Los alcances del Presupuesto Participativo (2003-2010) en el distrito rural de Anta para reducir las desigualdades socio-econmicas entre sus comunidades campesinas

Estructura de Captulos

Introduccin (fundamentacin ante contexto de cambios normativos nacionales, proceso de transicin a la democracia, y objetivos del IEP- objetivo, marco terico, metodologa)1. Situando el objeto de estudio: el distrito y el gobierno local de Anta2. El Presupuesto Participativo (sus diferentes etapas), su diseo y tipo de participacin (tambin de asignacin de recursos). Los comits de gestin para asegurar la efectuacin de los acuerdos. Apuntes desde la opinin de los comuneros respecto a este proceso participativo y de mayor ejecucin (cambios en su mentalidad, logros e insuficiencias).3. Impacto en la desigualdad socio-econmica del PP, los 3 casos de estudio (antecedentes de la desigualdad y el nivel de impacto del PP para reducirla).Conclusiones

Introduccin

La creciente importancia de los gobiernos locales en el marco de la descentralizacin

En el contexto de transicin a la democracia de la ltima dcada en el Per, se promulgaron un conjunto de leyes nacionales que tuvieron como objetivo afianzar la descentralizacin de la estructura del Estado. Entre dichas normas se cuentan las siguientes[footnoteRef:2]: la Ley de Bases de la Descentralizacin (LBD) promulgada en julio del 2002, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR) de noviembre del 2002 y Ley Orgnica de Gobiernos Municipales (LOGM) de mayo del 2003. [2: La descentralizacin es un avance en la democratizacin de un Estado nacional, en tanto se muestra como una medida que pone lmites a la concentracin de poder por parte del ejecutivo, as como para establecer instancias que planifiquen y ejecuten el desarrollo desde miradas ms locales y cercanas a la poblacin. No es coincidencia que, precisamente, en el gobierno dictatorial de Fujimori se haya aprovechado la concentracin de poder por parte del Poder Ejecutivo para efectuar una serie de obras y de programas sociales de corte asistencialista que le permitan mantener sus altos niveles de popularidad, haciendo menos posible la deslegitimacin de su gobierno por su carcter mafioso y autoritario.]

La descentralizacin administrativa, econmica, financiera, tributaria y fiscal, al que aluda el nuevo marco legal, implicaba establecer en especial, las funciones y competencias que tendra cada nivel de gobierno (LBD, Ttulo I, Art. 3). Esta determinacin sigui el principio de subsidiariedad, segn el cual: el gobierno ms cercano a la poblacin es el ms idneo para ejercer la competencia o funcin; por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas ms eficientemente por los gobiernos regionales, y stos, a su vez, no deben hacer aquellos que puede ser ejecutado por los gobiernos locales (LOGM, Art. V).

Por otro lado, intentando ser coherente con el objetivo de profundizar la democracia en el Per, la normativa para la descentralizacin tambin implic institucionalizar una forma de gobierno ms participativa respecto a cmo se decidira el destino del presupuesto de los niveles subnacionales, entendiendo que la democracia exclusivamente representativa (ante la crisis de los partidos) no lograba revertir las prcticas clientelares y autoritarias que parecen haber preponderado en estos niveles de gobierno. Es as que se aprueba la Ley Marco del Presupuesto Participativo (LMPP) en noviembre del 2003, y una serie de instructivos sobre el Presupuesto Participativo elaborados por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) para los aos 2003 al 2010 (uno por ao, siendo el del 2003 an de carcter piloto)[footnoteRef:3]. [3: Hemos de resaltar que, en lo siguiente, slo haremos referencia a los gobiernos locales (excluyendo a los gobiernos regionales), ya que nuestro estudio aborda un PP a nivel distrital. Esta distincin es importante, pues la escala distrital implica una forma de participacin muy distinta a escalas mayores (como la regional). Por ejemplo, desde Dahl (1998) se puede inferir que la participacin directa del pueblo es mucho ms factible en gobiernos locales: especficamente (cuando el nmero de poblacin es menor).]

La legislacin estableca la exigencia de que se constituyan instancias de participacin de la sociedad civil para dialogar con los funcionarios estatales y las autoridades polticas elegidas, con el objetivo principal de decidir en qu se invertiran los recursos pblicos (lo cual implicaba revisar el tipo de proyectos a realizar y su debida priorizacin). La instancia de concertacin entre estos actores fue el Concejo de Coordinacin Local (CCL compuesto por un 40% de representantes de la sociedad civil y un 60% de autoridades). Luego, como un modo de dar mayor operatividad a los procesos de elaboracin y ejecucin del Presupuesto Participativo (en adelante, PP), se publicaron anualmente instructivos desde el 2004. Estos instructivos del PP establecan un mayor nivel de participacin de la poblacin mediante la introduccin de la figura de los agentes participantes. Esta figura incluye a representantes de la sociedad civil (previamente identificados) y est facultada para tomar decisiones respecto a qu obras realizar con el presupuesto participativo[footnoteRef:4]. [4: No obstante este avance, los instructivos del PP no habran hecho el suficiente mrito para cumplir con los objetivos sociales que sealaba la LBD: c) Incorporar la participacin de las comunidades campesinas y nativas, reconociendo la interculturalidad, y superando toda clase de exclusin y discriminacin (Artculo 6).]

Ahora bien, estos avances se han visto recortados en los ltimos aos. Desde el instructivo del PP 2009, el MEF ha optado por dar un peso mayor a aspectos tcnicos no consensuados[footnoteRef:5], que a los aspectos orientados a fortalecer el ejercicio poltico democrtico local mediante la participacin institucionalizada de la sociedad civil. [5: El instructivo del 2010 ha establecido qu orden de prioridad tienen ciertos temas para la inversin. As, la poblacin y las autoridades slo deberan acatar esta priorizacin, ms all de lo que la poblacin considere necesario de acuerdo a su conocimiento amplio sobre su realidad. Tambin es demostrativo el mayor rol que ha sido facultado al equipo tcnico.]

An cuando estos cambios legislativos indican la enorme dificultad de realizar un proceso dirigido de democratizacin a nivel local de forma gradual e incremental (en la medida que no hay mecanismos mayores que aseguren la ejecucin de lo normado ms all de los cambios de gobierno), no se puede dejar de sealar que: 1) la legislacin sobre el PP signific un avance al situar la participacin de la sociedad civil como una condicin deseable y necesaria para la decisin del destino de los recursos pblicos de inversin a nivel local; 2) nunca antes los gobiernos locales han tenido tanta importancia en la planificacin de un proyecto poltico nacional; y 3) los gobiernos locales comienzan a tener mayores recursos, en especial por la reparticin del FONCOMUN (entre la cual destaca la fijacin de un mnimo de ingreso de los gobiernos locales).

Acorde con este escenario poltico, a nivel acadmico se abrieron dos grandes reas temticas respecto al PP en gobiernos locales[footnoteRef:6]: 1) la capacidad del PP como mecanismo de fortalecimiento del ejercicio democrtico a nivel local; y 2) la capacidad del PP como un instrumento de gestin que involucre un uso eficaz de los recursos pblicos y que reduzca la desigualdad. [6: Respecto a los distritos rurales, cabe resaltar su importancia cuantitativa: si bien no concentran grandes extensiones de poblacin (el tamao promedio de un municipio rural es de 5,200 personas), representan 1,403 del total de 1,635 distritos del pas (Remy 2008: 11).]

Respecto al primer punto, se ha desarrollado la investigacin de casos de PP llevados a cabo en gobiernos locales y se han analizado los instructivos del PP, lo que ha dado lugar a mltiples crticas por cientficos sociales. As, por ejemplo, respecto a los instructivos del PP se han planteado las siguientes limitaciones: ser demasiado reglamentaristas, ser uniformes (no hay diferenciacin entre tipos de gobiernos locales, incluso no se diferencia entre el gobierno provincial y local), limita la participacin de la sociedad civil (slo le dan un 40% de participacin en el CCL), los acuerdos con la sociedad civil no tienen fuerza vinculante y por tanto desincentivan la participacin, la insuficiente capacidad de personal de los municipios locales para cumplir con lo propuesto por el instructivo, etc. Estas limitaciones se tornaban ms agudas cuando se constataba que la aplicacin del PP de forma democrtica era an ms difcil de concretar en muchas localidades rurales en el Per: pues se tiene una sociedad civil local fragmentada y con pocos mrgenes de autonoma por encontrarse en condiciones de sobrevivencia.

A pesar de estas crticas y de los aportes para mejorar los instructivos, lamentablemente, el MEF ha decidido hacer un nfasis excesivo en los aspectos tcnicos. As, ha quedado todava pendientes las tareas de: A) revisar cmo la implementacin del PP (de acuerdo al modelo planteado por el MEF) ha contribuido a la reduccin de prcticas clientelares y autoritarias, de qu modo ha logrado generar una mayor articulacin de la sociedad civil y la participacin de grupos marginados y vulnerables, etc.; y, consecuentemente, B) discutir y proponer una serie de medidas que an son necesarias para lograr los objetivos de fortalecer la participacin ciudadana a nivel local: generar un mayor balance entre la sociedad civil y las autoridades, de modo que se propicie el dilogo y la concertacin respecto al destino del presupuesto (y as se eviten prcticas clientelares y autoritarias), promover el empoderamiento y articulacin de la sociedad civil local fragmentada, incluir polticamente a los grupos marginados y vulnerables, etc.

Finalmente, el segundo punto se refiere a qu desarrollo (econmico y social) se puede y quiere lograr a nivel local, cmo se lo puede generar de manera ms eficaz con los recursos de inversin del municipio local (lo cual comprende cmo se debe distribuir estos recursos, establecer buenos proyectos y considerar la limitacin de estos en trminos de cantidad dineraria accesible). Todo esto supone mnimamente una planificacin de las inversiones (que no sean azarosas): criterios claros de qu es lo que se quiere conseguir en un futuro para los diferentes grupos locales y qu estrategias y acciones articuladas se llevarn a cabo. Las diferentes crticas planteadas a los instructivos del PP, nos indican que es un tema an abierto: no se prev medios ms adecuados para articular los PDC de los diferentes niveles y de cmo los PDC pueden conducir a estrategias ms prcticas y no slo retricas, establecer medidas correctivas que limiten la atomizacin del gasto, exigir que las inversiones acorde a distintas temticas (salud, agricultura, educacin, etc.) no pierdan una visin ms integral y retroalimentara, dificultad del personal de los gobiernos locales para obtener informacin desde la cual establecer una adecuada distribucin de recursos dando prioridad a los ms pobres [footnoteRef:7], etc. [7: Vanse en los distintos instructivos, en el apartado respectivo a la identificacin de criterios de priorizacin (o un ttulo similar), cmo se inserta la idea de dar prioridad a aquellos sectores ms vulnerables y con mayores carencias. En estos mismos apartados se seala que los gobiernos locales pueden basarse en los mapas de pobreza de FONCODES, no obstante, este no cubre las desigualdades o el nivel de pobreza de la poblacin al interior del distrito; no llega a ese nivel de especificidad.]

