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el propósito de ser discutida por los participantes del encuentro La posición presentada es la de el(los) Autor(es)(s) y no representa

necesariamente la posición del Banco Mundial, sus Directivos, o los Países que representan.

LOS SISTEMAS DE

ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS EN EL PERU

Guillermo García Montúfar Sarmiento

Lima - 2002

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ADMNISTRACION DE TIERRAS EN EL PERU

I. SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS

1. LA PROPIEDAD PREDIAL EN EL PERU 1.1 La propiedad predial urbana

a) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 30’ y la de los 40’: El rechazo a las migraciones

b) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 50’: La tolerancia de las invasiones

c) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 60’: El reconocimiento legal de las invasiones

d) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 70’: La planificación de programas masivos de vivienda y de adjudicación de tierras

e) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 80’: La reducción de trámites y la desregulación

f) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 90’: La formalización masiva de las invasiones

1.2 La propiedad predial rural a) El entorno socio-económico-cultural antes de la

Reforma Agraria: El reconocimiento de la ocupación de predios no explotados

b) El entorno socio-económico-cultural durante la Reforma Agraria: Imposición de un modelo de explotación colectiva de la tierra

c) El entorno socio-económico-cultural después de la Reforma Agraria: Reconocimiento del Derecho Consuetudinario rural

d) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 90’: La formalización masiva de las tierras rurales

1.3 Los tipos de tenencia de la tierra en el Perú a) Lo Urbano Formalizado: Lo urbano inicialmente

formalizado y lo urbano informal formalizado b) Lo Urbano Informal: La tenencia ilegal del suelo y la

invasión como su real expresión c) Lo Rural Formalizado d) Lo Rural Informal

1.4 El supuesto de las concesiones mineras 1.5 El catastro en el Perú

a) El catastro b) La importancia de la cartografía c) La cartografía del Perú d) El catastro en el Perú e) La manera como se ha encarado en el Perú el proceso

cartográfico y el proceso catastral

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f) Situación actual de la cartografía y el catastro en el Perú

2. FORMALIDAD VS. INFORMALIDAD

2.1 Conversión de lo urbano informal en urbano formalizado: Criterios y mecanismos que permiten a los invasores obtener derechos de propiedad reconocidos

a) La Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) y el proceso de formalización

b) El Registro Predial Urbano (RPU) 2.2 La reconversión de lo urbano formalizado en urbano

informalizado 2.3 Los esfuerzos legislativos por retornar a la formalidad lo

que se reconvirtió en informal a) La informalidad de las construcciones: Sus causas y la

manera como se trató de enfrentarla. b) La Ley no. 27157: Su ámbito de aplicación c) El Formulario Registral como instrumento que permite

regularizar la construcción d) El procedimiento para las edificaciones realizadas con

anterioridad al 20 de julio de 1999 e) Regularización de las edificaciones en aplicación de la

Ley No. 27157 2.4 Criterios y mecanismos que han permitido formalizar la

propiedad rural a) La elaboración y modernización del catastro b) La revisión del trabajo de campo c) La verificación d) La inscripción y titulación

2.5 Los servicios de crédito con garantía hipotecaria

3. LOS NIVELES DE INFORMACIÓN DE LOS DISTINTOS PROVEEDORES DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS 3.1 La coexistencia de registros paralelos

a) La seguridad jurídica y los Registros Públicos b) Los distintos Registros de la propiedad predial

existentes en el Perú c) El Registro de la Propiedad Inmueble a cargo de las

Oficinas Registrales de la SUNARP d) El Registro Predial Urbano e) Las Secciones Especiales de Predios Rurales a cargo

de las Oficinas Registrales de la SUNARP f) El sistema tradicional de formalización de la propiedad

y su inscripción en el RPI g) El sistema moderno de formalización de la propiedad y

su inscripción en el RPU y en las SEPR de la SUNARP h) La seguridad jurídica del RPI: Sus fortalezas y

debilidades

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i) La seguridad jurídica del RPU y de las SEPR de las SUNARP: Sus fortalezas y debilidades

3.2 El Impuesto a la Propiedad Predial 3.3 Los precios promedio de los lotes de terreno que se

encuentran bajo los diferentes sistemas de tenencia en áreas rurales y urbanas en el Perú

II. MARCO LEGAL ACTUAL

1. BASE LEGAL APLICABLE A LOS DERECHOS SOBRE LA PROPIEDAD PREDIAL 1.1 Artículos de la Constitución Política del Perú relacionados

con la propiedad de la tierra 1.2 Normatividad relacionada con la propiedad rural 1.3 Normatividad relacionada con el catastro minero y el

registro de los derechos mineros 1.4 Normatividad relacionada con la propiedad urbana

a) Lo Urbano formalizado b) Lo Urbano informal

2. LAS NUEVAS INSTITUCIONES

2.1 La prescripción adquisitiva declarada por el Registro Predial Urbano y la Sección Especial de Predios Rurales

2.2 La hipoteca posesoria

3. LAS IMPLICANCIAS LEGALES DE REGISTRAR UNA PROPIEDAD

III. EL FUTURO LEGISLATIVO 1. PROYECTO DE LEY PARA LA CREACIÓN DE UN SISTEMA

DE CATASTRO UNIFICADO 1.1. Conceptualización del Catastro 1.2. Objetivos del Sistema 1.3. Modelo de Información 1.4. Subsistema de Información Básica 1.5. Subsistema de Información Cartográfica 1.6. Subsistema de Valorización 1.7. Subsistema de Imposición Tributaria 1.8. Diseño del Sistema de Información Catastral 1.9. Sistema de Información Geográfica

2. PROYECTO DE LEY PARA REGULAR UN REGISTRO CONSTITUTIVO DE LA PROPIEDAD 2.1 Razones que fundamentan el Proyecto 2.2 Objeto del Proyecto

3. PROYECTO DE LEY PARA LA CREACIÓN DEL REGISTRO DE PREDIOS A CARGO DE LA SUNARP 3.1 Antecedentes 3.2 La necesidad de integrar los Sistemas Registrales

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3.3 Los fundamentos del Proyecto de Ley 3.4 Objeto del Proyecto 3.5 Beneficios del Proyecto de Ley

4. PROYECTO DE LEY SOBRE UN SISTEMA INTEGRAL DE CATASTRO

5. ¿HACIA DONDE VAMOS?: UNA BREVE LECTURA DE LAS DIFICULTADES Y LECCIONES APRENDIDAS EN EL PROCESO 5.1 Primera dificultad: El sistema registral tradicional no

contaba con los mecanismos adecuados para formalizar la propiedad predial

5.2 Primera lección aprendida: El saneamiento predial como paso previo para el registro en todo proceso de formalización de la propiedad

5.3 Segunda dificultad: La existencia de proyectos de formalización paralelos

5.4 Segunda lección aprendida: Necesidad de unificar los esfuerzos de formalización

5.5 Tercera dificultad: Existencia de registros paralelos 5.6 Tercera lección aprendida: Se debe crear un único

Registro de Predios 5.7 Cuarta dificultad: La existencia de distintas entidades

estatales dedicadas a la labor catastral 5.8 Cuarta lección aprendida: Necesidad de crear un Sistema

de Catastro Unificado Mulfinalitario 5.9 Quinta Dificultad: La existencia de un Registro declarativo

de la propiedad 5.10 Quinta lección lección aprendida: La necesidad de contar

con un Registro constitutivo de la propiedad IV. COSTO DE LA INFORMACION 1. EL FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA

1.1 Los mecanismos de recuperación de los costos 1.2 La determinación de los derechos de adjudicación y registrales 1.3 ¿Qué parte de los costos se recupera vía derechos de

adjudicación o registrales? 1.4 Subsidios para cubrir los costos de titulación, de catastro y de

registro 1.5 La voluntad y capacidad de pago de los beneficiarios para pagar

2. LOS COSTOS DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN

- No es posible señalar costos de la Red Geodésica - Los costos referidos a la Cartografía

- Compilación de la información existente sobre Registro de Tierras - Campaña de publicidad - Recolección de información de los beneficiarios - Investigación y levantamiento de linderos

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- Mediación de conflictos - Control de calidad - Validación legal - Publicidad de los resultados del trabajo de campo - Resolución de conflictos - Preparación de nuevos Registros de Tierras - Preparación de planos y mapas catastrales - Preparación de la base de datos - Registro de derechos de la propiedad - Entrega de títulos a los beneficiarios

2.1 Cuadro de costos de la formalización urbano rural 2.2 Cuadro de costos de la formalización rural

2.3 Cuadro de costos comparativos de la formalización en el Perú

LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACION DE TIERRAS EN EL PERU

I. SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS

4. LA PROPIEDAD PREDIAL EN EL PERU 4.1 La propiedad predial urbana

g) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 30’ y la de los 40’: El rechazo a las migraciones

h) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 50’: La tolerancia de las invasiones

i) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 60’: El reconocimiento legal de las invasiones

j) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 70’: La planificación de programas masivos de vivienda y de adjudicación de tierras

k) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 80’: La reducción de trámites y la desregulación

l) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 90’: La formalización masiva de las invasiones

4.2 La propiedad predial rural e) El entorno socio-económico-cultural antes de la

Reforma Agraria: El reconocimiento de la ocupación de predios no explotados

f) El entorno socio-económico-cultural durante la Reforma Agraria: Imposición de un modelo de explotación colectiva de la tierra

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g) El entorno socio-económico-cultural después de la Reforma Agraria: Reconocimiento del Derecho Consuetudinario rural

h) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 90’: La formalización masiva de las tierras rurales

4.3 Los tipos de tenencia de la tierra en el Perú e) Lo Urbano Formalizado: Lo urbano inicialmente

formalizado y lo urbano informal formalizado f) Lo Urbano Informal: La tenencia ilegal del suelo y la

invasión como su real expresión g) Lo Rural Formalizado h) Lo Rural Informal

4.4 El supuesto de las concesiones mineras 4.5 El catastro en el Perú

g) El catastro h) La importancia de la cartografía i) La cartografía del Perú j) El catastro en el Perú k) La manera como se ha encarado en el Perú el proceso

cartográfico y el proceso catastral l) Situación actual de la cartografía y el catastro en el

Perú

5. FORMALIDAD VS. INFORMALIDAD 5.1 Conversión de lo urbano informal en urbano formalizado: Criterios y mecanismos que permiten a los invasores obtener derechos de propiedad reconocidos

c) La Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) y el proceso de formalización

d) El Registro Predial Urbano (RPU) 5.2 La reconversión de lo urbano formalizado en urbano

informalizado 5.3 Los esfuerzos legislativos por retornar a la formalidad lo

que se reconvirtió en informal f) La informalidad de las construcciones: Sus causas y la

manera como se trató de enfrentarla. g) La Ley no. 27157: Su ámbito de aplicación h) El Formulario Registral como instrumento que permite

regularizar la construcción i) El procedimiento para las edificaciones realizadas con

anterioridad al 20 de julio de 1999 j) Regularización de las edificaciones en aplicación de la

Ley No. 27157 5.4 Criterios y mecanismos que han permitido formalizar la

propiedad rural e) La elaboración y modernización del catastro f) La revisión del trabajo de campo g) La verificación h) La inscripción y titulación

5.5 Los servicios de crédito con garantía hipotecaria

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6. LOS NIVELES DE INFORMACIÓN DE LOS DISTINTOS

PROVEEDORES DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS 6.1 La coexistencia de registros paralelos

j) La seguridad jurídica y los Registros Públicos k) Los distintos Registros de la propiedad predial

existentes en el Perú l) El Registro de la Propiedad Inmueble a cargo de las

Oficinas Registrales de la SUNARP m) El Registro Predial Urbano n) Las Secciones Especiales de Predios Rurales a cargo

de las Oficinas Registrales de la SUNARP o) El sistema tradicional de formalización de la propiedad

y su inscripción en el RPI p) El sistema moderno de formalización de la propiedad y

su inscripción en el RPU y en las SEPR de la SUNARP q) La seguridad jurídica del RPI: Sus fortalezas y

debilidades r) La seguridad jurídica del RPU y de las SEPR de las

SUNARP: Sus fortalezas y debilidades 6.2 El Impuesto a la Propiedad Predial 6.3 Los precios promedio de los lotes de terreno que se

encuentran bajo los diferentes sistemas de tenencia en áreas rurales y urbanas en el Perú

II. MARCO LEGAL ACTUAL

6. BASE LEGAL APLICABLE A LOS DERECHOS SOBRE LA PROPIEDAD PREDIAL 6.1 Artículos de la Constitución Política del Perú relacionados

con la propiedad de la tierra 6.2 Normatividad relacionada con la propiedad rural 6.3 Normatividad relacionada con el catastro minero y el

registro de los derechos mineros 6.4 Normatividad relacionada con la propiedad urbana

c) Lo Urbano formalizado d) Lo Urbano informal





III. EL FUTURO LEGISLATIVO

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1. PROYECTO DE LEY PARA LA CREACIÓN DE UN SISTEMA DE CATASTRO UNIFICADO 1.10. Conceptualización del Catastro 1.11. Objetivos del Sistema 1.12. Modelo de Información 1.13. Subsistema de Información Básica 1.14. Subsistema de Información Cartográfica 1.15. Subsistema de Valorización 1.16. Subsistema de Imposición Tributaria 1.17. Diseño del Sistema de Información Catastral 1.18. Sistema de Información Geográfica

2. PROYECTO DE LEY PARA REGULAR UN REGISTRO CONSTITUTIVO DE LA PROPIEDAD 2.3 Razones que fundamentan el Proyecto 2.4 Objeto del Proyecto

3. PROYECTO DE LEY PARA LA CREACIÓN DEL REGISTRO DE PREDIOS A CARGO DE LA SUNARP 3.6 Antecedentes 3.7 La necesidad de integrar los Sistemas Registrales 3.8 Los fundamentos del Proyecto de Ley 3.9 Objeto del Proyecto 3.10 Beneficios del Proyecto de Ley

9. PROYECTO DE LEY SOBRE UN SISTEMA INTEGRAL DE CATASTRO

10. ¿HACIA DONDE VAMOS?: UNA BREVE LECTURA DE LAS DIFICULTADES Y LECCIONES APRENDIDAS EN EL PROCESO 10.1 Primera dificultad: El sistema registral tradicional no

contaba con los mecanismos adecuados para formalizar la propiedad predial



10.4 Segunda lección aprendida: Necesidad de unificar los esfuerzos de formalización

10.5 Tercera dificultad: Existencia de registros paralelos 10.6 Tercera lección aprendida: Se debe crear un único

Registro de Predios 10.7 Cuarta dificultad: La existencia de distintas entidades

estatales dedicadas a la labor catastral 10.8 Cuarta lección aprendida: Necesidad de crear un Sistema

de Catastro Unificado Mulfinalitario 10.9 Quinta Dificultad: La existencia de un Registro declarativo

de la propiedad 10.10 Quinta lección lección aprendida: La necesidad de contar

con un Registro constitutivo de la propiedad IV. COSTO DE LA INFORMACION

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1. EL FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA

1.1 Los mecanismos de recuperación de los costos 1.2 La determinación de los derechos de adjudicación y registrales 1.3 ¿Qué parte de los costos se recupera vía derechos de

adjudicación o registrales? 1.4 Subsidios para cubrir los costos de titulación, de catastro y de

registro 1.5 La voluntad y capacidad de pago de los beneficiarios para pagar

2. LOS COSTOS DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN

- No es posible señalar costos de la Red Geodésica - Los costos referidos a la Cartografía

- Compilación de la información existente sobre Registro de Tierras - Campaña de publicidad - Recolección de información de los beneficiarios - Investigación y levantamiento de linderos - Mediación de conflictos

- Control de calidad - Validación legal - Publicidad de los resultados del trabajo de campo - Resolución de conflictos - Preparación de nuevos Registros de Tierras - Preparación de planos y mapas catastrales - Preparación de la base de datos - Registro de derechos de la propiedad - Entrega de títulos a los beneficiarios

2.3 Cuadro de costos de la formalización urbano rural 2.4 Cuadro de costos de la formalización rural

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I. SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS EN EL PERU El presente trabajo pretende describir el sistema de administración de tierras existente actualmente en el país, partiendo de concebir a la administración de tierras como “el conjunto de servicios que hacen que el sistema de tenencia de la tierra dentro de un país adquiera relevancia en virtud de su reconocimiento social; y que, además, permiten que dicho sistema sea operativo, es decir, que los derechos de propiedad puedan ser registrados y transferidos” 1 Para poder delinear los distintos tipos de tenencia 2 de la tierra existentes en el Perú es necesario realizar previamente un análisis histórico de la evolución que la tenencia de la tierra ha tenido en este país, diferenciando, en principio, dos grandes grupos de tierras: las urbanas y las rurales. En este análisis histórico, se tendrán en cuenta las distintas maneras de distribución de la tierra y el entorno socio – económico – cultural que, en cada oportunidad, ha servido de marco para dicha distribución. Realizada esta primera diferenciación general, nos ocuparemos, en segundo lugar, de la manera cómo fue encarada en nuestro país la problemática de la informalidad, así como los problemas existentes para mantener en la formalidad lo ya formalizado, para a propósito de este análisis poder distinguir específicamente los tipos de tenencia existentes. 7. LA PROPIEDAD PREDIAL EN EL PERU

La propiedad predial urbana y la rural han tenido desarrollos y tratamientos jurídicos diferentes a lo largo de la historia de tierras en el Perú, razón por la cual las analizaremos por separado, sin que esto sea una falta de reconocimiento al hecho innegable de que hoy en día los caminos por los que transitan las regulaciones legales de ambos tipos de tierras, tienden a confluir en un punto común. 1.1 La propiedad predial urbana

a) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 30’ y la de los 40’: El rechazo a las migraciones

En la década de los 30’, la propiedad predial urbana estaba constituída, por lo que en el punto siguiente definiremos como “lo

1 Cfse.: Términos de Referencia remitidos por el Banco Mundial para la elaboración de

este trabajo. 2 Se entiende que la tenencia de la tierra está referida, como expresa Bruss, a “los términos

sobre la base de los cuales se tiene algo: los derechos y obligaciones del titular del derecho . . . un sistema de tenencia de la tierra está constituido por todos los tipos de tenencia reconocidos por el sistema legal de un país” (BRUSS, J. 1998. Revisión de Terminología sobre Tenencia. No. 1. Land Tenure Center. Universidad de Wisconsin. Citado en Ibídem).

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urbano tradicional” ubicado en las ciudades más importantes del país.

En esta misma década, existía en Lima, capital del Perú, un claro rechazo a las migraciones de provincianos a la ciudad, así como al desarrollo de la propiedad horizontal.3 En relación con esto último, se prohibió la construcción de departamentos. Respecto de lo primero, en la legislatura correspondiente a 1946, se presentó un proyecto de ley para prohibir el ingreso de los provincianos, especialmente los de la sierra del país, a Lima. En la legislatura subsiguiente, se formuló un pedido con acuerdo de Cámara para crear un pasaporte para que los provincianos que quisieran entrar en la capital pudieran ingresar. Todos estos proyectos fracasaron o fueron desestimados. Sin embargo, los mismos son indicadores claros de que existía una clara voluntad de negarles a los provincianos el acceso a la ciudad.

b) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 50’: La tolerancia de las invasiones

En un principio, mientras el fenómeno no presentaba magnitudes significativas, las invasiones de tierras alrededor de las ciudades fueron enfocadas como un problema de servicios y de amenaza respecto de posibles focos de insalubridad, lo que condujo a que se les otorgase a los ocupantes de los llamados “pueblos jóvenes” determinados beneficios asistenciales.

Sólo cuando la magnitud del problema así lo determinó, la reacción del Estado adquirió contenido jurídico, modificando en los hechos el Derecho objetivo. Así, la actitud tolerante se plasmó en: (i) una reinterpretación del Derecho por los Tribunales, que permitió la aplicación del procedimiento judicial de títulos supletorios 4 al caso de los poseedores no propietarios, siempre que el predio no estuviera registrado; (ii) otra reinterpretación del Derecho por los tribunales como consecuencia de la anterior, que circunscribió la aplicación de la prescripción adquisitiva cuando el predio estuviese registrado; y, (iii) en reformas legislativas que redujeron los plazos de prescripción de 30 a 10 años, y la antigüedad del título para la primera inscripción de propiedad en los Registros Públicos de 10 a 5 años.

Puede apreciarse que de esta manera se buscó que los poseedores de tierras invadidas o propietarios de lotes en urbanizaciones

3 Se entiende por propiedad horizontal la modalidad del derecho de propiedad en la cual

coexisten en una edificación o conjunto de edificaciones bienes de propiedad exclusiva y bienes de propiedad común. El ejemplo típico lo constituyen los edificios de departamentos.

4 El procedimiento de títulos supletorios permite al propietario que carece de documento comprobativo de su dominio suplir dicha carencia con una sentencia judicial que tiene mérito suficiente para la inscripción en Registros Públicos del derecho de propiedad.

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informales obtuvieran un acceso al Registro. Sin embargo, la medida resultó insuficiente ya que se pretendió solucionar problemas masivos de titulación mediante mecanismos individuales.

El Registro sólo pudo resolver unos cuantos problemas individuales: el de los pocos que podían acceder y habían logrado culminar exitosamente el proceso de titulación.

c) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 60’: El reconocimiento legal de las invasiones

Ante la inoperancia de la actitud tolerante antes descrita, la presencia de un problema masivo de migraciones y la consiguiente presión social que se generó, el Estado decidió responder a la demanda de titulación y registro descartando la utilización de la violencia y convalidando hechos consumados; esto es, reconociendo legalmente la existencia de invasiones y lotizaciones informales, aceptando la existencia de un derecho expectaticio de propiedad y asumiendo la responsabilidad de reubicar algunos de estos asentamientos informales, pero prohibiendo al mismo tiempo la formación de otros nuevos.

La debilidad de esta etapa la podemos ubicar en el hecho de que la convalidación masiva de hechos consumados no fue complementada con la puesta en vigencia de procedimientos adecuados de adjudicación de tierras, conducentes a satisfacer globalmente la creciente demanda popular de tierras para uso urbano.

El reconocimiento implicó la creación de procedimientos especiales para regularizar la situación legal de los pueblos jóvenes, asociaciones y cooperativas de vivienda.5 Dichos procedimientos debían culminar con la expedición de un título accesible al Registro de la Propiedad Inmueble; esto es, preparado para recibir títulos individuales. El resultado fueron procedimientos que tardaban 10 años promedio y que, por lo tanto, no resolvían problema alguno.

5 Las asociaciones y cooperativas de vivienda son conocidas en el Perú como

urbanizaciones informales o populares. Su informalidad radica en que no cumplen con los procedimientos urbanísticos tradicionales y como consecuencia de ello no pueden efectuar la titulación y registro de los lotes que las conforman.

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Además, a pesar de las prohibiciones, el reconocimiento estimuló la formación de nuevos asentamientos informales, lo que obligó al Estado a expedir, desde 1961 hasta 1996, 10 leyes reconociendo nuevas invasiones.6 En consecuencia, se suscitó una mayor y no atendida demanda de acceso a la titulación y al registro.

Durante esta etapa, a la que de algún modo se le puede denominar de “condescendencia”, no se dieron las condiciones para que el proceso de ocupación de nuevas tierras se reflejase en el Registro. Si en el Derecho formal el acceso a la propiedad de la tierra pasaba por la secuencia inscripción - habilitación - lotización - construcción y ocupación, lo que el Registro de la Propiedad Inmueble no pudo procesar fue la secuencia exactamente inversa; es decir; ocupación - construcción - lotización - habilitación e inscripción.

Ya empieza a ser sensible en esta etapa, asimismo, que, a pesar de existir una conformación urbana adecuada y una residencia estable, no era posible todavía acceder al registro, en la misma medida en que no era posible acceder a su predecesor natural: el título.

La Ley No. 13517 y posteriores disposiciones legales dictadas en las tres últimas décadas determinaron importantes modificaciones en el Derecho, en la medida en que recogieron la normatividad extra legal,7 es decir, los usos y costumbres de los ocupantes, simultáneamente a los propios elementos tomados del Derecho Formal. Se produjo, así, un proceso de integración que, no obstante las limitaciones señaladas, dio solución parcial a los problemas de ocupaciones globales de tierras, reconocimiento de la propiedad individual y construcción de viviendas.

Se creó, entonces, un Derecho de Excepción, que puede considerarse como una respuesta improvisada de las autoridades frente al problema. De tal manera que, si bien es cierto, que los ocupantes podían recibir títulos de propiedad sobre el terreno - que no comprendían el reconocimiento de la propiedad de las edificaciones - se les impuso en un principio, una serie de limitaciones en el ejercicio de sus atributos de propietarios por un período de 5 años.

6 En estos momentos existen varios proyectos de ley en el Congreso que pretenden

extender el plazo de reconocimiento de las invasiones. 7 La normatividad extralegal está compuesta básicamente por costumbres de origen

informal y por algunas reglas propias del Derecho oficial en la medida en que son reconocidas y utilizadas por los informales.

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d) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 70’: La planificación de programas masivos de vivienda y de adjudicación de tierras

Paralelamente al proceso de reconocimiento antes indicado, el Estado pretendió ordenar las invasiones planificando programas masivos de vivienda y de adjudicación de tierras para fines urbanos que siguieran las normas jurídicas tradicionales de ocupación de tierras. La idea era conducir el proceso en una forma integral y centralmente planificada. Los programas de vivienda cubrieron sólo el 2% de la demanda y no culminaron con un título registrable, ya que el interés del Estado estaba en la construcción de las viviendas y no en el ejercicio de los derechos de los propietarios.

Esta etapa planificadora tiene su mejor expresión en el proceso de adjudicación de tierras, orientado a impedir la especulación, de un lado, y a regular el crecimiento de la ciudad, del otro. Centralizadamente, el proceso de adjudicación dificultaba el acceso al título, y por ende al registro, al obligar al adjudicatario a seguir un procedimiento de 10 años de duración a través de 207 pasos administrativos, sin poder, además, acceder a la posesión del predio. Como resultado de esta actitud planificadora, se incrementaron los procedimientos informales de acceso a la propiedad.

Desde el punto de vista legal, nada impedía, ni en los programas masivos de vivienda ni en la adjudicación, el acceso de la propiedad al Registro, pero el Estado no podía cumplir con la normatividad exigida para acceder a él y éste no se encontraba administrativamente ordenado para procesar las demandas resultantes de programas de semejante magnitud.

e) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 80’: La reducción de trámites y la desregulación

Como quiera que los programas de vivienda y adjudicación no dieron resultado, el Estado implementó una política de reducción de trámites y desregulación.

En este orden de ideas, se modificó el Reglamento de Construcciones para agilizar el procedimiento de habilitación de las urbanizaciones informales y se redujeron trámites en el procedimiento de saneamiento legal de las invasiones. Se produjeron también cambios en el régimen aplicable a la ejecución

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de programas de vivienda. Y se declaró, además, reiteradamente la amnistía a efectos de la obtención de la Declaratoria de Fábrica.8

En un estado más avanzado de esta etapa, el Estado fue trasladando el ordenamiento de los pueblos jóvenes a las propias organizaciones de pobladores o a ellos mismos considerados individualmente. Para definir tal ordenamiento, reconoció los usos y costumbres de los ocupantes sin incorporarlos necesariamente todavía al Derecho Formal; tal es el caso de la confección de los planos perimétricos y la aceptación de los padrones elaborados por los pobladores. También se realizaron otras importantes modificaciones en el Derecho, tales como la circunstancia de que el acceso a la propiedad individual del conjunto no pudiese ser detenida por litigios judiciales singulares y el que se dispusiera la paralización de los procedimientos judiciales conducentes a la recuperación de la propiedad privada invadida, con el objeto de facilitar las expropiaciones de dichas tierras.

Todos estos mecanismos, sin embargo, resultaron insuficientes para corregir los obstáculos que creaba la conducción planificadora. Además se seguía manteniendo la estructura de la titulación y registro individual, sin contemplar en forma integral las nuevas formas de prueba de la propiedad que los usos y costumbres de los informales había creado. En consecuencia, continuaba siendo difícil acceder al título.

En lo que se refiere al Registro, como el sistema registral no cambió, la reducción de los trámites para titular no significó un mayor acceso al mismo.9

f) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 90’: La formalización masiva de las invasiones

Durante las últimas décadas, en el área urbana, el Estado Peruano se vio desbordado por la creación de pueblos jóvenes y asentamientos marginales, que al cabo de un tiempo pasaron a constituir una masa crítica imposible de ignorar. Como respuesta a ello, el Estado los reconoció a posteriori, pero diseñó mecanismos legales tan complejos para titular su propiedad, que la mayoría

8 La Declaratoria de Fábrica es el documento que otorga un ingeniero o arquitecto en el que

se detallan las características de una edificación. En el Perú es una suerte de título sobre la edificación.

9 GARCIA MONTUFAR SARMIENTO, Guillermo y MOSQUEIRA, Edgardo. Documentos de Trabajo. Instituto Libertad y Democracia. Mayo. Lima 1992.

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quedó fuera de la legalidad, con total inseguridad jurídica para poder actuar en el mercado.

Así, en 1961 se dictó la Ley No. 13517 antes citada, por la que por primera vez se otorgó reconocimiento y carácter jurídico a un hecho antijurídico como el de la invasión, e incluso permitió su legitimación frente a los derechos de otros propietarios, procediendo a la expropiación cuando ella se diera en terrenos privados.10 Esta ley fue seguida por otras que de manera constante se negaron a enfrentar el problema del acceso a la propiedad para recurrir al reconocimiento del hecho consumado, pero estableciendo un procedimiento complejo de titulación con el objetivo de “desalentar” las invasiones.11

El salto cualitativo en el Perú, en el tema de la formalización masiva de la propiedad urbana, se produce a raíz de las investigaciones que respecto del sector informal realizó el Instituto Libertad y Democracia (ILD).

El mencionado Instituto desarrolló en el Perú un sistema de titulación y registro de predios urbanos informales, el que se plasmó básicamente en los Decretos Legislativos Nos. 495 y 803.

Dicho sistema permitió la incorporación de una serie de reglas de conducta y comportamientos reiterados sistemáticamente que gozaban de aceptación generalizada, por lo que podían ser ubicados como la manifestación de un Derecho Consuetudinario, con el objeto de convertirlos en elementos probatorios para la inscripción de los predios urbanos informales, brindando seguridad y haciendo que dichos comportamientos calcen con el sistema legal formal sin afectar los derechos adquiridos.

El sistema diseñado por el ILD está compuesto de tres aspectos fundamentales:

10 Cabe precisar que la mayoría de invasiones se producen sobre terrenos eriazos del

Estado, ya que por lo general en estos casos no hay reacción frente a la invasión, lo que facilita el posterior reconocimiento y regularización del pueblo joven.

11 Esta suposición, sin embargo, es errada. Debe tenerse en cuenta que mientras las

posibilidades de progresar se concentren en las ciudades y la invasión siga siendo la alternativa menos costosa para la adquisición de una vivienda, ésta seguirá siendo una opción económicamente razonable. El reconocimiento formal del derecho de propiedad del invasor, ya aceptado por el Estado, no se plasmó en la realidad, debido a que la complejidad del trámite no lo incentivaba para su realización; y, por lo tanto, no podía asignarle al bien su mayor valor económico en el mercado, de tal manera que tanto él como la sociedad en su conjunto estaban desperdiciando valiosos recursos.

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• La identificación de los elementos más importantes del Derecho Consuetudinario, su conversión en elementos probatorios y la estandarización de lo mismos en un título que permite que el derecho de propiedad acceda fácilmente al Registro;

• La creación de un sistema registral eficiente;

• El diseño de una estrategia para implementar un proceso de titulación y registro conducente a lograr que el Derecho Consuetudinario case pacíficamente con la normatividad formal.

El diseño del sistema tuvo en cuenta, en primer lugar, el análisis integral de la normatividad vigente en ese entonces; y, en segundo lugar, y no por estar en ese orden ser menos importante, el desfase de la estructura legal establecida por el Derecho Formal, causante de la falta de acceso a títulos y registros, que obligó a los pobladores de los asentamientos informales y a sus organizaciones a crear consensualmente usos y costumbres con el objeto de definir extralegalmente, sus derechos de propiedad individuales.

Si bien dichos usos y costumbres constituyen una normatividad extralegal que proviene de nuevos medios de prueba de la propiedad, es necesario destacar que el sistema también incorporó una serie de elementos del Derecho Formal que permitieron definir los límites de cada derecho individual de propiedad dentro de las organizaciones de pobladores.

En consecuencia, los Decretos Legislativos Nos. 495 y 803 fueron diseñados para convalidar o dar legitimidad a las poblaciones o asentamientos informales, basándose justamente en la normatividad extralegal, para a partir de ella definir las características que han permitido el reconocimiento de un porcentaje importante de los asentamientos que informalmente existían en el país.

De esta manera, los mencionados Decretos Legislativos reconocieron las siguientes modalidades de organización de los asentamientos informales:

• Pueblos Jóvenes.

Son los asentamientos humanos generados a raíz de las invasiones organizadas por los pobladores y que son reconocidos por la ley sobre la base de los planos que cada Pueblo Joven generó, así como de los acuerdos que en el Pueblo Joven se tomaron con la finalidad de organizar la distribución de la propiedad entre sus integrantes. Debe tenerse en cuenta que dichos planos fueron elaborados recogiendo muchas de las

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pautas de las normas del Derecho Formal, por lo que podían responder en gran medida a los requerimientos de dicho derecho.

También se considera en la categoría de Pueblo Joven a los programas estatales y municipales de vivienda, los centros poblados en las zonas rurales, los pueblos tradicionales, así como cualquier otra forma de informalidad primaria destinada a un fin urbano que sea reconocida mediante una resolución de la entidad encargada del proceso de formalización.

• Las urbanizaciones populares

A las que he denominado anteriormente urbanizaciones informales. Están constituidas – como indiqué - por las asociaciones y cooperativas de vivienda, que acceden legalmente al terreno sobre el que se desarrolla la urbanización, pero carecen de reconocimiento legal en cuanto a la propiedad individual de los lotes que la conforman, sus habilitaciones y construcciones. Para tales efectos, el Estado ha reconocido la validez de los usos y costumbres adoptados por ellos consensualmente respecto de la distribución de los lotes, así como el orden de la ubicación y los servicios. Dichos usos y costumbres incorporaron elementos ajenos al Derecho Formal pero también reconocieron muchos elementos de este último.

Esto fue factible gracias a que la ley reconoció que la habilitación y distribución urbana recogía lo esencial del Derecho Formal para un desarrollo ordenado de la urbanización popular y descartó aquellas previsiones que no podía ser cumplidas por sus altos costos. Además, la legislación eliminó los cuellos de botellas de los procedimientos de habilitación urbana separando la ejecución de obras del proceso de formalización, permitiendo romper el entrampamiento al que estaban sujetas las urbanizaciones populares, las que no podían acceder a la titulación y registro de los lotes individuales hasta en tanto no se hubieran culminado y recepcionado las obras de habilitación.

Como puede verse, el Estado no rechazó en esta última etapa la propiedad informal, sino que a partir del estudio de lo que hemos llamado “derecho consuetudinario”, identificó la informalidad y la categorizó por ley, determinando así el marco de aplicación del proceso de formalización.

Toda esta nueva estructura legal permitió que la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) desarrollara una base geográfica para pueblos jóvenes y urbanizaciones populares, con una serie de procedimientos novedosos a los que

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la normatividad denominó “mecanismos proactivos” de los que nos ocuparemos en el punto 2 del presente trabajo, los mismos que han permitido que a la fecha se hayan incorporado a la formalidad mas de un millón de predios urbanos.

Finalmente, respecto de este punto, debemos hacer notar que tanto la Constitución Política actual como las leyes, prohiben la expropiación de terrenos privados para fines de interés social, por lo que hay un gran número de invasiones que no podrán ser regularizadas sin mediar acuerdo entre invasores y propietarios. 12

1.2 La propiedad inmueble rural

a) El entorno socio-económico-cultural antes de la Reforma Agraria: El reconocimiento de la recuperación

La primera forma de acceso no tradicional a las tierras rurales, se generó por la ocupación de predios no explotados. La reacción del Estado a dichas ocupaciones fue una respuesta no violenta, que aceptó la ocupación, reconociéndola como un título de propiedad.

En efecto, la primera legislación de la República 13 consideró que los indígenas eran los legítimos propietarios de los terrenos que en esas fechas poseían. Fue esta legislación la que recogió del Derecho Consuetudinario el principio rector de la propiedad rural que “la sola posesión y explotación de la tierra por los indios los convierte en propietarios”.

Se trató de una legislación de excepción que intentó legitimar a quienes constituían un grupo marginado en el campo y que no tenía solucionado el problema del acceso seguro a la tierra.

Sin embargo, este intento de legitimación no tuvo la oportunidad de ser protegido a través de un registro, porque en el Registro no existían procedimientos para registrar posesión. Ello posibilitó que

12 Al respecto, puede consultarse Instituto Libertad y Democracia. Documentos de

trabajo. Marzo, 1993. Lima; y GARCÍA-MONTÚFAR SARMIENTO, Guillermo. Evaluación de las Políticas en Materia de Registro y Regularización de la Propiedad Predial en el Perú. Instituto Peruano de Economía. Abril. Lima 1996.

13 Decreto Supremo del 8 de abril de 1824, Decreto Supremo del 4 de julio de 1825, Ley

del 31 de marzo de 1928 y la Resolución Legislativa del 11 de octubre de 1893.

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los grupos de poder encontraran mecánicas que les permitieron neutralizar el principio del Derecho Consuetudinario y despojar de la tierra a las minorías. En efecto, la jurisprudencia neutralizó el mandato legal, al interpretarlo no como la consagración de un modo adquisitivo de propiedad sino como una presunción legal que admitía prueba en contrario. Así, con la complicidad del Poder Judicial, se reinterpretó el procedimiento de formación de Títulos Supletorios, el que comenzó a ser utilizado por los hacendados para despojar de la tierra a los indígenas. Así teníamos que como la posesión del indígena no ingresaba al registro y el título supletorio del hacendado sí, aquél se quedó sin tierra por el despojo legal de este último.

Ante esta situación, el Estado con la finalidad de evitar que continuaran los abusos contra los indígenas, adoptó una actitud planificadora que fue recogida en la Constitución de 1920. Consideró que la mejor manera de proteger los derechos de los indígenas era planificando la explotación de la tierra que ocupaban concentrándolos en “ghettos”. Así se crearon las denominadas Comunidades Campesinas, cuyas tierras se declararon imprescriptibles, inembargables e inalienables. Con ello el Estado lejos de resolver el problema, lo que hizo fue convalidar los despojos anteriores a esta fecha, obligando a los indígenas a renunciar a un derecho de propiedad individual e imponiéndoles un sistema comunitario de explotación de la tierra.

En efecto, el Estado no pudo percatarse que no se encontraba frente a un problema antropológico de protección a un discapacitado, sino frente a la falta de acceso a un registro que permitiera que pudieran hacer oponible su derecho frente a terceros y reconociera como un derecho de propiedad la posesión de los indígenas, de acuerdo con la legislación de 1824 y 1893. La prohibición como complemento de la planificación, fue utilizada por el Estado para restringir con visión paternalista los derechos de propiedad individual de los indígenas, considerándolos minusválidos para ejercer esos derechos.

Ante la falta de una repuesta legal adecuada al problema antes descrito, a partir de la década del 50’ el conflicto hacendado-campesino se tornó crítico, hasta convertirse en un problema significativo en la sierra sur del país durante la década de los 60’, en la que se forzó una nueva respuesta legal del Estado: la legislación de Reforma Agraria.

b) El entorno socio-económico-cultural durante la Reforma Agraria: Imposición de un modelo de la explotación colectiva de la tierra

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La Reforma Agraria fue otro de los intentos estatales para resolver el problema de la tenencia de la tierra rural. Si bien este proceso llevado a cabo -como ya señalamos- a partir de la década de los sesenta, implicó una serie de cambios sustanciales en la estructura de la tenencia de la tierra, dichos cambios no generaron la consolidación de los derechos de propiedad de los campesinos.

Pese a que el proceso de Reforma Agraria también recogió el principio del Derecho Consuetudinario de que en el agro la posesión y la explotación de la tierra equivale al título de propiedad, tampoco logró incorporar este principio a un sistema de registro que permitiera a los campesinos el control legal del recurso tierra. En efecto, después de 30 años de Reforma Agraria y de 180 años de historia republicana, sólo se logró inscribir el 50% de los predios rurales del país.

La Reforma Agraria de 1964 y la de 1969 representaron el ejemplo más claro del ideal planificador del Estado. En efecto, lejos de ser un proceso democrático con participación de los propios campesinos, la Reforma Agraria fue un proceso impuesto verticalmente por el Estado. Esta etapa planificadora tuvo su mejor expresión, por un lado, en los procesos de adjudicación de tierras orientando a imponer un modelo de explotación colectiva de la tierra y, por otro en el establecimiento arbitrario de dimensiones mínimas y máximas de extensión de tierra.

En efecto, la conformación de una nueva estructura del campo no fue producto de la libre opción de aquéllos que en la letra de la Ley debían ser los protagonistas del proceso. La organización de la propiedad rural fue el resultado de la decisión política del gobierno, que prefirió adjudicar en forma asociativa las tierras afectadas, integrando a los campesinos beneficiarios de la Reforma Agraria, bajo la modalidad de empresas campesinas asociativas, ya sea en cooperativas, en empresas rurales de propiedad social o en sociedades agrícolas de interés social.

La Reforma Agraria impuso un sistema de propiedad colectiva creando casi cerca de 1500 empresas campesinas asociativas sobre la base de criterios meramente políticos e ideológicos, sin tener en cuenta la opinión de los propios campesinos. Con ello surgieron empresas artificiales cuyos miembros a la postre terminarían en los hechos parcelándose la tierra adjudicada.

Además, las adjudicaciones de tierra que el Estado aprobó, se otorgaron bajo la modalidad de compraventa con pago del precio a

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plazos. En otra actitud paternalista, el Estado concedió hasta 20 años para el pago, pero estableció la reserva de dominio a su favor hasta la cancelación. De esta forma, el adjudicatario sólo obtenía su título de propiedad una vez que había cancelado el precio.

Asimismo, la Ley de Reforma Agraria estableció que la tierra rural no podía tener una extensión menor de 3 hectáreas. Es más, con el objeto de supervisar el cumplimiento del requisito de extensión mínima, se obligó a los Registros de la Propiedad Inmueble, a que no inscribieran ninguna transferencia o división respectivamente, que resultase de predios de menor extensión, lo cual aseguraba que ningún predio menor de 3 hectáreas, pudiera ser transferido o hipotecado con el respaldo del registro para legitimarlo.

El resultado fue postergar en la informalidad más de 700 mil predios rurales, pertenecientes a casi más de la mitad de los agricultores peruanos, los que tenían una extensión menor a 3 hectáreas. En consecuencia, estos agricultores fueron excluídos de los beneficios de la propiedad debidamente definida y segura que brinda el registro.

Ante el fracaso de la estructura organizativa de la tierra impuesta por la Reforma Agraria, a mediados de la década de los setenta se inició en la Costa un intenso proceso de parcelación de los predios adjudicados en forma colectiva. En un principio, como el fenómeno no alcanzaba gran dimensión, el Estado fue indiferente a este hecho. Sin embargo, las nuevas unidades inmobiliarias no podían gozar de las ventajas del Registro.

Sólo cuando las parcelaciones se generalizaron, agudizándose el problema a partir de 1980, la reacción del Estado se plasmó en un contenido jurídico, cuando en el Decreto Legislativo No. 02, Ley de Promoción y Desarrollo Agrario, se reconoció la posibilidad de parcelar una empresa campesina asociativa.

Sin embargo, no se dieron las condiciones para que el proceso de parcelación pudiera ser incorporado al Registro. En efecto, para la inscripción de las parcelas de los socios de una empresa campesina asociativa, no bastaba el acuerdo interno de los socios. Se requería de trámites administrativos previos ante el Ministerio de Agricultura destinados a conseguir la autorización de la parcelación, la misma que era casi imposible de obtener por los absurdos requisitos que se imponían.

Además, por mandato constitucional se dispuso la condonación de la deuda agraria, siempre y cuando lo solicitaran los interesados y acreditasen el trabajo directo de la tierra. En el caso de las

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empresas campesinas asociativas parceladas, la cancelación o condonación de la deuda agraria resultó imposible porque no podían acreditar la conducción directa del predio por parte de la empresa, ya que ésta se había parcelado y liquidado. Por ello, las empresas no podían titularse ni ingresar al Registro, en consecuencia mucho menos podían parcelarse.

Por este motivo, el 80% de las cooperativas agrarias, que optaron por dividirse la tierra y se parcelaron, se encontraban en la informalidad.

c) El entorno socio-económico-cultural después de la Reforma Agraria: Reconocimiento del Derecho Consetudinario rural

Como ya hemos señalado anteriormente, en el año 1969, se inició en el Perú el proceso de Reforma Agraria, el que implicó significativos cambios en la conceptualización de la propiedad sobre la tierra rural.

El derecho a la propiedad se fundamentó en el concepto contenido en la Ley de Reforma Agraria, por la cual, la posesión directa basada en el principio de que “la tierra era para el que la trabajaba” limitaba el acceso al dominio sobre predios rurales solamente a aquéllos que ejercían la posesión a través del trabajo directo. Esto quiere decir que la posesión mediata del propietario estaba expresamente prohibida.

Estas normas de excepción tuvieron, sin embargo, la virtud de ir modificando el Derecho Formal, al recoger y reconocer de alguna u otra manera el Derecho Consuetudinario que esa nueva forma de acceso a la propiedad había creado. Sin embargo, el Registro de la Propiedad Inmueble no se adecuó a dicha modificación. Por el contrario, mantuvo el sistema registral tradicional y por lo tanto dificultó que miles de predios rurales en el Perú pudieran registrarse.14

En el área rural los problemas eran sumamente complejos. Por razones de diversa índole, los títulos se entregaron sin que concluyeran los procesos expropiatorios, por lo que la propiedad continuó inscrita a nombre del antiguo propietario y como se debía respetar la cadena de transferencia exigida por el Registro de la Propiedad Inmueble, el Estado no podía transferir algo que no había figurado nunca en Registros como de su propiedad. En otros casos, las mismas cooperativas habían sido tituladas varias veces, con

14 MOSQUEIRA, Edgardo, EYZAGUIRRE, Rolando y GARCIA-MONTUFAR SARMIENTO,

Guillermo, Documentos de Trabajo. Instituto, Libertad y Democracia. Junio 1996.

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planos en los que sus áreas diferían, o las entidades encargadas de la titulación habían desaparecido, por lo que no podía verificarse la firma de los funcionarios que otorgaron el título. Estos problemas, entre otros, dieron lugar a que los títulos conferidos por la Reforma Agraria recibieran despectivamente la denominación de “Títulos Verdes”.

Los procedimientos tradicionales (generales y excepcionales) para lograr tanto la titulación como el registro de la propiedad, eran discriminatorios, engorrosos y caros y no estaban diseñados para enfrentar una demanda masiva de regularización. Súmese a esto el hecho de que las regulaciones sobre titulación y registro introducían limitaciones al ejercicio mismo de los derechos de propiedad reconocidos. Como ejemplo, baste el citar que en el área rural, la prohibición de titular y registrar parcelas de menos de 5 hectáreas primero, y 3 hectáreas después, convertía en ilegales a más de 500,000 minifundistas.

