Lectura 1 - La Integración Regional

Módulo 1

Unidad 1

Lectura 1

Derecho de Integración Regional

Profesora María Cecilia Caro Leopoldo

Derecho de Integración Regional – Prof. María Cecilia Caro Leopoldo 2

UNIDAD 1: LA INTEGRACIÓN REGIONAL. En la presente unidad, se analizarán los antecedentes históricos e

institucionales más relevantes del fenómeno de la integración regional

supranacional, a los fines de brindarle al alumno un panorama general y

comparado de sus características a lo largo del tiempo.

Además, se identificarán los elementos fundamentales de cada uno de los

modelos de integración conocidos, es decir, la zona de libre comercio, la

unión aduanera, el mercado común, la unión económica y monetaria y la

unión política, haciendo especial referencia a los procesos de integración

del Mercosur y la Unión Europea y los pasos dados con relación a cada uno

de estos modelos.

1.1. Los procesos de integración regional: origen, evolución, caracteres generales.

Conceptos básicos sobre integración

El estudio del derecho de la Integración reclama un examen previo de

algunos conceptos básicos sobre la integración regional.

La palabra integración viene del latín integratio – onis; significa constituir

las partes un todo, unirse a un grupo para formar parte de él. La

integración económica por su parte, es definida por Bela Balassa como “un

proceso o estado de cosas por el cual diferentes naciones deciden formar un

grupo regional” (Citado por Arnaud, 1999, p. 21). Se diferencia de la


cooperación en cuanto que esta última supone acciones destinadas a

disminuir la discriminación, como es el caso de los acuerdos

internacionales sobre políticas comerciales, a diferencia de los procesos de

integración económica que comprenden medidas para suprimir algunas

formas de discriminación, como la eliminación de las barreras al comercio.

Para contextualizar conceptualmente los procesos de integración, es

importante destacar que respecto a los modos de promover el comercio

internacional, existen varias concepciones (Arnaud, 1999):

• El bilateralismo, en donde los países negocian entre sí tratados

bilaterales por medio de los cuales otorgan y reciben concesiones que no

extienden a terceros países;

• El multilateralismo, basado en normas e instituciones internacionales

que promueven un comercio fluido entre los Estados, apoyado en

ciertas reglas de juego como las del GATT (Acuerdo General sobre

Aranceles Aduaneros y Comercio), hoy OMC (Organización Mundial del

Comercio); y

• El regionalismo, dentro del cual se encuadra el fenómeno de la

integración regional y la constitución de bloques económicos.

El regionalismo, concepción dentro de la cual se encuadra la integración

económica, busca eliminar la discriminación comercial entre los Estados

partes de un bloque, por medio de acuerdos preferenciales, que son a su vez

de carácter discriminatorio respecto a los terceros países. Ello conlleva el

riesgo de la fragmentación económica y política en bloques antagónicos, la

cual puede ser evitada mediante la adopción de un regionalismo abierto,

para evitar crear incentivos que aumenten la interacción económica entre

los miembros del sistema a expensas del resto del mundo (Arnaud, 1999).

El regionalismo se vincula con dos conceptos importantes: 1) la creación de

comercio, que ocurre cuando en razón de pertenecer a una zona de libre

comercio o a una unión aduanera, un país pasa de una fuente exterior de

abastecimiento de precios más elevados, a una más barata; y 2) la

desviación de comercio, que se produce cuando como resultado del arancel

externo común de una unión aduanera, los países se ven forzados a

comprar dentro de la misma lo que antes importaban más barato del resto

del mundo.


En un proceso de integración regional, el desvío de comercio será mayor

cuanto menor sea la participación del socio de las importaciones externas,

menor su eficiencia productiva y mayor el margen de preferencia concedido

(Arnaud, 1999). Siempre implica un costo de bienestar para el país de

menor desarrollo relativo del bloque, en cuanto que éste debe reemplazar

importaciones más eficientes provenientes de extrazona, por otras

originarias del socio al que se le otorga la preferencia. En conclusión, en un

proceso de integración, siempre son los países de menor desarrollo los que

sufren una mayor desviación del comercio, comparados con los Estados de

mayor desarrollo económico.

Sin lugar a dudas, la integración a la que nos referimos es un fenómeno que

se da en el escenario del sistema internacional; sus actores son los mismos

que protagonizan el múltiple juego de interacciones en el que consiste dicho

sistema, es decir, las comunidades políticas estatales y los grupos sociales y

políticos situados en el ámbito jurisdiccional de los Estados (Zelada

Castedo, 1989). En sentido estricto, la integración sería una de las formas

de interacción de dichos actores, basado en el impulso originado en el

desarrollo inherente de éstos y orientado históricamente hacia la formación

progresiva de una verdadera sociedad internacional.

El fenómeno de la integración entre los actores del sistema internacional, se

encuentra íntimamente relacionado con los fenómenos de la interacción y

la interdependencia. La base o supuesto del proceso de integración es la

interacción entre los actores participantes, y la interdependencia es la más

típica de sus manifestaciones. Sin embargo, a pesar de que tanto interacción

como interdependencia resultan necesarias, no son tampoco suficientes

(Zelada Castedo, 1989).

En efecto, para poder apreciar un proceso de estas características, es

necesario indagar en busca de aquellos factores que provean a las

interacciones y a la interdependencia de un sentido y una finalidad

extrínsecos. Se trata de buscar en definitiva, el propósito convergente de los

actores involucrados de conseguir por ese medio, determinados objetivos,

previamente valorados, que en el plano económico podrían consistir en el

mayor bienestar, y en el plano político, en la mayor seguridad.

¿Cuáles son las razones para constituir o sumarse a un proceso de integración?


Arnaud (1999) señala que la integración económica es un medio y no un fin,

en cuanto que posibilita alcanzar un mayor grado de desarrollo económico

sustentable, al permitir el logro de mayores mercados, incremento del

comercio, aumento del empleo, mejor calidad de vida, progreso social y

mayor poder de negociación.

