LIBRO GRADE ESTA EL PISO PAREJO

7/25/2019 LIBRO GRADE ESTA EL PISO PAREJO

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Medicin y comprensin de la evolucin de las oportunidades

Javier EscobalJaime SaavedraRenos Vakis

Est el piso parejo para los nios en el Per?Medicin y comprensin de la evolucin de las oportunidadesJavier Escobal, Jaime Saavedra y Renos VakisLima, Banco Mundial, GRADE, 2012.

Banco Mundial, Ocina de Lima, Perlvarez Caldern 185, piso 7, San IsidroTelfono: 511 615-0660

Pgina web: www.bancomundial.org.peCorreo electrnico: [email protected]

Grupo de Anlisis para el Desarrollo GRADEAv. Grau 915, Barranco, Lima, PerTelfono: 511 247-9988Fax: 511 247-1854Pgina web: www.grade.org.pe

Primera edicin:Enero de 2012Tiraje:1500 ejemplares

Este estudio ha sido producido por el personal del Banco Internacional de Reconstrucciny Fomento / Banco Mundial. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadosen esta publicacin no necesariamente reejan la opinin de los directores ejecutivos dela institucin o de los pases a los que esta representa. El Banco Mundial no garantiza laexactitud de los datos incluidos en el estudio.

Derechos y permisosEl Banco Mundial fomenta la difusin de su trabajo y autoriza la reproduccin de partesde este libro siempre y cuando se cite la fuente. Para fotocopiar o reimprimir parte de

este trabajo, enve una solicitud con informacin completa a Copyright Clearance CenterInc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA; telfono: 978-750-8400www.copyright.com

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Diseo y diagramacin:Ideo Comunicadores

Impresin y encuadernacin:GALESE SACCayetano Heredia 839, Jess Mara

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per 2012-00578ISBN: 978-9972-615-61-0

Est elpiso parejo

para los niosen el Per?


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2 Est el piso parejo para los nios en el Per? Est el piso parejo para los nios en el Per? 3

Agradecimientos

Este estudio forma parte del programa de asistencia tcnica de la Unidadde Pobreza y Gnero de la Regin de Amrica Latina y el Caribe delBanco Mundial (BM) liderado por Renos Vakis (Economista Senior). Hasido elaborado conjuntamente con Jaime Saavedra (Director de Reduccinde Pobreza y Equidad) y Javier Escobal (Investigador Principal, Grupode Anlisis para el Desarrollo - GRADE, Per). El equipo comprenditambin a Alejandro Hoyos, Ral Snchez, Will Durbin y ElizavetaPerova (BM) y Carmen Ponce (GRADE). Ha sido revisado, comentado yasesorado por Felipe Jaramillo (Ex Director del rea Andina, BM), Louise

Cord (Gerente de Pobreza y Gnero, Amrica latina y El Caribe, BM),Carlos Silva (Economista Lder del Grupo de Reduccin de la Pobreza,Equidad y Gnero para Amrica Latina y el Caribe, BM), Ins Kud(BM) y Alessandra Marini (BM). Agradecemos tambin los comentariosde John Blomquist (BM), Gladys Lpez-Acevedo (BM) y Omar Arias(BM). Christopher S. Humphrey, Alejandra Nez Turn y Silvia Gulinorealizaron un excelente trabajo de editorial. Daniela Svagelj y HarumiKuwae hicieron el diseo del libro. Cristina Cifuentes, Ane Prez Orsi deCastro y Anne Pillay fueron un excelente apoyo al equipo. El trabajo fuenanciado parcialmente por Fondo Fiduciario Nrdico.

Resumen

El contexto:Tendencias recientes de la pobreza y la desigualdad en el PerMedicin de la igualdad de oportunidades:El ndice de Oportunidades Humanas (IOH)Algunos resultados del IOH en el Per en el contexto latinoamericanoUso del IOH en el examen de las trayectorias nutricionalesEl impacto de las polticas en las oportunidades

Empleo del IOH como parte de una caja de herramientas de polticas

Introduccin

Captulo 1El contexto: Pobreza y desigualdad en el Per1.1 Grandes avances (aunque mal distribuidos) en la reduccin

de la pobreza1.2 La desigualdad ha disminuido pero sigue siendo elevada1.3 Progreso desigual en la prestacin de servicios

Captulo 2Midiendo las oportunidades para todos:El ndice de Oportunidades Humanas2.1 Qu desigualdades son importantes?2.2 Por qu concentrarse en los nios?2.3 Las oportunidades bsicas de los nios2.4 Las circunstancias no deben ser importantes2.5 La construccin de IOH Una interpretacin grca

2.6 Propiedades, descomposiciones y limitaciones del IOH2.7 Datos

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Contenido


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4 Est el piso parejo para los nios en el Per? Est el piso parejo para los nios en el Per? 5

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Captulo 3Qu oportunidades medir en el Per?3.1 Educacin3.2 Infraestructura3.3 Salud y bienestar

Captulo 4

Oportunidades en educacin e infraestructura:Niveles, evolucin y desigualdades regionales4.1 Estado actual de las oportunidades en el Per Educacin

Infraestructura

4.2 Evolucin de las oportunidades en el Per: 2004 - 2009 Educacin

Infraestructura

4.3 La divisin urbano - rural: Existe convergencia de oportunidades?4.4 Resumen de los resultados

Captulo 5Oportunidades y trayectorias nutricionales durante la infancia5.1 Tendencias generales en oportunidades de salud y nutricin

5.2 Trayectorias nutricionales de los nios pequeos5.3 Relacin entre las trayectorias, las circunstancias

y las oportunidades tempranas La recuperacin y el papel de las circunstancias y de las oportunidades iniciales

5.4 De los aportes a los resultados nales: Recuperacin y desarrollo cognitivo5.5 Resumen de los resultados

Captulo 6Cmo se relacionan las tendencias en el IOH con las polticas6.1 Reformas de la educacin - Enfoque en la calidad6.2 Programas de Electricacin Rural:

Responsables de los cambios en el IOH?6.3 Polticas de agua y saneamiento: Recin en la lnea de partida6.4 Programa juntos: Igualando oportunidades a travs de

transferencias focalizadas6.5 Resumen de los resultados

Captulo 7El camino hacia adelante

Referencias

AnexosA1 Fuentes de Datos y Descripciones Fuente de datos 1: ENAHO 2004, 2009

Fuente de datos 2: ENDES 2004, 2009

Fuente de datos 3: Nios del Milenio (Young Lives), 2006

A2 Estimacin del IOHA3 Propiedades del IOH

Escala Sensibilidad a la escala

Sensibilidad a las Mejoras de Pareto

Sensibilidad a las Transformaciones en favor de los Vulnerables

A4 Intervalos de Conanza y Cambios en el IOH para el Per

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151156

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6 Est el piso parejo para los nios en el Per? Resumen 7

Durante la ltima dcada, el Per ha logrado extraordinarias tasas decrecimiento econmico, reducciones signicativas en el nivel de pobreza

y una ligera reduccin en la desigualdad de ingresos. A pesar de este buendesempeo, los niveles de pobreza y desigualdad siguen siendo muy elevados.Tanto los ingresos como las oportunidades de los nios, nias y jvenesperuanos de desarrollarse y llevar una vida plena son injusticadamentedesiguales. Gran parte de ellos no cuenta siquiera con la posibilidad derecibir servicios fundamentales para progresar en la vida, como educacinbsica, atencin en salud o acceso a servicios de electricidad, aguapotable y saneamiento. Lamentablemente, la falta de oportunidades no escircunstancial o aleatoria, sino sistemtica. Circunstancias que no deberan

incidir en las oportunidades para el desarrollo adecuado de las personas,tales como el lugar donde han nacido, su gnero la pertenencia a un grupotnico o el nivel socioeconmico de sus padres determinan de maneraimportante sus opciones futuras. As, muchas diferencias las marcan desdeel nacimiento. Es decir, el piso no est parejo para todos.

Por ejemplo, Rosa tiene cuatro hermanos y es hija de una madre soltera,de lengua materna quechua, que solo ha recibido educacin primaria. Elingreso de su hogar se encuentra entre el 10% ms bajo de la distribucinde ingresos de los hogares peruanos. Por su parte, Luis es hijo nico depadres con educacin secundaria completa que tienen al castellano comoidioma materno. El ingreso de su familia se ubica en el cuarto superiorde la distribucin de ingresos. En comparacin con Rosa, Luis tieneprobabilidades mucho mayores de acceder a servicios bsicos. Pero eso noes todo. Las oportunidades de ambos nios tambin estn determinadaspor su lugar de residencia. Si Rosa vive en la selva, la probabilidad de quecuente con saneamiento adecuado es de 0,2. Luis, si vive en Lima, tienems del cudruple de probabilidades de contar con este servicio (Figura 1).

Resumen


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Figura 1.Probabilidad de Acceso a Saneamiento Adecuado por Regin, 2009

Fuente: ENAHO 2009.

Rosa Luis

Probabilidad

Sierra - Rural

Selva - Rural

Costa - Rural

Selva - Urbana

Costa - Urbana

Sierra - Urbana

Lima Met.

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0

Regin ms pobre

Regin ms rica

En el Per, el acceso a la educacin, la salud y los servicios bsicos deinfraestructura se conciben como un derecho universal. Nadie duda quecualquier nio o nia deba recibir una educacin bsica de calidad ycontar con servicios de saneamiento y electricidad. La evidencia revelaque el pas avanza en la direccin de lograr ese objetivo de universalidad.Sin embargo, todava falta un gran trecho por recorrer. Ese es el primerproblema: hoy en da no todos tienen acceso a las mismas oportunidadesbsicas. Por otra parte, un pas que est avanzando hacia la universalizacinpuede optar por diferentes caminos para ampliar la cobertura de estosservicios. En una de estas estrategias de ampliacin de la cobertura deservicios bsicos puede ocurrir que los nios y nias que enfrentan ciertascircunstancias, como haber nacido en una zona rural o ser hijo de padresde pocos recursos, resulten desfavorecidos. Ese es el segundo problema:actualmente, muchos de esos nios son sistemticamente discriminados.Una estrategia alternativa es que los servicios se amplen de maneraigualitaria para todos los nios y nias, apuntando a una distribucin msequitativa. Si el acceso a los bienes y servicios bsicos se basa en el principiode igualdad de oportunidades, las circunstancias exgenas al nio o nia,como dnde naci o quines son sus padres, no deberan determinar sus

probabilidades de acceso a dichos servicios y bienes. Esta segunda rutaapunta a una mayor igualdad de oportunidades.En este estudio se recurre a la metodologa del ndice de OportunidadesHumanas para comprender mejor la igualdad de oportunidades en elPer, su situacin actual, su evolucin en el tiempo y la manera en quelas polticas pblicas han impactado sobre estas. El propsito es apoyar alos formuladores de polticas en su capacidad de medir y monitorear losavances del pas en la provisin de una igualdad de oportunidades paratodos los nios peruanos.