Todo esto originó que cuando menos el 70% de los predios rurales careciera de títulos debidamente emitidos y registrados, por lo que la mayoría de la población se sentía marginada de la legalidad y del mercado.

Diez años después de la promulgación de la Ley de Reforma Agraria, la Constitución de 1979 recogió en su artículo 157º el concepto de la conducción directa, al establecer que el Estado garantizaba el derecho de propiedad agraria a quienes conducían directamente la tierra como propietarios, en armonía con el interés social y con las limitaciones que las leyes establecieran.

En consecuencia, por mandato constitucional, el propietario de un predio rústico estaba obligado a explotar directamente la tierra, esto es, bajo su dirección personal o asumir la responsabilidad directa de la empresa agrícola.

Las leyes a que aludía el citado artículo 157º, estaban constituídas por una frondosa y dispersa legislación especial promulgada durante los años 1969 a 1979, la que estuvo encaminada a establecer limitaciones al ejercicio de los atributos de la propiedad.

Entre los años 1980 y 1985, se produjo el intento más importante para tratar de superar la dispersión legislativa agraria antes anotada, con la discusión de un proyecto de Código Agrario, iniciativa que no

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llegó a buen fin y que retomada en 1990 fue finalmente dejado de lado.

Es por ello, que en el Código Civil de 1984 el legislador tuvo que introducir el artículo 883º, en el que se estableció que los derechos reales sobre predios rústicos se regían por la legislación de la materia.

d) El entorno socio-económico-cultural de la década de los 90’: La formalización masiva de las tierras rurales

Como hemos podido apreciar, en los últimos años el Perú ha experimentado radicales cambios en su legislación agraria como consecuencia no sólo de una nueva visión política y económica del Estado peruano, sino también por la influencia que sobre la economía mundial produjo la caída del muro de Berlín y la desaparición de las contradicciones entre Oriente y Occidente, todo lo cual, obligó a replantear las tradicionales economías basadas en la planificación estatal hacia economías más abiertas y con tendencia a la liberalización. Bajo este contexto, ya no era posible mantener en el Perú una situación de exclusión, incluso de postración, de la economía agraria peruana, la que en lugar de integrarse a una economía de desarrollo, se convertía sobre la base de las caducas normas que la regulaban, en un factor de retraso.

En efecto, desde fines de la década de los 60 y fines de los ochenta, prevaleció en el Perú –como ya hemos señalado anteriormente- una injerencia directa e intervencionista del Estado a través de expropiaciones y medidas de afectación a la propiedad privada que no llegaron a colmar las expectativas de desarrollo fijadas para los campesinos y demás beneficiarios de dichas medidas de fuerza, mermándose las posibilidades de inversión hacia este sector y fracasando las que se intentaron, por no ir acompañadas de un serio respaldo de tecnología y capital.

Hoy en día, por el contrario, los Estados que buscan la modernización y desarrollo de sus economías ponen especial énfasis en el tema de la seguridad no sólo social y política sino también jurídica. Precisamente en el caso peruano había que generar las condiciones para un clima de seguridad jurídica que permitiera rescatar de la informalidad a un amplio mercado rural que no sólo no se había incorporado activamente en la economía nacional sino que con ello también impedía que el país marche hacia un desarrollo armónico, integral y sostenido.

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Todo este entorno socio-económico-cultural que hemos descrito dio lugar a que se derogara el Decreto Ley No. 17716, Ley de Reforma Agraria. A partir de este momento, el tratamiento legal brindado a la titulación y registro de los predios rústicos en el Perú es totalmente novedoso.

Se expidió primero el Decreto Legislativo No. 653 del 1 de agosto de 1991, Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario, por el cual se buscó propiciar el desarrollo integral del sector agrario, con la finalidad de obtener un mejor aprovechamiento de los recursos agrícolas dentro de la libre economía de mercado.

A partir de esta norma, la propiedad y la posesión de los predios rústicos se rigen, por el Código Civil, se promueve la inversión sobre terrenos eriazos y se regula el aprovechamiento de las aguas subterráneas y de los sistemas de riego, así como la prescripción de los predios rústicos. Esta norma también regula la propiedad, el arrendamiento y la venta de tierras eriazas y zonas agrícolas pero manteniendo como límite mínimo de posesionamiento de predios el de 3 Hectáreas, salvo los supuestos de excepción señalados por la propia norma. Por otro lado, para la constitución de la hipoteca y la prenda agrícola se establecieron requisitos diferentes a los exigidos por el Código Civil, de tal manera que sólo se requiere de un documento privado con firmas legalizadas notarialmente para su constitución.

En materia registral, y por iniciativa del Instituto Libertad y Democracia (ILD) el 13 de setiembre de 1991 se expidió el Decreto Legislativo No. 667, por el cual se reguló lo concerniente a los requisitos y la forma de inscripción de la propiedad y/o posesión de los predios rurales en el denominado Registro de Predios Rurales que forma parte del Registro Predial. Dicho dispositivo contiene en realidad un sistema de formalización para predios rurales informales, diseñado sobre la base del Decreto Legislativo 495, que se implementó – como ya expuse – para el área informal urbana.

Con posterioridad, el 29 de noviembre de 1992, al aprobarse la Ley No. 25902, Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura, se creó el llamado Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural – PETT. Este organismo tiene como objetivo el titular y/o perfeccionar la titulación a fin de lograr la inscripción de los predios rústicos que fueron adjudicados en aplicación del Decreto Ley No. 17716. Adicionalmente, también la ley establece que se debe realizar el catastro de todos los predios que tienen que ver con la

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afectación de la Ley de Reforma Agraria. El PETT se convierte así en un orgáno técnico- administrativo del Ministerio de Agricultura que a nivel nacional realiza acciones dirigidas a lograr el saneamiento físico-legal de los predios rurales afectados y expropiados con fines de Reforma Agraria para proceder a su inscripción registral y otorgar a sus titulares el ejercicio pleno de su derecho.

Ha quedado establecido, entonces, que el saneamiento físico sólo puede lograrse gracias a un moderno y consolidado catastro rural a nivel nacional y, que el saneamiento legal se logrará regularizando la propiedad de los predios rústicos resultantes de la Reforma Agraria.

La trascendencia de este Proyecto de Titulación ha originado que en todos los Organos Desconcentrados del Ministerio de Agricultura a nivel nacional exista una oficina PETT dependiente jerárquicamente de la Dirección Ejecutiva del Proyecto en lo técnico, administrativo y financiero.

Mediante el Decreto Legislativo No. 860 del 16 de octubre de 1996 se creó la Sección Especial de Predios Rurales del Registro de la Propiedad Inmueble, la que asumió –con excepción del Departamento de Lima- la competencia del Registro de Predios Rurales creado por el Decreto Legislativo No. 667.

En virtud de lo antes expuesto, la Constitución de 1993 no recogió el principio de la conducción directa, y por el contrario, ha afirmado que la iniciativa privada es libre y que se ejerce en una economía social de mercado, en la que el Estado orienta el desarrollo del país, estimula la creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria.

La misma Carta indica en su articulo 88º que el Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario y garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualquier otra forma asociativa, precisándose en el artículo 89º que las comunidades campesinas y nativas tienen autonomía en el uso y la libre disposición de sus tierras, cuya propiedad es imprescriptible.

La llamada Ley de Tierras, Ley No. 26505, establece, a su turno, en su artículo 4º que el Estado garantiza a toda persona natural o jurídica, nacional o extranjera, el libre acceso a la propiedad de las tierras, eliminando las pocas restricciones que mantuvo el Decreto Legislativo No. 653 antes citado.

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El Reglamento de la Ley No. 26505 completa el régimen de liberalización de la tierra al afirmar que el derecho de propiedad se encuentra libre de cualquier limitación respecto de su extensión o ejercicio (tal como lo determina el artículo 3º de la Ley) y que en interpretación de los artículos 70º y 88º de la Constitución y de lo establecido por la Ley, por ningún motivo se podrá imponer limitaciones o restricciones a la propiedad de las tierras distintas de las establecidas en ellas.

Por lo tanto, podemos afirmar que en los últimos 28 años la regulación de la propiedad predial rural ha transitado en nuestro país de un régimen limitativo contenido en la normatividad de la llamada Reforma Agraria hacia uno de liberalización de la propiedad rural.

El trabajo realizado por el PETT se ha traducido, a la fecha, en un importante número de predios rurales incorporados a la formalidad, los que en este momento superan el millón de predios.

1.3 Los tipos de tenencia de la tierra en el Perú

a) Lo Urbano Formalizado: Lo urbano inicialmente formalizado y lo urbano informal formalizado

Dentro de la categoría de lo urbano formalizado comprendemos, en primer lugar, a lo urbano inicialmente formalizado; y, en segundo lugar, a lo urbano informal formalizado.

• Lo urbano inicialmente formalizado En lo urbano inicialmente formalizado ubicamos a lo urbano

tradicional y lo urbano moderno. Lo urbano tradicional

Es lo que clásicamente se ha conocido como el área urbana formal y se circunscribe a las zonas de las distintas ciudades del país que fueron construídas con cierta planificación teniendo como punto de partida la “Plaza de Armas” o Plaza principal de la ciudad y en cuyo alrededor se levantaron las principales construcciones de la ciudad, aquéllas destinadas a albergar a la Municipalidad, la Iglesia, etc.

La mayoría de las construcciones que se ubican en esta gran área tradicional, salvo algunos monumentos históricos, tienen inscrita su primera de dominio y figuran en los Registros Públicos.

Sin embargo, muchísimas de estas inscripciones no se condicen con la realidad por dos razones. En primer lugar, muchas de ellas no reflejan la realidad de la titularidad del derecho de propiedad. En el Perú, no se adquiere la propiedad mediante la inscripción en el Registro , el que solamente

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declara la existencia de un derecho que se produce fuera de su ámbito por el solo acuerdo de las partes. Al no existir un registro constitutivo, sino que el registro es simplemente declarativo, muchos nuevos propietarios de un predio efectivamente inscrito en el Registro no inscriben su propiedad y solamente lo hacen cuando pretenden venderla o necesitan acceder a un crédito del sistema financiero nacional. Existe, por tanto, un primer desfase con la “realidad legal”. En segundo lugar, tenemos que muchas veces tampoco la “realidad real” se condice con el Registro, ya que el asiento respectivo de la inscripción refleja un área, linderos, así como la descripción de una construcción que no corresponde con las divisiones, sub-divisiones, acumulaciones, ampliaciones y/o modificaciones introducidas por el propio propietario en su bien. Este segundo problema se encuentra íntimamente ligado al hecho de que el levantamiento del catastro urbano no es de competencia del Registro, sino de las Municipalidades del país, las mismas que en su gran mayoría no tienen implementadas Oficinas Catastrales por falta de recursos económicos. Los predios que tienen problemas como los que acabamos de mencionar han, obviamente, devenido en informarles, por lo que en el Perú, en la última década, se han realizado importantes esfuerzos legislativos, de los que nos ocuparemos en el punto siguiente, para retornarlos a la formalidad.

Lo urbano moderno Comprende, en primer lugar, todas aquellas áreas en las principales ciudades del país en las que se han levantado construcciones siguiendo todos los procedimientos establecidos en la Ley para la habilitación urbana, licencia de construcción, declaratoria de fábrica, etc. También comprende todas aquellas zonas denominadas como residenciales en la que residen los peruanos de más altos ingresos del país.

Debe también tenerse en cuenta que una cantidad importante de predios que estaban comprendidos en este grupo, ha devenido en informal con ocasión de su uso. En estos casos la asignación de la propiedad sobre el suelo es legalmente inobjetable. Sin embargo, los propietarios al usar dicho suelo para un fin determinado no cumplen con las “normas oficiales”, ni con las distintas autorizaciones o permisos establecidos por el ordenamiento legal, lo que origina que se convierta en una propiedad al margen de la legalidad existente.

El caso más típico en el ámbito urbano, es el de las viviendas desarrolladas en las subdivisiones o lotizaciones ilegales, que hemos denominado urbanizaciones populares (asociaciones y

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cooperativas de viviendas) o en las construcciones de varios pisos en las que se asigna propiedad exclusiva sobre cada piso o sección. En estos casos, el terreno ha sido adquirido legalmente, pero la habilitación urbana o la construcción efectuada no cuenta con las autorizaciones legales correspondientes. Se trata de casos en los que la zonificación no permite la utilización del terreno para fines urbanos; o, no se ha otorgado la autorización para lotizar el terreno; o, en los que no se han respetado las normas técnicas de equipamiento o densidad, ni las normas en materia de construcción; o no se ha constituido el régimen de propiedad por secciones o condominio o copropiedad que – como señalé anteriormente - en el Perú denominamos propiedad horizontal. En todos estos casos, se presentan diversos problemas para la obtención y registro de los títulos individuales de propiedad.

• Lo urbano informal formalizado En esta categoría se ubican todos aquellos predios que han sido formalizados por la COFOPRI y la propiedad inscrita a favor de sus ocupantes en el Registro Predial Urbano. En este caso, se puede hablar de la formalización del terreno. Sin embargo, la mayoría de las construcciones con sus correspondientes declaratorias de fábrica no han sido inscritas en el Registro, por lo que las mismas se encuentran en una situación de informidad.

b) Lo urbano Informal: La tenencia ilegal del suelo y la invasión

como su real expresión

En lo urbano informal se ubica todo aquello que importa una tenencia ilegal del suelo. Se origina en un acceso de hecho, el cual puede ocurrir mediante una ocupación individual espontánea y progresiva de tierra ajena; o por intermedio de una invasión masiva y planificada a la misma. Por tanto, esta categoría de informalidad se configura por la sola invasión de terrenos formalmente reconocidos como de propiedad del Estado o de un particular, sin que medie acuerdo alguno con el propietario y, habiendo logrado resistir cualquier eventual desalojo.

El caso más típico de esta clase de propiedad informal es el de los grupos de viviendas ubicadas en las zonas marginales de la ciudad, y que como antes señalamos denominamos en el Perú como “pueblos jóvenes”.

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Considero que los pueblos jóvenes han sido la respuesta a una incapacidad de los Gobiernos de turno en el Perú para satisfacer la demanda de vivienda. Se desarrollan normalmente en terrenos que rodean las ciudades, ubicados por lo general en las márgenes de los ríos, de las líneas ferroviarias, de las calles o carreteras; en las quebradas o barrancos; en rellenos sanitarios o en las cercanías de basureros; o en áreas eriazas (aquéllas que no pueden ser cultivadas por falta o exceso de agua). En el caso del Perú, la mayoría de invasiones se han producido en terrenos eriazos. Un trabajo reciente de la empresa Arthur Andersen dirigido a identificar los principales grupos de interés del sistema registral en el país, estimó que a nivel nacional faltaba formalizar a nivel urbano más o menos el 20% de 4’100,000 predios (820,000 predios) mientras que a nivel de Lima sólo restaba formalizar un 6% de 1’600,000 predios (96,000 predios), por lo que se concluía en que aún existe una necesidad de formalización en la que hemos denominado área urbana informal.

c) Lo rural formalizado

Ninguna entidad pública o privada conoce con exactitud el número de predios urbanos y rurales existentes a nivel nacional; y, menos aún, su condición legal; es decir, la situación jurídica en que se encuentra el titular respecto de los derechos sobre su predio.

Existen estimaciones razonables –algunas más confiables que otras, obtenidas de distintas fuentes oficiales. En el área rural, los resultados del III Censo Nacional Agropecuario del INEI constituyen un importante punto de partida para conocer el número de predios existentes pero, la definición de su status jurídico resulta difícil, en virtud que sus propios titulares no lo conocen.

Centrando el análisis en el problema de la propiedad rural, cabe

notar que, de acuerdo con las cifras del citado Censo, a nivel distrital en el país, y a fines de 1994, existían 5’721,113 parcelas agropecuarias, las que ocupaban un área de 35 millones 381,000 Has. De este gran total 4’094,000 (71.6%) eran explotadas directamente por sus propietarios y de estas últimas 2’350,000 (57,4%) tenían título de propiedad. Por último, hay que mencionar que a esa fecha, fines de 1994, el 58.70% de la propiedad titulada no se encontraba registrada.

Estas cifras muestran la magnitud de la informalidad en la propiedad

de la tierra rural: Si nos referimos el avance en el proceso de formalización de las mismas a 1994 tenemos que:

• Solamente el 17% de la totalidad de parcelas rurales estaba

titulada y registrada.

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• El 83% de la totalidad de parcelas rurales (3’112,000) se encontraba en situación de regularizar su situación de titulación y registro.

• El 44% de las parcelas que se encontraba en situación de

regularizar su titulación y registro tenían títulos, pero ellos no estaban registrados; el 42% no había iniciado trámite alguno de titulación; y, el 13% restante había iniciado los trámites para su titulación.

Debe añadirse a las cifras anteriores la existencia, según el Censo ya citado, de 14,882 propiedades comunales y un total de 1’327,011 comuneros. La situación descrita dio origen, entre otros, a los siguientes problemas: • Existencia de numerosos predios en áreas reformadas, esto es,

en los lugares en los que se aplicó la Reforma Agraria (cerca de 300,000) que habiendo sido adjudicados por el Estado, carecían de título de propiedad.

• Existencia de otro segmento de predios (cerca de 300,000)

originados en el fraccionamiento de las cooperativas y otras formas asociativas, los cuales requerían de diversas acciones de saneamiento catastral y legal para obtener un título registrable.

• Existencia en áreas no reformadas, de numerosos predios, en

su mayoría pequeños (cerca de un millón y medio) que disponían de título de propiedad pero que no estaban inscritos, y que requerían de acciones de saneamiento catastral y legal para poder contar también con un título registrable.

• Existencia de cerca de medio millón de predios, en áreas no reformadas, que eran explotados de manera pacífica por quienes lo poseían desde muchos años atrás. Estos poseedores carecían de título de propiedad.

Es importante reiterar que, además de las razones ya anotadas, que de cierta manera explicarían el fenómeno de la informalidad en la propiedad de la tierra rural, hubo descuido por parte de los responsables del proceso de Reforma Agraria respecto de la titulación y el registro de las tierras adjudicadas. Es así que todavía hoy podemos encontrar algunas propiedades que, fueron afectadas por la Reforma Agraria, se expropiaron y adjudicaron a beneficiarios del proceso y que, sin embargo, casi treinta años después aparecían en las oficinas registrales como inscritas a nombre del antiguo titular. Para corregir la situación antes descrita y formalizar la propiedad predial se llevó a cabo una reforma institucional que como señalé

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anteriormente, fue liderada por el Instituto Libertad y Democracia (ILD) que permitió en el año 1991 promulgar, en materia agraria, el Decreto Legislativo No. 667, más conocido como Ley del Registro de Predios Rurales, que tiene como antecedentes inmediatos a los Decretos Legislativos Nos. 495 y 496 por los que se creó el Registro de Pueblos Jóvenes y Urbanizaciones Populares (hoy Registro Predial Urbano), así como la Ley de Simplificación Administrativa, el Decreto Ley No. 25935. Tal como lo establece la parte considerativa del Decreto Legislativo No. 667, el mismo se expidió para propender a una efectiva promoción de las inversiones en el Sector Agrario y con el objeto de contar con un procedimiento ágil y eficaz, tanto de titulación como de inscripción registral de predios rústicos, así como aquellos relativos a la posesión y propiedad de las edificaciones que se construyeran en dichos predios. El Decreto Legislativo No. 667 permite la inscripción de una serie de actos y contratos, vinculados a la propiedad predial rural. La ley posibilita inscribir en este Registro la propiedad de predios del Estado y la de los particulares, sean ellos provenientes o no de la Reforma Agraria. También permite la mencionada norma, inscribir la posesión sobre predios de particulares para que previa declaración de propiedad por prescripción, los poseedores registren su dominio. También pueden registrarse los actos y contratos que constituyan, declaren, transmitan, modifiquen, limiten o extingan los derechos que son objeto de la inscripción y las resoluciones judiciales o administrativas relativas a derechos inscritos. Es importante destacar que la declaración de propiedad por prescripción importa trasladar el proceso de sede judicial a sede administrativa. Unicamente en caso de presentarse oposición por parte de algún interesado, el trámite deriva a la vía judicial. Se permite que a quien esté poseyendo y explotando económicamente un predio rural de propiedad de particulares en forma directa, contínua, pacífica, pública y como propietario, por un plazo mayor de cinco años, pueda solicitar la inscripción de su derecho de posesión en el Registro y, como se indicó, de no presentarse oposición, dicha inscripción se convierte automáticamente en inscripción de la propiedad. Adicionalmente a los requisitos comunes a la prescripción adquisitiva de dominio que regula el Código Civil, el Decreto Legislativo enfatiza y gradúa la probanza de la posesión y de la explotación económica del predio incorporando pruebas del derecho consuetudinario que otorgan seguridad a la propiedad registrada. Así, la Ley No. 26838 –que modificó el artículo 26º del Decreto Legislativo No. 667 en cuanto a la prueba de la posesión- establece

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que la posesión se acredita a través de una declaración escrita de todos los colindantes o seis vecinos; Comités, Fondos u Organizaciones representativas de los productores agrarios de la zona; o Juntas de Usuarios o Comisiones de Regantes del respectivo Distrito de Riego. De manera adicional, debe acompañarse una prueba, seleccionada por el solicitante de un listado que consideró las pruebas originalmente contenidas en el Decreto Legislativo No. 667 y adicionó “cualquier otra prueba que acredite de manera fehaciente la posesión del predio por parte del solicitante”. A través de la Ley No. 27161 se ha ampliado el listado de los documentos que constituyen pruebas complementarias. La aplicación del procedimiento registral que establece el Decreto Legislativo No. 667, por disposición del Decreto Legislativo No. 860, se realiza en todo el país en las Secciones Especiales de Predios Rurales del Registro de la Propiedad Inmueble, con excepción del Departamento de Lima, donde funciona el hoy denominado Registro Predial Urbano. Las Secciones que han sido creadas en todas las Oficinas Registrales Regionales funcionan de acuerdo con lo que establece el Reglamento de Inscripciones de la Sección Especial, aprobado por Resolución del Superintendente Nacional de los Registros Públicos No. 094-96 y modificado por la Resolución del Superintendente Nacional de los Registros Públicos No. 120-96 de junio de 1996. Todo este proceso de formalización de predios rurales a cargo del PETT comprendió tres situaciones: • El registro del dominio de aquellos propietarios que contaban

con títulos de propiedad, previo saneamiento de los mismos.

• El otorgamiento de títulos de propiedad a los poseedores de predios rurales de propiedad del Estado; y,

• El reconocimiento e inscripción de la posesión calificada sobre

predios rurales de propiedad de particulares a efectos de que sus poseedores pudieran se declarados propietarios mediante un proceso administrativo de prescripción adquisitiva.

Desde 1992 en que se creó el PETT a la fecha se han inscrito en los Registros Públicos más de un millón de predios rurales.

d) Lo rural informal

De acuerdo con la normatividad vigente en el Perú, el ámbito de aplicación para la titulación de predios rurales comprende a las tierras y predios situados en zonas rurales o de uso preferentemente agrícola, o de expansión urbana pero dedicadas a uso agrícola,

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pecuario o forestal. Se incluye también a los terrenos eriazos calificados para fines agrícolas. Esto quiere decir que están excluídas las zonas o áreas urbanas cuya titulación –como ya hemos señalado anteriormente- se encuentra a cargo de la COFOPRI. Estimaciones recientes efectuadas por la empresa Arthur Andersen señalan que la composición de la demanda de títulos de propiedad calculada para el área nacional rural es del 27% de 1’900,000 predios (513,000 predios rurales por formalizar).

También se puede ubicar como ejemplo de informalidad en el área rural, las parcelaciones de hecho de los predios de propiedad de las cooperativas agrarias o de las comunidades campesinas en el Perú, cuyos terrenos han sido adquiridos formalmente, pero cuya parcelación no ha sido legalmente reconocida.

1.4 El supuesto de las concesiones mineras

Existe también otra forma importante de tenencia de la tierra a través de la concesión. Su punto de partida se ubica en el artículo 66º de la Constitución, en el que se establece que: “Los recursos naturales, renovables y no renovables son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal”. Para ejercer las actividades mineras de exploración, explotación, beneficio, refinación, labor general y transporte minero, tanto los particulares (personas naturales y jurídicas) como las empresas estatales tienen que obtener de la autoridad competente una concesión15. En este caso, el concesionario tiene la tenencia de la tierra en virtud de un derecho real especial, un derecho real administrativo, que como expresa Marienhoff se diferencia del derecho real civil en que el derecho real administrativo está disciplinado por un régimen jurídico especial, esencialmente de derecho administrativo, cuyas características son distintas a las que exhibe el derecho real civil 16.

15 Artículos II y VII del Título Preliminar y el artículo 7º del Texto Unico Ordenado (TUO) de la

Ley General de Minería, aprobado mediante el Decreto Supremo No. 014-92-EM. 16 Cfse.: MARIENHOFF, Miguel S. Dominio Público. Buenos Aires. 1952.

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Por ello, cuando se ha comentado el régimen legal peruano, se ha hecho notar que “el concesionario de la exploración – explotación no tiene un derecho de propiedad sobre el yacimiento, el subsuelo y/o la superficie. Posee un derecho a explorar – explotar que lo faculta a extraer minerales inexplotados. Respecto a éstos posee el derecho a extraerlos y la expectativa de convertirse en su propietario una vez extraídos. El yacimiento, el subsuelo y/o la superficie dentro del perímetro de la concesión, permanecen en el dominio del Estado. El concesionario no obtiene la propiedad del yacimiento aún cuando sea propietario del terreno superficial. Obtiene únicamente la facultad de extraer minerales”17. Cuando existe una concesión minera estamos, por tanto, frente a un derecho real especial. Por ello, García Montúfar y Franciskovic han señalado correctamente que “el derecho real de exploración – explotación es un derecho real sui generis, propio de la industria minera sujeto al tráfico comercial, es decir, puede venderse, cederse o transmitirse por herencia pero en ninguno de estos casos se transfiere la propiedad del yacimiento sino únicamente el derecho de explorar – explotar” 18. Para levantar el catastro de los derechos mineros se creó en el Ministerio de Energía y Minas un registro especial, el Registro Público de Minería. En este caso en particular, el sistema de trazado de mapas UTM está completamente integrado con la base de datos legal, lo que proporciona un acceso en línea a las 15,000 parcelas de concesión vía Internet. El sistema se inició en 1992 utilizando el software Autocad, después migró a un sistema Arcinfo que le otorgó total capacidad GIS. El sistema es utilizado para brindar servicios a la industria minera y para fomentar la inversión en dicho sector mediante la facilitación de información actualizada y rápidamente accesible. Las solicitudes de derechos mineros deben ir acompañadas por un plano que describa los límites del bien inmueble en coordenadas UTM para facilitar el registro en la base de mapas. Se requiere que los solicitantes contraten a un ingeniero “autorizado” por el Ministerio de Energía y Minas para realizar el levantamiento de los límites de la concesión. Dicho sistema de licencias asegura que se mantenga la calidad apropiada a un costo mínimo para el Ministerio.

El Registro Público de Minería cumplía distintas funciones. Una de estas funciones era la función registral la que pasó a ser de competencia hace dos años de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos – SUNARP, quedándose en el Ministerio de Energía

17 GARCIA MONTUFAR, Guillermo y FRANCISKOVIC, Militza. Derecho Minero. Doctrina,

Jurisprudencia y Legislación Actualizada. Lima. 2001.Pág. 72. 18 Ibídem.

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y Minas las otras dos importantísimas funciones que tenía el denominado Registro Público de Minería: la de otorgar las concesiones mineras y la de levantar y mantener el catastro minero a nivel nacional. Para evitar que su denominación suscitara confusiones en el público usuario el Registro Público de Minería pasó a denominarse Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero – INACC.

En SUNARP se ha realizado la migración de la data de los derechos mineros y se ha iniciado el trabajo de digitalización de todas las fichas registrales para interconectar toda esta información y ofrecerla en línea, como se hace con toda la otra información registral que en estos momentos maneja la Oficina Registral de Lima y Callao.

1.5 El catastro en el Perú

a) El catastro El catastro de un país puede ser definido como el inventario de todos

los bienes inmuebles y de valor existentes en su territorio, tanto a nivel de su superficie como de su subsuelo, con total independencia de su condición de bien público o privado. El inventario de dichos bienes debe estar perfectamente georreferenciado teniendo en cuenta su posición o ubicación en el territorio del país.

b) La importancia de la cartografía

Todos los elementos que existen sobre la superficie de un país deben estar ubicados geométricamente, con gran precisión. La precisión depende de la escala de representación utilizada y de los parámetros elegidos que influyen en su determinación, los que deben ser fácilmente identificables.

La herramienta que permite realizar esta representación es la

cartografía. Dicha representación puede efectuarse en imágenes mediante la ortofoto; vectorialmente por medio de un plano a trazos de líneas; y, por último, numéricamente, utilizando un listado de coordenadas. Todas estas representaciones vienen, además, normalmente acompañadas de una información alfanumérica que facilita su lectura e interpretación.

La importancia de la cartografía radica entonces, en el hecho de que

ella es la base de todo sistema de información territorial y es la que permite mostrar la imagen de la realidad del territorio de un país. Por tanto, una buena cartografía constituye la base de un catastro de alto nivel.

c) La cartografía del Perú

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Durante muchas décadas, la realización de la cartografía nacional ha sido responsabilidad de instituciones castrenses. Este hecho, salvo algunas excepciones, se convirtió en el mayor obstáculo para el desarrollo de la tecnología geográfica en el Perú. Dos fueron las razones que contribuyeron a este retraso: (i) La creencia que la información cartográfica era patrimonio de las fuerzas armadas; y, (ii) La falta de continuidad del personal técnico, sobre todo a nivel de los cuadros directivos y ejecutivos.

d) El catastro en el Perú En 1856 se encargó a las Municipalidades la formación de

catastros y la reunión de toda clase de datos estadísticos. En 1942 se dispuso que el Departamento de Catastro Nacional de

la Superintendencia General de Contribuciones, tuviera a su cargo la Planoteca Nacional, que estaba integrada por todos los planos públicos de predios rústicos y urbanos levantados en el territorio Nacional,

En 1964, la Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo

transfirió temporalmente a la Dirección General de Registros Públicos su Planoteca Nacional con un Sistema de archivos con tarjetas y documentación de cada propiedad inmueble de la Gran Lima.

En 1965 mediante el Decreto Supremo No. 464-H se dispuso que

cada provincia tuviera un catastro independiente, subdividido por distritos y dotado de los índices alfabéticos necesarios para encontrar con facilidad el asiento correspondiente a un predio determinado o los relativos a todas las propiedades que tuviera en la provincia una misma persona.

En la época de la Reforma Agraria se creó dentro del Ministerio de Agricultura la Dirección Nacional de Catastro Rural. Sobre la base de esta Dirección se formó en 1996 el PETT. Como no existía en el país la cartografía que se requería, esta entidad tuvo que enfrentar el problema de realizar sus propios levantamientos.

A su turno, la creación y regulación de los programas de concesiones mineras y de catastro minero se otorgó al Registro Público de Minería mediante la Ley No. 25617, labor que fue consolidada con la publicación en 1996 de la Ley No. 26615, Ley de Catastro Minero Nacional.

Puede apreciarse que tradicionalmente, el catastro en el Perú ha mantenido de manera independiente tres Sub-Sistemas Catastrales: el Urbano, el Rural y el Minero.

Tanto el catastro rural como el catastro minero han sido administrados por el gobierno central a través del PETT el primero;

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y, del Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero (INACC), el segundo, debiéndose resaltar que ambas instituciones han desarrollado, en los últimos años, una importante labor utilizando tecnología de punta. En el Perú, actualmente, la competencia en materia catastral se encuentra dividida entre las siguientes instituciones: • Al PETT del Ministerio de Agricultura le corresponde el

levantamiento del catastro rural, en el que se han incorporado más de un millón de predios rurales.

• El levantamiento del catastro urbano monumental le compete a las Municipalidades del país.

• La COFOPRI ha desarrollado una base geográfica para pueblos jóvenes y urbanizaciones populares, incorporando en la misma cerca de un millón de predios urbanos.

• Al INACC le corresponde el levantamiento y mantenimiento del catastro de concesiones mineras. Es sin duda el sistema catastral más completo del país.

e) La manera como se ha encarado en el Perú el proceso cartográfico y el proceso catastral Todo proceso cartográfico; y, por ende, cualquier proceso catastral comprende dos aspectos básicos: i) La captura de la información; y, ii) El control o apoyo terrestre 19.

• La captura de la información Se llevó a cabo mediante vuelos fotogramétricos a nivel

nacional, efectuados por misiones patrocinadas por el Gobierno de los Estados Unidos de Norteamérica.

El primero de ellos se realizó en el año 1956 al sur del paralelo 13º, desde el sur de Lima hasta Tacna. Este vuelo se denominó HYCON y tuvo una escala aproximada de 1/60,000.

El segundo vuelo se realizó en el año 1969, a la misma escala, por la misión USAF – ASTM y cubrió la zona de la costa restante al norte del paralelo 13º y la sierra.

El Servicio Aerofotográfico Nacional - SAN de la Fuerza Aérea Peruana, desde 1970 hasta 1995, tuvo la responsabilidad de realizar los vuelos de la zona de selva baja y selva alta. Según lo previsto, deberían haberse realizado vuelos periódicos para la actualización de la documentación cartográfica, lo que lamentablemente nunca se llevó a cabo.

Al inicio de la década de los 70’ el Ministerio de Agricultura contrató con el SAN la realización de vuelos en los valles de la

19 Para el desarrollo de este punto se ha utilizado como fuente el documento elaborado para

el Ministerio de Economía y Finanzas por: ROMERO ESPINOZA, José H. Razones para la creación del “Instituto Geográfico y Castastral del Peru”. Lima. 2002.

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costa y de la sierra a una escala aproximada de 1/17,000. Debe tenerse en cuenta que esos vuelos son la base para los levantamientos de 1/5,000 y 1/10,000.

Este mismo Ministerio, a fines de la década de los 90’ contrató con el SAN y el Instituto Geográfico Nacional - IGN, la realización de vuelos a escalas aproximadas de 1/15,000 y 1/30,000, los que se utilizan para la cartografía de linderos prediales a escalas de 1/5,000 y 1/10,000. Además, se encargó a una empresa privada la realización de cerca de un millar de ortofotos digitales.

Respecto de este último vuelo, ha sido muy criticada su falta de control de calidad. Por ejemplo, en el caso de las imágenes fotográficas, que debieron haberse tomado a una escala de 1/30,000, se encontró al momento de realizarse la restitución, que ésta variaba entre 1/20,000 y 1/60,000.

• El control o apoyo terrestre Un problema delicado dentro del proceso cartográfico se

presenta a nivel de la red de apoyo geodésico o topográfico, es decir, el denominado “control terrestre”, que muchas veces no corresponde con la escala y las exigencias de precisión de un determinado levantamiento.

El “Datum” del Perú, es el punto geodésico donde coinciden el

geoide y el elipsoide, en consecuencia, la vertical y la normal. Además, es el punto de tangencia con el sistema de proyección cartográfica y el origen del sistema de coordenadas. Este punto “Datum” se encuentra en Las Canoas, República Bolivariana de Venezuela.

Los puntos de Primer Orden y de Segundo Orden de la red de puntos geodésicos del Perú, donde se “amarran” todas las redes de control y apoyo de los levantamientos, han sido determinados mediante métodos de triangulaciones geodésicas y astronómicas para la ubicación de los puntos Laplace 20.

El Perú no cuenta con una red gravimétrica a lo largo de su red de nivelación, lo que origina problemas a nivel del control terrestre, ya que una red gravimétrica le permitiría que las mediciones sean de gran precisión al tener altitudes o cuotas geopotenciales que le darían a la red un nivel de calidad óptimo.

En lo que respecta al control terrestre, el entonces IGN, estableció el control básico para la costa y sierra. Esto se realizó desde 1921 hasta 1964, año en el que se midió el último

20 Puntos en los que se corrigen las desviaciones de la vertical y se reorienta la red.

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punto de la red de la zona. Este control sirvió para el establecimiento de la carta nacional, a una escala de uno en cien mil (1/100,000) cuando la precisión exigida para esa carta era de 12.5 m. Esta carta fue elaborada con un control terrestre adecuado para la fecha de su diseño. Sin embargo, desde entonces y a pesar de todos los problemas geofísicos, esta red no fue conservada ni mucho menos controlada.

A pesar de todo, este último control, de 1964, fue el utilizado por la Dirección de Catastro Rural en la década de los 70’, con puntos adicionales, para los levantamientos de esa época, especialmente en la costa 21. Además, también en ciertas regiones o valles, se hicieron traslados de punto de control de los vuelos altos 22 a los vuelos bajos de escalas más grandes. Tenían la idea que estaban utilizando el método del “sobrevuelo” que puede ser utilizado en ciertos casos y bajo ciertas condiciones técnicas específicas, pero, lo cierto es que ni la metodología ni los instrumentos utilizados fueron los adecuados. Para los últimos levantamientos del PETT, realizados en los años 1998 y 1999, se utilizaron los puntos antes mencionados, los de la década de los 70’, como si se tratara de un “apoyo terrestre” actualizado. Esto quiere decir que los puntos de las viejas cartas, más de treinta años después, fueron utilizados para ajustar las aerotriangulaciones del nuevo levantamiento. Como podrá comprenderse esto es poco técnico. Los documentos producto de este trabajo, sin embargo, fueron utilizados para la expedición de cerca más de un millón de títulos de propiedad, por la COFOPRI e igual número de títulos por el PETT. El hecho se agrava -como correctamente ha expresado José Romero- “si consideramos que la dimensión de los lotes ubicados en “pueblos jóvenes” y “urbanizaciones populares” es relativamente pequeña, por lo que aún cuando los linderos hayan sido medidos directamente sobre el terreno, no puede garantizarse una precisión aceptable. Sobre todo si es que en los planos se considera un error mínimo de 0.00025 m (un cuarto de milímetro a la escala del plano), lo que en el mejor de los casos significaría, sobre el terreno un error de 0.625 m., que desde ya deja mucho que desear” 23.

21 Debe tenerse en cuenta que tratándose de cartas a escalas mayores, 1/5,000 y 1/10,000,

donde la tolerancia es mucho menor (del orden de un metro) se produce, sin duda, un fuerte desplazamiento.

22 HYCON y USAF de escala pequeña 23 ROMERO, José. Op. Cit.

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Este problema se agudiza más si se considera que otras instituciones, como la Superintendencia de Bienes Nacionales – SBN,24 utilizan también “la base geográfica” de COFOPRI, extendiéndose con ello, aún más, el error del que hemos venido hablando. Resulta vital, por tanto, el establecimiento de una nueva red de puntos básicos por métodos satelitales GPS.

f) Situación actual de la cartografía y el catastro en el Perú El problema expuesto en el punto anterior se agudiza aún más

cuando se toma conciencia que los catastros parciales existentes no se encuentran aún interrelacionados.

Y esto se debe a que en los últimos años se ha priorizado, como ya

hemos señalado anteriormente, en primer lugar, el levantamiento del catastro rural, habiéndose titulado y registrado alrededor de 1’100,000 predios rurales; y, en segundo lugar, el área urbana del sector denominado informal, en la que se ha titulado y registrado un estimado de 1’000,000 de predios urbanos. A su turno, el catastro minero tiene registradas prácticamente el 99.25% de las concesiones mineras.

No se ha dado, sin embargo, el mismo tratamiento para el caso del

área urbana formal, en la que se han dado soluciones parciales en algunas ciudades, quedando pendiente de ejecutar el catastro de esta área para su incorporación al Sistema Catastral.

El problema se ubica en el catastro urbano municipal que se

encuentra disgregado, regulado por una profusa y diversa normatividad sobre la materia, sin que exista un único ente regulador de la misma.

En los Municipios, además, la información catastral no se usa para

fines prediales y la que actualmente se utiliza para esta finalidad, es la que se obtiene de las propias declaraciones juradas de los propietarios, las que, en la mayoría de los casos, no concuerdan con la realidad, agravándose el problema por el alto grado de omisión a la declaración que existe en el Perú. Por otro lado, las oficinas catastrales municipales no cumplen su misión, salvo algunas excepciones.

24 La SBN es la entidad encargada de supervisar los actos de administración, adquisición,

disposición y control de los bienes de propiedad estatal.

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Hasta la fecha, ha faltado el planeamiento de una solución técnico-económica que permita integrar la denominada “realidad urbana formal” en un único Sistema Catastral Nacional.

Existen en este momento diversas instituciones que realizan

actividades que aportan al Sistema de Catastro Nacional. El siguiente cuadro 25 muestra a las instituciones principales que generan insumos o información para las actividades catastrales.

PREDIOS CATASTRADOS Y PENDIENTES DE CATASTRAR

PREDIOS REGISTRADOS Y PENDIENTES DE REGISTRO (en millones)

N° PREDIOS CATASTRADOSPENDIENTES

DE CATASTROREGISTRADOS

PENDIENTES DE REGISTRO

3,000 2,000 1,000 1,450 1,550

FORMAL (Casco Urbano) 3,600 400 3,200 600 3,000

INFORMAL (COFOPRI) 1,900 1,000 900 1,000 900

80 80 1 80 1MINERO (INACC)

RURAL (PETT)

URBANO (Municipalidades)

Toda esta situación ha generado los siguientes problemas:

- Multiplicidad de esfuerzos institucionales en materia catastral. - Incremento innecesario de los gastos del Estado. - Inexistencia de una información centralizada. - Ausencia de un Sistema Nacional Catastral único y coherente. - Los agentes económicos no pueden acceder a una información

confiable y segura. Resulta urgente, por tanto, en primer lugar, emprender a nivel

nacional el levantamiento del catastro de las zonas urbano formales, el mismo que ha sido descuidado, con el objeto de compatibilizar los sistemas existentes en un único Sistema Nacional de Información Catastral.

2. FORMALIDAD VS. INFORMALIDAD

25 Cuadro tomado del Informe Final del Proyecto “Desarrollo e Implementación del Sistema

Catastral Peruano” elaborado para el Ministerio de Economía y Finanzas por: ROMERO ESPINOZA, José, JEANNEAU GRACEY, Ciro, PEZO VILLENA, Miguel, RAYTER ARNAO, David, SANTISTEBAN PEREZ, César y MARTINEZ COCO, Elvira. Lima. 2002.

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La presencia y desarrollo de la informalidad en el denominado “tercer mundo” ha llegado a tal punto, que lo que normalmente se entendió como una situación excepcional, a la que por definición del Diccionario se considera como reprimible por romper el orden establecido, se ha ido convirtiendo en una regla, a la que el legislador no ha podido dejar de enfrentar con el objeto de dar soluciones adecuadas a las exigencias sociales de grandes sectores de población de la mayoría de dichos países.

La propiedad – y en especial, la propiedad privada – es uno de los temas que más sensibiliza a la población. Como ha expresado Hernández Gil, “es probablemente el derecho que más se ha transformado. Esta transformación no se ha producido gradualmente. Hay grandes períodos de quietud, y otros de fuerte convulsión. Asistimos a uno de éstos. Una concepción de la propiedad, que por contraste con la hoy predominante puede denominarse tradicional, ha envejecido con bastante rapidez” 26.

Uno de los factores que ha contribuido a este “envejecimiento” es el del fenómeno de la informalidad vinculado al acceso a la propiedad sobre la tierra.

En efecto, en lo que concierne a los derechos sobre los predios, en la mayoría del así llamado “tercer mundo” - nuestra Latinoamérica incluida -, se han desarrollado formas de tenencia de la tierra que no se ajustan a la legalidad existente.

La explicación de los sociólogos al respecto se funda en el hecho de que en el presente siglo (con mayor incidencia al promediar su segunda mitad) se presentó un fenómeno común que originó un cambio de la estructura de la tenencia de la tierra en las áreas rural y urbana. Así, la reducción del índice de mortandad y el consiguiente crecimiento demográfico, sumado a los procesos de industrialización, el desarrollo de vías de comunicación, la expectativa de un mejor nivel de vida, y el deterioro de los términos de intercambio entre las ciudades y el campo, ocasionaron un importante movimiento migratorio del campo a la ciudad que desbordaron a éstas últimas. Podemos citar como referencia los asentamientos informales que rodean las ciudades, los mismos que se conocen con diferente nombre en cada país, pero que aluden al mismo fenómeno. Hemos visto que se les llama pueblos jóvenes en Perú, y se les conoce como favelas, campallas, villas miseria, ranchos, colonias, zonas marginales, bidonvilles, shanty towns o paracaidistas en otros lugares.

Este gran flujo migratorio del campo a la ciudad, desde las “áreas rurales deprimidas y míseras, los nuevos problemas de ocupación y trabajo que en el entorno urbano se generan, y la imposible integración de diversos estratos

26 HERNÁNDEZ GIL, Antonio. Derechos Reales. Derecho de Sucesiones. Obras

completas. Tomo 4. Madrid. 1989. Pág. 41 .

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culturales, muchas veces adscritos a pretéritas organizaciones tribales, están exigiendo unos esfuerzos políticos de imprevisible respuesta y unas sorpresas de tal envergadura que impiden cualquier proyecto racional de futuro” 27. El Perú no ha podido ser ajeno a esta situación y ha tenido que diseñar una serie de mecanismos que han permitido la incorporación a la formalidad de una gran cantidad de tierras urbanas y rurales, así como elaborar las normas que impidan que lo formalizado se vuelva a informalizar. De todos estos mecanismos y de los criterios que se han utilizado nos ocuparemos en los puntos siguientes. 2.1 Conversión de lo urbano informal en urbano formalizado: Criterios

y mecanismos que permiten a los invasores obtener derechos de propiedad reconocidos

a) La Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) y el proceso de formalización.

El primer problema que enfrentó el proceso de formalización en el Perú, lo constituyó el hecho de que las competencias y atribuciones para titular y registrar estaban repartidas entre diversas entidades estatales. Esto obligaba a los pobladores a seguir largos, costosos y complicados procedimientos. El Decreto Legislativo No. 803, diseñado por el Instituto Libertad y Democracia (ILD), eliminó el problema, unificando en una sola entidad todos estas atribuciones y competencias pero respetando la autonomía registral. Se creó así la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) “como organismo rector máximo encargado de diseñar y ejecutar de manera integral, comprensiva y rápida un programa de formalización de la propiedad predial y su mantenimiento dentro de la formalidad, a nivel nacional, centralizando las competencias y atribuciones al respecto”.28

Se dotó a la COFOPRI de un pliego presupuestal propio con autonomía técnica, funcional, administrativa, económica y financiera, y se estableció que su alta dirección reportaría directamente al Presidente de la República. Se buscó así que la entidad gozara de la estructura necesaria para implementar el Programa de Formalización sin enfrentar obstáculos burocráticos; y que dicho programa se situara en el más alto lugar de la agenda política del gobierno para la toma de decisiones.

