Lección 1. Organización Administrativa y Derecho.

LECCIN 1. LA ORGANIZACIN Y LA POTESTAD ORGANIZATORIA EN EL MBITO

ADMINISTRATIVO

Organizacin y actividad de las administraciones

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1. ORGANIZACIN Y POTESTAD ORGANIZATORIA EN EL MBITO ADMINISTRATIVO

1.1. Introduccin

El concepto de organizacin tiene una importancia capital en el mbito de la AP. En principio,

organizacin es la articulacin de funciones, medios y personas para el cumplimiento de un fin y, por

tanto, su ordenacin para conseguir determinados resultados. Desde la perspectiva de la

organizacin puede sostenerse, pues, que cada AP es un sistema dispuesto con vistas al fin

predeterminado por la CE: la realizacin continuada del inters general para el desarrollo de tareas

y funciones, diferenciado de otros sujetos y constituido por una serie de piezas especficas, que

reciben el nombre de puestos de trabajo, cargos, unidades y rganos, conceptos que analizaremos

ms adelante. Pero la palabra organizacin es un concepto polismico, no slo porque es objeto de

disciplinas cientficas diversas (la sociologa, la ciencia poltica, la economa y el Derecho,

fundamentalmente), sino porque designa tanto la creacin, dotacin con potestades y competencias

y puesta en funcionamiento de las correspondientes entidades, como la estructura interna de stas y

la asignacin de atribuciones a sus rganos, la dinmica de funcionamiento interno de las mismas y

las propias entidades (sus caractersticas, posicin, rgimen jurdico, relaciones, etc.).

El objeto de la teora jurdica de la organizacin comprende el proceso decisional de

creacin, la estructura normativa o constitucin interna y las reglas de funcionamiento interno.

Todo ello referido no a las instituciones en general u organizaciones en sentido amplio, sino a las

organizaciones reconocidas como sujetos de relaciones jurdicas, es decir, dotadas de personalidad

jurdica.

Dentro del conjunto de las organizaciones dotadas de personalidad, es decir, de las personas

jurdicas, es posible distinguir entre dos grandes grupos: las personas jurdico-privadas y las jurdico-

pblicas, siendo estas ltimas las que aqu importan. Dentro del gnero de organizaciones jurdico-

pblicas, las subsumibles en la categora de AP son entidades reales y operativas en la vida diaria. Se

integran por personas fsicas y actan a travs de ellas, las cuales lo hacen, a su vez, en ejercicio de

su puesto o cargo pblico, desarrollando tareas al servicio del bien comn, en virtud de la asignacin

que al efecto les hace la organizacin en la que se encuadran y respecto de la cual se encuentran en

una especfica relacin de servicio.

Por tanto, la organizacin jurdico-pblica es el marco de encuadramiento y referencia del

empleo de personas (funcionarios, empleados pblicos) cuyas acciones se imputan a aqulla, la cual

les proporciona los medios materiales y econmicos precisos para el desarrollo de las

correspondientes tareas. Esto significa que las organizaciones jurdico-pblicas, como las jurdico-

privadas, son titulares de derechos y deberes, centros de imputacin de relaciones jurdicas. Pero, al

contrario de lo que sucede con las organizaciones jurdico-privadas, las de tipo jurdico-

administrativo, no tienen tanto una capacidad civil general para operar en su giro o trfico cuanto

ms bien una habilitacin-deber de actuar, derivada de las potestades atribuidas por el

ordenamiento jurdico. Y se distinguen de ellas, adems, en que su creacin o configuracin tiene

que hacerse a travs de una Ley (incluso directamente por una norma de la UE), por un Reglamento

o por una decisin administrativa concreta.


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Las organizaciones jurdico-pblicas pueden ser fundamentalmente de los siguientes tipos:

a) Corporaciones territoriales (cuya base personal est integrada en principio por todas las

personas del correspondiente territorio). Las ms importantes son el Estado mismo y las

restantes instancias de su organizacin territorial: las CCAA y las entidades bsicas de la AL,

es decir, el Municipio, la Provincia (o, en el Pas Vasco, el Territorio Histrico) y la Isla.

b) Corporaciones funcionales (las Universidades pblicas, por ejemplo).

c) Entes asociativos diversos.

d) Entes fundacionales o institucionales de diverso tipo.