Otro de los objetivos de este trabajo es centrar el debate en la desigualdadde oportunidades. Cuando el debate ese focaliza en la desigualdad delingreso u otra variable similar, las opiniones acerca de cunto, qu y cmoredistribuir varan mucho a lo largo del espectro poltico. Las discusionesvan desde la validez de plantear una menor desigualdad del ingreso comoun objetivo en s mismo (vinculadas a cunto de la desigualdad del ingresose debe a causas justas como una compensacin al esfuerzo de algunos

y cunto a las oportunidades que cada uno tuvo a lo largo de su vida),pasando por la sostenibilidad scal de las redistribuciones directas, hastala necesidad de que las polticas redistributivas no reduzcan los incentivosa ahorrar, educarse o formalizarse. Por el contrario, cuando se discute lanecesidad de equiparar las oportunidades de los nios y nias, el consensopoltico y losco es mayor. La discusin en este caso se centra en culesson las polticas sectoriales ms efectivas para promover la igualdad deoportunidades y lograr una sociedad ms justa a travs de este mecanismo.

Sin embargo, a pesar de que el discurso poltico ha sostenido y sostiene queel pas promueve la igualdad de oportunidades, en la prctica la mayora delos patrones de inversin pblica han sido inconsistentes con este objetivoo no han avanzado a la velocidad suciente.

El contexto:Tendencias recientes de la pobreza y la desigualdad en el PerDurante la ltima dcada, el Per ha destacado en Amrica Latina por suxito en mejorar el bienestar de la poblacin en su conjunto. La estabilidadmacroeconmica y los niveles sin precedentes de crecimiento sostenido

que lleg a alcanzar 9,8% en 2008 han mejorado los ingresos de todos


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los segmentos de la poblacin peruana. Muchos peruanos han salido de lapobreza, al punto de que esta ha disminuido de 49% en el 2004 a 31% enel 2010. En la medida en que el dinamismo de la economa se ha hechoms rme y se ha distribuido con mayor amplitud, inclusive los ingresos dequienes siguen siendo pobres tambin se han elevado, sobre todo a partirde 2007, cuando el dinamismo de la inversin y del empleo se hicieronmayores. Las polticas sociales han contribuido tambin a este logro,aunque el bajo nivel de gasto social ha limitado su impacto en el bienestarde corto plazo.

A pesar de lo anterior, la pobreza y la desigualdad siguen siendo muy altas en

el Per. Los avances en la lucha contra la pobreza a nivel nacional escondendiferencias signicativas de desempeo entre los grupos poblacionalesde las diversas regiones, y varan tambin segn su origen tnico y otrascaractersticas. Por ejemplo, la pobreza rural llega a 54%, prcticamenteel triple que en las reas urbanas (Tabla 1). Los niveles de bienestar varantambin segn el grupo etario: el 41% de los nios y nias viven en lapobreza, mientras que un 25% de los adultos mayores se encuentra endicha situacin. En las reas rurales, el 60% de los nios vive en hogarespobres. El panorama es ms sombro cuando examinamos la pobrezaextrema, denida como la situacin en la cual el nivel de consumo de losmiembros de un hogar no llega a una canasta alimentaria bsica. Si bienla pobreza extrema prcticamente ha desaparecido en las reas urbanas,todava afecta aproximadamente a una cuarta parte de la poblacin rural.Si tenemos en cuenta que el Per es un pas de ingreso medio y de rpidocrecimiento, esta realidad es moralmente injusticable y plantea un retourgente para las polticas sociales.

Otros indicadores de pobreza, como la malnutricin, la mortalidadinfantil, el acceso a la educacin bsica y a servicios de infraestructuratambin han mejorado en aos recientes. Pero las brechas entre las zonasrural y urbana, entre grupos de ingreso y entre grupos de diferentes nivelessocioeconmicos siguen siendo considerables y no se estn reduciendo conla debida celeridad.

Cules fueron los principales impulsores de la reduccin de la pobrezadurante este periodo? Mayores ingresos por hora o jornadas de trabajoms largas? Aumento en las remesas o mayores transferencias de

los programas sociales? En el periodo 2004-2009, la mayor parte de lareduccin de la pobreza fue consecuencia de un aumento en los ingresossalariales, principalmente debido a un aumento en los ingresos por persona.Las transferencias pblicas y privadas tuvieron un efecto pequeo en lareduccin de la pobreza.

Tabla 1.Incidencia de la Pobreza y la Extrema Pobreza 2004 - 2010 (%)

Moderada Extrema

Per

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

48,6

48,7

44,5

39,3

36,2

34,8

31,3

37,1

36,8

31,2

25,7

23,5

21,1

19,1

69,8

70,9

69,3

64,6

59,8

60,3

54,2

17,1

17,4

16,1

13,7

12,6

11,5

9,8

6,5

6,3

4,9

3,5

3,4

2,8

2,5

36,8

37,9

37,1

32,9

29,7

27,8

23,3

PerUrbano UrbanoRural Rural

Fuente: ENAHO 2004 - 2010.

Una descomposicin de los cambios de la pobreza muestra que solo el7% de la reduccin de la pobreza puede explicarse por aumentos de lastransferencias pblicas. Haciendo el clculo con una lnea de pobrezams baja, cercana a la lnea de pobreza extrema, la contribucin de lastransferencias pblicas y las donaciones para reducir la pobreza llega al 14%,lo cual indica que los programas sociales tienen una mayor importancia enla mejora del bienestar de las familias en extrema pobreza. Estos resultadossugieren que la reduccin de la pobreza entre 2004 y 2009 es consecuencia,principalmente, de un aumento de la productividad laboral y del empleo(fundamentalmente urbano) en los segmentos ms pobres, lo que tuvocomo consecuencia un aumento del ingreso real. En parte, este resultadoes consistente con el hecho de que el crecimiento ha sido relativamentede ancha base y ha tenido un impacto positivo en los sectores intensivosen mano de obra, como la construccin, la agroindustria y los servicios.Sin embargo, tambin muestra que las polticas pblicas no han sido tanagresivas como para mejorar los niveles de bienestar en un pas donde la


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pobreza infantil sigue siendo muy elevada y la pobreza extrema afecta a uncuarto de la poblacin rural.

La desigualdad tambin ha disminuido ligeramente en el Per durantela ltima dcada. En general, la evidencia apunta a una reduccin dela desigualdad en toda Amrica Latina, aunque el punto de partida esextremadamente elevado. Lustig y Lpez Calva (2010) y Gasparini et al.(2009) muestran que en 14 de 17 pases con datos disponibles (entre los quese encuentra el Per), la desigualdad disminuy entre mediados de los aosde 1990 y mediados de la dcada del 2000. Utilizando datos comparablespara 2004-2010, el coeciente de Gini del Per, que mide la desigualdad

de ingresos, disminuy de 0,48 a 0,45, lo que revela un cambio pequeopero estadsticamente signicativo.

Esta reduccin de la desigualdad representa un hecho positivo peroinsuciente considerando la magnitud de las brechas de bienestar. Entre el2004 y 2010, el ingreso total de una familia del decil ms pobre se incrementen 50% en trminos reales. Ello signica que el ingreso de una familiapobre de cinco miembros aument en trminos nominales en 212 soles,llegando a 500 soles en 2010. Una familia del decil ms rico incrementsus ingresos solamente en 20% en trminos reales, pero ello se traduceen un incremento nominal de 3.785 soles durante el mismo periodo, con loque logr alcanzar un ingreso de 10.825 soles en 2010. As, los ingresos dela familia ms rica en 2004 fueron 24 veces mayores que los de la familiams pobre, ratio que se redujo a 21 veces en el 2010. Esto revela que si bienla brecha se est acortando, su magnitud es todava muy alta. Mas an, entrminos absolutos, la brecha de ingresos se incrementa sustancialmente, loque contribuye a que la percepcin de inequidad se mantenga, aun cuando losingresos relativos de los ms pobres hayan aumentado proporcionalmente.A esto se agrega una polarizacin de ingresos entre las zonas rurales

particularmente de la sierra y las urbanas, que tiende incluso a aumentar.

Medicin de la igualdad de oportunidades:El ndice de Oportunidades Humanas (IOH)Una causa importante de estas signicativas brechas en el ingreso es ladiferencia en las oportunidades que se les presentan a los peruanos a lolargo de la vida. Al nacer, no todos cuentan con las mismas oportunidadesde recibir atencin mdica y nutricin adecuadas; durante su niez, las

oportunidades de acceso a una educacin de calidad y a estmulos apropiadosvaran dramticamente. Los jvenes enfrentan diferentes probabilidades derecibir una buena educacin y capacitacin post-secundaria. Cuando llegana la edad adulta, las oportunidades de obtener crdito, un buen empleo ovoz e inuencia en las decisiones de poltica a nivel local y nacional dierenenormemente. Si dichas oportunidades variasen de manera aleatoria, seraun hecho desafortunado. Pero el fenmeno es aun ms complejo, excluyentee injusto porque esta falta de oportunidades vara de manera sistemtica,en funcin de dnde nace este peruano, de la educacin o ingresos de suspadres, de su gnero o grupo tnico.

Por qu una nia que nace en una aldea andina y es hija de padresindgenas pobres tiene menor probabilidad de culminar la primariaque un nio que nace en Lima en un hogar de padres universitarios declase media? Terminar la educacin primaria no debera depender dellugar de nacimiento del nio, su gnero, grupo tnico o los antecedentessocioeconmicos de sus padres. Todos los nios y nias peruanos sinexcepcin deberan recibir educacin primaria de calidad, as como elnivel necesario de atencin en salud, nutricin y acceso a los servicios deinfraestructura bsicos como electricidad, agua potable y saneamientopara desarrollarse saludablemente. Desafortunadamente, no solamentemuchos servicios bsicos no estn al alcance de todos nios peruanos, sinoque su distribucin sigue ligada a circunstancias que no deberan jugarningn papel en ello.