27 SÁNCHEZ JIMÉNEZ, José, Del Campo a la Ciudad. Colección Salvat Temas Clave N°

64. Salvat Editores. Barcelona 1982. Pág. 40. 28 Artículo 2° del Decreto Legislativo No. 803.

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El Decreto Legislativo No. 803 otorgó a la COFOPRI competencia exclusiva y excluyente para identificar y reconocer los distintos tipos de informalidad, incorporar los elementos probatorios del derecho consuetudinario e identificar si los terrenos son de propiedad estatal, para en este caso, y de ser necesario, formalizar los derechos de propiedad del Estado.29

En consecuencia, la COFOPRI, al identificar el asentamiento humano, determina la clase de informalidad a la que se incorpora y la reconoce oficialmente como tal, lo que importa en buena cuenta el compromiso del Estado de titular como propietarios a los miembros de esa comunidad. La Resolución que expide la COFOPRI; además, califica al asentamiento como permanente. Esta Resolución tiene un significado importante, ya que a partir de ella los pobladores del Pueblo Joven adquieren seguridad jurídica.

En efecto, la COFOPRI en representación del Estado y por mandato de la ley, expide una Resolución que permite a los pobladores de un Pueblo Joven asentarse en forma permanente en el terreno que ocuparon. Si bien, en ese momento, no hay un cambio en la calidad posesoria del individuo, el cual para el sistema legal formal sigue siendo precario, el grupo de pobladores como tal ha recibido una autorización estatal para permanecer en el terreno, lo que evidentemente mejora su situación legal para efectos de la prueba de la propiedad que ocupa.

No obstante, esta prueba es insuficiente, ya que no vincula al poblador con el lote que ocupa. Una vez identificado y calificado en forma permanente el Pueblo Joven, la COFOPRI mandará levantar un plano del área ocupada, el cual es aprobado por Resolución. La ley establece que dicha Resolución y el plano tienen mérito suficiente para su inscripción en el Registro, generándose con dicha inscripción a favor de la COFOPRI un derecho de propiedad pleno, incondicional y absoluto sobre toda el área ocupada. En consecuencia, si el terreno es estatal y no se encontraba registrado, por mandato de la ley, la COFOPRI asume la titularidad sobre dicho terreno. Si el terreno se encuentra registrado a favor de una entidad estatal o de un municipio, la Resolución que emite la COFOPRI importa una transferencia automática del dominio a su favor.

El derecho de propiedad de la COFOPRI una vez inscrito no podrá ser cuestionado por ningún tercero. Es más, la ley establece que de existir algún tercero que se irrogue un derecho preexistente sobre el predio sólo tendrá derecho a una indemnización. Se trata, pues, de un derecho de propiedad incontrovertible que le permite a la

29 Si el terreno es de propiedad privada la COFOPRI propicia como mediador un acuerdo

entre el propietario y los ocupantes a fin de que éste venda el terreno ocupado.

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COFOPRI transferir a favor de cada poblador un derecho de propiedad inobjetable sobre el lote que ocupa.

Resulta evidente que con la aprobación de dicho plano y la inscripción del dominio de la COFOPRI, el poblador del Pueblo Joven ve incrementada su seguridad legal. En efecto, existe ya un propietario incuestionable del terreno, en este caso la COFOPRI, que por mandato de la ley debe extender un título de propiedad a cada poblador sobre el lote que ocupa. Es más, simultáneamente con la inscripción del plano, la COFOPRI mediante lo que la ley denomina la etapa de formalización individual, efectúa un empadronamiento de los pobladores.30 La incorporación en el padrón, conlleva un cambio en la calidad posesoria del poblador. A quien, en su momento, el sistema legal formal calificó como poseedor precario se convierte en poseedor legítimo con derecho a que la COFOPRI le extienda un título de propiedad del terreno que ocupa, estableciendo la ley la obligación de dicha entidad de extender el título.

Por lo tanto, con la inscripción del dominio de la COFOPRI y el empadronamiento del poblador, éste asciende otro grado en la seguridad legal. Su problema radica en que aún no hay una identificación del área de su lote, linderos y medidas perimétricas, que le permita ejercer los atributos de la propiedad sin entrar en conflicto con sus colindantes.

Para ello, además del plano perimétrico del Pueblo Joven, la COFOPRI dentro de la etapa que la ley denomina de formalización integral, levanta un plano de lotización, donde ya es posible identificar el área, linderos y medidas perimétricas de cada unidad inmobiliaria que conforma el Pueblo Joven y sobre las cuales se está ejerciendo derechos de propiedad individual. Este plano de lotización es aprobado por Resolución de la COFOPRI e inscrito en el Registro. De esta forma existe plena certeza de la existencia del lote y la COFOPRI está en capacidad de extender tantos títulos de propiedad como lotes se han individualizado en el Registro. Los títulos son expedidos con su constancia de inscripción en el Registro a favor del poblador beneficiado.

Una vez expedido el titulo de propiedad registrado en favor del poblador, éste puede ejercer el uso, disfrute y disposición de su

30 El empadronamiento importa la evaluación de si el poseedor cumple con los requisitos

que la ley establece para ser titulado, lo que básicamente significa no ser propietario de otro lote en un Pueblo Joven.

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predio con las garantías de certeza y oponibilidad que el Registro le brinda.31

b) El Registro Predial Urbano (RPU)

A la fecha en que se expidió el Decreto Legislativo No. 495, en noviembre de 1988, el sistema registral peruano no se encontraba en capacidad de procesar títulos emitidos en un proceso de formalización masivo. Por ello, por iniciativa del Instituto Libertad y Democracia (ILD), se diseñó un nuevo sistema registral y se creó –con carácter temporal –el Registro Predial (RP), hoy denominado Registro Predial Urbano (RPU). La idea era que este registro actuara en forma autónoma y exclusiva registrando los títulos emanados del proceso de formalización, para que luego de culminado dicho proceso se fusionará con el tradicional Registro de la Propiedad Inmueble incorporando en la fusión las fortalezas de ambos sistemas registrales.32

El RPU es un sistema computarizado de registro de la propiedad predial, que tiene la particularidad de registrar en forma individual o grupal la propiedad informal; con la participación de las propias organizaciones de pobladores y recogiendo los elementos probatorios del Derecho Consuetudinario que sirven para definir los respectivos derechos de propiedad.

Las características fundamentales del RPU son la de su accesibilidad, confiabilidad, seguridad y manejo eficiente de la información.

La información se ingresa al RPU empleando formularios registrales sencillos donde se anota la información estrictamente necesaria para determinar la ubicación precisa de los predios, la identificación de su propietario y definir claramente los actos jurídicos que se ejecutan sobre dichos predios.

Estos formularios eliminan la información protocolar que contienen las “escrituras públicas”, así como la contenida en los “folios” y

31 Mediante Decreto Supremo N° 005-2001-JUS se crearon – más por razones políticas que

técnicas – las Comisiones Provinciales de Formalización de la Propiedad Informal, con responsabilidad, dentro de su ámbito, para ejecutar el proceso de formalización de las posesiones informales. Si bien en el Decreto Supremo se señala que COFOPRI mantiene su condición de organismo rector a nivel nacional en materia de formalización, las Comisiones Provinciales se han constituido en un “cuello de botella” en el proceso de formalización y en mi opinión deberían eliminarse.

32 En este momento se encuentra para aprobación del Congreso un proyecto de ley de

unificación de ambos registros y de la Sección Especial de Predios Rurales, bajo un nuevo, moderno y seguro “Registro de Predios”.

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“fichas” que han caracterizado a las formas tradicionales de inscripción de la propiedad, y comprenden solamente la información necesaria para convalidar el acto que se pretende registrar.

Todos aquellos actos de convalidación o verificación de documentos probatorios y/o planos en los que la participación del Estado no es esencial, han sido transferidos a profesionales del sector privado que pueden ser notarios, abogados, arquitectos e ingenieros. Estos profesionales, a los que la normatividad ha denominado verificadores brindan su servicio directamente a los usuarios, reemplazando a los funcionarios públicos.

Los verificadores se inscriben en una nómina denominada Indice de Profesionales, que lleva el RPU y actúan bajo responsabilidad administrativa, civil y penal.

La información sistematizada en formularios tiene la ventaja no sólo de reducir al mínimo el tiempo de transcripción de la información que ingresa al registro, sino que evita también los errores en la transcripción y la discrecionalidad en su interpretación, dos de los mayores problemas que enfrentan los registros tradicionales.

Por ello, en la medida en que evita errores y reduce la discrecionalidad del Registrador, no se requiere de información ajena a los asientos registrales para calificar los títulos ingresados (en el caso del registrador), ni para garantizar la idoneidad de las transacciones que se pretendan efectuar sobre la base de la información proporcionada por el RPU (en el caso de los usuarios).

En el sistema del RPU toda la información registral se almacena, estructura y ordena por medios computarizados sobre un código autogenerado por el programa de cómputo, desde la inscripción de un predio matriz (predio de origen). Este código relaciona el predio con su entorno geográfico (región, departamento, provincia, etc.) y se modifica automáticamente conforme se producen alteraciones en las características del mismo, ya sea por fraccionamiento o acumulación, así como en los casos de propiedad compartida (copropiedad o propiedad horizontal).

A partir de este código, que viene a ser la espina dorsal del sistema de registro, se derivan los otros códigos que identifican todos los actos que se efectúan sobre el predio, como son la inscripción del nombre del propietario, de las características de la edificación, las transferencias, las cargas, gravámenes u otros derechos sobre el predio. Esta estructuración permite acceder fácilmente y en cualquier

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momento a la historia de todos los actos efectuados sobre un predio, y saber quiénes han sido sus diferentes propietarios.

De esta manera, el RPU, a diferencia de cualquier sistema registral tradicional, permite que varias personas, tanto el Registrador como el usuario, puedan utilizar simultáneamente la información registral.

De otro lado, al utilizar un sistema computarizado se reduce al mínimo el tiempo de transcripción de los asientos registrales, así como el espacio requerido para almacenar la información. Igualmente, se reduce el número de empleados necesarios para asumir las tareas registrales.

Por último, el sistema facilita la búsqueda de información, pues permite acceder a ella a través de cinco vías diferentes: por el número de asiento de presentación de los títulos, por el código que se le asigna al predio, por la ubicación geográfica del mismo, por el código que se le asigna al titular o por el nombre de éste.

El proceso registral funciona sobre la base de códigos secretos de seguridad, sin cuyo conocimiento es imposible ingresar, modificar o cancelar los datos almacenados en la memoria del computador. De esta manera, para realizar cualquier acto registral, el personal que va a operar en el Sistema debe identificarse previamente, utilizando su código de acceso. Esto permite no solamente identificar al responsable del acto realizado en el RPU, sino, en principio, la eliminación de cualquier posibilidad de operación irregular o dolosa en las inscripciones.

Además, y para lograr una mayor seguridad, el acceso a los servicios registrales es restringido. Esto quiere decir que no todo el personal del RPU puede acceder a la totalidad de los servicios que brinda. El acceso a los distintos módulos registrales está asignado en función de la importancia del cargo que desempeñen los funcionarios del RPU.

Por otro lado, la información procesada por medios computarizados permite al Jefe del Registro ejercer un control permanente sobre el curso de los expedientes que son asignados a los registradores para su calificación. A través de códigos alfanuméricos asignados a los expedientes y mediante los códigos personales de los registradores, el Jefe del Registro puede controlar el avance del trabajo de cada uno de ellos y en el caso de una irregularidad, establecer con claridad al responsable.

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Finalmente, el sistema de cómputo graba diariamente un archivo de la información trabajada mediante un sistema de cintas, que son almacenadas en bóvedas de seguridad. De esta manera es imposible que se pierda información alguna del registro.

El sistema registral tiene la base geográfica que le proporciona la COFOPRI, por lo que es posible ubicar al propietario de un predio a partir de los datos de éste.

El RPU opera con programas de cómputo creados especialmente para manejar en forma codificada tanto la información jurídica objetiva como la información gráfica que le sirve de sustento. Esta capacidad de almacenar y procesar los datos gráficos de los predios registrados, permite elaborar un inventario físico codificado de la propiedad y mantenerlo permanentemente actualizado. El RPU se constituye así también en una especie de catastro registral 33 que hace posible conocer con precisión, no sólo quién es el propietario del predio, sino además la ubicación física del mismo, sus linderos y áreas.

El registro realiza tres tipos básicos de operaciones que son:

• Inmatriculación de Predios y Derechos: Consiste en la inscripción o registro inicial de derechos de propiedad individuales sobre los predios.

• Registro de Actos y Contratos: Se incluyen aquí las modificaciones que el propietario en ejercicio de su derecho realiza sobre su predio, tales como transferencias, asignaciones de derechos, y en general, cualquier cambio que afecte a la disponibilidad, y/o características de su propiedad.

• Consultas y Certificaciones: Paralelamente al proceso de registro en sí mismo, la Oficina de Registro puede brindar servicio a cualquier persona que lo solicite, sobre el estado, condiciones y características de cualquier predio, utilizando la información que posee en su Banco de Datos. Este servicio podrá eventualmente ser ofrecido a terceros (bancos, financieras o compañías de seguros). También podrá mediante contrato otorgarse el acceso directo a la red de información del Registro.

La documentación presentada por los usuarios en forma individual o grupal, es ingresada a la computadora del sistema donde automáticamente se genera un asiento de presentación numerado.

33 Limitado, por supuesto, a una base geográfica exclusivamente.

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Este es el hito registral que le otorga al usuario el derecho de prioridad frente a terceros. El asiento de presentación se materializa mediante la emisión de una boleta de presentación por triplicado, que contiene el número de asiento, la fecha y hora de presentación, el nombre del solicitante y el servicio deseado.

Una copia de la boleta de presentación es para el solicitante, otra formará parte del expediente conjuntamente con los formularios registrales y la tercera queda para el control interno del Registro.

El Registrador – Jefe distribuye los expedientes ingresados entre los Registradores, asignándoles responsabilidad sobre una determinada cantidad de ellos. Cada Registrador tiene un código, al cual quedan relacionados los asientos de presentación que identifican a los expedientes entregados. Este hecho queda grabado en la memoria del sistema para efectos de control.

La precalificación es realizada normalmente por un asistente registral (quien también posee un código) y es el resultado de una primera revisión. Queda grabada en una memoria provisional, cuyos datos pueden ser identificados a través de los números de los asientos de presentación.

La calificación es el pronunciamiento del Registrador, con respecto a la inscripción solicitada. Es el análisis de la validez de la información y la confrontación de los datos que se pretenden ingresar, con los antecedentes registrales del predio materia de inscripción.

De estar conforme todos los datos, el Registrador procederá a la inscripción en el Registro y a la emisión de una constancia de inscripción.

La constancia de inscripción firmada por el Registrador que efectuó la inscripción, será alcanzada luego al usuario, a través de la misma ventanilla por donde ingresó su documentación. El resultado final es automáticamente grabado en la Memoria Definitiva del sistema, que constituye la base de datos permanente.

Cuando el expediente calificado presenta alguna deficiencia, el Registrador tiene las opciones de observar o tachar, según sea el caso, de acuerdo con las normas internas. En este supuesto, el

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asiento de presentación se guarda en la memoria provisional por un tiempo prudencial fijado por el RPU.

La información gráfica que acompaña a algún expediente, luego de su revisión, es ingresada y almacenada también en la memoria definitiva a través de la estación gráfica.

2.2 La reconversión de lo urbano formalizado en urbano informalizado En el literal a) del punto 1.3 del presente trabajo hemos descrito todos los supuestos que han permitido que muchos de los predios urbanos inicialmente formalizados, así como los predios informales formalizados, hayan devenido con el correr el tiempo nuevamente en situaciones de informalidad. En nuestra sociedad, este problema es endémico. De la manera que en nuestro país se ha abordado legislativamente la tarea de retornar a la formalidad lo que se ha escapado de ella, nos ocuparemos en el punto siguiente. 2.3 Los esfuerzos legislativos por retornar a la formalidad, lo que se

reconvirtió en informal Si bien es cierto que un predio con primera inscripción de dominio puede devenir en informal cuando es objeto de subdivisiones o acumulaciones posteriores que no han sido inscritas, no es menos cierto que el mayor problema se ha presentado en la informalidad de las construcciones efectuadas sobre los predios con primera de dominio inscrita e, incluso, en aquéllos en que existe una declaratoria de fábrica inscrita que en los hechos ha sido modificada. a) La informalidad de las construcciones: Sus causas y la manera

como se trató de enfrentarla

Nuestro legislador centró este problema en la denominada propiedad horizontal. Sin embargo, comprendió acertadamente que la informalidad en las construcciones no ha sido tampoco un hecho ajeno a las edificaciones realizadas en las unidades de propiedad exclusiva.

La informalidad en las edificaciones sujetas al régimen de propiedad horizontal se ha hecho presente a lo largo de nuestra historia, porque el procedimiento para lograr la formalización era complejo y oneroso, comprendiendo la realización de tres actos para lograr la inscripción: (i) la declaración de fábrica de la edificación; (ii) la independización; y, (iii) el Reglamento Interno.

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Todo este procedimiento complejo, largo y oneroso fue el caldo de cultivo que originó la gran informalidad de la propiedad horizontal en nuestro país.

Sólo la tramitación de la declaración de fábrica exigía la presentación de nueve documentos que debían ser expedidos por diferentes instituciones o profesionales. Esto descalificaba a muchos peruanos que no construyen de esta manera. En efecto, en el Perú existe un alto porcentaje de auto-construcción, sin dejar de considerar, además, el gran costo de toda esta tramitación.

Si bien desde los años 70 los Gobiernos de turno han aprobado amnistías parciales y temporales, el camino legislativo con un cambio de visión respecto de este tema, se inicia con la Ley N° 26389 del 18 de noviembre de 1994, que estableció disposiciones para la declaración o constatación de fábrica de terrenos rústicos y urbanos de carácter permanente.

La expedición de esta norma se fundamentó en el hecho de que la legislación respecto al tema de la declaratoria de fábrica era dispersa y antigua; que era mal empleada por los Concejos Municipales y por el Instituto Peruano de Seguridad Social para asegurar el cumplimiento de obligaciones tributarias; y que, finalmente, la formalización de la declaratoria de fábrica mediante escritura pública elevaba innecesariamente los costos. En ese sentido, la Ley N° 26389 cumplió con el objetivo de unificar la normatividad y adicionalmente, estableció un régimen de regularización o amnistía similar a la que se venía aprobando en las dos décadas pasadas. Sin embargo, el problema de fondo sobre la necesidad de incorporar al mercado inmobiliario a los miles de inmuebles que no se encontraban saneados por carecer de declaratoria de fábrica no había sido resuelto.

Luego de poco más de cuatro años de aplicación de la referida norma, ésta no fue suficiente para el logro de los objetivos propuestos, lo que quedó evidenciado entre los años 1996 y 1998, tiempo en el cual el Congreso de la República tuvo que aprobar leyes de prórroga de plazos para proceder a la regularización de inmuebles que no contaban con declaratoria de fábrica vía amnistía. En ese sentido, la Ley N° 26609 prorrogó hasta el 31 de diciembre de 1997, el proceso de regularización establecido en la Ley N° 26389. La expedición de esta norma se fundamentó, principalmente, en el hecho de que algunos municipios se demoraron en emitir los dispositivos normativos pertinentes para la debida aplicación y ejecución de la norma original. La prórroga concedida no fue suficiente, por lo que se tuvo que expedir una nueva Ley, la Ley No. 26709, publicada el 14 de diciembre de 1996, para establecer que la regularización incluía a las edificaciones culminadas al 15 de mayo de 1996.

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Finalmente, la Ley N° 26919 del 28 de enero de 1998, amplió el beneficio de la Ley N° 26389 a las construcciones terminadas al 31 de diciembre de 1997, señalándose el 31 de diciembre de 1998 como plazo para acogerse a esta norma. Los fundamentos para aprobar esa nueva norma fueron similares a los expuestos anteriormente. La realidad nuevamente desbordó las buenas intenciones de las normas a las que se ha hecho referencia. Lo cierto es que eran muchísimos los propietarios de inmuebles que no habían cumplido, a pesar de la normatividad vigente, con efectuar la respectiva declaratoria de fábrica. Prueba de ello fueron los 6 (seis) proyectos de ley suscritos por congresistas de diversas bancadas que solicitaban, en ese entonces, en similares términos, la prórroga del régimen de regularización. Era, por tanto, urgente y necesario propiciar que todas aquellas viviendas que no contaban con declaratoria de fábrica ingresaran al mercado inmobiliario. Para conseguir este objetivo no era suficiente establecer nuevas prórrogas, sino un nuevo sistema, más ágil y expeditivo, para proceder a la declaratoria de fábrica y continuar con los pasos siguientes a fin de lograr la titulación de los inmuebles.34 Respecto del índice de informalidad, eran hechos conocidos que muchísimas familias carecían de título de propiedad por falta de acuerdo de la junta de propietarios, porque el terreno sobre el cual se levantaba su vivienda estaba registrado a nombre del constructor quien no había realizado la declaratoria de fábrica o la independización o, peor aún, el terreno no estaba inscrito. Por esta razón, los legisladores consideraron que una ley de esta naturaleza permitiría a cientos de familias la regularización de la situación legal de sus propiedades, accediendo finalmente al título que les correspondía. Con ello, no sólo se le estaria otorgando mayor valor a su propiedad, debido al respaldo jurídico que poseerían, sino que también se posibilataría una mayor facilidad en las transacciones comerciales, ventas, arrendamientos y sucesiones; además de proporcionar un inmejorable medio de acceso al crédito.

b) La Ley No. 27157: Su ámbito de aplicación

La Ley No. 27157 promulgada el 19 de julio de 1999, y su Reglamento aprobado el 17 de febrero del año 2000, pretendieron dar solución al grave problema de la informalidad de las edificaciones.

Esta Ley está permitiendo que la inscripción de las edificaciones

construídas antes de su vigencia, se torne más fácil, y sea más rápida y económica, porque ha simplificado el trámite previo, condensándolo en dos pasos: En primer lugar, el propietario debe hacer que la obra que tiene construída sea verificada por un arquitecto o un ingeniero civil,

34 Ya he señalado anteriormente que la declaratoria de fábrica en el Perú tiene singular

importancia ya que importa el reconocimiento legal de la edificación.

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quien constata la manera como dicha obra ha sido construída. Y en segundo lugar, el propietario debe acudir ante un Notario que se encarga de legalizar las firmas de los interesados y del verificador; y de certificar y verificar adicionalmente la documentación que se adjunta a los formularios registrales.

La ley tiene dos partes:

• La primera, posibilita la regularización de las edificaciones existentes a la fecha de entrada en vigencia de la Ley. Esto quiere decir que está dirigida a sanear todas aquellas edificaciones que fueron construídas sin licencia de construcción, conformidad de obra, o que no cuenten con declaratoria de fábrica, independización y/o reglamento interno. Así lo establece su artículo primero.

• La segunda, establece un nuevo procedimiento para las

edificaciones realizadas con posterioridad al 20 de julio del año pasado.

Para los efectos de este trabajo, nos interesa la primera parte de la Ley No. 27157, es decir, la que permite el saneamiento de las edificaciones. El saneamiento es la acción y el efecto de sanear, es decir, de reparar o remediar una cosa. En suma, se trata de “sanar” la cosa, de “sanar” el bien. Debe precisarse que, en este caso, estamos frente a un “saneamiento de la titulación” porque la Ley tiene por objeto simplificar los procedimientos que permiten la inscripción registral. El Reglamento de la Ley 27157 nos brinda una definición general de las edificaciones, al establecer en el numeral 2.2 que se consideran como edificaciones a las “estructuras arquitectónicas que requieren cumplir condiciones mínimas de habitabilidad para albergar a las personas en el desarrollo de cualquiera de sus actividades”.

c) El Formulario Registral como instrumento que permite regularizar

la construcción

El artículo 4º de la Ley No. 27157 señala que para efectos registrales se considera título al Formulario Registral (FOR) con la documentación que le sirve de sustento, en el que consta la información relativa a los solicitantes, los datos del inmueble materia de la inscripción y las condiciones del derecho, acto o contrato que se registra.

El hecho de considerar al Formulario Registral como “título” y no como una simple solicitud, implica un cambio total de la óptica de inscripción de la propiedad horizontal, que permite que los Registradores realicen una calificación más rápida porque en el formulario le vienen ya llenados todos los datos que necesitan para realizar las inscripciones de los diferentes actos cuya inscripción se solicita.

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El artículo 2º de la Ley indica el ámbito de aplicación de la norma, en el que se comprende a los: • Edificios de Departamentos: Unidades inmobiliarias que cuentan con

bienes y servicios comunes y secciones de propiedad exclusiva ubicados en edificaciones de más de un piso.

• Quintas: Unidades inmobiliarias de propiedad exclusiva que cuentan,

por lo menos con un pasaje de acceso en calidad de bien común.

• Casas en Copropiedad: Unidad inmobiliaria de propiedad exclusiva que cuentan con áreas recreativas adyacentes de propiedad común y/o servicios comunes.

• Centros y Galerías Comerciales o Campos Feriales: Unidades

inmobiliarias que cuentan con bienes y servicios comunes y secciones de propiedad exclusiva para uso comercial.

• Otras unidades inmobiliarias con bienes comunes: Unidades

inmobiliarias de propiedad exclusiva que han sido independizadas y que cuentan con el terreno como bien de propiedad común.

• Unidades de propiedad exclusiva: Unidades inmobiliarias que no

cuentan con bienes ni servicios comunes.

La Ley establece en su artículo 20º que con la presentación al Registro del Formulario correspondiente puede inmatricularse el terreno e inscribirse la fábrica.

d) El procedimiento para las edificaciones realizadas con anterioridad

al 20 de julio de 1999

La nueva Ley no elimina todos los procedimientos que existían anteriormente para inscribir las edificaciones. Lo que hace, realmente, es reducirlos, simplificando de esta manera el procedimiento.

El proceso de saneamiento tiene actualmente los siguientes pasos: • La convocatoria • El acuerdo • La oposición a los acuerdos tomados • La intervención notarial • La intervención del verificador El procedimiento se inicia por acuerdo de la mayoría simple de todos los propietarios de secciones de dominio exclusivo de la edificación. El acuerdo consta en un acta simple y se publica en el Diario Oficial, en

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uno de mayor circulación del lugar en que se ubica el inmueble y en un lugar visible del propio edificio, para efectos de publicitar los porcentajes de bienes comunes que se hayan acordado, salvo que el acuerdo hubiera sido adoptado por unanimidad. Si algún propietario de sección se opone al acuerdo, la oposición se tramita por la vía del proceso sumarísimo en sede judicial. Los documentos que deben anexarse al formulario registral varían en función del tipo o clase de acto a inscribirse. Así tenemos que: • Para la inscripción del derecho de propiedad de un departamento,

debe acompañarse el título de propiedad que puede ser escritura pública, minuta o cualquier otro documento público o privado de fecha cierta que lo pruebe.

• Para la primera inscripción de dominio del terreno sobre el que se

ha construido un edificio, quinta, casa en copropiedad, otras unidades inmobiliarias con bienes comunes, o una unidad inmobiliaria en galería, centro comercial o campo ferial, se acompaña la declaración notarial que acredite el cumplimiento de los requisitos a que se refiere el artículo 2018º del Código Civil, es decir, que se deben exhibir títulos por un período ininterrumpido de cinco años, o, en su defecto, títulos supletorios.

El formulario registral debe ser suscrito por los interesados y por un verificador, cuando corresponda. Las firmas deben ser legalizadas por un Notario, quien además, debe certificar bajo responsabilidad la documentación que se adjunta al formulario registral. La ley establece que en todos los casos de regularización de edificaciones, el interesado debe presentar al Notario un informe técnico elaborado por un verificador, público o privado, ingeniero civil o arquitecto colegiado. La labor del verificador está dirigida a organizar y tramitar el expediente de regularización, constatar la existencia y características de la edificación, el cumplimiento de las normas y parámetros urbanísticos y edificatorios, y confirmar que los planos que se adjuntan al expediente corresponden a la realidad física del terreno y la edificación. El Verificador Responsable está encargado de: • Organizar la documentación que debe acompañarse al FOR.

• Emitir el Informe Técnico de Verificación.

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• Declarar que los planos que se adjuntan corresponden a la realidad física.

• Formular observaciones por haber encontrado:

- Discrepancias entre el área real del terreno, sus linderos y medidas perimétricas, con los que figuran en la partida registral.

- Que se requiere de un Informe Técnico de Verificadores Ad Hoc por la naturaleza de la edificación en proceso de regularización.

- Que los índices reales de densidad neta y de coeficiente de edificación del Informe, exceden en más de 25% de los reglamentarios.

Debemos mencionar que, cuando el Informe Técnico de Verificación contiene observaciones, éstas no impiden la inscripción de la declaratoria de fábrica en vía de regularización.

En este caso, el Registrador las inscribirá como una carga del inmueble en la partida registral del predio. Subsanadas dichas observaciones, podrán cancelarse las cargas.

El Reglamento de la Ley 27157 también ha creado Verificadores Ad-Hoc, los mismos que son especialistas y representantes de las entidades llamadas por ley para la protección del patrimonio monumental, arqueológico, natural y/o seguridad. Las entidades que pueden acreditar Verificadores Ad-Hoc son: el Instituto Nacional de Cultura (INC); el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA); el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú y el Instituto Nacional de Defensa Civil. El Informe del Verificador Ad-Hoc no constituye requisito previo para la inscripción de los derechos, contratos o actos a los que se contrae el proceso de regularización. Si tuviera observaciones se registrarán en su oportunidad como carga. Con la presentación del Formulario Registral al registro correspondiente se puede inmatricular el terreno e inscribirse la fábrica. También son susceptibles de inscripción, de ser el caso, la independización de las secciones de propiedad exclusiva, las secciones de propiedad común, el reglamento interno y la junta de propietarios.

e) Regularización de las edificaciones en aplicación de la Ley No.

27157 En los primeros meses de vigencia de la Ley se presentaron los siguientes problemas que dificultaron las inscripciones en los Registros Públicos: • El problema principal presentado hasta la aprobación del

Reglamento, era, justamente, su falta, por cuanto se requería de precisiones para su aplicación, sobre todo en lo que se refería a la labor de los sujetos intervinientes en el proceso de inscripción.

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• La falta de uniformidad en la labor notarial fue otro problema. En la calificación de los títulos se advirtió que los notarios aplicaban diversos criterios.

• En el llenado de los formularios, no se consignaba de manera

adecuada la información correspondiente a cada rubro, lo que hacía que el título fuera observado.

A pesar de que la Ley estuvo dirigida a regularizar principalmente la propiedad horizontal, de todos los formularios registrales el que ha tenido mayor demanda es el Formulario Registral No. 1 que permite inscribir la propiedad y regularizar la edificación de una unidad de propiedad exclusiva. La demanda de este Formulario ha representado el 60% de la totalidad de los formularios solicitados. Los títulos se han estado atendiendo en un plazo promedio de dos días a nivel nacional. Han sido inscritos más de 3,000 títulos y se estima que el valor aproximado de los inmuebles cuyas edificaciones han sido regularizadas a la fecha es de S/. 500’000,000 aproximadamente.

2.4 Criterios y mecanismos que han permitido formalizar la propiedad rural

En la actualidad, el proceso de titulación que realiza el PETT y que culmina en la inscripción en el Registro Predial Urbano 35o en la Sección Especial de los Predios Rurales de los Registros de Propiedad Inmueble, respectivamente, comprende las siguientes cuatro etapas para la inscripción de derechos de predios rurales .

a) La elaboración y modernización del Catastro

Desde la perspectiva de un proceso de regularización de la propiedad predial rural, lo importante es contar con un mecanismo que permita ubicar y definir los linderos y áreas de un predio en relación a los predios vecinos (y todos ellos en relación a una manzana, valle, irrigación o similar), llámese base geográfica o catastral, pero no es necesario contar con detalles que terminen encareciendo demasiado el proceso debido a una “sobre ingeniería” del mismo.

En esta etapa se busca reunir en una base de datos la información técnica y jurídica necesaria para identificar todos los predios de las áreas delimitadas, así como los posesionarios y propietarios que incluso hayan o no sido calificados por las leyes de Reforma Agraria determinando el tipo de derechos del que son titulares.

35 El Registro Predial Urbano es competente para inscribir predios rurales en el

Departamento de Lima.

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Este proceso comprende a su vez 4 momentos: La delimitación de las zonas de catastro, las campañas de promoción, el empadronamiento y la linderación.

La determinación de las zonas de catastro, se realiza con la información del catastro ya existente apuntándose a su actualización. Para ello, se constituyen las denominadas “brigadas”, compuestas de abogados, ingenieros y, técnicos encargados de la fotoidentificación de los predios. Se incluye también la labor de empadronamiento y “linderación” consistente en ubicar y verificar las medidas de los predios y terrenos, e identificar a los poseedores.

En este sentido, el PETT oficia a las zonas de catastro registrales y convoca a los posesionarios de los predios de la zona a empadronarse lo cual debe realizarse mediante avisos que se publican en todas las oficinas o locales de las organizaciones agrarias y en lugares donde existe concentración o afluencia de público.

Se realizan también campañas de promoción mediante diversas estrategias destinadas a concientizar a la población acerca de la necesidad de acceder a la titulación de sus predios y los beneficios que brinda el registro.

El empadronamiento y la linderación, como ya hemos señalado anteriormente, se encuentran a cargo de las brigadas o grupo de profesionales que se encargan de llenar la “ficha catastral”, esto último a cargo especialmente de abogados.

Se recopilan todos los documentos que permitan acreditar la posesión directa, continua, pública y pacífica como propietarios de las personas que se encuentran en los predios según los requerimientos exigidos por la normatividad correspondiente.

En los casos de regularización de la propiedad, los abogados recopilan el título de propiedad del agricultor, llenando un formulario que contiene los datos más importantes del titular y un formulario anexo conteniendo las pruebas. Dichas pruebas se dividen en obligatorias, esto es, las que en ningún caso pueden faltar y complementarias. Todo esto forma un expediente que finalmente se remite al Registro al final del proceso.

Este trabajo de los abogados es necesariamente complementado por el proceso de “linderación” en virtud del cual el ingeniero fotoidentificador dibuja los linderos y coloca un número mediante el cual el predio será

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identificado. Esta fase culmina con la obtención de los planos catastrales y del padrón catastral.

b) La revisión del trabajo de campo

Todo este trabajo debe ser revisado minuciosamente por los ingenieros y abogados responsables de las brigadas de campo, con la finalidad de afirmar y corregir inmediatamente cualquier error o inexactitud.

c) Revisión de verificación o gabinete

Está a cargo del abogado verificador y es sumamente importante, ya que es el llamado a advertir los errores que se hayan cometido en el campo y evitar que dicho error se plasme en el Registro al inscribir el predio o el título del interesado.

De ser necesario se remite el expediente a los profesionales de campo para que hagan las subsanaciones. Si no hay problema el expediente pasa al PETT.

d) La inscripción y titulación

Llevado el expediente al PETT, éste tramitará la inmatriculación del predio y del título de propiedad que éste expide, ante las Secciones Especiales de Predios Rurales del Registro de Propiedad Inmueble si el predio esta ubicado fuera del departamento de Lima o en el Registro Predial si se trata de Predios ubicados en dicho departamento. En los casos de inscripción de posesión, transcurrido el plazo de ley y siguiendo el procedimiento establecido, se inscribirá el dominio del poseedor siempre que no haya oposición de terceros.

Como puede verse el procedimiento procura ser lo más expeditivo posible y lograr así mismo una mayor exactitud en la recopilación de datos que luego van a ser incorporados al registro. Por ello resulta importante destacar tres aspectos de este proceso por su novedad y aplicación práctica.

• El Formulario Registral

Es el documento que contiene el requerimiento de toda la información ordenada y simplificada que se necesita para identificar el predio, así como a los titulares de derechos inscribibles, y que permitirá al PETT el otorgamiento del título de propiedad y la inmatriculación o regularización de la inscripción registral o incluso de otros actos o contratos sin necesidad de adjuntar documento adicional en algunos casos o adjuntando anexos según lo que se solicite inscribir.

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• La incorporación de pruebas de la posesión del sector informal

En este caso, dada la realidad del campo y sobre todo de la situación en que se encuentran los poseedores de las tierras, los cuales muchas veces no cuentan con la documentación tradicional que acredite su posesión para su posterior titulación e inscripción, la normatividad ha recogido un conjunto de pruebas consideradas principales y complementarias, basadas en la realidad no sólo de las personas en particular sino de su organización. Se ha posibilitado, entonces, que se presenten como medios probatorios declaraciones de miembros de sus comunidades y organizaciones locales y vecinales que den fe de dicha posesión, y hasta de los certificados de inscripción de marcas y señales de ganado, entre otros.

• Las Brigadas

Como ya se mencionó anteriormente, existe un grupo de trabajo conformado por abogados e ingenieros con el fin de recopilar y, si es posible, corregir todos los datos e informaciones que llegarán al registro. Estas brigadas cumplen un rol fundamental porque su trabajo lo realizan en el campo recopilando los datos fácticos y jurídicos necesarios que darán lugar a la titulación.

2.5 Los servicios de crédito con garantía hipotecaria Los predios ubicados en lo que hemos denominado lo urbano formalizado tienen acceso al crédito con garantía hipotecaria que otorgan las distintas entidades del sistema financiero nacional, con total independencia de que se encuentren inscritos en el Registro de la Propiedad Inmueble a cargo de la SUNARP o en el Registro Predial Urbano (RPU). Durante mucho tiempo, se ha tenido la errónea percepción de que las entidades financieras no otorgan créditos garantizados con predios inscritos en este último Registro. Sin embargo, la realidad es distinta. De 1990 a la fecha se han inscrito en el RPU aproximadamente 38,000 hipotecas con un valor estimado de US$ 280’000,000, según puede apreciarse del Anexo No. 1 adjunto en el que se detallan las hipotecas inscritas en este Registro mes a mes durante los dos últimos años separadas por ciudades.

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3 LOS NIVELES DE INFORMACIÓN DE LOS DISTINTOS PROVEEDORES DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS

Es necesario tener en cuenta que los diversos factores implicados en el tema de la asignación de la propiedad contribuyen a la formación de un alambicado marco institucional. Dicho marco es una suerte de andamiaje compuesto no sólo por las leyes, sino también por la diversidad de profesionales, y los distintos intereses e instituciones públicas y privadas que se vinculan con la formalización de la propiedad.

A continuación presentamos un Cuadro elaborado por la empresa Arthur Andersen que refleja los distintos grupos de interés vinculados con la administración de tierras en el Perú, así como las expectativas generales de cada grupo. Se han distinguido las siguientes categorías: beneficiarios, instituciones del sector privado, organismos y programas del sector público directamente vinculados al tema de la propiedad inmobiliaria, organismos del sector público indirectamente vinculados a dicho tema, Ministerios del sector público indirectamente vinculados al tema de la propiedad inmobiliaria y fuentes de financiamiento.

RESUMEN DE GRUPOS DE INTERES

CATEGORIA GRUPO DE INTERES EXPECTATIVAS GENERALES 1. Beneficiarios a) Población en general

Obtener beneficios a bajo costo.

2. Sector privado b) Instituciones financieras c) Empresas de servicios públicos d) Empresas inmobiliarias e) Profesionales representados en los respectivos colegios

Obtener garantías reales a bajo costo. Obtener información sobre mapas catastrales y propietarios Ofrecer paquetes de construcción a pobladores. Oportunidades de ofrecer empleo, servicios y condi-ciones favorables a cole-giados.

3. Organismos y proramas del f) Comisión de Formalización Optimizar y mantener los

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sector público directamente vinculados al tema de la propiedad inmobiliaria

de la Propiedad Informal (COFOPRI)

g) Registro Predial Urbano (RPU) h) Superintendencia Nacional

de los Registros Públicos (SUNARP)

i) Oficina Registral de Lima y

Callao (ORLC) j) Programa Especial de

Titulación de Tierras (PETT) k) Instituto Nacional de Conce-

siones y Catastro Minero (INACC)

beneficios de la formalización en el tiempo. Maximizar el uso y actuali-zación de información dis-ponbile e incrementar el número de transacciones subsecuentes. Incorporar registros del RPU en el RPI. Incorporar registros del RPU en el RPI, así como aprovechar la experiencia en el desarrollo del catastro del RPU. Desarrollar una organización a cargo del catastro rural. Proveer servicios de calidad para el sector minero.

4. Organismos del sector público indirectamente vinculados al tema de la propiedad inmobiliaria

l) Municipalidades m) Superintendencia de Bie- nes Nacionales (SBN).

n) Superintendencia Nacional de Administración Tributa-ria

(SUNAT).

o) Instituto Nacional de Desa- rrollo Urbano (INADUR) p) Instituto Geográfico Nacio- nal (IGN) q) Servicio Aerofotográfico Nacional (SAN)

r) Poder Judicial

Ampliar base de contribu-yentes y mejorar los métodos de recaudación. Mantener las funciones actuales. Mejorar la recaudación de impuestos. Proporcionar asesoría para el desarrollo urbano. Liderar el desarrollo del catastro nacional. Obtener más servicios para el trazado de mapas catastrales. Contar con un marco legal claro para la administración de justicia en materia de derechos de propiedad inmueble.

5. Ministerios del sector público indirectamente vinculados al tema de la propiedad inmobiliaria

s) Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)

t) Ministerio de Justicia

(MINJUS) u) Ministerio de Transportes,

Comunicaciones, Vivienda y Construcción (MTCVC)

Optimizar el presupuesto público (los organismos públicos descentralizados en general). Gestión eficiente y efectiva de las instituciones bajo su sector (SUNARP). Gestión eficiente y efectiva de las instituciones bajo su sector (MTCVC).

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v) Ministerio de Agricultura w) Ministerio de Energía y Minas (MEM) x) Ministerio de Defensa

Gestión eficiente y efectiva de las instituciones bajo su sector (PETT). Gestión eficiente y efectiva de las instituciones bajo su sector (INACC). Gestión eficiente y efectiva de las instituciones bajo su sector (IGN).

6. Fuentes de financiamiento y) Banco Mundial (BM) z) Banco Interamericano de

Desarrollo (BID)

Cumplimiento de los objetivos del Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana (PDPU). Cumplimiento de los objetivos del Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT).

Dos son los principales problemas existentes en los distintos niveles de información de los proveedores del servicio de administración de tierras. Del primer problema, el que se genera por la existencia de distintos Sub-Sistemas Catastrales nos hemos ocupado en el punto 1.5 del presente informe. Del segundo problema, el que se origina en la coexistencia de registros paralelos nos ocuparemos en el punto siguiente. 3.1. La coexistencia de registros paralelos

a) La seguridad jurídica y los Registros Públicos

En nuestro país, es recién a partir de la expedición de la Ley No.

26366, que podemos referirnos a un Sistema Nacional de los Registros Públicos. Dicho sistema tiene como una de sus garantías, precisamente, la de la seguridad jurídica de los derechos de quienes se amparan en la fe del Registro.

En este sentido, el Sistema Nacional de los Registros Públicos

(SINARP), fue creado para lograr la unidad y coherencia del ejercicio de la función registral. Resulta claro, entonces, que si bien se trata de optar por la seguridad jurídica por sí misma, adicionalmente, ello responde a una necesidad social jurídicamente relevante.

La Ley ha recogido el valor esencial de la actividad registral, sin el cual esta actividad no tendría razón de ser, ya que mediante la publicidad que brinda el Registro, es que el ciudadano puede llegar a confiar en la certeza de la información publicitada, a fin de decidir la conveniencia o no de celebrar un negocio jurídico.

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En esta medida, es el Registro el encargado de otorgar seguridad en diversos aspectos, a todo el que contrata bajo su amparo. Así tenemos que otorga seguridad jurídica respecto de: i) los derechos de propiedad brindando seguridad en el tráfico y garantizando su carácter perpetuo; ii) el reconocimiento del carácter exclusivo del derecho de propiedad al privilegiar como único propietario al que ostenta un derecho inscrito; y, iii) la validez de las transacciones realizadas a su amparo y de acuerdo a los derechos que en ella constan.

Finalmente, cabe señalar que el Registro al otorgar seguridad jurídica y determinar la legitimidad de los derechos que en el se inscriben, reduce los costos de transacción, y genera un ambiente de tranquilidad indispensable para el intercambio fluido de bienes.

b) Los distintos registros de la propiedad predial existentes en el Perú

En el Perú coexisten actualmente tres Registros Prediales:

(i) El Registro de la Propiedad Inmueble (RPI) en el que se inscriben los predios urbanos tradicionales.

(ii) El Registro Predial Urbano (RPU) donde se registran los predios ubicados en pueblos jóvenes y urbanizaciones populares y los predios rurales ubicados en el Departamento de Lima.

(iii) La Sección Especial de Predios Rurales (SEPR) encargada de la inscripción de los predios agrícolas en todo el país, salvo el Departamento de Lima.

Estos tres Registros operan bajo legislaciones distintas, tienen

sistemas registrales diferentes y su base cartográfica no es uniforme. Además, en el caso del RPU, estamos frente a un órgano autónomo del Sector Justicia, fuera de la supervisión de la SUNARP.

Cabe señalar que todas las instituciones públicas y privadas, así como los organismos cooperantes, que trabajan con instituciones registrales, coinciden en que esta situación origina confusión en los usuarios y debilita la confianza en todo el Sistema Registral, por lo que señalan que es indispensable la integración de los tres registros en un único Registro de Predios a cargo de la SUNARP. Al respecto y como ya señalé anteriormente, en estos momentos se encuentra en el Congreso de la República un proyecto de ley remitido por el Poder Ejecutivo que crea el nuevo registro.

El fundamento para la creación de un nuevo Registro radica en el

hecho de que los tres Registros tienen al lado de sus indiscutibles virtudes, algunas debilidades que han sido puestas de relieve en

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diversos informes elaborados tanto por consultores nacionales como internacionales.

c) El Registro de la Propiedad Inmueble a cargo de las Oficinas

Registrales de la SUNARP

El Registro de la Propiedad Inmueble ha automatizado por completo los servicios registrales que brinda a los usuarios, los mismos que comprenden los siguientes aspectos:

• Automatización integral de todas la etapas del procedimiento registral mediante el denominado Sistema de Información Registral (SIR)

Se ha obtenido la automatización integral de todas las etapas que sigue el título en los Registros a cargo de la Oficina Registral de Lima y Callao (ORLC), desde su presentación por el Diario, hasta que el mismo es acogido por el Registro luego de una calificación positiva, o es tachado, ante la existencia de defectos. Al respecto, podemos resaltar las características más saltantes de dicho proceso en las siguientes etapas:

Etapa de presentación: Se trabaja desde la presentación del título con un programa, que permite la generación automática de la numeración de títulos y constancia de la fecha y hora de presentación, situación que permite la recepción simultánea de títulos a través de diversas ventanillas, respetando la prioridad de los mismos. Asimismo, en forma inmediata se puede ejecutar la digitación de la información del asiento de presentación y el bloqueo de las partidas registrales, como una herramienta de información sobre la existencia de títulos pendientes. De esta manera, si alguien solicita la expedición en dicho momento de determinado Certificado, inmediatamente el Registrador, recibe la información de la posible existencia de títulos presentados respecto de la respectiva partida registral.