Como se puede apreciar, la reciente importancia de los gobiernos locales abre muchos temas de discusin a este nivel[footnoteRef:8] y exige repensar el desarrollo y la democracia de forma escalonada (entre lo local, regional, nacional e internacional). Se abre as, un reto mayor al Estado peruano por mejorar su rol como orientador y rector de estos procesos manejados localmente.[footnoteRef:9] [8: Un ltimo aspecto de discusin importante del cual nos limitamos a sealar es el cultural y tnico. Esto es as porque tal dimensin no ha sido considerada en nuestro particular objeto de estudio.] [9: Pinsese, por ejemplo, en fortalecer una instancia de investigacin agraria nacional que se encargue de asesorar y proponer estrategias agrarias de desarrollo a nivel local en la sierra (como lo sugiri un dirigente de Anta en la entrevista que le hicimos), siguiendo pautas sectoriales o de tipificacin de realidades (por ejemplo, segn el tipo de ecologa). Desde otra medida, pinsese en el adecuado manejo de una poltica arancelaria de productos agrcolas que vaya acorde con la estrategia a largo plazo de generar productos agrarios punta de la zona andina y de los respectivos medios para su comercializacin. ]

Objeto de estudio

En el escenario descrito, nuestra investigacin busca conocer el impacto que tuvo la inversin municipal, decidida y realizada en el periodo 2003-2010 mediante el Presupuesto Participativo distrital, en la reduccin o aumento de la desigualdad socio-econmica entre las comunidades campesinas en un distrito rural. Ello implica estudiar dos procesos articulados: 1) el proceso de implementacin del Presupuesto Participativo 2003-2010 en un distrito rural del Per (Anta-Cusco), y 2) los impactos que ha tenido este proceso en la reduccin o ampliacin de las desigualdades socio-econmicas entre las comunidades campesinas de su jurisdiccin, teniendo en cuenta que estas son el actor mayoritario de su mbito rural.

La primera parte del estudio se centrar en el proceso del PP en s, distinguiendo las diferentes etapas del proceso participativo (2003-2010) e informando cuestiones como: quines participan, qu decisiones toman y cmo las toman, qu nivel de influencia y control tiene la sociedad civil (de forma directa o mediante representantes) frente a las autoridades y funcionarios municipales, qu crticas y nivel de (in)satisfaccin existe entre los comuneros respecto a esta forma de participar.

Respecto a la segunda parte, estudiaremos qu desigualdades socio-econmicas haba entre las comunidades campesinas (en adelante, CC) a partir de una sencilla tipologa socio-econmica. Esta tipologa nos servir para escoger una comunidad con mayores recursos econmicos y fcil acceso a servicios, otra comunidad con menores recursos econmicos y fcil acceso a servicios, y una ltima de menores recursos econmicos y difcil acceso a servicios. Se comparar cmo se ha constituido la desigualdad existente entre ellas antes del 2003, as como revisaremos el modo en que han sido beneficiadas diferencialmente (o no) con las inversiones realizadas por el municipio a lo largo de los aos en cuestin. Esto nos permitir ver el impacto en la reduccin o ampliacin de la desigualdad entre estas comunidades, y enlazar esta mirada con el modo en que se planific desde el PP la reparticin de estos recursos para las comunidades campesinas: criterios de priorizacin, de asignacin de presupuesto, nivel de cumplimiento de lo acordado, etc.

No est de ms sealar que el distrito de Anta, como mbito de estudio, tiene una particular importancia. Antes de implementar el PP y el CCL, el gobierno provincial y distrital de Anta haba venido realizando la experiencia de los Comit Comunal y Vecinal (CCV) como una experiencia de participacin ciudadana directa sobre la toma de decisiones respecto a la distribucin de los recursos pblicos. Esta experiencia previa impulsada por el alcalde Wilbert Rozas (famoso por la introduccin pionera de los CCV en el distrito de Limatambo), allan el camino para la consecuente adecuacin a los mecanismos de participacin ciudadana regulados por la ley de descentralizacin, as como del instructivo del PP (Wilbert Rozas fue reelegido para el periodo 2007-2010). Es decir, estamos estudiando una experiencia alternativa de PP que nos puede dar mayores luces sobre el impacto democrtico y en eficacia de mecanismos participativos no tomados en cuenta por la legislacin establecida durante estos aos.

En el marco del Proyecto Institucional de IEP: la reflexin sobre la desigualdad en el Per

Nuestro objeto de estudio se enmarca en el proyecto institucional del IEP, el cual asumi la desigualdad como tema medular en su Programa Institucional 2009-2012 Entre la consolidacin del desarrollo y la profundizacin de la desigualdad. Por vincular procesos participativos a nivel local con los cambios en la desigualdad socioeconmica entre CC, nuestro texto se adhiere a dos reas de investigacin del IEP: (i) desarrollo, pobreza y equidad; (ii) fortalecimiento de la democracia y gobernabilidad.

No obstante, es de resaltar la particularidad de nuestro aporte al Programa Institucional del IEP. En este, se plantea el nfasis para estudiar las desigualdades ms marcadas que se observan desde la escala nacional[footnoteRef:10]; mientras que la presente investigacin estudia la desigualdad a escala local teniendo en cuenta que la desigualdad tambin es constitutiva a los espacios rurales y pobres del Per. As, creemos que nuestro estudio se inscribe en el inters por pensar la desigualdad y la democracia de forma escalonada[footnoteRef:11]; teniendo como hiptesis mayor que la desigualdad estructura el conjunto de la sociedad peruana. [10: Por ejemplo, en un polo marcado se encontraran los sectores excluidos de los procesos de integracin social y econmica, sectores histricamente discriminados y con mayor dificultad de acceder a los servicios del Estado, aquellos pobres que son an ms vulnerables por la mala calidad con que se brindan estos servicios pblicos, etc.] [11: En el inters porque las discusiones mayores respecto a la desigualdad a escala nacional, tambin dialoguen con la desigualdades existentes a nivel local. Esto no es otra cosa que asumir la desigualdad como un producto de las diferentes relaciones entre lo local, regional, nacional y global.]

As, si bien en el PI del IEP el sector rural y pobre llega a ser visto como uno de los polos afectados por la desigualdad a escala nacional, nosotros realizamos un anlisis de la desigualdad al interior de un mbito rural local, considerando que estas desigualdades tambin delimitan las condiciones y oportunidades de movilidad social, de salir de la pobreza y de generar un desarrollo inclusivo con menores disparidades al interior del sector rural. Dejar pasar estas desigualdades ms minuciosas, podra perder de vista que ciertos procesos y/o estrategias de desarrollo ampliaran las desigualdades existentes a nivel local. En coherencia con esta preocupacin veremos cmo se han construido estas desigualdades socio-econmicas entre CC antes de la implementacin del PP, siendo este un paso previo y necesario para estudiar el impacto que tuvo el PP en la reduccin o no de la desigualdad.

Luego, otro paso previo para abordar nuestro objeto de estudio es la descripcin y anlisis del proceso de implementacin del PP a nivel distrital, y es desde esta informacin que tambin intentamos aportar conocimiento sobre qu tipo de participacin posibilita procesos de democratizacin a nivel local y consolida un modo de gobernabilidad local. En suma, en qu medida se ha logrado procesos de cambio en las relaciones entre las autoridades locales y la poblacin organizada en un distrito rural.

Por ltimo, la presente investigacin aporta, centralmente, en revisar con qu lmites y alcances ha contribuido el proceso del PP distrital de Anta a lo largo de 8 aos para reducir la desigualdad socio-econmica entre las CC de su jurisdiccin. Es decir, analizar cmo el gobierno local se convierte en un actor importante de desarrollo inclusivo[footnoteRef:12], papel que hace una dcada difcilmente se les asignaba. Este aporte destaca en el actual contexto acadmico, debido a que an es baja la cantidad de estudios respecto a los impactos del PP (en base a los proyectos mediados por el PP) en la calidad de vida de la gente y, menos an, si ha implicado reducir o no la desigualdad socio-econmica. [12: Cabe resaltar que la municipalidad de Anta, a semejanza de otras municipalidades distritales, se ha visto sbitamente favorecida del presupuesto municipal a partir de la incorporacin del canon gasfero y FONCOMUN. Sin duda, estos ingresos permiten generar mayores impactos positivos en la poblacin.]

Adems, estudiar los lmites de un gobierno local para establecer una justicia distributiva[footnoteRef:13] que fortalezca derechos sociales y econmicos (como parte de la llamada ciudadana social) a los grupos ms marginados de su jurisdiccin[footnoteRef:14], es una entrada interpretativa que hasta el momento no ha tenido cabida en la agenda poltica. Entre otras cosas, porque la agenda meditica y poltica se encuentra copada por una mirada de superar la pobreza que no se inscribe en un razonamiento ms amplio de la desigualdad como un elemento que constituye y asienta la pobreza. [13: Ms para aquellos grupos que menos tienen. Sobre este principio, ver Rendn (2006), quien se refiere al PP de Porto Alegre.] [14: No es de poca relevancia que sean, precisamente, los espacios rurales donde se encuentra mayor pobreza (es decir, el polo inferior no privilegiado de la desigualdad a nivel nacional): del total de la poblacin rural, el 37% est en situacin de pobreza extrema (Valera 1997).]

Metodologa

Al comienzo de la investigacin y antes del trabajo de campo, revisamos los conceptos de: democracia, participacin ciudadana, presupuesto participativo, planificacin, desarrollo inclusivo, comunidad campesina, ecologa andina (de montaa tropical) y desigualdad. La revisin bibliogrfica sobre estos temas nos orient a mejorar las herramientas metodolgicas y enriquecer el modo de procesar y analizar la informacin obtenida durante el periodo de trabajo de campo.

El trabajo de campo en el distrito de Anta se realiz en dos etapas: un primer periodo de mediados de Setiembre a mediados de Noviembre del 2010, y un segundo periodo de fines de Enero a mediados de marzo.

En el primer periodo, nos enfocamos en estudiar el modo en que se implement el PP. Para esto, hicimos una revisin del conjunto de documentos municipales: ordenanzas, actas, documentos de las obras realizadas y los gastos anuales programados y ejecutados mediante PP desde el 2003. Esta revisin fue complementada con entrevistas semi-estructuradas a los involucrados directa e indirectamente en la elaboracin del PP: el alcalde provincial, 3 regidores, 3 dirigentes de la zona urbana y 6 de la zona rural, 7 funcionarios municipales (de la oficina de planificacin, participacin ciudadana, saneamiento ambiental, desarrollo econmico y social). En estas entrevistas se profundiz sobre los siguientes aspectos: la forma de participacin de las organizaciones del distrito para decidir la distribucin del presupuesto municipal, el modo como se asignaron los montos para cada organizacin y, en especial, para las comunidades (qu criterios tcnicos o no los fundamentaban), la manera en que se ejerca la direccin del PP y las personas en quienes recaa dicha responsabilidad, los mecanismos a travs de los cuales se realizaba el proceso de vigilancia de los cumplimientos establecidos en el PP con el municipio local, la experiencia de organizacin y funcionamiento de los CCL.

