Lo Malo y Lo Feo de Los DUIS (Publicado en 2011)

5/17/2018 Lo Malo y Lo Feo de Los DUIS (Publicado en 2011) - slidepdf.com

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Suplemento especial infraestructura

Lo malo

Luis Javier Castro Castro

y lo feo

de los Desarrollos

Urbanos Integrales

Sustentables (DUIS)

Los Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables (DUIS) vienen de una idea que se origina la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) a principios de la presente administración federal. Uidea que pretende desde entonces es pasar de la edicación masiva de vivienda social, dende grandes polígonos periurbanos, a otra alternava, también masiva, de edicar dicha vivida dentro de un polígono en donde además se permitan usos mixtos, es decir no solo viviensino además equipamiento, infraestructura urbana, áreas verdes, etc). Recientemente se

corporan como un segundo po de DUIS los viejos proyectos tradicionales urbanos de redensicacurbana dentro de las ciudades. La idea no es mala como ejercicio académico o de buenos deseos embargo en la prácca lo más probable es que llegaran a ser tarde o temprano, más temprano que tde, elefantes blancos en prejuicio no solo de las ciudades en donde se ubiquen, sino también del sec

privado que a parr de abrirles grandes expectavas pueden llegar a terminar en grandes perdideconómicas.

Este breve arculo se reere a una serie de interrogantes que se derivan de la información pública los DUIS1 y también en relación a posibles grandes riesgos para promotores de este po de iniciava, olvidar los impactos negavos para la sociedad en su conjunto. En parcular es muy débil la argumtación de porqué se les puede atribuir que son integrales y sustentables 21

1 La página web de la SHF donde se encuentra la información de los DUIS es: http://www.shf.gob.mx/programas/intermediarios/DUIS/Paginas/default.aspx

2 Castro Castro, Luis Javier, “Desarrollo habitacional sustentable: utopía o realidad”, Revista Ingeniería Civil, Órgano ocial del Colegio deIngenieros Civiles de México, Núm. 471, julio de 2008.



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A la certificación de DUIS parece ser que sela ha pasado una parte fundamental: la nor-matividad vigente a nivel federal, estatal ymunicipal como la Ley General de Asenta-mientos Humanos (LGAH), Leyes estatalesde Desarrollo Urbano o equivalentes y or-denanzas municipales todas ellas derivadasde dicha LGAH. Me refiero a lo que todaslas leyes establecen: la participación de lasociedad local en la aceptación o rechazo deproyectos urbanos que deben desarrollarsede acuerdo los Planes de Desarrollo Urbanode Centros de Población vigentes (inscritosen el registro público de la propiedad).

Todo parece indicar que hasta ahora losDUIS certificados carecen de pruebas de loanterior, ellos se han certificado principal-mente bajo criterios y procedimientos fede-rales. DUIS certificados aparecen en la pági-na web de la SHF. Da la impresión de que losDUIS se certifican primero y posteriormentese elaboraran los planes de desarrollo ur-bano correspondientes incorporando, desdeluego, los DUIS certificados, es decir, el pro-ceso legal de planeación se hace al revés yde manera ilegal. En realidad que se puedeesperar en relación al respeto de las leyesurbanas del país, si por primera vez desdehace 35 años desde que se institucionalizola planeación urbana en el país, la Sedesolha puesto el ejemplo al no publicar en estesexenio el Programa Nacional de DesarrolloUrbano, el cual tiene como objetivo estable-

cer las líneas estratégicas nacionales sobreeste tema.

Otra característica es en relación al OrdenFederal, las decisiones/beneficios son al-tamente centralistas por ejemplo los DUIScertificados hasta ahora, con excepción deuno a 20 kms de Villahermosa, Tabasco, co-rresponden únicamente a entidades federa-tivas gobernadas por el PAN.

1. ¿Y por qué se ignora elmarcojurídicodelordenfederaly

estatal?

