legislación fiscal

Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 61

UNIDAD II. OBJETIVO No. 6:

SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL ESTADO VENEZOLANO.

1. Derecho Financiero: “LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL

SECTOR PUBLICO” (LOAFSP).

1.1. Sistema de administración financiera del Estado venezolano.

1.2. Sistemas que conforman a la Administración Financiera del Sector

Público Venezolano.

1.3. Sector público venezolano.

1.3.1. Esquema de organización socio político del Estado

Venezolano: Federal descentralizado. Federalismo fiscal.

1.3.2. Organismos que conforman al sector público de

administración financiera del Estado venezolano (Art. 6 LOAFSP).

¿Quiénes conforman al sector público?


Objetivo No. 6: Sistema de administración financiera del Estado venezolano.

Objetivo Terminal: Analizar el marco legal del sistema de administración financiera del Estado venezolano.

En el objetivo No. 5 se analizó todo un conjunto de teorías en las que se

reflejan los aspectos financieros de la función que, como actor político-social, es

llamado a desempeñar el Estado en la sociedad, configurando la sustentación

teórica de la ciencia de las finanzas públicas.

En este objetivo se abordará con mayor precisión el análisis y estudio del

marco legal que regula la actividad financiera del Estado aplicado al caso

venezolano, vale decir, el dispositivo normativo vigente que regula su actuación

en el ámbito financiero, así como el conjunto de relaciones jurídicas que de su

ejercicio se desprenden.

ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA 6.1: Durante el estudio de este contenido debe consultar frecuentemente la siguiente legislación: - Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5.908 del 19 de febrero de 2009. - Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. Gaceta Oficial Nº 39.147 del 26 de marzo de 2009. El contenido de estos documentos debe ser analizado conjuntamente con el material de estudio seleccionado.

1. Derecho Financiero: “LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PUBLICO” (LOAFSP).

Después del proceso constituyente experimentado en 1999 y con la

consecuente entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana

de Venezuela1 (CN) a finales de ese mismo año, se instituyeron en el

ordenamiento jurídico venezolano las bases fundamentales donde había de

erigirse el nuevo marco regulatorio de la administración financiera del sector

público.

1 Reformada en 2009: Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5.908 del 19 de febrero de 2009.


Es así como dentro del Título VI (Del Sistema Socioeconómico: Capítulo II,

Sección Primera, Sección Segunda, Sección Tercera, y Cuarta) se institucionalizó

la modernización del sistema de administración del Estado, dando paso a la

promulgación de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector

Público2 (LOAFSP), en cumplimiento expreso del mandato estatuido en la

disposición transitoria cuarta de la CN, numeral 5, según la cual: “(…) se le

ordena a la asamblea nacional la aprobación y sanción de la legislación referida

(...) al régimen presupuestario y de crédito público (…)”. En ese de orden de

ideas, los cambios e innovaciones significativas que se le imponían a la

Administración Financiera del Sector Público se basaron en las recomendaciones

del Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Naciones Unidas, en cuanto a

la uniformidad y homogeneidad que deben tener las Cuentas Públicas.

Esta innovadora ley introduce reglas macro-fiscales en la legislación financiera

del sector público, en congruencia con las tendencias internacionales

contemporáneas en el enfoque sobre el manejo institucional de la gestión

pública. Regulando, de conformidad con el preceptivo constitucional, materias

como: 1) el marco plurianual del presupuesto para articular los presupuestos

anuales a la política fiscal de largo plazo y garantizar el equilibrio fiscal a largo

plazo, 2) el acuerdo de coordinación macroeconómica para asegurar la

consistencia de las políticas fiscales, monetarias y cambiarias; y 3) el fondo de

estabilización macroeconómica para garantizar la estabilidad de las variables

fiscales. Adicionalmente incorpora la creación del fondo de ahorro

intergeneracional (Art. 155 LOAFSP), a través del cual se persigue el logro de

una mejor distribución ínter temporal del uso de los recursos petroleros, en aras

de garantizar la sostenibilidad intergeneracional de las políticas públicas de

desarrollo, y así promover y defender la estabilidad y evitar la vulnerabilidad de

la economía nacional (Moreno, 2001).

Otras de la innovaciones incluidas fue la regulación normativa de la actividad

financiera de todos los órganos e instituciones que conforman el Sector Público,

tanto Nacional, Estadal y Municipal, obligándolos a ajustarse a las reformas

contenidas en el régimen de administración financiera del sector publico

venezolano, pues le son imperativas. 2 La primera versión de la LOAFSP fue publicada en Gaceta Oficial Nº 37.029 del 5 de septiembre de 2000. Luego de varias reformas se encuentra vigente la publicada en Gaceta Oficial Nº 39.147 del 26 de marzo de 2009.


Es importante reconocer que el tema de la modernización o reforma de la

Administración Pública, no es algo nuevo o propio de la gestión de gobierno

actual, puesto que ciertamente una de las grandes debilidades de la organización

de la administración financiera es la existencia de numerosas leyes relacionadas

con el sector público, en materia de administración, finanzas y control, no

integradas, con contradicciones e incoherencias, que dificultaron la concreción

del proceso de modernización. Como un intento fallido se presentó un proyecto

de Ley que integraba la administración financiera, el cual estuvo en el anterior

Congreso de la República por muchos años, pero el poder legislativo no mostró

mayor interés por un estado organizado, sistematizado y con procedimientos

claros y precisos. De allí que precisamente el objetivo del nuevo marco legal es

la sistematización de toda la información financiera, en aras de construir un

verdadero sistema de información, como herramienta clave para el ejercicio

equilibrado y transparente de la función financiera del sector público.

Esta ley orgánica tiene como objeto de regulación la compilación jurídica del

Régimen de administración financiera del sector público, de materias antes

dispersas en el ordenamiento jurídico.

Una de las características resaltantes que reviste la ley ha sido las

consecuentes reformas experimentadas a lo largo de su vigencia, resumidas en

el cuadro 6-1.

1.1. Sistema de administración financiera del Estado venezolano.

La administración financiera del sector público es la conformación y

sistematización de las estructuras organizativas del conjunto de órganos,

sistemas y procedimientos implementados en la recaudación, inversión y su

aplicación para el cumplimiento de los fines del Estado.

Partiendo de un análisis teleológico, esta ley tiene como objeto de regulación

el ejercicio de la actividad financiera del Estado propiamente dicho, de allí que el

entorno jurídico y político que bordeó su creación estuvo marcado por la

necesidad de adecuar la normativa de los procesos financieros del sector público,

a las disposiciones normativas de la nueva Constitución de 1999, cuya

innovación en materia fiscal se concentra casi exclusivamente en el tema de las

reglas macro-fiscales.


Cuadro 6-1

VIGENCIA Y REFORMAS DE LA LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO (LOAFSP)

Año de publicación

Gaceta Oficial No. y fecha Descripción

2000 No. 37.029 - 05/09/00

Promulgación del Texto de Ley.

2001 ------------- Vacatio legis parcial (excepto la materia presupuestaria que entró en vigencia el 01/01/01).

2002 -------------

Entró en vigencia el texto legal en fecha 01/01/02. Y fue aprobada su primera reforma en segunda discusión por la asamblea nacional en fecha 19/12/02; pero no fue promulgada en este año. El 24/09/02. TSJ. En sala constitucional declara la nulidad del último aparte del art. 80.

2003

No. 37.606 - 09/01/03

Promulgada la reforma aproada en el 2002; fue su primera reforma de ley, en la forma siguiente: se modifica el artículo 51 y 80. Se hizo caso omiso a la sentencia del TSJ “sentencia de la sala constitucional del tribunal supremo de justicia que anula el último aparte del artículo 80 de la ley orgánica de la administración financiera del sector público, sancionada por la entonces comisión legislativa nacional, el 27 de julio de 2000, y publicada en gaceta oficial nº 37.029, del 5 de septiembre de 2000”.

2004

No. 37.978 - 13/07/04

Se modifica el artículo 178, en la forma siguiente: “El marco plurianual del presupuesto se elaborará a partir del período correspondiente a los ejercicios 2003 al 2004, ambos inclusive, conforme a las disposiciones del Capítulo II, Título II de esta Ley en el ejercicio económico financiero 2002. En la oportunidad de presentación del proyecto de Ley de Presupuesto correspondiente al ejercicio fiscal del año 2002, de conformidad con el artículo 38 de la presente Ley, el Ejecutivo Nacional presentará a la Asamblea Nacional los límites de gastos y endeudamiento para ese ejercicio, así como las estimaciones y resultados financieros indicativos para los dos años siguientes, los cuales se ajustarán en la oportunidad de la presentación del marco plurianual para el período indicado en la primera parte de este artículo. En esa misma oportunidad, hasta tanto se formule el marco plurianual del presupuesto a que se refiere la primera parte de esta misma disposición, el Ejecutivo Nacional presentará igualmente la propuesta de aportes ordinarios que se harán cada año al Fondo de Estabilización Macroeconómica. En la oportunidad de presentación del proyecto de Ley de Presupuesto correspondiente al ejercicio fiscal del año 2005, el Ejecutivo Nacional presentará a la Asamblea Nacional a los fines informativos el marco plurianual del Presupuesto correspondiente al ejercicio 2005 al 2007. A partir del período correspondiente a los ejercicios 2008 al 2010, inclusive, el marco plurianual del presupuesto se formulará y sancionará conforme a las previsiones del Título II de la presente Ley”.


Cuadro 6-1 (continuación) VIGENCIA Y REFORMAS DE LA LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO (LOAFSP)

Año de

publicación Gaceta Oficial

No. y fecha Descripción

2005 No. 38.198 31/05/05

Se modifica el artículo 6, en la forma siguiente: “Artículo 6 Están sujetos a las regulaciones de esta Ley, con las especificidades que la misma establece, los entes u organismos que conforman el sector público, enumerados seguidamente: 1. La República. 2. Los estados. 3. El Distrito Metropolitano de Caracas y el Distrito Alto Apure.(…)”. Se modifica el artículo 11, en la forma siguiente: “Artículo 11 El Ejecutivo Nacional podrá establecer normas que limiten y establezcan controles al uso de los créditos presupuestarios de los entes referidos en el artículo 6, adicionales a las establecidas en esta Ley. Tales limitaciones no se aplicarán a los presupuestos del Poder Legislativo, del Poder Judicial, de los órganos del Poder Ciudadano, del Poder Electoral, de los estados, del Distrito Metropolitano de la ciudad de Caracas, del Distrito Alto Apure, de los distritos, de los municipios y del Banco Central de Venezuela.” Se modifica el artículo 63, en la forma siguiente: “Artículo 63 El régimen presupuestario, del Distrito Metropolitano de la ciudad de Caracas y del Distrito Alto Apure, se ajustarán a las disposiciones de las leyes especiales sobre los Regímenes del Distrito Metropolitano de Caracas y del Distrito Alto Apure respectivamente.”