Es condición para la realización de un proceso de integración el que los

Estados partes estén convencidos no sólo de que pertenecer al mismo

resulta conforme a su interés nacional, sino que es también del interés y

beneficio común de todos los integrantes del esquema; a ello se llega como

producto de un juicio sobre la base de ponderar las condiciones de cada

país, las similitudes y asimetrías entre los eventuales socios, las

compensaciones a las que hubiere lugar, las alternativas posibles y la

posibilidad de aislamiento internacional en caso de no incorporarse o elegir

otra opción.

Caracteres generales

La integración es el resultado, al mismo tiempo, del impulso expansivo

inherente a los actores participantes –comunidades políticas, estructuras

económicas y grupos sociales y políticos- y de una acción o grupo de

acciones deliberadas, que le confieren al proceso una orientación racional y

un desarrollo controlable y controlado. Ello nos permitiría distinguir

analíticamente una integración real, que es la provocada por fuerzas y

factores históricos objetivos, y la política de integración, que sería la

integración como un conjunto de actos deliberados orientados hacia el logro

de la primera como un medio para alanzar valores extrínsecos (Zelada

Castedo, 1989).

Esta distinción supone excluir del concepto de integración a todo proceso

fundado en la fuerza, limitándonos por tanto a la consideración de aquellos

procesos que por el contrario, se basan en el consentimiento de los actores

participantes. Por lo tanto, la integración se diferencia del establecimiento

de los imperios por la fuerza, en cuanto que en aquélla, o bien media un

acto deliberado y voluntario de los interesados, o bien es el resultado de

consecuencias imprevistas de sus decisiones, pero nunca puede estar

basada en la fuerza (Haas, citado por Arnaud, 1999). Como consecuencia,

los procesos genuinos de integración –al ser siempre consensuados- se

encuentran basados es un sistema de normas de derecho, y poseen algún

grado de legitimidad.


La integración así concebida es un proceso que puede darse tanto a nivel del

sistema internacional global, como en el ámbito geográficamente

restringido de los subsistemas regionales. De allí que pueda distinguirse

entre una integración internacional y una integración regional. La primera

–que constituye un aspecto de la dinámica de la sociedad internacional-

alude a la superación de entidades políticas menores, mediante su fusión en

entidades de mayor extensión superficial, y puede abarcar desde la simple

conclusión de tratados de paz y alianza hasta la formación de

confederaciones, federaciones y otras uniones de Estados (Medina, citado

por Zelada Castedo, 1989).

La integración regional por su parte, que es la que aquí nos interesa, se

refiere a un proceso que tiene lugar entre dos o más Estados, en una escala

geográficamente limitada, y en un plano inferior al de la integración global.

Ambos modos de integración constituyen un instrumento de la política

internacional, y por ello, adoptan alguno de los objetivos básicos de ésta

(como el mantenimiento de la paz y la seguridad dentro del sistema). Para

alcanzar tales objetivos, recurren a aquellos elementos del comportamiento

y de las interacciones entre los Estados que encierran un potencial

fundamentalmente cooperativo.

En otras palabras, en la dicotomía de las relaciones internacionales vistas

como interacciones de conflicto vs. interacciones de cooperación, la

integración se ubica dentro de este segundo grupo de formas de

relacionamiento entre los Estados. Su función primordial, desde el punto de

vista de los fines de la política internacional, será la identificación racional

de materias y procedimientos de relación entre los Estados de naturaleza

preferentemente cooperativa, y en la elaboración, sobre dicha base, de un

interés compartido destinado a dar fundamento a un conjunto de acciones

destinadas a eliminar las interacciones de conflicto, o al menos, a atenuar

sus efectos.

Desde el punto de vista de la materia por su parte, es posible distinguir una

integración política de una integración económica y social. Se aclara que

en la práctica, ambas dimensiones están estrechamente relacionadas y su

diferenciación suele ser sólo a los fines analíticos.

En este sentido, la integración política es la que se refiere a las interacciones

y a la interdependencia entre las comunidades políticas independientes

denominadas Estados, mientras que la económica y social alude a las


estructuras económicas y los grupos sociales y políticos pertenecientes a

jurisdicciones estatales diferentes. Normalmente las diversas políticas de

integración suelen poner el acento en uno u otro objetivo material.

Es la integración económica (aunque también haremos referencia a la

integración política, como etapa superior de evolución de aquélla) la que

nos interesa a los fines de esta exposición. Se entiende comprendida dentro

de las formas de las relaciones económicas contemporáneas entre los

Estados, juntamente con el libre comercio y la cooperación económica.

Tamames la define como “un proceso mediante el cual dos o más mercados

nacionales previamente separados y de dimensiones unitarias poco

adecuadas, se unen para formar un solo mercado, de una dimensión más

idónea” (citado por Zelada Castedo, 1989, p.16).

Bela Balassa por su parte, define a la integración económica como un

proceso y una situación de las actividades económicas (citado por Arnaud,

1999). Considerada como proceso, se encuentra acompañada de medidas

dirigidas a abolir la discriminación entre unidades económicas

pertenecientes a diferentes economías nacionales; vista como una situación

de negocios, se caracteriza por su parte por la ausencia de varias formas de

discriminación entre economías nacionales.

En función de estas distinciones, es importante señalar que los estudios

sobre la integración económica abarcan tanto la determinación de los

efectos reales de los acuerdos o programas pertinentes en las estructuras o

actividades económicas nacionales, como la identificación de instrumentos

de las políticas de integración destinados a lograr de manera efectiva, los

beneficios derivados de la eliminación de los obstáculos a las transacciones

entre dichas estructuras. Se presume que la mayor interdependencia entre

éstas favorece el mejoramiento de su aptitud para satisfacer más

eficientemente las necesidades individuales y colectivas. De igual manera,

la mayor competencia y la mejor utilización de las economías de escala,

resultantes del establecimiento de mercados comunes entre los países que

se integran, estimularán una mejor asignación de los recursos productivos,

y promoverán por este medio, un mayor bienestar.

En resumen, son caracteres de la integración económica los siguientes:

• Se trata de un proceso y una situación.


• Se refiere a las relaciones económicas entre los Estados y a las

transacciones a través de las fronteras estatales, entre otros agentes

económicos.

• Consiste en la eliminación de restricciones y discriminaciones a las

transacciones económicas.