La mayor parte de la personas no tiene una objecin fundamental contra ladesigualdad en los ingresos generada por diferencias en el esfuerzo propio.Hasta cierto punto, esta fuente de desigualdad incluso podra ser necesariapara incentivar a la gente a educarse y capacitarse, y para inducirla a realizarel esfuerzo necesario para traducir dichas inversiones en mayores ingresos.Sin embargo, la mayora considera que la desigualdad del ingreso o delnivel de vida que surge de la desigualdad de oportunidades es bsicamenteinjusta. Una nocin bsica de justicia e igualdad dicta que el acceso a losbienes y servicios esenciales para el desarrollo del individuo no debera estardeterminado por circunstancias que escapan a su control individual, comoel gnero, lugar de nacimiento, grupo tnico o la educacin de los padres.La mayor parte de las sociedades considera que este tipo de circunstanciasdebieran ser irrelevantes para vivir productiva y saludablemente. El


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principio de igualdad de oportunidades prevalece cuando el acceso a unbien o servicio es independiente de esas circunstancias.

Este trabajo utiliza el ndice de Oportunidades Humanas (IOH), uninstrumento de medicin que se present por primera vez en 2009 en unestudio del Banco Mundial para Amrica Latina y el Caribe (Barros et al.,2009). El IOH tiene en cuenta en qu medida las oportunidades en un passon universales y si las mismas estn distribuidas de manera equitativa entrenios con diferentes circunstancias. Este reporte se utiliza para examinarel acceso de los nios peruanos a un conjunto de bienes y servicios crticospara su desarrollo.

En el caso especco de este estudio, las dimensiones que se incluyen comocircunstancias son el gnero, la locacin (urbano/rural), la altitud deldistrito donde reside el nio o la nia, la educacin e ingreso del jefe defamilia, la estructura familiar (nmero de hermanos o hermanas y si hayuno o dos padres presentes) y el grupo tnico (aproximado por la lenguamaterna hablada en casa).

En la medida en que algunos nios no tienen acceso a agua potable, porejemplo, ya existe una desigualdad. Pero si, adems, estos nios han nacidoen pueblos alejados, tienen padres poco educados o pertenecen a undeterminado grupo tnico, la desigualdad de oportunidades estar ligadaa circunstancias que, aunque deberan ser irrelevantes, s determinan elacceso de los nios a este servicio. El IOH es una medida sinttica queconsidera i) cun lejos est el pas de proveer acceso universal a sus niosa bienes y servicios crticos y ii) el grado de igualdad de oportunidadesen el acceso a los mismos. En trminos matemticos simples, el ndice deOportunidades Humanas (IOH) es una tasa de cobertura ajustada pordesigualdad de oportunidades. Esta es una de las caractersticas clave delIOH: el ndice combina la tasa promedio de cobertura de un bien o servicioespecco (C) con un ndice de disimilaridad (D) que mide la diferencia enlas tasas de cobertura entre grupos denidos por circunstancias variablesque para la sociedad no deberan ser relevantes, respecto de la tasapromedio de cobertura de la poblacin en conjunto. El IOH es calculadode la siguiente manera:

IOH=C* (1-D)

El ndice D es un promedio ponderado de las diferencias de las tasas decobertura para grupos especcos con respecto de la tasa de coberturaglobal. Si se sigue el principio de igualdad de oportunidades, las tasasde cobertura para grupos de circunstancias especcas tendran que sertodas iguales y el ndice D sera igual a 0. Mientras mayor sea el ndice D,mayor ser la dispersin de las tasas de cobertura para grupos especcos ymayor el nivel de desigualdad de oportunidades. Dos pases con la mismatasa de cobertura (P) tendrn IOH diferentes si en uno de ellos todos losgrupos tienen una cobertura similar y en el otro las tasas de cobertura delos nios rurales o de padres menos educados dieren de las de los niosurbanos o de padres ms educados. Para este indicador, no solo importa la

cobertura de un bien o servicio, sino tambin si el mismo est distribuidoconsistentemente con el principio de igualdad de oportunidades. Unaumento de la cobertura siempre mejora el IOH, pero si dicha mejora estsesgada hacia un grupo desfavorecido, el ndice aumentar de manera msque proporcional. Cuando se logra la universalizacin, el IOH alcanza sunivel mximo de 100.

Aun cuando la cobertura universal es un objetivo explcito, no existe uncamino nico para alcanzarla. A medida que un pas avanza hacia launiversalizacin, la cobertura de un servicio bsico como la educacinprimaria de calidad puede aumentar principalmente en las reas urbanas oentre las familias que tienen antecedentes ms ventajosos. Alternativamente,la educacin puede ampliarse de manera similar para todos los nios y niasdel pas o mediante una distribucin ms equitativa del servicio, reduciendolos sesgos que actan en perjuicio de ciertos grupos de la poblacin. Laevolucin en el tiempo del IOH permite analizar si un pas est en buencamino hacia la universalizacin y si dicha trayectoria es consistente con elprincipio de reduccin de la desigualdad de oportunidades.

El IOH se aplica a bienes y servicios crticos para el desarrollo futuro de losnios, y para los cuales la prestacin universal es un objetivo social vlido

y una responsabilidad de la sociedad, del estado y de la familia, y comotal, un derecho del nio. Para que este indicador sea til en la formulacinde polticas, los bienes y servicios que se analizan deben ser accesibles,en el sentido de que la tecnologa o men de tecnologas necesarias paraproporcionrselos a todas las personas existen y la universalizacin es unobjetivo econmicamente viable, al menos en el mediano plazo. En el caso


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del Per, este estudio del IOH se concentra en la educacin preescolar,primaria y secundaria; servicios de infraestructura, como electricidad,agua potable, saneamiento y comunicaciones (telefona celular e internet);e indicadores de salud, incluyendo vacunaciones y nutricin. Cabe notarque algunos indicadores como nutricin, o el completar la primaria atiempo, no son en s mismos bienes o servicios sino ms bien variables deresultado. En estos casos se asume que para lograr una nutricin adecuadao una educacin de calidad existe un conjunto mnimo de bienes y serviciosque deben de ser provistos. En la medida en que un nio est desnutrido, secolige que la sociedad, el estado y las familias en su conjunto no han podidoproveer al nio de ese conjunto de servicios.

El anlisis del IOH se concentra en nios y nias por dos razones. En primerlugar, es difcil compensar las oportunidades perdidas durante la infancia.Si un nio no recibe educacin, nutricin o atencin mdica adecuadas enlos primeros aos de vida, su capacidad de llevar una vida productiva alconvertirse en un adulto puede quedar profundamente afectada, y cuandolleguen a tener sus propios hijos, la probabilidad de que se perpete la faltade oportunidades aumentar. En segundo lugar, el acceso a dichos bienes yservicios no depende o no debera depender de las acciones del nio, sinode la familia y la sociedad. Para los nios, este acceso dene la oportunidad,porque no se le puede exigir al nio (a diferencia del adulto) que l realice elesfuerzo necesario para tener acceso a dichos bienes bsicos.

Algunos resultados del IOH en el Per en el contextolatinoamericanoComparado con otros 18 pases de Amrica Latina y el Caribe, el Peres uno de los pases que mejor se ha desempeado en la ltima dcadaen cuanto a mejora de las oportunidades para los nios. En general, elIOH en educacin, agua, saneamiento y electricidad se ha incrementadoms que en la mayor parte de los pases de la regin (Molinas et al.,2010). A pesar de ello, la provisin de muchas oportunidades sigue siendodesigual y los niveles todava son comparativamente bajos. As, el Per seencuentra ligeramente por encima del promedio latinoamericano en elIOH en variables de educacin, pero claramente por debajo en serviciosde infraestructura para la vivienda, como electricidad, agua y saneamiento(Tabla 2).

Tabla 2.ndice de Opor tunidades Humanas: Per en el Contexto Latinoamericano

Datos aproximados para 2008. Posicin entre 18 pases de Amrica Latina entre parntesis.Fuente: Molinas et al, 2010.

Graduacin a tiempode la escuela primaria

6togrado

Asistenciaescolar

(10-14 aos)

Per

Promedio andino

Promedio regional ALC

79 (6)

79

68

96 (4)

93

94

43 (14)

71

67

58 (10)

66

62

67 (15)

88

88

Ag ua S an ea mi en to E le ct ri ci da d

Una comparacin del IOH en el Per entre el ao 2004 y 2009 muestraresultados heterogneos (Tabla 3). En matrcula educativa se ha hechoevidentes progresos. El IOH para la asistencia a la escuela est cerca dela cobertura universal (el ndice llega a 96 en el caso de asistencia para losnios entre 10 y 14 aos). Asimismo, el IOH para la asistencia a educacinpreescolar se increment de 78 a 83. Pero los indicadores que capturanal menos indirectamente la calidad de la educacin ponen en evidenciamenores IOH. Por ejemplo, el IOH para matrcula en educacin primariaa tiempo (a la edad normativa) es 64 y para la graduacin de primaria atiempo, 50. Estos ndices son bajos tanto debido a una cobertura insucientecomo a una distribucin desigual de las oportunidades. As, en el casode la graduacin de primaria a tiempo, si bien la cobertura alcanza un58%, el IOH es menor debido a que la dispersin entre grupos es todavamarcada, lo cual se reeja en un ndice (D) de 14,6. A pesar de que se haprogresado entre 2004 y 2009 en el acceso a la educacin de calidad yen cierta reduccin de las inequidades entre grupos, el pas est lejos deobservar el principio de igualdad de oportunidades.

En infraestructura, el desempeo de los IOH es disparejo. El IOH detelefona celular aument signicativamente de 8 a 52 entre 2004 y 2009,aunque persiste una marcada dispersin, en parte debido a circunstanciascomo la localizacin (urbano/rural) y educacin del jefe de hogar.Incrementos menores se observaron en el IOH de acceso a la electricidad,que pas de 52 a 67, mientras que el de saneamiento se increment de 43a 54. La mejora en estos IOH se debi tanto a una mayor cobertura como


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a importantes reducciones de la inequidad en el acceso entre grupos. Enel caso de acceso a servicios de agua adecuados, en cambio, se lograronprogresos limitados y el IOH aument solamente 4 puntos, de 45 a 49.