2006 ------------ No se realizó ninguna reforma a la ley.

2007 No. 38.648 20/03/07

Se modifica el Articulo 178, en lo referente a los plazos para la formulación y aprobación del marco plurianual del presupuesto.

2008

Nº 5.891 Extraordinario

31/07/08

Tiene como objeto un único artículo el 90, en el sentido de permitir a los institutos autónomos, a los institutos públicos cuyo objeto principal sea la actividad financiera y a las sociedades mercantiles propiedad del Estado (Petróleos de Venezuela, S.A. por ejemplo) acceder a realizar operaciones de crédito público sin necesidad de habilitación por la Ley de Endeudamiento Público (conocida como la “Ley Paraguas”), sino únicamente el permiso del Presidente de la República en Consejo de Ministros. Reforma aprobada mediante LEY HABILITANTE.

2009 No. 39.147 26/03/09

Tiene como objeto reformar un único artículo el No.81; donde se modifica el monto máximo a contratar por la ley de endeudamiento público anual.

Fuente: Elaboración propia.


En este sentido, la nueva ley plantea el sometimiento de la gestión

financiera a los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad

y equilibrio fiscal, tal y como lo señala el mandato constitucional estatuido en el

Artículo 311, así como la exigencia de un marco plurianual del presupuesto, la

obligatoriedad de la limitación del gasto y el endeudamiento público, y de la

conformación de un fondo de estabilización macroeconómica (Art. 321 CN).

Todos ellos principios constitucionales, rectores de la actividad financiera

del Estado, que exigían la configuración de todo un andamiaje organizativo que

le permitiera al Estado cumplir sus acometidas; de tal forma que esta ley,

promulgada con el firme propósito de crear un marco regulatorio armonioso y

coordinado de todos los procesos de la administración financiera del sector

público, abre paso a la configuración de un sistema de organización de la

actividad financiera moderno y eficaz, acorde con las exigencias jurídicas,

políticas y de transparencia fiscal.

ESTADO. Funciones: “Sector Publico: Regulado y Sistematizado por la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Publico”. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE ADMINSITRACION FINANCIERA:

1. Equilibrio presupuestario (Art. 311 CN).

Con fines de garantizar el equilibrio entre los ingresos, obligaciones y los

gastos ordinarios, como evidencia de transparencia en el sistema de cuentas

nacionales, se prescribe la conformación del fondo de estabilización

macroeconómica para garantizar la estabilidad de las variables fiscales, y el

destino de los ingresos generados por la explotación de la riqueza del subsuelo y

1) Asignación: Financiera Bienes Públicos. 2) Redistribución: Redistribución de la riqueza 3) Estabilización: Precios Empleo Crecimiento Económico

Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 68 los minerales, en aras de financiar la inversión real y productiva, la educación y

la salud.

2. Marco presupuestario plurianual (Art. 311 CN).

Ante la falta de una planificación presupuestaria fundamentada en las

necesidades financieras determinadas por programas de desarrollo que, por su

naturaleza, trascendían generalmente el corto plazo, ha resaltado la importancia

de la estimación plurianual en la elaboración de los presupuestos Fiscales, como

herramienta fundamental de la transparencia de los procesos y, como

consecuencia, de disciplina fiscal.

El marco plurianual del presupuesto es un documento que registra la

estimación de las variables y resultados fiscales para un período (de tres años),

cuyos montos se reparten anualmente mediante ley de presupuesto publico, de

manera que se correspondan con los límites globales establecidos en la

planificación interanual. Esos límites se derivan del sometimiento de la política

fiscal, como parte de la política económica de largo plazo, dando cumplimiento a

la condición de sostenibilidad fiscal.

3. Capacidad de Endeudamiento público prudencial (Art. 312 CN).

Se exige constitucionalmente la definición del límite máximo de

endeudameinto público, de acuerdo al tamaño de la economía, la inversión real y

productiva y la capacidad de generar ingresos para cubrir el servicio de la deuda

pública. Asimismo, se exige que las modalidades de las operaciones y los

correspondientes créditos presupuestarios se especifiquen en la ley de

endeudamiento anual, así como su autorización mediante ley especial, y de su

inclusión en la ley de presupuesto.

4. Aprobación anual del presupuesto público: (Art. 313 CN)

El constituyente del 99 parte de la concepción del presupuesto como la

herramienta financiera por excelencia, contentiva de los objetivos diseñados por

la gestión financiera.


En esta materia es donde se hizo mayor énfasis en cambios en el orden del

campo presupuestario, prescribiendo la elaboración de la ley del marco plurianual

del presupuesto, la preparación de la Cuenta de Ahorro-Inversión-Financiamiento

y en la estructura y contenido de la Ley de Presupuesto al incluir además del

presupuesto de la República, el de sus entes descentralizados sin fines

empresariales, así como el procedimiento de diseño, sanción, ejecución y control.

5. Legalidad del Gasto Público (Art. 314 CN).

Es una máxima constitucional que no se realizará ningún tipo de gasto que no

haya sido previsto en la ley del presupuesto, lo que sin lugar a dudas configura

un control legislativo inicial, que le aporta transparencia a la actividad financiera.

6. Control presupuestario (Art. 315 CN)

Se le exige la rendición de cuentas al Ejecutivo en lo referente al marco

plurianual del presupuesto, a través de la presentación anual a la Asamblea

Nacional (AN), antes del 15 de julio de cada año, de informes con la evaluación

de la ejecución de las leyes presupuestarias anuales, con indicación de las

desviaciones y de sus causas, de las propuestas que contendrá el proyecto de

presupuesto del año siguiente y la cuenta ahorro- inversión-financiamiento

estimada para los dos años siguientes. La AN deberá reportar el resultado de sus

deliberaciones al Ejecutivo Nacional antes del 15 de agosto de cada año.

7. Acuerdo de coordinación macroeconómica. (Art. 320 CN)

Se contempla el acuerdo de coordinación macroeconómica, como

instrumento de planificación financiera tendiente a asegurar la consistencia de

las políticas fiscales, monetarias y cambiarias, donde se establecerán los

objetivos finales de crecimiento y sus repercusiones sociales, contentivo de los

resultados esperados, las políticas y las acciones dirigidas a lograrlo.

En materia de coordinación macroeconómica: Procura promover la estabilidad

económica del país. Son acuerdos entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central

de Venezuela; contiene planes dirigidos a: crecimiento económico, inflación

controlada, políticas fiscales, monetarias, financieras y cambiarias, y su impacto

Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 70 social. El fondo de estabilización macroeconómica (F.E.M), garantiza la

estabilidad de los gastos a nivel nacional, regional y municipal, frente a

situaciones y fluctuaciones de los ingresos ordinarios.

En consecuencia, si el constituyente de 1999 se preocupó por instituir una

serie de principios de modernización, equilibrio y transparencia de la actividad

financiera, cabe hacerse la siguiente interrogante:

¿Qué es la administración financiera del sector público, hoy?

La Administración Financiera del sector público, debe ser definida en sentido

amplio, tal y como lo estipula el Art. 2 LOAFSP, como: “el conjunto de órganos,

sistemas y procedimientos que intervienen en captación de ingresos y su

aplicación en el cumplimiento de los fines del Estado” (Art. 3 LOAFSP),

procurando así la prosperidad y el bienestar del pueblo (art. 3CN), como fines

perseguidos por el Estado.

Es decir, ha de entenderse por administración financiera como la estructura

organizativa del sector público, integrada por un conjunto de órganos, sistemas y

procedimientos que han sido sistematizados por ley, mediante la configuración

de sistemas que tienen perfectamente estatuidos su esquema de organización,

funciones, competencias, y procedimientos, que le permiten alcanzar el

cumplimiento de sus funciones (que serán analizados mas adelante).

¿Cuál es el órgano rector de la administración financiera?

La LOAFSP asigna la rectoría y coordinación de la administración financiera al

Ministerio de Finanzas1 (MF), el cual dirige, supervisa y mantiene la aplicación de

la estructura de la administración financiera a nivel nacional, de conformidad con

la Constitución y la ley (art. 4 LOAFSP).

1.2. Sistemas que conforman a la Administración Financiera del Sector Público Venezolano.

La LOAFSP tiene por objeto de regulación la administración financiera, el

sistema de control interno del sector público, y los aspectos referidos a la 1 Puede visitar el sitio web del Ministerio de Finanzas: http://www.mf.gov.ve/

Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 71 coordinación macroeconómica, al Fondo de Estabilización Macroeconómica y al

Fondo de Ahorro Intergeneracional.

En lo que se refiere a la organización de la administración financiera, la ley

estipula un conjunto de sistemas interrelacionados y coordinados, que le

conforman, preceptuando la ley en el dispositivo normativo No. 3 lo siguiente:

Artículo 3: “ (…) Los sistemas de presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad, regulados en esta Ley; así como los sistemas tributarios y de administración de bienes, regulados por leyes especiales, conforman la administración financiera del sector público. Dichos sistemas estarán interrelacionados......” (Asamblea Nacional, 2009).

Es así, como el legislador subsumió a los sistemas de presupuesto, crédito

público, tesorería, contabilidad, tributario, administración de bienes, como

constitutivos de la administración financiera del sector público, a los cuales se le

incorporan el sistema de control interno (art. 5 LOAFSP), la coordinación

macroeconómica, fondo de estabilización macroeconómica, fondo de ahorro

intergeneracional (Art. 1 LOAFSP), concebidos con el firme propósito de

coordinar y armonizar el ejercicio de la actividad financiera del sector publico

venezolano, y así ajustarse a las tendencias internacionales de control y

transparencia financiera, con lo cual se pretende la integración de la

administración financiera del Estado. A continuación se detallará las funciones

de cada uno de ellos:

1) Sistema presupuestario: Titulo II. Arts. 9-75:

Con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración

Financiera del Sector Público, se introducen una serie de cambios significativos

en materia presupuestaria, que persigue la organización del sistema

presupuestario, ordenándose así la creación las Oficinas Nacionales, dentro de

las cuales se instituye la Oficina Nacional de Presupuesto, ONAPRE1, con

facultades de coordinador de la política financiera en materia presupuestaria (art.

21 LOAFSP).

El resto de las disposiciones normativas se refiere a los principios, normas,

y procedimientos que rigen la materia presupuestaria de los entes y órganos del

1 Puede consultarse en la web el sitio de ONAPRE: http://www.onapre.gob.ve/

Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 72 sector público obligados (art. 6 LOAFSP). A continuación, se detalla

exegéticamente el marco regulatorio de la materia presupuestaria:

CAPITULO I: Disposiciones Generales.

La Sección Primera: contiene todas las normas comunes concernientes a la

regulación del presupuesto como instrumento de naturaleza financiera, donde se

ubican todas las disposiciones generales en materia presupuestaria estatuidas en

la ley.