Etapa de calificación e inscripción: En el ejercicio de su función calificadora, el Registrador, cuenta también con el Sistema de Información Registral (SIR), el cual le brinda las siguientes ventajas:

Liquidación automatizada de los títulos, por cuanto sólo tiene que ingresar los valores variables del título, e inmediatamente el programa, ante el ingreso de los actos solicitados, en el Diario, formula el monto exacto que le falta pagar al usuario. Al ser despachada dicha liquidación, en el mismo acto el usuario puede acercarse a las Cajas de la Institución para pagar sus derechos.

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Redacción automatizada de observaciones o tachas sustantivas, de esta manera puede el Registrador, ampliar o modificar las esquelas proyectadas por los asistentes registrales, guardando luego de la firma el texto de la esquela respectiva, situación que permite en los casos de reingresos sin la debida subsanación, el uso del texto originariamente empleado.

Generación automatizada de tachas procesales, es decir, aquéllas que se formulan ante el vencimiento del asiento de presentación, por la no subsanación de la observación o el pago del mayor derecho.

Uso de Plantillas en la generación de los asientos de inscripción, con el dato incorporado desde la presentación del número de título, fecha, hora, y derechos pagados.

Generación inmediata de los Indices de cada Registro, como consecuencia de la sola firma del asiento de inscripción.

Generación inmediata de la modificación de la vigencia del asiento de presentación de los títulos, a través de un programa de prórroga de los mismos.

Generación de múltiples asientos, con el uso de un programa especial, lo que permite la atención oportuna de títulos que buscan la inscripción de múltiples casos. Dicha situación se presenta con frecuencia, originando a veces un titulo de 500 a 1000 asientos de inscripción.

• Creación de una nueva técnica de inscripción

Se ha terminado con la antigua y engorrosa técnica de inscripción en tomos y fichas registrales, sustituyendo la misma por la adopción de una nueva técnica de inscripción consistente en la generación de asientos electrónicos grabados en medios que aseguran su inalterabilidad e integridad, apoyándose para ello en un dispositivo de captura de huella digital en calidad de firma electrónica. Con ello, por un lado, se evita la posible sustitución del Registrador, por el carácter personalísimo de la huella digital; y, por otro lado, se permite que en forma inmediata se generen los asientos de inscripción por parte del Registrador y que el usuario pueda solicitar la publicidad que requiera.

• Digitalización total de las antiguas partidas registrales en tomos y fichas.

Se ha ejecutado en su integridad, la digitalización de todos los tomos y fichas de los diversos Registros a cargo de la ORLC. Ello permite la consulta automatizada de documentos que, en muchos casos, cuentan con una antigüedad de más de cien años, garantizando, por ser una fiel reproducción de las partidas registrales, la originalidad del contenido de los asientos de

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inscripción, tal y como fueron extendidos por el Registrador de la época.

La citada digitalización de parte del archivo registral, permite la consulta entre el personal de la institución, sin moverse de su escritorio de toda la información que requiera, inclusive en caso de que se trate de otra Oficina Registral a cargo de la ORLC.

• Se brinda el servicio de publicidad al usuario sin necesidad de que éste se acerque a las instalaciones de la institución

En la actualidad se brinda a través del SIR, la publicidad no certificada al usuario a través de INTERNET. De esta manera, el usuario del registro, tanto notarías, bancos, como público en general, puede recibir las 24 horas del día, sin necesidad de salir de su oficina, las imágenes del total de partidas registrales. Para dicho efecto, se han digitalizado cinco millones de documentos en una moderna red de cómputo, lo cual permite brindar un servicio más rápido, eficiente y confiable a los usuarios.

• Creación de un módulo automatizado de gestión

Se ha creado vía Intranet, un módulo de gestión, como herramienta de apoyo en el control de las actividades registrales, para efecto de poder informarse oportunamente mediante diversos reportes de la marcha de la labor en el área registral.

d) El Registro Predial Urbano

Es un sistema de registro de la propiedad predial con base geográfica que, como hemos señalado anteriormente, tiene la particularidad de registrar, previo saneamiento legal, en forma individual o grupal la propiedad informal con la participación de las propias organizaciones de los pobladores, recogiendo elementos probatorios del Derecho Consuetudinario a los que la ley reconoce para definir derechos de propiedad e incorporarlos a un título, otorgando certeza y seguridad jurídica.36

Como ya he señalado, en el RPU se inscriben los títulos de dominio

y actos celebrados tanto de predios urbanos como de predios rurales. En este último caso, únicamente los ubicados en el ámbito del Departamento de Lima, ya que en el resto del país los predios rurales se inscriben en la SEPR, según se explica a continuación.

36 Los detalles del RPU se reseñan en el numeral 2.1 b) de este documento.

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e) Las Secciones Especiales de Predios Rurales a cargo de las Oficinas Registrales de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP)

Mediante Decreto Legislativo No. 860 del 16 de octubre de 1996, se

creó la Sección Especial de Predios Rurales del Registro de la Propiedad Inmueble, la que asumió con excepción del Departamento de Lima, la competencia del Registro de Predios Rurales creados por el Decreto Legislativo No. 667.

En esta medida, en el presente Registro se inscriben los títulos de

dominio y los actos celebrados sobre los predios rurales en todo el ámbito nacional a excepción del Departamento de Lima, cuya competencia la tiene el RPU.

f) El sistema tradicional de formalización de la propiedad y su

inscripción en el Registro de la Propiedad Inmueble (RPI).

• La formalización tradicional de la propiedad

En el Perú, existe un marco normativo general sobre las características, atributos y maneras de reconocer y defender los derechos de propiedad, contenido básicamente en la Constitución, el Código Civil, el Código Procesal Civil y los reglamentos registrales, en los que se han establecido procedimientos tradicionales de determinación de los derechos de propiedad.

De acuerdo con ellos, la propiedad predial se adquiere por accesión, transferencia o prescripción adquisitiva y obtiene su mayor grado de seguridad u oponibilidad frente a terceros cuando es debidamente registrada en el RPI de las Oficinas Registrales de la SUNARP, pese a que esto último, como sabemos, no es obligatorio. En efecto, como ya lo hemos señalado, nuestro Sistema Registral es facultativo y meramente declarativo.

Para la primera inscripción de dominio, es decir, para abrir por primera vez en el RPI una partida relativa al predio y su propietario, la legislación registral tradicional exige: (i) una sentencia judicial de prescripción adquisitiva; (ii) un título supletorio expedido por el juez; (iii) un título con una antigüedad mayor a 5 años o (iv) una Resolución Suprema de reconocimiento de terrenos a favor del Estado. Salvo el último caso, se trata de procedimientos en su mayoría judiciales, sumamente largos y costosos que deben ser afrontados por los interesados de manera individual, pues, están diseñados para responder a situaciones excepcionales dentro de un marco

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general aparentemente establecido para regularizar transacciones sobre predios ya inscritos.

En el RPI también se inscriben los títulos de dominio y los actos celebrados sobre los inmuebles en los que recae un derecho de propiedad. Esto quiere decir, que en este Registro se inscriben los predios y el dominio adquirido a través de los mecanismos reconocidos por ley para estos efectos, como lo son, los actos de disposición de dominio contemplados en el Código Civil (compraventa, donación, prescripción adquisitiva) y demás leyes que integran el sistema formal legislativo peruano.

De lo anterior, se concluye que los procedimientos tradicionales para lograr tanto la titulación como el registro de la propiedad, son discriminatorios, engorrosos y caros y no fueron diseñados para enfrentar una demanda masiva de formalización. Por ello, no nos debe sorprender que los estudios efectuados por entidades nacionales y extranjeras arrojen que en 1990 el 60% de los predios urbanos y el 80% de los predios rurales en el Perú eran en mayor o menor grado informales.

• El acceso al Registro mediante las escrituras públicas y la prueba de la propiedad en el RPU y la SEPR

La propiedad a la que denominamos como “propiedad formal” o

propiedad “urbana tradicional” es la que se inscribe en el RPI también conocido como el “Registro Tradicional”.

Para la inscripción de actos posteriores, la legislación registral tradicional acepta únicamente escrituras públicas y resoluciones judiciales o administrativas, cuyos costos son significativos. En el caso específico de las escrituras públicas, se produce una triple revisión de la legalidad del acto por el Abogado, el Notario y el Registrador, sin que, en definitiva, ninguno de los tres responda efectivamente frente a las partes o terceros por la validez o ilegalidad del mismo.

Al RPI ingresan actos jurídicos que se han celebrado fuera del Registro y que son constitutivos de los derechos que en ellos se otorgan desde su celebración 37. Cabe precisar que tanto el RPU como las SEPR aceptan escrituras públicas.

37 Lo mismo ocurre en el caso del RPU y las SEPR, ya que ambos son también sistemas

registrales declarativos.

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Debe tenerse en cuenta que en casi todo sistema registral, con muy pocas excepciones, ya sea constitutivo o declarativo, la información y derechos registrados son susceptibles de revisión ante el Poder Judicial.

La diferencia fundamental para reducir la posibilidad de cuestionamientos judiciales y proteger los derechos de terceros, radica en los alcances de la fe pública registral. Si para ser protegido por ella, el adquirente o interesado tiene que revisar los títulos archivados de los últimos 10 años –como sucede en el caso del ordenamiento jurídico peruano- se requerirá de un estudio de títulos complejo, caro y más factible de conllevar errores. Esto es lo que se denomina un registro de escrituras.

Este estudio debe hacerse siempre, con total independencia del Registro en el cual se haya inscrito el derecho, porque todo acto jurídico es susceptible de que judicialmente se declare su ineficacia, vía nulidad, anulabilidad, rescisión o resolución; de tal manera que sólo podrá ser protegido por la fe pública registral, según lo prescrito en el artículo 2014º del Código Civil, el tercero que adquiere de buena fe y a título oneroso algún derecho de persona que en el Registro aparece con facultades para otorgarlo.

También debe tenerse en cuenta que si se actúa dolosamente y de mala fe, todas las pruebas de la propiedad son falsificables. Por supuesto, que esto comprende la falsificación de escrituras públicas, hecho que también se produce con frecuencia sin dejar de lado que estas últimas también son susceptibles de nulidad.

Para evitar esos fraudes, el sistema del RPU y de las SEPR ha recogido las pruebas de la propiedad comúnmente aceptadas por entidades del Estado y particulares y las ha graduado en principales y complementarias, exigiendo siempre la presentación de una prueba principal acompañada de otras pruebas complementarias. Además, todas las pruebas presentadas deben estar revisadas y autenticadas por profesionales verificadores, quienes ejercen un control de calidad previo al ingreso de las pruebas al Registro incorporadas en un título que puede ser una escritura pública o un formulario registral autenticado por Notario Público o Abogado y firmado por los citados Verifidacores. De esta manera, quienes autentican y firman los formularios se hacen responsables de la veracidad de las pruebas y del título que las incorpora.

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g) El sistema moderno de formalización de la propiedad y su inscripción en el RPU y en las SEPR de la SUNARP

• La formalización actual de la propiedad

Los sistemas registrales prediales tradicionales no fueron

diseñados para registrar derechos de propiedad que emanaran de un título individual resultante de un acto jurídico de enajenación reconocidos por el sistema formal.

Para solucionar el problema de la formalización de la propiedad predial urbana se expidieron –como ya hemos señalado anteriormente- los Decretos Legislativos Nos. 495 y 496; y, para solucionar el de la propiedad rural se promulgó el Decreto Legislativo No. 667, más conocido como Ley del Registro de Predios Rurales, siguiendo el camino ya trazado por los otros dos Decretos 38.

Estas normas se dictaron con el objeto de contar con un

procedimiento ágil y eficaz, tanto de titulación como de inscripción registral de predios, así como aquellos relativos a la posesión y propiedad del las edificaciones que se construyesen en dichos predios, al que ya hemos hecho referencia en puntos anteriores.

Así puede afirmarse que dichas normas son simplificadoras y

desreguladoras, constituyéndose en importantísimas herramientas de formalización, sin desmedro de la seguridad jurídica.

• Los títulos COFOPRI, los títulos PETT y los formularios registrales

Los títulos otorgados tanto por COFOPRI como por el PETT son

válidos. La potestad de ambas entidades de titular emana de la ley y los títulos se otorgan luego de haberse efectuado el procedimiento de saneamiento descrito en los Decretos Legislativos Nos. 803 y 667, respectivamente; y con la ventaja comparativa frente al “título tradicional” de que, según lo dispuesto por la Ley de Creación de la COFOPRI la primera inscripción de dominio hecha por ésta en el RPU a nombre del Estado es inatacable, por lo que dicha inscripción resulta más sólida que las que por vía de escrituras públicas puedan hacerse en el RPI, ya que como hemos afirmado anteriormente éstas son susceptibles de cuestionarse en el Poder Judicial.

La COFOPRI inscribe los títulos que otorga en el RPU mientras

que el PETT los inscribe en las SEPR o en el RPU tratándose del Departamento de Lima.

38 A partir de dichas normas se han implementado los programas de titulación a cargo de

COFOPRI y el PETT.

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El legislador desarrolló el término “proactivo” en los Decretos Legislativos Nos. 495 y 667, como aquellos mecanismos legales que permiten simplificar, desregular y reducir los costos de transacción, de tal modo que el usuario llegue con mayor facilidad al Registro para la incorporación de predios a la formalidad y su mantenimiento dentro de ella. Tales mecanismos son, por ejemplo, el uso de formularios registrales, la posibilidad de que existan registradores itinerantes que se desplacen a los lugares más apartados del país durante las campañas de formalización a cargo del PETT o COFOPRI, la posibilidad de seguir ante la misma Oficina Registral el procedimiento de prescripción adquisitiva de dominio, entre otros.

Si bien por tanto la palabra “proactivo” no aparece en el

Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, en el contexto peruano y a la luz de lo señalado en la Exposición de Motivos y en nutrida doctrina sobre el Registro Predial Urbano y las Secciones Especiales de Predios Rurales, es claro que dicha palabra alude a un mecanismo con contenido legal concreto.

La utilización de uno de estos mecanismos proactivos, los formularios registrales, trata precisamente de eliminar paulatinamente el requisito del instrumento público para dichos actos como una manera de abaratar los costos de transacción y lograr que el usuario acuda al Registro.

Reemplaza requisitos innecesarios o costosos como las

escrituras públicas, por mecanismos más baratos, como los formularios registrales, que brindan igual o mayor serguirdad a los actos registrados y permiten una formalización masiva.

De acuerdo a ley, los formularios registrales utilizados por el RPU y las SEPR tienen la misma calidad legal que las escrituras públicas. En efecto, son instrumentos públicos que contienen la misma información registral relevante de las escrituras públicas, y son suscritos por Notarios o abogados que dan fe del contenido de los mismos.

Existen básicamente tres diferencias entre ellos y las escrituras

públicas: Están prerredactados en lenguaje sencillo para completar únicamente los datos registrales relevantes del predio, sus titulares y los actos sobre aquél; pueden ser suscritos no sólo por Notarios, sino también por abogados –abriendo el mercado de trabajo a más profesionales-; y facilitan el ingreso directo de la información al sistema de cómputo, permitiendo un registro masivo. Estas diferencias abaratan fuertemente sus costos respecto de las escrituras públicas.

Además, el sistema prevé que tanto en el RPU como en las

SEPR funcione un Indice de Verificadores, en el cual se registran los datos identificatorios y las firmas de los notarios, abogados e ingenieros que actúan como tales y que, a diferencia de la participación del Notario en la escritura pública –que sólo da fe de

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la legalidad del acto más no de su contenido-, se responsabilizan por la legalidad y veracidad del contenido del acto. Asimismo, los Registradores pueden confrontar los formularios registrales con los datos del Indice, para determinar la autenticidad del documento presentado y firmado por el verificador.

También es importante señalar que la utilización de formularios

no excluye a las escrituras públicas. Si el usuario lo desea o ya la tiene, el sistema acepta su escritura pública, permitiéndose también que los formularios registrales se eleven a escritura pública.

h) La seguridad jurídica del RPI: sus fortalezas y debilidades Fortalezas del RPI:

- En la Oficina Registral de Lima y Callao (ORLC), todas las

inscripciones se efectúan en un sistema de presentación de imágenes, encontrándose interconectadas todas las Oficinas que dependen de esta Sede.

A nivel de las regiones, todas las inscripciones se efectúan, en general, en bases de datos alfanuméricas aunque en sistemas diferentes.

La SUNARP ha emprendido un trabajo de interconexión a nivel nacional que culminará el presente año y que permitirá que en cualquiera de sus Oficinas a nivel nacional se publiciten los actos jurídicos generados en otras.

- La ORLC se encuentra conectada en Internet y los usuarios pueden acceder por esta vía a su servicio de publicidad en línea.

- Una mejor percepción e imagen pública. - Ya se utilizan formularios registrales para el caso de

regularización de edificaciones (Ley 27157). - Tienen Oficinas Registrales en todo el país con infraestructura

de primer nivel. - Es un Registro que se autosostiene. Debilidades del RPI:

- Ausencia de una base geográfica que permita correlacionar las inscripciones con levantamientos topográficos y trazados de mapas.

Esto ocasiona que en este Registro puedan presentarse duplicidad de inscripciones y superposiciones de áreas.

- Las escrituras públicas encarecen y retardan las inscripciones.

- Los costos de las tasas registrales son más altos que los del RPU.

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i) La seguridad jurídica del RPU y de las SEPR de las SUNARP: sus fortalezas y debiliddes

El RPU y las SEPR han demostrado tener importantes fortalezas de las que carece el Registro de la Propiedad Inmueble y que les ha permitido a la fecha formalizar masivamente más de 1’200,000 predios en el área urbana y más de un 1’400,000 en el área rural.

El RPU y las SEPR son registros públicos; tan públicos como el RPI.

Han sido creados por Decretos Legislativos (495, 496 y 667) al amparo de las facultades delegadas por el Congreso al Poder Ejecutivo y reglamentado con todas las formalidades de ley.

Fortalezas del RPU y las SEPR

- Las inscripciones en el RPU tienen su correlato en una base

geográfica que responde a levantamientos topográficos y mapas, así como las inscripciones en las SEPR se sustentan en el catastro levantado por el PETT.

La base geográfica está debidamente computarizada

permitiendo la plena identificación de los predios, por lo que no puede producirse duplicidad de inscripciones.

- Permite adaptar a la realidad las características físicas de los

predios inscritos sin necesidad de declaración judicial, mediante verificadores y sin que se afecten los derechos de terceros.

- En el caso de los predios rurales, las únicas inscripciones de derecho de posesión que se registran son aquéllas que permiten adquirir la propiedad del predio por prescripción, cumpliendo con las exigencias de la legislación tradicional vigente.

- Permite la declaración administrativa de prescripción adquisitiva en casos no litigiosos.

Debilidades del RPU: - Todas las inscripciones se solían efectuar en una Base de

Datos alfanumérica. El sistema es antiguo y carece de la capacidad suficiente actualmente. Sin embargo, este sistema ha sido reestructurado mediante una base de datos relacional respaldada por una base de datos de inscripciones presentadas en forma de imágenes, como la que utiliza la ORLC.

- El Registro está básicamente centralizado, aún cuando se encuentre dividido en regiones.

- No se autofinancia. - Es un Registro geográficamente limitado.

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- Carga con el estigma de ser un “Registro para pobres” por estar dirigido a un mercado socioeconómico bajo.

3.2 El Impuesto a la Propiedad Predial

El Catastro Urbano constituye una de las más importantes herramientas con que cuentan las Municipalidades para su desarrollo sostenido. La anterior afirmación se sustenta en el hecho de que esta actividad constituye la fuente principal de actualización de la base de datos de la municipalidad, la misma que mediante su procesamiento posibilita la emisión tanto del impuesto predial como de los arbitrios municipales. Los mencionados tributos, en su conjunto, constituyen cerca del 75% de los ingresos municipales propios. Sin embargo, y a pesar de que la normatividad vigente señala claramente las aplicaciones tributarias de la información catastral, esta invalorable herramienta no está siendo utilizada de manera adecuada. Esto se debe, principalmente, a una distorsión en el uso de la información, la cual ha llevado a su sub-utilización. Las erradas interpretaciones de la ley en este tema, han sido la causa fundamental de la inaplicabilidad de la información catastral en el tema tributario. Las diferentes y sucesivas administraciones municipales normalmente han iniciado diversos proyectos de Catastro con grandes expectativas. Sin embargo, al no llegar a concluir esta información en una aplicación tributaria que posibilite no sólo la recuperación de la inversión, sino, además, el incremento de la recaudación y de la base tributaria, se ha llegado a pensar que los catastros no son rentables y que sus aplicaciones son sólo teóricas. A pesar de las opiniones divergentes en relación a si el catastro puede o debe actualizar la Base de Datos Predial de las Municipalidades, existe un claro marco legal para la aplicación de la información catastral en la actualización de la Base de Datos Predial. La normatividad a la que hacemos referencia se encuentra ubicada en el Decreto Supremo No. 007-85-VC, por el que se aprobó el Reglamento de Acondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, en el que existen dos artículos que posibilitan la actualización de la base predial a través del catastro: - En el artículo 44º ubicado en el Capitulo VIII, referido al Catastro

Municipal, se señala que: “El Catastro Municipal constituye el registro de la propiedad inmueble del área urbana y rural con indicación de sus características físicas y su situación legal y económica. Constituye información básica para fines de tributación local, así como para planificación y renovación urbana”.

80

- En el artículo 47º se establece que: “Las personas naturales y jurídicas están obligadas a proporcionar la información que se les requiera para fines catastrales. Tal información tiene carácter de Declaración Jurada”.

Puede apreciarse, por tanto, que la normatividad permite la aplicación de la información catastral en la actualización de la Base de Datos Predial. Con estas disposiciones no sólo se aclara que la información catastral es aplicable para fines tributarios, sino que, además, se le da el mismo status legal que a la información que es declarada por el contribuyente en su Declaración Jurada. En el caso de las actividades de actualización y mantenimiento catastral, éstas pueden ser efectuadas por la misma administración municipal y ser garantizadas presupuestalmente a través de la correcta aplicación de la Ley de Tributación Municipal, la que en el Decreto Legislativo Nº. 776, Titulo II, De los Impuestos Municipales, Capitulo I, Del Impuesto Predial, Articulo 20º establece que: ”El 5% (cinco por ciento) del rendimiento del impuesto predial se destina exclusivamente a financiar el desarrollo y mantenimiento del Catastro Distrital, así como a las acciones que realice la administración tributaria destinadas a reforzar su gestión y mejorar la recaudación”. Las experiencias han sido diversas, pero los resultados han sido más o menos los mismos. En algunos casos, sólo ha quedado como resultado del catastro grandes cantidades de fichas catastrales y en los mejores casos una “Base de Datos Catastral” paralela a la Base de Datos Predial, siendo esta última la previa al Catastro y con la que se continúa emitiendo el Impuesto Predial. Esto quiere decir que la Base de Datos Catastral, en términos prácticos, es totalmente sub utilizada, y sólo en contadas excepciones ha tenido una aplicación predial-tributaria. 3.3 Los precios promedio de los lotes de terreno que se encuentran

bajo los diferentes sistemas de tenencia en áreas rurales y urbanas en el Perú

De acuerdo con los tipos de tenencia categorizados en el numeral 1.3 del presente informe, podemos establecer los siguientes precios promedios para los diferentes sistemas de tenencia.34

a) Lo Urbano Formalizado: Como señalamos en el citado numeral 1.3 hemos diferenciado dentro de esta categoría lo urbano inicialmente formalizado y lo urbano informal formalizado. • En lo que respecta a lo urbano inicialmente formalizado hemos a

su vez distinguido entre lo urbano tradicional y lo urbano moderno.

34 Los datos que se consignan en este rubro provienen de la investigación del consultor del

mercado inmobiliario y de los estudios efectuados por el Instituto Libertad y Democracia.

81

Los precios promedios de lotes de terreno varían sustancialmente en esta categoría dependiendo de la ciudad, el tamaño del lote y su zonificación. Como en la mayoría de estos casos se trata de zonas consolidadas 35 podemos señalar como regla general que el valor del terreno representa entre el 25 al 30% del valor total del inmueble (terreno más edificación), sobre la base de que se trata de edificaciones en un aceptable estado de conservación. En el Perú la zonas urbanas tradicionales se han depreciado considerablemente en los últimos 20 años en cuanto a su valor comercial, manteniendo un valor histórico inapreciable en dinero. Como valor promedio podríamos señalar que oscila entre 50 a 100 dólares por metro cuadrado. En las zonas urbanas modernas los valores son cambiantes de acuerdo a la antigüedad de la urbanización (las urbanizaciones más nuevas tienen mayor valor), el tamaño del lote (los lotes más pequeños tienen mayor valor), la zonificación (los lotes con zonificación mayor tienen más valor) y su cercanía con la zona financiera-comercial de la ciudad (más cerca mayor valor). Así por ejemplo, en la ciudad de Lima podemos comparar, tres típicas zonas urbano moderno: San Isidro, Surco y La Molina citadas en orden decreciente con respecto a su cercanía al área financiera–comercial de la ciudad. En San Isidro el valor del terreno promedio oscila entre 300 a 800 dólares por metro cuadrado. En Surco fluctúan entre 300 y 650 dólares por metro cuadrado. En La Molina, la fluctuación va de 50 a 300 dólares por metro cuadrado.

• En lo que respecta a lo urbano informal formalizado, como se indicó también en el numeral 1.3, se trata de aquellos pueblos jóvenes o otros asentamientos humanos informales que fueron formalizados por la COFOPRI.

El valor en este caso, dependerá de la antigüedad del pueblo joven. Lo curioso es que se produce en este caso un fenómeno inverso del señalado para el tipo urbano moderno. En efecto, en el caso de lo urbano informal formalizado cuanto más antiguo un pueblo joven, el valor del terreno es mayor. Esto tiene su explicación en el hecho de que los pueblos jóvenes más antiguos están más cerca de la zona financiera-comercial de la ciudad y cuentan con un mayor desarrollo en lo que se refiere a servicios públicos. Así por ejemplo, en la ciudad de Lima podemos comparar tres típicas zonas urbano informal formalizadas ubicadas en el Cono Sur de la ciudad: San Juan de Miraflores, Villa El Salvador y Tablada de Lurín, citadas en orden decreciente con respecto a su cercanía al área financiera–comercial de la ciudad.

35 Definimos como zona consolidada aquella en la cual existen edificaciones.

82

En San Juan de Miraflores el valor del terreno promedio oscila entre 100 y 200 dólares por metro cuadrado. En Villa El Salvador fluctúan entre 50 y 150 dólares por metro cuadrado. En Tablada de Lurín la fluctuación va de 20 a 50 dólares por metro cuadrado.

b) En cuanto a lo Urbano Informal: es difícil señalar precios promedios para los pueblos jóvenes no formalizados. Esto porque no se “corren” las propiedades en un mercado de bienes raíces, no existen estadísticas representativas al respecto y la variación es enorme. Sin embargo, es posible citar casos concretos y resulta interesante mostrar cifras que demuestran como en esta categoría el valor del terreno aumenta de acuerdo al grado de formalidad que va alcanzando el pueblo joven.

En efecto, según revelan investigaciones efectuadas por el Instituto

Libertad y Democracia, en promedio, el valor de una vivienda típica en un pueblo joven informal (edificación más terreno) se eleva mientras mayor sea el nivel de seguridad legal alcanzada. Así, una vivienda que ha completado el saneamiento físico-legal y posee total seguridad legal tiene un valor que equivale, en promedio, a nueve veces el valor de una vivienda típica en un pueblo joven similar que no ha sido ni siquiera reconocido. 36

A continuación se detalla un cuadro de valores de viviendas típicas en

pueblos jóvenes en cada etapa del procedimiento de saneamiento físico-legal, que fue preparado por el Instituto Libertad y Democracia en el año 1986, tomando como base un grupo de 37 pueblos jóvenes, seleccionándose una muestra de 20 viviendas en cada pueblo joven.

VALOR DE LA VIVIENDA TÍPICA EN PUEBLOS JOVENES EN CADA ETAPA DE SEGURIDAD LEGAL

36 Instituto Libertad y Democracia. Compendio Técnico-Estadístico. Documento de trabajo

año 1986.

83

Etapa Legal Antigüedad de la

etapa (años) Años de

construcción Valor (US$)

No reconocidos 2.3 2.3 3,616

Reconocidos 6.8 10.0 8,473

Calificados 7.4 10.8 12,557

Con plano perimétrico 3.8 19.5 19,990

Con plano definitivo 5.8 11.2 29,599

Con título 8.6 14.1 31,617

Como complemento del cuadro anterior, el Instituto Libertad y Democracia efectúo una comparación en el año 1986 entre dos típicos pueblos jóvenes de la ciudad de Lima: Mariscal Castilla Alta, que contaba con seguridad legal al haber culminado el procedimiento de saneamiento físico-legal y el pueblo joven Daniel Alcides Carrión que no había sido formalizado. Lo interesante de la comparación es que ambos pueblos jóvenes se ubican en zonas similares y su antigüedad es más o menos la misma. Los resultados que se muestran en el cuadro siguiente nos demuestran que a mayor seguridad legal mayor inversión del poblador y por ende mayor valor del predio.

84

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Las conclusiones que revelan las investigaciones del Instituto Libertad y Democracia en los cuadros anteriores han sido verificados por el consultor a la fecha. Inclusive se ha efectuado la comparación de lotes de terreno ubicados en pueblos jóvenes fuera de la ciudad de Lima y ubicados en la misma manzana. El resultado es que existen un mayor valor en el mercado cuando el lote esta formalizado que cuando no lo esta.

Así por ejemplo en una operación de compra-venta efectuada el 11 de

mayo del 2000 por el mismo comprador en el pueblo joven Santa Julia, distrito y provincia de Piura (en la costa norte del país) se pagó US$ 10,500 por el lote 10 de la Mz. B-15 que no contaba con título de propiedad registrado y US$ 20,000 por el lote 9 colindante que si contaba con título registrado.

Asimismo, en otra operación de compra-venta de fecha 27 de julio del

2001 en le pueblo joven Proyecto Norte, Etapa II, distrito de Ciudad Nueva, provincia de Tacna (en la costa sur del país) el mismo comprador pagó US$ 2,700 por el lote 19 de la Mz. 366 y US$ 17,000 por el lote 10 de la misma manzana. El primero sin título, el segundo con título registrado.

De igual forma en una tercera operación de compra de fecha 14 de

febrero del 2002 en el pueblo joven Pampas de San Antonio, Sector B, distrito de Moquegua, provincia de Mariscal Nieto (en la costa sur del país) el mismo comprador pagó US$ 4,500 por el lote 21 de la Mz. H-7 (no titulado), y US$ 30,000 por el lote 24 de la misma manzana (con título registrado).

c) En lo que respecta a lo rural formalizado los precios de las parcelas

varían sustancialmente dependiendo de la región del país (costa, sierra o selva) y si se dedican a tierras de cultivo o a la ganadería. Para efectos de este estudio resulta representativo analizar lo que sucede en los valles de la costa que son fundamentalmente tierras de cultivo y las de mayor valor en el país.

El valor promedio de las tierras agrícolas de mejor calidad en la costa peruana en los valles cercanos a la ciudad de Lima (Huacho, Huaral y Barranca al norte; Mala, Cañete y Chincha al sur, oscila entre US$ 4,000 y US$ 8,000 por hectárea. Tratándose de valles más alejados de la misma costa el valor oscila entre US$ 1,000 y US$ 4,000 la hectárea.

d) Con relación a lo rural informal, sucede lo mismo que con las áreas

urbano informales en cuanto a la dificultad de establecer valores

86

promedio y debido a la gran variación existente. Sin embargo, cabe destacar que se repite el fenómeno comentado anteriormente para las áreas urbano informales, esto es que el valor de la tierra aumenta una vez que esta ha sido formalizada. En efecto, según revelan estudios efectuados por el Instituto Libertad y Democracia, luego de ejecutar el programa piloto de formalización de la propiedad rural en los valles del norte de Lima, el valor de la propiedad y la rentabilidad de las tierras agrícolas aumento considerablemente concluida la formalización. En los tres cuadros que se presentan como anexo 2, el Instituto Libertad y Democracia demuestra una comparación de dos fundos rústicos: LA CAU HUANDO Y EMAGRIN S.A. En el caso del primer fundo se opto por la titulación individual mientras que en el segundo se mantuvo una forma asociativa. Las cifras se explican por si solas.

II. MARCO LEGAL ACTUAL En el Perú, como en muchos países en desarrollo, el sistema legal en general – y en particular el referido al reconocimiento y regularización de los derechos de propiedad prediales - se encuentra plagado de una normatividad confusa, contradictoria, de origen “excepcional” y ejecutada por una multiplicidad de entidades que no tienen una visión integral del proceso. Sin embargo, los procesos de formalización de la propiedad predial urbana y rural a cargo de COFOPRI y el PETT son un intento serio para revertir dicha situación. Existe – como ya he señalado - un marco normativo general sobre las características, atributos y maneras de reconocer y defender los derechos de propiedad, contenido básicamente en la Constitución, el Código Civil, el Código Procesal Civil y los reglamentos registrales, que han establecido procedimientos tradicionales de determinación de los derechos de propiedad. La Constitución Política del Perú de 1993 reconoce que toda persona tiene derecho a la propiedad (inciso 16º de su artículo 2º), que el derecho de propiedad es inviolable; que se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de la ley (artículo 70º); que nadie puede ser privado de su propiedad, salvo por razones de seguridad nacional o necesidad pública declarada por ley y previo pago de la indemnización justipreciada (artículo 70º); que solamente por razones de seguridad nacional y mediante ley pueden establecerse temporalmente restricciones y prohibiciones específicas para la adquisición, posesión, explotación y transferencia de determinados bienes (artículo 72º); y, que la propiedad de las tierras de las Comunidades y Nativas

87

es imprescriptible, salvo en el caso que dichas tierras hubieran sido abandonadas (artículo 89º). 1. BASE LEGAL APLICABLE A LOS DERECHOS SOBRE LA

PROPIEDAD PREDIAL

1.1 Artículos de la Constitución Política del Perú relacionados con la propiedad de la tierra

Artículo 2º.- Toda persona tiene derecho: Inciso 16º.- A la propiedad y a

la herencia. Artículo 70º.- El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo

garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio.

Artículo 72º.- La ley puede, sólo por razón de seguridad nacional,

establecer temporalmente restricciones y prohibiciones específicas para la adquisición, posesión, explotación y transferencia de determinados bienes.

Artículo 89º.- Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen

existencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y

la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior.

El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas. Artículo 66º.- Los recursos naturales, renovables y no renovables, son

patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento.

1.2 Normatividad relacionada con la propiedad rural

88

- Decreto Supremo No. 07-88-AG del 11 de enero de 1998. Fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 13 de enero de 1998. Por medio de este Decreto Supremo, se creó “El Programa Nacional de

Catastro”, cuyo objetivo era el inventario físico de la propiedad inmueble rústica, de los bosques y de la infraestructura de riego, el levantamiento del plano de conjunto del territorio de las Comunidades Campesinas y Nativas; y la determinación de los recursos naturales renovables existentes en las cuencas hidrográficas.

- Decreto Supremo No. 029-88-AG del 19 de marzo de 1988.

Fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 20 de marzo de 1988.

Por medio de este Decreto Supremo, se creó en el Sector Público Agrario, el proyecto Especial “Desarrollo Agrario, Cooperativo y Comunal”, cuyos objetivos eran: i) Realizar el trámite de identificación, reserva, promoción y adjudicación de tierras eriazas a favor de cooperativas de trabajadores, de usuarios o de tipo agrarias, de campesinos sin tierras, de profesionales y técnicos agrarios, de personas naturales y de sociedades constituidas con arreglo a la Ley General de Sociedades; ii) Apoyar las acciones de deslinde y titulación del territorio de las Comunidades Campesinas, en coordinación con la Dirección de Reforma Agraria y Asentamiento Rural y el Programa Nacional de Catastro Rural; y, iii) Apoyar la ejecución a nivel nacional de las políticas, estrategias y acciones técnico – administrativas en las empresas asociativas que decidan libremente su cambio de modelo empresarial y que consoliden la organización de las Cooperativas Agrarias de Usuarios.

- Resolución Vice-Ministerial No. 22-88-AG-RNDR del 26 de mayo de

1988. Fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el 6 de junio de 1988. Por medio de esta Resolución, se aprobó el Reglamento de

Organización y Funciones del “Programa Nacional de Catastro”. Entre algunas de las más importantes funciones que le fueron otorgadas

al Programa Nacional de Catastro por medio de este Reglamento, se encontraban las siguientes:

89

• Participar en las acciones del relevamiento y actualización del

inventario de la propiedad inmueble rústica, de los bosques, de los recursos de agua, suelos y flora y su infraestructura correspondiente y del levantamiento del Plano de Conjunto de las Comunidades Campesinas y Nativas, conjuntamente con las dependencias respectivas de las Unidades Agrarias Departamentales.

• Levantar la cartografía catastral y la que sea necesaria para los estudios de desarrollo del Sector Agrario.

• Levantar la cartografía que requieran las entidades públicas y privadas, naturales y jurídicas, ejerciendo funciones de carácter multisectorial.

• Procesar, actualizar y distribuir la información catastral y la del inventario de recursos agua, suelos y flora y su infraestructura correspondiente, de las cuencas hidrográficas.

• Identificar el uso actual de la tierra y mantener de manera permanente la información correspondiente.

• Proporcionar a los Organismos Públicos y No Públicos la información catastral y de recursos naturales renovables agua, suelos y flora, para la realización de estudios y acciones inherentes a la transformación de la estructura de tenencia de la tierra, asentamientos rurales, registro de la propiedad, ampliación de la frontera agrícola, distribución de agua de regadío, manejo y protección de cuencas hidrográficas, manejo nacional de los bosques, estadísticas agropecuarias y acotación del Impuesto Predial.

• Mantener actualizado el archivo técnico de documentos cartográficos y catastrales y ofrecerlos en venta al público.

• Concertar con otros organismos del Estado y entidades del Sector Privado, la prestación de servicios cartográficos y catastrales, mediante la suscripción de Contratos o Convenios.

• Participar en la delimitación de ámbitos territoriales de las dependencias regionales y locales del Ministerio de Agricultura.

• Participar en la realización de los Censos Agropecuarios, en coordinación con el Instituto Nacional de Planificación – INP, el Instituto Nacional de Estadística – INE y con la Oficina Sectorial de Estadística -OSE, mediante la suscripción de convenios.

Una Disposición Especial del Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del Programa Nacional de Catastro creó el Fondo Cartográfico de Escala Grande y Mediana destinado a completar el levantamiento de la cartografía en el país a escala grande y mediana para el Sector Agrario; y, a su permanente actualización.

90

- Resolución Vice-Ministerial No. 032-88-AG-RNDR del 6 de octubre de 1988.

Fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el 14 de octubre de 1988. Por medio de esta Resolución, se aprobó el Reglamento de

Organización y Funciones del Proyecto Especial “Desarrollo Agrario, Cooperativo y Comunal” – PRODACC, el que tenía como objetivo promover la incorporación de nuevas tierras eriazas a la producción agropecuaria en la Costa, Selva y Ceja de Selva, así como apoyar mediante convenios las acciones relacionadas con el deslinde y titulación de las tierras de Comunidades Campesinas y en el cambio de modelo empresarial optado por las empresas asociativas de la Costa, reforzando de esta manera la gestión de la Dirección General de Reforma Agraria y Asentamiento Rural y el Programa Nacional de Catastro Rural.

De las funciones que mediante su ROF le fueron encomendadas al

PRODACC, las siguientes son las que están vinculadas con la materia de la consultoría:

• Identificar, promover y adjudicar las tierras eriazas de dominio del

Estado que ofrezcan las condiciones mínimas para su incorporación a la agricultura, a favor de cooperativas de los trabajadores, de usuarios, o de tipo agrarias; de campesinos sin tierra, de profesionales y de técnicos agrarios de personas naturales y de sociedades constituidas.

• Concertar, asesorar y ejecutar con otros organismos del Estado y entidades del Sector Privado, Gobiernos Regionales o Locales y Organizaciones de base, acciones inherentes a la incorporación de tierras eriazas a la agricultura.

• Solicitar la reserva legal de tierras. • Gestionar en armonía con las disposiciones vigentes la

disponibilidad legal de las tierras. • Ofertar, dentro del pluralismo económico las tierras eriazas,

respetando los criterios sobre conservación y uso de los recursos naturales.

• Apoyar las acciones de deslinde y titulación del territorio de las Comunidades Campesinas.

• Apoyar la ejecución a nivel nacional, de las políticas, estrategias y acciones técnico – administrativas en las empresas asociativas que decidan libremente su cambio de modelo empresarial y que consoliden la organización de las Cooperativas Agrarias de Usuarios.

91

• Gestionar el otorgamiento de la titulación de dominio de las tierras a favor de los beneficiarios cuyos estudios de factibilidad hayan sido aprobados para la ejecución de Proyectos.

- Decreto Legislativo No. 653 del 1º de julio de 1991 Fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 30 de julio de 1991. Se le conoce como la Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector

Agrario. En su artículo 5º se estableció que el dominio y conducción de la

propiedad agraria pueden ser ejercidos por cualquier persona natural o jurídica, en igualdad de condiciones y sin más limitaciones que las establecidas en la Ley y la Constitución.

- Decreto Legislativo No. 667 del 12 de setiembre de 1991 Fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 13 de setiembre de

1991. Mediante él, se aprobó la Ley del Registro de Predios Rurales, a efectos de propender a una efectiva promoción de las inversiones del Sector Agrario, dotándolo de un procedimiento ágil y eficaz tanto de titulación como de inscripción registral de predios rústicos, así como aquellos relativos a la posesión y la propiedad de las edificaciones que se constituyen en dichos predios.

- Ley No. 25902 del 28 de noviembre de 1992. Fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el 29 de noviembre de

1992. Es la Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura. Mediante su Octava

Disposición Complementaria, se creó el Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural – PETT, con personería jurídica de Derecho Público Interno y autonomía administrativa, al cual se integraron el Programa Nacional de Catastro – PRONAC, y el Proyecto Especial de Desarrollo Cooperativo y Comunal – PRODACC.

- El Decreto Supremo No. 02-94-AG del 7 de enero de 1994. Fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 10 de enero de 1994. Por medio de este Decreto, se precisa el marco funcional que

corresponde a las Direcciones Regionales Agrarias y al PETT, respecto

92

de las acciones y procedimientos de titulación y deslinde de comunidades campesinas y nativas.

Así se señaló que éstas eran de competencia exclusiva del Ministerio de

Agricultura y sus órganos desconcentrados. En tal sentido, no tenían validez ni efecto legal alguno las resoluciones administrativas regionales expedidas sobre titulación de territorios comunales que contravinieran el texto expreso de la Ley y no se sujetaran a lo dispuesto en dicho Decreto Supremo.

Así se le otorgó al PETT la función de supervisar las actividades de

titulación y deslinde de las Comunidades Campesinas y Nativas que se realizarán a nivel nacional, así como dictar las regulaciones necesarias a través de directivas de su titular.

- Ley No. 26366 del 14 de octubre de 1994 Fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el 16 de octubre de 1994. Es la Ley de Creación del Sistema Nacional de los Registros Públicos

(SUNARP) y de la Superintendencia de los Registros Públicos. En su artículo 1º se establece que se crea el Sistema Nacional de los

Registros Públicos con la finalidad de mantener y preservar la unidad y coherencia del ejercicio de la función registral en todo el país, orientado a la especialización, simplificación, integración y modernización de la función, procedimientos y gestión de todos los registros que lo integran.

Adicionalmente, en la Sexta Disposición Complementaria de esta Ley se

declara al PETT como Proyecto Especial de Inversión del Sector Agricultura con personería jurídica de Derecho Público y autonomía técnica, administrativa y financiera.

- Decreto Legislativo No. 838 del 15 de agosto de 1996. Fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 18 de agosto de 1996. Por medio de este Decreto, se suspendió la aplicación del artículo 19º

del Decreto Legislativo No. 653, en zonas de economía deprimida de la Sierra, Ceja de Selva y Selva, hasta el 31 de diciembre de 1998, con la finalidad de promover la reincorporación de la población desplazada por la violencia terrorista; y, se facultó al Ministerio de Agricultura para adjudicar gratuitamente los predios rústicos de libre disponibilidad del

93

Estado a favor de las personas naturales, Comunidades Campesinas y Comunidades Nativas que se encontraran ubicadas en áreas de población desplazada por la violencia terrorista y expedir títulos de propiedad en dichas zonas. Su vigencia fue prorrogada hasta el 31 de diciembre del 2000, mediante la Ley No. 27041 del 30 de diciembre de 1998.

- Decreto Legislativo No. 860 del 16 de octubre de 1996 Fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 18 de octubre de 1996. Mediante él, se estableció que el Sistema Nacional de los Registros

Públicos a través de las Secciones Especiales de Predios Rurales del Registro de la Propiedad Inmueble, inscribiría en todo el país, con excepción del departamento de Lima, los actos y contratos relacionados con los predios rurales de acuerdo con los procedimientos establecidos en el Decreto Legislativo No. 667.

Ley No. 26845 del 23 de julio de 1997. Fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el 26 de julio de 1997. Es la Ley de Titulación de Tierras de las Comunidades Campesinas de

la Costa. En ella se declara de interés nacional el otorgamiento de títulos de

propiedad y la inscripción registral de las tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa y las de sus comuneros que adopten la decisión de proceder a la adjudicación en parcelas individuales o en copropiedad, con el fin de garantizar los derechos de las Comunidades Campesinas de la Costa al uso y la libre disposición de sus tierras, los derechos de los comuneros a la propiedad individual y a la herencia, y al ejercicio de la iniciativa privada, establecidos por el artículo 89º, el inciso 16) del artículo 2º y el artículo 58 de la Constitución Política vigente en ese momento.

La Ley es aplicable a las Comunidades Campesinas de la Costa.

Establece los mecanismos para garantizar el derecho de los comuneros a decidir libremente el régimen jurídico de la propiedad comunal.

Los comuneros poseedores de tierras comunales de las Comunidades

Campesinas de la Costa, pueden acordar el régimen de la propiedad de las tierras que ocupan.

94

Los comuneros poseedores por más de un año, pueden solicitar la

adjudicación a título de propiedad de las tierras que conducen. Para la aprobación de dicha solicitud se requiere el voto a favor de no menos del cincuenta por ciento (50%) de los comuneros poseedores por más de un año, asistentes a la Asamblea.

Para la adquisición en propiedad de tierras de las Comunidades

Campesinas de la Costa, que ocupan terceros poseedores por un periodo no menor de dos años sin relación contractual, se requiere del voto favorable de no menos de treinta por ciento (30%) de los comuneros calificados de la comunidad, asistentes a la Asamblea General, sea en primera o segunda convocatoria.