Qu circunstancias determinan la desigualdad de oportunidades de losnios? El ingreso familiar? El lugar donde vive? Su origen tnico? Elanlisis muestra que la localizacin y las caractersticas socioeconmicasdel hogar al cual pertenece el nio o la nia tienen todava un impactomuy importante en su acceso a bienes y servicios bsicos. Por ejemplo, elingreso familiar explica casi el 40% de la desigualdad de oportunidadesen la asistencia a la educacin preescolar, mientras que la residencia en

reas rurales y la educacin del jefe de familia explican, cada una, un 20%adicional (Figura 2). Por otro lado, la localizacin (urbana/rural), el ingresoy la educacin del jefe de familia explican la mayor parte de la desigualdadde oportunidades de acceso a infraestructura. Solo la localizacin explicacasi la mitad de la desigualdad, lo que no sorprende ya que la expansinde la infraestructura generalmente ha estado sesgada a favor de las reasurbanas.


Preescolar (4-5 aos)

Inicio a tiempo de asistencia a educacin

primaria

Graduacin a tiempo en educacin

primaria (6togrado)

Asistencia a la escuela (10-14 aos)

Agua potable

Saneamiento adecuado

Electricidad

Acceso a telefona celular

Acceso a Internet en el hogar

77,5

67,0

54,8

94,7

2004 2009

Tasa decobertura

(%)

Tasa decobertura

(%)

ndiceD

(%)

ndiceD

(%)

Cambio

IOH

IOH IOH

10,4

10,5

17,5

2,2

69,5

60,0

45,2

92,6

82,8

70,3

58,3

96,8

6,8

9,2

14,6

1,3

77,2

63,8

49,9

95,6

7,7

3,8

4,7

3,0

57,8

58,6

68,3

14,7

1,5

21,6

25,3

24,1

45,4

80,8

45,4

43,7

51,8

8,0

0,3

61,0

65,2

78,7

63,0

7,0

20,3

16,0

14,5

17,7

65,8

48,6

54,8

67,3

51,8

2,4

3,2

11,1

15,5

43,8

2,1

Tabla 3.ndice de Oportunidades Humanas, 2004 - 2009

Figura 2.Descomposicin del IOH: Las brechas de oportunidades se relacionan principalmentea la educacin e ingreso de los padres y donde vive el nio

Fuente: ENAHO.

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

%

Co

ntribucinaladesigualdad

Asis-tencia a

preescolar

SexoPadre/madre soltero (a)Gasto familiar per cpita

Grupo tnico (idioma)Nmero de hermanosAltitud

Educacin de los padresRegin

Asisten-cia a

la escuela(10-14aos)

Aguapotable

Sanea-miento

adecuado

Electrici-dad

Acceso atelefona

celular

Acceso ainternet

Inicio atiempo eneducacin

primaria

Gradua-cin a

tiempo eneducacin

primaria(6 grado)

Analizando los IOH a nivel regional (costa urbana, costa rural, sierraurbana, sierra rural, selva urbana, selva rural, Lima Metropolitana) y paralas cuatro regiones geogrcas (costa, sierra, selva y Lima), se podra esperarcierto grado de convergencia y que las regiones ms atrasadas hubieranmejorado ms rpido. Sin embargo, no se observa un patrn claro. Las

regiones que estaban ms atrasadas en el 2004 presentaron desempeosdiversos, que iban desde grandes mejoras en la sierra rural en electricidadhasta estancamiento en la sierra y selva rurales en el IOH del suministro deagua potable. No se observa que las regiones ms pobres estn progresandoms rpidamente que las ricas gracias a acciones de poltica destinadas anivelar el terreno.

Existe una clara correlacin positiva entre el IOH y el ingreso regionalpromedio (Figura 3). En el caso de la educacin, el indicador de asistenciaa la escuela es el nico que muestra igualdad de oportunidades en todas lasregiones. Otros indicadores educativos evidencian un patrn en el que las


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Figura 3.Oportunidades y Nivel de Ingreso por Regin, 2009

Inicio a tiempo en educacin

primaria

Asistencia a la escuela (10-14 aos)

Graduacin a tiempo en educacin

primaria (6togrado)

Agua potable

Electricidad

Saneamiento adecuado

Fuente: ENAHO 2009.

Es ilustrativo tambin poner a las regiones del Per dentro del contextolatinoamericano. Si se comparan con las provincias de Argentina, losestados en el Brasil, los departamentos en Paraguay y otras divisionespolticas sub-nacionales de toda Amrica Latina, el IOH de electricidadde Lima se encuentra en el 20% superior del ranking, mientras que laselva rural se ubica en el 5% inferior (Figura 4). El acceso a la electricidadmuestra la mayor dispersin regional; Lima est en el 20% superior delranking, mientras que la sierra urbana y rural estn en el 10% inferior. Enel caso del agua potable, las regiones con mejor desempeo en Per apenasllegan a la parte media del rankingregional. Todas las reas rurales del Perse encuentran en el 15% ms bajo. El aumento de la inversin pblica en

2010 da esperanzas de que se haya mejorado dicho desempeo. En Brasily Colombia, que se encuentran entre los pases con mayor desigualdadde ingresos de la regin, la mayor parte de las divisiones polticas sub-nacionales se ubican en la franja media de la distribucin. En general,Per muestra ser ms desigual en trminos de la distribucin espacialde las oportunidades que otros pases de la regin. Esto contrasta con ladesigualdad de ingresos, indicador en el cual el Per est en el promediode Amrica Latina.

oportunidades son mayores y estn ms concentradas un IOH mayor enlas regiones ms ricas. La sierra rural y la selva rural siempre se encuentranen los niveles ms bajos. Por ejemplo, sus IOH para matrcula y graduacina tiempo en la educacin primaria son aproximadamente la mitad que losde Lima. En el caso de la infraestructura, existe una clara relacin entreel IOH y el ingreso promedio. La selva rural y la costa rural presentan losmenores indicadores de oportunidades de acceso al saneamiento y aguapotable.

Figura 4.Comparacin de las Regiones del Per con otras Divisiones Polticas Subnacionalesen Amrica Latina

Graduacin en Educacin Primaria a tiempo (6 togrado)

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

IOH-

Aomsreciente

0 10 20

Selva RuralSierra Rural

Costa RuralSelva Urbana

Sierra UrbanaCosta Urbana

Lima

30 40 50

Distribucin por Regiones

60 70 80 90 100

Ingreso per cpita regional p romedio (en nuevos soles reales)

IOH2009

100

80

60

40

20

00

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

9,000

10,000

Ingreso per cpita regional p romedio (en nuevos soles reales)

IOH2009

100

80

60

40

20

00

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

9,000

10,000


14/97


Agua Potable

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

IOH-

Aomsreciente

0 10 20

Selva Rural

Sierra RuralCosta Rural

Selva Urbana

Sierra UrbanaCosta Urbana

Lima

30 40 50


60 70 80 90 100

Saneamiento

Electricidad

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

IOH-

Aom

sreciente

IOH-

Aomsreciente

0

0

10

10

20

20

Selva Rural

Selva Rural

Sierra Rural

Sierra Rural

Costa Rural

Costa Rural

Selva Urbana

Selva Urbana

Sierra Urbana

Sierra Urbana

Costa Urbana

Costa Urbana

Lima

Lima

30

30

40

40

50

50



60

60

70

70

80

80

90

90

100

100

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos subregional de IOH de Molinas et al. (2010).

En lo que se reere a las oportunidades en el rea de la salud bsica,algunos indicadores revelan un desempeo que preocupa. La vacunacinde nios menores de 5 aos muestra una tendencia descendente. Mientrasque la mayor parte de los nios (93%) recibi la primera vacuna obligatoria(DPT 1) en 2009, los porcentajes de nios y nias que recibieron la

segunda y tercera dosis de refuerzo (DPT 2 Y DPT3) son menores (86% y74%, respectivamente). La disminucin de este IOH entre 2005 y 2009 esalarmante (Tabla 4).


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Tabla 4.IOH de Vacunacin

2005

Tasa decobertura

(%)

Tasa decobertura

(%)

ndice D(%)

ndice D(%)

Vacunaciones

DPT 1

DPT 2

DPT 3

Documento de Identidad

98,0

92,8

85,9

81,4

1,1

2,3

3,4

7,1

97,0

90,7

82,9

75,7

93,8

86,9

74,7

90,5

1,6

2,8

3,7

3,4

92,3

84,5

72,0

87,5

IOH IOH

2009

Fuente: DHS.

Otros indicadores de salud muestran resultados dismiles. A partir de losdatos del estudio Nios del Milenio de 2006, los indicadores de nutricinrevelan que la proporcin de nios y nias que sufren de malnutricina corto plazo es baja: ms del 94% calica como bien nutrido, es decir,presenta un peso apropiado para su edad. La desigualdad entre grupostambin es reducida, lo que se traduce en un IOH de 92.

Sin embargo, los indicadores de malnutricin crnica de largo plazomuestran que 37 de cada 100 nios peruanos menores de 5 aos sufrede malnutricin crnica, medida indirectamente por el retraso en elcrecimiento (baja estatura para su edad) (Tabla 5). El ndice D supera el16%, lo cual reeja que existen grandes diferencias entre grupos y unagran desigualdad de oportunidades. As, el IOH para la nutricin de largoplazo es 53, es decir, existe un rezago muy grande en el pas con relacin aeste indicador.

Tabla 5.IOH de Nutricin en el Per para Nios Menores de 5 aos

Nutricin a largo plazo (sin retardo en el crecimiento)

Nutricin a corto plazo (sin peso insuficiente)

63,0

94,1

Tasa decobertura

(%)

ndice D(%)

IOH

16,6

2,1

52,5

92,1

Fuente: Nios del Milenio, 2006.

Uso del IOH en el examen de las trayectorias nutricionalesEl anlisis de las trayectorias de las oportunidades nutricionales permitedestacar la importancia tanto de las condiciones de partida como delmomento en que dichas oportunidades son otorgadas a los nios y nias.Utilizando un conjunto de datos de panel que hace el seguimiento de losnios y nias entre 1 y 8 aos de edad se pudo explorar la evolucin de lastrayectorias nutricionales, aproximadas por el retraso en el crecimiento.Como se vio ms arriba, el Per est lejos de haber alcanzado la igualdadde oportunidades medidas segn la proporcin de nios y nias conmalnutricin o desnutricin crnica. Pero si en lugar de tomar una foto,se revisa la trayectoria de un conjunto de nios, se encuentra que casi

la mitad de los nios y nias del Per sufre retraso en el crecimiento enalgn momento durante sus primeros 8 aos de vida, y 15 de cada 100 denios y nias sufren de retraso permanente en el crecimiento. De igualmanera, casi un tercio de los nios y nias peruanos atraviesa etapasintermitentes de retraso en el crecimiento durante sus primeros 8 aosde vida.

