales, acordes con la
realidad económica social de nuestra patria y los intereses del pueblo (SUTEP 2004: 8).
Tanto los objetivos como los lineamientos del SUTEP se han manifestado a lo largo de sus 39
años de constitución sobre todo a través de protestas, las cuales se dan en busca de “labrar
condiciones de vida dignas para el magisterio y su pueblo y una educación nacional, científica,
democrática y popular en el país; motivaciones concretas e históricas que obliga mejorar sus
formas de confrontación con un Estado autoritario, burocrático, centralista con un modelo
económico y cultural neoliberal” (2004: 6).
Sobre esto, Pajuelo señala que, desde el final del fujimorismo, el gremio ha pasado por un
proceso de recuperación acelerado (PAJUELO 2004: 60). Otro autor menciona también que
“quienes protestan abogan por un cambio radical en las reformas que se dieron en el Perú durante
el gobierno de Alberto Fujimori (1990–2000), cuando se aplicó el “Consenso de Washington” en
donde el Estado quedó desmantelado (TORRES 2011:165).
Esto se manifestó el día 12 de mayo del 2003 cuando los maestros afiliados al SUTEP iniciaron
una huelga nacional indefinida reclamando la mejora de sus salarios. Sobre el curso de esto se
dice:
“Esta medida resultó sumamente impactante, por tratarse de uno de los gremios
más poderosos (agrupa más de 300 mil maestros), y por paralizar los servicios de
educación básica en todo el país. Se trató además de una medida que parecía
anunciar una recuperación del movimiento popular: después de varios años de
crisis e incapacidad de articulación de los intereses magisteriales, el SUTEP
lograba ir a una huelga nacional” (2004: 60).
Sin embargo, es necesario recalcar que el SUTEP atravesó una división interna que
recurrentemente ha criticado la dirigencia oficial. Esta misma situación se dio en otros gremios y
organizaciones que subsistieron en el país después del fujimorismo. Se dice de ellos que
“reaparecen en escena pública, pero con una enorme debilidad orgánica, incrementada por
problemas de legitimidad y serios divisionismos en su interior, lo cual les impide lograr una
31
actuación pública más efectiva” (2004: 61). De todas formas, no debemos desmerecer su
capacidad de movilización.
A pesar de los problemas de legitimidad y división que este sindicato puede presentar, no
debemos desmerecer su capacidad de movilización e influencia en el desarrollo del proyecto de
Municipalización de la Gestión Educativa. Dado el contexto, el SUTEP señaló que el proyecto
era un “fantasma privatizador”, ya que consideraba que era un proceso en donde el gobierno
renunciaba a su responsabilidad de cumplir con el derecho a la educación, al transferir a los
gobiernos locales la administración educativa.
Este discurso tuvo una gran injerencia en la ejecución del proyecto como en los distritos de
Huamanguilla y Lauricocha en Ayacucho (MUÑOZ 2009: 46). Debido al evidente desacuerdo
del SUTEP con el proyecto, el gremio se pronunció por medio de diversas protestas en las que se
incluyeron manifestaciones y huelgas a nivel nacional. Otra manifestación con gran convocatoria
y respecto a las disposiciones tomadas en contra del proyecto tuvo lugar el 30 de noviembre de
2010 en Puno. En ella, las bases del gremio de maestros en las trece provincias de la región sur
andina acataron un paro de 48 horas en rechazo de la municipalización de la gestión educativa
(RADIO PROGRAMAS DEL PERÚ 2010).
Meses después, durante el gobierno de Humala, aproximadamente 60 docentes del magisterio de
Chancay se movilizaron el 14 de abril de 2011 hasta la Unidad de Gestión Educativa Local
UGEL 10 de Huaral, con el propósito de expresar su total rechazo contra el proyecto. Los
manifestantes hacían saber que una posible municipalización educativa traería atraso y
empeoraría la calidad educativa en la zona: “Quien diga que este proyecto o plan piloto va a traer
resultados favorables en bien de la educación en esta parte del país, es falso, no creemos y no
aceptamos que funcionarios públicos que estén bajo la administración de un gobierno municipal
sepan lo que significa materia educativa”, expresaron (HUARALENLÍNEA 2011).
Sobre los acontecimientos, el Viceministro de Gestión Institucional, Víctor Raúl Díaz Chávez
sostuvo: “el Estado se organiza democráticamente por decisión de la comunidad y sus
ciudadanos". Además, condenó los actos de violencia que causaron la destrucción de la
municipalidad del distrito Colcabamba (Huancavelica) por parte de los dirigentes del SUTEP en
32
su desesperación por impedir y anular el proceso de Municipalización de la Gestión Educativa
(DIRECCIÓN REGIONAL DE EDUCACIÓN DE LIMA METROPOLITANA 2009).
En resumen, el SUTEP es un gremio de mucha fuerza que suele manejarse bajo la lógica de
marchas, huelgas y protestas para poner de manifiesto su desacuerdo ante medidas que
consideran negativas. Principalmente suelen señalar, como argumento, que estas políticas buscan
privatizar la educación. Con ello buscan ejercer presión política para evitar o truncar cambios, en
este caso, la ejecución del proyecto de Municipalización de la Gestión Educativa.
3.3. El rechazo de las Municipalidades al proceso de Descentralización
Educativa
El mecanismo de presión utilizado por las municipalidades frente al Ministerio de Educación
fueron básicamente las ordenanzas municipales. La finalidad de estas era que la institución
encargada no aplique el Plan Piloto de Municipalización de la Educación en sus jurisdicciones.