El proceso de cercación para que un proyec-to sea calicado como DUIS potenciales se lleva acabo de acuerdo a lo descrito en la página web dela SHF, en el intervienen las dependencias federalesque integran el llamado Grupo de Promoción y Eva-luación DUIS (GPEDUIS) que son: las Secretarías deHACIENDA, SEDESOL, SEMARNAT, SENER, ECONO-MIA, así como la CONAVI, INFONAVIT, FOVISSSTE,BANOBRAS, FONADIN, PROMEXICO y la SHF enca-bezando este grupo.

La evaluación se desempeña en un extenso ujode pasos que reciben puntuación de acuerdo a unametodología empleada, compuesta por 83 criteriosy parámetros integrados por 11 determinantes,23 prerrequisitos y 48 indicadores. Además, a lospromotores de los DUIS que pasan una evaluacióninicial por el GPEDUIS se les pide nanciar la evalua-ción de dos consultores externos propuestos por laSHF, uno para la Evaluación Técnica con experienciainternacional en Desarrollo Urbano y otro para una

Evaluación Financiera con experiencia en asesoríaen Banca de Inversión y negocios inmobiliarios.

Hasta la fecha no se han hecho públicas las evalua-ciones que apoyaron a la cercación de proyectosDUIS aprobados. Solo uno es de po intraurbano,correspondiente a la redensicación del CentroHistórico de la Capital de Puebla. Para este úl-mo se supone que fue una evaluación po “FastTrack” porque para sorpresa de muchos un día sehizo pública su cercación DUIS sin mencionar nisiquiera detalles generales del proyecto, tampocose mencionó nada de la opinión del INAH, depen-

dencia que ene que dar su dictamen para inter-vención en edicios históricos dentro del polígonodel Centro Histórico.

Todo parece indicar que se llevan a cabo evalua-ciones de proyectos periurbanos basadas en unvasto número de indicadores y con parcipaciónde consultoría externa y para los intraurbanos seusa un “fast track” en donde primero se da la cer-cación y luego se elabora el proyecto.

2. ¿Por qué un procesoburocráco de cercación tan

largo y para ciertos proyectos se

sigueun“fasttrack”?



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3. ¿Por qué se

desaprovechanoignoranotras

polícas públicas quepodrían

incidir posivamente en el

futurodesarrollodelosDUIS?

La Políca Nacional de Vivienda en el período 2001-2012 ha sido muy efecva en el aspecto nanciero,en realidad es una Políca Nacional de Financiamien-to para la Vivienda (PNFV). Las metas de créditos hi-potecarios y subsidios federales se han alcanzado yen ocasiones hasta rebasado, sin embargo se ha em-

pezado a reconocer que dicha políca ha estado enel vacío ya que no existe una políca nacional de de-sarrollo urbano y territorial (especie en exnción enel orden Federal). Lo anterior ha dado como resulta-do la proliferación de una variedad amplia de impac-tos negavos de po social, económico y ambientalen varias ciudades y regiones del país que han sidoreceptoras de la edicación de vivienda social todadispersa y alejada de las ciudades. El gran riesgo deconnuar con una desvinculada y desarculada Po-líca Nacional de Financiamiento de Vivienda Sociales que el sistema nanciero de vivienda y empresa-rios de la construcción de vivienda se pueden llegara colapsar en el corto plazo y por consiguiente tenerimpactos mucho más severos para el país. Además ladimensión nanciera de la PNFV está en función dela demanda con capacidad de endeudamiento de losbeneciarios potenciales, la cual implícitamente dejafuera a la mayoría de las familias y crea inequidad enel desarrollo territorial del país, ya que ciudades en-teras, principalmente en el Sur-sureste del país, hanquedado ignoradas por la PNFV.