Estas tendencias estn fuertemente relacionadas con las circunstanciasque enfrentan los nios y nias en las etapas tempranas de la vida. Losnios y nias que sufrieron retraso permanente del crecimiento tienen unamayor probabilidad de haber tenido madres sin educacin, haber nacidoen reas rurales y proceder de hogares con pocos activos en el momentode su nacimiento. Tambin es ms probable que hayan sido nios varones.Ello muestra que, desafortunadamente, se mantienen con gran fuerza losmecanismos intergeneracionales que pueden atrapar a nios y nias en lapobreza. Sin embargo, la evidencia tambin indica que las intervenciones depoltica en edades tempranas tienen efectos duraderos. Por ejemplo, los niosque nunca sufrieron retraso en el crecimiento presentaban mayores tasas deatencin pre-natal, haban sido pesados al nacer (una medida indirecta deque se cont con asistencia profesional en el nacimiento) y tenan acceso aagua potable e instalaciones sanitarias mejoradas en el hogar.

Estos resultados refuerzan la idea de que las polticas de prevencinnutricional enfocadas en nios y nias menores de 5 aos son fundamentales.Adems, la provisin de otros bienes y servicios (alcantarillado, aguapotable y educacin) puede tener una inuencia duradera en los resultadosnutricionales de los nios al mejorar sus posibilidades de mantenerse con


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buena salud o recuperarse de la malnutricin. En un contexto de recursospblicos limitados, concentrarse en la poblacin de menos de 5 aosrespalda las referencias existentes en la literatura sobre la efectividad delgasto en intervenciones tempranas, en contraposicin con intervencionesen etapas posteriores de la vida.

Sin embargo, la evidencia tambin muestra que es posible recuperarse dela falta de oportunidades en etapas tempranas de la vida. Casi la mitad delos nios y nias que sufrieron retraso del crecimiento hasta los 5 aos deedad logr recuperarse y alcanzar curvas de crecimiento normales hacialos 8 aos; estos nios y nias se desempearon signicativamente mejor en

las pruebas cognitivas que los que mantuvieron dicho retraso. Se requieremayor investigacin para identicar las relaciones causales que explicanestas diferencias. Si bien la bibliografa mdica seala que los periodosde malnutricin prolongados pueden causar retrasos permanentes en eldesarrollo fsico y cognitivo, los resultados que se exponen en este trabajosugieren que existen posibilidades por lo menos parciales de superar losefectos de esta condicin. Por tanto, mantener polticas de apoyo nutricionalpara los nios mayores de 5 aos de edad podra servir como complementoa los esfuerzos para evitar la malnutricin en su conjunto.

Finalmente, otro factor clave en el aumento de las posibilidades derecuperarse del retraso en el crecimiento es la migracin a las reas urbanas.Esto podra ser consecuencia tanto del aumento de las oportunidades degeneracin de ingresos como de una mejor informacin acerca de prcticassanitarias y mayor acceso a bienes y servicios bsicos.

El impacto de las polticas en las oportunidadesEl desempeo de la poltica pblica en incrementar la cobertura y mejorarla distribucin de oportunidades ha sido desigual. Por ejemplo, en energaelctrica, los cambios en el marco regulatorio han contribuido a acelerar laelectricacin en las reas rurales, reduciendo de esta manera un importantemotor de la desigualdad en las oportunidades. Al priorizar la inversinpblica en reas rurales y aisladas, se ha reducido la brecha rural-urbanaen el suministro de energa elctrica. En el mbito del agua y saneamiento,en cambio un examen de las polticas sectoriales revela importantescomplicaciones, no solo se observa un patrn de inversin desigual sinotambin problemas en la gobernabilidad del sector. Las acciones polticas

concertadas de los ltimos aos no han bastado para superar talesdicultades e incrementar el nivel de IOH en agua y saneamiento. Elreciente incremento de la inversin pblica en agua potable al nal de ladcada pasada todava no gura en los resultados de este trabajo, por loque la cobertura y su dispersin entre los diferentes grupos podran habermejorado despus de 2009.

Por otro lado, las polticas que pueden facilitar los cambios en lascircunstancias del hogar tambin contribuyen a mejorar las oportunidades.Por ejemplo, el programa Juntos de transferencias monetarias condicionadasha logrado mejorar una serie de IOH entre los beneciarios de dicho

programa. As, el IOH de graduacin escolar entre 2004 y 2009 es casicinco veces mayor entre los beneciarios de Juntos. Las tasas de asistenciatambin son mayores entre los beneciarios (Figura 5). Llama tambin laatencin el incremento en la asistencia a los programas de educacin pre-escolar (que no es una exigencia del programa), que se ha duplicado entrelos beneciarios del programa. Estos resultados sugieren que programascomo Juntos pueden desempear un papel clave para igualar el acceso a losservicios de educacin y salud.

Figura 5.Aumento Anual del IOH de Educacin para Beneficiarios del Programa Juntos

10

8

6

4

2

0

CrecimientoAnual

Finalizacinde sexto grado

Beneficiarios No Beneficiarios

Asistenciaa programapreescolar

Inicio delprimer grado

Asistenciaa la escuela

Fuente: Estimados propios a partir de ENAHO.


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La evidencia de que las polticas gubernamentales estn contribuyendo aigualar las oportunidades es motivo de optimismo. Como lo demuestranlos casos de electricacin rural y el programa Juntos, la focalizacin delsuministro de servicios y otros tipos de asistencia gubernamental hacia losmenos privilegiados tiene mayor impacto en el aumento de la igualdad deoportunidades para los nios peruanos. Hay que insistir, sin embargo, enque la falta de oportunidades todava es muy grande, tomando en cuentalas expectativas y los recursos disponibles en un pas de ingreso mediocomo el Per.

Empleo del IOH como parte de una caja de herramientas

de polticasEn el futuro, un sistema de indicadores que permita monitorear los avancesen la cobertura de un servicio y su distribucin puede convertirse en uninstrumento importante para inuir en las polticas que intentan corregirlas desigualdades existentes. En primer lugar, una ventaja de la naturalezadel IOH es que puede promover un dilogo constructivo respecto dequ oportunidades son ms importantes y cmo proporcionrselas a losperuanos. En segundo lugar, el IOH puede utilizarse como un mecanismopara focalizar los programas sociales y mejorar de manera signicativa suefectividad para alcanzar la igualdad de oportunidades.

En tercer lugar, el IOH puede utilizarse en sistemas de monitoreo y evaluacindel xito de las polticas pblicas en el logro de los objetivos. Por ejemplo, elPer ha estado tratando de adoptar un mtodo de presupuestos en el quese emplea el impacto en los resultados intermedios y nales de polticas yprogramas especcos para decidir las asignaciones presupuestarias a nivelnacional y subnacional. Los indicadores del IOH pueden ser un criterioadicional para la asignacin de recursos a las intervenciones que presentenun mayor potencial. Ello puede lograrse jando metas monitoreablesa nivel local y nacional para los IOH, y mejorar as la transparencia yrendicin de cuentas en el logro de resultados ms equitativos.

El objetivo de igualar oportunidades puede plantear signicativosretos administrativos y scales. Se tiene que incorporar el anlisis de laefectividad del gasto como parte de la poltica pblica ya que esta permitir

a los diseadores de polticas encontrar maneras ms efectivas y ecientesde proporcionar iguales oportunidades para todos. El IOH tambin puedeutilizarse para medir la equidad del gasto pblico mediante un anlisisde la incidencia scal que examine las proporciones de los grupos menosfavorecidos dentro de la poblacin y la cantidad de recursos que estnrecibiendo.


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30 Est el piso parejo para los nios en el Per? Introduccin 31

La reduccin de la pobreza monetaria y la mejora de otros indicadores debienestar como la malnutricin infantil, la mortalidad infantil y materna

y los logros educativos son objetivos explcitos de desarrollo en los pasesde mediano y de bajo ingreso. Muchos de ellos se plasmaron en las Metasde Desarrollo del Milenio. Aunque los avances en la ltima dcada hansido notorios, cada vez hay una mayor atencin en mirar ms all de lospromedios y una creciente inquietud e impaciencia ante las brechas queexisten al interior de los pases. Ello porque, a pesar de los avances, lasinequidades siguen siendo muy grandes, lo que genera incertidumbreacerca de la sostenibilidad poltica y social de las mejoras observadas.

En el Per, si bien la pobreza monetaria ha disminuido de manera notoriadurante la ltima dcada, los niveles de desigualdad del ingreso siguensiendo muy elevados y las diferencias de acceso a las oportunidades bsicasentre los peruanos son todava muy grandes. En particular entre los nios, elpas est lejos de proveer acceso universal a servicios bsicos fundamentalespara su bienestar.

Existe consenso respecto de que el acceso a una educacin bsica decalidad, a niveles nutricionales mnimos, agua potable, saneamiento oelectricidad debe ser universal, en tanto son un derecho de todos los nios

y nias peruanos. Sin embargo, no todos tienen las mismas oportunidadesde recibir estos servicios bsicos para progresar en la vida. Pero, adems,esta falta de oportunidades no es circunstancial o aleatoria. Ms bien, eslamentablemente sistemtica. Circunstancias que no deberan afectar lasoportunidades con que cuentan los nios para desarrollarse adecuadamente,tales como el lugar donde nacieron, el gnero la pertenencia a un grupotnico especco, la educacin o el ingreso de sus padres determinan susopciones futuras. As, muchas diferencias se generan desde el nacimiento.No todos la tienen igual. El piso no est parejo para todos.

Este trabajo aplica al caso peruano el marco conceptual de igualdad deoportunidades y otros indicadores para medir de manera directa cmose distribuyen las oportunidades de acceso a bienes y servicios clave entrelos nios. El objetivo subyacente de la investigacin es poner en el debateeconmico y social en el Per la evolucin y el nivel actual de la desigualdadde oportunidades, con el n de promover la discusin de las polticas que senecesitan para subsanar dicha desigualdad.