Dichas ordenanzas, desde el inicio del proyecto, fueron aceptadas sin mayor complicación por
parte del Ministerio de Educación como hace notar la Defensoría del Pueblo, la cual mencionó
que la actitud del Ministerio de Educación fue reemplazar las circunscripciones territoriales que,
por razones no atribuibles al Plan Piloto, no iniciaron o interrumpieron su ejecución, lo cual se
hizo efectivo mediante el Decreto Supremo Nº 022-2007-ED (DEFENSORÍA DEL PUEBLO
2009: 113). Este decreto se aplicó para siete municipalidades: Baños del Inca y La Encañada en
Cajamarca, Pampas en Huancavelica, Huata y Ácora en Puno, Ciudad Nueva y Alto de la
Alianza en Tacna. Uno de los motivos que presenta el informe fue que estas municipalidades no
contaban con la información necesaria para conocer de qué se trataba el Plan Piloto a raíz de que
el Ministerio de Educación no las proveyó de lo necesario. Otro de los motivos señalados fue que
existía el temor de que la educación perdiera la gratuidad (2009: 113- 114).
Consideramos que el motivo por el cual las ordenanzas municipales se aceptaron sin tantas
dificultades fue por la línea de argumentación que estas siguieron. Para corroborar esta
afirmación, nos valdremos de la Ordenanza Municipal Nº 027 - 2010 -MPT - CM que emitió la
Municipalidad Provincial de Pampas- Tayacaja pidiendo que 10 de sus distritos fueran retirados
del proyecto por requerimiento de estos. La razón por la cual escogimos deliberadamente esta
municipalidad es porque, de las siete municipalidades mencionadas, solo ésta cuenta con la
33
página web actualizada hasta la fecha. Dicha ordenanza, se basa fundamentalmente en el
memorial de los padres de familia, docentes y autoridades de las diferentes instituciones
educativas de los distritos de la provincia, quienes solicitan que se rechace la implementación de
la Municipalización de la Educación. A su vez, presentan seis argumentos legales para hacer
válido este pedido (MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE TAYACAJA 2010).
El primero quiere poner en claro la autonomía que poseen los órganos de gobiernos locales
dentro de su jurisdicción, tal como lo establecen tanto los artículos 191 y 192 de la Constitución
Política del Perú como la Ley Orgánica de Municipalidades. En tales artículos, se menciona que
dichos órganos tienen autonomía política, económica y administrativa, con lo cual se quiere
resaltar que administrar el tema educativo de la forma como ellos consideren consecuente de
acuerdo a la realidad en la que viven (CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ 1993).
El segundo argumento se vale de diversos acuerdos internacionales que el Perú ha suscrito, tales
como la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador. Se
menciona, esencialmente, el derecho que los padres de familia tienen para escoger el tipo de
educación que creen conveniente para sus hijos. (MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE
TAYACAJA 2010).
El tercer argumento, que refuerza al primero, menciona la Ley de Bases de la Descentralización
con la finalidad de recalcar cuatro de las facultades que esta le otorga. La primera se trata de la
facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas de su competencia (artículo 9,
numeral 9.1); esto tiene como fin recalcar que la municipalidad es quien puede hacer efectiva las
propuestas que sean recibidas como lo fue el Plan Piloto. La segunda que se menciona es que ni
el Poder Legislativo ni el Ejecutivo pueden afectar las competencias exclusivas del Gobierno
Local (artículo 10, numeral 10.2). La tercera facultad que les otorga dicha ley a los Gobiernos
Locales es la de promover la formulación, el debate y concertación de sus planes para el
desarrollo de la localidad (artículo 17, numeral 17.1), con lo cual se deja en claro que no son solo
las autoridades quienes eligen, sino que también son partícipes los habitantes. La cuarta refuerza
la presencia de los ciudadanos de la jurisdicción en el proceso de decisión: los ciudadanos deber
contar con la información pública, así como los espacios donde se puede consultar, concertar,
34
evaluar y rendir cuentas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad (Artículo 35, inciso
m) (2010).
El cuarto argumento pone en evidencia la responsabilidad de las municipalidades, en materia de
educación, que tiene como propósito el desarrollo de las comunidades de manera sostenible y
acorde con la realidad socio cultural en compañía de la DRE y UGEL, de acuerdo a lo que
corresponda (2010). Este argumento pretende recalcar que recae, en las municpalidades, el
análisis del Plan Piloto para concluir si es viable o no en su jurisdicción.
El quinto argumento indica la responsabilidad que tiene el Ministerio de Educación para
preservar la unidad del sistema en la Ley General de Educación que se refiere al sistema
educativo como descentralizado, participativo y flexible (artículo 63) (2010). A lo que se quiere
aludir es que el Ministerio de Educación no puede ir en contra de lo que disponga la
municipalidad porque parte de sus funciones es preservar el sistema.
El sexto y último argumento señala claramente que de los diez distritos seleccionados de la
Provincia de Tayacaja, dentro de ellos Pampas, a ninguno se le solicitó ser parte de la
implementación de la Municipalización de la Educación cuando se anunció el Decreto Supremo
Nº 078-2006-PCM que autorizaba a llevar a cabo el Plan Piloto, lo cual contradice e irrespeta
todos los argumentos precedentes de la Ordenanza Municipal emitida (2010).
