La Organización Administrativa Del Estado

CAPITULO PRIMERO

LA EVOLUCION DE LA ADMINISTRACIONDEL ESTADO DE CHILE

SUMARIO: 1. La raz cultural de la Administracin del Estado de Chile. 2. Laorganizacin de la Administracin del Estado de Chile en la Constitucin Pol-tica de 1833. 2. A. El entorno poltico. 2. B. La visin administrativa. 2. C. Laorganizacin de la Administracin del Estado en la Constitucin de 1833. 2. C.a) El Estado. 2. C. b) Las municipalidades. 2. C. c) Los establecimientos pbli-cos. 3. El Cdigo Civil sistematiz la organizacin administrativa contenida enla Constitucin Poltica de 1833. 4. El factor administrativo de cambio: de laadministracin por cargos pblicos a la administracin por servicios pblicos,fiscales, dependientes o de administracin central. 5. La mayora de los servi-cios fiscales naci en Chile por decreto supremo, no por ley. 6. El factor socialde cambio: de la administracin por servicios pblicos fiscales a la administra-cin, adems, por instituciones semifiscales y fiscales, llamadas tambin autno-mas (1920-1937). 6. A. El entorno poltico. 6. B. La visin administrativa. 6. C.La Ley Orgnica de Ministerios, DFL N 7.912, de 1927. 6. D. Los logros admi-nistrativos de la etapa social de cambio. 6. E. Las instituciones semifiscales. 6. F.La Ley N 7.200, de 18 de julio de 1942, distingui las instituciones semifiscalesde las instituciones fiscales. Criterio de distincin. 7. El factor socioeconmicode cambio: de la administracin por servicios pblicos centralizados y descen-tralizados, a la administracin, adems, por empresas fiscales, estatales, autno-mas o del Estado, y organizaciones sometidas al derecho comn (1938-1970). 7.A. El entorno poltico. 7. B. La visin administrativa. 8. La evolucin de laAdministracin del Estado de Chile, reflejo del consenso societario.

1. LA RAZ CULTURAL DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO DE CHILE.La Administracin Pblica o Administracin del Estado, trmi-nos sinnimos para la Constitucin Poltica de la Repblica,1es una de las grandes actividades del Estado inserta dentro del

1 Vase Pantoja Bauz, Rolando, El Derecho Administrativo, concepto, caractersti-cas, sistematizacin, prospeccin, Editorial Jurdica de Chile, 1996, pgs. 57 y sgts.

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tradicionalmente llamado poder ejecutivo, ese complejo org-nico que la Constitucin Poltica de 1980 en su captulo cuartodenomina Gobierno.

En este carcter, su organizacin no puede considerarsecomo una cuestin de diseo estructural susceptible de anali-zarse slo como una pieza de dibujo poltico o intelectual. Paracumplir el rol social que le asigna la Carta Fundamental, laAdministracin ha debido adoptar una morfologa adecuada alas ideas matrices de cada tiempo histrico y a las exigenciasque le imponga el cumplimiento de los deberes que en cadaetapa se le reconozcan frente al grupo social.

Siendo la Administracin Pblica la parte actuante del Es-tado, la forma que asuma para cumplir sus finalidades, la es-tructura que adopte para alcanzar los fines que le competecumplir y el como adecua a esos objetivos las partes que laconstituyen, esto es cmo se articula en categoras y tipos orga-nizacionales, ser, en verdad, una resultante de la filosofa-visin que de s mismo tenga el Estado respecto de su rol en lasociedad y de la misin que ha de cumplir en ella, como prota-gonista social que es de la obra societal, depositario del poderpblico.

La Administracin del Estado no es, entonces, un productocultural autnomo ni autctono que se autoabastezca a s mis-mo; naci dentro del Estado de Chile y creci alimentndosede las nutrientes que maduraron en todo el mundo occidental,en un proceso de democracia juridizada en creciente perfec-cionamiento, que tuvo amplificados ecos en el pas.

Por eso, por depender de factores polticos, sociales y eco-nmicos, la Administracin Pblica no pudo menos que serhasta cierto punto de vista y en determinados aspectos tributa-ria de los organismos coloniales que antecedieron a la Repbli-ca, pero especialmente desde 1810 en adelante, por citar unafecha histrica que habla elocuentemente a la memoria ciuda-dana, lo fue del ideario republicano-democrtico que ondeen las banderas de la Patria Vieja y que es el que hasta el da dehoy le ha fijado su impronta, con los cambios que le ha incor-porado el transcurso del tiempo y el paso de cada edad.