Durante este primer perodo, tambin logramos recoger informacin bsica[footnoteRef:15] sobre las Comunidades Campesinas (CC) del distrito, a partir de la cual elaboramos una tipologa sencilla de comunidades segn los siguientes criterios: ubicacin altitudinal (entendiendo que a mayor altura, es menor la productividad de la tierra), cantidad de tierras que dispone y acceso a servicios bsicos. En base a esta tipologa y mediante la referencia/confirmacin de estas caractersticas por dirigentes locales, se seleccion una comunidad del sector rico y dos comunidades del sector pobre, con el objetivo de revisar los alcances del PP para reducir la desigualdad entre dos comunidades pobres dismiles frente a una comunidad con mejores condiciones econmicas. [15: Basado en CENAGRO 1994. el INEI 2007, Directorio de Comunidades Campesinas (2010) y de informacin brindada por dirigentes de la zona de Anta.]

La seleccin ser explicada en detalle en el captulo 3, y es en base a estos tres estudios de caso que podremos conocer en qu medida las obras viabilizadas mediante el PP generaron una reduccin o aumento en la desigualdad de estas 3 comunidades representativas.

El primer periodo de trabajo de campo cerr con la recoleccin de informacin en la CC Mantoqlla, mientras que el segundo perodo fue de exclusivo trabajo de campo en las otras dos comunidades seleccionadas.

Para el trabajo de campo en las comunidades, se realiz una entrevista y una encuesta a una muestra significativa de las familias de cada comunidad. La informacin recolectada nos permiti informarnos sobre los activos sociales (nivel de acceso a servicios de educacin, la salud, agua, electrificacin e higinicos) y econmicos (ingreso, medios de produccin y acceso a circuitos comerciales) de cada familia, as como realizar un registro histrico de cmo los obtuvieron: en qu momento de su trayectoria lo consiguieron y en qu organizaciones se apoy para obtener tal activo (su comunidad, una asociacin, el municipio, una ONG, programas sociales pblicos).

Esta informacin, en su conjunto, nos brind un panorama en cada comunidad de cmo ha impactado el accionar del municipio local (con la implementacin del CCV y el PP) para generar desarrollo en estas distintas comunidades campesinas, pero tambin desde una mirada comparativa, nos permiti evaluar cmo se redujeron las desigualdades entre estas.

Captulo 1: Situando el objeto de estudio

El presente captulo sita nuestra investigacin en el contexto social y poltico particular de Anta, presentado informacin respecto a: el distrito estudiado y los procesos histricos locales que lo marcaron, las caractersticas organizativas del gobierno local de Anta y las fuentes de ingreso que posee. Ser vital atender las peculiaridades de Anta y de su gobierno local para: a) dejar en claro en qu condiciones previas se desarroll el PP en este distrito rural, b) advertir la particularidad ecolgica, social y poltica de este distrito, lo cual hace difcil la extrapolacin del anlisis aqu presentado para otras zonas rurales dismiles.

El distrito de Anta

El distrito de Anta es la capital de la provincia que lleva el mismo nombre, a su vez, la provincia de Anta[footnoteRef:16] es una de las trece provincias que conforman el departamento de Cusco. La provincia comprende una poblacin de 54, 828 personas (35,442 rurales y 19,386 urbanos) en una extensin de 2 414,29 km2. que se encuentra distribuida en 9 distritos: Anta, Ancahuasi, Cachimayo, Chinchaypujio, Huarocondo, Limatambo, Mollepata, Pucyura y Zurite. Todos sus distritos tienen una composicin mayoritaria de rea y residencia rural, que solo se reduce significativamente en su capital distrital. [16: La informacin que se presenta a continuacin se basa en: INEI (2007) y Plan de Desarrollo Concertado de provincia de Anta al 2015 (2006).]

Segn el CENAGRO (1994), del total de superficie de la provincia (241 429 hectreas), la superficie agropecuaria era de 119 246 has (56% de la superficie total); dentro de ella, la superficie agrcola comprenda 23 334 has. De estas tierras de uso agrcola, slo el 32% estaba bajo riego (7 406 has.). Estas cifras nos reafirman el carcter rural de esta provincia, en la cual destaca su marcada variacin altitudinal (1700-5850 msnm), as como su ubicacin estratgica: cercana a la ciudad de Cusco y la conexin con esta ciudad mediante una carretera asfaltada Cusco-Abancay que se desplaza por la mayora de sus distritos (salvo Chinchaypucyo, Huarocondo y Mollepata). Otra carretera, pero an de menor importancia, es la de HuarocondoPachar que permite la conexin con el Valle Sagrado de Los Incas y los valles de La Convencin.

An con esta ventaja estratgica, segn el mapa de pobreza de FONCODES 2006, existe un 37% de tasa de desnutricin en nios de 6-9 aos, 57% de la poblacin carece de desage o letrinas, 27% no tiene acceso a electricidad y 35% no dispone de acceso a agua segura. Esto la hace una provincia que se ubica en el quintil con mayores carencias a nivel nacional.

Mapa de la provincia de Anta.

Respecto al distrito de Anta, se puede observar en el mapa su gran cercana al Cusco, ubicndose a solo 25 kilmetros de esta ciudad (equivalente a media hora en carro) mediante la carretera asfaltada que conecta Cusco-Abancay.

En cuanto a su ubicacin ecolgica, pertenece a la cuenca del Vilcanota (donde cobra centralidad el ro Cachimayo, y en menor medida la laguna Huaypo). Adems la mayor parte de su territorio se ubica en la conocida pampa de Anta (a 3,345 m.s.n.m.), mientras que el resto de su territorio lo conforman las montaas que se levantan alrededor de esta pampa y que sobrepasan los 4,000 m.s.n.m. Su superficie total es de 202.58 km2 y tiene una poblacin de 16, 336 habitantes (9, 255 en el rea rural y 7, 081 en el rea urbana), llegando a tener una densidad poblacional de 80.6 (Hab/Km2).

Segn el CENAGRO 1994, la superficie agropecuaria de Anta es de 15, 033 has; entre las cuales 3 896 son agrcolas (47% bajo riego y 53% en secano), 8 653 son pastos naturales y 835 has de bosques y montes. Estas condiciones hacen de la agricultura y la ganadera las principales actividades econmicas del distrito, mientras que en la zona urbana resaltan el comercio y los servicios (de transporte, restaurantes y hoteles, etc.).

En cuanto el acceso a servicios, segn el ltimo Censo Nacional de Poblacin y Vivienda (INEI 2007), existe un 10% de la poblacin que an no obtiene agua potable, 54% no dispone de desage o letrinas y 14% no tiene acceso a electricidad. Adems, existe 31% de tasa de desnutricin infantil (6-9 aos) y un 24% de mujeres analfabetas. En su conjunto, estos datos ubican a este distrito dentro del segundo quintil ms pobre (por encima de la provincia). Respecto a la educacin, el distrito (en el cual la gran mayora tiene como idioma materno el quechua) cuenta con 18 locales del Programa No Escolarizado de Educacin Inicial (PRONOEI), 13 locales de Inicial, 21 escuelas de enseanza primaria y 10 colegios de enseanza secundaria. En cuanto a acceso a la salud, el distrito cuenta con un Centro de Salud y un local de servicio municipal en la zona urbana, mientras que en el rea rural se encuentran 3 postas de salud ubicadas en las comunidades con mayor poblacin (Chacn, Compone y Conchacalla), cuyo personal es de 3 personas mximo.

Respecto al patrn de asentamiento en la zona urbana de Anta (conocida como Iscuchaca), se reconoce por expandirse tmidamente a los contornos de las 3 carreteras que pasan o se inician en esta pequea zona urbana: 1) la carretera que conecta Cusco con Abancay, como una tira larga que tiene un minsculo nudo en su centro (donde se ubica el local central de la municipalidad provincial de Anta, y desde la cual parten las otras dos carreteras), 2) la carretera asfaltada Anta-Huarocondo, y 3) la carretera afirmada Anta-Chacn (y por la cual se llega a Urubamba). Adems, no podemos dejar de destacar que existe un parte urbana que se ubica en la ladera del cerro contiguo a Iscuchaca, mientras que en la cima de este cerro se ubica el antiguo pueblo de Anta[footnoteRef:17], que por efectos de la carretera Cusco-Abancay ahora se encuentra despoblado. [17: Si uno recorre este pueblo, podr ver la marcada diferencia entre las casas-hacienda (grandes, con marcos de piedra en su puerta y an con la marca familiar) que se ubican en una calle alta, mientras que las casas que se encuentran en la parte baja son mucho ms modestas. De este pueblo surgi la CC Anta, ahora sus comuneros suelen vivir en la zona urbana que se encuentra contigua a la carretera Cusco-Abancay. Incluso, la comunidad ha apoyado esta migracin mediante la lotizacin y reparticin de terrenos comunales de la zona urbana. ]

Por su parte, la zona rural rodea extensamente esta reducida fraccin urbana con mltiples chacras de las pampas que se extienden hasta llegar a las faldas de los cerros; a partir de all la ladera de los cerros se puebla de terrenos boscosos y/o eriazos, salvo pendientes no tan pronunciadas en las que todava se cultiva (Chacn es una notable excepcin por ubicarse en terreno de altura con partes planas y an mejor, con una laguna que crea un microclima ms clido). Finalmente, la cima de las montaas es ocupada por el ichu y la grama de altura.

En este territorio rural se inscriben un total de 20 CC[footnoteRef:18], cuyas familias representan aproximadamente un 60% de la poblacin total del distrito. En el mapa siguiente podremos observar cmo estas comunidades se encuentran muy cercanas entre s, salvo Mantoqlla y Casacunca (y que se ubican por encima de los 3,700 msnm). [18: Cabe resaltar que aquellas comunidades (Anta, Lluscanay y Chacacurqui) cuyo territorio es contiguo a la zona urbana, han comenzado a lotizar y urbanizar sus tierras (incluso en algunos casos, a titular).]

Mapa del distrito de Anta, muestra poblados centrales de comunidad y sus anexos.

Por ser de nuestro inters estudiar las Comunidades Campesinas, les daremos un abordaje mayor (tanto en datos como en historia). El cuadro siguiente nos muestra algunos datos bsicos sobre las 20 comunidades del distrito, los mismos que sern usados ms adelantes, para establecer una tipologa simple de comunidades.