Se puede decir entonces, que las municipalidades se han valido de mecanismos legales para
lograr que el Ministerio de Educación las retire del Plan Piloto, de tal manera que se haga
efectiva la autonomía que poseen, entre otros aspectos que se han señalado en la presente
sección.
3.4. El “poder blando” de la Defensoría del Pueblo: prestigio e influencia
mediática
La Defensoría del Pueblo se constituye como un actor importante dentro del proyecto de
Municipalización de la Gestión Educativa, no solo por el rol que desempeñó a lo largo de la
realización del proyecto -a través de recomendaciones en distintos momentos-, sino también
porque el análisis que realizó del proyecto en su conjunto brindó sólidas razones para apelar a
35
favor de sus suspensión definitiva. En ese sentido, consideramos importante presentar un breve
esbozo acerca de qué representa esta entidad dentro de la amalgama institucional peruana.
Según el artículo 161 de la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, ésta es definida como “un
organismo público con autonomía funcional, económica y administrativa y con jurisdicción
nacional” (LEY ORGÁNICA DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO 2001: 1). Este organismo
se encuentra precedido por el Defensor del Pueblo, figura que se encarga de la promoción, la
tutela y la defensa de los derechos humanos universalmente consagrados en la Constitución
(CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ 1993). Este organismo no dicta sentencias, ni
impone multas o sanciones, sino que, a través de la elaboración de informes, recomienda o
exhorta a las autoridades a seguir ciertas líneas de acción; el cumplimiento de éstas se encuentra
basado en el poder de persuasión de esta entidad, así como en la fortaleza de los argumentos
técnicos, políticos y jurídicos que presenta. De esta manera, la Defensoría del Pueblo se instituye
como un colaborador crítico del Estado que actúa sobre cualquier entidad pública o privada, en
nombre del bien común y en defensa de los derechos de la ciudadanía.
El Informe Defensorial 148 sobre el desarrollo del proyecto de Municipalización de la Gestión
Educativa es una prueba fehaciente del compromiso de la Defensoría con la ciudadanía. Una de
las líneas de atención prioritaria, atendiendo a sus lineamientos de base, es la protección de la
educación de niños, niñas y adolescentes, ya que este es un derecho constitucional que el Estado
se ve obligado a respetar, proteger, asegurar y promover, para que todas las personas tengan la
posibilidad de recibir una educación que les permita alcanzar su desarrollo personal y profesional
a través de un sistema educativo de calidad (DEFENSORÍA DEL PUEBLO 2009: 9). La DP,
entonces, podría ser clasificada, según la tipología de Subirats, como un actor público y, además,
un grupo tercero2.
Precisamente, esta función de interceder y velar por los derechos e intereses de quienes se ven
directamente afectados por una política pública es lo que llevó a la DP a realizar Informes
Defensoriales denunciando irregularidades o haciendo recomendaciones sobre determinados
tópicos. Luego de la emisión de su informe La calidad del aire en Lima y su impacto en la salud
y la vida de sus habitantes hubo una reacción pronta y favorable por parte del Ministerio
2 Un grupo tercero es aquel que representa los intereses de quienes perciben que una determinada política pública
puede modificar su situación personal permanentemente
36
Público, el cual exhortó al concejo de Lima a que iniciara acciones para descontaminar y reducir
la emisión de gases nocivos, haciendo una serie de propuestas para racionalizar las rutas de
transporte, reducir el parque automotor y modernizar el transporte, además de conformar grupos
técnicos para buscar soluciones a dicha problemática (LA REPÚBLICA 2007).
En el caso de los conflictos socioambientales, como consta en el Documento Defensorial
Número 10: Actuaciones Defensoriales en el marco del conflicto de Bagua, durante la gestión de
Beatriz Merino, la Defensoría hizo uso de sus facultades legislativas e hizo llegar al Congreso de
la República un proyecto de ley sobre derecho a la consulta previa (DEFENSORÍA DE
PUEBLO 2010: 18), el cual fue calificado de “loable, detallado y muy preciso” por el entonces
congresista Guido Lombardi, quien consideró que ofrecía mucha información útil para
emprender acciones diseñadas junto a asesores y personal especializado (CONGRESO DE LA
REPÚBLICA 2010). Como se sabe, el Congreso llevó adelante el proyecto de la denominada
Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, la cual fue observada por el
Ejecutivo. Sin embargo, en julio de 2011, la Defensoría del Pueblo, esta vez dirigida por
Eduardo Vega, volvió a pronunciarse, exhortando públicamente al Congreso a aprobar la norma
en cuestión y a capacitar a la población sobre su uso, lográndose un mes después su aprobación
por unanimidad en el Pleno del Congreso (LA REPÚBLICA 2011). Esto muestra claramente que
la influencia de la Defensoría no se remite a la figura de quien la dirija sino que, sin importar el
cambio en la dirigencia, en este caso del cargo de Defensor del Pueblo, sus recomendaciones
serán tomadas en cuenta por las autoridades.
El Informe Defensorial N° 148, en sentido similar, tuvo un gran impacto, ya que permitió
advertir las incongruencias que venían ocurriendo en el proceso de implementación del proyecto
de la Municipalización de la Gestión Educativa, activando así la acción de entidades del Estado
como el Consejo Nacional de Educación y de entidades privadas como ONGs dedicadas a
trabajar por la mejora de la calidad de la educación. Sin embargo, la visibilidad de estos informes
no hubiese sido posible sin los pronunciamientos públicos de la figura del Defensor del Pueblo.