En el seno de las organizaciones jurdico-pblicas territoriales (Estado, CCAA, Municipios) se

han ido decantando con el tiempo un modelo de estructura de tipo institucional-burocrtico. Esto

quiere decir que sus caractersticas fundamentales son la divisin del trabajo, la estructura

jerrquica, la racionalizacin y uniformizacin de los procesos de trabajo internos y la actuacin de

las tareas por personal cualificado en rgimen de dedicacin profesional. El arquetipo mismo de la

organizacin administrativa institucional-burocrtica es la AGE, as como las AAPP de las CCAA

(construidas siguiendo su ejemplo).

A estas AAPP, que se inscriben en el ordenamiento espaol y pueden calificarse, as, de

internas, hay que aadir, en la medida en que aquel ordenamiento est inscrito por virtud de la

integracin supranacional en el ms amplio europeo, la AP de la UE, compuesta por instituciones,

rganos y organismos que realizan funciones neta o predominantemente de tipo administrativo-

ejecutivo: la Comisin Europea desde luego (art. 17 del TUE), pero tambin toda una serie de

organismos entre los que figuran el Banco Central Europeo y las Agencias europeas (de las que hay

varias decenas; por ejemplo, la Oficina de Armonizacin del Mercado Interior). Esta AP europea se

articula en la prctica como un nuevo escaln (supranacional) administrativo, un autntico escaln

ejecutivo europeo con competencias propias directamente regulado por el Derecho de la UE (el art.

298.1 del TFUE establece hoy que en el cumplimiento de sus funciones, las instituciones, rganos y

organismos de la Unin se apoyarn en una administracin abierta, eficaz e independiente). Esta AP

supranacional, conceptuable en su ncleo, mutatis mutandis, como universal y territorial, se articula

tambin al modo institucional-burocrtico, en el sentido ms arriba descrito. Y est en estrecha re-

lacin con la AP interna, tanto ms cuanto sta en virtud del art. 4 TUE opera en todo caso como

AP indirecta de la UE.

El Derecho administrativo de la organizacin tiene por objeto la creacin, estructuracin,

posicin jurdica, relaciones y funcionamiento de las organizaciones jurdico-pblicas pertenecientes

a la AP y de sus unidades y rganos componentes, as como la provisin personal de unas y otros a

los efectos de la actuacin de las potestades, competencias y atribuciones correspondientes. Las

cuestiones bsicas de las que se ocupa tal Derecho son, pues, las siguientes:

i. la potestad organizatoria en sentido estricto, consistente en la creacin, estructuracin y

determinacin de las organizaciones y sus puestos de trabajo, cargos, unidades y rganos;


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i. la determinacin de las tareas, las potestades y las atribuciones de las organizaciones y sus

puestos, cargos, unidades y rganos, esto es, la identificacin de la competencia;

ii. la determinacin de los rganos de las organizaciones, sus clases y formacin de su

voluntad, en especial el ejercicio las competencias por parte de los titulares de aquellos

rganos; y

iii. las relaciones interorganizativas e interorgnicas, es decir, las relaciones que puede haber

entre varias AAPP o entre varios rganos de una misma AP.

1.2. La Constitucin y la organizacin administrativa

Desde la perspectiva de la CE, la AP es una pieza importante y, concretamente la interna, de

relevancia constitucional del Estado autonmico (arts. 2 y 137 CE), social y democrtico de Derecho

(art. 1.1 CE).

Por ello, la regulacin constitucional referida a la AP interna est repartida entre la

determinacin de la estructura tanto de la instancia general o estatal (tt. IV, arts. 97 a 107 CE) como

de las territoriales (caps. 2 y 3 del tt. VIII CE) y la distribucin de competencias entre stas y

aqulla (efectuada con ocasin de la articulacin de tales instancias territoriales). A la luz de esta

regulacin constitucional se pueden destacar los elementos vertebrantes de la organizacin adminis-

trativa, que se examinan a continuacin.