Cuadro 1: Datos bsicos sobre las Comunidades de AntaNombreAltitud (msnm)Eco-reginFecha de ReconocimientoExtensin de tierrasNo de familias% Fam. con Servicio de Agua% Fam. con desague o letrina % Fam. con Alumbrado elctrico

CC Anta (incluye parte urbana)3345316.11.43983.3900270896689

CC Chacn (6 anexos)3483-3609420.02.482,012.6100412722089

CC Compone3327301.03.612,552.6640278993273

CC Ccasacunca3781410.04.891,864.00001809532

CC Chacacurqui3335303.09.91Sin inf.501003190

CC Conchacalla3352329.01.483,889.0500245992370

CC Haparquilla3328313.02.67533.2600164996383

CC Huertasin inf.329.09.93sin inf.52sin inf.sin inf.sin inf.

CC Inquilpata3329311.05.78308.700063992089

CC Kehuar3406330.10.9184.0000521007689

CC Llunscanaysin inf.306.07.90121.000069sin inf.sin inf.sin inf.

CC Mantoclla38384Legalmente, an es anexo de Conchacalla648.0000801009574

CC Markjo3341326.02.58652.8500121953995

CC Mosocllacta3324331.07.67487.0000911002090

CC Occoruro3327318.02.8540.000087100441

CC Pacca3346322.06.88525.0000110100294

CC Pancarhuaylla3516411.07.75sin inf.80463691

CC Pichoqsin inf.322.06.88sin inf.55sin inf.sin inf.sin inf.

CC Pianccay3362310.12.91118.500050981281

CC Yungaqui3334329.12.67433.94001401002797

Fuente: INEI (2007), Directorio de Comunidades Campesinas ().[footnoteRef:19] Elaboracin propia [19: En el caso del nmero de familias de Casaccunca, la superficie y reconocimiento de Compone y Mantoqlla, la informacin se ha completado en base a: Ttulo de propiedad de Compone y data digital de la fundacin Ayuda en Accin (zona Anta).]

De las 20 comunidades, 14 cuentan con registro de propiedad y slo 9 tienen personera jurdica. Adems, 3 comunidades son, al mismo tiempo, Centros Poblados Menores (CPM): Chacn, Compone y Conchacalla. En cuanto al acceso a servicios (data 2007), destaca el alto grado de acceso a agua y a electricidad, mientras que en el rubro de servicios higinicos an se encuentran porcentajes bajos. Luego, destacan 3 comunidades antiguas (Chacn, Anta y Conchacalla) que han concentrado histricamente poblacin y territorio comunal, luego son 5 comunidades que obtuvieron su reconocimiento antes de la Reforma Agraria del gobierno de Velasco (en la que destaca Compone, por su mayor extensin y poblacin), 2 comunidades obtuvieron reconocimiento en los 70s y finalmente 9 comunidades que obtienen su reconocimiento entre mediados de los 80s e inicios de los 90s.

Ahora bien, es importante complementar esta breve presentacin de datos bsicos con referentes a la fuerte historia poltica que marca a la pampa de Anta (all donde se ubica centralmente el distrito estudiado).

Elementos histricos y polticos del distrito de Anta[footnoteRef:20] [20: Este apartado se basa en Quispe (1975), Canal (1976), Garca Sayn (1982), Paniagua (1984), Rnique (1986) y Monge (1988).]

La pampa de Anta se caracteriz por tener un sistema de haciendas, cuya consolidacin se remonta a fines del siglo XVIII y contina hasta mediados del siglo XX (1780-1940). Esta consolidacin involucr que las haciendas tuvieran un rol econmico importante como abastecedor de mercados locales y regionales con sus productos agropecuarios.

El sistema de haciendas existente en Anta implic la concentracin de los medios de produccin (en especial, de la propiedad de la tierra) por parte de un grupo tnicamente distintivo conformado por hacendados blancos o mestizos, llamados patrones por los campesinos- que mantena relaciones serviles con un sector extensivo de colonos y relaciones semi-serviles con los miembros de ayllus. El total de estos productores (indios o indgenas) dominados poltica y econmicamente, reproducan este sistema mediante relaciones de trabajo como pago renta-especie o renta-trabajo.

A su vez, el rgimen de trabajo en la hacienda implicaba un control por parte de un staff/grupo de intermediarios integrados por: 1) un administrador, que reemplaza al hacendado en su ausencia y usualmente era un misti; 2) un mayordomo, encargado de ejecutar los mandatos del administrador y responsable del sector ganadero y agrcola, sola ser un misti o un campesino de la confianza del patrn; 3) un mandn (que poda ser dividido entre el agrcola y el ganadero/vaqueros), encargado de comprometer coactivamente al campesino para los trabajos muy mal pagados en la hacienda. En estas condiciones y por tomar la forma de un duro enclave poltico, la hacienda tambin comprenda obligaciones de trabajo gratuito como el pongueaje (trabajo en labores domsticas en la hacienda), maltratos sistemticos a los indgenas y castigos ejemplizadores.

Ahora bien, todo este rgimen de dominacin que reproduca una fuerte desigualdad (en sus diferentes dimensiones), tambin implic contar con un soporte poltico-institucional mayor que se expresaba en la ocupacin de cargos de autoridad (juez, gobernador) exclusivos por parte de las familias de hacendados o de su compadres[footnoteRef:21]. De este modo, la aplicacin de justicia resultaba desfavorable para los indgenas y resultaba imposible su intermediacin poltica. Cambiar estas condiciones, supona un cambio de mentalidad y recurrir a la fuerza como va poltica de reclamo y presin. En las lneas siguientes, veremos cmo en Anta comenz a tomar importancia el surgimiento de movimientos campesinos que reivindicaban la reparticin de tierras y un fuerte golpe al sistema de haciendas, el cual tuvo un apoyo por parte de grupos de izquierda que pretendieron liderar estas demandas. [21: Es as que ante las quejas de algunos campesinos por abusos del hacendado, siempre salan perdiendo debido a este sistema duro de dominacin econmica, cultural y poltica. ]

Garca-Sayn (1982) seala que para la dcada de los 30 y 40 ya existan movilizaciones de reclamo a autoridades por parte de las comunidades de Anta; no obstante, recin a principios de los aos sesenta se iniciaran los reclamos fuertes para expulsar a los hacendados, formndose en 1963 la Federacin de Campesinos de Anta.

Un antecedente regional que es sustancial para entender estas movilizaciones campesinas es la formacin de sindicatos de trabajadores de hacienda en La Convencin y Lares en 1958, los cuales fueron promovidos por el Partido Comunista (PC) y en especial por Hugo Blanco (ligado al PC, pero de corriente Trotskista). Estos sindicatos que tenan como objetivo el reclamo por la tierra y la expulsin de los hacendados, llegaron a tener influencia a nivel regional con la constitucin de la Federacin Departamental de Campesinos del Cusco (FDCC) en 1961, siendo su objetivo articular las luchas por la tierra en la regin mediante la creacin de federaciones provinciales (la de Quillabamba se form en 1958)[footnoteRef:22]. Estos levantamientos de la lucha por la tierra van de la mano con el apoyo de partidos polticos como Bandera Roja, Estrella Roja y Vanguardia Revolucionaria, que acompaaran la accin de las federaciones provinciales y de la FDDC[footnoteRef:23]. [22: Cabe resaltar que el sistema de haciendas en la Convencin y Lares era reciente y no de larga data como lo sera en gran parte de las zonas rurales en el Cusco; es decir, los colonos seran migrantes y sin una historia marcada de relacin con sus nuevos patrones. Segn Renique (1986), la pretensin de modernizacin de algunas haciendas (como modo deseable de acumulacin que implicaba importar ganado, semillas, maquinaria, etc.) tuvo como correlato poltico fuertes intentos de expropiacin de tierras comunales y de colonos; este habra sido el factor que intensific el rechazo a los hacendados.] [23: Respecto al discurso poltico que exaltaban estos partidos polticos de izquierda, cabe anotar que (enraizados en una formacin clasista-ortodoxa) usaban la figura socio-econmica del campesino como forma de identificacin y unin: el indgena cambiara a ser visto como actor poltico en tanto campesino, lo cual se reafirmara cuando el Estado lo reconoci y legisl derechos como tal mediante el Estatuto de Comunidades campesinas.]

El proceso registrado marcaba un cambio sustancial de las fuerzas polticas a nivel regional, pues en la ciudad del Cusco se form la Federacin de Trabajadores del Cusco (FTC, representante de los sectores urbanos empleados) y la Federacin de Universitarios del Cusco (FUC), que se unira como un frente de reclamos al Estado junto con la FDCC. As, por ejemplo, en la dcada de los sesentas se realizaron una gran cantidad de mtines y bloqueos de carretera como llamados de atencin al Estado centralista[footnoteRef:24]. [24: La articulacin entre estos gremios no sera programtica ni implicaba una articulacin constante, ms bien se daba una cooperacin espordica en frentes de reclamo. Tal situacin puede explicarse, entre otras cosas, porque cada gremio tena una corriente comunista distinta (segn al partido poltico que lo acompaaba): a) el FDCC tena una tendencia maosta, b) el FTC sera comunista/socialista; y c) la FUC tena una lnea trotskista y castrista (Rnique 1986). ]

Con los antecedentes regionales descritos, puede comprenderse la debilidad poltica creciente del sector de hacendados, y la forma en que los campesinos comienzan a fortalecerse hasta el punto de efectuar tomas de tierra. Esta historia no sera diferente en Anta.

A mediados del sesenta se agudiza la lucha por la toma de tierras efectiva en Anta, y se llega a tener un total de 65 haciendas invadidas. Con la entrada al gobierno de Velasco en 1968, se comienza la anhelada aplicacin de la Reforma Agraria. El principal hito es la promulgacin del Decreto Ley 17716 de Reforma Agraria en 1969, cuya aplicacin da inicio a un proceso de adjudicacin con reconocimiento legal de los predios (ex-hacienda). No obstante, esta adjudicacin no beneficiara en mucho a las comunidades campesinas de la pampa de Anta, debido a que en la pampa de Anta se haba dispuesto la creacin y funcionamiento de una Cooperativa Agraria de Produccin (CAP) Anta-pampa que mantendra la concentracin de la tierra. Esta concentracin de tierras y la exigencia de un manejo tcnico por parte de la CAP condicionara la continuacin de una dominacin ms sutil (que la econmica) e irresuelta: la cultural y poltica.