Sección Segunda: El legislador regula lo concerniente al carácter

organizativo del sistema, esto es, ordena la creación de la Oficina Nacional de

Presupuesto, como órgano rector del Sistema Presupuestario Público, con la

finalidad de cumplir las atribuciones que le confiere la Ley Orgánica de la

Administración Financiera del Sector (Art. 21 LOAFSP).

Capitulo II: Régimen presupuestario de la República.

Sección Primera, señala el legislador los entes del sector público que están

obligados por ley a regirse por las disposiciones presupuestarias de la LOAFSP;

estos son: la República, institutos autónomos, personas jurídicas estatales de

derecho publico, las fundaciones asociaciones civiles y demás instituciones

constituidas con fondos públicos (art. 6; Num. 1, 6,7,10 LOAFSP).

Cabe destacar las disposiciones contenidas en el Capitulo II, Sección

Segunda, relativas a la introducción de la institución del MARCO PLURIANUAL

DEL PRESUPUESTO como herramienta clave de disciplina fiscal que permite

asegurar la solvencia, y sostenibilidad de la actividad financiera.

Capitulo III: Régimen presupuestario de los Estados, Distrito Metropolitano de

los distritos y de los municipios.

Capitulo IV: Régimen presupuestario de las sociedades mercantiles del Estado

y otros entes descentralizados funcionalmente con fines empresariales.

Capitulo V: Presupuesto consolidado del sector público:

Se introduce la institución del presupuesto consolidado del sector público,

como herramienta eficaz a la hora del diseño de políticas de naturaleza

financiera, apoyado en un sistema de información eficiente (Art. 75 LOAFSP).

Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 73 Otras Regulaciones:

En el resto de las disposiciones normativas, el legislador nacional reguló el

procedimiento de formulación, ejecución, liquidación y evaluación del

presupuesto, así como la estructura organizativa de la ley del presupuesto.

2) Sistema de Crédito Público: Arts. 76-104.

En este sistema el legislador reguló todo lo concerniente a la operación de

financiamiento propiamente dicha, como lo es el crédito público, definición,

limitaciones, requisitos, procedimiento, las prohibiciones y entes del sector

público exceptuados. También establece el órgano competente para administrar

y dirigir las políticas de endeudamiento, esto es, la oficina nacional de crédito

público.

Las normas sobre el sistema de crédito público cubren las transacciones

que en esta materia realiza la República (léase Gobierno Central) y las

sociedades mercantiles. Están exceptuadas de estas normas las instituciones

financieras públicas (BCV, FIV, sociedades mercantiles dedicadas a la

intermediación de crédito) y las empresas creadas de conformidad con la Ley

Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de Hidrocarburos,

siempre que se certifique su solvencia (Art. 89). Los institutos autónomos

dedicados a la actividad financiera también están exceptuados de dichas normas,

pero requieren la autorización del Presidente de la República en Consejo de

Ministros (Art. 90). Se prohíbe la realización de operaciones de crédito público a

los institutos autónomos y demás personas jurídicas descentralizadas

funcionalmente que no tengan el carácter de sociedades mercantiles, y a las

fundaciones, asociaciones y demás instituciones constituidas con fondos públicos

(Art. 91). A los estados, los distritos y los municipios, por su parte, se les prohíbe

la contratación de deuda externa (Art. 95).

3) Sistema de Tesorería: Art. 105-120 LOAFSP.

La normativa de las actividades de la tesorería nacional es aplicable sólo a

la República. Introduce cambios en la organización de la administración del

servicio al establecerse la creación de una Oficina Nacional del Tesoro (Art. 108

de la LOAFSP) que sustituye al BCV como agente de la Tesorería Nacional, y a la

que se le atribuyen funciones más amplias que las cumplidas hasta la aprobación

Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 74 de la LOAFSP. Esta ampliación de funciones se ajusta a los cambios de la

normativa en el área presupuestaria, que exige de la tesorería la participación en

la formulación y en la coordinación de la política financiera para el sector público

nacional, en la coordinación macroeconómica de las políticas fiscal y monetaria y

en la aprobación, junto con ONAPRE, de la programación de la ejecución del

presupuesto y del flujo de fondos de los entes regidos por la ley de presupuesto,

y en la determinación de las necesidades de emisión y colocación de letras del

tesoro (Art. 109).

Otra innovación en esta área es la creación de la Cuenta Única del Tesoro,

a través de la cual se centralizan todos los ingresos y pagos de los entes

integrados al sistema de tesorería. Mantener un mayor control sobre los fondos

públicos, a través de la eliminación de las figuras de los avances y adelantos, y

reducir el impacto de los costos derivados de los excesos de liquidez causados

por esa falta de control serían, como se expresa en la Exposición de Motivos de

la LOAFSP, los objetivos fundamentales de dicha cuenta única. El BCV, así como

los bancos comerciales, a través de convenios suscritos al efecto podrían, sin

embargo, seguir sirviendo de entes recaudadores y pagadores, tal y como se

preveía en la legislación anterior (Art. 82 Ley orgánica de Hacienda Pública

Nacional, ya derogada).

4) Sistema de Contabilidad Pública: Arts 121-130.

La normativa de la LOAFSP correspondiente al sistema de contabilidad es

aplicable a todos los entes públicos de la administración centralizada y

descentralizada, incluyendo los del poder regional y local (Arts. 123). A partir de

esta ley se desarrolla la normativa correspondiente al sistema de contabilidad,

en la cual se establecen cambios institucionales, así como de contenido, respecto

a la vieja regulación en esta materia.

En relación con los cambios institucionales, está la creación de la Oficina

Nacional de Contabilidad Pública (ONCP) que pasa a ser el órgano rector del

sistema (Art. 126) como dependencia especializada del Ministerio de Finanzas.

Además de las funciones de registro contable de las operaciones de los entes

públicos afectados por la LOAFSP y de su consolidación en los estados financieros

correspondientes, a la ONCP le corresponde diseñar y evaluar la metodología de

los sistemas contables a ser empleados en el registro de las operaciones de la

Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 75 República y los entes descentralizados sin fines empresariales, opinar y asesorar

sobre los sistemas contables de las sociedades del Estado, dictar normas e

instrucciones técnicas para la organización y archivo de la documentación

financiera de la Administración Nacional, y elaborar la Cuenta General de

Hacienda, la cual deberá presentarse anualmente (30 de junio) a la Asamblea

Nacional (Art. 127).

5) Sistema Tributario.

Está incluido dentro del andamiaje organizativo de la administración

financiera del sector público, pero su regulación no ha sido incorporada en la

LOAFSP. Este sistema, tal y como lo contempla la propia constitución en el art.

316, persigue configurar un sistema eficiente de recaudación de los tributos,

entendidos éstos como instrumentos de recaudación de ingresos, que deben

velar por la protección de la economía y el nivel de vida de la población. Su

marco regulatorio, es autónomo y se encuentra compilado en el Código Orgánico

Tributario vigente desde 20011.

6) Administración de Bienes.

Por mandato legal estatuido en el art. 3 de LOAFSP, se encuentra regulado

por ley especial en la materia, pero aún no ha sido promulgada, por tanto, hasta

tanto la asamblea nacional no sancione este texto normativo, le seguirán

aplicando las disposiciones generales dispersas en el ordenamiento jurídico

positivo.

7) Sistema de Control Interno: Arts. 131-145

Es el sistema que ejerce funciones de control previo y posterior, a través

del seguimiento y evaluación del ejercicio de la actividad administrativa y

financiera de cada órgano u ente que la conforma, por unidades especializadas

de auditoria interna de cada ente u órgano personal adscrito a la

Superintendencia Nacional de Auditoria. Sus atribuciones con autónomas, así

como su funcionamiento y administración, pero para efectuar funciones de

auditoria externa, actúa coordinadamente con el sistema de control externo a

cargo de la Contraloría General de la Republica.

8) Coordinación Macroeconómica: Art. 146-149. 1 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.305 del 17 de octubre de 2001.


Sobre la coordinación macroeconómica, entendida como una regla formal

que deriva de la condición de independencia del Banco Central, no hay

experiencia en Venezuela. Es precisamente la LOAFSP la que introduce este

convenio entre el Ejecutivo y el BCV, en aras de garantizar la armonización de

políticas dirigidas a promover la estabilidad económica del país.

9) Fondo de Estabilización Macroeconómica: Art. 150-154.

Garantiza la estabilidad de los gastos a nivel nacional, regional y

municipal, frente a situaciones y fluctuaciones de los ingresos ordinarios. Procura

que las fluctuaciones del ingreso petrolero no afecten el necesario equilibrio

fiscal, cambiario y monetario.

10) Fondo de Ahorro intergeneracional: Art. 155-158.

Es otra de las reglas de estabilización macroeconómica en Venezuela,

incorporadas con la promulgación de la LOAFSP. Reviste una enorme

importancia, dada la gran volatilidad a la que están sometidas las finanzas

públicas en el país. Ella es, además, anterior a las otras reglas, porque da las

pautas para el establecimiento de las metas fiscales en la programación

presupuestaria plurianual y para la coordinación macroeconómica. Se conforma

con ingresos petroleros, para garantizar la estabilidad intergeneracional de las

políticas públicas de desarrollo (inversión real productiva).

ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA 6.2: luego de estudiar los diferentes subsistemas que conforman la administración financiera del sector público venezolano, y consultar los artículos señalados en la LOAFSP, construya un cuadro o esquema comparativo, donde resuma las principales funciones, organismos y características que identifican a cada uno de estos subsistemas.

1.3. Sector público venezolano.

1.3.1. Esquema de organización socio político del Estado Venezolano:

Federal descentralizado. Federalismo fiscal.

La definición de un sistema político de organización, basado en la

distribución territorial del poder, definido por la Carta Magna como federal -

descentralizado, sobre la base de la división vertical del poder como esquema de

Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 77 ordenación de los diferentes entes territoriales que lo conforman, es sin lugar a

dudas la idea central de discusión.

El Federalismo Fiscal, entendido como organización político territorial del

Estado, parte de la eficaz asignación pública del erario público, y tiende a

disminuir las distancias existentes entre los ciudadanos y los entes del Poder, en

procura de maximizar la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales,

y así garantizar la satisfacción de las necesidades colectivas de la población,

dándole oportuna respuesta a sus problemas. Es asumir a la descentralización

como política de Estado, que “involucra en lo tributario consolidar las

herramientas para conferirles a los entes de gobierno de mayor autonomía

financiera, meta de todo federalismo fiscal” (Finol, 2007).

Pero concebir al federalismo como sistema de organización político

territorial, que procura la eficiente y eficaz satisfacción de las necesidades

públicas, involucra la conformación de diferentes entidades de gobierno con

materias competenciales constitucionalmente definidas, y además atribuidas de

capacidad económica financiera para afrontarlas. Esto es lo que en la doctrina se

ha reconocido como FEDERALISMO FISCAL, fenómeno financiero portador de

innumerables ventajas potenciales de administración financiera, que pueden ser

resumidas así:

Los gobiernos territoriales con mejor información sobre las necesidades

públicas, tienen ventajas para adecuar la provisión pública a las demandas

de los ciudadanos.