Adoptado el acuerdo de adjudicación, el PETT procederá a la elaboración de los planos catastrales y de las memorias descriptivas correspondientes. Procedía declarar el abandono legal de las tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa, cuando terceros poseedores en condición de precarios las tuvieran dedicadas a la actividad agraria bajo explotación económica, pública, pacífica e ininterrumpida por un plazo no menor de dos (2) años de la fecha de presentación de la solicitud de declaración de abandono y de acuerdo a lo previsto en el artículo 27º del Decreto Legislativo No. 667 siempre que ofertada la compra por dichos poseedores precarios, ésta no se hubiera concertado con la comunidad. El Ministerio de Agricultura a través del PETT sólo a instancia de los terceros poseedores sin relación contractual, podía declarar el abandono de tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa.

De acuerdo con lo previsto en la Sexta Disposición Complementaria de la Ley, el régimen jurídico de las tierras adjudicadas por las Comunidades Campesinas de la Costa en Asamblea por el PETT será el de la propiedad privada establecido en el Código Civil.

- Resolución Ministerial No. 435-97-AG del 3 de noviembre de 1997 Fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el 5 de noviembre de 1997. Por medio de esta Resolución, se dispone que el PETT tenga a su cargo

el procesamiento de expedientes de caducidad de los contratos de otorgamiento de tierras eriazas para fines de irrigación y/o drenaje o para otros usos agrarios, otorgados con anterioridad a la Ley No. 26505.

95

Esta misma Resolución Ministerial regula el procedimiento para declarar

la caducidad al que hemos hecho referencia. - Decreto Supremo No. 09-99-MTC del 9 de abril de 1999. Fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 9 de abril de 1999.

Por medio de él, se aprobó el Texto Unico Ordenado (TUO) de la Ley de Promoción del Acceso a la Propiedad Formal.

En el artículo 9º del TUO se establece que el Registro Predial de Lima

se integra al Registro Predial Urbano y mantiene, por excepción, sus competencias sobre el ámbito rural del departamento de Lima.

En el artículo 31º del TUO se dispuso que las prendas agrícolas que

constituyan los propietarios o poseedores de predios rurales inscritos en el Registro Predial de Lima, se registrarán exclusivamente en las partidas registrales de dichos predios.

- Ley No. 27161 del 4 de agosto de 1999. Fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el 5 de agosto de 1999. Por medio de esta Ley, se modificó el artículo 26º y se adicionó el sub-

capítulo III al Capítulo V del Título I del Decreto Legislativo No. 667 – Ley del Registro de Predios Rurales.

El nuevo artículo 26º reguló las pruebas de la posesión señalando que

la posesión directa, continua, pacífica, pública y como propietario del predio rural, debe acreditarse a través de la presentación al Registro correspondiente de dos pruebas. Una de ellas es, necesariamente, cualesquiera de las tres declaraciones escritas siguientes:

• De todos los colindantes o seis vecinos. • De los comités, fondos u organizaciones representativas de los

productores agrarios de la zona; y. • De las Juntas de Usuarios o Comisiones de Regantes del

respectivo Distrito de Riego. La declaración correspondiente debe constar en un Formulario Especial, debiéndose acreditar los derechos del solicitante sobre el predio y, en su caso, los del cónyuge o conviviente.

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En adición a una de las pruebas obligatorias antes citadas, se debe acompañar cualesquiera de los documentos que a continuación se detallan, los mismos que constituyen pruebas complementarias: • Constancia de posesión otorgada por la Agencia Agraria respectiva

para fines de inscripción del derecho de posesión al amparo del Decreto Legislativo No. 667, con indicación del nombre del poseedor y de la ubicación o identificación del predio; expedida dentro de los 6 (seis) meses anteriores a la solicitud de inscripción en el Registro.

• Documentos que acrediten préstamos o adelantos de préstamos

por crédito agrario, otorgados por instituciones bancarias como cajas rurales u otras instituciones del sistema financiero nacional a favor del poseedor. Dichos documentos deben contener los datos que permitan identificar al predio al que se refiere la solicitud de inscripción.

• Declaración Jurada de Pago del Impuesto Predial correspondiente

a los años de posesión del predio al que se refiere la solicitud de inscripción. Las declaraciones juradas que hayan sido formuladas en vía de regularización sólo tienen mérito para acreditar la posesión respecto de la fecha en que ellas han sido presentadas.

• Recibos de pago realizados por el poseedor, por concepto de uso

de agua con fines agrarios, de adquisición de insumos, materiales, equipos, maquinarias u otros activos necesarios para iniciar, ampliar o diversificar la campaña agrícola y las actividades económicas del solicitante. Dichos recibos deben contener los datos que permitan identificar al predio al que se refiere la solicitud de inscripción.

• Documento público o documento privado, con firmas legalizadas

por Notario Público o Juez de Paz, en el que conste la transferencia de la posesión plena del predio a favor del solicitante. En caso de que el documento privado carezca de firmas legalizadas, para su presentación, se requiere que todos los intervinientes en el acto jurídico contenido en su texto suscriban el Formulario Registral o, en su defecto, que el documento que contiene el contrato sea reconocido judicialmente.

• Contrato de compraventa de la producción agraria, pecuaria o

forestal celebrado por el poseedor con empresas del Estado. Este

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contrato deberá contener los datos que permitan identificar el predio al que se refiere la solicitud de inscripción.

• Constancia de registro del poseedor en el respectivo padrón de

regantes de la administración técnica del distrito de riego con respecto al predio, expedida dentro de los 6 (seis) meses anteriores a la presentación de la solicitud de inscripción.

• Inspección judicial de tierras en proceso de prueba anticipada, con el objeto de verificar la posesión del predio.

• Certificado de inscripción de marcas y señales de ganado expedido

a nombre del poseedor del predio.

• Certificado de inscripción del poseedor del predio en el padrón de prestatarios de fondo rotatorios.

• Certificado expedido a nombre del poseedor del predio de haber

sido empadronado por el Instituto Nacional de Estadística e Informática.

• Certificado expedido a nombre del poseedor del predio de tener

adeudos pendientes de pago por contratos de créditos agrícolas con FONDEAGRO o el Ministerio de Agricultura. Dicha certificación debe contener los datos que permitan identificar al predio al que se refiere la solicitud de inscripción.

• Certificado en que conste que el poseedor fue prestatario del

Banco Agrario. Dicha certificación debe contener los datos que permitan identificar al predio al que se refiere la solicitud de inscripción.

• Certificado en que conste que el predio estuvo inscrito a nombre

del poseedor solicitante en el Padrón Catastral de la ex – Dirección General de Reforma Agraria y Asentamiento Rural.

Los registradores públicos por el solo mérito de una de las pruebas obligatoria y una prueba complementaria, inscriben el derecho de posesión invocado por el solicitante. El poseedor puede sumar a su plazo de posesión, los plazos posesorios de los anteriores poseedores plenos. Para tal efecto, debe acreditar la cadena ininterrumpida de los plazos posesorios anteriores al suyo, bajo la modalidad y con las pruebas establecidas en la disposición que comento.

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A su turno, el Sub-capítulo adicionado norma la determinación, conversión o rectificación de áreas de predios rurales no inscritos, así como de los inscritos.

- Decreto Supremo No. 064 del 11 de diciembre del 2000. Fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 12 de diciembre del

2000. Mediante él, se aprobó el Reglamento de Organización y Funciones del

Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural. En el artículo 5º del mencionado ROF se señala que el saneamiento

físico de los predios rurales, comunidades campesinas, nativas y de tierras eriazas se realiza mediante el levantamiento del catastro rural a nivel nacional. El saneamiento legal de la propiedad rural se efectúa a través de la formalización de su situación jurídica, con el fin de proceder a su inscripción registral, otorgando a sus titulares el ejercicio pleno de su derecho.

En el artículo 6º se establece como objetivo principal del PETT, el

levantamiento, conservación y actualización del catastro rural jurídico de las tierras de uso agrario en todo el país y la formalización de la propiedad para la inscripción de todos los predios expropiados y adjudicados por la reforma agraria, del territorio de las Comunidades Campesinas y Nativas, de los predios rurales pertenecientes a particulares y de las tierras eriazas con aptitud agropecuaria de libre disponibilidad del Estado.

La Dirección de Catastro Rural es el órgano de línea encargado de la

planificación, organización y conducción de las acciones de saneamiento físico, levantamiento, conservación y actualización del catastro rural. Está integrada por las áreas de geodesia y fotogrametría, cartografía digital y control de calidad.

La Dirección de Catastro Rural tiene las siguientes funciones:

• Formular las normas, especificaciones y recomendaciones técnicas para la realización de las actividades de planeamiento de vuelos, aerofotografía, imágenes satelitales, control geodésico, triangulación aérea, linderación, restitución fotogramétrica, cartografía digital y catastro rural.

• Programar, organizar, supervisar, conducir y evaluar las actividades

descritas en el párrafo anterior a nivel nacional, en todas y cada

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una de las actividades conexas, coordinando su realización con las Oficinas PETT de Ejecución Regional, cuando corresponda.

• Proponer y difundir las normas y especificaciones técnicas para el levantamiento, modernización, consolidación, conservación y actualización del catastro rural.

• Asesorar y apoyar y supervisar a las Oficinas PETT de Ejecución

Regional en las acciones relacionadas con el saneamiento físico y el levantamiento del catastro rural.

• Coordinar con los demás órganos de línea y otras entidades

públicas y privadas las acciones relacionadas con el saneamiento físico y levantamiento del catastro rural.

• Investigar y formular las propuestas técnicas, métodos y

procedimientos para la aplicación de software actualizado en la elaboración y mantenimiento de la cartografía digital y la implementación del Sistema de Información Geográfico.

• Efectuar el seguimiento y hacer cumplir las especificaciones

técnicas establecidas en cada una de las actividades cartográficas y catastrales para efectuar el saneamiento físico de la propiedad rural.

• Organizar y conservar los archivos técnicos documentarios

relacionados con la actividad cartográfica y catastral.

• Organizar y conducir el Archivo Técnico del Catastro Rural y la Expedición de los documentos técnicos que los conforman.

A su turno, la Dirección de Titulación y Saneamiento Legal tiene las siguientes funciones relacionadas con la materia catastral:

• Formular y proponer a la Dirección Ejecutiva las normas legales,

directivas y recomendaciones técnico legales relativas a la titulación de tierras y saneamiento legal de los predios rurales; tierras eriazas, comunidades campesinas y nativas.

• Planificar, organizar, conducir y evaluar a nivel nacional el proceso

de titulación y saneamiento legal de predios rurales, así como de las tierras eriazas con aptitud agropecuaria de libre disponibilidad del Estado.

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• Planificar, organizar, conducir y evaluar el proceso de deslinde y titulación de las Comunidades Campesinas, así como de demarcación y titulación de las Comunidades Nativas y su posterior inscripción registral en los lugares donde el PETT haya asumido competencia.

• Asesorar a la Dirección Ejecutiva y a las demás unidades orgánicas

del PETT en los asuntos relativos a su competencia.

• Efectuar el seguimiento y hacer cumplir la normatividad en el proceso de titulación de adjudicatarios; propietarios y posesionarios que se lleva a cabo simultáneamente con la formación del nuevo catastro.

• Asesorar, apoyar y supervisar a las Oficinas PETT de Ejecución

Regional en la aplicación de las normas técnicas y legales, así como en la ejecución de las acciones de titulación y saneamiento legal de predios rurales, tierras eriazas con aptitud agropecuaria de libre disponibilidad del Estado y de las comunidades campesinas y nativas en los lugares donde el PETT haya asumido competencia.

• Organizar y conducir el Archivo Técnico del proceso de titulación

de tierras.

• Llevar a cabo la verificación, clasificación, organización, registro, control, seguimiento y archivo de los títulos, contratos y otros documentos que acreditan la propiedad de predios rurales; así como de los expedientes remitidos para su custodia.

• Identificar los terrenos eriazos con aptitud agropecuaria de libre

disponibilidad del Estado, en coordinación con el Instituto de Recursos Naturales – INRENA.

• Supervisar y evaluar los expedientes de tierras eriazas y contratos

de adjudicación otorgados con fines de irrigación y/o drenaje y otros usos agrícolas por las Oficinas PETT de Ejecución Regional.

• Hacer de conocimiento de la Dirección Ejecutiva las tierras eriazas determinadas como de libre disponibilidad del Estado, que serán puestas a disposición de la Comisión de Promoción de la Inversión

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Privada – COPRI para su transferencia al sector privado mediante subasta pública.

• Mantener actualizados, los registros o padrones relativos a la

titulación y saneamiento físico legal de los predios rurales, así como de las tierras eriazas, en coordinación con la Dirección de Catastro Rural.

• Cautelar el cumplimiento de los Contratos de Compraventa de

Tierras otorgadas para el Estado y la recuperación del valor de las tierras otorgadas.

• Mantener actualizado el Directorio de Comunidades Campesinas y

Nativas, tituladas e inscritas. - Resolución No. 278-2000-SUNARP-SN del 29 de diciembre del 2000. Fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el 30 de diciembre del

2000. Por medio de esta resolución, se amplía hasta el 31 de diciembre del

2001 el plazo de vigencia de la tasa de derechos que se cobrará en las Oficinas Registrales de todo el país para las inscripciones de los títulos de propiedad rural, aprobada por las Resoluciones Nos. 136-96-SUNARP, 202-96-SUNARP, 098-97-SUNARP y 198-98-SUNARP, la misma que se estableció en S/. 5.00 por la inscripción de la posesión de los predios rurales a que se refiere el Decreto Legislativo No. 665 y sus modificatorias.

- Decreto Supremo No. 028-2001-AG – PETT del 18 de mayo de 2001. Fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 19 de mayo del 2001. Mediante este Decreto, se aprobó el Texto Unico de Procedimientos

Administrativos – TUPA del Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural – PETT.

1.3 Normatividad relacionada con el catastro minero y el registro de los

derechos mineros - Ley No. 25617 del 16 de julio de 1992. Fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el 19 de julio de 1992.

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Por medio de esta Ley, se crearon y normaron los programas de

concesiones mineras y de catastro minero en el pliego del Registro Público de Minería.

- Ley No. 26615 del 24 de mayo de 1996. Fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el 25 de mayo de 1996. Es la Ley del Catastro Minero Nacional. Mediante esta Ley se creó el

Registro Público de Minería, el mismo que comprendería:

• El Sistema de Cuadrículas a que se refiere el artículo 11º del Texto Unico Ordenado de la Ley General de Minería (TUO), aprobado por Decreto Supremo No. 014-92-EM.

• Las concesiones mineras vigentes otorgadas y que se otorguen al

amparo del TUO y que cuenten con resolución consentida.

• Las concesiones de beneficio, de labor general y de transporte minero que cuenten con coordenadas UTM definitivas, según lo dispuesto en la Ley.

El Registro Público de Minería debía incorporar en el Catastro Minero Nacional, con el carácter de definitivas, las coordenadas UTM de los vértices de las cuadraturas de las concesiones mineras vigentes que se encontraran comprendidas en: • Las operaciones de delimitación constitutivas de los títulos de

concesiones bajo el régimen del Decreto Legislativo No. 109, si los vértices de sus cuadraturas estuviesen expresados en coordenadas UTM producto del enlace de su punto de partida a un hito geodésico o punto de control suplementario, salvo que el respectivo titular solicite rectificación de las coordenadas en el plazo de treinta (30) días de vigencia de la Ley.

• • Los planos catastrales con coordenadas locales aprobados por

Resoluciones Supremas. Esta medida es aplicable solamente a las concesiones vigentes que mantienen las características de extensión, ubicación, orientación y forma existentes al momento de la aprobación del plano catastral. El Registro Público de Minería fue encargado de efectuar la conversión de las coordenadas locales que figurasen en dichos planos a coordenadas UTM.

- Decreto Supremo No. 07-99-EM del 19 de marzo de 1999.

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Fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 22 de marzo de 1999. Por medio de este Decreto, se aprobó el Reglamento de la Ley No.

27015, que regula las Concesiones Mineras en Areas Urbanas y de Expansión Urbana. Mediante el artículo 2º se dispuso que el entonces Registro Público de Minería, hoy el INACC, solicitara los planos de zonificación y los incorporase al Catastro Minero.

- Decreto Supremo No. 051-99-EM del 17 de setiembre de 1999. Fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 20 de setiembre de

1999. Por medio de este Decreto, se oficializaron las fórmulas de

transformación para la conversión de coordenadas UTM establecidas para las 8 zonas catastrales mineras del territorio peruano, verificadas por el Instituto Geográfico Nacional.

- Resolución Jefatural No. 4200-2000-RPM del 30 de octubre del

2000. Fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el 2 de noviembre del

2000. Por medio de esta Resolución, se dispuso precisar las coordenadas

UTM definitivas, nombre, padrón, extensión y área libre exclusiva, en las Resoluciones Jefaturales de títulos de derechos mineros formulados bajo el sistema de cuadrículas.

- Resolución Jefatural No. 044-2001-RPM-A del 2 de marzo del 2001. Fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el 8 de marzo del 2001. Por medio de esta Resolución, se autorizó la publicación del Padrón

Minero actualizado al que se refiere el Decreto Supremo No. 052-99-EM.

- Decreto Supremo No. 015-2001-EM del 28 de marzo del 2001. Fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 29 de marzo del 2001.

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Mediante él, se creó el Instituto Nacional de Concesiones y Catastro

Minero – INACC, como un Organismo Público Descentralizado del Sector Energía y Minas, encargado de las funciones de tramitar las solicitudes y otorgar las concesiones mineras, administración del Derecho de Vigencia y Catastro Minero, asignadas al Registro Público de Minería; y, se aprobó el Reglamento de Organización y Funciones de dicho Instituto.

Al INACC se le han otorgado las siguientes funciones: • Otorgar títulos de concesiones mineras, ordenando que se

respeten las áreas e infraestructuras de cualquier naturaleza, protegidas por el Estado mediante las normas legales vigentes.

• Tramitar y resolver las solicitudes de concesiones mineras.

• Tramitar y resolver las solicitudes de sustitución de titular en

derechos mineros.

• Pronunciarse sobre los escritos presentados en los expedientes mineros.

• Tramitar y resolver las observaciones a coordenadas UTM de

concesiones mineras publicadas, según la Ley del Catastro Minero Nacional.

• Tramitar y resolver solicitudes de acumulaciones de concesiones,

petitorios y denuncios en trámite.

• Tramitar y resolver sobre las solicitudes de fraccionamiento de derechos mineros.

• Tramitar y resolver las solicitudes de replanteo, reposición de

hitos, relacionamiento y remensura; posicionamiento de hitos para concesiones mineras con coordenadas UTM definitivas;

• Declarar la extinción de derechos mineros de acuerdo a sus

atribuciones y publicar la libre denunciabilidad, cuando corresponda.

• Resolver sobre la renuncia parcial o total de áreas de derechos

mineros y publicar la libre denunciabilidad, cuando corresponda.

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• Tramitar y resolver sobre la renuncia de derechos y acciones del copeticionario de un petitorio minero.

• Tramitar y resolver las solicitudes de reducción y fraccionamiento

de denuncios y petitorios mineros en Areas de Expansión Urbana.

• Tramitar y resolver las solicitudes de renuncia y fraccionamiento de concesiones mineras en Areas Urbanas y de Expansión Urbana.

• Preparar y mantener el Catastro Minero Nacional, incorporando las

coordenadas UTM de las concesiones mineras vigentes.

• Incorporar al Catastro Minero Nacional las coordenadas UTM definitivas de las concesiones de beneficio, de labor general y transporte minero.

• Expedir certificados de áreas libres.

• Preparar y mantener el Pre-catastro Minero Nacional el que

contiene los derechos mineros que no cuenten con coordenadas UTM definitivas. Además, se ingresa las coordenadas UTM de las áreas de cualquier naturaleza protegidas por el Estado mediante normas legales vigentes.

• Ingresar en el Pre-Catastro las coordenadas UTM de canteras de

materiales de construcción utilizadas en las obras de infraestructura del Estado.

• Incorporar al Catastro Minero Nacional las coordenadas UTM de las áreas urbanas y de expansión urbana de acuerdo a los planos de zonificación aprobados de conformidad a las normas legales vigentes.

• Elaborar y mantener actualizada la estadística sobre el avance del

procesamiento de expedientes mineros y preparación del Catastro Minero Nacional.

• Elaborar y publicar el Padrón Minero.

La Dirección General de Catastro Minero es el órgano encargado de dirigir, coordinar y ejecutar las actividades referidas a la conformación del Catastro Minero Nacional, el Precatastro y el Catastro No Minero – Administrativo y tiene las siguientes funciones:

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• Mantener actualizado el Catastro Minero Nacional y el Precatastro, y coordinar con organismos y/o instituciones que efectúen actividades afines y relacionadas a ellas.

• Administrar el Catastro Minero Nacional. Ingresar, modificar,

excluir e incorporar al Catastro Minero Nacional las coordenadas UTM de las concesiones mineras de acuerdo a ley.

• Administrar el Precatastro Minero Nacional, el cual está

conformado por los derechos mineros en trámite que no cuentan aún con coordenadas UTM definitivas, las cantearas de materiales de construcción utilizadas en Obras Públicas de Infraestructura que desarrolla el Estado de conformidad con el Decreto Supremo No. 037-96-EM.

• Incorporar en el Catastro Minero Nacional, las coordenadas UTM

definitivas de las Concesiones de Beneficio, Labor General y Transporte Minero, así como las Areas Urbanas y/o de Expansión Urbana con Ordenanza Municipal Provincial vigente.

• Elaborar el Catastro No Minero, conformado por las áreas

protegidas y/o restringidas a la actividad minera, que ha establecido el Estado por normas especiales, para fines de consulta.

• Expedir certificados de áreas libres de conformidad con el Decreto Supremo NO. 007-92-VC.

• Elaborar planos catastrales mineros.

• Administrar y velar por el mantenimiento de software y los

programas de graficación, que permiten visualizar y controlar la información de los derechos mineros que conforman el Catastro Minero Nacional, en coordinación con el área competente.

• Actualizar y administrar la tabla de demarcaciones territoriales, así

como su correspondiente gratificación, en base a la información obtenida de las entidades competentes.

• Emitir opinión sobre el listado de derechos mineros a publicarse de

libre denunciabilidad, elaborado por el área competente.

• Desarrollar actividades de topografía, geodesia y fotogrametría a fin de obtener los parámetros de transformación de las zonas

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catastrales mineras y brindar apoyo técnico en la conformación del Catastro Minero Nacional, Precatastro y del Catastro No Minero.

- Decreto Supremo No. 028-2001-EM-INACC del 15 de junio del 2001. Fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 17 de junio del 2001. Mediante este Decreto, se aprobó el Texto Unico de Procedimientos

Administrativos – TUPA del Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero (INACC)

- Resolución Ministerial No. 297-2001-EM-VMM del 5 de julio del 2001. Fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el 7 de julio del 2001. Por medio de esta Resolución, se constituyó el Comité de Evaluación

del Sistema Integral de Información y Promoción Minera, encargado de evaluar la interconexión de los Sistemas de Información desarrollados por el Ministerio de Energía y Minas, el Instituto Nacional de Catastro y Concesiones Mineras y el Instituto Geológico Minero y Metalúrgico – INGEMMET, estableciendo las competencias, funciones y obligaciones de suministro de información de las entidades a dicho sistema, tendientes a la promoción de la actividad minera.

- Resolución Jefatural No. 795-2001-INACC-J del 7 de agosto del

2001. Fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el 15 de agosto del 2001. Por medio de esta Resolución, se dispuso brindar a los usuarios

mineros el servicio de Sistema de Imágenes de Expedientes en las Oficinas Descentralizadas de Concesiones y Catastro Minero.

1.4 Normatividad relacionada con la propiedad urbana

a) Lo urbano formalizado - Ley No. 23853 del 28 de mayo de 1984. Fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el 9 de junio de 1984.

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Ley Orgánica de Municipalidades. en ella, se establece como función de la Municipalidad, la de elaborar el Catastro Urbano Municipal (numeral 8º del artículo 65º).

- Decreto Legislativo No. 776 Es la Ley de Tributación Municipal. En el artículo 20º de esta Ley se

señala que el 5% del rendimiento del impuesto predial debe destinarse exclusivamente a financiar el desarrollo y mantenimiento del catastro municipal, así como a las acciones que realice la administración tributaria, destinadas a reforzar su gestión y mejorar la recaudación.

- Decreto Supremo No. 007-85-VC del 15 de febrero de 1985. Por el cual se aprobó el Reglamento de Acondicionamiento Territorial,

Desarrollo Urbano y Medio Ambiente. En este Reglamento se establece que el Catastro Municipal constituye

el registro de la propiedad inmueble de área urbana y rural con la indicación de sus características físicas y situación legal y económica. Constituye información básica para fines de tributación, así como para la planificación y renovación urbanas.

El Catastro comprende los documentos gráficos y descriptivos conforme

a las normas técnicas que para el efecto establecerá el Ministerio de Vivienda y Construcción.

Constituyen fuentes de información para el Catastro Municipal entre

otras:

• Los levantamientos de campo. • Los planos de ubicación de los expedientes de licencias de

construcción. • Las declaraciones prediales, y la información que corresponde

proporcionar conforme a lo establecido en la Ley del Impuesto al Valor del Patrimonio Predial.

Las personas naturales y jurídicas están obligadas a proporcionar la información que se les requiera para fines catastrales y la información tiene el carácter de Declaración Jurada. El Catastro Municipal tiene además el carácter de servicio público. Las personas naturales y jurídicas tienen libre acceso a la información

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catastral, de conformidad con los requisitos que para tal efecto fije la municipalidad correspondiente.

b) Lo urbano informal - Directiva No. 06-97-COFOPRI del 24 de junio de 1997 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 26 de junio de 1997. Reglamento de Organización y Funciones de la COFOPRI, aprobado

por Resolución Ministerial No. 261-97-MTC. - Decreto Supremo No. 009-99-MTC del 9 de abril de 1999 Fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 11 de abril de 1999. Mediante este Decreto Supremo se aprobó el Texto Unico Ordenado de

la Ley de Promoción del Acceso a la Propiedad Formal El Decreto Legislativo No. 803 declaró de interés nacional la promoción

del acceso a la propiedad formal y su inscripción registral con el fin de garantizar los derechos de todos los ciudadanos a la propiedad y al ejercicio de la iniciativa privada en una economía social de mercado.

Las principales funciones de la COFOPRI son las siguientes:

• Formular, aprobar y ejecutar de manera progresiva un Programa de Formalización de la Propiedad Urbana de ámbito nacional, que comprenda los asentamientos humanos, programas municipales de vivienda, programas estatales de vivienda, centros poblados, pueblos tradicionales, centros urbanos informales, habilitaciones urbanas y toda otra forma de posesión, ocupación y titularidad informal de terrenos con fines urbanos que sean definidos mediante Directiva de COFOPRI.

Para formalizar la propiedad, COFOPRI puede ejercer las

siguientes competencias dependiendo de la modalidad de posesión, ocupación o titularidad que corresponda:

• Identificar y reconocer las diversas formas de posesión, ocupación,

tenencia y titularidad de terrenos con fines urbanos, que requieran la formalización de la propiedad a favor de sus ocupantes.

• Ejecutar el Procedimiento de Formalización Integral, que

comprende todas las acciones de saneamiento físico y legal de los

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terrenos, para la cual ejecutará las siguientes funciones: (i) Identificar si los terrenos son de propiedad privada o estatal, y en este último caso formalizar los derechos de propiedad del Estado; (ii) Elaborar o rectificar los planos aprobados u otorgados por entidades estatales; (iii) Determinar o rectificar áreas, medidas perimétricas y linderos de los terrenos de propiedad privada que presenten supuestas superposiciones con terrenos que son objeto de las acciones de formalización de la propiedad, respetando el derecho de propiedad privada. Los propietarios privados involucrados intervendrán en los procedimientos respectivos; (iv) Determinar los terrenos que no pueden ser empleados para fines de vivienda por encontrarse dentro de los supuestos previstos en el artículo 22º del Decreto Legislativo No. 803; y, (v) Declarar la prescripción adquisitiva y regularizar el tracto sucesivo, mediante procedimientos y declaraciones masivos.

• Ejecutar el Procedimiento de Formalización Individual, que

comprende todos los actos necesarios para la titulación individual de los lotes.

• Convocar a las asambleas para designación de representantes a

que se refiere el último párrafo del artículo 5º de la Ley No. 26878. • Establecer sus procedimientos, las características de los títulos y

otros instrumentos que otorgue, y sus reglamentos mediante Decreto Supremo, Directivas o Resoluciones de Gerencia General.

• Crear y poner en funcionamiento los mecanismos para promover

que las transacciones sobre las propiedades formalizadas se mantengan dentro de la formalidad, cuidando que los costos de ésta sesan inferiores a los de la informalidad.

• Proponer al Presidente de la República los dispositivos legales

complementarios, su reglamentación y las demás disposiciones que fueran necesarias para el cumplimiento del objetivo principal del Programa de Formalización de la Propiedad.

• Asumir, de manera exclusiva y excluyente, las competencias

correspondientes a la formalización hasta el otorgamiento de los títulos de propiedad. No está incluida en esta función el registro de los títulos emitidos por COFOPRI, que estará a cargo del Registro Predial Urbano.

- Decreto Supremo No. 13-99-MTC del 5 de mayo de 1999

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Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 6 de mayo de 1999

Por medio de este Decreto, se aprobó el Reglamento de Formalización de la Propiedad a cargo de la COFOPRI

En este Reglamento se establece el objeto de la formalización de la

propiedad y sus características, se define la posesión informal y se establecen las etapas de la formalización de la propiedad de posesiones informales.

- Decreto Supremo No. 05-2001-JUS del 3 de marzo del 2001 Fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 4 de marzo del 2001. Por medio de él, se crearon las Comisiones Provinciales de

Formalización de la Propiedad Informal. Estas Comisiones tienen como funciones el planificar, organizar,

coordinar y ejecutar a través de su Secretaría Técnica, en concordancia con los Planes de Desarrollo Urbano de cada localidad, el proceso de formalización de las posesiones informales hasta la inscripción de los títulos, u otros instrumentos en la oficina registral competente.

- Decreto Supremo No. 027-2001-JUS-COFOPRI del 10 de setiembre del 2001

Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 12 de setiembre del 2001.

Se aprueba el Texto Unico de Procedimientos Administrativos – TUPA de la COFOPRI

- Resolución Ministerial No. 357-2001-JUS del 17 de octubre del 2001.

Fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el 19 de octubre del 2001.

Se crea la Unidad Central de Información Positiva de la COFOPRI, con el objeto de brindar información acerca de las personas titulares de los predios formalizados.


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Bien es sabido que muchas veces la realidad desborda la normatividad jurídica haciendo necesario el replanteamiento de instituciones que la tradición civilista ha definido desde el siglo pasado. Y es que el derecho, que no sólo se reduce a la norma jurídica, encuentra en la realidad social la fuente de donde se inspira para cada vez hacer más concreto el valor justicia.

Precisamente durante estos cambios legislativos son dos las instituciones civiles que se han visto alteradas para adecuarlas a una realidad exigente como la nuestra.


De acuerdo con la legislación civil, la prescripción adquisitiva sólo puede ser declarada judicialmente luego de estar en posesión del bien inmueble por 5 o 10 años dependiendo de la buena o mala fe con que se haya poseído, lo cual permitirá la inscripción como propietario y la cancelación de los asientos en favor del antiguo dueño.

Pues bien, en el Perú es posible que la administración y no el órgano jurisdiccional sea quien declare la prescripción adquisitiva de dominio. Incluso es posible inscribir en el RPU y en las SEPR la posesión.

Por ejemplo en el caso de los predios rurales la prescripción adquisitiva se da automáticamente luego de cumplido los siguientes requisitos:

i) Que el interesado inscriba su derecho de posesión en el Registro Predial cumpliendo los requisitos exigidos por la ley (documentación que acredite la posesión y explotación económica en forma directa, continua, pacífica y como propietario durante más de 5 años).

ii) Notificación de la posesión inscrita al propietario, colindante y vecinos del predio rural (mediante carteles que se publican en lugares de la localidad e instituciones públicas así como mediante publicación en el diario oficial).

iii) Si en los 30 días siguientes al primer día de su publicación no mediara oposición basada en la falta de requisitos anteriormente señalados, el registrador inscribirá automáticamente el derecho de propiedad del poseedor.

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En caso de existir oposición, se deriva la decisión al Poder Judicial quien definirá si la oposición es o no fundada.

Como podemos ver, en el Registro de Predios Rurales en el Perú es posible no sólo la inscripción de la posesión sino además la prescripción administrativa de dominio declarada por dicho Registro. Esto último, sólo cuando el proceso administrativo iniciado no llega ha generar contienda, pues, de lo contrario, todo se deriva al Poder Judicial.


Otra de las instituciones civiles que ha experimentado un radical cambio con esta nueva legislación en el Perú es el de la hipoteca civil, la que para los efectos de beneficiar con posibilidades de acceso al crédito de los poseedores de predios aún no titulados pero que cuentan con derecho de posesión inscrito.

A esta nueva institución se le conoce en el Perú como Hipoteca Popular aunque nosotros preferimos llamarla Hipoteca Posesoria. Según esta modalidad de hipoteca, es posible solicitar créditos para la construcción, ampliación o mejora de los inmuebles en Pueblos Jóvenes e incluso para poder invertir en actividades productivas con la garantía de dicha hipoteca, la que se puede constituir sobre la posesión de lotes y propiedad de las edificaciones construidas sobre ellos siempre que se encuentren ambos inscritos en el Registro Predial Urbano; o sólo la posesión de lotes cuyo derecho también se encuentre inscrito en el mismo registro.

Además del carácter “sui géneris” de esta hipoteca por recaer sobre el derecho de posesión, también es “sui géneris” en su constitución formal al sólo requerir de documento privado contenido en formulario registral.

Si bien la intención al regular especial esta hipoteca fue la de facilitar el acceso al crédito de los posesionarios y, por tanto, que los beneficios de mercado llegaran a aquellos, en la práctica ello no encontró correlato por la propia situación económica del país y por la desconfianza de un sistema financiero acostumbrado a la rigurosidad de sus exigencias para el otorgamiento de créditos hipotecarios sobre todo a partir de títulos de propiedad, no de posesión.

Adicionalmente, la operatividad de este sistema de hipoteca posesoria quedó frustrada por cuanto una norma posterior como el Código Procesal Civil dejó tácitamente sin efecto el procedimiento de ejecución rápida y extrajudicial que contempló el Decreto Legislativo No. 495; y, por tanto, dicha ejecución sólo puede hacerse en la actualidad judicialmente y de acuerdo con el procedimiento de ejecución establecido en el referido Código Procesal Civil.

En conclusión, los derechos de propiedad informal siguen obligados a acceder al registro previo reconocimiento de la propiedad formal antes de poder ser dados en garantía.

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El hecho de que una propiedad no se encuentre debidamente titulada y registrada, ocasiona que la misma sólo tenga un valor de uso o disfrute, más no de intercambio, por lo que no puede ser utilizada en una economía de mercado.

Así tenemos que ante la inseguridad de los derechos de propiedad sobre el predio, su ocupante lo dedica a cultivos temporales aún cuando tengan una rentabilidad menor que los cultivos permanentes, o lo depreda antes de que se lo quiten. Estamos, por tanto, frente a un ocupante que no invierte en su predio, y que tampoco tiene acceso al crédito porque carece de garantías inmobiliarias que ofrecer.

Además de estos efectos, la carencia de propiedad titulada y registrada hace que los propietarios se sientan marginados de los beneficios del sistema legal y del mercado y constituyan el “caldo de cultivo” propicio para movimientos revolucionarios que les aseguren la protección de sus derechos.

Por ello, para que la propiedad adquiera su mayor valor en el mercado, debe ser incorporada en títulos debidamente registrados que, al igual que un cheque, una acción o un warrant, sean instrumentos aceptados por los agentes económicos y la sociedad en general. El título registrado confiere certeza sobre los límites del predio y la titularidad de los propietarios, otorgando seguridad jurídica a las transacciones, lo que facilita, a su vez, el intercambio masivo y a bajo costo propios de una verdadera economía de mercado.

Adicionalmente, la propiedad segura aumenta en su titular el respeto por la propiedad ajena. Al identificar al propietario con su predio, permite que la policía actúe de manera selectiva cuando va a investigar o a reprimir actos delictivos, discriminando –por ejemplo- entre quienes están “de paso” y quienes son verdaderos residentes, lo que contribuye a evitar violaciones a los derechos humanos. Igualmente, la identificación entre predio y propietario facilita a los gobiernos la imposición y cobro de impuestos directos a la renta o al patrimonio, en vez de recurrir al aumento continuo de los impuestos indirectos, que acaba introduciendo elementos distorsionadores en la economía.39

39 DE SOTO, Hernando. Después del ajuste qué?. Revista Visión. Enero. 1994.

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Es importante tener presente, que no basta que la propiedad esté consignada en un título, sino que este título debe poder ser oponible frente a cualquier otro que considere que tiene un mejor derecho para poseer esa vivienda o parcela. La oponibilidad se adquiere con la inscripción del título en un registro eficiente. En el Perú, desde la Colonia hasta nuestros días se han producido numerosos procesos de titulación a nivel nacional o regional, que con distintos nombres y peculiaridades (Encomiendas, Composiciones de Tierras, Junta Nacional de la Vivienda, Reforma Agraria, etc.) han retitulado a los mismos poseedores varias veces o han otorgado “títulos” a dos o más personas sobre la totalidad o parte de las mismas tierras sin una base geográfica que permita precisar linderos entre lotes o parcelas. Por ello, todos estos títulos tienen un grado de valor legal relativo que permite a sus titulares reclamar la propiedad pacíficamente (ante los tribunales) o violentamente (por vías de hecho), pero que, al ser cuestionables, no brindan la seguridad jurídica necesaria para que su derecho sea pleno y oponible frente a cualquier tercero.

Por ello, insistimos, en el hecho de que no basta que la propiedad esté consignada en un título para considerarla segura, sino que ese título debe estar respaldado, a su vez, por un registro oponible frente a terceros que impida la duplicidad de propietarios, la yuxtaposición de predios o el deterioro de la información almacenada.

Sin embargo, pese a su importancia, a diferencia de los países desarrollados, en el Tercer Mundo no existe suficiente propiedad segura para hacer funcionar y crecer a los mercados. Así, el 50% de la propiedad urbana y rural no cuenta con un título debidamente registrado; por lo que se encuentra aislada del mercado, desperdiciándose estos recursos para sus propietarios y para el país en general.

Desde el punto de vista legal, frente a un orden jurídico caduco, que no se adapta a las nuevas circunstancias y no permite canalizar las nuevas instituciones que crea la realidad, se presenta la disyuntiva de mantener ese orden – en aras de la seguridad de unos pocos- o renovarlo de raíz para cumplir con la justicia 40. Esta disyuntiva ha sido materia de muchos ensayos en filosofía del Derecho, presentándose una posición conservadora que confunde el valor instrumental de la seguridad jurídica con el orden jurídico en sí. Quienes se oponen a esta concepción afirman que no es sostenible mantener el status quo en nombre de la negación de la justicia; la seguridad no es un fin del Derecho (como la justicia y el bien común), sino una condición

40 RADBRUCH, Gustav. Introducción a la Filosofía del Derecho. Pág. 82.

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de posibilidad 41. De otro lado, la posición revolucionaria, que quiere quebrar el orden jurídico vigente, atenta no sólo contra la seguridad sino también contra la justicia, pues en su actitud de fuerza rompe la armonía social.

Así pues, cuando se encuentren en conflicto, en principio la justicia debe prevalecer sobre la seguridad jurídica, pero sólo hasta el punto en el cual no quite vigencia o factibilidad a todo el sistema jurídico. En estos casos, el Derecho ha dado lugar a las llamadas instituciones de seguridad jurídica, como la prescripción adquisitiva y extintiva, la cosa juzgada, el hecho consumado e irremediable, el reconocimiento de un derecho revolucionario, las invasiones, el status quo internacional, entre otros, que pudiendo ser hechos antijurídicos anulan el derecho vigente y crean otro nuevo. Ellas se basan en el principio de seguridad porque a las sociedades de Derecho les interesa solidificar situaciones, resolver conflictos y asegurar la estabilidad y vigencia del sistema.

Entonces, ya sea que se enfoque como un asunto de justicia, de seguridad jurídica o de economía de mercado, lo importante en el caso de la regularización de la propiedad, es que el ordenamiento jurídico pueda incorporar de manera eficiente (deliberada, pacífica y segura) a la mayoría de la población o, de lo contrario, lo que estará en juego no será la justicia o la seguridad, sino la propia vigencia de este ordenamiento jurídico y, por ende, la del mercado.

Sin embargo, la solución al problema no es tan simple como el expedir una ley que declare la regularización de la propiedad y ordene que se repartan títulos. Es preciso tener en cuenta que ya existe un marco legal e institucional operando, que contiene un sistema tradicional para la titulación y registro. Dicho marco está compuesto tanto por las leyes como por los distintos intereses e instituciones públicas y privadas que se vinculan a la regularización de la propiedad.

Emitir una ley de titulación y registro y emprender un proceso de regularización masiva de la propiedad predial desconociendo el marco legal institucional pre-existente, supondría afectar los intereses políticos y económicos de los agentes públicos y privados que participan en él, despertar resistencias conservadoras o posiciones ideológicas intolerantes e, incluso, ser cuestionada por los propios beneficiarios que dudarían de la legitimidad de esa medida. En consecuencia, no basta una ley declarativa; la solución es mucho más compleja y consiste en llevar a cabo una reforma institucional que permita simplificar y consolidar el proceso tradicional de reconocimiento de la

41 Sustentan, entre otros, el carácter complementario de la justicia y la seguridad jurídica: Delos, Le Fur, Renard,

Racasens Siches, García Maynes.

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propiedad irregular que ya han iniciado el Estado y la sociedad. Para que ello se produzca con las seguridades del caso, las reformas deben plasmarse en Derecho positivo, es decir, en leyes y reglamentos específicos que brinden certeza y estabilidad al procedimiento de regularización y a sus efectos.42


El hecho de que una propiedad no se encuentre debidamente titulada y registrada, ocasiona que la misma sólo tenga un valor de uso o disfrute, más no de intercambio, por lo que no puede ser utilizada en una economía de mercado.

Así tenemos que ante la inseguridad de los derechos de propiedad sobre el predio, su ocupante lo dedica a cultivos temporales aún cuando tengan una rentabilidad menor que los cultivos permanentes, o lo depreda antes de que se lo quiten. Estamos, por tanto, frente a un ocupante que no invierte en su predio, y que tampoco tiene acceso al crédito porque carece de garantías inmobiliarias que ofrecer.

Además de estos efectos, la carencia de propiedad titulada y registrada hace que los propietarios se sientan marginados de los beneficios del sistema legal y del mercado y constituyan el “caldo de cultivo” propicio para movimientos revolucionarios que les aseguren la protección de sus derechos.

Por ello, para que la propiedad adquiera su mayor valor en el mercado, debe ser incorporada en títulos debidamente registrados que, al igual que un cheque, una acción o un warrant, sean instrumentos aceptados por los agentes económicos y la sociedad en general. El título registrado confiere certeza sobre los límites del predio y la titularidad de los propietarios, otorgando seguridad jurídica a las transacciones, lo que facilita, a su vez, el intercambio masivo y a bajo costo propios de una verdadera economía de mercado.

Adicionalmente, la propiedad segura aumenta en su titular el respeto por la propiedad ajena. Al identificar al propietario con su predio, permite que la policía actúe de manera selectiva cuando va a investigar o a reprimir actos delictivos, discriminando –por ejemplo- entre quienes están “de paso” y quienes son verdaderos residentes, lo que contribuye a evitar violaciones a los derechos humanos. Igualmente, la identificación entre predio y propietario facilita a los gobiernos la imposición y cobro de impuestos directos a la renta o al patrimonio, en vez de recurrir al aumento continuo de los impuestos indirectos, que acaba introduciendo elementos distorsionadores en la economía.43

42 Al respecto ver: CAMAIORA, Ana Lucía y VIVAR, Elena. Documentos de Trabajo. Instituto Libertad y

Democracia. Mayo. 1992. 43 DE SOTO, Hernando. Después del ajuste qué?. Revista Visión. Enero. 1994.

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Es importante tener presente, que no basta que la propiedad esté consignada en un título, sino que este título debe poder ser oponible frente a cualquier otro que considere que tiene un mejor derecho para poseer esa vivienda o parcela. La oponibilidad se adquiere con la inscripción del título en un registro eficiente. En el Perú, desde la Colonia hasta nuestros días se han producido numerosos procesos de titulación a nivel nacional o regional, que con distintos nombres y peculiaridades (Encomiendas, Composiciones de Tierras, Junta Nacional de la Vivienda, Reforma Agraria, etc.) han retitulado a los mismos poseedores varias veces o han otorgado “títulos” a dos o más personas sobre la totalidad o parte de las mismas tierras sin una base geográfica que permita precisar linderos entre lotes o parcelas. Por ello, todos estos títulos tienen un grado de valor legal relativo que permite a sus titulares reclamar la propiedad pacíficamente (ante los tribunales) o, violentamente (por vías de hecho), pero que, al ser cuestionables, no brindan la seguridad jurídica necesaria para que su derecho sea pleno y oponible frente a cualquier tercero.

Por ello, insistimos, en el hecho que no basta que la propiedad esté consignada en un título para considerarla segura, sino que ese título debe estar respaldado, a su vez, por un registro oponible frente a terceros que impida la duplicidad de propietarios, la yuxtaposición de predios o el deterioro de la información almacenada.

Sin embargo, pese a su importancia, a diferencia de los países desarrollados, en el Tercer Mundo no existe suficiente propiedad segura para hacer funcionar y crecer a los mercados. Así, el 50% de la propiedad urbana y rural no cuenta con un título debidamente registrado; por lo que se encuentra aislada del mercado, desperdiciándose estos recursos para sus propietarios y para el país en general.

Desde el punto de vista legal, frente a un orden jurídico caduco, que no se adapta a las nuevas circunstancias y no permite canalizar las nuevas instituciones que crea la realidad, se presenta la disyuntiva de mantener ese orden – en aras de la seguridad de unos pocos- o renovarlo de raíz para cumplir con la justicia 44. Esta disyuntiva ha sido materia de muchos ensayos en filosofía del Derecho, presentándose una posición conservadora que confunde el valor instrumental de la seguridad jurídica con el orden jurídico en sí. Quienes se oponen a esta concepción afirman que no es sostenible mantener el status quo en nombre de la negación de la justicia; la seguridad no es un fin del Derecho (como la justicia y el bien común), sino una condición de posibilidad 45. De otro lado, la posición revolucionaria, que quiere quebrar el

44 RADBRUCH, Gustav. Introducción a la Filosofía del Derecho. Pág. 82. 45 Sustentan, entre otros, el carácter complementario de la justicia y la seguridad jurídica:

Delos, Le Fur, Renard, Racasens Siches, García Maynes.

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orden jurídico vigente, atenta no sólo contra la seguridad sino también contra la justicia, pues en su actitud de fuerza rompe la armonía social.

Así pues, cuando se encuentren en conflicto, en principio la justicia debe prevalecer sobre la seguridad jurídica, pero sólo hasta el punto en el cual no quite vigencia o factibilidad a todo el sistema jurídico. En estos casos, el Derecho ha dado lugar a las llamadas instituciones de seguridad jurídica, como la prescripción adquisitiva y extintiva, la cosa juzgada, el hecho consumado e irremediable, el reconocimiento de un derecho revolucionario, las invasiones, el status quo internacional, entre otros, que pudiendo ser hechos antijurídicos anulan el derecho vigente y crean otro nuevo. Ellas se basan en el principio de seguridad porque a las sociedades de Derecho les interesa solidificar situaciones, resolver conflictos y asegurar la estabilidad y vigencia del sistema.