Constituida la CAP Anta-pampa en Junio de 1971 (que comprenda el 65% de las tierras de la pampa de Anta con un total de 5, 499 familias socias-beneficiarias, con 36 comunidades campesinas asociadas y con un saldo a pagar de 47964 406 soles), se nombra a un gerente para que la administre. No obstante, en 1972 los campesinos rechazan la figura del gerente y se logra formar un comit ejecutivo conformado por representantes de comunidades que no alcanza los objetivos trazados. Una de las principales dificultades, como bien seala Canal (1976: 87), tiene que ver con la dbil representatividad de dirigentes que concentraban la ocupacin de estos cargos: muchos de ellos seran ex-mayordomos de hacienda, cuya actitud difcilmente podra ser horizontal con los campesinos a los que anteriormente mandaba. Adems, esta situacin era apoyada por el staff profesional estatal, cuyo gerente sealaba que no haba otra alternativa, porque no hay gente preparada para desempear ese cargo (en la poca de hacendados no se permita que los indgenas estudien). En el transcurso, estos dirigentes fueron criticados por los (ahora denominados) campesinos, especialmente aquellos jvenes bilinges que mantenan una relacin vertical y desptica. Los funcionarios tambin seran mal vistos por los campesinos por tomar una actitud similar: el quiebre cultural no tendra mayores avances, se mantendra la discriminacin al analfabeto[footnoteRef:25]. [25: Es interesante anotar que en este corto periodo de existencia de la CAP, se cre un comit de Educacin que, supuestamente, implicaba reducir estas distancias culturales entre funcionarios y campesinos. Sin embargo, el comit fue descuidado y los cursillos que se dieron no tuvieron una didctica adecuada (se trataban temas muy abstractos para un campesinado quechua-hablante) y quienes ms se preparaban eran los jvenes bilinges ya criticados. An as, el desenlace que tuvo la CAP, muestra que el campesinado impondra un mnimo derecho ante los fracasos de la CAP: eliminacin de la CAP y reparticin de las tierras expropiadas al hacendado.]

Debido a los problemas suscitados, se inician en 1975 juicios de reivindicacin de tierras comunales que administraba la CAP. Al no ser efectivos estos mecanismos legales, se inician una serie de tomas de tierras a la CAP, siendo la CC de Chacn la que realizara la primera toma en diciembre de 1976. La secuencia de invasiones, obliga al gobierno de Morales Bermdez a aplicar un plan de redimensionamiento de la CAP. En virtud de esta decisin, la CAP pasa de tener 38, 176. 96 has a tener 7, 511.58 has. An cuando una gran cantidad de comunidades fueron beneficiarias, la reduccin de propiedad de la CAP no implic la distribucin de las tierras de mayor calidad[footnoteRef:26]. Por este motivo, y tambin por las ya mencionadas dificultades del manejo de la CAP, continuaron las acciones de toma de tierras. [26: Seran beneficiadas directamente 5 comunidades de Anta: Chacn, Pancarhuaylla, Mantoqlla, Yungaqui y Compone. En total se habran adjudicado 4,255.73 has (Paniagua 1984: 63). ]

Finalmente, la CAP es descartada por parte del Ministerio de Agricultura como una alternativa de desarrollo en la zona de Anta en 1979 y se presentan nuevas acciones alternativas para consolidar el desarrollo agropecuario de la zona. Se elimina totalmente la CAP y se inicia la reparticin de tierras a las comunidades de Anta (que incluy enfrentamientos inter-comunales para hacerse de mayores extensiones de tierra). A partir de este momento, el tema de toma de tierras ser dejado de lado por parte de las comunidades, para luego seguir la va de la parcelacin de tierras al interior de las comunidades y preocuparse por temas diversos: la comercializacin, el linderaje, el crdito, drenajes, irrigacin, acceso a agua potable y electrificacin, sus desigualdades internas, etc. Estos temas comenzarn a ser tratados en los proyectos de ONG, mientras que para los 80s, el movimiento campesino disminuir y reclamar la atencin de temas productivos, ms que (re)distributivos y polticos.

En la dcada de los 90s, un dirigente campesino proveniente de una de las comunidades del distrito de Anta (Piancay) ocupara el cargo de alcalde en tres gobiernos. As, las comunidades no habran perdido centralidad en la poltica local. Luego, para fines de los 90s entrara un alcalde afn al gobierno fujimorista que descuidara la atencin a las comunidades; ste sera el antecedente poltico a la entrada de Wilbert Rozas como alcalde de Anta.

El gobierno local de Anta: caractersticas organizativas[footnoteRef:27] [27: La informacin que se presenta se basa en: Manual de Organizaciones y Funciones de la Municipalidad Provincial de Anta (2008), la base digital de la municipalidad de Anta y entrevistas a funcionarios.]

Una caracterstica a destacar es que la poblacin del distrito de Anta no elige exclusivamente a su alcalde y a los 9 regidores. La poblacin total de la provincia elije a estas autoridades, y esto es as porque las autoridades de Anta tienen la prerrogativa de gobernar no slo el mbito distrital, sino tambin el provincial. Destacamos este punto, porque es comn la confusin entre los dos niveles de gobierno. An as, lo que mostramos en el siguiente captulo muestra que estos dos niveles han sabido distinguirse y manejado por separado para el desarrollo del PP distrital.

En cuanto a la organizacin del municipio, tanto el organigrama como el MOF de la municipalidad muestra una compleja y diversificada estructura de cargos ocupados y asumidos por un personal amplio y variado que sobrepasa los 150 trabajadores.

Resalta en el organigrama -para efectos de nuestra investigacin- la Gerencia de Desarrollo Econmico Local (GDEL) y, en especial, la Divisin de Promocin y Desarrollo Agropecuario que cuenta con: un especialista administrativo, dos ingenieros agrnomos, un zootecnista, dos tcnicos agropecuarios y un trabajador de apoyo. Esta divisin se encarga principalmente, de trabajar con asociaciones para capacitar y asistir en 2 principales lneas: crianza de cuyes y su comercializacin, as como crianza de ganados mejorados para la produccin de leche. As, estos actores habran sido importantes para introducir alternativas productivas en las comunidades campesinas y que, luego, comenzaran a ser transformadas en pedidos al Presupuesto Participativo.

Luego, como un componente central, est la Oficina de Planeamiento, Presupuesto y Racionalizacin (OPPR). Su papel es sumamente importante, porque desde aqu se decide y controla (con la aprobacin del alcalde) cmo se distribuyen los gastos del municipio, la planificacin de sus gastos futuros (especialmente de aquellos de inversin que son los que varan en mayor medida), as como el modo en que se llevar a cabo el Presupuesto Participativo. Para esta labor general, hay solo un planificador, un tcnico en finanzas y un tcnico administrativo.[footnoteRef:28] [28: Nuestro entrevistado Y.M. seal que an no pueden planificar, porque no les alcanza el personal, por lo que se dedican ms a las tareas del da a da. ]

Dentro de esta unidad especial, se encuentra la Oficina de Programacin de Inversiones (OPI). Esta oficina resalta por se responsable de la evaluacin, asesoramiento y ejecucin de las inversiones; en especial, se encarga de estudiar y evaluar los estudios de pre-inversin, siguiendo los lineamientos del SNIP. Para esta labor, hay dos economistas, un ingeniero civil, un auxiliar administrativo y un trabajador de apoyo. Por ser un organigrama todava no actualizado, debemos sealar que an no aparece como una oficina particular la Unidad Formuladora de Proyectos (UFP), que se encarga de realizar los estudios de pre-inversin. Esta oficina es clave, porque a all acudirn los dirigentes campesinos para revisar cmo y cundo se ejecutar la obra que solicitaron y le aprobaron mediante PP.

Finalmente, hay que referirnos la Divisin de Participacin y Promocin Ciudadana, instancia encargada de promover creativamente mecanismos de participacin, as como de recolectar informacin sobres las organizaciones sociales del distrito. Para desarrollar dicha labor, la oficina cuenta con un especialista en promocin social y un periodista. En un principio, esta oficina se involucr en el PP y en la discusin sobre cmo podra mejorarse, pero ms que todo se encarg de fortalecer los Comits de Gestin. Luego la coordinacin y apoyo a los CG se encargara a una oficina especial que no llegara a ser parte formal de la estructura orgnica del municipio.

Fuentes de ingreso en soles del gobierno local de Anta[footnoteRef:29] [29: La informacin de este apartado est basado en: Cuadernos descentralistas N 18 (2006), Remy (2005), Portal de Transparencia Econmica, Propuesta Ciudadana (2005) y Participa Per (2006). ]

Rubro (Ao 2006) Presupuesto Institucional de AperturaModificaciones PresupuestariasPresupuesto Institucional ModificadoEjecucin PresupuestalSaldo Presupuestal

RECURSOS ORDINARIOS329,471329,471329,469.321.68

CANON, SOBRECANON, REGALIAS Y PARTICIPACIONES2,329,5321,753,9004,083,4323,841,320.11242,111.89

FONDO DE COMPENSACION MUNICIPAL4,513,787781,6325,295,4195,237,123.2658,295.74

OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES45,00045,00019,689.0025,311.00

RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS258,52069,407327,927259,288.2268,638.78

RECURSOS POR OPERAC.OFICIALES DE CREDITO INTERNO998,411998,411979,966.2818,444.72

DONACIONES Y TRANSFERENCIAS825,090825,090344,756.87480,333.13

TOTAL7,476,3104,428,44011,904,75011,011,613.06893,136.94

Fuente: Data digital de la Municipalidad Provincial de Anta (MPA).

En el cuadro anterior, que presenta informacin al ao 2006, podemos observar cmo el Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN) constituye un ingreso vital para la municipalidad de Anta: representa el 60% del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) y el 44% de la Presupuesto Institucional Modificado (PIM) Este fondo tiene su origen en los 90s y est fijado por la recaudacin en dos puntos porcentuales del Impuesto General a las Ventas (IGV, impuesto que grava la venta al por menor y mayor de buena parte de los bienes y servicios en funcin del valor del producto vendido). Su importancia, tambin se ve asociada a la expansin econmica de la ltima dcada; pues permiti incrementar el fondo sustancialmente.

Ahora bien, no podra entenderse el monto recibido por Anta (alrededor de 4 millones y medio) sin revisar la forma en que se distribuye y condiciona el uso este fondo. Un primer aspecto importante, es el establecimiento de un monto mnimo de ingresos para todo gobierno local, siendo los fondos de FONCOMUN destinados a cubrir esa brecha de gobiernos locales con escasas fuentes de ingreso. De este modo, el 2004 se determin un mnimo de ocho Unidades Impositivas Tributarias (UIT) como base mnima comn a todo municipio local unos S/. 300 mil- y no se ha puesto limitaciones para su uso en el pago de gastos de operacin de las municipalidades (antes se exiga que slo se use el 10% para estos gastos corrientes): es decir, ahora se puede usar completamente para los gastos corrientes de pago de personal, mantenimiento del local y otros servicios.

Respecto a la distribucin del FONCOMUN, a nivel provincial se siguen los siguientes ndices: poblacin total de la provincia y la tasa de mortalidad infantil. Luego, para distribuir este fondo entre los distritos y las capitales provinciales, se asigna el 20% del ndice provincial a la municipalidad provincial y luego se distribuye el 80% restante entre todos los municipios distritales de la provincia, incluida la municipalidad provincial (que participa en este rubro como un distrito ms). Adems, esta distribucin toma en cuenta el grado de ruralidad: la poblacin rural es multiplicada por 2 y la poblacin urbana no sufre modificacin, de modo que los distritos rurales recibirn ms fondos por parte de FONCOMUN.

Estos cambios en la distribucin del FONCOMUN, junto a la expansin econmica explican por qu la municipalidad de Anta pas de recaudar por FONCOMUN 2 millones y medio en el 2003, a 3 millones y medio en el 2004, y luego se mantendra creciendo hasta alcanzar los 5 millones de soles.