• Afecta la asignación de recursos para la producción, la localización de

las actividades productivas y la división del trabajo entre las unidades

que se integran.

Origen y evolución de los procesos de integración regional

La historia del progreso económico de los pueblos se identifica, a grandes

rasgos, con la historia de su integración. Se manifiesta en el paso de

unidades económicas reducidas y cerradas —la familia, la aldea, el Estado-

ciudad— hacia unidades económicas cada vez más extensas —la Nación, el

orbe civilizado y, en último término, el mercado y la economía mundial—.

Las grandes etapas de crecimiento económico han coincidido con poderosas

ondas de integración. Así sucedió con la integración interna de las

economías de los modernos Estados nacionales, con el largo proceso de

liberalización y ampliación del comercio mundial que se extiende desde la

revolución industrial inglesa hasta la Primera Guerra Mundial, y con el

decidido y renovador movimiento integracionista que tiene lugar después

de la última guerra mundial. Por el contrario, las etapas de relativa

regresión y aun de violenta y agresiva hostilidad ideológica y nacional han

coincidido con períodos de desintegración y aislamiento económico de los

pueblos. Eso ocurrió, por ejemplo, con el período que se sitúa entre las dos

guerras mundiales y, en particular, con el que inicia la gran depresión.

Señala Ekmedjian (1996) que la integración de distintos pueblos es un

fenómeno que históricamente se ha producido de dos maneras: por medio

de la fuerza, como la mayoría de los imperios más importantes (el de los

faraones, el asirio, el chino, el persa, el romano, el azteca, el soviético, etc.)

o de modo voluntario, con la conciencia de su pertenencia a un tronco

común (como la civilización griega, el pueblo judío y el pueblo árabe).

Los procesos de integración regional se encuadran dentro de este segundo

tipo de procesos, esto es, en la integración voluntaria de pueblos distintos,

que es para el autor que comentamos, un fenómeno relativamente reciente

y con efectos de mayor alcance.


Fue sobre todo a partir de la Segunda Guerra Mundial que la integración

regional cobró una especial relevancia, tanto en Europa como en América,

al concientizarse los Estados de la imposibilidad de satisfacer

individualmente determinados requerimientos. En una y otra región sin

embargo, las motivaciones fueron distintas.

En el caso de Europa, tres realidades mostraron la necesidad de esta nueva

orientación hacia la integración:

En primer lugar, la conciencia de los europeos de su propia debilidad. La

Segunda Guerra Mundial había puesto fin definitivo a la tradicional

hegemonía europea en el mundo. Las dos nuevas superpotencias, los

Estados Unidos y la Unión Soviética, tenían un poder económico, político y

militar muy superior al del heterogéneo conjunto de estados europeos.

En segundo lugar, la convicción de que había que evitar por todos los

medios la vuelta a un enfrentamiento entre los estados europeos. Las dos

guerras mundiales se habían iniciado como "guerras civiles" europeas, y

nuestro continente había sido el principal campo de batalla en ambas. Se

trataba, esencialmente, de buscar un acomodo entre Francia y Alemania,

que contara con el visto bueno de EE.UU. La unidad era el camino para

garantizar la paz.

En tercer lugar, el deseo extendido entre muchos europeos de crear un

continente más libre, justo y próspero en el que las relaciones

internacionales se desarrollaran en un marco de concordia.

En el caso de Latinoamérica, las causas de la integración respondían más

bien a una profunda modificación de mentalidad operada en las décadas

previas, merced a una traumática y frustrante experiencia que imbuyó los

ánimos del convencimiento de la necesidad de un cambio (Uriondo, 1996).

Puede afirmarse en este sentido, que la integración alcanza real

protagonismo en Latinoamérica en la segunda mitad del siglo XX, a tenor

con las nuevas exigencias y necesidades de la vida económica, social y

política del mundo y la región, así como de la aparición y desarrollo de un

sistema de instituciones supranacionales en cuyo centro se encuentra la

Organización de Naciones Unidas (ONU). En ese contexto, la Comisión

Económica para América Latina (CEPAL) se convirtió no sólo en el

principal centro generador de teorías sobre el desarrollo de la región, sino


además en plataforma para la implementación de políticas económicas

encaminadas al mismo fin.

A partir de entonces, el mundo se va estructurando sobre la base de grandes

bloques económicos, más o menos institucionalizados jurídicamente, pero

con un gran poder económico, financiero, tecnológico, y por consiguiente,

político (Ekmedjian, 1996).

Es en este nuevo escenario donde se crean y afianzan las Comunidades

Europeas –actualmente Unión Europea- a las que luego se le sumarán el

NAFTA (North American Free Trade Agreement), el MERCOSUR (Mercado

Común del Sur), la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ANSEA) y

la Comunidad Andina (CAN), entre otros procesos.

Se trata de uno de los fenómenos más dinámicos de la vida contemporánea;

es la erosión de la vieja idea de soberanía de los Estados modernos, aunque

paralelamente a esta noción, se tiene en claro que no significan la

desaparición de los Estados. Eso sí, como señala Uriondo (1996), los

mismos se asocian a fin de ampliar las dimensiones de sus mercados para

acelerar el desarrollo económico.

En efecto, la conformación de bloques regionales o subregionales que

generen un marco para la libre circulación de bienes, servicios, personas y

capitales dentro de ellos, se ha convertido en la única vía apta para competir

en el comercio internacional y participar en las negociaciones en un pie de

igualdad.

1.2. Los modelos de integración regional: Tomando en cuenta que la integración es un proceso, el cual pasa por

diversas etapas en forma paulatina y progresiva, es posible establecer una

clasificación según el grado de integración, donde cada una de las etapas o

grados tiene ciertos rasgos esenciales que la distinguen tanto de la etapa

inmediatamente anterior como de la posterior.

Existe un consenso más o menos amplio en la literatura que trata esta

temática respecto de cuáles son los modelos de integración más


importantes1. A los efectos de esta exposición, se tomará como base la

clasificación de Freeland (1996), quien establece cuatro modelos de

integración, a los que agregaremos una etapa preliminar -llamada área de

preferencias arancelarias-y una final, o modelo de unión política, que como

veremos, sería el nivel de integración más avanzado, al que se encaminaría

la Unión Europea.