1.2.1. Existencia de diferentes tipos de organizaciones administrativas

Ni en los Tratados de la UE, ni en la CE existe un nico tipo de organizacin administrativa, y

s ms bien un elenco de frmulas o soluciones organizativas. Por lo que hace a nuestro

ordenamiento interno, en efecto, el elenco constitucional de soluciones organizativas administrativas

incluye varios tipos:

1. Atendiendo a la amplitud y radio de las responsabilidades o funciones de la AP puede

distinguirse entre:

1.1. AP de carcter universal, que es la territorial, tal cual resulta del artculo 137 CE, que por

ello hace referencia a la gestin global o universal de los respectivos intereses de las

comunidades o colectividades diferenciadas que dan lugar a la organizacin territorial del

Estado: el Estado mismo, las CCAA y las entidades correspondientes de la AL; y

1.2. AP especial, que es precisamente el resto de AAPP, entre las que destacan las

organizaciones dotadas de un status constitucional especfico, como los centros de

enseanza y, particularmente, las Universidades artculo 27.10 CE, o los Colegios

Profesionales del artculo 36 CE.

2. Por otro lado, y desde el punto de vista del juego que el principio democrtico puede

tener en la organizacin, existe una variedad de tipos de AP, que va desde la institucional-

burocrtica, directamente incardinada al correspondiente Gobierno (la AGE y la de cada una de las

de las CCAA) y que carece de legitimacin de origen democrtica directa, hasta la AP democrtica y

de autoadministracin (del que sera prototipo el Municipio), pasando por todas las frmulas


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intermedias, entre las que destacan las soluciones corporativas de autoadministracin (por ejemplo,

las Universidades).

1.2.2. Criterios constitucionales que rigen la organizacin administrativa

Adems de la precedente articulacin bsica del sistema administrativo, la CE contiene

tambin criterios organizativos, referidos a la configuracin de las organizaciones y a la forma en que

han de desarrollar sus cometidos. Esos criterios responden a la puesta en relacin de la ndole de las

tareas a desempear, el medio en que ha de actuar la organizacin, los bienes constitucionales en

presencia y el grado de afeccin a los ciudadanos destinatarios ms directos de su accin. Desde esa

perspectiva, cuando se trata de tareas fundamentales que requieren la asuncin y el cumplimiento

de responsabilidades constitucionales estatales, aqullas demandan el tipo de la AP territorial-

universal, en cuanto nico que puede crear y ocuparse de materias nuevas. Este tipo de AP, adems,

es el nico que puede desempear la principal de las calificables como tareas administrativas secun-

darias: la programacin o planificacin poltica, es decir, el apoyo al respectivo nivel de gobierno en

la preparacin y, en su caso, formulacin de nuevas polticas administrativas. As resulta claramente

de lo dispuesto en el artculo 137 CE: si a cada instancia territorial (local, autonmica, estatal)

corresponde la gestin de los intereses propios de la colectividad que institucionaliza, en cada una de

ellas debe existir una AP territorial-universal que sea capaz de asumir los comentados cometidos en

el plano ejecutivo.

Ahora bien, la CE no prefigura, en concreto, la forma en que ha de cumplirse la tarea de

ejecucin de los programas legislativos encomendados a la AP. De ah que el fenmeno consistente

en renunciar a la creacin de una especfica organizacin pblica para determinadas actividades y

encomendrselas a personas u organizaciones privadas, que resultan ser, as, colaboradoras en la

ejecucin administrativa deba considerarse una opcin organizativa legtima ms. Esta opcin, que es

ya una realidad creciente en muchos campos, es especialmente idnea en las materias en que los

bienes pblicos y las prestaciones de cuya dacin o realizacin se trata presentan un fuerte

componente personal (asistencia social o a sectores sociales discapacitados, marginales o con

dificultades para la plena integracin) o una clara dimensin internacional.