Otra fuente de ingreso que comenz a tomar gran importancia a partir del ao 2003 en Cusco, fueron los ingresos por CANON[footnoteRef:30] y SOBRECANON. Para el caso de Anta, en el 2005 se reporta un ingreso de un milln 300 mil soles procedentes del CANON y SOBRECANON, el cual se ira incrementando hasta llegar a los 6 millones soles de ingreso (!) para inversin en el 2010. [30: El Canon Minero est definido por ley como la participacin efectiva de la que gozan los gobiernos regionales y locales de los ingresos obtenidos por el Estado por la explotacin de los recursos mineros (Ley de Canon N. 27506 del 2001) (Propuesta ciudadana, 2005).]

Entre los cambios legislativos registrados sobre este punto, destaca la modificacin de la Ley de Canon (27506) en junio 2001, por la cual se increment de 20% a 50% la participacin de los gobiernos locales y regionales (incluye universidades) del impuesto a la renta pagado por las empresas mineras (Propuesta ciudadana, 2005). No obstante, para el caso del Cusco, quien cobra vital importancia no es el CANON minero, sino el CANON gasfero.

Segn las normas establecidas, el CANON gasfero se distribuye asignando: 20% para el gobierno regional, 5 % para la universidad nacional y 75% para los gobiernos provinciales y distritales. A su vez, el 75% que corresponde a los gobiernos provinciales y distritales, se reparta de la siguiente manera: 1) 25% del total para las municipalidades de la provincia productora (considerando ubicacin de las empresas) se reparta entre ellas segn poblacin y pobreza; 2) 10% del total para municipalidades de distritos productores, considerando ubicacin de las empresas, se reparta entre ellas siguiendo los mismos criterios anteriores; 3) el 40% restante se reparta entre todas las municipalidades, tambin segn la poblacin y pobreza (sin excluir a las municipalidades productoras).

An cuando en Anta no se ubican las actividades extractivas, podemos notar el fuerte impacto en trminos de ingreso que ha tenido el CANON gasfero. Respecto al uso de estos recursos, se seala que sern usados exclusivamente para financiar o cofinanciar proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local (Ley 28077). Para el caso de departamentos mineros el impacto se presenta an ms fuerte, debido a la continua alza de los precios internacionales de los minerales.

En sntesis, el mbito en que se desarrolla el estudio constituye una zona predominantemente rural, cuyas comunidades campesinas se ubican relativamente concentradas en la pampa (salvo el caso de tres comunidades) y reportan diferencias importantes entre ellas respecto a la cantidad y calidad de tierras. Si bien comparten una historia poltica de dominacin y posterior lucha contra el sistema de haciendas, que luego terminara con la adjudicacin de terrenos a las comunidades, las comunidades campesinas no han recurrido a una instancia mayor de representacin. De este modo, tenemos el panorama de comunidades desarticuladas, dirigencias que tiene una representatividad dbil, pero con familias comuneras que continan su bsqueda por mejorar sus condiciones de vida.

Desde el lado del gobierno local, en virtud de los cambios normativos introducidos, el gobierno local de Anta se ha visto favorecido con la mayor disponibilidad de recursos financieros. De este modo, sita al gobierno local como un actor clave para cumplir las aspiraciones de las familias comuneras por seguir mejorando sus condiciones de vida: acceso a servicios bsicos, mejoras en su agricultura, en infraestructura de escuelas y carreteras, etc. La implementacin del PP, impulsada por Rozas, se inserta en estas condiciones previas que tienen sus pros y contras.

Captulo 2: El Presupuesto Participativo distrital en Anta (2003-2010)

En esta parte del texto se describe de forma cronolgica el proceso participativo que se da en torno a la distribucin de los recursos pblicos (de inversin) en el distrito de Anta[footnoteRef:31]. [31: Es claro que este recuento no pretende ser exhaustivo, pero s creemos que lo que mostramos en este captulo se aproxima en mucho al proceso real. Sealamos esto, debido a la poca documentacin escrita existente, y a que las entrevistas realizadas entre Setiembre y Noviembre del 2010 exigan a los entrevistados recordar las diferentes formas que tom el PP desde el 2003 (7 aos atrs).]

Ahora bien, por haber sido un estudio retrospectivo antes que presencial y por no ser el objetivo ltimo de esta investigacin, nos hemos limitado a mostrar los mecanismos institucionalizados ms visibles que guiaron el proceso de participacin va PP: esto es, ordenanzas y pautas de organizacin identificables por los entrevistados.

As, la presente investigacin no llega a problematizar el peso de otro tipo de vnculos y reglas informales que se adecuaron a las reglas ms visibles e informales (sea para sacarle la vuelta o para complementarlas asiendo zonas de decisin no pauteadas formalmente). Advertimos la brecha importante que atraviesa este captulo, para sealar que ser retomada en las reflexiones finales del mismo. Por ahora, nos basta sealar que slo cerrando esta brecha se puede comprender cmo se van negociando los intereses al interior de la comunidad (entre diferentes facciones o perfiles de lderes), entre las comunidades va el PP (va la representacin de alguno de estos lderes comunales sus intereses personales y de grupo- y la negociacin de un corte ms particularista entre comunidades, o de su posibilidad para decidir va criterios ms comunes y pblicos) y cmo median los tcnicos o autoridades municipales para resolver estas diferencias. Todos estos factores, complementaran un estudio de corte claramente poltico de este complejo proceso de toma de decisiones.

Antecedentes

Las gestiones municipales que precedieron a la de Wilbert Rozas[footnoteRef:32] no implementaron ninguna forma de participacin de la poblacin en la decisin sobre el destino del presupuesto pblico del gobierno provincial. En especial, las CC usaban la estrategia, que hasta ahora se sigue practicando, de comprometer en poca electoral a todos los candidatos posibles para que realicen alguna obra en su comunidad: se sola hablar de la construccin de una escuela, un saln comunal, un templo, etc. No obstante, este canal no aseguraba tal cumplimiento y los recursos del municipio no eran tan cuantiosos como para cumplir con todos los compromisos asumidos en la fase de candidatura. [32: Entre las ms recientes, los 3 periodos en los 90s de Esteban Puma primero con el Partido Unificado Mariateguista, luego en 2 perodos con el frente independiente Unidad Campesino Popular (1993-1995 y 1996-1998)- y 1 perodo con Juan Ninn Huaranca (1998-2002) con Vamos Vecino de afiliacin fujimorista. Sobre Puma, hay una escueta informacin en Tanaka (2001: 50)]

Una vez elegido el nuevo alcalde e iniciada la nueva gestin municipal, las obras a realizar se definan segn el propio criterio del alcalde y sus regidores, sin consulta con la poblacin. A lo sumo, la participacin de la poblacin se limitaba a aprobar y aceptar lo propuesto por estas autoridades y a colaborar con faenas (mano de obra gratis brindada por el conjunto de comuneros) para llevarlas a cabo.

Sin ningn control respecto al uso de los recursos, los dirigentes de comunidad hacen referencia a un uso patrimonialista del presupuesto pblico por parte de las autoridades, sealando que era comn que se realicen obras que beneficiaban a sus familiares y amigos. O, en el mejor de los casos, realizaban una distribucin estratgica de los recursos pblicos (en la medida que buscaban conseguir la reeleccin): se destinaba la mayor cantidad de recursos donde haba mayor cantidad de poblacin (pinsese en CC grandes). Ante esto, las comunidades slo podan influir en el alcalde o sus regidores mediante el agasajo: invitarles un lechn o cuyes cocinados, lo cual les dara la oportunidad de que estas autoridades realicen alguna obra en su comunidad.

Sobre la poltica patrimonialista llevada a cabo en Anta, nos parece ejemplar lo que comenta L.V., dirigente de la CC Conchacalla:

Antes haba poco dinero, entonces con ese poco dinero, el alcalde solamente haca para sus preferencias algunas obras. De preferencia le podan hacer porque eran parientes de los regidores, no haba mucho reparto por igual. Tampoco no nos daba a escoger cualquier obra, l nos impona: se va a hacer tal escuela y punto. Como no haba otras instituciones que tocar, entonces se aceptaba Antes, el municipio era la nica entidad, mal o bien, que podra hacer alguna obra, podra escuchar, asistir algunos reclamos que hacan las comunidades. Por eso la gente no reclamaba mucho al alcalde, por respeto. (Entrevista L.V. 1)

La cita nos muestra cmo se reproduce una cultura poltica autoritaria en este distrito. El poblador de Anta se reconoce como alguien relativamente dependiente del gobierno local, pues se asume que los servicios a brindar por el municipio (cumplir las demandas de la poblacin) son una suerte de favores y no derechos de la poblacin. No haba la visin de que el municipio tuviera el rol de cumplir con estas demandas ni que la obligacin de cumplirlas debera pasar por un filtro de negociacin y de evaluacin de la importancia que dicha demanda tuviera (en qu aspecto y medida va a beneficiar a esta poblacin, cunta poblacin ser beneficiada, qu tanto necesita tal cambio esta poblacin). La arbitrariedad de las decisiones tomadas por las autoridades municipales respecto a las inversiones no era criticada (era asumida como natural). As, se crea que era mejor no reclamar para evitar tener conflictos con el alcalde y los regidores, en la medida que el municipio era el nico referente cercano al cual la poblacin poda acudir frente a cualquier apoyo o emergencia.

En esta misma lnea, interpretamos que el respeto al alcalde sealado por este dirigente no implica honor o admiracin, sino miedo a no ser favorecido por el alcalde ante apoyos solicitados. Las autoridades municipales seran vistas como poseedores de un poder delegado irrestricto (desligados de cualquier compromiso con la poblacin) frente a la toma de decisiones sobre el presupuesto de inversin. Por ltimo, ningn poblador saba qu cantidad de recursos pblicos manejaba la municipalidad anualmente. As, era muy difcil vigilar la posibilidad de actos de corrupcin por parte de las autoridades municipales y funcionarios.