Área de preferencias arancelarias o zona preferencial

Es la forma de asociación económica de menor alcance. En ella, los

miembros de la misma acuerdan concederse los unos a los otros un

tratamiento tarifario diferencial, más favorable que el otorgado a terceros

países; es decir, se conceden diversos grados de rebajas arancelarias en el

comercio recíproco (Arnaud, 1999). Ello no significa que deban dejar sin

efecto todas las tarifas y derechos aduaneros al comercio entre sí; lo que

importa es que las mutuas tarifas sean más reducidas que aquéllas que

imponen a las importaciones de terceros países, diferencia que se denomina

“margen de preferencia”.

Las áreas de preferencias pueden ser clasificadas en tres sub-categorías

(Basaldúa, 1999):

Áreas de preferencias arancelarias propiamente dichas, donde las

concesiones refieren exclusivamente a los derechos aduaneros que gravan

la exportación e importación de mercaderías;

Áreas de preferencias aduaneras, donde no sólo se reducen las

restricciones arancelarias, sino que puede contemplarse también la rebaja o

eliminación de otros tributos aduaneros, que se aplican con ocasión de la

exportación o la importación, pudiendo contemplar tanto restricciones

directas como indirectas, y

Áreas de preferencias económicas, que abarcan aspectos que no son de

naturaleza aduanera, pero que hacen a un tratamiento discriminatorio de la

mercadería extranjera una vez que ésta ha sido importada.

Las áreas de preferencia configuran un modelo de integración mínima; de

allí que la mayoría de los autores no las incluyan en sus tipologías. Podrían

ser consideradas como una fase que se encuentra al principio de un proceso

de integración entre economías de mercado, con medios de acción que

1 Aclaramos que otros autores hablan de niveles o etapas en el proceso de integración (ver por ejemplo Ekmedjian, 1996).


combinan elementos propios de la integración con otros que se mantienen

en el terreno de la mera cooperación multinacional.

En la etapa más superficial de un proceso de integración que corresponde al

área de preferencias arancelarias, no sería necesaria la creación de

organismos comunes, ya que sería posible dar cumplimiento a las pautas

acordadas con simples oficinas nacionales, que adecuaran

coordinadamente las preferencias aduaneras en los estados partes.

Ejemplo clásico de lo expuesto es la Comunidad Británica de Naciones,

institucionalizada en el año 1931 por el Estatuto de Westminster. Se trata de

una libre asociación de Estados miembros independientes y sus

dependencias, que está integrado por más cincuenta y tres Estados que, con

la excepción de Mozambique, comparten lazos históricos con el Reino

Unido.

1.2.1. La Zona de Libre Comercio (ZLC). De acuerdo con Freeland (1996), en la zona de libre comercio los Estados

partes se limitan a acordar la eliminación de los obstáculos arancelarios y

no arancelarios que limitan la libre circulación de mercancías entre ellos. Es

decir, se trata de un proceso económico-comercial regional en el que se

eliminan los derechos aduaneros y demás obstáculos que gravan los

intercambios comerciales entre los Estados que integran la zona, pero en el

cual cada miembro conserva su propia política comercial y arancel

aduanero, generalmente distintos, respecto de las importaciones y

relaciones comerciales con los países extrazona (Arnaud, 1999).

Ekmedjian (1996) distingue los objetivos perseguidos en el plano interno de

aquellos relativos al plano externo. Respecto al primer aspecto, lo que se

pretende es la supresión de los derechos de aduana y demás restricciones

físicas y aduaneras impuestas a los intercambios comerciales, así como las

exacciones de efecto equivalente, las restricciones cuantitativas y las

medidas similares, respecto a los productos originarios de cada uno de los

países miembros de la zona. En el ámbito externo, la protección no reviste

un carácter uniforme, y por ello es que la mayoría de los autores consideran

que no implica un proceso de integración (Uriondo, 1996).


Por consiguiente, en este modelo, los Estados partes acuerdan suprimir las

tarifas arancelarias y otras barreras o restricciones cuantitativas al comercio

recíproco de bienes, pero conservan cada uno de ellos autonomía e

independencia respecto de su comercio con terceros Estados.

Para llegar a una Zona de Libre Comercio se fijan plazos, condiciones y

mecanismos de desgravación arancelaria, y se suelen otorgar concesiones

para los países de menor desarrollo económico relativo de la zona. La mira

está puesta en las "medidas de fronteras" entre las partes, con el propósito

de incrementar los flujos de intercambio recíproco.

El artículo XXIV del GATT autoriza las zonas de libre comercio, y las define

como “un grupo de dos o más territorios aduaneros entre los cuales se

eliminen los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales

restrictivas… con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de

los productos originarios de los territorios constitutivos de dicha zona de

libre comercio”.

En las zonas de libre comercio surge el problema del control de las

importaciones de extra-zona, por lo que los Estados partes deben

implementar instrumentos que tiendan a establecer el origen de los

productos, y de esa forma diferenciar entre los bienes que se generan en la

zona y los que provienen de otras latitudes. Es decir, los productos que se

deben beneficiar con el acuerdo son sólo los originarios de los Estados

partes; de allí la necesidad de evitar el ingreso de productos ajenos a la zona

de libre comercio por medio de normas y certificados de origen, cuya

regulación y control deben ser muy precisos y severos.

En estas zonas de libre comercio es donde se efectúa la menor cesión de la

soberanía estatal a órganos supranacionales, ya que cada Estado conserva

plenamente su autoridad y competencias internas.

Es por ello que en las zonas de libre comercio, normalmente se crean

órganos comunes de carácter intergubernamental, con funciones

coordinadoras de las medidas que deban ir adoptando los Estados partes,

para de esta forma lograr el objetivo propuesto. En este periodo, cada

Estado sigue conservando todo el poder de decisión sin delegación de

facultades, aunque existe el compromiso para reducir de forma progresiva

las barreras arancelarias hasta llegar a la total desgravación.