Introduccin


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32 Est el piso parejo para los nios en el Per? Introduccin 33

Cuando el centro del debate es la desigualdad del ingreso u otra variablesimilar, las opiniones acerca de cunto, qu y cmo redistribuir varanmucho en el espectro poltico. Las discusiones van desde la validez deplantear una menor desigualdad del ingreso como un objetivo en s mismo(vinculadas a cunto de la desigualdad del ingreso se debe a causas justas

como una compensacin al esfuerzo y cunto a las oportunidadesque cada uno tuvo a lo largo de su vida), pasando por la sostenibilidadscal de las redistribuciones directas, hasta la necesidad de que laspolticas redistributivas no reduzcan los incentivos a ahorrar, educarse oformalizarse. Por el contrario, cuando se discute la necesidad de equipararlas oportunidades entre los nios, el consenso poltico y losco es mayor.

La discusin en este caso se centra en cules son las polticas sectorialesms efectivas para promover la igualdad de oportunidades y lograr unasociedad ms justa. Sin embargo, a pesar de que el discurso poltico hasostenido y sostiene que el pas promueve la igualdad de oportunidades,en la prctica los patrones de inversin pblica son, en muchos casos,inconsistentes con este objetivo.

Este trabajo se concentra en tres temas. En primer lugar, trata decomprender la manera en que las circunstancias personales del nio ola nia (las caractersticas de sus padres, su origen tnico, gnero y lugarde nacimiento) inuyen en el acceso a bienes y servicios fundamentalespara su bienestar, particularmente en las reas de salud, educacin einfraestructura bsica de vivienda. En segundo lugar, examina la evolucinde las oportunidades en la ltima dcada el Per, un periodo en el que el pasha logrado extraordinarias tasas de crecimiento econmico y reduccionessignicativas en el nivel de pobreza. En tercer lugar, evala algunas delas polticas que pueden haber estado relacionadas con dichos cambios.El objetivo es ofrecer orientacin acerca del tipo de intervenciones quepodran permitir un acceso ms equitativo a aquellos bienes y serviciosclave para promover las oportunidades entre los grupos de la poblacintradicionalmente relegados.

El documento est organizado de la siguiente manera. Para presentarel contexto en el que ha evolucionado el Per, el Captulo I describe laevolucin de la pobreza y la desigualdad en los ltimos aos. El CaptuloII desarrolla el concepto de igualdad de oportunidades, y explica cmose aplica y construye el ndice de Oportunidades Humanas (IOH), un

instrumento que permite medir la desigualdad de oportunidades deacceso a un conjunto especco de bienes y servicios a los que denominaoportunidades bsicas y su relacin con un conjunto de circunstanciaspara un grupo particular de la poblacin: los nios y jvenes menores deedad.

En el Captulo III se explica cules son estas oportunidades bsicas y sepresenta una justicacin para cada una de ellas en trminos de valores

y conformacin de la sociedad peruana. Las principales tendencias yla evolucin de las oportunidades en los campos de la educacin y lainfraestructura son el tema del Captulo IV, mientras que el Captulo

V rastrea, mediante datos de panel, las oportunidades y trayectoriasnutricionales de los nios y nias y su relacin con su desarrollocognitivo. El Captulo VI analiza en detalle algunas de las principalespolticas econmicas y sociales que se han aplicado en el pas en la ltimadcada y su impacto en la distribucin de oportunidades. Por ltimo, elCaptulo VII describe cmo se podra utilizar en el futuro el ndice deOportunidades Humanas para inuir en las polticas que intentan corregirlas desigualdades existentes.


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34 Est el piso parejo para los nios en el Per? El contexto: Pobreza y desigualdad en el Per 35

Captulo 1.El contexto: Pobreza ydesigualdad en el Per

En los diez ltimos aos, el Per ha experimentado un crecimientoeconmico sin precedentes. Se ha traducido este crecimiento econmicoen una mayor equidad social tanto en trminos de oportunidades como deresultados para todos los peruanos? Este captulo presenta el contexto parael resto del estudio sobre las oportunidades humanas en el Per medianteuna revisin de las tendencias ms recientes del desarrollo social del pas.

1.1. Grandes avances (aunque mal distribuidos) en lareduccin de la pobrezaEntre el 2002 y 2008, la tasa de crecimiento acumulado de la economafue de 61%, mayor a la de cualquier otro pas de Amrica Latina. El

crecimiento lleg al 9,8% en 2008. En 2006, el PBI per cpita del Perhaba recuperado su nivel de 1975, con lo que revirti el agudo declive desu economa que alcanz su punto ms bajo en 1992. Ms an, el Perdemostr tener una de las economas con mayor capacidad de recuperacinde la crisis nanciera global, ya que el ritmo de crecimiento disminuy solo1% en 2009, para luego recuperarse hasta 8% en 2010, una de las tasas decrecimiento ms altas de la regin (FMI, 2010).

La pobreza disminuy 17 puntos porcentuales entre 2004 y 2010, una delas mejores tasas entre los pases latinoamericanos para los que se cuentacon datos conables (Tabla 1.1). Sin embargo, la elasticidad promediocrecimiento-reduccin de la pobreza de -1,5 est dentro del rango usual,es decir, es la esperada dado el dinamismo econmico. En comparacincon otros episodios de reduccin de la pobreza en pases de ingresosbajos y medios en el mundo, la reduccin en el Per entre 2006 y 2008se encuentra se ubica en el 20-30% superior, un resultado satisfactorio yperfectamente alcanzable dado el alto crecimiento de su economa y eldesempeo observado en otros pases (Figura 1.1).1

1En el 2007, los resultados iniciales de los clculo s realizados por el Instituto Nacional de Estadstica eInformtica (INEI) fueron recibidos con escepticismo por la comunidad poltica y acadmica dado quela reduccin de la pobreza haba sido muy modesta en los aos anteriores. Para el INEI era importantedemostrar que el avance en la lucha contra la pobreza coincida con el crecimiento y con la evidenciainternacional. Para suscitar mayor conabilidad, el INEI comparti sus datos crudos, para que otrosexpertos pudieran realizar los mismos clculos. Desde 2007, el INEI cuenta adems con un comitasesor interinstitucional que rene a la mayor parte de los expertos en po breza del pas de institucionesdel sector pblico, acadmico y de investigacin, as como a expertos de organizaciones internacionales,que revisan y aprueban el enfoque metodolgico adoptado y cuentan con pleno acceso a los datos yprogramas. Esta actitud ha contribuido a disminuir sustancialmente el escepticismo respecto de lascifras. (INEI, 2008).


21/97


Tabla 1.1.Incidencia de la Pobreza y la Extrema Pobreza 2004 - 2010 (%)

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

48,6

48,7

44,5

39,3

36,2

34,8

31,3

Per PerUrbano

Moderada

Urbano

Extrema

Rural Rural

37,1

36,8

31,2

25,7

23,5

21,1

19,1

69,8

70,9

69,3

64,6

59,8

60,3

54,2

17,1

17,4

16,1

13,7

12,6

11,5

9,8

6,5

6,3

4,9

3,5

3,4

2,8

2,5

36,8

37,9

37,1

32,9

29,7

27,8

23,3


Figura 1.1.Reduccin de la Pobreza en el Per en el Contexto Global

Cambios anuales en la tasa de pobreza ($$ al da PPP)en una muestra de 110 pases. Ordenados del mayor

aumento a la mayor disminucin

Cambiopromediodelapobreza

5

0

-5

-10

-15

0 10 20 30 40 50

Percentiles

60 70 80 90 100

Per07-08

Per06-07

Per02-05

Per08-09

Per05-06

Fuente: Povcalnet y SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial)

Desafortunadamente, a pesar de que el Per ha logrado grandes avancesen la reduccin de la pobreza monetaria de sus ciudadanos, esta sigueafectando a ms de un tercio de la poblacin2. Ms an, no toda la poblacinse ha beneciado por igual de dicho progreso. El clculo por separado delos cambios en las reas rurales y urbanas revela una enorme desigualdad:entre 2004 y 2010 la pobreza urbana disminuy en 50% pero la pobrezarural disminuy solo 22%. Hoy en da uno de cada dos peruanos que viveen reas rurales sigue siendo pobre.

La pobreza tiene un rostro rural pero tambin joven, pues es dramticamentemayor entre los nios y nias que entre el resto de la poblacin (Figura 1.2).

El 40% de los nios y nias de menos de 14 aos vive en hogares pobres,cuando este porcentaje es 27% entre el resto de la poblacin. Por su parte,la pobreza de los nios del campo del Per llega a 60%, 20% por encimadel promedio nacional de pobreza infantil.

2 De acuerdo con la lnea de pobreza de 2009, una persona pobre consume menos de 257 soles al mesen comida y artculos no alimentarios, es decir el equivalente a 3,20 dlares diarios de 2010.

Figura 1.2.Pobreza por Grupo de Edad - 2010

Aporte Urbano - Rural

70

60

50

40

30

20

10

0

Tasadepobr

eza(%)

0-4

5-9

10-14

15-19

20-24

25-29

30-34

35-39

40-44

45-49

50-54

55-59

60-64

65-69

70-74

75-79

80-84

85-89

Contribucin Urbana Contribucin Rural


22/97


Incidencia de la Pobreza: Total y Rural

100

90

80

70

60

50

40

30

20

Tasadepobreza(%)

0-4

5-9

10-14

15-19

20-24

25-29

30-34

35-39

40-44

45-49

50-54

55-59

60-64

65-69

70-74

75-79

80-84

85-89

Fuente: ENAHO 2010.

Total Rural

Edad

El escenario es tambin sombro cuando examinamos los ndices depobreza extrema, denida como la situacin en la cual el nivel de consumode los miembros de un hogar no llega a cubrir una canasta alimentariabsica. Aunque la pobreza extrema prcticamente ha desaparecido en lasreas urbanas, sigue afectando aproximadamente a una cuarta parte dela poblacin rural. En vista del crecimiento del pas, el hecho de que enel mbito rural una de cada cuatro personas no cuente con los mediossucientes para cubrir una canasta mnima de consumo es injusticable, yun reto urgente para las polticas sociales.