En los úlmos años los programas y resultados de laPNFV han puesto en evidencia de que es imperavo

aumentar el impacto posivo de la PNFV mejorando laeciencia y ecacia del gasto público y la gesón guber-namental. Resulta también relevante el cómo se denela transversalidad de las polícas públicas. El enfoquede transversalidad de la administración pública federaldebería de ser un proceso de gesón y de concertaciónen el que parciparan varias instuciones con objevosy programas anes y sumaran su Agenda de trabajo yrecursos humanos y nancieros para el logro de metascomunes. Caracterísca que en la prácca no posee elGrupo de Promoción y Evaluación de DUIS (GPEDUIS).

Lo anterior adquiere importancia especial para el derrollo de la vivienda social. La transversalidad debería ptender además minimizar las actudes de protagonisinstucional (por ejemplo, protagonismo entre InfonaConavi, SHF, etc.) en el clientelismo y la manipulacpolíca de los beneciarios de los proyectos gubermentales. Ninguna dependencia gubernamental de

atribuirse el cien por ciento del mérito de un prograexitoso, se deben comparr responsabilidades y por tto, los logros como los fracasos deben ser producto trabajo compardo. Un fracaso garanzado de los Dperiurbanos por ejemplo, ene que ver que en el coplazo los habitantes de la vivienda social que ahí se eque pagaran los costos de los modelos nancierosproducción de vivienda social sobre ámbitos progresmente más alejados de los centros urbanos que induca la movilidad familiar (vivienda/trabajo, vivienda/eqpamientos) con costos personales, sociales y econócos dicilmente sustentables. La urbanización alejadalos centros de población actuales favorece un desarrterritorial altamente insostenible por su alta inecieneconómica y por ser socialmente segregadora. Es irrpensar que de la noche a la mañana un DUIS madurapasaran muchos años para que esto suceda y mientsus habitantes tendrán que depender de los servicequipamiento y empleos que se encuentran en la ciudy no dentro del DUIS.

El que la oferta de vivienda social se concentre dde un modelo únicamente nanciero ha limitado un lado a que el mayor número de familias de baingresos queden fuera del derecho a tener una

vienda y por otro a que se desaprovechen otras lícas/programas públicas que se podrían integranuevos modelos nancieros/sociales para accedeofertar vivienda social nueva dentro de las ciudaddonde ya existen de forma accesible los servicios blicos, equipamiento e infraestructura que demanla población de bajos ingresos o en estado pobrepatrimonial. Un ejemplo de los programas sociaque se ignoran pero que enen un gran potencialincorporarse a la vivienda social son los Programde Oportunidades y el de Hábitat.

Habría que implementar mecanismos de trlado de valores (puntaje con valor económacciones de apoyo social proveniente de programas) que permitieran darle vialidad nanciera/social al sector privado y entidades potecarias. Lo que ha faltado es una disciplmultidisciplinaria y no solo financiera para,menos, duplicar la producción de vivienda cial en ubicaciones adecuadas para las familde bajos ingresos y para la sociedad en su co

junto.



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4. ¿Quénecesidaddecrearundesequilibrioterritorial?

La PNVFS de los úlmos 11 años ha alterado nega-vamente los ujos de movilidad urbana. Al gradode que habría que quitarle la S a los DUIS periurba-nos en caso de que estos evolucionen. En proyec-tos periurbanos de gran magnitud necesariamen-te se generaran miles de traslados diarios entre elDUIS y la ciudad que denivamente hacen quedesaparezca el concepto de sustentabilidad.

En los primeros años de inicio de los DUIS periur-banos seguramente estos dependerán nanciera-mente de las familias de bajos ingresos que deci-dan tomar un crédito para una vivienda, ya quemuy probablemente se usara a la vivienda socialcomo ancla de desarrollo de los mismos DUIS. Sinembargo estos no tendrán, desde su inicio y pue-de tomar varios años, el contar con todos los ser-vicios, equipamiento e infraestructura urbana ne-cesaria dentro de los DUIS. Además es una falacia2 armar que dentro de un DUIS se generaran losempleos de los que ahí decidan vivir, los trabaja-dores son libres de escoger sus lugares de empleoy nadie puede asegurar que trabajaran dentro deun DUIS, también habrá otros que ni siquiera vi-van en el DUIS pero que vayan a laborar ahí. La

movilidad familiar al inicio de un DUIS será angus-ante desde el punto de vista de la economía fa-miliar porque estarán en el lo del abismo de caeren cartera vencida y posteriormente abandonarla vivienda como resultado de excesivos gastos detraslado familiar.