De allí que su principal ventaja es que no restringe en absoluto la capacidad

de cada Estado Parte para desarrollar su propia política de comercio

exterior con terceros Estados, al mismo tiempo que se cumplen los

objetivos de lograr un mercado ampliado, mayor poder de negociación

conjunto y un mayor peso específico en el mundo. Como señala Arnaud

(1999), la zona de libre comercio constituye en definitiva “una unión de

países soberanos en donde las decisiones para su inserción en el mundo las

adopta cada Estado conforme a su interés nacional, sus necesidades de

desarrollo, su modo de vida, entidad cultural y tradiciones nacionales”

(1999, p. 33).

Es importante destacar que en la constitución de las nuevas zonas de

comercio cada vez se incluyen temas nuevos tales como las restricciones a

las inversiones extranjeras; la propiedad intelectual; las regulaciones que

restringen el comercio de servicios (transporte, seguros y actividades

financieras); la competencia desleal, como el caso de los subsidios; los

procesos de solución de controversias; normas laborales; y la preservación

del medio ambiente (Arnaud, 1999).

Ejemplo actual de Zona de Libre Comercio es el NAFTA (North American

Free Trade Association), celebrado entre Estados Unidos, Canadá y

México.

1.2.2. La Unión Aduanera (UA). La unión aduanera implica un proceso en el que los estados participantes,

además de liberar las corrientes comerciales por medio de la desgravación

arancelaria como en el caso de la ZLC, adoptan frente a terceros países un

arancel aduanero externo común. Este arancel es un monto (fijo o variable

por producto) para el intercambio de bienes (importación y exportación)

entre los miembros de la unión y terceros Estados (Freeland, 1996).

La adopción de un arancel externo común se realiza normalmente en forma

gradual. Se admiten las listas de excepciones, siempre temporarias, y

normalmente se conviene que sean diferentes entre los países miembros,

atendiendo al distinto grado de desarrollo económico relativo que estos

países tienen (a menor desarrollo relativo se permiten más excepciones, y

así sucesivamente).


Los derechos de importación obtenidos por el arancel externo común, a su

vez, deben ser distribuidos entre los Estados miembros, para lo cual deben

definir el mecanismo adecuado para ello. Por otra parte, al existir un

arancel externo común, se eliminan las normas de origen, por lo que una

mercadería de procedencia extranjera, ingresada legalmente por cualquier

repartición aduanera, previo pago del impuesto común que se haya fijado,

tiene libre circulación por el espacio geográfico de los países socios de la

unión aduanera (Arnaud, 1999).

Ello supone, por lo tanto, que en la unión aduanera no sólo circulan

libremente los bienes originarios, sino también las llamadas mercancías en

libre práctica o libre tránsito, que Freeland (1996) define como aquellas

que han sido importadas para consumo por la frontera común en

cualquiera de los Estados miembros, y que se desplazan luego por los

demás, como si fueran productos originarios.

De manera sintética, podemos afirmar que una unión aduanera perfecta

debe reunir las siguientes condiciones (Arnaud, 1999): 1) la completa

eliminación de aranceles entre sus Estados miembros; 2) el establecimiento

de un arancel uniforme sobre las importaciones del exterior de la unión; y

3) la distribución de los ingresos aduaneros entre sus miembros conforme a

una fórmula acordada.

Las Uniones Aduaneras han sido convalidadas por el artículo XXIV del

GATT, que las define como “la substitución de dos o más territorios

aduaneros por un solo territorio aduanero, de manera:

1) que los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales

restrictivas… sean eliminados con respecto a lo esencial de los intercambios

comerciales entre los territorios constitutivos de la unión o, al menos, en lo

que concierne a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos

originarios de dichos territorios; y

2) que (…) cada uno de los miembros de la unión aplique al comercio con

los territorios que no estén comprendidos en ella derechos de aduana y

demás reglamentaciones del comercio que, en substancia, sean idénticos…”

En el mismo artículo del GATT se expresa que las uniones aduaneras deben

tener por objeto "facilitar el comercio entre los territorios constitutivos, sin

obstaculizar por ello el de otras partes contratantes con estos territorios",

exigiéndose que “los derechos de aduana que se apliquen en el momento en


que se establezca dicha unión… no sean en conjunto, con respecto al

comercio con las partes contratantes que no formen parte de tal unión o

acuerdo, de una incidencia general más elevada, ni las demás

reglamentaciones comerciales resulten más rigurosas que los derechos y

reglamentaciones comerciales vigentes en los territorios constitutivos de la

unión antes del establecimiento de ésta o de la celebración del acuerdo

provisional, según sea el caso”.

Los sistemas económicos internos de los países integrantes de la Unión

deben ser compatibles entre sí, y negocian en grupo, como un bloque

inescindible. Como señala Freeland (1996), la fijación de un arancel

aduanero externo común implica la necesidad de un posicionamiento del

grupo respecto del mundo, es decir, de una política común en las relaciones

con los terceros países. De allí que pueda afirmarse que “toda unión

aduanera implica en buena medida la unificación de la política comercial”

(Ekmedjian, 1996, p. 27).

En cuanto a las ventajas de una unión aduanera respecto a una zona de

libre comercio, se suelen señalar los menores costos de administración

debido a la eliminación de los controles internos sobre el origen de los

bienes. Arnaud (1999) señala que tal ventaja sin embargo, sería

compensada con los costos de convenir e implementar un sistema aduanero

común y el establecimiento del mecanismo de distribución de los ingresos

aduaneros en una unión aduanera.

Resulta evidente que la cesión de soberanía de los Estados Parte a la unión

aduanera es más importante que en la zona de libre comercio. Para

Basaldúa (1999), en una unión aduanera deben crearse órganos

especializados, que incluyan aquellos competentes para la formación

progresiva del derecho comunitario, resultando igualmente indispensable

establecer un tribunal de justicia permanente.

Ejemplo vigente de unión aduanera -aunque imperfecta- es hoy el

MERCOSUR, suscripto por el Brasil, la Argentina, Paraguay y Uruguay por

el Tratado de Asunción del Paraguay del 26 de Marzo de 1991, a los que

posteriormente se agregó Venezuela. Freeland (1996) también cita como

ejemplo de unión aduanera al Benelux en su forma original, integrado por

Bélgica, Holanda y Luxemburgo.