Comunidades heterogéneas pueden disponer de atención específica para

las particularidades que las caracterizan, permitiéndose la diversificación

de la oferta pública.

Un gobierno descentralizado permite que se den las condiciones necesarias

para una mayor experimentación e innovación en la gestión pública.

La proximidad entre los gobiernos locales y los ciudadanos permite que los

ciudadanos puedan sopesar beneficios y costes de los programas públicos.

Que los ciudadanos puedan participar en la toma de decisiones, ejercer un

mayor control político y en definitiva, lograr un mejor desempeño

democrático.

En suma, la organización federal fiscal permite que los asuntos públicos con

carácter espacial limitado puedan ser atendidos por los gobiernos territoriales, en

Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 78 forma más eficiente, y los asuntos públicos de carácter nacional sean resueltos

centralizadamente haciendo más eficiente la intervención gubernamental central.

ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA 6.3: realice la lectura, análisis e interpretación del siguiente material bibliográfico correspondiente a “EL FEDERALISMO FISCAL: COMO MODELO DE FINANCIAMIENTO DEL ESTADO VENEZOLANO”, Revista Cuestiones Políticas, del IEPDP, 2009. Analice el esquema de financiamiento federal fiscal y relaciónelo con el contenido teórico ya estudiado, procurando dar respuesta a las siguientes interrogantes: ¿Cómo se financia el Estado Venezolano? ¿En qué consiste el Modelo descentralizado federal fiscal de financiamiento?

1.3.2. Organismos que conforman al sector público de administración

financiera del Estado venezolano (Art. 6 LOAFSP). ¿Quiénes conforman

al sector público?

La LOAFSP establece en su artículo 6 que las regulaciones contenidas en la

misma son aplicables a los entes u organismos que conforman el sector público,

no de forma indiscriminada, sino de acuerdo a las especificidades que en ella se

establezcan. Esto implica que no todos los aspectos de la normativa de la

administración financiera del sector público se aplicarán por igual a los entes que

lo conforman.

Se diferencian las reglas que regirán para el Gobierno Central (República)

y sus agencias (institutos autónomos, personas jurídicas estatales de derecho

público, fundaciones, asociaciones civiles y demás entidades constituidas con

fondos públicos), las que regirán para el poder local (estados, municipios y

distritos), y las aplicables a las sociedades mercantiles en las cuales la República

o entidades públicas tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento

del capital social.

En el caso del poder local se establece que si bien el proceso

presupuestario de las entidades correspondientes se rige por la Ley Orgánica de

Régimen Municipal, las leyes estadales y las ordenanzas respectivas, el mismo

deberá ajustarse en la medida del posible a las disposiciones técnicas que

establezca la ONAPRE (Art. 62). La futura Ley de Hacienda Pública Estadal

deberá contemplar esta disposición, a los fines de que los procesos de

Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 79 formulación, ejecución y evaluación de los presupuestos estadales y municipales

se armonicen con los de la República.

A pesar de la restricción anterior, en la LOAFSP se establecen normas que

intentan dar un mayor grado de integralidad a la gestión de las distintas

instituciones públicas, respecto a la de la normativa anterior. En ese sentido, se

establece la necesidad de que los procesos de la administración financiera de

todas las entidades públicas se ajusten tanto a los principios como a las

disposiciones técnicas de la LOAFSP.

Los entes u organismos que conforman al sector público están definidos en

el artículo 6 LOAFSP como sujetos regulados, con las especificidades que la

misma establece, enumerados seguidamente:

1. La República.

2. Los estados.

3. El Distrito Metropolitano de Caracas.

4. Los distritos.

5. Los municipios.

6. Los institutos autónomos.

7. Las personas jurídicas estatales de derecho público.

8. Las sociedades mercantiles en las cuales la República o las demás

personas a que se refiere el presente artículo tengan participación igual o

mayor al cincuenta por ciento del capital social.

Quedarán comprendidas además, las sociedades de propiedad totalmente

estatal, cuya función, a través de la posesión de acciones de otras

sociedades, sea coordinarla gestión empresarial pública de un sector de la

economía nacional.

9. Las sociedades mercantiles en las cuales las personas a que se refiere el

numeral anterior tengan participación igual o mayor al cincuenta por

ciento del capital social.

10. Las fundaciones, asociaciones civiles y demás instituciones constituidas

con fondos públicos o dirigidas por algunas de las personas referidas en

este artículo, cuando la totalidad de los aportes presupuestarios o

contribuciones en un ejercicio efectuados por una o varias de las personas

referidas en el presente artículo, represente el cincuenta por ciento o más

de su presupuesto.


ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACION PARA EL OBJETIVO No. 6 Una vez completado el aprendizaje de los contenidos para este objetivo, responda cada uno de los siguientes planteamientos. Entre las cinco (5) alternativas que se le presentan como respuesta a cada pregunta, seleccione la que usted considere como correcta (trate de razonar su respuesta a cada pregunta). Si selecciona la alternativa “Ninguna de las anteriores”, escriba la respuesta correcta en la línea. 1. El concepto de administración financiera del sector público señala que es un

proceso conformado por: Recaudación de ingresos públicos. Aplicación de gasto público. Organismos públicos. Todas las anteriores. Ninguna de las anteriores _____

2. Dos principios constitucionales aplicables a la administración financiera del

sector público son: Capacidad ilimitada de

endeudamiento y estabilidad intergeneracional.

Coordinación macroeconómica y gasto público creciente.

Legalidad del gasto y equilibrio presupuestario.

Todas las anteriores.

Ninguna de las anteriores _____ 3. El órgano rector de la administración financiera en Venezuela es:

Oficina Nacional de Presupuesto. Oficina Nacional de Crédito. Banco Central de Venezuela. Todas las anteriores. Ninguna de las anteriores _____

4. Dos de los sistemas que integran la administración financiera en Venezuela

son: Tributario y Monetario. Presupuesto y Tesorería. Banco Central de Venezuela y

Asamblea Nacional. Todas las anteriores.

Ninguna de las anteriores _____ RESPONDA BREVEMENTE: 5. Dos de las funciones que cumple el sistema presupuestario público es:

______________________________________________________________

______________________________________________________________

6. La ONAPRE es ______________________________________________ y es

la oficina encargada de ___________________________________________

______________________________________________________________

7. De acuerdo con la legislación venezolana, una operación de crédito público se

considera nula cuando ocurre lo siguiente: ____________________________

______________________________________________________________

Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 81 8. Mencione dos categorías de ingresos públicos que pueden generar los

municipios (poder municipal), como parte de sus competencias

constitucionales: ________________________________________________

______________________________________________________________

9. Mencione dos categorías de ingresos públicos que puede generar la República

(nación), como parte de sus competencias constitucionales: ___________

______________________________________________________________

______________________________________________________________

10.Mencione dos categorías de ingresos públicos que pueden generar los estados

(gobernaciones), como parte de sus competencias constitucionales:

______________________________________________________________

______________________________________________________________

IMPORTANTE: Si se le presentan dificultades para responder correctamente

este tipo de preguntas:

• Revise nuevamente los contenidos evaluados e intente completar el

aprendizaje.

• Solicite asesoramiento con el profesor en relación a aquellos aspectos que no

hayan quedado suficientemente claros.

• Intente discutir con otros compañeros de estudio los contenidos del objetivo.


LECTURA ANEXA PARA EL OBJETIVO 6

EL FEDERALISMO FISCAL

VER ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA 6.3


EL FEDERALISMO FISCAL:

COMO MODELO DE FINANCIAMIENTO DEL ESTADO VENEZOLANO.

Eduviges Morales * Lorayne Finol Romero**

Resumen

El federalismo fiscal como mecanismo de financiamiento del sector público, tiende a disminuir las distancias existentes entre los ciudadanos y los entes del poder, en procura de maximizar la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales, y así garantizar la satisfacción de las necesidades colectivas de la población, por lo que esta investigación parte del análisis del modelo de financiamiento del Estado venezolano, vinculado a la eficiencia en el cumplimiento de las funciones públicas de los distintos niveles de gobierno. Lo que la configura, como una investigación documental, que logró demostrar la incongruencia existente entre el modelo socio político acogido por el constituyente venezolano de 1999 de Estado Federal Descentralizado, y el reparto de materias constitucionales destinadas a procurarle ingresos públicos a los entes de gobierno que lo conforman, permitiendo concluir que el federalismo fiscal venezolano presenta una acentuada dependencia financiera hacia los recursos que el poder nacional reparte vía transferencias intergubernamentales, que distorsiona este sistema de financiamiento. Palabras Clave: Federalismo Fiscal, Estado Federal Descentralizado, Ingresos Públicos, Entes de Gobierno descentralizado.

*Doctora en Derecho. Investigadora Adscrita al Instituto de Estudios Políticos y Derecho Público “Dr. Humberto J. La Roche”. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. LUZ. Teléfonos (0261) 7419576. (0261) 7596679. Email [email protected] **Doctora en Derecho. Especialista en Tributación. Jefa (E) de la Cátedra Finanzas Públicas. Profesora de las Cátedras Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas y de Derecho Tributario en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad del Zulia. Email: [email protected].

THE FISCAL FEDERALISMO: LIKE MODEL OF FINANCING OF THE VENEZUELAN STATE.

ABSTRACT

The fiscal federalism like mechanism of financing of the public sector, tends to shorten the existing ranges between the citizens and the beings of the power, in it tries to maximize the effective and efficient benefit of the state assignments, and thus to guarantee the satisfaction of the collective necessities of the population, reason why this investigation leaves from the analysis of the model of financing of the Venezuelan, tie State to the efficiency in the fulfillment of the public functions of the different levels from government. What he forms it, like a documentary investigation, that managed to demonstrate to the existing incongruence between the model political partner


welcomed by the Venezuelan component of 1999 of Decentralized Federal State, and the distribution of constitutional matters destined to try income to him public to the government beings that conform it, allowing to conclude that the Venezuelan fiscal federalism presents/displays a marked financial dependency towards the resources that the national power distributes via intergovernmental transferences, that east system of financing distorts. Key words: Fiscal Federalism, Federal State Decentralized, Income Public, Beings of decentralized Government.

INTRODUCCIÓN.

La incesante búsqueda de modelos de financiamiento del Estado, ha llevado a la

teoría de las finanzas públicas ha insertarse en el plano de la descentralización fiscal

como mecanismo eficiente de financiamiento del sector público, basándose en los

procesos de reforma o redimensionamiento del Estado y de su gestión. Por lo que,

resulta inaplazable enfrentar además, desde su instrumentación inicial el dilema básico

de la fiscalidad, en virtud, de que el esquema tradicional de la acción de gobierno se

centra, en recaudar ingresos que permitan el financiamiento de las funciones públicas

que respondan a las demandas sociales; las cuales a su vez, en su satisfacción

tienden a propender, cada vez más, a la recaudación de mayores ingresos públicos.