1.3. La potestad organizatoria

1.3.1. Concepto

Las AAPP y, en general, las organizaciones administrativas han de ser creadas, estructuradas

y reguladas en su funcionamiento, es decir, son el resultado del ejercicio de una potestad de

organizacin, la denominada potestad organizatoria. Como todas las potestades, sta corresponde

primariamente al poder constituyente (en el caso de la UE, los Estados miembros que sostienen los

Tratados de la UE; en el caso de nuestro Estado, el pueblo espaol) y, en virtud de ste (que se

manifiesta en los Tratados, en el caso de la UE, y en la CE, en el caso de nuestro Estado), a los

poderes constituidos (las instituciones europeas, en el caso de la UE; las Cortes Generales, el

Gobierno, etc, en el caso del Estado espaol).

En la medida en que toda organizacin precisa contar, como condicin para su misma

viabilidad y permanencia, con una cierta disposicin sobre su propia estructura y funcionamiento, a


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toda organizacin es inherente desde el momento mismo de su existencia y en distinto grado la

potestad organizatoria, en tanto que potestad reflexiva y domstica. Por lo que hace al complejo

orgnico Gobierno-Administracin en el ordenamiento propio, que es el que aqu interesa, desde el

mismo origen del Estado constitucional, se le ha venido reconociendo una amplia potestad de

autoorganizacin, concretamente por lo que se refiere a la AP. Se trata de una potestad de

naturaleza discrecional aunque desde el punto de vista constitucional carece de entidad definida

propia. Esta potestad no tiene un estatuto constitucional diferenciado, rigiendo para ella el general

de las potestades administrativas: principio de legalidad en relacin con las tcnicas de la reserva y la

primaca de la Ley.

1.3.2. Determinacin de la organizacin administrativa: reglas y principios

Las AAPP territoriales universales internas (el Estado, las CCAA y la AL), a las que antes

hemos hecho referencia y que aqu ahora ms importan, tienen una serie de caractersticas. Por un

lado, son organizaciones con relevancia constitucional, como resulta de la combinacin de los

artculos 103.1 (que se refiere a la AP en cuanto poder pblico administrativo) y 149.1.18 (que prev

una legislacin reguladora del rgimen bsico de todas las AAPP), de un lado, y los artculos 97 y

103.2 (alusivos a la AGE, es decir, la incardinada al Gobierno de la nacin), 147 (referido al contenido

de los EEAA en cuanto norma institucional bsica de cada CA, que obviamente debe comprender la

AP propia autonmica) y 140 y 141 (relativos a los Municipios, las Provincias y las Islas bajo la rbrica

comn justamente de AL), todos ellos de la CE. Por otra parte, son piezas arquitecturales necesarias

esto es, garantizadas constitucionalmente de las tres instancias territoriales de la organizacin

del Estado: la general-estatal, la autonmica y la local (subdividida sta, a su vez, en los escalones

provincial-insular y municipal). Y finalmente, son tambin organizaciones sujetas a un mismo

estatuto bsico comn, concretamente el definido por los artculos 103.1 y 106 CE.

De este estado de cosas se sigue que existen una serie de principios constitucionales

relativos a la organizacin administrativa, el primero de los cuales no es otro que el de reserva de Ley

(al menos relativa), lo que significa que en ella cabe desde luego la colaboracin del Reglamento. As

se desprende del artculo 103.2 y 3 CE para la AGE, debiendo tenerse en cuenta que, siendo su

creacin una decisin directa constitucional, la reserva de Ley debe entenderse referida a las

restantes decisiones organizativas. As resulta tambin de los artculos 103.1, 137 y 147 CE para la AP

directa de cada una de las CCAA. En este caso, la reserva legal est representada por un bloque

normativo formado, por un lado, por el correspondiente EA (lo que sucede efectivamente en todos y

cada uno de ellos, que siempre contienen una regulacin fundamental de la AP propia, atenida desde

luego a los artculos 103.1 y 106 CE), y, de otro lado, por la LRJPAC (en cuanto rgimen bsico comn

de todas las AAPP) y la respectiva Ley autonmica reguladora del Gobierno y la AP de la CA. Este

principio de reserva de Ley (relativa) en la organizacin administrativa tambin se apoya en los

artculos 137, 140 y 141 CE, en relacin con la CEAL (que define el autogobierno local por relacin al

pertinente marco establecido por la Ley, vid. leccin 7), por lo que la reserva ha de cumplirse por el


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bloque formado por la LrBRL (en relacin con la LRJPAC) y las respectivas Leyes autonmicas de

rgimen local.