Todos estos informes, gracias a la incidencia mediática de la DP, tuvieron un importante impacto
en la opinión pública y, de igual manera, contribuyeron a modificar el accionar de los principales
tomadores de decisiones al interior del Estado.
37
La autoridad y el prestigio de la Defensoría del Pueblo se ven reflejados en los funcionarios que
son elegidos para dirigirla. En los dos últimos periodos defensoriales, los defensores del pueblo,
también conocidos como ombudsman, han sido personas reconocidas por su trayectoria
profesional y su capacidad de gestión. Así, entre el 2005 y el 2011, se le encargó este puesto a
Beatriz Merino, abogada y política peruana, quien había sido senadora de la República entre
1990 y 1992 y en el año 2002 había sido designada como Presidenta del Consejo de Ministros,
siendo la primera mujer en desempeñar ese cargo en América Latina. Quien actualmente preside
este órgano constitucional autónomo es el abogado Eduardo Vega, quien es funcionario de
carrera de la Defensoría especializado en estudios de paz, desarrollo y derechos humanos, así
como en administración pública y lucha contra la corrupción (DEFENSORÍA DEL PUEBLO
2012).
En el caso de la Municipalización de la Gestión Educativa, la presencia mediática de la
Defensora del Pueblo Beatriz Merino jugó un rol determinante en la visualización de las
contradicciones del proyecto. Es claro que si bien los Defensores del Pueblo no tienen poder
vinculante para hacer valer la posición de la Defensoría, sí cuentan con una autoridad moral y
con una especie de “poder blando” que nadie consideraría desestimar; su prestigio contribuye de
manera directa a la visualización de los conflictos y problemas que necesitan ser atendidos por el
Estado.
En base a lo que se ha podido ver tanto en el capítulo precedente como en este, la Defensoría del
Pueblo ha sido uno de los más importantes actores en todo lo relacionado al Plan de
Municipalización de la Gestión Educativa, especialmente en la fase de evaluación de éste.
Considerando el tema de la educación como una de las cuestiones que merece atención
prioritaria, la Defensoría se abocó a la tarea de elaborar una supervisión del plan piloto y de
presentar aportes para su respectiva implementación. Dicho Informe Defensorial sirvió
claramente de base para que otras entidades como la REMURPE y el CNE se pronunciaran en
contra de la continuación del referido plan.
3.5. La influencia política de las Unidades de Gestión Educativa Local
(UGEL) y del Consejo Nacional de Educación
38
Es imprescindible analizar el papel de las UGEL ya que, según la Hoja de Ruta Nº 001-2007-
ME/VMGI-OCSR-PLAN PILOTO, fueron precisamente éstas las encargadas de identificar y
actualizar el acervo documentario a ser transferido a cada municipalidad, conformando un
equipo técnico para ello; actualizar el estado contable del activo, pasivo y patrimonio, tomando
como referencia el corte presupuestal; y de elaborar el inventario físico de las instituciones
educativas del Plan Piloto, así como de entregar a las municipalidades los libros y otros
materiales educativos que el Ministerio de Educación distribuyó (MINEDU 2007). “Las UGEL
han sido definidas por la Ley Nº 208044 (LGE) como una instancia de ejecución descentralizada
del gobierno regional, con autonomía en el ámbito de su competencia” (PAREDES 2010: 69).
Dentro del Plan Piloto de Municipalización, se buscó que los gobiernos regionales transfirieran
recursos a las municipalidades distritales, para ello se buscó que las Direcciones Regionales de
Educación (DRE) y Unidades de Gestión Educativa Local apoyaran las acciones para mejorar la
gestión de las Instituciones Educativas, prestando apoyo logístico y asistencia técnica a las
municipalidades elegidas (OFICINA DE COORDINACIÓN Y SUPERVISIÓN REGIONAL
2007:30). Además, se buscaba
“[D]escentralizar la toma de decisiones en materia de educación, restituir el
ejercicio del poder a una instancia de gobierno más próxima a la población
beneficiaria más conocedora de ella, más identificada con su destino y, por tanto,
más comprometida con el logro de sus objetivos de desarrollo. Asimismo, otorga
nuevo y mayor dinamismo al proceso de descentralización y contribución a la real
transferencia de funciones, recursos, capacidades y decisiones del Gobierno
Regional, de las DRE y de las UGEL a los distritos” (2007:2).
Entre los roles que especifican en el informe de la Oficina de Coordinación y Supervisión
Regional están:
ROL DE LA UGEL EN LA MUNICIPALIZACIÓN DE LA GESTIÓN
EDUCATIVA
1. Proveer la información necesaria para que la Municipalidad distrital realice eficientemente
la gestión educativa de las instituciones y servicios que le sean transferidos.
Cuadro 3.1
39
2. Apoyar inicialmente a la Municipalidad distrital en el ejercicio de sus nuevas funciones. En
la medida que la Municipalidad desarrolle capacidades de gestión autónoma, el apoyo se
reducirá, hasta que la Municipalidad distrital desarrolle plenamente sus capacidades y
competencias de gestión.
3. En tanto la UGEL ejerza roles que el Sector le encomiende en el proceso de
municipalización educativa, mantendrá su intervención en la supervisión de las
Instituciones Educativas no comprendidas en el Plan Piloto.