Lo que supone revisar el modelo de financiamiento del Estado venezolano,

vinculado a la eficiencia en el cumplimiento de sus funciones públicas, y así promover

la responsabilidad y participación de los distintos niveles de gobierno en: la provisión

de bienes públicos, la redistribución de la riqueza y la estabilización macroeconómica,

como funciones básicas que todo Estado moderno está llamado a desempeñar

(Musgrave,1992), siempre buscando conciliar todas estas funciones, con la justa

distribución de las cargas públicas establecidas con tal fin, en la carta fundamental.

En tal sentido, el análisis del modelo de financiamiento federal fiscal venezolano,

requiere identificar las diferentes fuentes de ingresos públicos que lo conforman; y

entre estos; las fuentes de financiamiento proveniente de ingresos propios; las

transferencias intergubernamentales vigentes, y las materias sometidas a la potestad

tributaria de los gobiernos regionales y locales, por lo que, el presente trabajo persigue

como objetivo general determinar que la descentralización fiscal como modelo de

financiamiento del sector publico propende al uso eficiente de los recursos económicos

del Estado, en el sentido que permite acortar las distancias existentes entre el binomio

gobierno – sociedad, en procura de maximizar la prestación eficaz y eficiente de los

cometidos estatales, y así garantizar la satisfacción de las necesidades colectivas de

la población. Alcanzar dicho objetivo, será posible, al identificar y analizar el modelo de


financiamiento del Estado Venezolano en el marco de la Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela (1999).

El presente artículo se ha estructurado en dos partes; la primera está encaminada

a establecer los aspectos teóricos del fenómeno del federalismo y la descentralización

fiscal; en la segunda se consideran las diferentes fuentes de ingresos públicos que

conforman al sistema de financiamiento federal fiscal venezolano en el marco

normativo consagrado en la Constitución Nacional vigente; entre ellos los ingresos

propios, el sistema de transferencias económicas intergubernamentales, y las materias

tributarias sometidas a la potestad tributaria de los entes descentralizados.

1. EL FEDERALISMO FISCAL Y LA DESCENTRALIZACION: BASES TEORICAS.

El Federalismo Fiscal, entendido como organización político territorial del

Estado, que parte de la eficaz asignación pública del erario público. Y que tiende a

disminuir las distancias existentes entre los ciudadanos y los entes del Poder, en

procura de maximizar la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales, y así

garantizar la satisfacción de las necesidades colectivas de la población, dándole

oportuna respuesta a los problemas de la población, es asumir a la descentralización

como política de Estado, que “involucra en lo tributario consolidar las herramientas

para conferirles a los entes de gobierno de mayor autonomía financiera, meta de todo

federalismo fiscal” (Finol Lorayne, 2007).

La definición de un Sistema político de organización, basado en distribución

territorial del poder, definido por la Carta Magna como Federal Descentralizado, sobre

la base de la división vertical del poder como esquema de ordenación de los diferentes

entes territoriales que lo conforman, es sin lugar a dudas la idea central de discusión.

Esta concepción de organización del sector público de la administración

financiera, surge de los aportes de Aldolf Wagner y Johannes Popitz a finales del siglo

XIX, sin embargo, tardaron en hacerse eco dentro de las grandes corrientes del

pensamiento económico más de medio siglo, hasta que en los años cincuenta del siglo

XX deja de considerarse la óptica unitaria de la Hacienda pública que no reconoce la


posibilidad de diferentes centros de decisión sobre ingreso y gasto público en distintos

niveles. Realidad teórica de donde Venezuela no pudo zafarse, y es por ello que al

hacer un poco de recuento histórico, puede observar como el proceso experimentado

en la década de los ochenta en materia legislativa LODDT1989; Ley sobre Elección y

Remoción de Gobernadores de Estado 1989, Ley Orgánica del Régimen

Municipal1989, así lo evidencia.

Pero concebir al federalismo, como sistema de organización político territorial,

que procura la eficiente y eficaz satisfacción de las necesidades públicas, involucra

conformación de diferentes entidades de gobierno, con materias competenciales

constitucionalmente definidas, y además atribuidos de capacidad económica financiera

para afrontarlas, esto es los que en doctrina se ha reconocido como FEDERALISMO

FISCAL, fenómeno financiero portador de innumerables ventajas potenciales de

administración financiera, que pueden ser resumidas así:

Los gobiernos territoriales con mejor información sobre las necesidades

públicas, tienen ventajas para adecuar la provisión pública a las demandas de

los ciudadanos.

Comunidades heterogéneas pueden disponer de atención específica para las

particularidades que las caracterizan. Permitiéndose la diversificación de la

oferta pública.

Un gobierno descentralizado permite que se den las condiciones necesarias

para una mayor experimentación e innovación en la gestión pública.

La proximidad entre los gobiernos locales y los ciudadanos permite que los

ciudadanos puedan sopesar beneficios y costes de los programas públicos.

Que los ciudadanos puedan participar en la toma de decisiones, ejercer un

mayor control político y en definitiva, lograr un mejor desempeño democrático.

En suma, la organización federal fiscal permite que los asuntos públicos con

carácter espacial limitado puedan ser atendidos por los gobiernos territoriales, en


forma más eficiente y los asuntos públicos de carácter nacional sean resueltos

centralizadamente haciendo más eficiente la intervención gubernamental central.

Razones que justifican al federalismo fiscal como modelo de financiamiento.

Conceptualizar al modelo de organización político territorial federal de gobierno;

como “un Estado (…) donde conviven en él varias entidades con poderes políticos”

(Carmona Borjas: 2005; 22), permite aseverar que el Estado venezolano tanto bajo la

Constitución de 1961 como en la Constitución de 1999, fue y seguirá siendo concebida

como un Estado Federal.

En el entendido que la descentralización política involucra necesariamente la

disminución, de las distancias existentes entre los ciudadanos y los entes del Poder,

en procura de maximizar la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales, y

así garantizar la satisfacción de las necesidades colectivas de la población.

Es por lo que, el proceso de la descentralización como modelo organizativo

tiene la particularidad, que afecta y es afectada simultáneamente por los diversos

ámbitos que integran el sistema político; por ello, los aspectos fundamentales del

mismo, entre los cuales se encuentran aquellos vinculados con las fuentes de

financiamiento de la acción pública, terminan involucrados en el proceso (Guerón et al.

1996:).

Razón por la cual, en el proceso de reforma de Estado en Venezuela,

experimentado en la década de los ochenta, se contemplaba como una de sus líneas

fundamentales a la Descentralización, puesto que en consenso se admitía que el

proceso de Reforma debía abarcar áreas múltiples, cuyo propósito último era la puesta

en ejecución de un modelo diferente de ejercicio del poder y de funcionamiento de la

sociedad, que no se trataba de un proceso meramente administrativo, sino que

constituía todo un proceso político, que imbuía los diferentes aspectos del proceso

descentralizador (Brewer Carías, 1996).

Vale decir, que al hablar de la descentralización como forma de reordenación

del Estado, involucraba a su vez; lo institucional o político, lo administrativo y lo


financiero. Así lo admitió la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado al

presentar su Proyecto de Reforma Integral del Estado, que declara a la

descentralización como uno de los ejes de la Reforma, diseñado para dar respuesta al

reclamo social de tener mayor acceso a las decisiones y de incremento de la eficiencia

de los servicios públicos y la administración (COPRE, 1988).

Resultando imposible obviar, que la finalidad del proceso de descentralización

era la democratización del Estado (Brewer Carías, 1994), para lo cual era

indispensable, ente otros elementos; que los poderes, recursos y competencias

aglutinados en el gobierno central, devengan en competencias, funciones y servicios

asumidos y ejercidos por los gobiernos regionales y municipales. Así resultaba

evidente, la necesidad de un proceso que condujera a estructuras políticas diferentes,

correlacionadas con un nuevo modelo de actuar y gestionar; pero que al mismo tiempo

aparejara la inmanente necesidad de asignar mayores recursos, para su

financiamiento.

Por lo que, fue la crisis fiscal que pesaba desde comienzos de la década de los

ochenta sobre el Gobierno Nacional, la que impulsó la necesidad histórica del cambio,

ante la imposibilidad de financiamiento de los servicios públicos locales o regionales

en forma eficiente, que representaba para el poder nacional gestionar exclusivamente

con dineros provenientes sólo del Presupuesto General de la Nación.

Puede decirse que el reto que se planteaba a nivel gubernamental, consistía en

examinar las fuentes convencionales de financiamiento frente a otras fuentes que se

hicieron posibles con las reformas introducidas en 1989 Ley Orgánica de Delimitación

y Transferencias de competencias del Poder Público, Ley Orgánica del Régimen

Municipal y posteriormente a partir de 1993 con la creación del impuesto al valor

agregado, y la creación del Fondo Intergubernamental para la Descentralización

(FIDES), entre otras.

Es obvio, que la transferencia de nuevas competencias conllevaba la

responsabilidad de atender las crecientes demandas de los usuarios de los servicios


gubernamentales regionales y locales, y que las ventajas posibles y el éxito que pueda

obtenerse, estaba indisolublemente unido a la provisión de los medios económicos

necesarios para atender a los fines públicos perseguidos.

En efecto; “(…) la descentralización supone un balance de las disponibilidades

de recursos en cada nivel del Estado, y la atribución de competencias. Si los estados,

departamentos, provincias o regiones de hoy en día y las comunidades del mañana no

tienen en su haber recursos disponibles para realizar una gestión fiscal de tipo

gerencial, sometida a las demandas de los ciudadanos, no se alcanzaran las metas de

la Descentralización” (Rojas Hurtado, 1993).

Resultando imperioso abrir camino a un proceso de fortalecimiento de las

haciendas públicas regionales y locales, para mejorar las fuentes de financiamiento, y

promover la creación de vías alternas de financiación de su gestión; obteniendo de

este modo para los gobiernos regionales y locales capacidad plena de gestión.

Por su parte, descentralizar implica no sólo, el reconocimiento por parte del

poder central de que otros entes (regionales o locales) puedan desempeñar funciones

que antes estaban reservadas a aquel nivel de gobierno. Sino, que se define a la

descentralización como “(…) un proceso de redistribución de poderes, funciones y

recursos del nivel central del Estado a favor de una mayor autonomía y protagonismo

de las regiones y los municipios (…)” (Dugas: 1991, 37).