Esta cultura poltica autoritaria fuertemente arraigada en Anta (al menos de parte de la poblacin distrital ante la municipalidad provincial) que se conjugaba con una cultura local y poltica patrimonialista, tuvo su mayor expresin en la gestin municipal de Juan Ninn (1998- 2002). Muchos dirigentes de CC sealan que, a diferencia del anterior alcalde (Esteban Puma), este alcalde no hizo mayor obra en las CC, olvidndose de ellas. Es en este contexto que Wilbert Rozas postula para la alcalda provincial en el 2002 con el movimiento independiente Gobierno Participativo Ayllu (GPA)[footnoteRef:33] y obtiene la victoria por un margen muy reducido de votos. [33: Rozas habra sido militante de Vanguardia Revolucionaria en los 70s y habra apoyado en el proceso de toma de tierras frente a la Cooperativa Anta-Pampa (CAP). Para los aos 80s comenzara su vnculo con la ONG CADEP Jos Mara Arguedas, en los 90s sera 3 veces alcalde en un distrito de Anta y sera uno de los fundadores de la REMURPE. Todo este itinerario, hara de Rozas una autoridad muy vinculado a ONGs locales e internacionales. ]

Al frente de su campaa tena, entre otras cosas, la bandera de la participacin popular y comunal en las decisiones sobre la inversin del municipio. Esta bandera estaba respaldada por su experiencia previa como alcalde durante 3 periodos consecutivos en el municipio distrital de Limatambo (1993-2002), en el cual haba implementado el Comit Comunal y Vecinal (CCV): mecanismo que permita a la poblacin de Limatambo decidir sobre el uso de los recursos pblicos del municipio distrital[footnoteRef:34], as como enterarse de los ingresos y gastos del municipio mediante rendiciones de cuenta trimestrales (ver Quedena 2004). [34: Se estipul que se realizaran 4 reuniones al ao (cada 3meses) en la que el alcalde y su equipo rendan las cuentas y las comunidades presentaban sus necesidades organizados en 5 ejes: produccin agrcola, infraestructura vial, turismo, servicios bsicos, salud y educacin. En la primera reunin del ao se preparaba con la poblacin el plan operativo anual, mientras que en la ltima reunin, se preparaba la agenda del ao siguiente se preparaba. ]

Finalmente, Rozas[footnoteRef:35] llegara a asumir la alcalda provincial de Anta por 2 periodos consecutivos (primero con GPA 2003-2006 y luego con el Partido Socialista 2007-2010), y a lo largo de sus 2 perodos fue ajustando o modulando el modo en que se daba la participacin de la poblacin. En los siguientes apartados, podremos ver cmo se inici la participacin mediante el CCV (en base a su experiencia previa en Limatambo) y cmo esta se fue modificando a lo largo de los 8 aos: por la necesidad de adecuarlo al contexto ms urbanizado y por cumplir con las obligaciones impuestas desde las instancias nacionales. [35: Adems, ex dirigentes comunales resaltan a Wilbert Rozas como una persona que siempre los atenda de forma personal y rpida ante cualquier reclamo o demanda. As, algunos dirigentes sealan que con Rozas se habra ganado en el trato (a diferencia del trato que daba, por ejemplo, Ninn). ]

A continuacin, presentaremos las distintas fases del proceso de participacin respecto a los recursos pblico en el distrito de Anta (por lo tanto, slo tocamos marginalmente el Presupuesto Participativo provincial).

La implementacin del PP de los aos 2003 al 2010

La secuencia bsica que sigue el proceso del PP en Anta (o en su inicio, CCV), registra los siguientes momentos: 1) Uno primero que corresponde a la dacin de informacin a los representantes, se trata especialmente de informacin econmica y de informacin referida a la rendicin de cuentas de todo un ao, 2) en un segundo momento se realiza la eleccin y priorizacin de las obras demandadas, as como la asignacin de los montos para cada una de estas, y, por ltimo, 3) se da el proceso de vigilancia y fiscalizacin de la ejecucin de las obras.

En lo que sigue, se brindar informacin de estos tres momentos; aunque como corresponde al objetivo de nuestra investigacin- el punto 2 ser tratado con mayor amplitud. An as, el punto 1 y 3 seguirn siendo atendidos en la medida que son aspectos complementarios al punto 2, pues es mediante ellos que: 1) los pobladores se informan sobre la cantidad de dinero que dispone el municipio y cules son las fuentes de este dinero (lo cual tiene como trasfondo asumir como derecho el beneficio mediante el uso de recursos pblicos); y 2) los pobladores exigen que se ejecuten (cuanto antes, y lo mejor posible) las obras acordadas a realizar en el PP.

El siguiente cuadro muestra un resumen de las diferentes etapas de la implementacin del PP entre el 2003 y el 2010. All se muestra, de forma muy sucinta, las diferencias entre estas etapas respecto a cmo se llev a cabo el PP. Seguidamente a este cuadro, detallaremos cada una de estas etapas del PP.

EtapasModo de eleccin y seleccin de obras Lmites para la eleccin de obrasModo de transparentar la informacin econmica del municipioPara qu se dialoga con autoridades polticasDistribucin del presupuesto de inversin

CCV 2003-2004Reunin en la capital distrital en que participan slo representantes. Lluvias de ideas y por votacin de los representantesSe condicionaba a que no se elijan: templos, lozas deportivas y salones comunalesSe presenta generalmente un cuadro de gastos-ingresos a representantesPara elegir las obras por comunidad y aquellas obras distritales de envergadura50% para comunidades, luego se distribua segn nmero de poblacin

PP 2005-2007Se inaugura una forma descentralizada. Reunin de eleccin de obra en cada comunidad. Luego contraste y priorizacin con el equipo tcnico en una reunin de consolidacin Igual que el anterior, pero esta explicacin se expande a las asambleas comunalesEsta explicacin se da tanto en reunin de representantes como en asambleas comunales, de modo que llega a mayor poblacinLos representantes llevan la propuesta de obra elegida en asamblea y negocian con el alcalde y equipo tcnico cmo hacer para ejecutar su obra cuanto antes Igual que el anterior

PP 2008-2009Igual que el anterior (se aade una reunin para proponer un proyecto desde las escuelas)El SNIP prohbe dacin de bienes privados y de proyectos que no tengan rentabilidad econmica o social (ac se incluyen las obras prohibidas anteriormente)Igual que el anteriorIgual que el anterior60% para comunidades, luego se distribua segn nmero de poblacin

El Concejo Comunal y Vecinal (2003-2004): asamblea de representantes

Entre los aos del 2003 y 2004 se dieron alrededor de 6 reuniones de CCV a las que asistieron entre 3 y 5 representantes por CC, representantes de organizaciones de mujeres, pocos pobladores de la zona urbana[footnoteRef:36] y muy pocos alcaldes distritales[footnoteRef:37]. En este periodo, el CCV se dio bajo las siguientes normas (Castillo y Urrutia 2007: 39): [36: Es de resaltar que por ese entonces, algunas radios locales solan difundir la apreciacin de que los CCV no tenan un objetivo democrtico, sino ms bien utilitario por parte del alcalde. As, muchos pobladores que no conocan de forma directa experiencia solan pensar que el CCV era un espacio poltico de manipulacin por el entrante alcalde Rozas (testimonio de una dirigente urbana).] [37: Cabe sealar que la asistencia de estos alcaldes distritales, no implica que en este espacio se discuta y defina el PP provincial. Este tiene otro espacio en el que se renen los alcaldes distritales, el alcalde provincial y su equipo tcnico, adems el PP provincial tiene un monto separado (cerca del 30% del FONCOMUN). Es sorpresivos que en el 2003, de los 716 mil destinados a la parte provincial, slo se ejecut 290 mil debido a que los alcaldes distritales no llegaron a presentar sus obras requeridas con el expediente tcnico correspondiente o, incluso, no asistieron a las reuniones previstas para definir este PP provincial.]

1. Un rgano conformado por los representantes elegidos por cada una de las comunidades campesinas y de las organizaciones vecinales del municipio, con opcin de eleccin de hasta un mximo de 6 delegados, de los cuales 3 mujeres y 3 varones, acreditados mediante Acta, con derecho de voz y voto en la asamblea del CCV.1. Asambleas del CCV convocadas con agenda especfica y fecha acordada en el Concejo Municipal, trimestralmente.1. Asambleas inauguradas por el Alcalde en representacin del gobierno municipal y con participacin del Concejo Municipal y en presencia de las autoridades e instituciones pblicas invitadas al CCV.1. Asambleas presididas y conducidas por una mesa directiva elegida para ese fin, mediante votacin cargo por cargo (Presidente, Secretario y Relatores)1. Desarrollo de la asamblea sobre la agenda convocada en una secuencia de informes, preguntas, debates y acuerdos por cada punto.1. Lectura, aprobacin y suscripcin de las Actas municipales del CCV

Si bien las reuniones eran moderadas por una mesa de la sociedad civil elegida mediante votacin, el alcalde Rozas tom protagonismo para dirigir las primeras reuniones del CCV. Para ilustrar sobre la dinmica que siguieron tales reuniones, a continuacin presentaremos un resumen de las mismas, centrndonos en los siguientes aspectos: 1) la informacin econmica brindada por el gobierno local de ingresos y egresos del municipio (rendiciones de cuenta), y 2) la decisin sobre el destino del presupuesto de inversin a nivel distrital (qu obras y proyectos se haran con este).

Para implementar el CCV en Anta, el gobierno local (por iniciativa de Wilbert Rozas) realiz una convocatoria general por radio a todos los pobladores y, en especial, a las comunidades campesinas mediante un oficio. En este oficio se indicaba la necesidad de que participen en la primera reunin de CCV los representantes de cada CC: el presidente y su junta directiva.

Es as que se lleva a cabo la primera sesin del CCV el 15 de febrero del 2003[footnoteRef:38], en el cual se present un informe general sobre: 1) el estado en que se haba recibido el municipio provincial (maquinarias, personal, inventario patrimonial, documentacin de tesorera y contabilidad), 2) el presupuesto disponible para el ao 2003 y 3) las obras programadas por la gestin anterior para ese ao. De esta reunin queda un claro recuerdo en algunos dirigentes, pues era la primavera vez que se enteraban de los ingresos totales del municipio. [38: En el acta en que se basa esta descripcin, tambin se menciona una reunin previa en la que se defini el ingreso mensual de los regidores y del alcalde, asignndoles un monto menor a lo establecido. Esta mencin es confirmada por diferentes funcionarios del municipio y dirigentes locales. Esta definicin habra sido propuesta por el alcalde Rozas, dando la posibilidad a que la influencia de la poblacin participante no se reduzca a la distribucin de los recursos de inversin, sino tambin a cmo se usan los recursos en el rubro de gastos corrientes del municipio: en especial, de las condiciones econmicas en que actuarn los representantes del pueblo. Si bien esto no se volvi a discutir en la segunda gestin de Rozas, es de resaltar esta iniciativa como una posibilidad de generar mayores derechos efectivos de la poblacin frente a las autoridades locales. ]

Unos meses ms tarde, el 20 de junio del 2003 se realiz la segunda reunin central del CCV, en la que destaca como asunto tratado la eleccin de obras a realizar para el ao siguiente[footnoteRef:39]. Sobre este punto, hemos de extendernos teniendo como referente un acta escrita y la informacin brindada por dirigentes, funcionarios y autoridades municipales. [39: Adems, en esta reunin se tocaron otros puntos como el informe balance de transferencia al 31 de diciembre del 2002 del contador de la municipalidad, el informe sobre la situacin del servicio de transportes y la aprobacin de cambios en el personal y su sueldo]

Para la eleccin de estas obras, el alcalde provincial Wilbert Rozas comenz por explicar cmo se haba llevado el proceso participativo en el distrito de Limatambo durante sus 3 gestiones. En esa exposicin resaltaba cmo la poblacin (primero, las propias comunidades campesinas y luego los vecinos) se haba interesado para participar en el CCV y decidir qu se hara con el presupuesto que manejaba el municipio. Adems, destaca la idea de que: el poblador decide lo que se debe hacer con el dinero del municipio, ya no el alcalde ni el regidor, ahora le toca a los pobladores decir cul es su necesidad. El objetivo de este discurso era sensibilizar a la poblacin sobre la importancia del CCV como mecanismo participativo que permitira cambiar la relacin vertical entre las autoridades locales y la poblacin respecto a lo que se haca con el presupuesto pblico.