En algunos casos la reserva de Ley est dispuesta expresamente por la propia CE, por razn

de las caractersticas especficas de que se trate. As sucede en el artculo 27.10 CE con las

Universidades en cuanto organizaciones corporativas que son titulares del servicio de la enseanza

superior y que gozan de autonoma, construida en este caso como un derecho fundamental: su

regulacin se encomienda a una Ley (que, en virtud del artculo 81.1 CE, ha de ser, adems,

orgnica).

En todo lo no reservado o, en su caso, ocupado por la Ley, las decisiones sobre los rganos

administrativos, as como sus subdivisiones internas (unidades; cargos y puestos) estn fundadas en

la potestad organizatoria del complejo Gobierno- AP o, en su caso, de la propia organizacin

administrativa de que se trate (como sucede en el caso de la AL). Las Leyes as lo establecen desde

luego, distribuyendo de forma concreta la potestad organizatoria:

1. Para la AGE, los artculos 8.2 y 10.1, 2 y 3 LOFAGE atribuyen:

1.1. Al Presidente del Gobierno, mediante Real Decreto, la determinacin del nmero,

denominacin y mbito de competencia de los Ministerios y las Secretaras de Estado.

1.2. Al Consejo de Ministros, mediante Real Decreto, la creacin, modificacin y supresin de

las Subsecretaras, las Secretaras Generales Tcnicas, las Direcciones Generales, las

Subdirecciones Generales y rganos similares.

1.3. Al Ministro respectivo, mediante Orden (adoptada previa aprobacin del Ministro

competente en la materia), la creacin, modificacin y supresin de rganos de nivel inferior

a Subdireccin General.

1.4. A la Comisin Ejecutiva de la Comisin Interministerial de Retribuciones (CECIR),

mediante la aprobacin de las correspondientes relaciones de puestos de trabajo (RPT), la

creacin, modificacin y supresin de las unidades que no tengan la consideracin de

rganos y de los puestos de trabajo singulares (por ejemplo, Jefe de Servicio, Consejero

Tcnico, etc.).

2. Para las AAPP de cada una de las CCAA, las Leyes autonmicas reguladoras de su Gobierno

y su AP establecen previsiones similares a las de la LOFAGE, correspondiendo las decisiones

organizativas fundamentales a los Gobiernos o Consejos de Gobierno y a los miembros de stos o

Consejeros (equivalente autonmico de los Ministros).

3. Para la AL, la LrBRL regula ella misma una suerte de organizacin bsica o necesaria, y

remite para el resto a la legislacin autonmica o a la propia norma que adopte la Entidad Local,

denominada Reglamento Orgnico.

2. LA ESTRUCTURA INTERNA DE LAS ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS


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2.1. Las organizaciones personificadas, los rganos administrativos y las unidades

administrativas

Como ya sabemos, las organizaciones son conjuntos de personas, dotados de los pertinentes

medios materiales y econmicos, estructurados para satisfacer un fin o un grupo de fines mediante

el cumplimiento de una serie de tareas. Para operar esto es, para ser centros de imputacin de

relaciones jurdicas se les dota normalmente de personalidad jurdica. De ah que es posible

identificar en primer lugar a las organizaciones administrativas dotadas de tal personalidad: la AGE, la

AP de cada una de las CCAA, y cada una de las entidades locales disponen de su propia personalidad

jurdica. Tambin disponen de su propia y especfica personalidad jurdica cada uno de los

organismos pblicos (del Estado, de las CCAA o de las entidades locales), as como cada Universidad

pblica, cada Colegio profesional, etc.