Lo que involucra, para darle verdadero sentido y alcance a la descentralización

debe concebirse necesariamente un “(…) federalismo fiscal, en su expresión más

avanzada, que implica un fuerte poder de decisión de los estados –provincias y de las

municipalidades sobre los ingresos y el gasto público. En este escenario se puede

esperar que se desarrolle una relación muy estrecha entre los contribuyentes y las

autoridades electas a nivel local y regional, en la medida en que la mayor parte de los

ingresos de estos gobiernos provienen de tarifas y tributos recaudados entre sus

electores. La población tiene fuertes incentivos para supervisar el gasto público y para


participar en la toma de decisiones sobre políticas que le afectan” (De la Cruz,

1994:34).

En consecuencia, se impone entonces repensar los aspectos fiscales de la

descentralización, y entenderla como un modelo que involucra la creación de

gobiernos regionales y locales con plena capacidad de gestión, en el sentido que

logran aminorar las distancias existentes entre la necesidades inmanentes de la

población y la autoridad de gobierno con competencia para asignar los recursos

económicos necesarios para darle solución a las demandas sociales, y así garantizar

el uso eficiente de los ingresos públicos del Estado.

Configurando la institución, del modelo de organización socio político de

Federalismo Fiscal, que en su significación más lata, se entiende como la

descentralización en el ámbito fiscal, que involucra: “(…) todas las actividades que

contribuyen al establecimiento de una mayor autonomía de los gobiernos

subnacionales(…)”. Autonomía que es alcanzable, “(…) cuando las competencias

fiscales se desplazan desde un nivel central de gobierno hacia los gobiernos

subnacionales(…)”. De modo que; “(…) el concepto de autonomía conlleva el derecho

y el deber de que las comunidades locales respondan de manera propia por sus

respectivos aspectos regionales y locales. La autonomía fiscal, implica desarrollar

actividades localmente responsables e independientes en cuanto a la determinación

de funciones y generación de recursos, es decir, asumir una adecuada

corresponsabilidad fiscal” (Ahghong et al 1996: 72).

Este modelo político, involucra la organización de las relaciones fiscales

intergubernamentales como un mecanismo idóneo para obtener la racionalización del

gasto público, que permite no solo deslindar competencias (materias constitucionales)

entre los distintos niveles de gobierno, sino también establecer una relación más

transparente; entre costos y financiamiento de las funciones públicas llamadas a

atender la satisfacción de las necesidades colectivas absolutas; atendiendo a un

principio de la teoría de las finanzas públicas según el cual las funciones públicas que


pueden desempeñarse más eficientemente a nivel local no deben ser responsabilidad

del gobierno central. Lo que configura el basamento teórico que permite sostener que

el federalismo fiscal, es el modelo más eficaz que la organización del Estado posee

para la prestación de servicios públicos, pues se sobreentiende que quienes eligen a

sus representes, son los mismos que pagan las cargas tributarias y en esa medida

estarán más interesados en ejercer control sobre las funciones públicas y la ejecución

del gasto.

2. LOS INGRESOS PUBLICOS DEL SISTEMA DE FINANCIAMIENTO FEDERAL FISCAL VENEZOLANO.

Partiendo del cometido trazado por la teoría del federalismo fiscal, esto es “la

prestación eficiente y eficaz de los servicios públicos dentro de las unidades

descentralizadas territorialmente” (Guevara Eduardo; 2005) puede inferirse el grado

de autonomía federal que requieren los entes políticos territoriales que conforman al

Estado Federal Venezolano, para alcanzar tales cometidos.

Es así como el propósito de la configuración de entidades federales

autónomas, consiste en garantizar la satisfacción de las necesidades colectivas

prioritarias de la población, ya que los gobiernos territoriales tendrán mejor información

sobre las necesidades públicas, por tanto, tienen ventajas para adecuar la asignación

pública de recursos a las demandas requeridas por los ciudadanos en forma mas

expedita, asimismo, la proximidad entre los gobiernos locales y los ciudadanos permite

que los ciudadanos puedan sopesar beneficios y costes de los programas públicos, así

como también, les está dado a los ciudadanos participar en la toma de decisiones,

ejercer un mayor control político y en definitiva, lograr un mejor desempeño

democrático.

Este propósito perseguido por el Sistema Federal de Gobierno, es posible

alcanzarlo en la medida que los niveles de gobierno estén provistos de verdadera

autonomía financiera, y en ese sentido, puedan decidir la estructuración de sus

presupuestos, mediante la determinación estimativa de sus gastos y recaudación de


sus ingresos. Lo que desde el punto de vista doctrinario, justifica la necesidad de

estructurar haciendas descentralizadas; esto configurar de entes políticos territoriales

con autonomía financiera que les permita distribuir entre los miembros de su población

los costes públicos de los servicios.

Lo que resulta posible, mediante la creación de Haciendas Federales, que se

encuentran conformadas por: Ingresos públicos propios provenientes del ejercicio de

su poder tributario originario o derivado; y de Otros ingresos públicos asignados por el

poder central, dirigido a disipar las diferencias horizontales que puedan presentar los

entes de gobierno de un mismo nivel, y son las llamadas transferencias económicas

intergubernamentales, que convierten al nivel de gobierno descentralizado en un

simple acreedor de sumas de dinero distribuidas por el poder nacional.

2.1. Ingresos Públicos propios.

Del análisis exhaustivo del sistema de reparto de las materias rentísticas

sometidas a las haciendas descentralizadas del ordenamiento jurídico venezolano, se

observa el distanciamiento de éstas con la premisa fundamental de la autonomía

financiera, lo que revela el verdadero grado de autonomía federal, esto es de la

atribución de poder jurídico de recaudación de sus ingresos públicos propios,

característica fundamental que deben detentar los diferentes niveles de gobierno. Por

lo que la realidad del federalismo fiscal venezolano es otra en virtud del sistema de

reparto de materias rentísticas, acogido por el Constituyente de 1999. según el cual,

se evidencia un reparto desigualitario y desproporcionado entre los niveles de

gobierno, tal y como a continuación en el cuadro demostrativo, signado como cuadro

No. 1; que se aprecia seguidamente:


Ingresos Públicos que la configuran. Norma

Nacional

En materia tributaria: 1. Impuestos sobre la renta, sucesiones, producción,

capital, valor agregado, hidrocarburos y minas, gravámenes de importación y exportación, licores y cigarrillos.

2. Todos los demás ramos tributarios no atribuidos a los Estados ni a los Municipios.

3. Armonización tributaria. 4. Poder normador sobre predios rurales y

transacciones inmobiliarias. Demás ramos rentísticos: 1. Todo lo que la misma constitución le atribuya o que le corresponda por su naturaleza.

Art. 156, Num. 12, 13, 14 y 33 CN.

Estadal.

1. Ingresos patrimoniales y de la administración de sus bienes, (bienes de su competencia)

2. Tasas por el uso de sus bienes y servicios, (de su competencia).

3. Multas, sanciones, y las que le sean atribuidas. 4. Situado constitucional. (Caso variación de ingresos

del presupuesto nacional). 5. Los demás impuestos, tasas y contribuciones que

se le asigne por ley. 6. Fondo de compensación interterritorial (*). Y

cualquier otra transferencia que se le signe por mandato legal.

Es de la Competencia exclusiva de los Estados: Aprovechamiento

de minerales no metálicos, salinas, ostrales.

Timbres fiscales: papel sellado y estampillas.

Vías terrestres estadales.

Carreteras y autopistas nacionales.

Puertos y aeropuertos.

Art. 167 CN

Municipal

1. Ingresos patrimoniales. Ejidos y demás bienes. 2. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios. 3. Las tasas administrativas por licencias o

autorizaciones. 4. Impuesto sobre actividades económicas. 5. Impuesto sobre inmuebles urbanos. 6. Impuesto sobre vehículos. 7. Impuesto sobre espectáculos públicos. 8. Impuesto sobre juegos y apuestas lícitas. 9. Impuesto sobre propaganda y publicidad comercial. 10. Contribución especial sobre plusvalía. 11. Contribución especial por mejoras. 12. Otros ramos tributarios que conforme a las leyes que

las creen.

Art. 179 CN

Recaudación y Control en las materias de: 13. Impuesto sobre transacciones inmobiliarias. 14. Impuesto territorial rural o sobre predios rurales.

Art. 156, Num.

14. CN Transferencias Intergubernamentales: 15. Situado Constitucional, LAEE, FIDES, FCI.

Art. 179 CN

16. El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias.

Art. 179 CN

17. Los demás que determine la ley… Art. 179 CN

Cuadro No. 1. (Finol; 2007)


Como se dijo en comentario up supra; es desigualitario entre las diferentes

haciendas federales el reparto de las materias rentísticas sometidas a la autonomía

financiera de cada uno de los niveles de gobierno que conforman el sector público

venezolano, sin embargo, es imperativo resaltar la acentuada dependencia de las

haciendas descentralizadas a las transferencias intergubernamentales, llámese

Situado Constitucional, Ley de Asignaciones Económicas Especiales (LAEE), Fondo

Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), convirtiéndolos en simples

acreedores de sumas de dinero de las asignaciones que el poder nacional les

transfiere.

2.2. Sistema de transferencias económicas intergubernamentales. En un Estado Federal priva entre los diferentes entes políticos que lo

conforman una comunidad de intereses, representado por un común denominador;

satisfacer las necesidades básicas de la colectividad y así cumplir con los cometidos

estatales. Es por ello, que la implementación de instrumentos financieros tendientes a

proveer de recursos económicos a las haciendas federales es prioritario, que en el

caso particular del Federalismo Venezolano, se sustenta en un sistema de reparto de

recursos económicos basado en el auxilio recíproco entre la hacienda central y las

locales, estas son las llamadas transferencias económicas intergubernamentales, que

a continuación son detalladas.

Ley de Asignaciones Económicas Especiales LAEE:

Es el instrumento legal que da cumplimiento al mandato establecido en el

ordinal 16 del artículo 156 establecido de la Constitución de La República Bolivariana

de Venezuela de 1999. En él se prevé asignar a los Estados, Municipios y

comunidades organizadas recursos económicos provenientes de la recaudación fiscal

por concepto de las actividades de minas e hidrocarburos. Y su administración está

adscrita al Ministerio del poder popular para las Relaciones Interiores y de Justicia.

Se denomina Asignación Económica Especial derivada de las minas e

hidrocarburos, la constituida con el equivalente de un porcentaje mínimo de veinticinco

por ciento (25%) del monto de los ingresos fiscales recaudados, durante el respectivo

ejercicio presupuestario, por concepto de la recaudación de tributos contemplados en

la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Minas, una vez deducidos de dichos ingresos el

porcentaje correspondiente al Situado Constitucional. El monto resultante se asignará

en beneficio de los estados, los municipios, los consejos comunales y los Distritos

Metropolitanos en la forma que señala la ley, el cual será aprobado por la Asamblea


Nacional tomando en cuenta la estimación presupuestaria formulada por el Ejecutivo

Nacional, y la propuesta que, a tales fines, le presente el Consejo Federal de

Gobierno. En esencia, esta ley procura la asignación de estos ingresos a favor

mayoritariamente de los estados donde haya actividad de minas y/o de hidrocarburos,

aunque al final todos los estados son beneficiados independientemente de que tengan

este tipo de actividad o no.