Un ejemplo dramáco de esta dinámica es la quese ha generado en el Valle de México, desde luegono como consecuencia de DUIS pero si del nancia-miento de vivienda social. En los municipios conur-bados al DF se edicaron cientos de miles de vivien-da po social en los úlmos 11 años que generan

una candad enorme de viajes diarios entre el Esta-do de México y el DF con los conictos ambientalesy de congesonamiento de todos conocidos. Aúnfalta ver por ejemplo, cuantos créditos se otorgarona trabajadores que antes radicaban y laboraban enel DF y compraron su vivienda en zonas lejanas delEdoMex y que por consiguiente ahora se trasladandiariamente entre ambas endades.

3 El supuesto de que los trabajadores que habitan en un DUISlaboraran dentro del mismo solo se cumpliría en un 100% en un régimenobsoleto como el de extinta Unión Soviética, en donde el gobierno centra-lista decidía en donde podía trabajar un ciudadano.

El establecimiento de relaciones polícas y admi-nistravas entre dependencias y niveles de go-bierno, a través de su parcipación colaboravaen el diseño, instrumentación y evaluación, paraalcanzar el desarrollo territorial es un trabajocomplejo pero posible de ejecutarse cuando haycapacidad técnica y voluntad políca. En principio,se podría señalar que lo que se esperaría conven-

cionalmente es que los ejes rectores de la vivien-da social estuvieran establecidos en los diferentesprogramas federales y estatales sectoriales y sus-tentados por las estructuras instucionales opera-vas, así como por la ciudadanía organizada. Sinembargo esta es una visión ideal que dicilmenteopera de manera arculada, presentándose fre-cuentemente tensiones que enden a desarculardichas relaciones requeridas para la formulacióny operación de proyectos de desarrollo. Esta di-cultad, por supuesto, también lo es para quienespretenden comprender cómo se instucionaliza lapolíca pública sectorial y territorialmente, comoes el caso de la de vivienda.

El desarrollo territorial requiere además de unapolíca nacional consistente, que establezca nor-mas e incenvos claros. No basta sólo la voluntadpolíca, ni fomentar desarrollo habitacionales sus-tentables en el interior de los DUIS, se necesitanservicios públicos especializados y técnicamentesólidos para implementarla a lo largo de la madu-ración de un proyecto/plan maestro.



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Apropiarse de intervenciones clásicas como la densicación, reacvación económica y socialáreas intraurbanas, repoblamiento de áreas ctrales, imagen urbana, etc como DUIS es en sitema de estudio. Uno puede pensar que a fade cercar DUIS periurbanos la única alternade supervivencia del enfoque “DUIS” es entonadoptar proyectos tradicionales desde hace

cadas y cercarlos como tales. Adicionalmenhabrá que ver a cuales DUIS los calican de etrada como intraurbanos. En todo esto hay mucsubjevismo y fomenta la exibilidad de criteri

6. ¿Por qué bauza

como DUIS Intraurbanos

intervenciones tradicionale

(ComoRedensicación,etc)?

5. Mercado de suelo

(onda expansiva, monopolio

de erra, DUIS en relación al

tamañodeciudad,etc.)

Los DUIS periurbano e intraurbanos por su ta-maño tendrán la caracterísca de alterar el valordel suelo dentro y fuera de la mancha urbana deuna ciudad. En ambos casos producirán un efec-to detonador como el de una onda expansiva,como cuando cae un objeto grande en un espejode agua, las ondas que se producen son de granintensidad cerca del punto de impacto y se desva-

necen conforme se alejan de él. Los DUIS impacta-ran negavamente el costo de la erra de una for-ma similar al de la onda expansiva causando queparadójicamente la edicación de vivienda socialse incenve lejos del DUIS.