1.2.3. El Mercado Común (MC). En este modelo, también denominado mercado interior o mercado único, se

suman a la libre circulación de mercancías y servicios la libre circulación de

los factores de producción, aportados por los residentes en el territorio de

cualquiera de los países miembros (Ekmedjian, 1996).

El mercado común implica por lo tanto, la eventual gradual creación de un

solo mercado dentro de un área determinada, en la cual dejan de operar

todas las barreras aduaneras y comerciales al libre desplazamiento de los

tales factores: trabajadores, capital, bienes y servicios, y a los productos

resultantes de dicha cooperación. Precisamente, son los pilares del mercado

común las llamadas libertades fundamentales del mismo: la libre

circulación de mercancías, de personas y de capitales, y la libre prestación

de servicios.

Todo ello supone que los gobiernos de los distintos Estados -conforme a su

interés nacional- acuerdan el establecimiento de esta situación renunciando

a parte de su soberanía a las instituciones específicamente responsables de

su ejercicio y/o mediante una armonización mutua de las políticas

domésticas (Arnaud, 1999).

De manera sintética, podemos decir que en el mercado común: 1) no hay

aduanas internas ni barreras tarifarias entre los Estados partes; 2) se lleva a

cabo una política comercial común; 3) se permite el libre desplazamiento de

los factores de la producción; y 4) se adopta un arancel aduanero exterior

unificado frente al exterior.

Para el desarrollo de este modelo se requiere el cumplimiento de tres

condiciones fundamentales (Freeland, 1996):

• La armonización de las legislaciones de los Estados miembros en las

áreas pertinentes, para evitar que las normas internas obstaculicen la

plena realización de las libertades, asegurando así las condiciones de

libre concurrencia en el ámbito del mercado interior común. En este

sentido, las normas no sólo deben perseguir la supresión de las barreras

que impiden el libre ejercicio de las cuatro libertades mencionadas

(barreras aduaneras, físicas, técnicas, comerciales, restricciones

monetarias, etc.), sino también de aquéllas que son consecuencias de

prácticas restrictivas de reparto o explotación de los mercados

imputables a las empresas (reglas de competencia).


• La coordinación de las políticas macroeconómicas.

• El desarrollo de reglas comunes aplicables de manera uniforme no sólo

a los Estados miembros, sino también a las personas físicas y jurídicas

que en ellos habitan, y que de ese modo, son fuente de derechos y

obligaciones para unos y otros.

De allí que, a diferencia de los modelos de integración previamente

descriptos, el mercado común requiera la creación de una estructura

institucional distinta, con poderes autónomos o delegados por los Estados

miembros, con capacidad para imponer normas de manera uniforme y

simultánea y personalidad jurídica propia (Freeland, 1996). Por eso Arnaud

(1999) sostiene que la realización del mercado común lleva implícita la idea

de supranacionalidad, ya que a través del proceso económico, con el

tiempo se arriba a una unidad nacional, que afecta la entidad cultural de los

Estados.

El modelo del mercado común está contemplado en el mismo artículo XXIV

del GATT, y se basa en que no existan aduanas, barreras arancelarias o

para-arancelarias entre los Estados miembros, lo que, al menos en teoría,

ocasiona mayor eficiencia en la asignación de todos los recursos volcados a

la producción.

Podemos señalar como ventajas de la existencia de un mercado común

(Arnaud, 1999):

• El menor desperdicio de los recursos, en razón de una mayor aplicación

del concepto de la división del trabajo y una utilización más económica

de los recursos.

• El alto costo de la producción doméstica puede evitarse por la certeza de

la obtención de suministros dentro del mercado común.

• Debido al rápido crecimiento económico, las industrias eficientes

tendrían éxito, y ello traería como consecuencia una mayor reubicación

de los recursos a emplear.

• Con la combinación de los recursos surgirán ventajas competitivas de la

eficiencia de la dirección y de las personas y no meramente de ventajas

naturales.


• El mercado común permitirá el empleo de técnicas de producción

masiva sólo posibles en otras circunstancias bajo condiciones

monopólicas.

• Se debilitarán las prácticas restrictivas internas frente a la competencia

externa y la ausencia de protección.

Como ejemplo de Mercado Común se señala la Unión Europea –

denominada Comunidad Económica Europea-, en el período que va desde

1957 a 1992. Además, es importante señalar que el Mercosur, de acuerdo a

la finalidad establecida en el Tratado de Asunción de 1991, aspira a

constituirse en un mercado común, una vez que cumpla con las condiciones

exigidas para ello. También se menciona al mercado común como objetivo

final de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), creada por

el Tratado de Asunción de 1980.

1.2.4. La Unión Económica y Monetaria (UEM). Es la etapa de integración económica más compleja y perfecta: en ella, a

todas las condiciones anteriores, se le suma la existencia de una moneda

única para todos los Estados miembros, que son además regidos por una

política económica común (Freeland, 1996).

Por lo tanto, son requisitos de existencia de una Unión Económica y

Monetaria: 1) la supresión de todas las barreras internas, aduaneras y otras;

2) la fijación de un arancel externo común; 3) la libre circulación de

mercaderías, personal, servicios y capitales; y 4) la coordinación de las

políticas económicas entre los Estados miembros, que delegan a

organismos supranacionales el dictado de normas comunes sobre tales

políticas y la resolución de los conflictos (Uriondo, 1996).

La unión económica supone por lo tanto la armonización de las políticas

económicas nacionales, entre ellas, las políticas monetaria, financiera,

fiscal, industrial, agrícola, etc. con la finalidad de eliminar las

discriminaciones que derivadas de las disparidades entre las políticas

nacionales de cada uno de los Estados que la componen.


Como son objeto de la integración todas las actividades económicas en el

ámbito espacial de la unión económica –entre ellas la política financiera-, la

concertación de una política monetaria común lleva a la creación de un

banco central común y finalmente a la adopción de una moneda común, con

lo que se perfecciona una unión monetaria.

Ekmedjian define a la unión monetaria como una de las etapas más

avanzadas dentro de la unión económica, que implica “la utilización de la

misma unidad monetaria en todos los Estados miembros del bloque,

desprendiéndose éstos de sus atribuciones de emitir su propia moneda, que

es una de las clásicas funciones derivadas de la soberanía” (1996, p. 29).