La reforma parcial a la Ley de Asignaciones Económicas Especiales (LAEE)

que contempla una nueva redistribución de los ingresos establecidos en este

instrumento al asignar 30% para los Consejos Comunales ya se encuentra en la

Gaceta Oficial número 38.408, correspondiente al miércoles 29 de marzo 2006. A

partir de este momento los estados recibirán 42% del total, los municipios 28% y los

Consejos Comunales, nueva figura dentro de la ley, 30%. Las asignaciones

Económicas especiales para los estados, los municipios, el Distrito Metropolitano de

Caracas, el Distrito Alto Apure y los Consejos Comunales provenientes LAEE, se

destinarán exclusivamente a gastos de inversión en proyectos enumerados en la ley

que lo consagra, áreas éstas expresamente señalas en el Art. 11 de la ley, contenido

en el TITULO III: referido a la regulación del destino de las asignaciones económicas

especiales.

Asimismo, le corresponde a la Asamblea Nacional, aprobar el monto de

repartición de la asignación económica especial, tomando en cuenta la estimación

presupuestaria formulada por el Ejecutivo Nacional. Ya que ella consiste en, una

partida presupuestaria constituida con el equivalente de un porcentaje mínimo de

veinticinco por ciento (25%) del monto de los ingresos fiscales recaudados, durante el

respectivo ejercicio presupuestario, por concepto de tributos y regalías contemplado

en la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Minas, una vez deducidos de dichos ingresos

el porcentaje correspondiente al Situado Constitucional.

Fondo Intergubernamental para la Descentralización FIDES:

El Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) tendrá por

objeto apoyar el proceso de descentralización y el desarrollo del Poder Popular,

tendiendo a criterios de eficiencia, compensación interterritorial y de desarrollo

regional. Para lo cual, mediante desarrollo legal (pues no posee rango constitucional),

se ha creado bajo la figura jurídica de servicio autónomo, sin personalidad jurídica, con

autonomía funcional, financiera y de gestión, adscrito al Ministerio de Planificación y

Desarrollo.


La creación de este fondo data, de la fecha 25 de noviembre de 1993,

promulgado mediante Decreto Ley número 3.265, el cual fue derogado por la Ley que

Crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (Ley del FIDES), que fue

sancionada por el Congreso Nacional el 5 de noviembre de 1996 y publicada en la

Gaceta Oficial extraordinaria número 5.132, del 3 de mayo de 1997. Posteriormente

reformada en octubre de 2000, según consta en la Gaceta Oficial número 37.066 del

30 de octubre de 2000, y últimamente en marzo de 2006, GO extraordinario No. 5805.

(Morales, 1999).

Es una organización intergubernamental orientada a apoyar administrativa,

técnica y financieramente el proceso de descentralización a través de una adecuada

canalización de los recursos provenientes del IVA y otras fuentes, con criterios de

eficiencia, eficacia y equidad, atendiendo a requerimientos de inversión con

rentabilidad social, de los estados y municipios, con el fin de contribuir con el bienestar

de la comunidad.

La finalidad de su creación atiende a promover la descentralización, la

solidaridad interterritorial y el desarrollo de los estados, de los municipios, del Distrito

Metropolitano de Caracas, del Distrito Alto Apure y de los Consejos Comunales, así

como propiciar la participación ciudadana para un mejor logro de tales fines.

Los recurso que administra tienen como fuente de ingreso principal, los

recursos que se establecerán en una partida de la Ley de Presupuesto anual, bajo la

denominación “Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES)”, cuyo

monto será aprobado por la Asamblea Nacional en un porcentaje no inferior al quince

por ciento (15%), que será equivalente al ingreso real estimado por concepto del

producto del Impuesto al Valor Agregado y tomando en consideración la estimación

presupuestaria formulada por el Ejecutivo Nacional.

Este fondo equivalente a la asignación que corresponda a los estados y los

municipios en los recursos asignados al Fondo Intergubernamental para la

Descentralización (FIDES), se distribuirá con base a los siguientes porcentajes:

Cuarenta y cinco por ciento (45%) en proporción a la población de cada estado y de

cada municipio. Diez por ciento (10%) en proporción a la extensión territorial de cada

estado y de cada municipios. Cuarenta y cinco por ciento (45%) de acuerdo a un

indicador de compensación interterritorial, el cual beneficiará a los estados y los

municipios de menor desarrollo relativo. El indicador de Solidaridad y Compensación


Interterritorial será aprobado por el Presidente de la República en Consejo de

Ministros, estableciendo mecanismos pertinentes para su revisión periódica.

De igual forma que las asignaciones económicas especiales, los recursos

obtenidos mediante FIDES, deben ser destinados por las gobernaciones, las alcaldías,

el Distrito Metropolitano de Caracas, el Distrito Alto Apure y los Consejos Comunales

al financiamiento de los programas y actividades que son señalados por el legislador

nacional en la ley que la contempla, en su articulado expresamente, Art. 20 de la ley

de FIDES, del 22 de marzo de 2006.

SITUADO CONSTITUCIONAL:

Es una partida económica, distribuida por el poder nacional a los Estados (art.

167 CN) equivalente, a una cantidad no menor del veinte por ciento (20%) de los

ingresos ordinarios del presupuesto del Fisco Nacional, que se distribuye entre los

estados y los distritos metropolitanos atendiendo a los criterios poblacionales

estipulados en la norma, según la cual, el 30% de esa partida se distribuye en partes

iguales entre cada estado y distrito metropolitano y el 70% en proporción a la

población de cada entidad territorial, quedando establecido, en la precitada norma, que

es obligación legal directa para cada estado y distrito metropolitano, dirigir el 50% de

esa partida a gastos de inversión.

A su vez, señala el constituyente que a los Municipios les corresponde una

participación no menor del 20% del situado de cada estado y de sus demás ingresos

ordinarios presupuestados. En efecto la Constitución de 1999, contempla que el

Situado Constitucional que le corresponde a los Municipios en cada Ejercicio Fiscal, de

conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 167; está comprendido por

una cantidad no menor del 20% del ingreso que vía situado recibe el estado, y una

participación no menor del 20% de los demás ingresos ordinarios del mismo estado,

desarrollado en los mismos términos por el legislador nacional en la LOPPM,

específicamente en el Artículo 138.

Siguiendo el orden constitucional, el desarrollo legislativo, reguló el mecanismo

de distribución del Situado entre los municipios de cada estado, según el cual: el

cuarenta y cinco por ciento (45%) del monto recibido por los estados vía situado se

divide en partes iguales entre todos los municipios de esa entidad regional, un


cincuenta por ciento (50%) en proporción a la población de los municipios y cinco por

ciento (5%) en proporción a la extensión territorial.

Fondo de compensación Interterritorial FCI:

El Fondo de Compensación Interterritorial es un mecanismo de financiamiento

de las inversiones públicas de los entes de gobierno descentralizado que parte del

principio de la solidaridad interterritorial, que persigue el desarrollo equilibrado entre

las regiones, promoviendo políticas de crecimiento con recursos económicos

provenientes del poder nacional, vía ley del presupuesto público nacional.

Una de las características mas resaltantes de este mecanismo de

financiamiento, es que está dirigido a apoyar la dotación de obras y servicios

esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo, lo que luce

como un instrumento de control fiscal destinado a disipar las desigualdades

horizontales que puedan presentarse entre los gobiernos regionales, desigualdades

que registran las entidades político territoriales venezolanas con base en sus

condiciones económicas, poblacionales, geográficas, lo que obstaculiza que con sus

propios recursos puedan afianzar la satisfacción de las necesidades básicas de su

colectividad.

Sin embargo, este peculiar instrumento de financiamiento no ha sido

desarrollado legislativamente, solo se contempló la posibilidad de su creación en la

Constitución Nacional en el Art. 185, como una de las atribuciones del Consejo

Federal de Gobierno, pero aún no se ha implementado siendo uno de los instrumentos

innovadores contenidos en la Reforma Constitucional de 1999, responsables de

catapultar a la descentralización fiscal como mecanismo de profundización de la

democracia en Venezuela, destinado a promover el financiamiento de las inversiones

públicas de las regiones. Sin embargo, hay que destacar, que han sido propuestos

hasta le fecha, dos proyectos de ley de creación del fondo, y que se está a la espera

de su consolidación.

CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS ECONOMICAS INTERGUBERNAMENTALES. El sistema de financiamiento de un gobierno federal, debe partir necesariamente

de los principios rectores de la administración financiera del sector público;

reconocidos como los pilares fundamentales del sistema; identificados como el


principio de suficiencia, principio de autonomía y principio de corresponsabilidad fiscal

de las haciendas federales.

Donde el primero de ellos, hace referencia al imperioso requerimiento de todo

presupuesto, referido a la suficiencia de los ingresos ordinarios para cubrir los gastos

ordinarios de la función pública que es llamada a ser cumplida por la entidad político

territorial de gobierno, esto es, que toda administración debe contar con los recursos

suficientes para el ejercicio de las funciones que le han sido encomendadas.

El segundo de ellos, está configurado por el principio de autonomía financiera; que

involucra la necesidad de que los entes de gobierno puedan definir el nivel de sus

ingresos públicos, las fuentes de obtención de dichos ingresos y su destino final, esto

es, que los gobiernos territoriales sean titulares de discrecionalidad (o poder

originario) en la utilización de sus fuentes de ingreso, y del mecanismo de

recaudación, de manera pues que el destino de esos ingresos sean dirigidos

eficazmente a la atención de las verdaderas necesidades colectivas, y así estar en

capacidad de atender la satisfacción de las necesidades básicas de la colectividad.

Y se seguida, la corresponsabilidad fiscal es el instrumento, que provee equilibrio

al sistema financiero federal. Que surge, como consecuencia del poder originario que

detenta cada ente de gobierno federal a la hora de definir sus estructuras de

recaudación de ingresos, permitiéndoles soportar el impacto económico que

representa para sus finanzas el ejercicio de sus funciones públicas, ya que al detentar

autonomía para disponer de sus propios instrumentos financieros de recaudación; las

Haciendas de esos entes de gobierno deben actuar como protagonistas en la

obtención de sus recursos, produciendo que la responsabilidad fiscal esté

equilibradamente compartida entre el gobierno local y su población, procurando la

justa distribución de las cargas públicas lo que hace posible hacer la siguiente

afirmación; al hacer partícipes a los gobiernos locales en la obtención de sus propios

recursos, se garantiza el uso eficiente de sus recursos económicos, en virtud del

impacto económico que representa para las autoridades de gobierno tener que acudir


a sus ciudadanos a la hora de exigir el deber que tiene todos de coadyuvar con el

financiamiento del gasto público (art. 133 CN), exigiéndoles mas tributos.