Distinto del concepto de organizacin administrativa personificada es el de rgano

administrativo. Etimolgicamente, la palabra rgano significa primariamente instrumento. En la

biologa se emplea para significar una parte especializada de un todo, concretamente de un

organismo. Puede definirse el rgano, pues, como un elemento funcional de una organizacin

administrativa personificada (la AGE; por ejemplo) y que est diferenciado en el seno de sta a los

efectos del ejercicio de una concreta funcin, competencia o atribucin, de modo tal que los actos

producidos por el rgano valen como actos propios de la organizacin, y las consecuencias de los

mismos se imputan a sta. En general, la legislacin administrativa da por presupuesto el concepto

de rgano, pero en cualquier caso el artculo 5.2 de la LOFAGE lo define de la siguiente forma: unidad

administrativa que tenga atribuidas funciones y cuyas decisiones tengan efectos jurdicos frente a

terceros o cuya actuacin tenga carcter preceptivo.

Cada rgano existente en el seno de una organizacin administrativa personificada (por

ejemplo, en la AGE) posee sus propias atribuciones o competencias. Adems, en Derecho

administrativo se diferencia entre el rgano y la persona fsica que lo desempea, pero en ningn

caso es la persona fsica (don fulano de tal) la que acta, sino que se entiende a todos los efectos que

quien acta es el rgano (el Ministro, el Subsecretario), por lo que es irrelevante que cambie la

persona que desempea el cargo. Para decirlo claramente, lo que importa es el rgano en abstracto,

no la persona que ocupa el despacho.

A su vez es posible distinguir entre rgano, unidad administrativa y puesto de trabajo

(adems de los cargos). La propia LOFAGE proporciona los criterios de diferenciacin del rgano

respecto de esas otras piezas. As, los puestos de trabajo, que son las unidades abstractas, bsicas o

elementales, de las organizaciones, consisten en un conjunto articulado de tareas o cometidos a

desempear por una persona fsica (lo cual sucede tambin, en otro nivel, con los cargos). Los

puestos de trabajo se agrupan, por vinculacin funcional de sus cometidos y por vinculacin orgnica

(colocacin bajo una jefatura comn, responsable del correcto funcionamiento del grupo articulado

de puestos o cargos) en unidades: por ejemplo, un servicio, un negociado, una seccin. Y las

unidades pueden ser: simples (las constituidas slo por puestos de trabajo o, en su caso, cargos) o

complejas (las integradas por otras unidades menores). Toda unidad ha de estar integrada en un

rgano, lo que no significa que todo rgano deba contar en su interior con unidades (pero s cargos).

Desde este punto de vista, pues, el rgano es una unidad organizativa cualificada en los trminos ya


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expuestos, que puede contar en su interior con una o varias unidades simples o complejas, algunas

de las cuales pueden tener igualmente la condicin de rganos (en cuyo caso debe hablarse de

rgano complejo; por ejemplo un Ministerio).

En el plano de la AP europea tambin es posible proyectar estos conceptos. Desde el punto

de vista organizativo-institucional, la gestin de los asuntos por la Comisin Europea consiste en una

gestin indiferenciada por parte del colegio de Comisarios (las tareas de un Comisario se

desempean, as, por un cargo, el Comisario, el cual se integra, a su vez, en el rgano colegiado que

es la Comisin Europea). Debe tenerse en cuenta que la Comisin cuenta, por supuesto, con piezas

administrativas internas especficas y dependientes (de un Comisario), segn el modelo burocrtico

clsico y el principio de reparto de o especializacin en tareas (Direccin General, Servicio, Unidad,

etc). Ahora bien, lo decisivo aqu es que la condicin de rgano se reserva a la Comisin Europea,

dado el principio absoluto de actuacin colegiada (artculo 1 del Reglamento interno de la Comisin,

DOCE L 252, de 25 de septiembre de 1999). Ello produce en la prctica un cierto fenmeno de

concentracin funcional, ya que slo la Comisin como tal dicta actos administrativos (decisiones)

dirigidos a los ciudadanos (por ejemplo en el campo de la poltica de la libre competencia: la

autorizacin de una adquisicin o una fusin de empresas, la imposicin de una sancin por prcticas

prohibidas, etc.). Estas competencias las realiza a veces a travs de procedimientos que, como el

procedimiento escrito o el procedimiento de habilitacin (regulados en su reglamento interno), no

requieren la reunin fsica del colegio de Comisarios.