En zonas periféricas a la ciudad y alejadas del DUISel suelo será mucho más barato que dentro delDUIS jalando de esta manera la demanda de vi-vienda social hacia esas áreas, bajo el supuestoque el gobierno federal no restrinja los créditossolo dentro de DUIS, lo cuál representaría una vezmás un centralismo exacerbado y violación a lasoberanía estatal y autonomía municipal.

En DUIS intraurbanos el fenómeno es casi el mis-mo, los costos de ofertar vivienda social aumen-tarán dentro de ellos y por consiguiente cambia-rían a otro po de vivienda de más alto costo.

¿Por qué no se evalúan disntos polígonos deerra en una misma ciudad para proponer DUIS?Todo se hace al revés, si los promotores son pri-vados estos ponen la erra en donde ellos ya lacompraron y presentan para su evaluación la se-

rie de requisitos expuestos en la sección 2, algosimilar ocurre si el propietario de la erra es elgobierno estatal, en ningún caso parece que seene contemplado que entre los tres ordenes degobierno pudieran seleccionar polígonos alterna-vos viables en donde se ofertará la posibilidadde desarrollar DUIS con el apoyo del gobierno fe-deral y de los estatales, y en su caso de los mismosmunicipios. (Ver Áreas de Crecimiento EspecícoSustentables4).

4 Castro Castro, Luis Javier, “Fondos de Asociaciones Público Privadas para Vivienda Económica” Suplemento Especial Revista Vector de la IngenCivil, 2010.



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El principal desao que enfrentan hoy los munici-pios, estados y el mismo gobierno federal, es sabercómo diseñar y aplicar sistemas de seguimientocapaces de fomentar y conciliar en áreas urbanaslos tres grandes objevos que llevan al desarrollosustentable: el crecimiento económico, la equidad(social y económica) y la ambiental. Para esto esnecesario comprender que las vías para lograr di-cho desarrollo son diferentes para cada ciudad, enfunción del modo y nivel de desarrollo en que seencuentren.

Una iniciava de un proyecto de “desarrollo urba-

no integral sustentable” no debe ser únicamenteun proyecto en el que su principal objevo inicial espretender deslumbrar con su planteamiento una vezcubiertos los requerimientos de varias dependenciasfederales, como los descritos en el inciso 2. Para unseguimiento efecvo durante la implementación deDUIS cercados se requiere una concertación ins-tucionalizada de los actores públicos, privados y delas organizaciones sociales locales más relevantes,con una estrategia de desarrollo territorial común,que a su vez introduzca cerdumbre en la implemen-tación connua del proyecto original. A la fecha no

existe ningún planteamiento del gobierno federal eneste sendo, pareciera ser que lo único prioritario esdar arranque al mayor número de DUIS al nal dela administración federal actual sin tomar un com-promiso de que en el futuro el DUIS cercado seimplementará como se espuló en su diseño inicial.En este tema hay un riesgo muy grande en que losDUIS cercados se puedan transformar en desarro-llos inmobiliarios muy rentables sin dimensión socialy lo que es peor, apoyados con recursos públicos delgobierno federal.

7. ¿Seeneyaunaestrategiapara darle seguimiento ocial

a la ejecucióndeDUIS? ¿Quién

controla que las caracteríscas

de un DUIS no sean cambiadas

unavezlacercacióndelmismo

odespuésdevariosaños?