4. La UGEL apoya la implementación de las acciones a favor de las Instituciones Educativas y
la mejora de la calidad de la educación desarrolla la municipalidad y el Consejo Educativo
Municipal-CEM.
5. La UGEL apoya la municipalización de la gestión educativa a través de la asistencia técnica
a la municipalidad, al CEM y a las Instituciones Educativas.
6. La UGEL presta apoyo a la municipalidad en las actividades administrativas de personal y
logística que se requiera ejecutar en la gestión administrativa.
Por otra parte, en el Informe 148 de la Defensoría del Pueblo se señala lo siguiente:
“la Ley General de Educación define a la DRE como la instancia especializada del
gobierno regional y a la UGEL como la instancia de ejecución descentralizada del
gobierno regional, dependiente administrativamente de la DRE. En consecuencia,
de acuerdo con la referida ley, tanto la DRE como la UGEL forman parte de la
estructura orgánica del gobierno regional y, por lo tanto, se entiende que las
funciones específicas que la Ley General de Educación les asigna a dichas
instancias de gestión complementan las funciones de los gobiernos regionales”
(DEFENSORÍA DEL PUEBLO 2009: 37).
Asimismo, para la regulación del trabajo durante el proyecto
Fuente: (OCSR 2007:37)
40
“l]a Oficina de Coordinación Regional (OCR u OCSR) adoptó un tipo de norma
que es de cumplimiento obligatorio para las Instituciones Educativas, las UGEL y
las DRE. […]A esos documentos los denominó “Hojas de Ruta” y, al ser
autorizadas por una Resolución Vice Ministerial, adquirieron la validez que se
requería. Las hojas de ruta han permitido a la OCR señalar claramente los
lineamientos a seguir. Las instituciones educativas y las UGEL y DRE las acatan y
los CEM y los alcaldes las toman en cuenta por la validez de los argumentos que
contienen” (OCR 2009: 44).
Teniendo en consideración que las UGEL son instancias de Gestión Educativa bajo el mando del
Estado, se esperaba que su actuación se diera dentro de las medidas que se establecieron; sin
embargo, en la realidad se dieron diferentes reacciones que socavaron el proyecto. Una de ellas
fue la existente
“duplicidad de funciones específicas entre las Unidades de Gestión Local (UGEL) y
los gobiernos locales ya que ambas son reconocidas como instancias de gestión
descentralizada del gobierno regional al nivel provincial y están encargadas del
diseño, ejecución y evaluación del Proyecto Educativo Local. Además, tienen como
función la promoción y el apoyo a la diversificación, asesoría pedagógica y
administrativa de las instituciones educativas y la promoción de apoyo a los
programas de alfabetización, entre otros” (Agencia Canadiense para el Desarrollo
Internacional 2009: 9).
Otra reacción no prevista fue la falta de compromiso por parte de las UGEL, tomando como
caso particular la UGEL 02 del Rímac. En este caso, la Agencia Canadiense para el Desarrollo
Internacional señala que se plantearon reuniones de trabajo entre la UGEL y la Secretaría
Técnica. Sin embargo, tal y como lo señala su Proyecto, “esta relación no pudo sostenerse por la
falta de interés de las autoridades de la UGEL y de medidas directas que impidieron que el
personal no pudiera coordinar con la municipalidad” (2009: 44). Además, la relación que debió
existir
“no se convirtió en una relación cercana ni articulada. Incluso hubo algunas
resistencias individuales de participar en las capacitaciones al personal de la
municipalidad, especialmente entre los funcionarios con formación más técnica en
los programas de manejo administrativo. Sin embargo, lo que es necesario
enfatizar es que no se realizó ningún tipo de acompañamiento pedagógico al
proceso, solamente estuvo limitado a la administrativo” (2009: 46).
41
En el mismo marco, la Revista Foro Educativo evaluó que se podía generar mayor independencia
a la mayoría de los gobiernos locales en relación al gobierno regional (con su Gerencia de
Desarrollo Social, Dirección Regional de Educación –DRE, Unidad de Gestión Educativa Local
-UGEL), pero sin perder la articulación intergubernamental Además, mencionó que el poco
involucramiento de la UGEL podía ser resultado de su sobrecarga administrativa y mencionaba
como octava dificultad la resistencia de la UGEL a la transferencia de competencias a la
Municipalidad (FORO EDUCATIVO 2009: 27, 49, 63). Asimismo, la supervisión realizada por
la Defensoría del Pueblo identificó que “17 de los 31 miembros del CEM entrevistados
identificaron la falta de apoyo de las DRE y de las UGEL como una de las debilidades en la
ejecución del Plan Piloto de la Municipalización de la Gestión Educativa” (DEFENSORÍA DEL
PUEBLO 2009:112).