Tanto para Ekmedjian (1996) como para Freeland (1996), la UEM

representa la etapa previa a la integración política, ya que implica la

adopción de políticas comunitarias en sectores cada vez más amplios de la

actividad estatal.

Existe un alto consenso entre los especialistas respecto a que en esta etapa

se deben crear no sólo organismos intergubernamentales, sino también

supranacionales, debido a que el proceso requiere de la unificación de las

políticas de todos los estados miembros, a lo cual, sólo es posible llegar

mediante la creación de entidades que tengan a su cargo el proceso de

uniformidad mencionado. Es decir, resulta necesario consolidar

instituciones y órganos comunitarios, cuyas decisiones sean obligatorias

para los países miembros y sus poblaciones, siendo de vital importancia que

estos órganos sean de carácter autónomo e independiente, ya que tendrán

la misión de coordinar y armonizar las políticas unificadas e impedir el

predominio de un Estado sobre otros. Ejemplo de unión económica y

monetaria es hoy la Unión Europea. Si bien se abordará este tema en la

Unidad 2, es importante señalar que la unión económica y monetaria en el

marco de la Unión Europea se alcanzó a partir de un proceso que

comprendió tres fases, que marcaron una evolución mesurada aunque

progresiva, como se exhibe en el gráfico siguiente:


Fuente: Banco Central Europeo. http://www.ecb.int

Primera fase de la UEM: el Comité de Gobernadores

La primera fase de la UEM comenzó el 1 de julio de 1990, fecha en que

quedaron suprimidas las restricciones a la circulación de capitales entre los

Estados miembros. En esta fase, el Comité de Gobernadores de los Bancos

Centrales de los Estados miembros de la Comunidad Económica Europea

recibió la atribución de nuevas competencias, entre ellas mantener

consultas sobre las políticas monetarias de los Estados miembros e

impulsar la coordinación en dicho ámbito, a fin de conseguir la estabilidad

de precios. Resultaba además necesario revisar el Tratado constitutivo de la

Comunidad Europea (el Tratado de Roma) a fin de establecer la

infraestructura institucional necesaria para las fases subsiguientes. Con este

objetivo, se convocó una Conferencia Intergubernamental sobre la UEM,


que tuvo lugar en 1991, simultáneamente a la Conferencia

Intergubernamental sobre la unión política.

Las negociaciones concluyeron con la adopción, en diciembre de 1991, del

Tratado de la Unión Europea, que fue firmado en Maastricht el 7 de febrero

de 1992, y entró en vigor el 1 de noviembre de 1993. Este Tratado modifica

el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, -que pasó a

denominarse Tratado constitutivo de la Comunidad Europea-, y le añade,

además de otros anexos, el Protocolo sobre los Estatutos del Sistema

Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo y el Protocolo

sobre los Estatutos del Instituto Monetario Europeo.

Segunda fase de la UEM: la constitución del IME y del BCE

La creación del Instituto Monetario Europeo (IME), el 1 de enero de 1994,

señaló el comienzo de la segunda fase de la UEM y supuso la disolución del

Comité de Gobernadores. Las dos funciones principales del IME eran: 1)

fortalecer la cooperación entre los bancos centrales y la coordinación de las

políticas monetarias; y 2) realizar los trabajos preparatorios necesarios para

la constitución del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), para la

dirección de la política monetaria única y para la creación de una moneda

única en la tercera fase.

En diciembre de 1995, el Consejo Europeo acordó que la unidad monetaria

europea, que habría de introducirse al inicio de la tercera fase, se

denominaría «euro», y confirmó que dicha fase comenzaría el 1 de enero de

1999. Además, se anunció el orden cronológico de una serie de

acontecimientos que marcarían el avance del proceso de transición al euro.

Estas actividades seguían, en su gran mayoría, diversas propuestas

detalladas elaboradas por el IME.

En una primera instancia, se estableció que once Estados miembros

cumplían las condiciones necesarias para la participación en la tercera fase

de la UEM y la adopción de la moneda única que habría de iniciarse el 1 de

enero de 1999. Dichos Estados eran Bélgica, Alemania, España, Francia,

Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Austria, Portugal y Finlandia.

El 25 de mayo de 1998, los gobiernos de los once Estados miembros

participantes nombraron al presidente, al vicepresidente y a los otros cuatro

miembros del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo (BCE). La toma

de posesión efectiva de estos cargos tuvo lugar el 1 de junio de 1998 y señaló


la constitución del BCE y el fin de las funciones del IME. El BCE y los

bancos centrales nacionales de los Estados miembros participantes

constituyen el Eurosistema, sobre el que recae el cometido de establecer y

formular la política monetaria única en la tercera fase de la UEM.

Tercera fase de la UEM: la fijación irrevocable de los tipos de cambio

El 1 de enero de 1999 dio comienzo la tercera y última fase de la UEM con la

fijación irrevocable de los tipos de cambio de las monedas de los once

Estados miembros participantes desde el principio en la Unión Monetaria y

el inicio de la ejecución de la política monetaria única bajo la

responsabilidad del BCE.

Tras la incorporación de Grecia el 1 de enero de 2001, de Eslovenia el 1 de

enero de 2007, de Chipre y Malta un año después, de Eslovaquia el 1 de

enero de 2009 y de Estonia el 1 de enero de 2011, diecisiete Estados

miembros participan en la tercera fase de la UEM. Los bancos centrales de

dichos países forman parte del Eurosistema desde el día de su

incorporación a la zona del euro.

1.2.5. La Unión Política (UP). Se trata del mayor grado de profundidad al que puede aspirar un proceso de

integración; se produce cuando la misma avanza mas allá de los mercados,

en cuanto que en el transcurso de este proceso, los Estados involucrados

tienden no sólo a armonizar, sino a unificar las políticas en todos los

campos, incluyendo la política exterior y de seguridad y defensa. Todo ello

supone el establecimiento de una autoridad supranacional cuyas decisiones

obliguen a los Estados miembros (Arnaud, 1999).

Es precisamente este último uno de los elementos más destacados de los

autores como característica de la unión política: la aceptación por parte de

entes antes soberanos, de una nueva autoridad central, que supone la

desaparición de la independencia de las entidades que se integran.