Además, en democracia, los responsables públi-cos locales son los más legimados para la con-vocatoria de los diferentes actores territoriales yla búsqueda de espacios de concertación públicoprivada con miras al desarrollo económico local.De ahí la importancia de construir los equipos deliderazgo y seguimiento que aseguren la connui-

dad de las acvidades planeadas. En este sendose desconoce sí el Grupo de Promoción y Evalua-ción de DUIS (GPEDUIS) o alguna otra instancia anivel federal le esta dando seguimiento y evalua-ción a lo acordado con los DUIS cercados.

Otro punto relevante es la oferta territorial futurade servicios, debe incluir la capacitación de recur-sos humanos según las necesidades de la econo-mía local, tanto para modernizar las acvidadesproducvas existentes, como para incorporarotras que ofrecen posibilidades viables en el futu-ro inmediato de los DUIS cercados.

8. ¿Hay alguna garana depermanencia/connuidaddeDUIS

cercados con futuros cambios

delostresórdenesdegobierno?

Cualquier iniciava de un macro proyecto de desa-rrollo territorial debe instucionalizarse mediantelos necesarios acuerdos de po políco y socialen los ámbitos del mismo proyecto. Los conictoselectorales y las diferencias polícas intermunicipa-les no deberían interferir en las propuestas de DUISconcertadas por los diferentes actores sociales yeconómicos. Sin embargo esto no existe hasta la fe-cha en el esquema de ejecución de los DUIS.

No hay indicaciones de constución de una organi-zación técnica de carácter mixto para ejecutar losacuerdos de políca de los 3 órdenes de gobiernologrados por los DUIS cercados, en el que se logre

garanzar la arculación de programas y organismossectoriales de apoyo a los DUIS desde el nivel federaly estatal cuando ocurren los cambios de gobierno.Para lograrlo, las inversiones locales para la ejecu-ción de los DUIS requieren empos más largos demaduración que los que encierran los ciclos electo-rales y polícos. De ahí la necesidad de convocar alas fuerzas polícas y sociales locales a involucrarseen estas iniciavas, a n de que la legíma disputaelectoral no implique el debilitamiento de los proce-sos de implementación de los DUIS.



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En cualquier momento durante el proceso de eva-luación y ejecución de un DUIS el GPEDUIS pue-de entrar en conicto interno por diferencias deacuerdos entre dependencias federales lo cualrepercuría en retraso de empos programa-dos, ¿Cómo se garanza que esto no ocurrirá?Esto es sumamente dicil de evitar, con frecuen-cia las dependencias federales cuidan con recelosus programas y presupuestos y cuando estos seven amenazados al interactuar con otras depen-dencias ofrecen siempre resistencia a colaborar ycoordinarse. Al intervenir muchas dependenciasfederales en el GPEDUIS, y ausentes muchas otras,la probabilidad de conictos internos en cualquiermomento es muy alta.

Una fuente de conicto que se presenta frecuen-temente, ocurre entre Sedesol y Banobras con laSHF ya que la capacidad técnica de las dos primerasrebasa sin duda a las de la úlma dependencia, yaque el objevo instucional de la SHF y sus atribu-

ciones no son en el ámbito de desarrollo urbano.

9. ¿Cómo se garanza launidaddelGrupodePromoción,

Evaluación de DUIS (Gobierno

FederalenelGPEDUIS)?

10.¿Por qué la opacidadenelprocesodecercación

deDUIS?

Al usarse recursos públicos en el diseño, caficación y seguimiento de DUIS es obligacide la SHF, como líder de esta iniciativa, transparentar todo el proceso de certificacde DUIS, tanto los que logran dicha certifición como los que se rechazan. En la actudad se ignoran muchas decisiones importates de parte de las autoridades federales este sentido.

Las 10 interrogantes anteriores no son haustivas, lo que pretende este artículo es fundir varios aspectos que se consideran revantes de considerar ya que las institucionfederales actuales solo difunden caracteríscas positivas y no las que pueden llevar al fcaso de la iniciativa de los DUIS considerade alto riesgo por el autor. Es importante hblar públicamente de lo “Malo y lo feo de DUIS” no son tan buenos como nos los tratde vender.

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