Entonces, ya sea que se enfoque como un asunto de justicia, de seguridad jurídica o de economía de mercado, lo importante en el caso de la regularización de la propiedad, es que el ordenamiento jurídico pueda incorporar de manera eficiente (deliberada, pacífica y segura) a la mayoría de la población o, de lo contrario, lo que estará en juego no será la justicia o la seguridad, sino la propia vigencia de este ordenamiento jurídico y, por ende, la del mercado.

Sin embargo, la solución al problema no es tan simple como el expedir una ley que declare la regularización de la propiedad y ordene que se repartan títulos. Es preciso tener en cuenta que ya existe un marco legal e institucional operando, que contiene un sistema tradicional para la titulación y registro. Dicho marco está compuesto tanto por las leyes como por los distintos intereses e instituciones públicas y privadas que se vinculan a la regularización de la propiedad.

Emitir una ley de titulación y registro y emprender un proceso de regularización masiva de la propiedad predial desconociendo el marco legal institucional pre-existente, supondría afectar los intereses políticos y económicos de los agentes públicos y privados que participan en él, despertar resistencias conservadoras o posiciones ideológicas intolerantes e, incluso, ser cuestionada por los propios beneficiarios que dudarían de la legitimidad de esa medida. En consecuencia, no basta una ley declarativa; la solución es mucho más compleja y consiste en llevar a cabo una reforma institucional que permita simplificar y consolidar el proceso tradicional de reconocimiento de la propiedad irregular que ya han iniciado el Estado y la sociedad. Para que ello se produzca con las seguridades del caso, las reformas deben plasmarse en

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Derecho positivo, es decir, en leyes y reglamentos específicos que brinden certeza y estabilidad al procedimiento de regularización y a sus efectos.46 III. EL FUTURO LEGISLATIVO 1. EL PROYECTO DE LEY PARA LA CREACIÓN DE UN SISTEMA

DE CATASTRO UNIFICADO En enero de este año se culminó a nivel del Ministerio de Economía y Finanzas un trabajo de consultoría que recomienda la creación en el Perú del Sistema Nacional de Información Catastral (SINIC) y propone un Proyecto de Ley al respecto (Anexo No. 3), con la finalidad específica, de levantar, mantener y preservar la unidad y coherencia de la información catastral del país. La consultoría llegó a la conclusión, que compartimos, que resulta vital el establecimiento de sistemas de medición topográfica uniformes sobre la base de medidas de validez universal, con el fin de eliminar la confusión existente en los agentes económicos por los distintos métodos de ubicación geográfica utilizados en el país. Para cumplir dicho objetivo, resulta indispensable la creación del SINIC, el cual permitirá estructurar una logística conceptual y técnica, que partiendo del reconocimiento de la existencia en el Perú de sub-sistemas catastrales, recoja lo mejor de ellos, unificando su información en un gran sistema retroalimentador de todas las entidades públicas y privadas que requieran de ella. En verdad, un Sistema de esta naturaleza, resulta determinante en la labor de planificación del desarrollo del Estado, del ecosistema y de la urbe en general, posibilitando que mediante el mismo se puedan brindar servicios básicos y mejores niveles de vida a la población; y, determinando el potencial económico de la zona catastrada para poder prever las inversiones que el Estado deberá promover en la misma. 1.1 Conceptualización del Catastro En el Proyecto, se define al catastro como el inventario de la información

territorial que debe ser revisada constantemente debido a las continuas variaciones que ella sufre, con el objeto de que la misma se encuentre permanentemente actualizada.

Debe tenerse en cuenta, que el catastro es un recurso fundamental para el desarrollo del Estado, con un propósito multifinalitario importantísimo,

46 Al respecto ver: CAMAIORA, Ana Lucía y VIVAR, Elena. Documentos de Trabajo. Instituto Libertad y

Democracia. Mayo. 1992.

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en el que su finalidad fiscalista, no puede ser soslayada por las importantes aplicaciones que ella tiene. De allí, la importancia que tiene que esta finalidad le sea reconocida sin temor en el Proyecto.

Además, se considera el establecimiento de parámetros técnicos uniformes, con independencia del usuario o de la utilidad que se le pretenda dar al catastro. En este sentido, se plantea que resulta vital el establecimiento de principios que permitan elaborar por medio de parámetros técnicos uniformes una sola realidad catastral del territorio nacional.

1.2 Objetivos del Sistema El sistema de información territorial desarrollado en el Proyecto es

definido como un modelo del mundo real integrado por los objetos y fenómenos catastrales, el mismo que ha sido diseñado con los siguientes objetivos:

• Consolidarse como un servicio público a disposición de la

administración publica, las empresas o entidades privadas y los ciudadanos.

• Recoger, validar, integrar y gestionar la información resultante de los procesos de levantamiento catastral realizados hasta la fecha.

• Sistematizar, centralizar y gestionar grandes volúmenes de información que permitan una eficaz comunicación y transparencia de datos.

• Establecer un sistema de control de calidad para los procesos de captura y conversión a formato digital de la información.

• Establecer un conjunto de instrumentos y métodos para capturar, almacenar, analizar, transformar y presentar información territorial referenciada del mundo real.

• Atender los procesos de intercambio de información con el resto de las áreas que requieren de información geográfica.

• Garantizar, mediante una adecuada elección de herramientas de software y hardware, la viabilidad de la conexión entre la información alfanumérica y la cartográfica.

• Permitir la integración de los diferentes módulos con las utilidades de seguimiento de expedientes que debe tener toda oficina administrativa.

• Permitir una planificación basada en componentes espaciales y modelos de análisis de áreas con información enlazada.

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1.3 Modelo de Información Para cubrir los objetivos descritos en el Proyecto, se ha realizado un modelo de información catastral que sirve de base y a la vez de restricción para los distintos módulos de trabajo o aplicaciones. Este modelo debe reunir las siguientes características: • Debe ser un sistema abierto que posibilite el intercambio de

información en forma coordinada, con otros sistemas. Su utilidad debe cubrir una amplia gama de usuarios y aplicaciones de la información catastral, priorizando las capacidades de difusión e intercambio de información.

• Debe construirse como un sistema descentralizado, de acuerdo con la distribución de las unidades de admistración del catastro.

• Debe ser un sistema normalizador y productor de estándares.

Como abstracción formal del modelo se ha considerado útil su división en subsistemas que son susceptibles de ser tratados y modificados de forma independiente. De dichos subsistemas y de la manera como han sido conceptualizados, nos ocuparemos en los puntos siguientes.

1.4 Subsistema de Información Básica

Es un conjunto de características básicas relativas a los predios, cuyo conocimiento es previo a todo proceso de valorización. Contiene los siguientes elementos de información que dan lugar a las correspondientes tablas de las bases de datos, entre otros • Características físicas de los inmuebles (construcciones, pisos,

estado, etc.). • Usos y áreas. • Titularidad de la propiedad.

1.5 Subsistema de Información Cartográfica

Es un subsistema de referenciación que soporta la gestión y mantenimiento de la cartografía codificada. Da lugar en sí mismo a una

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base de datos soportada en la lógica gráfica asociada con una base de datos alfanumérica que soporta el resto de los subsistemas.

Sus elementos de información, entre otros, son: • Cartografía. • Referenciación geografica. • Índices de conexión con la base de datos alfanumérica

1.6 Subsistema de Valorización Es un subsistema que permite determinar los valores asociados a los

elementos físicos del predio, a partir de las normas técnicas de valorización.

Lo integran, entre otros, los siguientes elementos:

• Valor del suelo • Valor de la construcción • Coeficientes • Intensidades de ocupación del suelo.

La aplicación del subsistema de valorización utiliza la información

básica, con un proceso de tratamiento de datos y de cálculos algorítmicos.

1.7 Subsistema de Imposicion Tributaria Gestiona la información resultante de la aplicación del subsistema de

valorización a la información básica o a las características físicas y económicas de los bienes.

Relaciona los valores catastrales con los objetos tributarios y los

contribuyentes. Sus elementos son:

• Valor de los predios. • Bases imponibles y liquidables. • Exoneraciones e Inafectaciones. • Datos fiscales de los titulares.

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• Tipos de gravámenes impositivos. • Datos tributarios históricos. • Fecha de alta, modificación, etc.

1.8 Diseño del Sistema de Información Catastral Es un sistema que gestiona información del territorio continuo con la

mayor resolución disponible con la capacidad de servir de nexo a otros sistemas de la administración publica, empresas o entidades privadas.

Este sistema deberá servir como una gran base de información para la actividad fiscal inmobiliaria de los distintos niveles de la administración tributaria, actividades económicas privadas y complementará el Sistema de Estadística Nacional.

1.9 Sistema de Información Geográfica La gestión del catastro basada en la utilización de la cartografía requiere

de herramientas y métodos adecuados para capturar, almacenar, analizar, transformar y presentar la información territorial, lo que implica el uso de un sistema de información geográfica que permita la captura de información procedente de diversas fuentes cartográficas que luego de un proceso de adaptación al modelo se incorpore en la base de datos. La integración de los diversos sistemas de información existentes permitirá una cobertura nacional sin que las entidades pierdan su especialidad, para lo cual es importante coordinar el diseño de cada uno de ellos y adoptar identificadores de enlace comunes y otros estandares para el intercambio de información.

2. PROYECTO DE LEY PARA REGULAR UN REGISTRO

CONSTITUTIVO DE LA PROPIEDAD 2.1. Razones que fundamentan el Proyecto Mediante un Proyecto de Ley, cuyo texto puede apreciarse en el Anexo No. 4 del presente informe, a principios de este año, en el Ministerio de Economía y Finanzas, la misma Consultoría que propuso la creación del Sistema Nacional de Información Catastral, diseñó un Proyecto de Ley planteando la creación del Registro Constitutivo de la Propiedad en el Perú, de tal manera que la

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inscripción en el Registro Público sea un requisito indispensable para que opere la transferencia de la propiedad.47 Como ya lo hemos mencionado, nuestro sistema registral es declarativo del derecho de la propiedad, por lo que el derecho reposa en el acto o contrato, es decir, en el título que lo sustenta, no en la inscripción que es solamente un medio de publicidad facultativo. Esto se debe a que, actualmente, la transferencia de la propiedad de los bienes inmuebles se produce mediante el “consensus”, es decir, por el simple acuerdo de voluntades que forma el acto jurídico de enajenación. No se requiere de ninguna solemnidad adicional, salvo que se trate de un contrato de donación, en el que la falta del otorgamiento de la escritura pública ocasiona la nulidad de dicho contrato. Salvo el supuesto que acabamos de mencionar, no es necesario para que la transferencia de propiedad del bien inmueble opere, que la misma conste en escritura pública, documento de fecha cierta o documento privado alguno. El acuerdo verbal es suficiente. La inscripción en el Registro de la Propiedad Inmueble es, además, potestativa para este tipo de bienes, de tal modo que depende de la voluntad del propietario que su propiedad sea inscrita en el registro correspondiente. Ahora bien, la falta de obligatoriedad de la inscripción origina inseguridad y falta de firmeza de las transferencias, ya que hasta que la transferencia de la propiedad no sea debidamente inscrita en el Registro correspondiente, el propietario sólo podrá oponer o enfrentar su derecho a aquél que se lo transmitió. Esto quiere decir que la oponibilidad “erga omnes”, es decir, el derecho de discutirle su propiedad a cualquiera, lo obtiene el propietario con la inscripción registral. Adicionalmente, debe tenerse en consideración que el catastro tiene una gran movilidad cuya fuente se encuentra en las sucesivas transferencias de la propiedad predial y en sus acumulaciones y divisiones. Por esta razón, es que el mantenimiento del catastro sólo puede darse en un sistema de registro de la propiedad constitutivo del derecho a partir de la inscripción, que permitirá que de manera inmediata pueda reflejarse en el

47 Paralelamente la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos en coordinación

con el Ministerio de Justicia han preparado un Proyecto de Ley muy similar al propuesto por la Consultoría al Ministerio de Economía y Finanzas.

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catastro las movilizaciones de la propiedad a las que acabamos de hacer referencia. 2.2. Objeto del Proyecto Sobre la base de las consideraciones mencionadas en el punto anterior, es que en el Proyecto de Ley se propone clasificar los bienes en registrados y no registrados, considerándose como bienes registrados a los inscritos en algún registro de carácter jurídico. Tratándose de bienes no registrados, el Proyecto establece que la constitución, modificación, transferencia o extinción de derechos reales se producirá con la tradición, mientras que la de los bienes registrados se producirá con la inscripción en el registro respectivo. En cuanto a los requisitos de la prescripción adquisitiva de bienes registrados, se está previendo la necesidad de acreditar la posesión continua, pacífica y pública como propietario durante diez años; y durante cinco, si mediaran justo título y buena fe. Para los bienes no registrados, la adquisición por prescripción requiere de la posesión continua, pacífica y pública como propietario durante dos años si hay buena fe, y por cuatro si no la hay.

3. PROYECTO DE LEY PARA LA CREACIÓN DEL REGISTRO DE PREDIOS A CARGO DE LA SUNARP

3.1 Antecedentes Como hemos explicado anteriormente, en 1988, por medio del Decreto Legislativo No. 495, se creó el Registro Predial Urbano (RPU) con carácter temporal y como un Registro pro-activo, para permitir la ejecución de un programa masivo de formalización urbana de la propiedad. En 1994, la Ley No. 26366 creó la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP) como ente rector del Sistema Nacional de los Registros Públicos (SINARP). Esta Ley estableció la integración, bajo la competencia de la SUNARP, de todos los registros existentes en los diferentes sectores públicos, con el objeto de modernizar el SINARP dotando a todos los registros de una organización, procedimientos y tecnología de avanzada en materia de archivo e información

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registral; y estableciendo pautas y líneamientos de aplicación comunes a todos los Registros, sin desvirtuar las particularidades propias de cada uno de ellos. Por esta razón, en el penúltimo párrafo del artículo 2º de la citada Ley se dispuso la incorporación del RPU al Registro de la Propiedad Inmueble (RPI) de las Oficinas Registrales de la SUNARP en un plazo improrrogable de cinco años contados a partir del 17 de octubre de 1994. Con posterioridad, el artículo 38º del Decreto Legislativo No. 803 derogó esta disposición. A su turno, el Decreto Legislativo No. 860 creó, dentro del RPI de las Oficinas Registrales de la SUNARP, con excepción de la Oficina Registral de Lima y Callao, la Sección Especial de Predios Rurales (SEPR), con el fin de extender los beneficios de un Registro pro-activo al programa masivo de formalización de la propiedad rural. Formaba parte, por tanto, de la propia naturaleza del RPU su temporalidad.48 Y por ello, en los considerandos de la Resolución Suprema No. 036-2000-PCM, por la cual se incorporó a la COFOPRI y al RPU al sector del Ministerio de Justicia, se señala que uno de los objetivos fundamentales de la formalización de la propiedad es el de lograr la unificación del RPU con el RPI. 3.2. La necesidad de integrar los Sistemas Registrales El artículo 2º de la Ley 26366 establece que el SINARP vincula en lo jurídico registral a los Registros de todos los sectores públicos y está conformado, según el literal c) de este mismo artículo, entre otros, por el Registro de Propiedad Inmueble que unifica los siguientes registros: el Registro de Propiedad Inmueble, el Registro de Buques, el Registro de Embarcaciones Pesqueras, el Registro de Aeronaves, el Registro de Naves, el Registro de Derechos Mineros y el Registro de Concesiones para la explotación de los Servicios Públicos. Puede apreciarse que cuando la Ley de Creación del Sistema Registral unificó en el Registro de Propiedad Inmueble a una serie de registros, la intención, obviamente, fue la de establecer una relación de género a especie, de tal modo que el Registro de Propiedad Inmueble sea el gran registro que comprenda y unifique en él a todos los registros susceptibles de existir

48 Lo mismo se podría decir de las SEPR, las que se justifican en tanto subsista el proyecto

de formalización de predios rurales.

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respecto de los denominados “inmuebles” por el Código Civil en su artículo 885º. 49 En este sentido, debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que la denominación de Registro de Propiedad Inmueble no va a desaparecer. En segundo lugar, que existe una incongruencia normativa que es perentorio corregir: No puede existir un Registro de Propiedad Inmueble que contenga en sí mismo a otro Registro de Propiedad Inmueble. Esto no sólo es contradictorio, sino que genera confusión. Por esta razón, lo correcto es seguir la misma técnica normativa impuesta por el legislador de la Ley No. 26366, en el sentido que todos los registros que integran el Registro de Propiedad Inmueble tienen la denominación que corresponde al bien inmueble respectivo, debiendo hacerse hincapié en el hecho de que los bienes comprenden también a los derechos. Así tenemos, que como hemos señalado anteriormente, la propia Ley No. 26366 ha unificado en este Registro de Propiedad Inmueble, al Registro de Buques, al Registro de Embarcaciones Pesqueras, al Registro de Aeronaves, al Registro de Naves, al Registro de Derechos Mineros y al Registro de Concesiones para la explotación de los Servicios Públicos. Es aquí donde se encuentra la razón que avala la total pertinencia de la propuesta de creación de un Registro de Predios, que el Ejecutivo por medio de su Consejo de Ministros, ha elevado a principios de este año al Congreso de la República para su discusión y aprobación con carácter de urgente. El nuevo Registro de Predios eliminará las contradicciones existentes actualmente en la Ley, sin dejar de lado, por supuesto las otras razones que abonan para su creación, respecto de que el Proyecto de Ley va más allá de sólo cambiar el nombre al Registro. Se trata de integrar los distintos sistemas registrales del RPI, sus SEPR y el RPU tomando las fortalezas de cada uno y eliminando sus debilidades. 3.3. Los fundamentos del Proyecto de Ley

49 El Art. 885 establece que son inmuebles: “1. El suelo, el subsuelo y el sobresuelo. 2. El

mar, los lagos, los ríos, los manantiales, las corrientes de agua y las aguas vivas o estanciales. 3. Las minas, canteras y depósitos de hidrocarburos. 4. Las naves y aeronaves. 5. Los diques y muelles. 6. Los pontones, plataformas y edificios flotantes. 7. Las concesiones para explotar servicios públicos. 8. Las concesiones mineras obtenidas por particulares. 9. Las estaciones y vías de ferrocarriles y el material rodante afectado al servicio. 10. Los derechos sobre inmuebles inscribibles en el registro. 11. Los demás bienes a los que la ley les confiere tal calidad."

129

El Proyecto de Ley de Creación del Registro de Predios a cargo de la SUNARP (Anexo 5) explica en su correspondiente Exposición de Motivos, que lo que se persigue es la existencia de un solo Registro de Predios, de competencia nacional poniendo fin a la problemática ocasionada por la actual coexistencia de dos registros prediales paralelos. Como se señaló anteriormente, tanto los estudios de consultores nacionales como internacionales en relación a este tema, han evidenciado la necesidad de unificar los registros prediales existentes con el objeto de optimizar su funcionamiento. La coexistencia actual de registros paralelos ocasiona, entre otras, las siguientes dificultades: • La inexistencia de una separación geográfica definida de las tierras bajo

competencia del RPU y el RPI y sus SEPR, lo que origina que en algunas ciudades del país se produzca una confusión en los usuarios respecto de a cuál registro deben acudir.

• Los usuarios piensan que uno de los registros no es tan bueno o tan seguro como el otro, con lo que se debilita la confianza en todo el Sistema Registral, se desalienta la inversión, se restringe el tráfico inmobiliario y se crea una sutil discriminación entre los usuarios que acceden a uno u otro Registro.

• La existencia de un Registro que se autofinancia (RPI) y de otro que debe ser financiado con otras fuentes del Estado (RPU) genera un considerable egreso en el Tesoro Público y una innecesaria duplicidad de gastos.

• Se impide la existencia de un Sistema Nacional de los Registros Públicos, tal como fue concebido en la Ley No. 26366, vinculatorio en lo jurídico-registral de todos los registros con efectos jurídicos de los Sectores Públicos.

El Proyecto contribuirá, sin ninguna duda, de manera decisiva a potencializar el aprovechamiento de las ventajas que tiene cada uno de los registros que se integran. La SUNARP tiene inscritos en el RPI de sus Oficinas Registrales un total de 2,430,217 predios, según puede apreciarse en detalle en el siguiente cuadro. De éstos, 1,091,760 son predios urbanos, mientras que 1,338,457 son predios rurales inscritos en las SEPR.

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PREDIOS INSCRITOS EN LAS OFICINAS REGISTRALES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LOS REGISTROS PUBLICOS

OFICINAS REGISTRALES

PREDIOS URBANOS INSCRITOS

PREDIOS RURALES INSCRITOS

TOTAL

LIMA Y CALLAO 839,357

0

839,375

LA LIBERTAD

81,811

138,922

220,733

LORETO

29,467

23,951

53,418

NOR ORIENTAL DEL MARAÑON

219,147

230,634

449,781

AREQUIPA

40,118

98,902

139,020

UCAYALI

22,007

10,790

32,797

ANDRES AVELINO CACERES

116,023

53,433

169,456

JOSE CARLOS MARIATEGUI

125,902

94,443

220,345

CHAVIN

27,545

265,007

292,552

SAN MARTIN

47,760

65,430

113,190

GRAU

192,798

141,750

334,548

INKA

116,065

41,364

157,429

LOS LIBERTADORES WARI

73,117

173,831

246,948

TOTAL DE INS-CRIPCIONES A NIVEL NACIONAL

1,091,760

1,338,457

2,430,217

En el Registro Predial Urbano, a su turno, han sido inscritos 1,121,842 títulos de propiedad sobre predios individuales, como puede apreciarse en detalle en el siguiente cuadro.

131

TITULOS INSCRITOS EN EL REGISTRO PREDIAL URBANO

ZONAL DESCRIPCION TITULOS INSCRITOS

01

Lima (Zonal Norte)

207,424

02 Lima (Zonal Centro)

155,414

03 Lima (Zonal Sur)

187,892

06 Zonal Arequipa

120,533

07 Zonal Ica (Nazca)

40,568

08 Zonal Moquegua

22,550

09 Zonal Ancash 68,763

10 Zonal Lambayeque 61,919

11 Zonal Ayacucho

19,071

12 Zonal Loreto

33,388

13 Zonal Cerro de Pasco

5,571

14 Zonal La Libertad

80,229

15 Zonal Piura 51,613

16 Zonal Junin

12,718

17 Zonal Cañete 9,535

18 Zonal Huacho

3,982

19 Zonal Ucayali 9,697

20 Zonal Tacna

30,975

Total de Títulos inscritos a nivel nacional

1,121,842

La integración de ambos registros permitirá, sin duda, centralizar toda la información predial en una sola entidad, ofrecer un mejor servicio y eliminar la confusión de los usuarios y la sutil discriminación al RPU a la que hemos hecho referencia.

132

3.4 Objeto del Proyecto

El Proyecto establece que la integración del RPU se realizará en dos etapas. En la primera, el RPU se incorporará progresivamente a la SUNARP como órgano desconcentrado; y, en la segunda, el RPU se irá integrando conjuntamente con el RPI de las Oficinas Registrales de la SUNARP y la Sección Especial de Predios Rurales de ésta última, al Registro de Predios de cada Oficina Registral de la SUNARP. El proceso de integración culminará con la competencia a nivel nacional del Registro de Predios que otorgará el Superintendente Nacional de los Registros Públicos mediante Resolución.

El Superintendente estará facultado para dictar las disposiciones reglamentarias que sean necesarias para la integración y puesta en operación del Registro de Predios.

Es importante destacar que todas las entidades vinculadas con este Proyecto de Ley, la SUNARP, la COFOPRI, el RPU y el PETT han dado su conformidad al mismo. 3.5 Beneficios del Proyecto de Ley Los beneficios de la aprobación del Proyecto de Ley bajo comentario son los siguientes: • El RPU cuenta con una base geográfica que permitirá, junto con el

catastro del Registro Público de Minería (recientemente incorporado al SINARP) y el catastro de predios rurales elaborado por el Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural – PETT, el desarrollo de un catastro único de predios a nivel nacional.

• La incorporación del RPU a la SUNARP permitirá que el RPU utilice de manera inmediata la infraestructura de las Oficinas Registrales a cargo de la SUNARP.

• La incorporación del RPU no dará lugar al cese de su personal, pues éste continuará laborando en el SINARP.

• El hecho de que un mismo órgano resuelva los casos en segunda instancia administrativa – registral, facilitará el desarrollo de un Sistema Registral coherente en propiedad inmueble.

• Se eliminará la sensación de inseguridad que genera la coexistencia de regímenes jurídicos distintos para la inscripción registral de la propiedad predial, la que tendrá un efecto positivo en el fomento del crédito con garantía hipotecaria.

• La incorporación del RPU al SINARP reducirá los costos de la calificación registral, en virtud de que la obtención de información de los

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demás registros será más rápida y menos costosa cuando los registros que ahora se encuentran separados, estén integrados.

• Se aprovecharán los mecanismos pro-activos utilizados en el RPU y en las Secciones Especiales de Predios Rurales del RPI, posibilitando el proceso de estandarización de los procedimientos legales y de la técnica registral empleada en el RPI, sin hacer distinciones entre la propiedad urbana o rural.50

• La información registral del RPU se incorporará al Proyecto de Interconexión Nacional que se viene implementando en el SINARP, lo que consolidará un sistema de información de alcance nacional respecto de la propiedad inmobiliaria.

4. PROYECTO DE LEY SOBRE UN SISTEMA INTEGRAL DE

CATASTRO Mediante el Decreto Supremo No. 020-2002-AG del 28 de febrero de este año se constituyó una Comisión Multisectorial encargada de evaluar, coordinar y formular dentro de los 90 días posteriores a su instalación, un Proyecto de Ley que establezca la base normativa catastral, así como la estandarización de los procesos técnicos y administrativos catastrales de las diversas entidades que tienen responsabilidad de generar catastros en el país, a fin de regular y uniformizar la generación, administración, actualización y mantenimiento de la información catastral y registro de derechos y propiedad inmueble, dentro de una estrategia de Sistema Integral de Catastro, aprovechando para ello el potencial que ofrece la transacción electrónica de datos y las tecnologías de la información. La Comisión Multisectorial está conformada por representantes del PETT, INACC, SUNARP, COFOPRI, la Municipalidad Metropolitana de Lima, la Superintendencia de Administración Tributaria y el Instituto Geográfico Nacional. Debe tenerse en cuenta que en uno de los considerandos del Decreto Supremo se señala como fundamento para la creación de la Comisión, que el Perú ha suscrito un contrato con el Banco Interamericano de Desarrollo para la ejecución de la segunda etapa del Programa de Titulación y Registro de Tierras, el cual contempla el establecimiento de un Sistema de Información de Catastro Rural, Sistema que en una segunda etapa debe formar parte de un Sistema Integral de Catastro. 50 La utilización de dichos mecanismos, en especial del formulario registral, ha generado una

cerrada oposición de los Notarios Públicos al Proyecto de Ley. La razón es evidente, los formularios registrales abaratarán los costos de transacción reemplazando a las costosas escrituras públicas que otorgan los Notarios.

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Teniendo como punto de partida está obligación contractual de nuestro país, los integrantes de la mencionada Comisión han iniciado su trabajo analizando los Proyectos elaborados por la consultoría del Ministerio de Economía y Finanzas, para la creación tanto del Sistema de Catastro Unificado como del Registro Constitutivo de la Propiedad. Asimismo, se está teniendo en cuenta que dentro del ámbito de sus competencias las distintas entidades del Estado involucradas con la temática de la administración de tierras, han expedido diversas disposiciones de carácter técnico, con la finalidad de contar con bases de datos gráficas (derechos mineros, propiedad predial, carreteras, áreas naturales protegidas, área urbana y expansión urbana, proyectos especiales del Estado, áreas arqueológicas, etc.), las mismas que unificadas constituyen una importante herramienta tanto para el desarrollo macroeconómico como para la descentralización del país, por cuanto permiten evaluar en conjunto los recursos existentes en cada zona, establecer ventajas comparativas, evaluar la infraestructura productiva (vías de comunicación, fuentes de energía, etc.) e infraestructura social (poblados, escuelas, hospitales, etc.), especialización productiva, etc. 5. ¿HACIA DONDE VAMOS?: UNA BREVE LECTURA DE LAS

DIFICULTADES Y LECCIONES APRENDIDAS EN EL PROCESO

5.1 Primera dificultad: El sistema registral tradicional no contaba con los mecanismos adecuados para formalizar la propiedad predial

La regla es que ningún predio puede ser inscrito en un Registro Público si su titulación no se encuentra previamente saneada; es decir, si no cuenta con todos los requisitos que exige la normatividad registral. Cuando se trató de abordar la formalización de la propiedad predial, el problema se ubicó en el hecho de que los requisitos que los registros tradicionales exigían no habían considerado, a su turno, el origen de la propiedad que se pretendía regularizar.

En efecto, y como ya se señaló anteriormente, los sistemas registrales prediales tradicionales han sido diseñados para registrar derechos de propiedad que emanan de un título individual resultante de una compraventa, donación, permuta, dación en pago, herencia, legado o expropiación, reconocidos por el sistema formal.

No fueron concebidos para inscribir las principales formas de acceso a la propiedad de la tierra de la mayoría de la población de los países del Tercer Mundo que tienen un origen informal reconocido por el Derecho Consuetudinario. En el caso del Perú, esta era hace una década, la situación de cuando menos el 50% de los predios urbanos y rurales . Además, durante mucho tiempo, la regularización de la propiedad predial fue concebida como

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compartimentos aislados, en los que el saneamiento era un paso previo totalmente independiente del registro.


El saneamiento tiene un origen dinámico, móvil, vivo. Su surgimiento ha sido la respuesta adecuada a la presión social ejercida por una masa crítica 51 de pobladores de zonas urbanas o por agricultores que exigían el reconocimiento y titulación de las propiedades que poseían de manera consolidada en el tiempo, ya sea en virtud de una vía de hecho o de derecho. Es por estas razones, que el saneamiento predial se ha convertido en un paso previo para el registro en cualquier proceso de regularización de la propiedad, constituyéndose en el objeto de una cuantiosa normatividad de excepción que ha tratado de incorporar al Derecho Tradicional una serie de novedosos mecanismos que permiten solucionar la situación en la que se encuentran una gran cantidad de pobladores.

La primera gran lección, por tanto, es que es necesario tener en cuenta que para diseñar y enfrentar cualquier proceso de regularización de la propiedad destinado a incorporar los predios al mercado, deben considerarse dos cuestiones: La primera, que la regularización de la propiedad predial no puede llevarse a cabo únicamente desde una óptica registral, ya que es imprescindible que se produzca un saneamiento previo de la titulación a inscribirse en los Registros, lo que permitirá brindar la seguridad necesaria a las futuras transacciones. La segunda, que el saneamiento tampoco puede regularse solamente desde el punto de vista del titulador sin tener en cuenta al Registro, porque la validez que el procedimiento de saneamiento otorgue al título debe ser compatible con los requisitos de seguridad exigidos por el Registro.

Sin duda, la reforma debe ser integral y en ella deberá comprenderse tanto la óptica registral como la del titulador.


El aspecto más positivo a relievar de la existencia de los Programas de Formalización en el ámbito urbano y rural en el Perú, es que el Gobierno peruano ha colocado el tema de la formalización de la propiedad predial entre

51 El Instituto Libertad y Democracia entiende por masa crítica el momento en que la

disfunción o anomalía legal adquiere una dimensión y característica tales que no puede ser ignorada por el orden establecido.

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las más altas prioridades de su agenda política, lo que constituye un impulso muy importante para llevar adelante estas tareas.

Esto quiere decir que el Gobierno ha tomado conciencia de que la titulación y el registro de la propiedad predial en el Perú es un instrumento de política económica necesario para que el valor de la propiedad predial urbana y rural de la mayoría de la población pueda ser utilizado en la economía de mercado que se está tratando de afianzar en el país.

Sin embargo, la división de los Programas de Formalización de la Propiedad Predial en Urbano y Rural genera diversos problemas que obstaculizan el proceso de formalización de la propiedad, entre los que podemos mencionar:

• Imprecisión para determinar áreas que se encuentran en el límite de lo urbano y lo rural y dificultad en la toma de decisiones respecto a qué entidad tiene a su cargo la formalización de la propiedad de estos predios.

• Superposición de decisiones, saneamiento e inclusive titulación respecto de las áreas colindantes entre lo urbano y lo rural.

• Duplicidad de esfuerzos y costos en el proceso de elaboración del catastro, ya que el área rural y la urbana no se encuentran claramente delimitadas y están yuxtapuestas en todo el territorio nacional.

• La metología del proceso de formalización se diversifica en lugar de unificarse y retroalimentarse.

5.4 Segunda lección: Necesidad de unificar los esfuerzos de formalización

La existencia de dos programas separados de formalización para las áreas urbanas y rural, complican innecesariamente el marco legal y la operatividad de los trabajos necesarios para lograr el objetivo del Gobierno Peruano.

En tal medida, resulta vital emprender la tarea de unificar ambos programas en un “Proyecto Nacional Unico de Formalización de la Propiedad Predial”, bajo la dirección ejecutiva de un ente especializado que, con una visión integral y estratégica de la formalización como instrumento de desarrollo, implemente el mismo en toda su dimensión.

Este ente especializado deberá contar con las competencias y atribuciones legales necesarias para llevar a cabo las acciones de formalización.

Un Proyecto como el sugerido, por sus implicancias, debería estar ubicado en un sector que coordine políticas intersectoriales o que esté familiarizado con la supervisión o ejecución de proyectos de gran magnitud.

El Proyecto Nacional Unico de Formalización, más allá de la ejecución directa o la subcontratación de las actividades de implementación (campañas de

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titulación y registro), debe dar especial importancia al diseño de mecanismos complementarios para: (i) facilitar la mejor utilización económica de los títulos registrados; (ii) asegurar el mantenimiento de lo formalizado en la formalidad; y, (iii) impedir la generación de nueva informalidad. En este sentido, deberá aprovechar las experiencias que en esta materia existen tanto en el país como en el extranjero.

Para implementar el “Proyecto Nacional Unico de Formalización de la Propiedad Predial”, se requiere contar con un marco normativo que incluya la expedición de una Ley o Decreto Legislativo (previa delegación de facultades por el Congreso) que, modificando las leyes que regulan al PETT, a la SUNARP y a la COFOPRI, disponga:

• La creación del Proyecto Nacional Unico, bajo la dirección ejecutiva de un ente especializado.

• La transferencia de las competencias, acervo documentario, presupuestos y exoneraciones de los programas de formalización urbano y rural.

• La adecuación de todos los procedimientos de saneamiento, titulación y registro al sistema creado por los Decretos Leglslativos Nos. 495, 496, 667, 803 y normas complementarias.

• La unificación de las actividades, funciones y competencias de todos los registros prediales bajo un único “Registro de Predios”, como ya lo hemos mencionado anteriormente.

• La integración jerárquica, presupuestal y funcional por un plazo determinado del Registro de Predios al ente especializado que dirija el Proyecto Nacional Unico.

• La ubicación del Proyecto Nacional Unico en un sector de la Administración Pública que coordine política intersectoriales o que esté familiarizado con la supervisión y/o ejecución de proyectos de gran magnitud.

• El otorgamiento de facultades al ente especializado a cargo del Proyecto Nacional, para diseñar mecanismos que faciliten la mejor utilización económica de los títulos registrados, evite la creación de nueva informalidad e impida que lo formalizado se informalice.

• Los líneamientos básicos que sirvan para el establecimiento de los mecanismos para promover transacciones sobre la propiedad dentro de la formalidad.

Dicha Ley o Decreto Legislativo deberá, además, ser reglamentada mediante un Decreto Supremo, por el que se establezcan los mecanismos, procedimientos, plazos, organización y régimen del personal adscrito al Proyecto Nacional Unico.

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5.5 Tercera dificultad: Existencia de registros paralelos

Si bien es cierto que la creación del RPU respondió a la necesidad de contar con un Registro proactivo que permitiera la ejecución de un programa masivo de formalización urbana de la propiedad porque el RPI no contaba, en ese momento, con los mecanismos que posibilitaran inscripciones rápidas y seguras; tampoco es menos cierto que en la última década el RPI emprendió un acelerado proceso de modernización que ha dado como resultado el que, hoy por hoy, se le considere como uno de los mejores registros sudamericanos.

Por esta razón, lo que en su oportunidad fue una necesidad para avanzar en el proceso de formalización, hoy se ha convertido en un obstáculo para la consolidación de ese mismo proceso. 5.6 Tercera lección aprendida: Se debe crear un único Registro de

Predios No existe otro camino por el cual transitar que el de la creación de un Registro de Predios que integre al RPI y al RPU, potencializando las indiscutibles ventajas que tienen cada uno de estos registros, según he comentado in – extenso en la Sección I, punto 3 y Sección III, punto 3 de este documento 5.7 Cuarta dificultad: La existencia de distintas entidades estatales

dedicadas a la labor catastral

Como hemos explicado anteriormente en la Sección I, punto 1.5 y II, punto 1 de este documento, nuestro país cuenta a la fecha con tres clases de catastro claramente diferenciados: el urbano, el rural y el minero desarticulados entre sí. En este momento, la función catastral está en manos de las siguientes instituciones:

• Al PETT le corresponde el levantamiento del catastro rural, en el que se han incorporado más de un millón de predios rurales.

• El levantamiento del catastro urbano monumental le compete a las Municipalidades del país.

• La COFOPRI ha desarrollado una base geográfica para pueblos jóvenes y urbanizaciones populares, incorporando en la misma cerca de un millón de predios urbanos.

• El catastro minero nacional ha sido levantado por el Ministerio de Energía y Minas, incluyéndose en él hasta la fecha, el 99.25% de las concesiones.

Esta situación ha generado los siguientes problemas:

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• Multiplicidad de esfuerzos institucionales en materia catastral.

• Incremento innecesario de los gastos del Estado.

• Inexistencia de una información centralizada.

• Ausencia de un Sistema Nacional Catastral único y coherente.

• Los agentes económicos no pueden acceder a una información

confiable y segura. 5.8 Cuarta lección aprendida: Necesidad de crear un Sistema de

Catastro Unificado Multifinalitario El catastro es un recurso fundamental para el desarrollo del Estado, con un propósito multifinalitario importantísimo que constituye una de sus más importantes aplicaciones. El catastro urbano es una de las herramientas más importantes con que cuentan las Municipalidades para su desarrollo sostenido. Resulta urgente, por tanto, en primer lugar, emprender a nivel nacional el levantamiento del catastro urbano del área urbano inicialmente formalizado, el mismo que ha sido descuidado, con el objeto de compatibilizar los sistemas existentes en un único Sistema Nacional de Información Catastral. Somos de la opinión, de que debe declararse de interés nacional, la formación y conservación de la información catastral del país, consistente en el inventario de todos los predios existentes sobre el territorio peruano con total independencia de su condición o calidad. 5.9 Quinta dificultad: La existencia de un Registro declarativo de la

propiedad Ya hemos explicado que nuestro sistema registral es declarativo del derecho de la propiedad, por lo que el derecho reposa en el acto o contrato, es decir, en el título que lo sustenta, no en la inscripción que es solamente un medio de publicidad facultativo. La inscripción en el Registro de la Propiedad Inmueble es, además, potestativa para este tipo de bienes, de tal modo que depende de la voluntad del propietario que su propiedad sea inscrita en el registro correspondiente.

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La falta de obligatoriedad de la inscripción origina inseguridad y falta de firmeza de las transferencias, ya que hasta que la transferencia de la propiedad no sea debidamente inscrita en el Registro correspondiente, el propietario sólo puede oponer o enfrentar su derecho a aquél que se lo transmitió. Esto quiere decir que la oponibilidad “erga omnes”, es decir, el derecho de discutirle su propiedad a cualquiera, lo obtiene el propietario con la inscripción registral. Adicionalmente, debe tenerse en consideración que el catastro tiene una gran movilidad cuya fuente se encuentra en las sucesivas transferencias de la propiedad y en sus acumulaciones y divisiones. Por esta razón, es que el mantenimiento del catastro sólo puede darse en un sistema de registro de la propiedad constitutivo del derecho, que permitirá que inmediatamente pueda reflejarse en el catastro las movilizaciones de la propiedad a las que acabamos de hacer referencia. 5.10 Quinta lección aprendida: La necesidad de contar con un Registro

constitutivo de la propiedad Sobre la base de las anteriores consideraciones, resulta urgente la creación de un Registro Constitutivo de la Propiedad, por el que la constitución, modificación o extinción de derechos reales sobre bienes registrados se produzca con la inscripción en el respectivo registro. IV. COSTO DE LA INFORMACION 1. EL FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA

1.1 Los mecanismos de recuperación de los costos

En materia de formalización urbana se aprobó en julio de 1998, el Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana del Banco Mundial que tuvo como objetivo principal la formalización de la propiedad de la tierra en el área urbana, especialmente en las áreas más pobres de las ciudades. Con un presupuesto total de US$ 66,3 millones, la meta del Proyecto incluyó la titulación de aproximadamente 900,000 predios en ocho áreas urbanas en cuatro años, así como el desarrollo de las instituciones de titulación y registro urbano.

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En la formalización rural, la meta original del programa para el saneamiento físico y legal de la propiedad en 1996, comprendió 1’100,000 predios rurales, para lo cual se previó una financiación del Banco Interamericano de Desarrollo de US$ 21 millones y de un aporte local de US$ 15.5 millones, que finalmente llegó a ser de US$ 22.6 millones. Para la segunda fase del Proyecto de formalización rural, el Gobierno Peruano está negociando con el BID un plan de financiamiento en el que el importe de este organismo sería del orden de los US$ 45 millones y el del Estado Peruano de US$ 32 millones. Respecto de los costos de la formalización urbana y rural antes mencionados, no ha sido implementada política alguna de recuperación de los mismos.

1.2 La determinación de los derechos de adjudicación y registrales

Al inicio de la convivencia de ambos registros las diferencias de los costos del RPI y del RPU eran verdaderamente significativas. Sin embargo, con el correr del tiempo los costos del RPI y del RPU se han acercado muchísimo porque el RPI ha ido paulatina y progresivamente reduciendo sus costos en beneficio del usuario. Ambos tienen actualmente como marco para el incremento tarifario anual la Unidad Impositiva Tributaria (UIT).

CUADRO COMPARATIVO DE LOS COSTOS EN LOS REGISTROS PUBLICOS 52

TIPO DE INSCRIPCIÓN O

DOCUMENTO RPU (US$) RPI (US$)

Título de propiedad 10.28 12.08 Contrato de compraventa 10.00 62.00* Declaratoria de fábrica 11.40 68.80*

52 Realizados sobre la base de la información aparecida en la página 19 del diario Expreso,

el 30 de julio del 2000 (CARPIO, Neptalí. Se impone crear un solo registro de la propiedad inmueble. Unificación facilitará la formalización de 2,500 urbanizaciones donde hay una inversión de US$ 3,900 millones).

* Los costos han sido estimados en dólares teniendo en cuenta: (i) un tipo de cambio de

S/. 3.50 por dólar; y, (ii) una casa valorizada en US$ 20,000.

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Inscripción de hipoteca 8.57 32.00* Búsquedas en general 1.01 0.85 Copia literal 2.85 2.00 Copia de título archivado 0.57 6.00 Certificado positivo o negativo de propiedad

2.85 4.85

Certificado de gravámenes 2.85 4.85 Desmembración/acumulación 10.28 --------- Propiedad 11.40 ---------

El cuadro comparativo anterior evidencia nuestra aseveración anterior, en el sentido que los costos de uno y otro registro son cada vez más similares. Incluso, puede apreciarse que en algunos casos, como el de las búsquedas y el de la expedición de copias literales, los costos del RPI son menores. Sin embargo, todavía existen diferencias respecto de los costos de inscripción en uno y otro registro de los contratos de compraventa, las declaratorias de fábrica y las inscripciones de hipotecas. Cabe señalar que esta diferencia se acorta y llega inclusive a desaparecer cuando el valor del predio cuya compraventa, declaratoria de fábrica o hipoteca pretende inscribirse en el RPI es mínimo. Sin embargo, la diferencia de los costos se profundiza cuando el valor del predio es mayor. Y esto se debe a que los costos de inscripciones de estos tres actos (compraventas, declaratorias de fábrica e hipotecas) no están fijados – tratándose del RPI – en función del costo del servicio sino del valor del inmueble. Por esta misma razón es que en el caso del RPI las variaciones del precio del servicio se ven afectadas por la revaluación o devaluación del inmueble. No podemos dejar de mencionar, además, que la interconexión de todas las Oficinas Registrales de la SUNARP que ya se ha iniciado a nivel nacional, redundará en los estimados de los costos del RPI de la siguiente manera: • Reducción de costos para el usuario del RPI:

- Por un menor desplazamiento, ya que el usuario no necesitará viajar a la Oficina que registra la partida de su interés.

143

- Por una mayor accesibilidad a las partidas registrales, tanto en materia de publicidad como respecto de los asientos regístrales remotos.

- Por ahorro de tiempo.

• Mayor ahorro operativo:

- Por reducción de los tiempos de atención en virtud de la utilización de una mejor tecnología que evita el proceso manual.

- Por la optimización de los procesos operativos al reducirse

los ciclos operativos debido a la automatización. - Por el incremento de la productividad en virtud de la

estandarización de los procesos operativos y la racionalización del personal.

• Mayor recaudación:

- Por la ampliación del mercado registral con la conexión en línea y

la mayor accesibilidad vía la interconexión nacional. Debo señalar, finalmente, que los costos de uno y otro registro no pueden analizarse sin dejar de considerar que mientras el RPI es un registro que se autosostiene, el RPU es subvencionado con fondos provenientes de la cooperación internacional

¿Qué parte de los costos se recupera vía derechos de adjudicación

o registrales?

A pesar que el Decreto Legislativo No. 495 establece que el RPU debe autofinanciarse las tarifas de este Registro no han sido diseñadas teniendo en cuenta este objetivo. Los costos de la formalización de la propiedad urbana incluyendo la primera inscripción en el RPU son asumidos por el Estado con la participación de la cooperación internacional a través del Banco Mundial. En cuanto a las transacciones posteriores y la manera cómo se fijaron las tarifas para su inscripción, cabe señalar que estas fueron diseñadas teniendo en cuenta la baja capacidad económica de los usuarios de este registro sin preocuparse de las necesidades de autofinanciamiento del mismo.