2.2. Las clases de rganos administrativos

Son mltiples las clasificaciones posibles de los rganos administrativos. Las principales son,

sin embargo, las que derivan de la titularidad, del tipo de funciones y del mbito territorial de las

atribuciones o competencias. La fundamental, por implicar un rgimen diferenciado de ejercicio de

las atribuciones o competencias del rgano, es sin duda la primera de ellas, a la que hemos de

dedicar, pues, mayor atencin.

2.2.1. rganos unipersonales y colegiados

En cuanto implica diferencias en el rgimen de funcionamiento de los rganos, es sta sin

duda la clasificacin bsica de los mismos. Son rganos unipersonales los que tienen por titular o

gestor a una nica persona fsica (por ejemplo, el Ministro, la Direccin General). En ellos la

imputacin de la voluntad de sta (y de su proceso de formacin y manifestacin) se produce sin ms

al rgano y, por tanto, a la organizacin.

Por su parte, los rganos colegiados (por ejemplo, el Consejo de Gobierno de una CA) tienen

por titular a una pluralidad de personas fsicas (que desempean cargos), razn por la cual en su

funcionamiento se plantean cuestiones especficas en materia de imputacin, tales como la de la

existencia misma del rgano por concurrencia de sus titulares, la formacin de la voluntad de aqul a

partir de la de stos y la formalizacin de la voluntad del rgano, entre otras. Por ello mismo, la

LRJPAC les presta una especial atencin en sus artculos 22 a 27. Estos preceptos fueron establecidos

en su momento con el carcter de regulacin bsica para todas las AAPP, pero la STC 50/1999 ha


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declarado buena parte de su regulacin contraria al orden constitucional de competencias por no

poder tener legtimamente el referido carcter bsico.

Con esta advertencia, el rgimen legal de los rganos colegiados se articula en los siguientes

elementos fundamentales:

1. Composicin por una pluralidad de miembros, con diferenciacin, a efectos de

funcionamiento, de los que ostentan la condicin de Presidente y de Secretario del rgano.

Quiere decirse que se trata de un tipo de rgano con una pluralidad de cargos (Presidente,

Secretario y miembro-vocal), cada uno con un estatuto especifico propio.

2. Facultad limitada de autoorganizacin (arts. 22.2 y 26.2 de la LRJPAC), relativa al

establecimiento de un rgimen propio de convocatorias, cuando ste no est previsto por las

normas de funcionamiento del rgano.

3. Es preceptiva una convocatoria, que, realizada en forma, es la que permite la celebracin de

la sesin, la deliberacin y la adopcin de acuerdos en su transcurso (art. 26 LRJPAC).

4. Las deliberaciones y acuerdos que puede adoptar el rgano se rigen por el orden del da

establecido en la convocatoria de la sesin correspondiente (art. 26.2 LRJPAC).

5. Es obligatorio que concurran ciertos cargos-miembros del rgano para la vlida constitucin

del mismo y a efectos de la celebracin de sesin y la deliberacin y adopcin de acuerdos en

ella (art. 26.1 LRJPAC). Con carcter general se exige la presencia del Presidente y del

Secretario (o de quienes legalmente les sustituyan), de un lado, y, de otro, el de la mitad del

nmero legal de miembros del rgano.

6. Se requiere el voto de un determinado nmero de miembros del rgano, debidamente

constituido, para la vlida adopcin de acuerdos (art. 26.4 LRJPAC), y cada sesin debe

documentarse en un acta (art. 27 LRJPAC).

2.2.2. rganos activos y consultivos. rganos deliberantes y de control

Segn el tipo de funciones que realicen, los rganos se suelen clasificar en activos,

consultivos, deliberantes y de control.