Hecha esta exposicin, se iniciaba un proceso en el cual se les preguntaba a los participantes por los problemas y necesidades del distrito y de sus organizaciones, as como por las obras que quisieran que el gobierno local realice. Respecto a la propuesta de obras a realizarse, la participacin mediante voto corresponda de forma exclusiva a personas representantes de Organizaciones Sociales de Base (OSB, con esta sigla nos referiremos al conjunto de comunidades, urbanizaciones, asociaciones de mercados y productores), mientras que el derecho a voz era extendido. La participacin tuvo la forma de pedidos para resolver necesidades territoriales: cada representante comunal expona las necesidades de su comunidad y propona una obra para resolverla, de igual modo suceda con los pobladores urbanos. As, se enumeraron una gran cantidad de ideas para resolver las variadas necesidades de las comunidades y barrios del distrito de Anta.

Las propuestas planteadas se iban poniendo a modo de lista en un papelgrafo. Luego, para comenzar el momento de la priorizacin de las obras, cada propuesta era clasificada por Wilbert Rozas segn ciertos ejes (cada uno en un papelote distinto) y sus correspondientes objetivos estratgicos[footnoteRef:40]: [40: Extrado, del archivo digital que maneja la MPA respecto al CCV realizado en el 2004. Esta metodologa de ejes y objetivos estratgicos habra sido replicado por Rozas en base a su experiencia en Limatambo. ]

1. Produccin y empleo: Elevar la produccin, productividad, generando valor agregado.1. Socio-cultural: Lograr una mejor calidad de servicios educativos.1. Institucionalidad y gobernabilidad: Impulsar la gobernabilidad local creando espacios de dilogo.1. Recursos Naturales y ambiente: Promover y fortalecer los conocimientos y capacidades para el uso adecuado de los recursos, conservacin y proteccin.1. Fsico-espacial: Mejorar la prestacin de los servicios bsicos y proyectos de infraestructura.

Si bien esta clasificacin por ejes tena el objetivo de hacer ver a la poblacin en qu distintos aspectos se poda ayudar a desarrollar el distrito y cada Organizacin social de base (OSB), y desde all ver qu aspecto se iba priorizar; para los dirigentes an resultaba un poco ajeno este mtodo. Rozas utiliza, entonces, una estrategia ms prctica y complementaria para priorizar el conjunto de obras pedidas: hacindoles ver cul les pareca ms urgente. As, el alcalde preguntaba: Cul es primero? La pavimentacin o desage? Necesitan ms una vereda o su sistema de desage?. El mismo alcalde guiaba la respuesta al plantearles que las obras ms importantes eran aquellas que tenan un impacto social y econmico importante: es especial los servicios de agua y desage, los sistemas de riego, el mejoramiento de la infraestructura vial, etc.

Teniendo esta orientacin previa, la priorizacin se defina finalmente mediante el voto emitido por los participantes (la obra que tena mayor cantidad de votos, tena mayor prioridad). Esta orientacin demuestra haber tenido efectividad, pues las obras elegidas para el 2004 correspondieron en su mayora a la necesidad de satisfacer el acceso a servicios bsicos (en especial, agua y desage), construir canales de riego, mejorar la infraestructura vial, de escuelas y colegios. La orientacin fue efectiva al descartar un tipo de obras que eran de inters de la poblacin, pero no urgentes (lozas deportivas, parques, templos, salones comunales, etc.).

Luego, se inicia el momento de asignar los montos de dinero referentes para cada obra. Con la priorizacin realizada, quedaba un listado ms pequeo de obras con el cual Wilbert Rozas y su equipo tcnico (dos ingenieros civiles y un arquitecto[footnoteRef:41]) realizaban una estimacin primaria de los costos de cada obra. Ese monto era puesto en el papelote junto a su idea u obra respectiva. El conjunto de montos era sumado y este total era comparado con el presupuesto de inversin que tendra el municipio para el 2004. Segn este cuadro, el equipo tcnico iba ajustando los montos designados para las obras priorizadas. Recurdese que, si bien en ese ao an no haba un ingreso fuerte por canon gasfero, s tomaba peso el ingreso por FONCOMUN: 2 millones y medio en el 2003, y 3 millones y medio en el 2004. [41: En ese entonces, el personal tcnico y profesional tena una clara orientacin urbana y a la realizacin exclusiva de infraestructura: no haban tcnicos agropecuarios, bilogos, agrnomos, zootecnistas, etc. ]

Este proceso tcnico tambin se iba ajustando mediante un segundo momento de participacin de la poblacin en la que se modificaban los montos segn la argumentacin que daban los dirigentes sobre la importancia de la obra para su comunidad, y en especial tomaba importancia las diferencias de cantidad de la poblacin. As, por ejemplo, las Comunidades Campesinas con mayor poblacin (Chacn, Anta, Compone y Conchacalla) obtenan mayores montos. Al final de este proceso, todas las CC tenan asignado un presupuesto y una obra a ejecutar[footnoteRef:42]. [42: Todo esto llev a que el dinero del municipio (alrededor de 2 millones para inversin), se dividiera en fracciones pequeas para cada comunidad (en promedio, 100 mil para cada una).]

Hecha esta definicin, se indicaba y esperaba que los participantes regresaran a su organizacin para anunciar tales acuerdos: en especial, qu obra se ha elegido y qu monto de dinero se le ha asignado a esa obra (suponiendo que lo presupuestado cubra el costo total de la obra)[footnoteRef:43]. [43: Cabe destacar que los montos asignados a cada obra tuvo la dificultad de ser usualmente menor a su costo real. No obstante, este potencial problema se pudo resolver dado que las transferencias estaban en aumento (el presupuesto que reciba efectivamente el municipio en el ao 2004, era mayor que el referente manejado en la reunin del CCV del 2003), de modo que el equipo tcnico del municipio (incluido el alcalde) tuvo la posibilidad de aumentar el presupuesto a las obras y as terminarlas. Adems, los criterios internos para priorizar el aumento entre este equipo era simple y no implic alguna discusin con la poblacin: dar mayor presupuesto a los proyectos que tengan que ver con saneamiento bsico (acceso a agua y desage), luego a los proyectos de riego y , en la parte urbana, pavimentaciones (que seran importantes en la medida que posibilitaba un mejor trnsito de vehculos y personas, en especial en la poca de lluvias cuando las calles no pavimentadas se llenaban de barro).]

Finalmente, el 2003 cerr con una reunin en diciembre en la cual se hizo una rendicin de cuentas de lo hecho a lo largo del ao (gastos en inversin y gastos corrientes) y con la discusin y aprobacin de la compra de una camioneta para el municipio. Debemos resaltar que en la presentacin del balance de ingresos y gastos, el contador us un cuadro en base a criterios tcnicos (dividido por activo, pasivo, patrimonio y resultados) que la gente no lleg a entender. Felizmente, esto lleg a cambiar en el 2004, usando una divisin ms sencilla entre gastos de inversin (obras) y gastos corrientes (administrativos como pago al personal, deudas, gastos de bienes y servicios que utiliza el municipio, otros).

Respecto a las reuniones del CCV del ao 2004, debemos resaltar que la modalidad fue similar. En lo que sigue, presentaremos algunos cambios particulares respecto al ao anterior.

En primer lugar, con el inters por ajustar las reuniones del CCV a lo estipulado por la Ley Marco del Presupuesto Participativo y del primer instructivo del PP, se realizaron reuniones preparatorias por parte de los funcionarios del municipio para establecer un cronograma de actividades y ver cmo se llevaran acabo.

Un cambio notable en este ao fue la creacin la Oficina de Participacin Ciudadana[footnoteRef:44], una de cuyas primeras obligaciones, es elaborar el registro de participantes al CCV del 2004. Podra decirse que ese es un paso en la formalizacin del CCV, que en este ao ya comienza a ser influido por las prerrogativas de la Ley Marco del Presupuesto Participativo y del primer instructivo del PP. Este registro, pretenda ayudar a tener una memoria de organizaciones del distrito y un mejor control de quines tenan derecho a voto (slo los que representan alguna OSB) y quines no: cualquiera poda asistir y participar, pero slo los representantes de OSB tenan derecho a votar y decidir. De este modo, el conjunto de CC no vea bloqueada su participacin mediante representantes en el CCV. [44: Cabe resaltar que en el 2004, tambin se realiz un cambio de personal de puestos importantes en el municipio que venan de gestiones anteriores: tesorera, abastecimientos y almacn. Segn un funcionario del municipio, el personal anterior era problemtico porque haca demorar los procesos de trmite o para ejecutar una obra, as como acusa que este personal maltrataba a los obreros empleados por el municipio. Estos factores, as como al inters por tener un grupo tcnico ms afn y allegado a s, motivaron al alcalde Rozas a cambiar este personal.]

Siguiendo con este inters por estar acorde, en alguna medida, con lo planteado por la legislacin nacional, el municipio tambin intent establecer un Concejo de Coordinacin Local (CCL) compuesto por 21 miembros: el alcalde provincial, un alcalde por cada CPM del distrito (3), los 8 regidores de la municipalidad y slo 9 representantes de la sociedad civil organizada (entre ellos una minora representante de las CC). No obstante, los mismos funcionarios nos sealan que este CCL no lleg a cumplir sus obligaciones, por lo que la municipalidad sigui asumiendo su rol de convocar y respetar lo acordado en el CCV[footnoteRef:45]. [45: Uno de los funcionarios nos indic que las personas elegidas para el CCL dejaron de venir y solo la municipal ha cumplido su rol: convocar y respetar los acuerdos del CCV. Al respecto explica la supuesta razn de que las personas civiles del CCL no cumplan: las personas de la parte civil no tienen esa iniciativa de poder ir, porque a ellas nadie les paga, no pueden perder tiempo de su trabajo y de su vida en este proceso. As, el CCL habra funcionado hasta el 2006 (segn las actas que hemos revisado) por formalidad, llevndose a cabo elecciones para elegir sus miembros (usualmente 9 representantes de la sociedad civil, ms 4 alcaldes- el provincial y 3 de lo CPM- y los regidores municipales), pero sin que cumplan su rol.]

Ya para junio del 2004 se realiz La Asamblea del V Concejo Comunal y Vecinal, una reunin dos o tres veces ms grande que la anterior. Asistieron ms pobladores de la zona urbana, el total de delegados de las comunidades campesinas (en algunos casos, venan