La reduccin de la pobreza experimentada en la ltima dcada puedetener orgenes diversos. Por ejemplo, los ingresos de los pobres podranestar aumentando debido al incremento en los salarios y/o en nmerode horas trabajadas, porque estn aumentando las remesas o se estnampliando las transferencias provenientes de los programas sociales.En el periodo 2004-2009, la mayor parte de la reduccin observada dela pobreza fue consecuencia de un aumento de los ingresos por trabajo,

3Estos desagregados se realizaron utilizando los aos 2004 o 2009 como ao base. La Tabla 1.2 muestralos resultados promedio de ambas simulaciones. Se cuenta con los clculos para el ao inicial y nal.Si se usa algunos de estos en lugar del promedio, no se modican las conclusiones nales del anlisis.4La lnea de US$ 4 al da se acerca al nivel de la lnea de pobreza moderada nacional establecida por elINEI. El cambio de la pobreza utilizando esta lnea de US$4 al da es de 11.6 puntos para el periodo2004 2009, bastante cercano al cambio en la pobreza que se calcula a partir de la lnea nacional depobreza.

principalmente debido a mayores ingresos por hora. Por su parte, el aportede las transferencias pblicas y privadas a la reduccin de la pobreza fuerelativamente pequeo. A su vez, el aumento del tamao de los hogarespobres elev las tasas de pobreza, aunque no al punto de cancelar elimpacto positivo de los factores laborales.

Para examinar este punto en mayor detalle, se calcul el aporte de loscambios en los componentes de ingreso sobre la distribucin total del ingreso(Tabla 1.2, y Recuadro 1, donde se explica la metodologa). El ejercicio dedescomposicin se bas en las fuentes de ingreso, por lo que no se pudo usarla lnea de pobreza ocial del pas (que se basa en el consumo). Se muestran

los resultados obtenidos empleando lneas de pobreza alternativas3

basadasen el ingreso, con un nivel de 4 dlares por da y 2 dlares por da 4.

Tabla 1.2.Descomposicin del Cambio de las Tasas de Pobreza por Fuentes de Ingreso

Tasa de Pobreza en 2004Tasa de Pobreza en 2009Cambio

Contribucin por factorIngreso SalarialTransferencias y Donaciones OficialesTamao de la FamiliaTransferencias y Donaciones PrivadasRemesasRenta Imputada

Rentas

US$2 al da(ii)

US$4 al da(iii)

Tasa de Pobreza

30,022,2-7,8

-9,1-1,11,70,7

-0,10,0

0,1

50,238,6

-11,6

-11,4-0,70,5

-0,20,20,0

0,0

Las transferencias oficiales incluyen: 1) transferencias alimentarias; 2) pensin de jubilacin, seguro de desempleo;3) pensin de viudas y hurfanos; 4) programa Juntos solo en 2009 y 5) otras transferencias de institucionesprivadas o pblicas. Las transferencias privadas incluyen: 1. Pensin alimenticia, 2. Transferencias provenientesde otros hogares o personas y 3. Otras transferencias de hogares. Las donaciones se consignan en el mdulo delconsumo. Para cada categora de consumo (es decir, alimentacin, educacin, transporte, etc.) se pregunt a losencuestados el monto adquirido en el mercado, donado (por institucin privada o pblica) o proveniente de laproduccin para autoconsumo.


23/97


Los resultados muestran que la mayor parte de la disminucin de lapobreza entre 2004 y 2009 se debi a cambios en los ingresos laborales.Con una lnea de pobreza de 4 dlares por da, los aumentos en los ingresoslaborales en el Per redujeron la pobreza en 11,4 puntos porcentuales, de

una reduccin total de 11,6 puntos porcentuales. La contribucin de losotros factores es mucho menor. Por ejemplo, las transferencias y donacionesociales redujeron la pobreza en solo 0,7 puntos porcentuales. Es decir, soloel 6% de la reduccin de la pobreza puede explicarse por un aumento delas transferencias. Por el contrario, los cambios en el tamao de las familiasaumentaron el porcentaje de individuos que viven en situacin de pobrezaen 0,5 puntos. Con una lnea de pobreza de 2 dlares al da, que es algosuperior a la lnea de pobreza extrema nacional establecida a partir dedatos de consumo, el efecto de las transferencias y donaciones ociales enla reduccin de la pobreza es proporcionalmente mayor: 1,1 puntos parauna reduccin total de 7, 8 puntos, es decir, aproximadamente el 14% dela reduccin.

El ejercicio de descomposicin de los cambios observados en la pobreza entre 2004 y2009 consta de los siguientes pasos. Primero, para cada ao de la encuesta ordenamos lapoblacin segn el ingreso per cpita del hogar y lo dividimos en 500 celdas del mismotamao. En segundo lugar, para cada componente del ingreso, calculamos el promediode las celdas individuales para ambos aos de la encuesta. En tercer lugar, construimos elingreso per cpita contrafctico del ao A del hogar utilizando todas las fuentes de ingresosdel ao A excepto la fuente de ingreso X, es decir, asumiendo que solamente hay dos fuentesde ingreso, Y y X:

Ii2009

= (Yi2009

+ Xi2009

) / ni2009

Ii2004

= (Yi2004

+ Xi2004

) / ni2004

Iicontrafctico

= (Yi2009

+ Xi2004

) / ni2009

DondeIi,t: Ingreso per cpita familiar promedio de la celda i en el ao TYi,t: Fuente de ingreso promedio Y de la celda i en el ao TXi,t: Fuente de ingreso promedio X de la celda i en el ao Tni,t: Tamao promedio del hogar de la celda i en el ao T

Por tanto, el I contrafctico podra interpretarse como el ingreso per cpita familiar parala celda i en el ao 2009 si su fuente de ingreso promedio X hubiese permanecido igual ala del 2004. Como calculamos I i para i=1,...500, podemos estimar cualquier estadstica dedistribucin y as evaluar el impacto de los cambios en los componentes del ingreso sobre ladistribucin general del ingreso.

Recuadro 1Descomposicin en la Tasa de Pobreza por Fuente de Ingreso

Todos los deciles de ingreso experimentaron, en promedio, un incrementorelativo de los ingresos por trabajo entre 2004 y 2009 (Figura 1.3.a). Elincremento del ingreso por trabajo de los deciles ms pobres no parecehaber sido causado por cambios de las tasas de empleo (Figura 1.3.b). Porel contrario, los cambios de empleo ayudan a explicar el incremento delingreso salarial de los deciles ms acomodados. Por otro lado, aument eltamao de los hogares de los deciles ms pobres (al contrario de lo sucedidoen los deciles ms ricos). Estos cambios del tamao de la familia puedenhaber tenido un impacto negativo en los ingresos per cpita de los pobres yun impacto positivo entre los ms ricos.

Cambioenelingresolaboral/ingreso

familiarpercpitaen2004

25%

20%

15%

10%

5%

0%

1 2 3 4 5

Deciles de ingreso familiar per cpita

6 7 8 9 10


Figura 1.3. a.Cambios en el Ingreso Laboral/Ingreso Familiar, 2004 - 2009


24/97


Camb

ioabsoluto2004

,2009

(puntosporcentuales)

25

20

15

10

5

0

1 2 3 4 5


6 7 8 9 10

Fuente: ENAHO 2004 -2010.

Figura 1.3. b.Cambios en las Tasas de Empleo, 2004 - 2009

Los cambios en las fuentes de ingreso no laboral como proporcin delingreso per cpita fueron reducidos, con excepcin de las transferencias

y donaciones (tanto pblicas como privadas) para los deciles ms pobres(Figura 1.4). Los hogares del decil ms pobre sufrieron una disminucinde las transferencias y donaciones privadas entre 2005 y 2009 equivalente

al 10% de su ingreso per cpita del 2004; simultneamente se produjo unaumento de las transferencias y donaciones pblicas equivalente al 10% desu ingreso per cpita del 2004. Otras fuentes de ingreso, como las rentasimplcitas y las ganancias de capital, se incrementaron ms rpidamenteen los deciles acomodados, aunque la magnitud del incremento fuerelativamente pequea (menos de 1,5%).

Figura 1.4.Cambios en las Transferencias Pblicas y Privadas y Remesas como Porcentaje delIngreso Familiar, 2004 - 2009

Cambioendonaciones/ingreso

fam

iliarpercpitaen2004

Cambioendo

naciones/ingreso

familiarper

cpitaen2004

0,12

0,10

0,08

0,06

0,04

0,02

0,00

0,04

0,02

0,00

-0,02

-0,04

-0,06

-0,08

-0,10

-0,12

1

1

2

2

3

3

4

4

5

5

6

6

7

7

8

8

9

9

10

10



Transferencias y Donaciones Pblicas

Transferencias y Donaciones Privadas


25/97



Cambioendonaciones/ingreso

familiarpercpitaen2004

0,005

0,004

0,003

0,002

0,001

0,000-

0,001

-0,002

-0,003

-0,004

-0,005

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10


Remesas

La evidencia de que la reduccin de la pobreza experimentada entre2004 y 2009 fue principalmente consecuencia de aumentos en los ingresoslaborales de los pobres, concuerda con el hecho de que el crecimientohaya sido de ancha base y comprendiera a sectores intensivos en manode obra, tales como la industria de la construccin y los servicios. Sinembargo, tambin muestra que las polticas pblicas no actuaron consuciente agresividad para lograr una contribucin signicativa a lareduccin de la pobreza.

1.2. La desigualdad ha disminuido pero sigue siendo elevadaUn crecimiento acelerado como el experimentado en Per puedeincrementar la desigualdad si son las clases acomodadas las que mejorcaptan los benecios del aumento en el consumo y el ingreso. En China,por ejemplo, el crecimiento de la manufactura y los servicios en las reasurbanas y costeras produjo un aumento en la desigualdad en las reasrurales debido a una reduccin de la actividad agrcola. Por el contrario,en Brasil, tanto la pobreza como la desigualdad disminuyeron entre2000 y 2010 debido al aumento acelerado de la productividad laboral

inclusive entre los pobres y a la implementacin de agresivas polticassociales redistributivas.

En Amrica Latina, la evidencia apunta a una reduccin generalizadade la desigualdad en la ltima dcada, aun cuando el punto de partidaes extremadamente alto. Lustig y Lpez Calva (2010) y Gasparini etal. (2009) han reunido evidencia de varios pases de la regin y handeterminado que, en 14 de 17 casos (entre los que se cuenta el Per), ladesigualdad disminuy entre mediados de los aos de 1990 y mediadosde los aos 2000. Jaramillo y Saavedra (2010) observan que, entre2004 y 2010 el coeciente Gini de desigualdad de ingresos para el Perdisminuy de 0,48 a 0,45, estadsticamente signicativo al 5 % (Figura1.5.a)5. Utilizando indicadores de gasto del hogar, el coeciente se reducede 0,42 a 0,376.