Los rganos activos (por ejemplo, el Director de un Organismo) se contraponen a todos los

restantes por el hecho de tener por funcin principal tomar decisiones, es decir, dictar resoluciones

en sentido estricto. Son, pues, los rganos en los que descansa la actuacin administrativa. En

cambio, los rganos consultivos (verbigracia, el Consejo de Estado) tienen por cometido cabalmente

el asesoramiento cientfico, tcnico o jurdico a los restantes rganos, por lo que se circunscriben a

emitir declaraciones de juicio para ilustrar a stos con diverso alcance. Producen, pues, informes y

dictmenes. Ello se traduce normalmente en las cualificaciones requeridas a las personas que los

integran.

Otros tipos de rganos cumplen una funcin tambin de asesoramiento, pero no formalizado

como en el caso de los consultivos propiamente dichos. Estos rganos se denominan deliberantes

porque el cumplimiento de su funcin hace que su funcionamiento se traduzca en la produccin de

iniciativas, propuestas, recomendaciones o tomas de posicin basadas en el intercambio de

opiniones, es decir, en la deliberacin de sus miembros.


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Finalmente, los rganos que cumplen una funcin de vigilancia o supervisin de la actividad

de otros para emitir juicios sobre sta con arreglo a determinados criterios de medida (tales como la

legalidad, la eficiencia, la economa y la eficacia) forman parte del sistema de control al que est

sujeta la accin administrativa y por eso reciben tal denominacin genrica: rganos de control (por

ejemplo, la Intervencin Delegada en un Ministerio).

2.2.3. rganos centrales y perifricos

Segn el mbito territorial de sus competencias, los rganos se clasifican en centrales y

perifricos.

Los centrales se denominan as por tener su sede en la de la organizacin de la que forman

parte, extendiendo su competencia a todo el territorio al que alcance la de la organizacin

administrativa (as, en la AGE: los Ministros, los Secretarios de Estado, los Subsecretarios y los

Directores Generales, por ejemplo, ejercen su competencia en toda Espaa). Por su parte, los

rganos perifricos tienen su sede tanto en la de la organizacin, como en cualquier otro lugar del

territorio de sta, pero teniendo siempre una competencia territorial circunscrita a una parte de di-

cho territorio: por ejemplo, el Delegado del Gobierno es un rgano de la AGE cuyas atribuciones se

circunscriben a la CA en la que est destinado (as, el Delegado del Gobierno en Andaluca). Los

rganos perifricos tambin pueden existir en las CCAA (ejemplo: los Delegados establecidos por las

CCAA en las provincias) o en las entidades locales como los Municipios (ejemplo: los Presidentes de

Juntas de Distrito o los Alcaldes de entidades locales menores).

2.3. La imputacin de los actos del rgano a la organizacin: concepto y requisitos

Uno de los aspectos esenciales de la organizacin administrativa consiste en cmo la

actuacin de las personas fsicas que trabajan en la AP vale como si fuera actuacin de la

organizacin administrativa misma, es decir se atribuye sin ms a sta, tcnica que se denomina

imputacin. Durante algn tiempo se explic tal imputacin recurriendo a las correspondientes

tcnicas jurdico-privadas y, en particular, a la representacin, pero hoy la imputacin se explica

desde la existencia de una relacin orgnica, es decir, la existencia de una especial relacin entre el

rgano administrativo y su titular, es decir, la persona fsica que lo desempea. En virtud del

mecanismo de la imputacin, los actos de los titulares o gestores de los rganos son actos de la

organizacin, es decir, se imputan a sta en cuanto tal y no slo sus efectos (cual sucede en el

mecanismo jurdico-privado de la representacin).

Para que esta imputacin tenga lugar legtimamente es preciso que se cumplan los siguientes

requisitos: a) la correcta provisin del rgano y la actualidad de la investidura de ste por la o las

correspondientes personas fsicas (personal poltico, de confianza o funcionario); y b) la actuacin del

titular o gestor del rgano en ejercicio de las atribuciones o competencias asignadas a ste y no la

realizada a mero ttulo privado, pues solo la primera es imputable a la organizacin.

Lección 1. Organización Administrativa y Derecho.

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