Zelada Castedo (1989) señala que se trata de un proceso acumulativo de

cambio en la naturaleza de las relaciones existentes entre unidades políticas

más o menos soberanas (Estados), durante el cual estas unidades aceptan

voluntariamente una especie de autoridad central. Se trata entonces de un


proceso voluntario, en virtud del cual esta nueva autoridad estará dotada no

sólo de poder sino también de legitimidad.

Se puede resumir que este fenómeno se caracteriza en su esencia por la

progresiva erosión de la autonomía de las unidades que se integran debido

a la acentuación de la interdependencia; y por afectar las interacciones

entre dichas unidades en el sentido de promover el surgimiento progresivo

de una entidad política nueva y diferente.

Los distintos autores analizados sostienen que no se han presentado a la

fecha fenómenos de integración política en sentido estricto. Éstos se han

dado en todo caso, estrechamente vinculados a los procesos de integración

económica. Se sostiene que esta última tiene motivaciones de índole política

y produce efectos también de naturaleza política. De allí que el interés por

la integración política se produce a propósito del desarrollo de los esfuerzos

de integración económica regional de las últimas décadas.

En definitiva, el problema de la unión política es ineludiblemente un

problema de soberanía. Lograr una homogeneidad política de la

profundidad y unidad que requiere un verdadero mecanismo de

integración, supone renunciar a la libertad absoluta, al poder hegemónico

para decidir la suerte de un Estado. Requiere el cambio del paradigma

estatocéntrico existente desde la Paz de Westfalia. Es por ello que la Unión

Europea, como único proyecto contemporáneo más avanzado de unión

política, es única y digna de análisis.

Todos aquellos que se ocupan de la construcción europea, señalan que ésta

no tiene sentido y dinamismo sino con la condición de evolucionar hacia

una mayor unidad política de Europa. Pescatore (1973) señala que los

motivos profundos que impulsaron a los creadores de la Unión y que siguen

inspirando a aquellos que los han reemplazado en el funcionamiento diario

de las instituciones comunes, son de orden político.

De allí que sea plausible afirmar que la UE es un modelo de integración de

medios económicos con finalidades políticas. Esto es, el objetivo último del

proceso de construcción europea es la integración política, pero a ella

difícilmente se llegará de un modo directo, sino cuando el grado de

integración económica, social y jurídica entre los países miembros sea tan

intenso que la integración estrictamente política sea inevitable para

garantizarlos (Llanquilef, 2011).


No es sorpresa entonces que no existan grandes esfuerzos concretos por la

creación de instancias de integración política. Parece evidente que los

Estados europeos esperan que la integración política sea una consecuencia

inevitable de la integración económica, transformando así el paso desde un

modelo de integración económica a la integración política en un escaño

indoloro, toda vez que –como señala Llanquilef (2011)- no supondrá en los

hechos una situación más gravosa que la que impera en un estado de

integración económica completa. Es decir, el perfeccionamiento “formal” de

la integración en materia política supondría en teoría la entrega de una

soberanía “vacía”.

Sin embargo, hasta la fecha, la integración económica no ha conducido

como por deslizamiento natural, a la unión política: no ha habido ningún

efecto significativo e irresistible de spill over de lo económico hacia lo

político, y de hecho, los intentos deliberados por alcanzar tal unión no han

alcanzado los resultados esperados.

Más allá de las dificultades para su conformación, no cabe duda que la

unión política es indispensable para que Europa se convierta en un actor

político mundial y pueda contribuir a la resolución de los retos a los que se

enfrenta la sociedad internacional del siglo XXI. La adopción de un Tratado

de reforma –el Tratado de Lisboa- en lugar de un verdadero Tratado

Constitucional, no es lo más plausible a medio-largo plazo como camino

hacia la unidad política, cuyo éxito reposa en la adhesión ciudadana al

proyecto europeo. Sin embargo, contiene elementos importantes en este

camino, como se analizará en la próxima unidad.

Conclusión

La clasificación de los distintos modelos que puede revestir la integración

económica se basa en dos criterios fundamentales: por una parte, el ámbito

material abarcado por los respectivos programas de integración, y por otra,

el alcance de los instrumentos utilizados en cuanto al tratamiento

preferencial que se otorgan los países participantes en relación con los no

participantes. Así por ejemplo, las tres primeras formas de integación

económica se diferencian de las restantes debido a que la materia de

aquéllas son, únicamente las transacciones comerciales. A su vez, las áreas

preferenciales y las zonas de libre comercio se diferencian de las otras

formas en razón de los procedimientos par aplicar un tratamiento más


favorable, y por consiguiente, discriminatorio, con relación a terceros

países.

El siguiente cuadro resume los distintos modelos de integración regional

explicados en la presente unidad:


Bibliografía Lectura 1 • Ekmekdjian, M. A. (1996). Introducción al Derecho Comunitario

Latinoamericano (2ª Ed.). Buenos Aires: Depalma.

• Freeland López Lecube, A. (1996). Manual de Derecho Comunitario (1ª

Ed.). Buenos Aires: Ábaco.

Bibliografía ampliatoria

• Arnaud, V. G. (1999). Mercosur, Unión Europea, Nafta y los procesos de

integración regional (2da Ed.). Buenos Aires: Abeledo Perrot.

• Basaldúa, R. (1999). Mercosur y Derecho de la Integración. Buenos

Aires: Abeledo Perrot.

• Llanquilef Durán, P. (2011). Reflexiones sobre la integración política en

la Unión Europea: ¿un callejón sin salida? Revista de Estudios Ius

Novum. Recuperado de http://www.iusnovum.com/wordpress/union-

europea/

• Pescatore, P. (1973). Derecho de la Integración: nuevo fenómeno en las

relaciones internacionales. Buenos Aires: BID/INTAL.

• Uriondo de Martinoli, A. (1996). Integración Regional. Córdoba:

Advocatus.

• Zelada Castedo, A. (1989). Derecho de la Integración Regional. Buenos

Aires, BID/INTAL.

www.uesiglo21.edu.ar

Lectura 1 - La Integración Regional

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