Una debilidad tpica de las encuestas de hogares es que no registran losingresos y gastos de los percentiles superiores de la poblacin, lo queconduce a una subestimacin de la pobreza y de la desigualdad. Paratratar de simular esta porcin omitida de la distribucin de los ingresosreales, y aplicando la metodologa de Lpez y Serven (2005), se empleaun Gini ajustado para corregir la falta de respuestas en el tramo superiorde la distribucin de ingresos. Como es de esperar, el Gini ajustado esms alto y llega 0,48 en 2010 (Figura 1.5.b). Sin embargo, la evolucin deeste indicador ajustado conrma tambin una cada de 0,55 a 0,48 entre2004 y 20107.

5El ingreso total incluye el ingreso laboral y no laboral. Los ingresos no laborales incluyen las rentas,rentas imputadas, remesas nacionales y internacionales y las transferencias ociales monetarias y enespecie.6Tanto los datos sobre ingresos totales como datos de gastos han sido deactados geogrcamentepara tomar en cuenta las diferencias regionales de precios relativos. Se efectu clculos alternativosdeactando los datos nominales segn la lnea de pobreza, es decir tomando en cuenta tanto lasdiferencias de precio regionales como los cambios cronolgicos de la canasta de consumo de pobreza.Los estimados son algo menores pero ponen de maniesto tendencias similares.7El coeciente de Gini ajustado asume que la discrepancia entre gasto en consumo segn las cuentasnacionales y los datos de las encuestas se debe a que los hogares ms acomodados no participan enla encuesta. Asumiendo una normalidad logartmica de la distribucin del gasto per cpita, puedeestablecerse una relacin entre tasa de pobreza, consumo nacional promedio y coeciente de Gini. Larelacin estimada se emplea para simular un Gini ajustado.


26/97


Figura 1.5.b.Coeficiente Ajustado Gini para Ingreso Total, 2004 - 2010

Gini (Anual - Deflactor Espacial)

Gini

Ao

.55

.5

.45

.4

.35

2004 2006 2008 2010

Ingreso Gasto


Figura 1.5.a.Coeficiente de Gini para Ingreso y Gasto Totales, 2004 - 2010

Gini (Anual - Deflactor Espacial)

Gini

Ao

.55

.5

.45

.4

.35

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Ingreso Gasto


El anlisis de los cambios en el ingreso de los diferentes percentilespoblacionales tambin puede arrojar luz sobre los patrones de la pobreza

y la desigualdad. Un examen de las curvas de incidencia del crecimientodurante 2004-2007 revela que el aumento de los ingresos en este periodobeneci en mayor proporcin al 80% ms rico de la poblacin (Figura 1.6).En el periodo 2007-2010, en cambio, el crecimiento fue decididamente pro-pobre, con un crecimiento del ingreso mayor en los percentiles de ingresosms bajos. Otro dato crucial es que la principal fuente de crecimiento fue elmayor ingreso laboral, lo que puede observarse mediante una comparacinde la curva segmentada(ingreso laboral) y lapunteada(ingreso no laboral).De hecho, los ingresos laborales aumentaron a una tasa promedio anual

de 6,1%, mientras que la tasa de empleo aumento de 61,8 a 65,5 en lasreas urbanas. Por su parte, el papel de las polticas sociales a travs de lastransferencias indirectas a los pobres ha sido relativamente pequeo. Solofue signicativo para el quintil ms pobre durante el periodo 2007-2010, yprovino en su mayor parte de las transferencias pblicas.

Figura 1.6.Curvas de Incidencia del Crecimiento

Descomposicin del Crecimiento 2004-2007

Crecimientod

elingreso

Percentiles de ingreso total

40

30

20

10

0

-10

-20

0 20 40 60 80 100

Crecimiento delingreso total

Aporte delingreso laboral

Aporte del ingresono laboral


27/97


Descomposicin del Crecimiento 2007-2010

Crecimientodelingreso

Percentiles de ingreso total

40

30

20

10

0

-10

-200 20 40 60 80 100

Crecimiento delingreso total

Aporte delingreso laboral

Aporte del ingresono laboral


Una descomposicin de la desigualdad del ingreso utilizando el ndice deTheil proporciona evidencia adicional tanto dentro de cada grupo comoentre ellos. Estos grupos pueden congurarse segn diversos criterios:urbano y rural, tamao de la ciudad, nivel de educacin, etctera. Enel Per, la disminucin de la desigualdad general entre 2004 y 2010 fue

impulsada por la reduccin de la desigualdad intragrupal y no por uncierre de la brecha de desigualdad entre grupos (Tabla 1.3). En realidad,la desigualdad intergrupal aument, lo cual sugiere que las disparidadesentre las reas urbana y rural y entre las poblaciones con distinta densidaddemogrca se exacerbaron. Ello puede ser evidencia de un proceso depolarizacin debido al cual, si bien la desigualdad disminuye ligeramente,la brecha entre las reas rural y urbana, as como entre las localidades dediferente densidad poblacional se est ampliando.

Tabla 1.3.Descomposicin de la Desigualdad

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Theil(gasto per

cpita)

Importanciarelativa urbano/

rural (%)

Importanciarelativa ciudades

grandes, medianasy pequeas; sector

rural (%)

Importancia rela-tiva de niveles de

educacin (%)

0,310

0,315

0,323

0,306

0,257

0,269

0,246

20,6

20,9

22,3

23,5

23,7

23,7

23,2

26,2

26,0

28,9

28,6

27,7

29,0

27,6

27,0

27,5

28,1

29,8

28,6

28,3

26,7

Fuentes: Las cifras de Theil provienen del gasto per cpita ajustado espacialmente por precio de ENAHO 2004 -2010. La primera columna presenta el ndice general. Las otras columnas son las participaciones de los respec-tivos componentes inter grupales.

Este resultado coincide con los de Escobal y Ponce (2011), quienes combinaninformacin censal con las encuestas de hogares de 1981, 1993 y 2006. Losautores identican una marcada reduccin de la desigualdad entre 1981 y1993, que decae hasta el 2006. Explican que, entre 1993 y 2005, la brecha entrelas reas urbanas y rurales y entre las provincias aument signicativamente,a pesar de que la desigualdad general disminuy ligeramente. Ello sugiereun incremento de la dimensin geogrca de la desigualdad. Por ejemplo,la desigualdad entre las reas urbanas y rurales aument su participacin de

1,1% en 1993 a 10,7% en 2007, mientras que las diferencias entre provinciasse elevaron de 5,5% en 1993 a 20,2% en 2006.

En trminos generales, la evidencia sugiere que entre 2004 y 2010 elPer logr una reduccin pequea, aunque estadsticamente signicativade la desigualdad. Tal reduccin se produjo mediante un incrementoproporcionalmente mayor de los ingresos de los pobres, particularmenteentre 2007 y 2010. Tomando en cuenta la evidencia de estudios previos,en el peor de los escenarios la desigualdad se estanca a partir 1997; en elmejor, ha estado disminuyendo ligeramente.


28/97


S se observa un cambio respecto de las tendencias de la dcada anterior.Entre 1992 y 1997, la desigualdad iba en aumento, empujada por unincremento en la demanda de trabajadores calicados como consecuenciade la apertura de la economa peruana (ver Saavedra y Daz, 1999; BancoMundial, 2005). Sin embargo, a pesar de esta pequea reduccin, ladesigualdad sigue siendo elevada.

1.3. Progreso desigual en la prestacin de serviciosUna visin panormica de las oportunidades de acceso a los servicios bsicospara los nios y nias peruanos muestra signicativas mejoras en las ltimasdcadas. Pero hay signicativas brechas en el acceso que an se mantienen.

Por ejemplo, en trminos agregados, la matrcula preescolar aument de51% en 2002 a 67% en 2008 para ambos sexos (Figura 1.7). Sin embargo,un nio o nia nacido en un hogar del quintil ms acomodado tiene el doblede posibilidades que un nio del quintil ms pobre de recibir educacinpreescolar. Ms an, a pesar de la rpida expansin de la cobertura preescolardurante dicho periodo, la brecha sigue igual. Se observa el mismo patrncuando se compara la situacin de un nio o nia de un hogar urbano con lade otro nio o nia de un hogar rural: mejor el acceso rural pero la brechaurbano/rural permanece constante.

Figura 1.7.Tasas Netas de Matrcula en Educacin Preescolar para Nios de 3 a 5 Aos

Ao

Nios Nias

Tasanetadematrcula(%)

100

80

60

40

20

0

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: ENAHO.

Ao

Quintil1 Quintil 5


100

80

60

40

20

0

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Ao

Rural Urbano


100

80

60

40

20

0

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008


29/97


Se pueden observar patrones similares a partir de un anlisis de la proporcinde nios y nias de 11 aos de edad que concluyeron su ciclo de educacinprimaria a tiempo. El promedio general mejor signicativamente entre2002 y 2008, pasando de 36,7 a 63,8% (Figura 1.8). Sin embargo, lasdiferencias relacionadas con el ingreso familiar y el rea de residencia sonmarcadas, y no muestran signo de disminucin. Una vez ms, el nio onia promedio de los quintiles ms acomodados tiene ms del doble deprobabilidades de terminar la primaria a tiempo; ejemplo dramtico de ladesigualdad de oportunidades.

Figura 1.8.

Proporcin de Nios de 11 Aos de Edad que Concluye la Educacin Primaria

Ao

Nios Nias

(%)

100

80

60

40

20

0

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: ENAHO.

Ao

Quintil1 Quintil 5

(%)

100

80

60

40

20

0

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Ao

Rural Urbano

(%)

100

80

60

40

20

0

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Figura 1.8.Proporcin de Nios de 11 Aos de Edad que Concluye la Educacin Primaria(continuacin)


30/97


La mejor cobertura del servicio puede apreciarse tambin enotras dimensiones como la nutricin y el saneamiento. Los grupostradicionalmente desfavorecidos mejoraron su situacin, en el mejor de loscasos, al mismo ritmo que el promedio, lo cual sugiere que no se estnigualando las oportunidades. Por ejemplo, si bien la malnutricin crnicapromedio (aproximada por estatura para edad) mejor entre 1996 y 2009,la brecha entre los nios y nias del campo y la ciudad aument. En 1996,la tasa de malnutricin rural-

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