144

Por ello, es que “en la actualidad, las transacciones posteriores cubren sólo el 25% de las operaciones del RPU. El otro 75% es cubierto con los registros de títulos nuevos generados por las operaciones de COFOPRI. Los ingresos por transacciones posteriores suman sólo el 10% del presupuesto del RPU” 53. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que finalizado el proceso de formalización de la propiedad urbana, las únicas inscripciones que podrán realizarse en este registro serán las que se refieran a transacciones posteriores. En relación con la formalización de la propiedad rural, la que como sabemos es realizada por el PETT e inscrita en las Secciones Especiales de Predios Rurales (SEPR) del RPI, se ha fijado una tarifa plana de inscripción para la primera de dominio de US$ 1.40 que la paga el Proyecto del PETT con los fondos del BID, la misma que pareciera no cubrir, en principio, los costos registrales. Sin embargo, se acerca muchísimo a ellos, sobretodo si se considera que los costos de los salarios de los técnicos y registradores de las SEPR son cubiertos por el BID a través de su Proyecto de Formalización Rural. En este último caso se estaría cubriendo el costo de inscripción, pero, de ninguna manera se están recuperando los costos de formalización rural. En cuanto a las transacciones rurales posteriores, se aplican las tarifas generales del RPI. Subsidios para cubrir los costos de titulación, de catastro y de

registro

Los costos de la inscripción en el RPU de los predios formalizados por la COFOPRI han sido íntegramente asumidos por el Proyecto financiado por el Banco Mundial, con lo que la formalización es gratuita para el usuario. Tratándose del área rural formalizada por el PETT, la inscripción del título en el RPI está sujeta a una tasa de US$ 1.40 que es asumida por el Proyecto con los fondos del BID. En este caso, la formalización también es gratuita para el usuario. Existe en este momento un alto nivel de tecnología y conocimiento catastral aplicado en la medición y elaboración de mapas. Toda esta tecnología se encuentra actualmente concentrada en el PETT y la COFOPRI que son organizaciones con carácter temporal financiadas con recurso del extranjero.

53 Estudio elaborado por la empresa Arthur Andersen en el Perú en el año 2000, para la

Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI). Estrategia para la sostenibilidad de largo plazo del Registro Predial Urbano. Pág. 5.

145

En resumen, los costos tanto de titulación como de catastro y de registro en materia de formalización de la propiedad, son subsidiados con fondos de la cooperación internacional (Banco Mundial y BID) y con las correspondientes contrapartidas de los fondos del Gobierno.

1.5 La voluntad y capacidad de pago de los beneficiarios para pagar.

Respecto de la capacidad de pago de los beneficiarios de la formalización se ha sostenido que estamos frente a un estrato económico bajo, por lo que las tarifas deben ser accesibles para ellos. Esto ha llevado –como ya se señaló- a que las tarifas del RPU no hayan sido sinceradas y que este Registro sea incapaz de autosostenerse. Sin embargo, los estudios referidos a la capacidad económica de los pobladores de las áreas tituladas (pueblos jóvenes y urbanizaciones populares) revelan que son sujetos activos dentro de la economía informal del país, que en términos generales mueven una mayor cantidad de dinero que la economía formal. En este orden de ideas, somos de la opinión de que las tarifas debieran sincerarse en términos reales del costo del servicio, considerando, además, los costos de reposición y de mantenimiento que permitirán mantener un servicio de calidad para el usuario. Por supuesto, que la voluntad de pago del usuario no es algo que exista de manera natural, porque de cierta manera éste se ha acostumbrado a ser subvencionado y porque, adicionalmente, siempre se quiere pagar lo menos posible por los servicios que se nos brindan. En verdad, la existencia de una voluntad de pago natural forma parte de un proceso de educación cívica con el correlato de un buen servicio, que lleva al usuario a entender que está realizando un pago justo. Así tenemos que del análisis del Cuadro Comparativo de las Transacciones en el RPU y en el RPI que ofrecemos más adelante puede apreciarse que se están dando transacciones posteriores en el sector formalizado que están siendo inscritas, a un promedio de 150,000 transacciones por año, lo que revela que los usuarios con propiedades inscritas en el RPU están realizando crecientemente una mayor cantidad de transacciones pagando por ellas. Se está, por tanto, avanzando por un camino que es conveniente reafirmar y adicionalmente, sincerar.

146

2. LOS COSTOS DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN Teniendo en consideración que en el punto 1.3 del numeral 1 de la Parte I de este trabajo, hemos clasificado los distintos tipos de tenencia de la tierra en el Perú, en: (i) Lo urbano formalizado, (ii) Lo urbano informal, (iii) Lo rural formalizado; y, (iv) Lo rural informal; hemos tratado de identificar respecto de cada uno de estos tipos de tenencia, la información relativa a los costos tanto de inversión como operacionales vinculados con la formalización de la propiedad, en la medida que los mismos existan. Por ello, los cuadros de costos se refieren tanto a la formalización de la propiedad rural como a los costos de la formalización de la propiedad urbana, para, finalmente mostrarnos un cuadro que condensa la información de los costos de la formalización en general. Los cuadros de costos que podrán apreciarse a partir del punto siguiente, deberán analizarse teniendo en cuenta las consideraciones siguientes: - Costos de la Red Geodésica Tal como se señala en el Anexo 4 de los Términos de Referencia que han

dado lugar a este trabajo, la “infraestructura geodésica provee la base para georeferenciar linderos de una propiedad y preparar los mapas de las parcelas en un solo sistema especial referenciado y consistente, que comprende dos componentes principales: uno matemático y el otro físico”.

En relación a la Red Geodésica del Perú, hemos explicado anteriormente,

que el “Datum” es el punto geodésico del Perú que se encuentra ubicado en Las Canoas, República Bolivariana de Venezuela; mientras que los puntos de Primer Orden y de Segundo Orden fueron determinados mediante métodos de triangulaciones geodésicas y astronómicas para la ubicación de los puntos Laplace.

También hemos hecho notar que el Perú no cuenta con una red

gravimétrica a lo largo de su red de nivelación, por lo que, obviamente, existen problemas a nivel del control terrestre. Por ello, somos de la opinión de que no deberían considerarse costos de la Red Geodésica porque, como ya hemos explicado anteriormente, el último punto de la Red fue medido en el año 1964 y sobre la base de estos datos fue elaborada la carta nacional del Perú.

En efecto, después de esa fecha, la Red Geodésica no fue conservada ni

controlada. Sin embargo, se han seguido y se siguen utilizando dichos datos, por lo que no deberían considerarse costos en relación con este

147

punto para las campañas de formalización urbana y rural que se han llevado a cabo en la última década.

Todo esto no significa que no seamos conscientes que en verdad, lo que

resulta prioritario es el establecimiento de una nueva red nacional de puntos básicos por métodos satelitales GPS. Actualmente, no se cuenta con un estudio respecto de los costos que esto demandaría.

A pesar de lo que acabamos de mencionar, la COFOPRI en las cifras que

nos ha proporcionado ha considerado que ha realizado inversiones en la Red Geodésica de acuerdo con el Cuadro que estamos detallando a continuación, información que hemos tenido en cuenta para traducirla en el Cuadro final de Costos de la Formalización Urbana.

En la información proporcionada por el PETT, en cambio, no ha sido

considerado costo alguno en la Red Geodésica, lo que se condice totalmente con nuestro comentario inicial en relación con este tema.

COSTO DE LA RED GEODESICA PARA LA FORMALIZACION URBANA

FINANCIAMIENTO SOLES DOLARES

Por el Banco Mundial: (marzo 1999 a marzo 2002)

383,751.97 109,643.42

Por el Tesoro Público: (1996 a 2001) - Equipos

1’206,646.90 344,756.25

TOTAL 1’590,398.87 454,399.67 Con este monto total de US$ 454,399.67 han sido formalizados hasta la

fecha 246’742,416 m2., equivalente a 24,674.24 Ha. Si nosotros consideramos que cada lote o parcela tiene como promedio 209.45 m2., se estima que han sido formalizados en total, de acuerdo con la información proporcionada por la COFOPRI un total de 1’178,026 predios.

148

Utilizando este cálculo hemos estimado que por parcela, los costos de la Red Geodésica para la formalización urbana, utilizados por la COFOPRI son de US$ 0.39 y de US$ 18.42 por hectárea.

- Los costos referidos a la Cartografía Se ha explicado en los Términos de Referencia que han dado lugar a este

trabajo que la cartografía es “la actividad relacionada con la confección de planos que sirven de soporte a un proceso de formalización”.

En este orden de ideas, son comprendidos en este rubro los vuelos para

efectuar la aerofotografía, así como la adquisición de imágenes satelitales. También se incluyen los costos del procesamiento de la aerofotografía, ya sea por medio de la rectificación fotogramétrica o de la ortorectificación, con el objeto de obtener mapas lineales.

Dos son las entidades estatales vinculadas con esta temática en el Perú:

El Instituto Geográfico Nacional y el Servicio Aerofotográfico Nacional. El Instituto Geográfico Nacional (IGN) es una entidad estatal dependiente

del sector del Ministerio de Defensa, responsable del sistema de referencia geodésico principal que actúa como marco de referencia de la cartografía catastral y encargada de la realización de las escalas cartográficas topográficas nacionales de 1/100,000 y menores. Recientemente fue culminado el programa 1/100,000 y se está

empezando a elaborar un GIS nacional mediante el uso de los datos de esta base.

También produce mapas base de 1/5,000 de las áreas urbanas que han

servido para el programa de formalización urbana de la COFOPRI. Igualmente, han trazado mapas base para la formalización rural del PETT.

El Servicio Aerofotográfico Nacional (SAN) es un órgano de la Fuerza

Aérea del Perú que, sin embargo, no cuenta con una partida estatal. Se autofinancia mediante contratos para la realización de vuelos y trazado de mapas de proyectos. Los costos de la cartografía de la formalización del área rural que pueden encontrarse en el Cuadro de Costos del numeral 2.2 del presente punto, comprenden los vuelos que el Ministerio de Agricultura encargó realizar al Servicio Aerofotográfico Nacional (SAN) y al Instituto Geográfico Nacional (IGN) a escalas aproximadas de 1/15,000 y 1/30,000, las mismas que son utilizadas para la cartografía de linderos prediales a escalas de 1/5,000 y 1/10,000. En los costos del área rural, también se está comprendiendo la

149

realización de cerca de un millar de ortofotos digitales que se le encargó a una empresa privada. En este caso, se ha actualizado la fotografía aérea de 8’735,000 hectáreas. En cuanto al área urbana, debemos señalar que fue sobre la base de los planos y el control terrestre realizado por el Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT) para el área rural, que la COFOPRI estableció, en gran parte, su denominada “base topográfica”, ampliando dichos planos a la escala de 1 /2,500. Los costos de la cartografía en esta área comprenden, por tanto, la ampliación de estos planos. De acuerdo a las cifras proporcionadas por COFOPRI y el PETT, hemos preparado los siguientes cuadros de costos de la cartografía para la formalización urbana y rural.

COSTOS DE LA CARTOGRAFIA PARA LA FORMALIZACION URBANA



988,357.65 282,387.90

Por el Tesoro Público: (1996 a 2001)

283.20 80.91

TOTAL 988,640.85 282,468.81

Los US$ 282, 468.81 utilizados en cartografía por la COFOPRI para la formalización urbana vs. el 1’178,026 de parcelas formalizadas, genera un costo por este concepto de US$ 0.24 por parcela y de US$ 11.45 por Ha.

COSTOS DE LA CARTOGRAFIA PARA LA FORMALIZACION RURAL

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FINANCIAMIENTO DOLARES (por hectárea)

Por el BID y el Tesoro Público: - Vuelos fotográficos - Control terrestre y triangulación aérea - Restitución Vectorial, digitalización y edición

0.23 1.50 3.90

TOTAL 5.63

Por tanto, el costo por hectárea de la cartografía para la formalización rural ha sido de US$ 5.63 por hectárea y de US$ 11.26 por parcela en el entendido que en el ámbito rural se considera que cada parcela tiene en promedio aproximadamente 2 Hás.

- Compilación de la información existente sobre Registro de Tierras En este caso, deberían considerarse los costos de recolectar antes del

trabajo de campo, toda la información existente sobre la tierra en el Perú. Esto incluye información catastral en los casos en que ésta exista, la información a nivel de copias literales de los títulos inscritos en los correspondientes registros, así como también los costos de los mapas bases existentes en el Instituto Geográfico Nacional.

Esta información fue evaluada por la COFOPRI y el PETT a la luz de las siguientes consideraciones: (i) En nuestro país no existe un Sistema Cartográfico y Catastral que se asiente sobre una información completa de todos los elementos que existen en nuestro territorio; (ii) Falta una adecuada integración de la información cartográfica y catastral del país con la existente en los diversos Registros de la Propiedad; y, (iii) En lo que se refiere al catastro realizado por algunos municipios, en algunos casos, se encuentra duplicidad de trabajos, y en otros, productos que han perdido actualidad, al carecer de un adecuado control de calidad y conservación.

Tanto para el área urbana como la rural debieran considerarse en este rubro lo siguiente: (i) Los salarios de los empleados de las oficinas respectivas que están encargados de obtener la información de su institución; (ii) El costo de compilar todos los registros existentes; (iii) El costo de convertir esta información en una base de datos digitalizada; y, (iv) Los costos de organizar esta data para que sirva de uso directo en los esfuerzos de formalización.

Podrá, sin embargo, apreciarse que en ninguno de los Cuadros de

Formalización, ni en el rural ni en el urbano, se ha considerado costo alguno por este concepto, porque tanto el PETT como la COFOPRI

151

estiman costo cero en este rubro; y, no porque no se hubiera realizado el trabajo de compilar la información existente sobre el Registro de Tierras en nuestro país, sino que esta información fue proporcionada de manera gratuita por las entidades que la poseían, ya que se trataba de entidades estatales.

- Campaña de publicidad

Se entienden por campañas de publicidad las que están diseñadas para

elevar el perfil de los proyectos de formalización, convenciendo a los potenciales beneficiarios, así como al público en general de las bondades de la misma.

Dentro de este rubro también se comprenden los costos de informar a los

beneficiarios respecto de sus responsabilidades, así como de los plazos y las fechas de las distintas campañas de formalización emprendidas.

A continuación puede apreciarse un Cuadro con los Costos de la

publicidad para la formalización urbana elaborado sobre la base de la información y cifras proporcionada por la COFOPRI.

COSTOS DE LA PUBLICIDAD PARA LA FORMALIZACION URBANA



346,605.00 99,030.00


1’378,897.61 393,970.75

TOTAL 1’725,502.61 493,000.75

El costo total de publicidad de US$ 493,000.75 fue invertido para formalizar 1’178,026 predios, lo que da lugar a que el costo por parcela en este rubro haya sido de US$ 0.42 y por hectárea de US$ 19.98.

En cuanto al PETT, éste no considera en las cifras que me han

proporcionado costo alguno por este concepto. - Recolección de información de los beneficiarios

152

Esta actividad comprende la recolección directa de información en la propia área materia de formalización, entrevistándose a los ocupantes o propietarios del predio para conocer el tipo de derecho que ostenta sobre el predio, los documentos con los que ampara su derecho, la naturaleza de su tenencia, la existencia o no de conflictos pendientes, etc. En nuestro país, este tipo de información ha sido recolectada tanto en las campañas de formalización urbanas como en las rurales, utilizándose para ello formatos estandarizados. Se trata, sin duda, de una actividad dirigida a conocer directamente la problemática de la formalización, por lo que la legislación peruana la ha considerado como un “mecanismo proactivo de formalización de la propiedad”. La recolección de esta información ha sido realizada en nuestro medio por “brigadas” compuestas o integradas tanto por ingenieros como por abogados.

Obviamente, que los costos que demanda la realización de esta actividad,

varían en función del nivel de dificultad para recolectar la información de acuerdo con cada situación en particular, por lo que en los respectivos Cuadros se han considerado los costos promedios en estos ítems.

Dentro de los factores que, desde nuestro punto de vista, influyen en los grados de dificultad a los que hemos hecho mención, tenemos: la complejidad de la situación de la tenencia, la frecuencia de los conflictos, la disposición o no de los potenciales beneficiarios a entrevistarse con los equipos de campo, la accesibilidad a los lugares, etc.

En esta fase, tanto en el ámbito urbano como en el rural se recolectan las

pruebas que acreditan la posesión pacífica y permanente por el periodo señalado en la ley para la prescripción. También se han realizado empadronamientos casa por casa, verificándose quienes son los reales beneficiarios del título de propiedad.

A continuación pueden encontrarse los Cuadros de Costos de la

resolución de información de los beneficiarios, tanto en el ámbito de la formalización urbana como en el de la formalización rural que hemos elaborado sobre la base de las cifras proporcionadas por COFOPRI y el PETT.

COSTOS DE LA RECOLECCION DE INFORMACIÓN DE LOS BENEFICIARIOS

EN LA FORMALIZACIÓN URBANA


153


9’105,886.00 260,168.17

Por el Tesoro Público: (1996 a 2001) - Dígito verificación de títulos de

propiedad

70,689.66

20,197.04

TOTAL 9’176,575.66 280,365.21 El costo total de la recolección de información de los beneficiarios en la

formalización urbana fue de US$ 280,365.21. Este monto fue invertido para formalizar 1’178,026 predios, lo que da lugar a que el costo por parcela en este rubro haya sido de US$ 0.23 y por hectárea de US$ 11.36.

En relación a la formalización rural hemos considerado en este punto, lo costos que el PETT ha estimado para el saneamiento físico legal como costos activos fijos por predio, de acuerdo con el siguiente cuadro que hemos preparado para estos efectos.

COSTOS DE LA RECOLECCION DE INFORMACIÓN DE LOS

BENEFICIARIOS EN LA FORMALIZACION RURAL


Por el BID y el Tesoro Público: - Saneamiento físico legal

1.81

TOTAL 1.81 Siendo el costo de la recolección de información de los beneficiarios en la

formalización rural de US$ 1.81 por hectárea, el costo por parcela es de US$ 3.62.

- Investigación y levantamiento de linderos Diferentes métodos pueden ser utilizados para definir los linderos de una

propiedad, desde el tradicional levantamiento topográfico hasta la utilización de sistemas GPS para delinear el perímetro de una parcela en mapas o en ortomapas.

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En el caso de la formalización urbana se ha utilizado en el Perú el proceso de titulación denominado “diagnóstico de matrices”, el cual implica dos procesos:

• El estudio legal del expediente remitido por la Municipalidad. Esto

incluye revisar los planos en gabinete (perimétrico y de lotización) y cruzar la información contenida en el expediente con todas las entidades que de una u otra manera hubieran tenido relación con el proceso de saneamiento del asentamiento humano materia de formalización.

• La verificación de los planos perimétrico y de lotización en el campo.

Esto es una especie de comprobación “en el sitio” de la exactitud de las áreas, linderos y medidas perimétricas de los planos.

Sobre la base de estos dos procesos, la COFOPRI decide dónde es posible titular de inmediato o dónde hay que efectuar previamente un “saneamiento integral” que consiste en efectuar correcciones a los errores que se detectan en el estudio legal o en la verificación en el campo.

Tratándose de la formalización rural, el empadronamiento y la linderación

se encuentran a cargo de las brigadas o grupo de profesionales que se encargan de llenar la “ficha catastral”. En materia de formalización rural, los costos han sido mayores, sobretodo en la sierra del país, debido a que los predios están normalmente enclavados en terrenos abruptos y de muy difícil acceso geográfico por la ausencia de carreteras, la falta de linderos establecidos o el señalamiento de linderos físicos que con el correr del tiempo han desaparecido (como un pequeño riachuelo o un río que cambió de curso o una antigua laguna que se secó, etc.).

Seguidamente podrán encontrase los Cuadros de Costos de la

investigación y levantamiento de linderos en la formalización urbana y rural que hemos preparado, siempre sobre la base de las cifras proporcinadas por COFOPRI y el PETT.

COSTOS DE LA INVESTIGACIÓN Y LEVANTAMIENTO DE LINDEROS EN LA FORMALIZACION URBANA



4’989,487.00 1’425,567.70

Por el Tesoro Público:

155

(1996 a 2001) - Investigación de linderos - Levantamiento topográfico

1’648,846.73 471,099.07

TOTAL 6´638,333.73 1’896,666.77 Por tanto, la investigación y levantamiento topográfico de los linderos en

la formalización urbana tuvo un costo de US$ 1’896,666.77. con dicho costo se formalizaron 1’178,026 predios, a un costo de US$ 1.61 por predio y de US$ 76.87 por Há.

COSTOS DE LA INVESTIGACIÓN Y LEVANTAMIENTO DE LINDEROS EN LA FORMALIZACION RURAL


Por el BID y el Tesoro Público: - Mano de obra - Viáticos - Vestuario - Combustible y lubricantes - Materiales - Tarifas de servicios públicos - Servicios de terceros

5.25

TOTAL 5.25

Siendo el costo total de la investigación y levantamiento de linderos en la formalización rural de US$ 5.25 por hectárea, el costo por parcela es en promedio de US$ 10.50.

- Mediación de conflictos Existen circunstancias en las que se presentan conflictos entre los

posesionarios de los predios respecto del mejor derecho que uno de ellos pretende tener sobre el bien o respecto de superposiciones de linderos.

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En el caso de la formalización urbana, la legislación del Perú ha previsto el establecimiento de un Sistema Arbitral Especial de la Propiedad para la solución de los conflictos, las controversias, declaraciones, determinación de mejor derecho, incertidumbres jurídicas o de hecho, jurídica o factualmente transcendentes, que se produzcan en los asentamientos humanos, urbanizaciones populares y centros poblados, que sean incorporados al Programa de Formalización de la Propiedad, para lo cual el Sistema Arbitral Especial tiene competencia territorial sobre dichas áreas. Esta incorporación genera, de pleno derecho, la aceptación previa, automática y expresa de un convenio arbitral por parte de los integrantes de dichas poblaciones, así como su sometimiento a la jurisdicción arbitral creada por esta ley. No se admite ningún tipo de renuncia, reserva o pacto en contrario. El Sistema Arbitral también tiene competencia territorial en las áreas rurales del departamento de Lima, que sean incorporadas al Programa de Formalización de la Propiedad. El Sistema Arbitral Especial de la Propiedad tiene facultad exclusiva y excluyente de toda otra jurisdicción para resolver, de oficio o a petición de parte, las siguientes materias: • La definición de su propia competencia. • Las impugnaciones que presentan los interesados contra las

resoluciones de carácter particular que emite la COFOPRI de manera directa o delegada y causen estado; y

• Las demás que se establezcan en el reglamento. Los jueces deben abstenerse de oficio o a petición de parte, de conocer las materias que se sometan a su conocimiento cuando correspondan al Sistema Arbitral Especial de la Propiedad, debiendo declarar la nulidad de todo lo actuado y el archivamiento definitivo del proceso en el estado en que se encuentre, bajo responsabilidad civil, administrativa y penal. Los laudos expedidos por el Sistema Arbitral Especial de la Propiedad son definitivos, tienen la calidad de cosa juzgada material y contra ellos no procede acción, pretensión, recurso o impugnación ordinaria o extraordinaria alguna ante el Poder Judicial, que debe declarar inadmisible, bajo responsabilidad civil, administrativa y penal, cualquier petición que pretenda contravenir esta disposición. El Organo de Gobierno del Poder Judicial es el encargado de designar en cada Distrito Judicial, los Juzgados Civiles de Primera Instancia para el conocimiento del trámite Especial de la Propiedad. Estos Juzgados Civiles deben ejecutar los laudos dentro del tercer día de remitidos por el

157

Sistema Arbitral Especial de la Propiedad, con citación de los interesados y de los terceros legitimados apersonados al procedimiento arbitral. La COFOPRI, el RPU, cualquier otra dependencia estatal, así como las personas naturales y jurídicas deben cumplir lo dispuesto en el laudo. Contra la orden de ejecución del laudo no procede recurso o articulación alguna que impida o pretenda retrasar dicha ejecución, bajo responsabilidad civil, administrativa, funcional y penal del Juez respectivo. Cualquier apelación que fuese concedida se entiende otorgada sin efecto suspensivo, siendo nula de pleno derecho cualquier disposición o estipulación en contrario, bajo responsabilidad. Un reglamento especial establece la dirección y administración del sistema, el número y las condiciones de los árbitros, el procedimiento, los plazos y las demás características del Sistema Arbitral Especial de la Propiedad. Las reclamaciones o impugnaciones dirigidas a cuestionar el título de propiedad individual otorgado por la COFOPRI e inscrito en el Registro Predial Urbano pueden ser interpuestas ante el Sistema Arbitral de la Propiedad, siempre que la pretensión no esté dirigida a cuestionar el derecho de propiedad del Estado sobre el lote, en cuyo caso puede recurrirse al Poder Judicial mediante una acción contencioso administrativa. El derecho de recurrir al Sistema Arbitral de la Propiedad y su correspondiente acción caducan a los tres meses de producida la inscripción del título individual. Las reclamaciones o impugnaciones correspondientes se dirigen contra el titular con derecho inscrito; y, si son declaradas fundadas dan únicamente derecho a que se ordene el pago de una indemnización de carácter pecuniario por daños y perjuicios a favor del demandante. En tales casos, el titular con derecho inscrito mantiene la validez legal de su título e inscripción; y, por lo tanto; de su derecho de propiedad, que es incontestable mediante acción, pretensión o procedimiento alguno, quedando obligado, eso sí, a pagar la indemnización correspondiente. En cuanto a las resoluciones que emiten los órganos de la COFOPRI, éstas son impugnables ante el Tribunal Administrativo de la Propiedad, que constituye la segunda y última instancia administrativa de la COFOPRI. Las resoluciones que emite el Tribunal Administrativo de la Propiedad agotan la vía administrativa y causan estado. Los interesados pueden impugnarlas ante el Sistema Arbitral Especial de la Propiedad, al que hemos hecho referencia anteriormente.

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Se exceptúan de recurrir ante el Sistema Aribitral Especial de la Propiedad, las reclamaciones e impugnaciones que tienen por objeto: (i) Cuestionar el derecho de propiedad del Estado sobre el terreno matriz formalizado; (ii) Las resoluciones que dicta la COFOPRI sobre Declaración de Propiedad mediante la Regularización del Tracto Sucesivo o la Prescripción Adquisitiva de Dominio del terreno matriz; y, (iii) Las que dicte la misma COFOPRI sobre Determinación o Rectificación de Areas, Medidas Perimétricas y Linderos sólo cuando afecten derechos privados referidos al terreno matriz. En estos casos, contra la resolución que agota la vía administrativa y dentro de los 15 días útiles contados desde su notificación, puede interponerse la respectiva acción contencioso-administrativa. Sin embargo, no obstante esto, el interesado puede optar por acogerse al Sistema Arbitral Especial de la Propiedad. Las resoluciones o actos administrativos emitidos por la COFOPRI pueden ejecutarse inmediatamente, sin perjuicio de que el interesado interponga los recursos impugnativos que la ley le otorga. Sólo se suspende la ejecución de un acto administrativo de la COFOPRI, cuando se dispone mediante resolución administrativa o judicial la suspensión de los efectos del acto impugnado. Los Indicadores Informativos del Coordinador Administrativo de la COFOPRI en el Avance del año 2000, señalaban que en 1999 el porcentaje de casos exitosos de arbitraje / mediación fue de 35.37%, mientras que en el año 2000 este porcentaje fue del orden del 33%. El siguiente Cuadro refleja los costos de la mediación de conflictos a la que hemos hecho referencia en el ámbito urbano, según cifras proporcionadas por COFOPRI.

COSTOS DE LA MEDIACIÓN DE CONFLICTOS EN LA FORMALIZACION URBANA



------------------ -----------------

Por el Tesoro Público: (1996 a 2001) - Pago de las dietas del os vocales

del Tribunal Arbitral

325,800.00

93,085.71

TOTAL 325,800.00 93,085.71

159

Si en el área urbana los costos de la mediación de conflictos en materia

de formalización ascendieron a US$ 93,085.71, al formalizarse 1’178,026 predios, el costo de la mediación de conflictos por predio fue de US$ 0.08 y de US$ 3.77 por hectárea.

En el área rural no existe un Sistema Arbitral Especial de la Propiedad como el que ha sido concebido para el ámbito urbano, por lo que no hemos considerado costo alguno en este aspecto.

- Control de calidad El control de calidad incluye chequeos y medidas que se toman para

erradicar errores, inexactitudes o inconsistencias en la información recolectada en el campo. En este caso, el costo está relacionado con el trabajo realizado por las unidades específicamente designadas para llevar a cabo el control de calidad.

A continuación podrán encontrar los Cuadros de Costos del control de

calidad en los ámbitos de la formalización urbana y la formalización rural que hemos preparado en base a las cifras proporcionadas por COFOPRI y el PETT.

COSTOS DEL CONTROL DE CALIDAD EN LA FORMALIZACION URBANA



216,464.00 61,846.86


---------------

--------------

TOTAL 216,464.00 61,846.86 Habiéndose formalizado en el ámbito urbano 1’178,026 predios e invertido

US$ 61,846.86 en control de calidad, los costos por predio son de US$ 0.05 y por hectárea de US$ 2.51.

160

COSTOS DEL CONTROL DE CALIDAD EN LA FORMALIZACION RURAL


Por el BID y el Tesoro Público: - Expediente completado

5.00

TOTAL 5.00

Los costos del control de calidad en la formación rural dirigidos a completar el expediente ubicando y corrigiendo los errores que el mismo pudiera tener, fueron de US$ 5.00 por hectárea y, por tanto, de US$ 10.00 por parcela.

- Validación legal

Los planos elaborados por la COFOPRI (Plano Perimétrico y Plano de Trazado y Lotiación) son revisados para asegurar que no exista ningún cruce con predios registrados existentes.

Se trata de una comparación de los resultados de la investigación de

campo con la titulación existente con la finalidad de efectuar la determinación final del status legal de la parcela.

En el área urbana, sobre la base de los lotes que arroja el plano de

trazado y lotización registrado, la COFOPRI emite las fichas de empadronamiento. Con ellas se inicia el trabajo de campo de tipo legal, por medio del cual las brigadas empadronan a los poseedores de los lotes. Eventualmente, se realiza en este momento una nueva verificación física. La COFOPRI respeta los empadronamientos de las autoridades anteriores, pero si el empadronado no es el mismo que figura en dichos padrones, se le exige al poseedor pruebas de las transferencias anteriores o de su derecho actual a ser titulado.

161

Todos estos costos han sido considerados por la COFOPRI en el rubro

correspondiente al control de calidad, por lo que en el Cuadro final no se considera costo alguno por este concepto.

El mismo trabajo es realizado por el PETT en el área rural, de acuerdo

con las cifras que nos han proporcionado hemos elaborado el Cuadro que les ofrecemos a continuación:

COSTOS DE LA VALIDACIÓN LEGAL

EN LA FORMALIZACION RURAL


Por el BID y el Tesoro Público: - Revisión - Preparación del SIG

0.28

TOTAL 0.28

Teniendo en cuenta que los costos de la validación legal en la formalización rural ascendieron a US$ 0.28 por hectárea, el costo por parcela es de US$ 0.56.

- Publicidad de los resultados del trabajo de campo

Un paso extremadamente importante para chequear los resultados del trabajo de campo y de la validación es hacer publicidad de los resultados en la localidad donde la formalización ha sido efectuada. Dicha publicidad permite también que los beneficiarios del programa continúen envueltos en el proceso de formalización. Hasta donde tenemos conocimiento este tipo de trabajo sólo ha sido realizado por la COFOPRI en el proceso de formalización urbana del país, de acuerdo con las cifras proporcionadas por dicha entidad hemos preparado el siguiente cuadro.

162

COSTOS DE LA PUBLICACIÓN DE RESULTADOS DEL TRABAJO DE CAMPO EN LA FORMALIZACION URBANA



--------------- ------------

Por el Tesoro Público: (1996 a 2001) - Memoria

66,642.86

19,040.81

TOTAL 66,642.86 19,040.81

Como quiera que en la publicación de los resultados del trabajo de campo en la formalización urbana se invirtió US$ 19,040.81, el costo por predio por este concepto es de US$ 0.02 y por hectárea de US$ 0.77.

- Resolución de conflictos

Esta etapa la hemos eliminado del Cuadro de Costos porque en el Perú está comprendida en la etapa de la mediación de conflictos.

- Preparación de nuevos Registros de Tierras Esta etapa involucra la preparación de los documentos legales que son

utilizados para registrar los títulos de propiedad otorgados. Tratándose de la propiedad urbana, la COFOPRI emite una Resolución que califica al asentamiento humano como permanente. Una vez identificado y calificado en forma permanente el pueblo joven, la COFOPRI manda levantar un plano del área ocupada, el cual también es aprobado mediante resolución. La ley establece que dicha resolución y el plano tienen mérito suficiente para su inscripción en el Registro, generándose con dicha inscripción a favor de la COFOPRI un derecho de propiedad pleno, incondicional y absoluto sobre toda el área ocupada. A partir de este momento y después de la expedición de estas resoluciones con su correspondiente inscripción, la COFOPRI puede transferir a favor de cada poblador un derecho de propiedad inobjetable sobre el lote que ocupa. La preparación de estas Resoluciones no ha sido cuantificada por la COFOPRI en las cifras que nos han proporcionado respecto de sus respectivos costos.

163

En materia rural, el PETT elabora los certificados catastrales de acuerdo con el detalle que se muestra en el siguiente Cuadro.

COSTOS DE LA PREPARACIÓN DEL REGISTRO DE TIERRAS EN LA FORMALIZACION RURAL


Por el BID y el Tesoro Público: - Certificados Catastrales (Mano de obra y materiales)

0.70

TOTAL 0.70

Siendo los costos de la preparación del registro de tierras en la formalización rural de US$ 0.70 por hectárea, el costo por parcela es de US$ 1.40.

- Preparación de planos y mapas catastrales En el área urbana formalizada, la COFOPRI no realiza el trazado de los

mapas en el formato estándar cuadriculado. Las líneas del cuadriculado UTM son marcadas en los mapas base de catastros y los mapas pueden ser elaborados en cualquier formato o escala deseada.

El RPU produce Mapas Base Catastrales en las escalas de 1/2000 a

1/5000, Mapas Catastrales Urbanos a una escala de 1/500 a 1/2000 y Mapas Catastrales Rurales a una escala de 1/5000 a 1/20000.

Según la información consignada en el Estudio de Arthur Andersen 54, el

RPU recibe de la COFOPRI dos clases de mapas catastrales:

• El Plano Perimétrico (PP) Es un plano del límite externo del área a titular (pueblo joven o asentamiento humano). Este plano se guarda en un formato digital y en un formato impreso, siendo ingresado digitalmente al trazado de mapas de base existente. Los límites se establecen en coordenadas

54 Estudio . . .Op.Cit. Pág. 8.

164

UTM mediante una conexión a la red de control geodésico y en el plano se muestran las tablas de las coordenadas UTM.

• El Plano de Trazado y Lotización (PTL) Se trata de una descomposición del Plano Perimétrico con el fin de formar el mapa catastral básico para el RPU. En este caso, los planos muestran las dimensiones y las áreas de cada parcela sobre la base de una descripción completa de los límites y una medición por levantamiento.

Los mapas catastrales de la COFOPRI son verificados en tres etapas

antes de ser presentados al RPU:

• Los Planos Perimétricos son dibujados en el trazado de mapas de la base digital, mientras que los Planos de Trazado y Lotización son comparados con el Plano Perimétrico pertinente.

• Los Planos Perimétricos son ajustados para demostrar su precisión angular y líneal. Los Planos de Trazado y Lotización son revisados para asegurar que todos los lotes tengan dimensiones y áreas.

• Se compara la información de los planos con la memoria descriptiva. Las entidades responsables del mantenimiento del mapa catastral urbano señaladas por ley son los Municipios y por ello resulta prioritario emprender la tarea de crear un Sistema Catastral Unificado y Multifinalitario. El rol del plano catastral en el RPU es operativo. Se puede ingresar a la base de datos del RPU por medio de la referencia catastral, proporcionándose de esta manera flexibilidad en el acceso a la base de datos predial. Cuando estamos frente a predios que ya se encuentran registrados y que van a ser objeto de futuras sub-divisiones, la preparación de los planos catastrales es realizada por un ingeniero que se encuentra inscrito en el Registro de Verificadores del RPU. En cuanto a los costos de la subdivisión y los documentos que deben presentarse para obtenerla, tenemos los siguientes: • Formulario de Desmembración autorizado por abogado que se

encuentre inscrito en el Registro de Verificadores del RPU. El costo del formulario es cero. Sin embargo, el costo de la autorización del abogado dependerá del precio del mercado que aproximadamente es de US$ 125.00.

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• Plano Perimétrico y Memoria Descriptiva del predio a subdividir, realizado por un Ingeniero que se encuentre inscrito en el Registro de Verificadores del RPU, quien elabora y visa los planos y la memoria en mención, el costo por ambos documentos asciende aproximadamente a US$ 160.00.

• Una vez aprobado el trámite, la tasa registral por inscripción de dicho trámite en el RPU asciende a US$ 11.40.

La entidad responsable del mantenimiento del mapa catastral rural formalizado es el Ministerio de Agricultura. Cuando estamos frente a predios que ya se encuentran registrados y que van a ser objeto de futuras sub-divisiones, la preparación de los planos catastrales es realizada por un ingeniero colegiado o un ingeniero verificador. En cuanto a los costos de la subdivisión y los documentos que debe presentar el usuario para que se inscriba la subdivisión son los siguientes: • Solicitud dirigida al PETT solicitando:

- La independización del predio (Costo cero) - La visación de los planos (la tasa registral es de US$ 8.00). - La asignación del Código o Unidad Catastral (la tasa registral es de

US$ 8.00 y en áreas no catastradas es de US$ 11.40).

• Copia del documento de identidad del solicitante, costo aproximado US$ 0.14.

• Documentos que acrediten condición de propietario, como por ejemplo, el testimonio de la escritura pública de compraventa, cuyo costo aproximado es de US$ 2.15 por hoja.

• El Plano de Ubicación en base cartográfica del PETT, si hubiere perimétrico con coordenadas UTM (Unidad Técnica de Medida) con indicación de los vértices de la poligonal del predio y Memoria Descriptiva suscrita por Ingeniero Colegiado o Ingeniero Verificador. El costo aproximado por ambos documentos asciende a US$ 160.00.

• Copia literal de dominio con antigüedad no mayor de un mes, su costo asciende a US$ 1.10.

• Plano del Título Archivado de las áreas materia de independización, costo aproximado de US$ 1.10.

• Original o Copia Simple de la boleta de habilidad profesional emitida por el CIP (Colegio de Ingenieros del Perú) a favor del Ingeniero que suscribe los planos, cuyo costo asciende a US$ 5.71.

166

• Inspección Ocular sujeta a evaluación, cuyo costo asciende dentro de la provincia de Lima a US$ 24.85 y fuera del ámbito de la provincia de Lima asciende a US$ 21.42 por cada 50 Km. de distancia de Lima.

• Certificado de búsqueda catastral, cuyo costo por concepto de tasa registral asciende a US$ 8.00

A continuación podrán encontrar los Cuadros que hemos elaborado conteniendo los costos que demandó la preparación de los planos y mapas catastrales en la formalización urbana y rural en el Perú, de acuerdo con las cifras proporcionadas por COFOPRI y el PETT.

COSTOS DE LA PREPARACION DE PLANOS Y MAPAS CATASTRALES EN LA FORMALIZACION URBANA



9’767,355.00 2’790,672.80


-------------

----------------------

TOTAL 9’767,355.00 2’790,672.80 Si los costos de preparación de los planos y mapas catastrales para la

formalización urbana de 1’178,026 predios demandaron un costo de US$

2’790,672.80, el costo por este concepto para la formalización de cada

predio fue de US$ 2.37 y para la formalización de una hectárea de US$

113.10.

167

COSTOS DE LA PREPARACIÓN DE PLANOS Y MAPAS CATASTRALES EN LA FORMALIZACION RURAL

FINANCIAMIENTO DOLARES

(por hectárea) Por el BID y el Tesoro Público: - Preparación y ploteo de planos

0.84

TOTAL 0.84

Siendo el costo por hectárea de la preparación de planos y mapas catastrales en la formalización rural de US$ 0.84, el costo por predio fue de US$ 1.68.

Para el análisis de la información que en los Cuadros finales estamos

proporcionando respecto de los costos involucrados en el área urbana y en el área rural deberá tenerse en cuenta que el levantamiento realizado por el PETT es un levantamiento aéreo que comprende fotogrametría y generación de ortofotomapas, mientras que el trabajo realizado por la COFOPRI es de un levantamiento topográfico utilizando muchísimas veces como base la información proporcionada por el PETT respecto de su levantamiento aéreo

ALCANCE DE LOS MAPAS

RPI PETT RPU COFOPRI

- Tiene algunos mapas y planos sin secuencia del área urbana.

- Tiene los mapas elaborados por el PETT para el área rural.

- Mapas del Area Rural 1/25000 (30% digital) 1/2500 – 1/10000 (digital)

- Mapas del Area Urbana 1/500 – 1/5000 (digital) 1/5000 – 1/20000 (digital)

- Recopilación inicial de bases de mapas de diversas fuen-tes, que fueron complementadas con levantamiento topográfico.

- Levantamiento aéreo: Fotogrametría Ortofotomapa

- Levantamiento topográfico.

Conectada en el área rural a una base de datos legal.

Conectada a una base de datos legal

Conectada a una base de datos legal.

168

También deberá considerarse el número estimado de parcelas respecto de las

cuales se han levantado mapas tanto en el área urbana como en la rural.

ESTIMADO DE PARCELAS MAPEADAS 55

LIMA OTRAS CIUDADES

TOTAL METODO DEL MAPEO

RPU Mapas urbanos

720,000

730,000

1’450,000

Levantamiento Topográfico

PETT Mapas rurales Nuevo proyecto

50,000

850,000 1’800,000

900,000 1’800,000

Levantamiento Aéreo

RPI Mapas urbanos y rurales no trazados

1,200,000

550,000

1’750,000

Mapas no trazados

TOTAL 1’770,000 3’930,000 5’900,000 También se han tenido en cuenta los costos de los recursos de personal y tecnológicos de ambos registros, sobre la base de los tres cuadros siguientes:

55 Información extraída de: Estudio de Arthur Andersen . . .. Op. Cit. Pág. 11

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CUADRO COMPARATIVO DE PERSONAL INVOLUCRADO EN EL LEVANTAMIENTO TOPOGRÁFICO 56

TIPO DE PROFESIONAL

RPI RPU COFOPRI Ministerio de Agricultura Lima

Regional PETT

Profesional 5 1 14 34 Apoyo 1 ------- 10 8 Técnico 2 26 83 99 Topógrafo ------- ------- 174 ------- Verificador ------- ------- 44 ------- Instructor ------- 2 1 4 TOTAL 8 29 321 145 900 Permanente 8 1 3 ------- Temporal --------- 28 318 -------

RECURSOS TECNOLÓGICOS PARA LA TOPOGRAFÍA 57

TOPOGRAFIA RPI RPU COFOPRI PETT

-------

-------

25 Estaciones 19 Teod.Eléct. 107 Radios

11 Unidades GPS

RECURSOS TECNOLÓGICOS PARA EL MAPEO58

56 Cuadro elaborado sobre la base de información contenida en: Estudio de Arthur Andersen

..... Op. Cit. Págs. 11 y 12. 57 Ibídem. 58 Ibídem.

170

MAPEO RPI RPU COFOPRI PETT

Hardware

...W/Stns

17 Graphic w/stns (Pentium III) Indicador numérico Digital (AO) Trazadora (A1)

11Graphic w/stns

(Pentium III) 5 tablas de di- gitalización 58 PC (Pentium III)

7 ploteadoras Graphic w/stns 30 PC (Pentium III)

Software Auto Cad 2000 (Lima) Mapinfo (Regiones)

Auto Cad V14 Auto Cad 2000 M/station (geopak) areview 3 Arcinfo

Autocad Microstation Mapinfo

Para la elaboración de los costos del ítem 13 referido a la preparación de planos o mapas catastrales se ha tenido en cuenta el personal involucrado en dicha tarea, el equipo gráfico y el equipo topográfico, de acuerdo con el siguiente cuadro:

CUADRO DE MAPAS Y RECURSOS 59

RPI (Lima) PETT RPU COFOPRI

Parcelas 850,000 1’450,000 Mapas Métodos Fotos áreas Levantamiento

Topográfico Personal 8 1,045 29 321 Equipo Gráfico 3 16 17 11

Recursos

Equipo Topográfico

11GPS

25 T/S

- Preparación de la base de datos

59 Estudio de Arthur Andersen. Op. Cit. Pág. 10

171

Este punto está relacionado con la manera como están diseñadas las bases de datos existentes en los dos registros de la propiedad del Perú (el RPI y el RPU) y la forma en que se encuentran relacionadas con el catastro. A continuación sintetizaremos las características más importantes de las bases de datos existentes en el RPI y en el RPU y realizaremos un análisis comparativo de ambos sistemas: El sistema instalado en el RPU: El REGIS-P Este sistema fue desarrollado usando la herramienta de programación FoxPro, que tiene como característica reconocida su falta de seguridad en el manejo de volúmenes mayores de información, porque requiere de reindexacciones y en volúmenes mayores pierde punteros. La característica anteriormente mencionada se traduce en una diferencia entre el número de índices resultante después de la reindexación y el número de registros real; por este motivo se sostiene que un sistema de esta naturaleza pierde registros. Teniendo en cuenta estos hechos se tuvo que dividir la base de datos del REGIS-P para que pudiera procesar más información. Esta base de datos fue dividida en cuatro teniendo en cuenta las distintas áreas o registros existentes. Esto posibilitó el manejo de mayores volúmenes de información, pero originó algunas desventajas, como por ejemplo, que una búsqueda basada en un nombre debía realizarse en cada uno de los cuatro servidores. Como puede comprenderse, este sistema que opera sobre una base de datos alfanumérica centralizada dividida en cuatro a nivel regional, es antiguo y carece de capacidad. Tres de las bases de datos regionales están ubicadas en Lima y la cuarta en Arequipa. Todas las oficinas están conectadas con la base de datos, salvo tres de ellas (Ilo, Huacho y Cañete) que no cuentan con líneas dedicadas. El REGIS-P tiene actualmente una plataforma Unixware, una base de datos no relacional (archivos planos), menúes de zonales y módulos, nueve módulos diferenciados, acceso controlado en cada Módulo, información distribuída por zonales y ventanas de ayuda al usuario. El REGIS-P presenta como característica esencial, la de estar desarrollado con una arquitectura de provisión de máxima información, esto es, provee información específica relativa al estado del título. Así, si se desea saber si el título tiene alguna reserva de dominio, con sólo

172

consultar la base de datos ésta entregará su situación específica. Esto también funciona a partir de una interrogación masiva, en busca del estado en que se encuentre determinado título (observación, tacha, reserva de dominio, etc.). Otra característica que presenta el REGIS-P es su construcción respetando el folio real. De esta manera, cuando se busca información relativa al predio, el argumento de búsqueda es la ubicación del predio, es decir, sus coordenadas de ubicación o catastro. Sin embargo, este sistema no tiene integrada la función de catastro ni guarda en forma directa las coordenadas de los predios almacenados en su base de datos. El manejo del catastro se realiza en otro sistema independiente.

El sistema instalado en el RPI: EL SIR

En el caso del RPI, hasta hace unas décadas las inscripciones se realizaban en tomos y luego fueron ingresadas a fichas mensuales. Sin embargo, hace seis años se inició en Lima un proceso de digitalización de toda la información registral y la implementación del SIR. Actualmente, toda esta información es almacenada en discos ópticos que contienen más de 2 millones de imágenes escaneadas.