Si bien se esperaba que la UGEL acatara lo dispuesto por la OCSR, en la supervisión realizada
por la Defensoría del Pueblo se encontró que aunque “los Directores de las UGEL manifestaron
haber realizado acciones de capacitación en diversos temas, dirigidas a las Secretarías Técnicas,
miembros de los CEM, docentes y directores de las instituciones educativas, en las entrevistas
formuladas a los Secretarios Técnicos, éstos demandan una mayor asistencia técnica, espe-
cialmente en el manejo de las planillas” (DEFENSORÍA DEL PUEBLO 2009:147-148). Los
representantes del CEM “identificaron la falta de apoyo de las direcciones regionales educativas
y de las UGEL como una de las debilidades en la implementación del Plan Piloto, así como la
falta de coordinación entre ambas instancias para la ejecución de actividades de capacitación, lo
cual ocasiona duplicidad de esfuerzos y no permite optimizar la capacitación” (DEFENSORÍA
DEL PUEBLO 2009:183). Además, “las 35 municipalidades con transferencia presupuestal
cuentan con el presupuesto, pero las UGEL continúan elaborando las planillas y la gestión del
personal docente y administrativo, en algunos casos mediante la suscripción de convenios de
cooperación y, en otros casos, solo en base a un acuerdo verbal” (DEFENSORÍA DEL PUEBLO
2009:186).
Otra de las instituciones nacionales que jugaron un papel fundamental en el aspecto político del
planteamiento de la municipalización de la educación fue el Consejo Nacional de Educación.
Según lo establecido en la Ley General de Educación 28044, fechada el 17 julio del 2003, dicho
42
organismo tiene como finalidad participar en la formulación, concertación, seguimiento y
evaluación del Proyecto Educativo Nacional, de las políticas y planes educativos de mediano y
largo plazo, y de las políticas intersectoriales que contribuyen al desarrollo de la educación
(MINEDU 2003: 32). Asimismo, el artículo 1, inciso e, del Decreto Supremo 010-2002-ED,
publicado en el diario estatal El Peruano, precisa que corresponde al CNE “realizar anualmente
el seguimiento del plan para formular propuestas de actualización permanente” (EL PERUANO:
2002).
En el primer boletín virtual del Consejo Nacional de Educación titulado Descentralización de la
educación y papel de los municipios, ésta entidad criticó el papel de los municipios dentro del
proceso de descentralización de la educación. Así, se mencionaba que la Municipalización de la
Gestión Educativa debía ser un proceso articulado que debían continuar profundizándose y
consolidándose, atendiendo –según los planteamientos del CNE- a cinco directrices. En primer
lugar se requería una política integral de gestión y descentralización de la educación para llevar
adelante el Proyecto Educativo Nacional. En segundo lugar, se necesitaban modelos flexibles de
gestión escolar en función de las características regionales y locales y de las brechas en
capacidad técnica y de gestión. Además señalaba la urgencia de definir de manera precisa y
diferenciada los roles y competencias de los gobiernos nacional, regional y local, así como el de
las instituciones educativas. En cuarto lugar, se hacía énfasis en la necesidad de fortalecer la
participación ciudadana para una descentralización efectiva. Por último, se mencionaba que
todos los municipios debían asumir un papel activo a favor de la educación (CNE 2006).
Según la versión virtual del diario La Primera, Jorge Yzusqui, miembro de la Comisión de
Gestión, Descentralización y Financiamiento del CNE, cuestionó el Plan Piloto argumentando
que se encontraba mal diseñado, ya que había una superposición de competencias y funciones
entre los distintos niveles de gobierno. Además, advirtió que “mediante la Municipalización de
la Educación, el Ejecutivo otorgó funciones a los gobiernos regionales y locales similares a los
de las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL). Además, ahora los directores de los
colegios se preocupan más por la parte administrativa, que las cuentas cuadren, dejando de lado
el tema educativo” (LA PRIMERA 2009: 1).
43
Por otro lado, el Vicepresidente del CNE, el consejero Hugo Díaz, señaló en una emisora local
limeña (Radio San Borja) que uno de los aspectos de las recomendaciones dadas en el año 2008
por el Consejo Nacional de Educación (CNE) y que el Ministerio de Educación tomó en cuenta,
fue el de reducir las metas de capacitación docente, porque al inicio el MINEDU capacitó a 70 u
80 mil profesores al año y en el país no existen instituciones de calidad para formar esa cantidad
de profesores. En el año 2009, las metas fueron de 30 mil profesores capacitados al año, ya que
afortunadamente se convocaron a mejores universidades para hacer la capacitación, pero aún las
dudas del magisterio son grandes, ya que no todas las instituciones que capacitan tienen la misma
calidad. Si se quieren hacer capacitaciones eficientes se debe pensar en capacitar a no más de
diez mil maestros al año (CONSEJO NACIONAL DE EDUCACIÓN 2009). Asimismo, en el
mismo medio se indicó que el CNE había tenido conversaciones con representantes del
Ministerio de Educación, quienes explicaron este proceso, pero que la intervención no había sido
ni clara ni convincente. Se acotó que el CNE consideraba que en un país tan diverso y
heterogéneo no debía haber un modelo único de gestión.
Ya en febrero del 2010, el CNE publicó el Balance de la implementación del Proyecto Educativo
Nacional durante el año 2009; los esfuerzos de esta institución, de acuerdo a este documento, se
han orientado hacia la reducción del analfabetismo, la evaluación de estudiantes, la
implementación de la Carrera Pública Magisterial, la descentralización y municipalización de la
gestión educativa, y el mantenimiento de la infraestructura educativa a través de transferencias
directas. Así, en dicho documento, el CNE menciona que la municipalización de la educación
avanza en cobertura pero no en la explicación de sus alcances, competencias que asumen los
gobiernos locales y las que quedan en la administración de las UGEL. Si bien su aplicación tiene
dos años, es aconsejable que las evaluaciones que se realicen sobre su avance den más énfasis al
uso de indicadores cualitativos, en especial de resultados académicos. En esta línea, en
setiembre del año 2009 se inició la transferencia de recursos presupuestales a los municipios que
van siendo acreditados. En su estructura, el 95% de la transferencia es para el pago de
remuneraciones. Asimismo, el presupuesto asignado a bienes y servicios es insuficiente y no
beneficia mayormente a los centros educativos, sino más bien se destinaría a financiar gastos de
la administración del programa en el gobierno local (2010).