En el caso venezolano, la realidad es otra; por cuanto a los Estados, la

asignación de fuentes propias de financiación es tan exigua, que trae como

consecuencia una excesiva dependencia presupuestaria de las transferencias desde

el gobierno central (ver cuadro demostrativo No. 1). Y a nivel de los gobiernos

municipales, la realidad muestra otra faceta, al disponer de amplias posibilidades

tributarias que les permiten ser más corresponsables fiscalmente, empero tales

fuentes de ingreso dan opciones fundamentalmente a los Municipios de carácter

urbano y más a aquellos que aglutinan importantes actividades económicas dentro de

sus territorio, discriminando a los municipios con menor desarrollo relativo, siendo que

la realidad de las finanzas municipales en Venezuela muestra una gran variabilidad;

que va desde Municipios cuyas fuentes de ingresos propios les aportan más del 90%

de sus recursos presupuestarios (Chacao y Sucre en Miranda) hasta Municipios

cuyas fuentes propias representan menos del 1% de sus ingresos totales ( Mara en

Zulia); en medio de estos dos casos polares más de un 72% del total de Municipios

venezolanos se concentran del lado dependiente de las transferencias

intergubernamentales, bien sea por razones como el escaso potencial de sus fuentes

tributarias, por ejemplo en las zonas agrícolas, rurales y de población dispersa o bien

porque no existe voluntad política por parte de los gobernantes para aplicar y cobrar

los impuestos de que disponen.

2.2. Materias tributarias sometidas a la potestad tributaria de los entes de

gobierno en Venezuela.

Siendo la característica primordial del federalismo fiscal como modelo de

financiamiento, el rango originario de las competencias que proveen de autonomía

financiera a los entes gubernamentales a la hora de definir sus fuentes de ingresos

públicos, importante por demás resulta, entonces definir las materias o los ramos

tributarios en los cuales el Municipio y el Estado, como niveles de gobierno del poder


publico venezolano, están dotados de Potestad Tributaria Originaria, para lo cual es

menester realizar un análisis comparativo de los diferentes cuerpos legales que lo

regulan, y cómo éstos han sido estatuidos en la Constitución Nacional y en las leyes

de desarrollo, que a nivel municipal está conformada por la Ley Orgánica del Poder

Público Municipal.

PODER MUNICIPAL:

Ha sido dotado por mandato constitucional de los siguientes tipos impositivos:

1. Impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o

de índole similar.

2. Impuestos sobre inmuebles urbanos.

3. Impuestos sobre vehículos.

4. Impuestos sobre espectáculos públicos.

5. Impuestos sobre juegos y apuestas lícitas.

6. Impuestos sobre propagandas y publicidad comercial.

7. Impuesto sobre predios rurales (solo la recaudación y control).

A los tipos impositivos anteriores, debe agregarse el impuesto sobre

transacciones inmobiliarias, estatuido en el Artículo 156 de la Constitución, en su

numeral 14, al unísono del contenido del texto legal marco en la materia, en su artículo

180 (LEY ORGÁNICA DEL PODER PÚBLICO MUNICIPAL), el constituyente

contempló lo concerniente a la asignación de la competencia sobre la recaudación y

control del Impuesto sobre transacciones inmobiliarias, o lo que es igual, atribución de

competencias coparticipables en materia impositiva, ya que solo le confirió la

recaudación control del impuesto. Hay que acotar, lo dispuesto en el Numeral 6 del

articulo antes mencionado, según el cual a los Municipios por disposición legislativa le

pueden ser determinados otras rubros sometidos a su poder tributario, esto es el caso

experimentado, en materia de Impuesto al consumo de licores, alcoholes y demás

especies alcohólicas; donde el legislador nacional le delegó al municipio las

potestades de control, fiscalización y administración, a tenor de lo estatuido en el

articulo 46 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Impuestos sobre Alcohol y

Especies Alcohólicas de fecha 30 de Junio.

En el entendido, que el Municipio detenta potestad originaria asignada por la

Constitución Nacional, para crear tributos en los ramos antes mencionados, y potestad

derivada asignada por mandato legal, en los tipos impositivos específicamente

designados por ley nacional.


Estos tributos determinados por la Constitución a la competencia municipal,

ameritan ser regulados a través de una ordenanza, en virtud del Principio de la

Reserva Legal, el cual priva en toda la tributación, según el cual, no pueden cobrarse

tributos que no estén establecidos en la ley (Artículo 317 CN; 3 COT y 165 Ley

Orgánica Del Poder Público Municipal). Las ordenanzas son los actos que sancionan

los Concejos Municipales, para establecer normas de aplicación general sobre asuntos

específicos de interés local, supeditados constitucionalmente a la competencia del

municipio. Es decir, las normas emanadas de los Concejos Municipales tienen fuerza

de ley con relación a las materias propias de la competencia municipal.

PODER ESTADAL: Las materias o los ramos tributarios en los cuales a los Estados están dotados

de Potestad Tributaria:

1. Tasas por el uso de sus bienes y servicios, (de su competencia Art. 164 CN:

minerales no metálicos, la salinas y ostrales, vias terrestres estadales,

carreteras y autopistas nacionales, puertos y aeropuertos).

2. Especies fiscales: papel sellado y estampillas.

3. Demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que se le asigne por ley

nacional.

PODER NACIONAL: Las materias o los ramos tributarios exclusivos y excluyentes en los cuales a la

Nación le ha sido conferida Potestad Tributaria: (Art. 156; Numeral 12 y 14 CN).

1. Impuesto sobre la renta,

2. Impuesto sobre sucesiones, donaciones y demás ramos conexos,

3. Impuesto al capital; (Impuesto al patrimonio)

4. Impuesto a la producción,

5. Impuesto al valor agregado,

6. Impuestos a los hidrocarburos y minas,

7. Gravámenes de importación y exportación de bienes y servicios,

8. Impuestos al consumo específico: Licores, alcoholes y demás especies

alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas del tabaco,

9. Competencia residual tributaria: Demás impuestos tasas y contribuciones no

atribuidas a los Estados y Municipios.

10. Impuestos territoriales o sobre predios rurales.

11. Impuesto sobre transacciones inmobiliarias.

12. Impuesto de telecomunicaciones.


13. Obligaciones parafiscales: INCES, Seguro Social Obligatorio, Fondo de Ahorro

Obligatorio, Contribución Especial de ciencia y tecnología, Oficina Nacional

Antidrogas.

CONCLUSIONES. El ordenamiento constitucional establecido en 1999, ha concebido al federalismo

fiscal como modelo de financiamiento eficaz del estado venezolano, toda vez que, los

beneficios que atañe este modelo mejora la perceptibilidad de los ciudadanos en

cuanto a la relación: tributos pagados y beneficios recibidos, con lo que es perfectible

un mayor control público sobre las actividades gubernamentales; y mayor

transparencia de las finanzas públicas.

Siendo que, el uso eficiente de los recursos de acuerdo con las necesidades

absolutas de los ciudadanos, es precisada por el control que los ciudadanos

promueven en la rendición de cuentas, así como cautela en la ejecución del gasto por

parte de las autoridades gubernamentales, quienes para aumentar su presupuesto

deberán incurrir en el costo político de aumentar sus tipos impositivos, con el impacto

socioeconómico que ello atañe; son algunos de los beneficios que se derivan de la

implementación del federalismo fiscal.

En el caso venezolano, el sistema de financiamiento ha sido la tarea pendiente

en el diseño de nuestra estructura federal desde los primeros intentos, por lo que las

ventajas potenciales de la descentralización que se quiso implementar a finales de la

década de los ochenta, se ha visto condicionado, y en tal sentido, se observa que el

esquema de financiamiento federal venezolano, se particulariza por:

1) La insuficiencia financiera en la recaudación de los ingresos públicos,

2) Entes político territoriales con autonomía limitada legalmente, en virtud del reparto

desigualitario de competencias constitucionales, donde se observa alta concentración

de competencias en el poder nacional,

3) Un orden constitucional que refleja un peso considerablemente importante en las

finanzas descentralizadas de las transferencias intergubernamentales, que pudiera


traer consecuencias poco favorables, en términos de verdadera autonomía financiera

de los gobiernos subnacionales, al concebirse Estados (entidades regionales) sin

fuentes propias de financiación, que los obliga a ser altamente dependientes del

reparto central de las transferencias intergubernamentales.

4) En materia de reparto de potestades tributarias, se hace evidente que los Estados

no logran obtener un status de superación de su minusvalía, en relación a la República

y a los Municipios.

4) Municipios con mayores posibilidades tributarias pero aún así dependientes también

de las transferencias intergubernamentales, en virtud de las desigualdades

horizontales que los caracteriza.

5) Incorporación de la coparticipación en tributos o coparticipación tributaria, como

también se le denomina, como una de las fórmulas fiscales más novedosa, aplicable a

los distintos niveles de gobierno.

En consecuencia, afirmar que el Estado venezolano posee un esquema de

financiamiento federal, es un mito, ya que partiendo de la estipulación misma

constitucional, se evidencia la concentración de competencias hacia el poder

nacional, en desmedro de los demás entes políticos territoriales, conduciendo al

sistema de gobierno federal al colapso en forma irremediable, por que la seudo

autonomía de los gobiernos regionales y locales, no logra alcanzar bajo esta

perspectiva los cometidos estatales, esto es, la satisfacción de las necesidades

colectivas de la población en forma efectiva.

Un sistema de financiamiento como este, en el que además del desequilibrio en

la distribución de competencias priva la discrecionalidad en la asignación

presupuestaria del poder nacional (vía transferencias económicas

intergubernamentales), hace insostenible el funcionamiento de la organización

federal. Dejando a los gobiernos territoriales como meros aparatos burocráticos,

concebidos como entes descentralizados; incapaces de llevar adelante la eficiente

asignación de bienes y servicios fundamentales ni asumir obras de inversión en pro


del desarrollo y mejoras de las condiciones de vida de la población, que son sus

principales funciones.

En definitiva puede afirmarse, que el federalismo fiscal venezolano no pasa de

un mero ilusionismo consagrado en la Constitución, que en el plano real desentraña

entidades territoriales acéfalas de autonomía financiera, que las convierte en entes

inoperantes que no han logrado dar respuesta a los problemas fundamentales de la

sociedad, desencadenando la configuración de un mito, que hace eco en la realidad

política del país obstaculizando la aproximación del poder a los ciudadanos.

Generándose, el caldo de cultivo perfecto para detractar el sistema, cuando en el

plano de la realidad, legislativamente nunca ha sido desarrollado.

En consecuencia, el sistema de financiamiento del gobierno federal fiscal

venezolano, ha sido solamente un ilusionismo utilizado para encubrir una gran verdad

particularizada por; un Estado con alta tendencia hacia la centralización del poder; por

el progresivo vaciamiento de competencias estadales a favor del poder nacional, una

corresponsabilidad fiscal disminuida y una exigua autonomía financiera.

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