Cada nueva inscripción es ingresada al sistema de computación en el

momento en que se graban los datos y después de ser revisada por el registrador se convierte en imagen con la firma incluída y se almacena en el sistema. Por lo tanto, todas las inscripciones se efectúan en un sistema de presentación de imágenes.

Todas las oficinas registrales de Lima y Callao tienen su propia base de

datos descentralizada conectada a la Oficina principal de Lima mediante una línea dedicada y se envían copias de seguridad a la oficina de Lima cada semana.

Este mismo proceso de digitalización fue iniciado hace dos años por la

Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP) a nivel nacional. Dicho proceso de digitalización ha concluido y la semana pasada fue firmado en el Ministerio de Justicia el contrato para la realización de la interconexión a nivel nacional, lo que permitirá que en cualquier lugar del país se inscriban actos registrales prediales de cualquier otro lugar, eliminándose los costos de desplazamiento del usuario con el consiguiente ahorro de tiempo que esto significará para los mismos.

173

En el caso del SIR, la búsqueda básica es por título, ficha, partida, o por el nombre del propietario que está indexado al título en forma automática. A partir de esta información, el Registrador recibe toda la información disponible en imágenes, ordenadas en función del tracto sucesivo. Con esta información en la pantalla, el Registrador analiza la situación del título o provee la publicidad respectiva. La principal seguridad que tiene el SIR se alcanza a partir de la utilización del almacenamiento de la información en discos magneto-ópticos de tal manera que una vez que la información ha sido almacenada, el sistema no permite que ésta pueda ser borrada. Adicionalmente, provee identificación segura del Registrador a partir de la lectura de su huella dactilar. Sólo mediante el uso de estas dos herramientas tecnológicas integradas a su diseño es como se pueden crear los llamados “asientos electrónicos” y no de otra forma.

Análisis comparativo de ambos sistemas

En el caso del SIR no es posible obtener información específica relativa al estado del título por cuanto el manejo de los registros es a nivel de imágenes. Esto significa que a la consulta del registrador, el sistema le devuelve el tracto perteneciente al título (las imágenes digitalizadas) para ser revisadas por el Registrador, pero no le provee información específica acerca de él. Para que esta información quede disponible en la misma forma que en el REGIS-P, es necesario desarrollar las rutinas específicas de actualización de las tablas que almacenan dicha información, e indexar ésta a los títulos respectivos. Visto en comparación, el RPU tiene un sistema que provee una información más detallada, la que, sin embargo, no es necesariamente confiable. Por otro lado, el SIR tiene la característica de la seguridad, pero no provee información de detalle. Otro aspecto a resaltar es que en el manejo de altos volúmenes de información, el SIR es un sistema más veloz porque su tecnología está preparada para el proceso de altos volúmenes de información, lo que no es posible en el caso del REGIS-P por cuanto el FoxPro no tiene esta característica técnica de diseño. En cuanto a las facilidades de interconexión que proveen ambos sistemas, el FoxPro no es una herramienta reconocida en la industria como base para un sistema interconectado. Esto porque no ofrece facilidades para el manejo de los errores que siempre están presentes en la transmisión por líneas de comunicación. En el caso del SIR las herramientas con las que ha sido desarrollado proveen un eficiente manejo de las comunicaciones en forma natural; y es así, como de hecho, viene funcionando la interconexión entre la ORLC y sus dependencias.

174

Esta es, además, la forma como se están interconectando los demás órganos del Sistema Nacional de Registros Públicos (SINARP) en forma casi nativa. El único grado de interconexión alcanzado por el RPU es el que se refiere a la transmisión de información en lote (batch). Esta no es una interconexión operativa en línea, ya que sólo le permite juntar información y enviarla por lotes en una suerte de “valija”, que ellos operan una o más veces al día. Esto se asemeja mucho a una transmisión por correo electrónico con datos anexos al mensaje. Adicionalmente, el RPU ha buscado una alternativa para poder superar los problemas de seguridad que tiene en el manejo de su base de datos, para lo cual contactaron al mismo desarrollador del sistema que opera el SIR en la ORLC. El sistema que DT Soft construyó para ellos es el SARP, que no sólo se parece a su versión primigenia (SIR) en el nombre, sino también a nivel de arquitectura. En esta nueva versión, sin embargo, no se han considerado todas las mejoras funcionales que la ORLC le ha aplicado al SIR, aunque sí deben de habérsele corregido deficiencias menores y agregado funciones principalmente de interfase con el usuario a nivel de la estética. También se está ejecutando en el RPU un proyecto para escanear los documentos de títulos para solucionar de este modo los problemas de almacenamiento. Ya han sido escaneados los documentos desde 1990 hasta 1998, pero no se podrá tener acceso a ellos hasta que el nuevo software se encuentre operativo.

Relación de los Registros con el catastro

En cuanto a la problemática catastral vinculada a la cuestión registral, ya nos hemos referido a su situación en general. Cabe puntualizar que la carencia de una base catastral vinculada con la información predial urbana en el RPI es la principal causa de la existencia de superposiciones y duplicidades de este registro. No existe, sin embargo, posibilidad material de conocer con exactitud el porcentaje de las mismas. En cambio, la información predial rural del RPI sí se encuentra conectada con el catastro elaborado por el PETT. Toda la información catastral digital es proveída por el PETT al RPI a nivel nacional.

175

La más importante ventaja comparativa del RPU se encuentra no sólo en el hecho de que la información es ordenada sobre la base de parcelas, sino también en que los registros de parcelas han sido enlazados con mapas de registro. La mayoría de las parcelas se encuentra bien definida mediante el levantamiento y puede ser localizada en grandes mapas a escala. La información catastral del RPU es proporcionada por la COFOPRI dentro del marco del proyecto de formalización de la propiedad financiado por el Banco Mundial. También se recibe información catastral del PETT respecto de las áreas rurales de Lima. El RPU ha establecido un vínculo operativo entre la base del registro legal y el sistema de mapas catastrales. Puede, de esta manera, ingresarse a la base de datos de registros por medio de la referencia catastral proporcionándose flexibilidad en el acceso a la base de datos predial del RPU y en su uso. El sistema catastral digital está plenamente establecido en coordenadas según el sistema de marco de referencia geodésico nacional UTM teniendo como base el software Autocad. En las cifras que nos ha sido alcanzado por la COFOPRI, no consideran costo alguno respecto de la preparación de la base de datos, ni con fondos del Banco Mundial ni con fondos del Tesoro Público. Suponemos que esto se debe probablemente al hecho de que el costo del REGIS-P y de sus posteriores modificaciones y aplicaciones ha sido asumido por el RPU. Sin embargo, el RPU es financiado con los fondos de este mismo Proyecto, por lo que debería haberse considerado dicho costo, el que sin embargo no hemos podido consignar por no haber tenido acceso a él.

En cuanto al PETT, éste tampoco ha considerado en sus Cuadros costo alguno por este concepto. En este caso, se aplica el mismo razonamiento anterior, ya que en el Proyecto llevado adelante con fondos del BID se le asignó a la SUNARP fondos para la preparación de la nueva base de datos predial, un monto que tampoco nos ha sido proporcionado, el mismo que debería haberse estimado en el Cuadro final.

- Pago de impuestos o derechos

Ninguno de los procesos de formalización (urbano o rural) está sujeto a pago alguno de impuestos, por lo que no se ha considerado ningún costo en este rubro.

176

- Gastos notariales

En los procesos de formalización urbana y rural no se utilizan escrituras públicas otorgadas por Notarios, sino formularios registrales, por lo que tampoco se ha considerado ningún costo por este concepto.

- Registro de derechos de la propiedad Como sabemos el RPI forma parte del Sistema Nacional de los Registros

Públicos (SINARP) el mismo que es administrado y supervisado por la SUNARP, que es una entidad descentralizada del Sector Justicia.

El RPI se encuentra descentralizado por regiones y en la mayoría de las

regiones existen sedes registrales a nivel provincial (60 en su totalidad) con funciones todas ellas de calificación registral. Adicionalmente, existen cerca de 10 oficinas receptoras.

El Decreto Legislativo No. 496 del 15 de noviembre de 1988 creó en cada

una de las regiones del territorio nacional un Registro Predial de Pueblos Jóvenes y Urbanizaciones Populares (después denominado Registro Predial Urbano – RPU). El RPU tiene actualmente 20 oficinas a lo largo del país, pero sólo realiza labores de calificación normalmente en algunas de ellas. En las otras oficinas existe flexibilidad para movilizar el trabajo de tal manera que se puedan enfrentar las sobrecargas de trabajo por épocas.

Un estudio realizado en el año 2001 por la empresa Arthur Andersen 60

reveló que de 6 millones de propiedades aproximadamente existentes en el país, más o menos cuatro millones de ellas se encontraban registradas: 3’175,761 en el RPI y 845,655 en el RPU.

Mientras que el total de las inscripciones del RPU corresponden al área

urbana que se ha formalizado, de las inscripciones en el RPI 1’788,862 son de predios urbanos y la diferencia de 1’386,899 son de predios rurales.

Este mismo trabajo estimó que faltaban registrarse más o menos

1’986,000 predios, de los cuales 1’469,752 pertenecerían al área urbana mientras que 516,248 predios serían del área rural. Así tenemos que el trabajo al que acabamos de hacer mención resumió la composición de la demanda de títulos de propiedad del siguiente modo:

60 Estudio .... Op. Cit. Pág. 8

177

En los últimos años, han sido incorporados al RPI una gran cantidad de títulos del área rural a través del PETT, es por eso que este registro tiene inscritos cerca de 1’400,000 predios rurales. Para la segunda etapa de formalización rural financiada por el BID se prevee la incorporación de 1’820,000 títulos más.

6 MM predios 4.1 MM predios 1.9 MM

predios

RPI RPU No registrados

Las transacciones en el RPI en los últimos años han sido del orden de 480,000 por año. El RPU ha mostrado una tendencia creciente en sus transacciones: 41,231 en 1996; 44,878 en 1997; 73,040 en 1998; 61,850 en 1999; 105,153 en el 2000; y 159,058 en el 2002 61.

Los bajos costos de las tarifas del RPU, sin embargo, no permiten que su recaudación pueda cubrir sus costos y hace que la diferencia de los ingresos del RPI sean notorios en comparación con los del RPU. Así tenemos que 472,960 transacciones realizadas en 1999 por el RPI a nivel nacional, le significaron un ingreso de US$ 12’338,412, mientras que por

61 Arthur Andersen. Presentación del Proyecto Estrategia para la Sostenibilidad de Largo

Plazo del Sistema Registral de la Propiedad Predial. 6 de diciembre del 2000. Pág. 33.

178

las 61,850 transacciones efectuadas en el mismo año en el RPU le ingresaron a este último Registro US$ 397,799. El RPI tuvo 7.5 veces más transacciones que el RPU, pero tuvo 31 veces más ingresos que el RPU.

En el área urbana el RPU tiene inscritos el 21% de los predios urbanos a nivel nacional (845,655) mientras que el RPI tiene el 43% (1’788,862). Sin embargo, a pesar de que la diferencia es de cerca de la mitad de predios inscritos, el RPI registra por año en promedio 8 veces más inscripciones que el RPU. Por ejemplo, en 1999 fueron inscritas 61,850 transacciones a nivel nacional en el RPU, contra 472,960 transacciones inscritas en el RPI a nivel nacional.

La menor movilidad en el RPU del mercado inmobiliario en comparación con el movimiento existente en el RPI se debe, desde nuestro punto de vista, a los siguientes factores: (i) La reciente formalización de los predios inscritos en el RPU que data escasamente de siete años atrás; (ii) El menor poder adquisitivo de los propietarios del RPU; (iii) La lejanía de las oficinas del RPU ya que registra propiedades en 29 localidades que están entre 1 y 12 horas de viaje de la oficina más cercana del RPU; y, (iv) La existencia de transacciones prediales que no llegan a ser inscritas en los Registros por una falta de cultura registral y de conocimiento respecto de las ventajas de realizar esta inscripción. Esta última situación es, obviamente, la más preocupante porque ello supone que, cada vez, un mayor número de predios formalizados estarán retornando a la informalidad, abriéndose más y más la brecha entre la realidad registral y la realidad jurídica.

En el siguiente cuadro se puede apreciar de manera comparativa la composición de las transacciones en el RPU y en el RPI.

CUADRO COMPARATIVO DE LAS TRANSACCIONES EN EL RPU

Y EN EL RPI 62

TIPOS DE ACTOS INSCRITOS RPI % RPU %

Compraventas 120,194 5 15,953 12 Hipotecas 43,717 2 5,723 4 Desmembración/acumulación --------- -------- 2,332 2 Propiedad --------- -------- 2,543 2

62 Información extraída del Estudio realizado por la empresa Arthur Andersen en el año 2000

y elaborada con los datos de los actos de inscripción registrados en ambos registros en el año 1999. Op. Cit. Pág. 7.

179

Declaratoria de fábrica 20,640 1 1,885 1 Otros 288,409 11 33,414 24 Publicidad 1’215,922 46 76,608 55 Otros registros 951,646 36 ----------- ----- Inscripciones 472,960 18 61,850 45 TOTAL 2’640,528 100 138,458 100

Puede apreciarse que las transacciones de compraventas y de hipotecas son sustancialmente mayores en el RPI en comparación con las del RPU a pesar que los costos de inscripción de estos actos son más onerosos en el RPI. En efecto, según pudimos apreciar en el Cuadro Comparativo de los Costos en los Registros Públicos que se encuentra en el numeral 1.2 del punto IV del presente informe, el costo de inscripción de un contrato de compraventa en el RPU es de US$ 10.00 sea cual fuere el valor del inmueble mientras que la inscripción de un contrato de compraventa en el RPI es de US$ 62.00 si el inmueble está valorizado en US$ 20,000. En cuanto a las hipotecas, la inscripción de una de ellas en el RPU cuesta US$ 8.57 mientras que en el RPI cuesta US$ 32.00 si el predio está valorizado en US$ 20,000.

En relación a los contratos de compraventa es muy probable que las

causas de esta diferencia se ubiquen en algunas de las que hemos hecho mención en los párrafos anteriores.

Tratándose, en cambio, de las hipotecas debo señalar que en el Perú, el

RPU ha sido cuestionado duramente en los últimos años por un importante sector que ha señalado que los Bancos y las entidades financieras del país no tienen confianza en este último registro como sí lo tienen en el RPI.

Desde nuestro punto de vista, el problema del menor otorgamiento de

créditos con garantía hipotecaria a los propietarios de predios inscritos en el RPU no atraviesa por la falta o no de confianza del sistema financiero en este registro. Creemos que lo que sucede, en verdad, es que las entidades financieras otorgan crédito a quienes consideran como sujetos de créditos, es decir, a personas que pueden demostrar mediante documentos que tienen capacidad para pagar con sus ingresos mensuales la deuda que van a contraer. Esto, normalmente, sólo pueden hacerlo quienes se encuentran dentro de la “formalidad” laboral. Si bien es cierto, que los propietarios de los grandes asentamientos humanos mueven un porcentaje importantísimo de la economía del país, como lo han demostrado una serie de investigaciones del Instituto Liberdad y Democracia en el Perú, no es menos cierto que lo hacen dentro de una “informalidad económica”, de tal manera que no pueden demostrar su

180

capacidad de pago ante las entidades financieras; y, por ello, no son considerados como sujetos de crédito. A las entidades financieras les interesa, en primer lugar, que el solicitante del crédito sea “sujeto de crédito” y luego que ofrezca una garantía real para que en el caso de que su situación cambie, la entidad pueda cobrar la deuda.

Existe otra cuestión importante que se debe analizar respecto de este

último Cuadro y es el hecho de que mientras en el RPI fueron inscritas 20,640 declaratorias de fábrica, en el RPU sólo fueron inscritas 1,885. Esto resulta preocupante si se tiene en consideración que la gran mayoría de los predios que figuran inscritos en el RPI tienen inscritos tanto el terreno como las construcciones efectuadas sobre ellos. No sucede lo mismo tratándose del RPU, ya que la COFOPRI se ha encargado de formalizar solamente la propiedad sobre los terrenos que es la que se ha inscrito en el RPU, en donde en la gran mayoría de los casos el registro es incapaz de darnos un dato cierto respecto de las construcciones realizadas sobre el terreno; y, por lo tanto, es incapaz de evidenciar el verdadero valor de los predios en el mercado inmobiliario.

Finalmente, cabe señalar que al existir en nuestro país un sistema

facultativo de registro de los derechos que recaen sobre la propiedad predial y no contarse con un registro obligatorio, ambos registros presentan el grave inconveniente de la discordancia en muchos casos entre la realidad registral y la realidad jurídica, debido a la existencia de compraventas válidas fuera de los registros, así como de acumulaciones, divisiones y subdivisiones no inscritas.

A esto debe sumársele un inconveniente adicional del RPI en relación a

las inscripciones del área urbana, las que no están concatenadas con un catastro, por lo que en muchos casos se presentan duplicidades o superposiciones en las inscripciones. No sucede lo mismo con las inscripciones de las áreas rurales en el RPI que sí encuentran su correspondencia en el catastro que para estos efectos ha venido levantando el PETT.

El área urbana formalizada por la COFOPRI sí tiene su correspondiente

base geográfica, por lo que en el RPU no deberían presentarse problemas de duplicidades o superposiciones. Esto, sin embargo, no es óbice para que si se presente el problema de la falta de inscripción de las acumulaciones, divisiones, subdivisiones, así como de las construcciones que en los hechos se efectúan en estos predios.

Si bien es cierto que ambos registros tienen diferencias a las que ya

hemos hecho referencia anteriormente, tampoco es menos cierto que algunas de estas diferencias se han ido acortando con el transcurso del

181

tiempo. Así tenemos que la utilización de formularios registrales que inicialmente estaba circunscrita al RPU se ha ido extendiendo de manera progresiva en el RPI: primero para la formalización de la propiedad rural, luego para la regularización de la informalidad en la propiedad horizontal, etc. En el RPU no es necesario el servicio de un Notario, ya que el documento puede ser firmado por un abogado acreditado ante el RPU, con la certificación que brinda el certificador de buena fe que trabaja en la oficina central del RPU de la entidad de los otorgantes. Lamentablemente, como ha hecho notar Arthur Andersen, “en la práctica sólo se utiliza el formulario en aproximadamente el 50% de las transacciones en Lima e incluso menos en otras regiones. Esto se debe en parte a que el público no comprende ni confía en los formularios, un problema que empeora aún más con la actitud de ciertos elementos de la profesión legal. En la actualidad, sólo un grupo menor de abogados maneja gran parte del trabajo relacionado con el RPU y cobra altos honorarios, en algunos casos iguales o mayores que los honorarios cobrados por los Notarios” 63.

La COFOPRI no considera costo alguno en materia registral por la

primera inscripción de dominio, ya que se señaló anteriormente la tasa es cero. Por ello, no hemos considerado ningún gasto por este concepto en el Cuadro final. Si hemos, en cambio, considerado los costos de las siguientes transacciones sólo a nivel de las subdivisiones para el Cuadro final, a un estimado de US$ 296.40 por parcela y de US$ 1,415.13 por hectárea.

En materia rural, el PETT, de acuerdo a la cifras proporcionadas,

considera como gastos registrales para la primera de dominio, los que se detallan en el siguiente Cuadro que hemos preparado:

COSTOS REGISTRALES PARA LA FORMALIZACION RURAL


Por el BID y el Tesoro Público: - Presentación de expedientes ante los Registros Públicos - Inscripción en Registros Públicos

0.72 2.00

TOTAL 2.72

63 Estudio de Arthur Andersen. Op. Cit. Pág. 5

182

Siendo el costo de los gastos registrales en la formalización rural de US$ 2.72 por hectárea, el costo por parcela es de US$ 5.44.

En cuanto, al costo de las siguientes transacciones rurales a nivel de las

subdivisiones que hemos considerado para el Cuadro final, éstas han sido estimadas en US$ 228.90 por parcela y en US$ 114.45 por hectárea.

- Entrega de títulos a los beneficiarios

Esta etapa involucra la entrega final de titulación a los beneficiarios. En el caso peruano, los títulos debidamente registrados, tanto en el área urbana como en la rural, han sido entregados en ceremonias públicas por representantes del gobierno peruano. La COFOPRI no considera costos en este rubro, no obstante que se han realizado un sin número de ceremonias de títulos para la entrega de títulos con asistencia del Presidente de la República y del Ministro de la Presidencia. Debemos pensar que ello se debe a que probablemente el Ministerio de la Presidencia asumió los gstos. En cuanto al PETT, éste los estima en función del siguiente Cuadro.

COSTOS DE LA ENTREGA DEL TITULO EN LA FORMALIZACION RURAL


Por el BID y el Tesoro Público: - Entrega de título a beneficiario

0.97

TOTAL 0.97

Siendo el costo de la entrega del título en la formalización rural de US$ 0.97 por hectárea, el costo por parcela es de US$ 1.95.

- Administración / Gerencia

183

Para este ítem y de acuerdo con la información entregada por la COFOPRI y el PETT hemos elaborado los siguientes Cuadros.

COSTOS DE LA ADMINISTRACIN Y DE LA GERENCIA EN LA

FORMALIZACION URBANA



6’028,208.00 1’722,345.10

Por el Tesoro Público: (1996 a 2001) - Bienes de consumo y activo fijo - Servicios del área funcional

9’992,566.63 15’953,026.41

2’283,590.47 4’558,007.55

TOTAL 29’973,801.04 8’563,943.15 Los costos de la administración y de la gerencia en la formalización

urbana han ascendido a US$ 8’563,943.15. Con dicho costo se han formalizado 1’178,026 predios, a razón de US$ 7.27 por predio y de US$ 347.08 por hectárea.

COSTOS DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA FORMALIZACION RURAL


Por el BID y el Tesoro Público: - Gestión de Oficinas - Costos de activos

1.97 2.67

TOTAL 4.64

Siendo el costo de la administración en la formalización rural de US$ 4.64 por hectárea, el costo por parcela es de US$ 9.28.

184

2.1 Cuadro de costos de la formalización urbana

CUADRO DE COSTOS DE LA FORMALIZACION URBANA

ACTIVIDAD

COSTO FIJO

COSTO TRANSACCIONAL ASUMIDO POR EL USUARIO

ANTES DEL TRABAJO DE CAMPO

POR HECTAREA

POR PARCELA

POR HECTAREA

POR PARCELA

1. Red Geodésica US$ 18.42 US$ 0.39 2. Cartografía US$ 11.45 US$ 0.24 3. Compilación de información

existente sobre registro de tierras

--------------

----------------

4. Campaña de publicidad US$ 19.98 US$ 0.42 TRABAJO DE CAMPO

5. Levantamiento de informa-ción de los beneficiarios

US$ 11.36 US$ 0.23

6. Investigación y levanta-miento de linderos

US$ 76.87 US$ 1.61

7. Mediación de conflictos US$ 3.77 US$ 0.08 DESPUÉS DEL TRABAJO DE CAMPO

8. Control de calidad US$ 2.51 US$ 0.05 9. Validación legal --------------- ---------------- 10. Publicidad de resultados

de trabajo de campo US$ 0.77 US$ 0.02

11. Resolución de conflictos -------------- --------------- 12. Preparar registro de tierras

(por parcela) -------------- ---------------

13. Preparación de planos o mapas catastrales

US$ 113.10 US$ 2.37

14. Preparación de la base de datos

---------------- -----------------

15. Pago de impuestos o derechos

---------------- ----------------

16. Gastos notariales ----------------- ---------------- 17. Gastos registrales ---------------- ---------------- US$ 1,415.13 US$ 296.40 18. Entrega del título ---------------- ---------------- 19. Administración/Gerencia US$ 347.08 US$ 7.27 COSTO TOTAL UNITARIO US$ 605.31 US$ 12.68 COSTO DEL SUBSIDIO NUMERO DE UNIDADES

COSTO TOTAL

185

2.2 Cuadro de costos de la formalización rural

CUADRO DE COSTOS DE LA FORMALIZACION RURAL

ACTIVIDAD

COSTO FIJO

COSTO TRANSACCIONAL ASUMIDO POR EL USUARIO

ANTES DEL TRABAJO DE CAMPO

POR HECTAREA

POR PARCELA *

POR HECTAREA

POR PARCELA

1. Red Geodésica ------------- ------------------ 2. Cartografía US$ 5.63 US$ 11.26 3. Compilación de información

existente sobre registro de tierras

--------------

----------------

4. Campaña de publicidad -------------- ---------------- TRABAJO DE CAMPO

5. Levantamiento de informa-ción de los beneficiarios

US$ 1.81 US$ 3.62

6. Investigación y levanta-miento de linderos

US$ 5.25 US$ 10.50

7. Mediación de conflictos --------------- ----------------- DESPUÉS DEL TRABAJO DE CAMPO

8. Control de calidad US$ 5.00 US$ 10.00 9. Validación legal US$ 0.28 US$ 0.56 10. Publicidad de resultados de

trabajo de campo -------------- ---------------

11. Resolución de conflictos -------------- --------------- 12. Preparar registro de tierras

(por parcela) US$ 0.70 US$ 1.40

13. Preparación de planos o mapas catastrales

US$ 0.84 US$1.68

14. Preparación de la base de datos

---------------- -----------------

15. Pago de impuestos ---------------- ---------------- 16. Gastos notariales ----------------- ---------------- 17. Gastos registrales US$ 2.72 US$ 5.44 US$ 114.45 US$ 228.90 18. Entrega del título US$ 0.97 US$ 1.95 19. Administración/Gerencia US$ 4.64 US$ 9.28 COSTO TOTAL UNITARIO US$ 27.84 US$ 55.69 COSTO DEL SUBSIDIO NUMERO DE UNIDADES

COSTO TOTAL * Cada parcela se estima que en el ámbito rural tiene aproximadamente dos

hectáreas.

186

2.3 Cuadro de costos comparativos de la formalización predial en el Perú

CUADRO DE COSTOS COMPARATIVOS DE LA FORMALIZACION EN EL PERU

AREA DE FORMALIZACION

ENTIDAD A CARGO

COSTO FIJO POR HECTÁREA (US$)

HECTÁREAS FORMALIZADAS

COSTO FIJO POR M2. (US$)

M2. FORMALIZADO

INVERSIÓN EN FORMALIZACION

URBANA COFOPRI 605.31 24,674.24 0.060 246’742,416 14’935,564.21 RURAL PETT 27.84 2’200,000.00 0.002 2,200’000,000 61’298,000.00 TOTALES 633.15 2’224,674.24 0.062 2,446’742,416 76’183,564.21

Para la elaboración de este Cuadro final no se han considerado los datos sobre los costos de la formalización de las parcelas rurales y urbanas que sí figuran en los Cuadros de los puntos 2.1 y 2.2, porque la comparación de estos datos podría inducir a error al intérprete de los Cuadros, en virtud que la parcela o predio urbano ha sido considerada con un metraje de 209.45 m2. que es el metraje promedio de los lotes formalizados que nos fue proporcionado por la COFOPRI, mientras que la parcela o predio rural se ha considerado con una extensión de 20,000 m2. o de 2 hectáreas, de acuerdo a la información proporcionada por el PETT.

187

A N E X O 3

PROYECTO DE LEY DE CREACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN CATASTRAL

EL CONGRESO DE LA REPUBLICA

Ha dado la ley siguiente:

LEY DE CREACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN

CATASTRAL

CAPITULO PRIMERO

CUESTIONES GENERALES

Artículo 1°.- Interés Nacional Declárese de interés nacional, la formación y conservación de la información

catastral del país, consistente en el inventario de todos los predios existentes sobre

el territorio peruano con total independencia de su condición o calidad.

Artículo 2º.- Principios técnicos

La actividad catastral se sustenta en todos los principios que permiten la

elaboración y aplicación de parámetros técnicos uniformes a la realidad nacional.

188

Artículo 3°.- Unidad de referencias

La presente ley persigue la supresión de las distintas referencias de información

geográfica que ocasionan superposición de los datos en su contexto espacial.

Artículo 4º.- Aplicación de las normas técnicas

Toda actividad de ordenamiento cartográfico, territorial o de catastro que se

realice en el país, a partir de la fecha de publicación de la presente ley, se sujetará

a las normas técnicas aprobadas conforme a los líneamientos de esta ley y su

respectivo reglamento.

CAPITULO SEGUNDO

EL SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN CATASTRAL

Artículo 5º.- Creación del Sistema Nacional de Información Catastral

Creáse el Sistema Nacional de Información Catastral, con la finalidad de levantar,

mantener y preservar la unidad y coherencia de la información catastral en el país.

Artículo 6º.- Objetivos del Sistema Nacional de Información Catastral

189

Los objetivos del Sistema Nacional de Información Catastral, son los siguientes:

1. Consolidarse como un servicio público a disposición de la administración

pública, las empresas y los ciudadanos.

2. Recoger, validar, integrar y gestionar la información resultante de los

procesos de revisión catastral realizados hasta la fecha.

3. Sistematizar, centralizar y gestionar grandes volúmenes de información

que permitan una eficaz comunicación y transparencia de datos.

4. Establecer un sistema de control de calidad para los procesos de

captura y conversión a formato digital de la información.

5. Establecer el conjunto de instrumentos y métodos para capturar,

almacenar, analizar, transformar y presentar información territorial

referenciada del mundo real.

6. Atender los procesos de intercambio de información con el resto de las

áreas que requieren de información geográfica.

7. Garantizar, mediante una adecuada elección de herramientas de

software y hardware, la viabilidad de la conexión entre la información

alfanumérica y la cartográfica.

8. Permitir la integración de los diferentes módulos con las utilidades de

seguimiento de expedientes que debe tener toda oficina administrativa.

9. Permitir una planificación basada en componentes espaciales y modelos

de análisis de áreas con información enlazada.

190

Artículo 7º.- Fases de implementación del Sistema Nacional de

Información Catastral

La implementación del Sistema Nacional de Información Catastral tendrá

dos etapas. La primera destinada a dar el soporte básico a la gestión

catastral; y, la segunda, orientada a potenciar la proyección externa

del Sistema hacia los distintos niveles de la administración pública,

así como a los sectores económicos privados.

Artículo 8º.- Descripción del Sistema Nacional de Información Catastral

El Sistema Nacional de Información Catastral gestiona información del territorio

continuo con la mayor resolución disponible y con la capacidad de servir de

nexo a otros sistemas de la administración pública.

El Sistema está conformado por dos sistemas de bases de datos asociados,

uno alfanumérico y otro gráfico, que comparten un método de referenciación

común de los objetos catastrales, denominado referencia catastral.

El Sistema tiene como núcleo la cartografía digital continua, la que se organiza por

capas de información que constituyen un elemento común para la gestión

integrada del catastro.

Artículo 9º.- Líneamientos del Sistema Nacional de Información Catastral

El Sistema Nacional de Información Catastral deberá, como mínimo, tener los

siguientes atributos:

1. Relacionar tanto el manejo de atributos descriptivos como los geométricos

referenciados.

191

2. Manejar una codificación de intercambio de información con las diversas

instituciones involucradas en la gestión catastral.

3. Capacidad para el manejo de grandes volúmenes de información.

4. Construirse como un Sistema descentralizado y estandarizado.

Artículo 10º.- Modelo de Información Catastral

El Modelo de Información Catastral es un sistema abierto, descentralizado,

normalizador y productor de estándares, que posibilita el intercambio de su

contenido en forma coordinada con otros sistemas, de tal manera que una amplia

gama de usuarios puedan acceder a la información catastral para aplicarla a sus

particulares objetivos.

El Modelo de Información mencionado constituye la base de los Subsistemas a los

que se refiere el artículo siguiente de la presente ley.

Artículo 11º.- Componentes del Sistema Nacional de Catastral

El Sistema Nacional de Información Catastral contará con los siguientes

componentes:

1. Subsistema de Información Básica.

2. Subsistema de Información Geográfica.

3. Subsistema de Valorización.

4. Subsistema de Imposición Tributaria.

192

CAPITULO TERCERO

COMPONENTES DEL SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN CATASTRAL

Artículo 12º.- El Subsistema de Información Básica Es el conjunto de características básicas relativas a los predios, cuyo

conocimiento es previo a todo proceso de valorización.

Este sub-sistema está integrado, entre otros, por los siguientes elementos de

información:

1. Características físicas de los inmuebles.

2. Usos y áreas.

3. Titularidad de la propiedad.

Artículo 13º.- El Subsistema de Información Geográfica Es un sub-sistema de referenciación que soporta la gestión y mantenimiento

de la cartografía codificada. Da lugar en sí mismo a una base de datos

soportada en la lógica gráfica asociada con una base de datos alfanumérica

que soporta el resto de los subsistemas.

Este sub-sistema está integrado, entre otros, por los siguientes

elementos de información:

1. Cartografía.

2. Referenciación geográfica

3. Indices de conexión con la base de datos alfanumérica.

193

Artículo 14º.- El Subsistema de Valorización

Es un subsistema que permite determinar los valores asociados a los elementos

físicos del predio, a partir de las normas técnicas de valorización.

Este subsistema está integrado, entre otros, por los siguientes elementos :

1. Valor del suelo.

2. Valor de la edificación.

3. Coeficientes.

4. Intensidades de ocupación del suelo

La aplicación del subsistema de valorización utiliza la información básica, con

un proceso de tratamiento de datos y de cálculos algorítmicos.

Artículo 15º.- El Subsistema de Imposición Tributaria Gestiona la información resultante de la aplicación del subsistema de

valorización a la información básica o a las características físicas y económicas

de los bienes.

Relaciona, por tanto, los valores catastrales con los objetos tributarios y los

contribuyentes.

Este subsistema está integrado, entre otros, por los siguientes

elementos:

1. Valor predial de los inmuebles.

2. Bases imponibles y liquidables.

3. Exoneraciones e inafectaciones.

194

4. Datos fiscales de los titulares.

5. Tipos de gravámenes impositivos.

6. Datos tributarios históricos.

7. Fecha de alta, modificación, etc.

CAPITULO IV

EL CATASTRO

Artículo 16º.- Definición del Catastro

El catastro es el inventario de la información territorial que debe

ser revisado constantemente debido a las contínuas variaciones que se

producen en dicha información, con el objeto de que la misma se

encuentre permanentemente actualizada.

Artículo 17º.- Gestión Catastral

La gestión catastral se basa en la utilización de tecnologías

informáticas de última generación para la gestión de la información

catastral.

Artículo 18º.- Objetivos de la gestión catastral

La gestión catastral tiene los siguientes objetivos:

1. Implantar sistemas informáticos compatibles.

2. Organizar la información catastral como base de datos relacional.

3. Unificar los trabajos de captura de datos catastrales y los procesos de

validación y carga de las bases de datos.

195

DISPOSICIONES FINALES

PRIMERA.- Determinación o rectificación de áreas

La entidad estatal a la que reglamentariamente se le otorgue esta

facultad, podrá determinar o rectificar áreas o medidas perimétricas o

linderos de cualquier tipo de terreno, con el objeto de cancelar las

superposiciones de áreas que puedan originar controversia respecto de

su dominio o de las concesiones, notificando a todos los que figuren

con derecho a la propiedad o a la concesión.

SEGUNDA.- Rectificación de planos

Para el caso de lo dispuesto en la anterior disposición, las entidades estatales

deberán rectificar los planos que hubieran otorgado adecuándolos a la nueva

configuración catastral.

TERCERA.- Controversias sobre superposiciones de áreas

Las controversias sobre superposiciones de áreas que se generen serán

resueltas administrativamente, conservándose la pluralidad de instancias, por

la entidad estatal que se designe en el Reglamento de la presente ley.

DISPOSICIONES TRANSITORIAS

PRIMERA.- Reglamento de la Ley

196

El Reglamento de la presente ley será elaborado por el Ministerio de

____________ en un plazo no mayor de 60 días a partir de la publicación de la

misma.

SEGUNDA.- Cuestiones litigiosas, arbitrales o administrativas en curso

Las cuestiones litigiosas, arbitrales u administrativas sobre mensura o linderos

de inmuebles que se encuentren en curso a la fecha de entrada en vigencia de

la presente ley, continuarán rigiéndose por la legislación anterior.

DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA

UNICA.- La presente ley entra en vigencia el día _____ del __________ del

año ______________.

Comuníquese al señor Presidente de la República para su promulgación.

En Lima, a los

A N E X O 4 PROYECTO DE LEY PARA ESTABLECER EL REGISTRO CONSTITUTIVO DE LA PROPIEDAD

197



LEY QUE ESTABLECE EL REGISTRO CONSTITUTIVO DE LA PROPIEDAD

Artículo 1°.- Renumeración de los artículos 884° al 886° del Código Civil Los artículos 884° al 886° del Código Civil se convierten a partir de la entrada en

vigencia de la presente Ley en los artículos 883° a 885°; respectivamente.

Artículo 2°.- Incorporación del artículo 886° al Código Civil

Incorpórase el artículo 886° al Código Civil, con el siguiente texto:

“Artículo 886°.- Clasificación de los bienes en registrados y

no registrados.

Los bienes pueden ser registrados y no registrados. Son

bienes registrados los inscritos en algún registro de carácter

jurídico.

198

Artículo 3°.- Modificaciones al Código Civil

Modifícanse los artículos 947°, 948°, 949°, 950°, 951°, 1055°, 1058°, 1061°, 1090°,

1091°, 1092°, 1093°, 1095°, 1097°, 1100°. 1109°, 1111°, 1118° incisos 1, 2 y 3, 1122°

inciso 4, 1122°, 1135°, 1136°, 1542°, 2014° y 2022° del Código Civil, con los

siguientes textos:

“Articulo 947°.- Constitución, modificación, transferencia o

extinción de derechos reales de bienes no registrados.

Tratándose de bienes no registrados, la constitución, modificación,

transferencia o extinción de derechos reales se produce con la

tradición.”

“Artículo 948°.- Fe pública posesoria.

Quien de buena fe y como titular de un derecho real recibe la

posesión de un bien mueble no registrado de quien lo venía

ostentando, adquiere el derecho real respectivo, aunque el

transferente de éste carezca de facultad para hacerlo. Se

exceptúan de esta regla los bienes perdidos y aquellos cuya

posesión hubiese sido adquirida por el transferente con

infracción de la ley penal.

Lo dispuesto en este artículo es aplicable a los contratos de

constitución de derechos creditorios que confieren la posesión de

bienes muebles no registrados.”

199

“Articulo 949°.- Constitución, modificación, transferencia o

extinción de derechos reales de bienes registrados.

La constitución, modificación, transferencia o extinción de

derechos reales sobre bienes registrados se produce con la

inscripción en el registro respectivo, salvo lo dispuesto en los

artículos 660°, 900°, 950° y 1127°.”

“Articulo 950°.- Requisitos de la prescripción adquisitiva de bienes

registrados.

La propiedad de un bien registrado se adquiere por prescripción

mediante la posesión continua, pacífica y pública como

propietario durante diez años.

Se adquiere a los cinco años cuando median justo título y buena

fe.”

“Artículo 951°.- Requisitos de la prescripción adquisitiva de bienes

no registrados.

La adquisición por prescripción de un bien no registrado requiere

la posesión continua, pacífica y pública como propietario durante

dos años si hay buena fe, y por cuatro si no la hay.”

200

“Artículo 1055°.- Constitución y finalidad.

La prenda se constituye sobre un bien no registrado, mediante su

entrega física, para asegurar el cumplimiento de cualquier

obligación.”

“Artículo 1058°.- Requisitos de validez de la prenda.

Son requisitos para la validez de la prenda:

1. Que grave el bien quien sea su propietario o quien esté

autorizado legalmente.

2. Que el bien se entregue físicamente al acreedor, a la persona

designada por ésta o a la que señalen las partes.”

“Artículo 1061°.- Formalidad de la prenda.

La prenda no surte efecto contra tercero sino consta en

documento de fecha cierta.”

“Artículo 1090°.- Causas de extinción de la prenda.

El propietario del bien gravado adquiere el derecho a la extinción

del gravamen y al otorgamiento de los documentos que resulten

necesarios para inscribir la extinción en los siguientes casos:

1. Extinción de la obligación que garantiza.

2. Anulación, rescisión o resolución de dicha obligación.

3. Renuncia del acreedor.

201

4. Destrucción total del bien.

5. Expropiación.

6. Consolidación.”

“Artículo 1091°.- Definición de la anticresis.

Por la anticresis se otorga un bien no registrado en garantía de

una deuda, concediendo al acreedor el derecho de explotarlo y

percibir sus frutos.”

“Artículo 1092°.- Formalidades de la anticresis.

El contrato se otorgará por escritura pública, bajo sanción de

nulidad, expresando la renta del bien y el interés que se pacte.”

“Artículo 1093°.- Imputación de la renta del bien.

La renta del bien se aplica al pago de los intereses y gastos, y el

saldo al capital.”

“Artículo 1095°.- Retención del bien por otra deuda.

El acreedor no puede retener el bien por otra deuda si no se le

concedió este derecho.”

“Artículo 1097°.- Definición de la hipoteca.

Por la hipoteca se afecta un bien registrado en garantía del

cumplimiento de cualquier obligación, propia o de un tercero.

202

La garantía no determina la desposesión y otorga al acreedor los

derechos de persecución, preferencia y venta judicial del bien

hipotecado.”

“Artículo 1100°.- Especialidad de la hipoteca en cuanto al bien.

La hipoteca debe recaer sobre bienes específicamente

determinados.”

“Artículo 1109°.- Hipoteca sobre varios bienes.

El acreedor cuya hipoteca comprenda varios bienes podrá, a su

elección, perseguir a todos ellos simultáneamente o sólo a uno,

aún cuando hubieran pertenecido o pasado a propiedad de

diferentes personas o existieren otras hipotecas. Sin embargo, el

Juez podrá, por causa fundada, fijar un orden para la venta de los

bienes afectados.”

“Artículo 1111°.- Nulidad del pacto comisorio.

Aunque no se cumpla la obligación, el acreedor no adquiere la

propiedad del bien por el valor de la hipoteca. Es nulo el pacto en

contrario.”

“Artículo 1118°.- Hipotecas legales.

Además de las hipotecas legales establecidas en otras leyes, se

reconocen las siguientes:

203

1. La del bien enajenado sin que su precio haya sido pagado

totalmente o haya sido con el dinero de un tercero.

2. La del bien para cuya fabricación o reparación se haya

proporcionado trabajo o materiales por el contratista y por el

monto que el comitente se haya obligado a pagarle.

3. La de los bienes adquiridos en la partición con la obligación

de hacer amortizaciones en dinero a otros de los

copropietarios.”

“Artículo 1122°.- Causas de extinción de la hipoteca.

El propietario del bien gravado adquiere el derecho a la extinción

del gravamen y al otorgamiento de los documentos que resulten

necesarios para inscribir la extinción en los siguientes casos:

1. Extinción de la obligación que garantiza.

2. Anulación, rescisión o resolución de dicha obligación.

3. Renuncia escrita del acreedor.

4. Destrucción total del bien.

5. Consolidación.”

“Artículo 1135°.- Concurrencia de acreedores de bienes

registrados.

Cuando el bien está registrado o es susceptible de registrarse y

concurren diversos acreedores a quienes el mismo deudor se ha

204

obligado a entregarlo, se prefiere al acreedor cuyo título ha sido

primeramente inscrito o, en defecto de inscripción, al acreedor de

buena fe cuyo título sea de fecha anterior. Se prefiere, en éste

último caso, el título que conste de documento de fecha cierta más

antigua.”

“Artículo 1136°.- Concurrencia de acreedores de bienes no

registrados.

Si el bien cierto que debe entregarse es uno no registrado y lo

reclamasen diversos acreedores a quienes el mismo deudor se

hubiese obligado a entregarlo, será preferido el acreedor a quien

el deudor hizo tradición del bien, aunque su título sea de fecha

posterior. Si el deudor no hizo tradición del bien, será preferido el

acreedor de buena fe cuyo título sea de fecha anterior;

prevaleciendo, en éste último caso, el título que conste de

documento de fecha cierta más antigua.”

“Articulo 1542°.- Adquisición de bienes no registrados en locales

abiertos al público.

Los bienes muebles no registrados respecto de los cuales se

constituyan derechos reales en establecimientos abiertos al

público, no son reivindicables si están amparados con

comprobantes de pago o de entrega u otros medios de prueba.

205

Queda a salvo el derecho del perjudicado para accionar en la vía

civil o penal, según corresponda.”

“Articulo 2014°.- Principio de buena fe registral.

El tercero que de buena fe adquiere a título oneroso algún

derecho de persona que aparece en los asientos o partida registral

con facultades para otorgarlo, mantiene su adquisición una vez

inscrito su derecho, aunque después se anule, rescinda, resuelva o

de cualquier manera se declare ineficaz el de su otorgante, por

causas que no consten en dichos asientos o partida.

Lo dispuesto en este artículo se aplica a todos los registros de carácter

jurídico.”

“Artículo 2022°.- Oponibilidad de derechos reales sobre bienes

registrados.

Para oponer derechos reales sobre bienes registrados a quienes

también tienen derechos reales inscritos sobre los mismos, es

preciso que el derecho que se opone esté inscrito con anterioridad al

de aquél a quien se opone.

La misma regla es aplicable si se tratara de derechos registrados de

distinta naturaleza.”

206

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS

PRIMERA.- Vigencia de derechos reales preexistentes

Las garantías reales constituídas con anterioridad a la presente ley mantienen su

vigencia y plenos efectos.

SEGUNDA.- Procedimiento para el saneamiento de inscripciones

inmobiliarias

Los propietarios de predios inscritos en el Registro de la Propiedad Inmueble,

que se encuentren poseyéndolos y cuenten con títulos de propiedad, que

presenten deficiencias en la continuidad de las transmisiones de propiedad,

podrán solicitar al referido Registro, hasta el ___ de _________ del año _____,

la regulación de la inscripción de su derecho.

Mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministerio de Justicia y expedido

dentro de los 60 (sesenta) días de publicada la presente Ley, se establecerá la

forma, plazos y los medios de publicidad que tutelen los derechos de terceros.

TERCERA.- Disposición derogatoria

Deróganse los artículos 1059° y 1065° del Código Civil.

207

CUARTA.- Vigencia

La presente ley entra en vigencia el día ____ de _____ del año _____


En Lima, a los

208





CATASTRAL

CAPITULO PRIMERO








209









CAPITULO SEGUNDO






210






















211






















referenciados.

212















componentes:





213

CAPITULO TERCERO





información:


2. Usos y áreas.








4. Cartografía.



214





1. Valor del suelo.


3. Coeficientes.






de los bienes.


contribuyentes.


elementos:




215





CAPITULO IV

EL CATASTRO









catastral.







216



















217



misma.







año ______________.


En Lima, a los

A N E X O 3


218




CATASTRAL

CAPITULO PRIMERO








219









CAPITULO SEGUNDO









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221


















referenciados.




222












componentes:





CAPITULO TERCERO


223




información:


2. Usos y áreas.








7. Cartografía.




224




1. Valor del suelo.


3. Coeficientes.






de los bienes.


contribuyentes.


elementos:







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CAPITULO IV

EL CATASTRO









catastral.








226




















misma.

227







año ______________.


En Lima, a los

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