44
Respecto a la las contradicciones normativas en cuanto al rol de las municipalidades en
educación, el Balance menciona que éstas no se han resuelto. Así
“la Ley General de Educación establece que [los gobiernos locales] deben apoyar
la prestación de servicios de las instituciones educativas y contribuir al desarrollo
de la educación en el ámbito de su jurisdicción, actuando como órganos de
promoción y apoyo; en cambio la Ley Orgánica de Municipalidades dispone que
asuman los mismos roles que las UGEL; es decir, que entre otras funciones, se
encarguen del servicio educativo de su ámbito. La posición del Consejo Nacional
de Educación es a favor del planteamiento expresado en la Ley General de
Educación. La aplicación de un modelo de municipalización distrital uniforme en
todo el país es inviable y llevaría a que, en buena parte del territorio nacional,
empeore la calidad de la educación y se incrementen las brechas de desigualdad
educativa. No debe existir un modelo único para la participación del gobierno
local en educación […] [esto en clara referencia al modelo de Educación Bilingüe
Intercultural, en donde también se apoye el desarrollo de lenguas locales peruanas
no castellanas], el Perú ya ha tenido suficientes experiencias de modelos
homogéneos que han fracasado. El reto es no solo transferir personal y adaptar
técnicas e instrumentos. Se requiere fortalecer capacidades, realizar cambios
estructurales de hábitos y rutinas muy arraigados y desarrollar nuevos sistemas de
convicciones y valores. Cabe preguntarse si las municipalidades distritales están
preparadas para convertirse en el eje de una gestión educativa descentralizada,
teniendo en cuenta las limitaciones de recursos y la débil capacidad de gestión que
caracterizan a la gran mayoría de los gobiernos locales. Énfasis nuestro (2010).
Aquí, entonces, podemos observar cómo el CNE, mediante tal documento, presiona
políticamente al aparato gubernamental para el cese del proceso de Municipalización de la
Gestión educativa, argumentando principalmente la superposición de funciones, el modelo
educativo único occidental insuficiente para una diversidad cultural como la peruana, así como la
falta de capacidad institucional de las municipalidades, principales actores en este proceso.
León Trahtemberg, uno de los más reconocidos consejeros de este organismo, señala que
El gobierno ha promulgado el DS Nº022-2010-ED el 21 de octubre, incorporando al
Plan de Municipalización de la Gestión Educativa a las 606 municipalidades
distritales (el 34% del total nacional) del ámbito de intervención de Juntos. Eso
incluye al 88% de los distritos de Huánuco; 79% de Huancavelica; 75% de
45
Apurímac; 62% de Ayacucho; 61% de Cajamarca; etc. Todo ello pese a la crítica
generalizada con respecto al fracaso del plan piloto de municipalización de la
gestión educativa (que se había aplicado en el 2% de los distritos) expresada en
diversos informes del Consejo Nacional de Educación, la Defensoría del Pueblo, la
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, la Red de Municipalidades Rurales y
el propio MEF. Sin haber validado el modelo, sin éxitos que exhibir, sin tomar
previsiones de capacitación, apoyo logístico, asistencia técnica y recursos para
garantizar un buen trabajo, se les pide a los municipios más pobres del Perú que se
hagan cargo de la gestión educativa de su distrito. Ello, pese a que ni siquiera
pueden resolver los temas de basura, agua y electricidad, y sin que siquiera
cuenten con un equipo técnico confiable para temas sociales. Llama la atención que
por un lado el gobierno haya transferido más del 90% de las competencias en
educación a los gobiernos regionales, pero por otro lado interfiera en el tema de la
gestión educativa, que ya no le debería competer. Énfasis nuestro
(TRAHTEMBERG 2010).
Asimismo, en enero del 2011, menciona, respecto de la derogatoria del Decreto Supremo 022-
2010-ED, que
Los entendidos del mundillo intra-ministerial comentaban que el propio Ministro
de Educación José Antonio Chang no estaba muy cómodo con este decreto pero
que políticamente no le era cómodo derogarlo para no chocar con el viceministro
aprista Víctor Raúl Díaz que promovió esta municipalización. Así que el MEF le
lanzó el salvavidas al primer Ministro a través de la ley del Presupuesto de la
República para el año fiscal 2011 del 30 de noviembre del 2010. Con ello la ley de
presupuesto (posterior y de mayor jerarquía que el Decreto Supremo 022) le ponía
un candado a la disparatada municipalización de la educación porque obligaba al
ministerio de educación a tener el visto bueno del MEF, el cual a su vez
dependería de una evaluación autónoma externa (como todas aquellas que dicen
que el piloto no sirve) que serían requisito para seguir adelante. La pregunta que
queda es, si el ministerio de educación se ocupa de la educación ¿no hubiera sido
más ético y educativo reconocer el error y derogar el decreto supremo por propia
voluntad en lugar de sacarle la vuelta por la puerta trasera? ¿Cuántas otras normas
inútiles o no funcionales no se derogan simplemente porque no conviene
políticamente?” Énfasis nuestro (TRAHTEMBERG 2011).
46
Con esto, vemos que Trahtemberg pone de manifiesto los juegos políticos detrás de la decisión
expresa de derogar dicha normativa legal, y al hacer una crítica abierta a las negociaciones y a
las relaciones de poder que subyacen a las decisiones del segundo gobierno aprista. Mediante su
opinión, el CNE vuelve a expresar a la opinión pública su postura en contra del proceso de
Municipalización, presionando al gobierno para que logre presentar una explicación coherente a
la población. Así queda expresada la posición evaluativa del Consejo Nacional de Educación a
través de la opinión de su vicepresidente, quien escribe
Durante largo tiempo los recursos de un programa [el Plan Piloto] que se supone
altamente descentralizado, se manejaban desde el Ministerio de Educación. Fue un
proceso criticado, implementado con precariedad, centralizado en sus decisiones y
sin respetar algunos de los requisitos de su implementación, como era la previa
acreditación de los municipios que se iban incorporando al Plan Piloto. Es la razón
por la que uno de los anuncios primeros del gobierno presidido por Ollanta
Humala fue que la Municipalización de la Educación no iba más [pues respondía]
al sentir de muchos peruanos que habían visto con preocupación cómo se quería
generalizar un modelo que a todas luces no aportaba a la gestión ni a la mejora de
la calidad de la enseñanza. Estos últimos meses han sido objeto de diversas
actividades que involucran a varias entidades del sector público destinadas a
implementar este anuncio del gobierno. Ellas han dado lugar a diversas normas.
Una primera fue emitir el Decreto Supremo 019-2011-ED, en donde se da por
finalizado el Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa […] Lástima
que en el país se inicien y desactiven proyectos de reforma educativa. No solo el
fracaso implica dejarlos de ejecutar sino que trae serias consecuencias en términos
de frustración, desorientación y de pérdida de tiempo en el desarrollo educativo
local. Alumnos, maestros y comunidad en general terminan siendo los grandes
perjudicados. La administración debería ser más cuidadosa, no improvisar y pisar
sobre tierra firme. En un tema como la Municipalización de la Educación había
suficiente experiencia en América Latina como para ser más cautos. Toda ella
decía que ese tipo de modelos traía más desigualdad aumentando las brechas de
calidad entre distritos pobres y no pobres (DÍAZ 2012).
En un primer momento, el Consejo dio orientaciones generales no vinculantes al Ministerio de
Educación para que el proceso se realizara de manera óptima, desde su diseño hasta su
implementación. Sin embargo, luego de que la expansión del Plan Piloto a muchas más
municipalidades del país se diera sin una evaluación objetiva y sistemática previa por parte de la
47
autoridad estatal máxima pertinente, la cual no se mostró de acuerdo con dichas medidas. De esta
manera, podemos mencionar que el Consejo Nacional de Educación ejerció una influencia, si
bien no estrictamente directa, expresamente constante hacia la política aprista de
Municipalización de la Educación, a través de las opiniones y críticas públicas de sus
reconocidos consejeros, como León Trahtemberg y el vicepresidente de la misma institución,
Hugo Díaz.
4. Conclusiones
El proyecto de la Municipalización de la Gestión Educativa fue pensado para solucionar uno de
los grandes problemas de la Sociedad Peruana. Sin embargo, lo establecido en el Plan Piloto de
la Municipalización de la Gestión Educativa no llegó a cumplir los objetivos que se plantearon
por elementos de diversa índole, entre los cuales destacan, principalmente, los mecanismos de
presión política. La presencia de estos mecanismos en la base de la interacción entre los diversos
actores implicados en este proceso se vio reflejada, en gran medida, en la omisión de variables
importantes para asegurar el éxito del proceso.
Una de las más importantes reside en la ausencia de una implementación focalizada del
programa, atendiendo a las particularidades de cada una de las localidades donde fue
implementado el Plan Piloto. Esto se vio complementado con la omisión de la falta de fortaleza
institucional de las municipalidades a las cuales se transfería competencias administrativas en
materia educativa que abarcaban desde el pago de las planillas de maestros, hasta la elaboración
de los planes escolares anuales. Estas contradicciones dieron paso a un prominente disenso entre
los actores que interactúan en la toma de decisiones en el sector educación, el cual, entre el 2010
y el 2011, configuró el escenario que llevó a la cancelación definitiva del proyecto de
Municipalización de la Gestión Educativa.
Este caso se constituye en un claro ejemplo de cómo la gestión pública que, desde una
perspectiva teórica, debe conducirse según criterios técnico-administrativos puede verse imbuida
por procesos puramente políticos que modifican la eficacia de sus resultados. Estos procesos, en
el caso del proyecto de la Municipalización de la Gestión Educativa, se vieron cristalizados en
los mecanismos de presión política de los que se valieron actores como Alan García, la
48
Defensoría del Pueblo, el SUTEP, el Consejo Nacional de Educación, entre otros, para ejercer
presión en favor o en contra de la vigencia de este proyecto.
Esto nos lleva a concluir que las fallas en la implementación de políticas públicas por parte del
Estado no siempre están basadas en la ausencia de criterios técnicos que normen el proceso; sino
que son los criterios políticos insertos en la lógica de interacción de los actores los que ejercen
una influencia fundamental en los resultados de la aplicación de las misma.
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