De aqu que para estudiar la estructura de la Administra-cin no sea necesario remontarse a la administracin polisin-dica de los Austria, luego remozada por el despotismo ilustradode los Borbones, que innov en ella al incorporar las autorida-

11LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

des unipersonales al mbito administrativo, sino comenzar suanlisis ms bien desde la poca republicana.

En realidad, desde el momento que el pas incorpor a suscartas constitucionales la filosofa liberal, caracterstica de laIlustracin, exaltada por la gesta de los Estados Unidos y deFrancia en 1776 y 1789, respectivamente, se transform el fun-damento, la organicidad y la funcionalidad de las institucionesmonrquicas para acoger los del sistema de gobierno republi-cano y la separacin de los poderes del Estado, con la consi-guiente divisin e independencia de las funciones pblicas,radicadas en rganos estatales diferenciados y dotado, cadauno de ellos, de potestades pblicas concretadas en actos legis-lativos, administrativos y judiciales, los cuales estuvieron some-tidos, a su vez, a regmenes jurdicos propios de cada categorade actos.

De este modo, el entorno y contenido de la AdministracinPblica republicana alter los ejes maestros de la administra-cin colonial, transformndola en otro tipo de administracin.Sus postulados de igualdad ante el derecho y de sujecin de laautoridad a la ley inyectaron al ser y al actuar administrativosnuevos sentidos que desdibujaron los puntos de referencia quela orientaban en el pasado, dejando reducidas las estructurasmonrquicas a simples lineamientos externos, a un esquemaorganizacional que aunque mantuviera su estructura exterior,en su sentido y actuacin se demostr desprovisto de conteni-do monrquico para emerger impregnado de la nueva sensibi-lidad cvica surgente en el mundo occidental, institucionalizadapor el movimiento constitucional que se enraiz en el Estadomoderno.

2. LA ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO DE CHILE ENLA CONSTITUCIN POLTICA DE 1833. Si bien la Administracin delEstado de Chile, en su contenido, respondi al ideario inde-pendentista, su organizacin fue adaptndose en el tiempo alas circunstancias histricas que vivi el pas.

Como se sabe, no fue fcil la recomposicin de la Repbli-ca despus de la gesta de Chacabuco.

Al Gobierno de Bernardo OHiggins, elegido Director Su-premo por los vecinos de Santiago el 17 de febrero de 1817,que culminara con su abdicacin al cargo supremo el 28 deenero de 1823, habra de advenir esa poca de bsqueda


institucional que se extendi desde 1823 hasta el mes de abrilde 1830, en que el pas vio sucederse una tras otra a Constitu-ciones de diferente signo: a las ohigginianas de 1818 y 1822sucedi la moralista de 1823, reemplazada por las leyes fede-rales de 1826, abrogadas por la Constitucin liberal de 1828,texto que a su vez fue derogado en 1833, a raz de la peticinde una nueva Constitucin impulsada por el Cabildo de San-tiago en 1831, en una iniciativa que, compartida por el go-bierno, condujo a la formacin de la Gran Convencin. Estecuerpo ciudadano elabor la Constitucin promulgada el 25de mayo de 1833, y bajo sus preceptos madur una concien-cia ciudadana que cristaliz en reformas que prolongaran suvida jurdica hasta 1925, en que tambin fue reemplazada,ahora por el Cdigo Poltico de aquel ao, antecesor del ac-tual, que es, como se sabe, de 1980 y empez a regir el 11 demarzo de 1981.

De lo anterior fluye la conveniencia de que el estudio orga-nizacional de la Administracin del Estado de Chile se comien-ce ms bien con la Constitucin de 1833. La estabilidad de quegoz esta Carta Fundamental har que desde 1833 en adelanteel pas cuente con un paisaje administrativo consolidado, con-tra cuyo escenario se gestarn las transformaciones estructura-les que darn rostro a la Administracin Pblica del pas hastahacerla lo que es hoy da, en una secuencia que discurre a lolargo de los aos, recogiendo el sentir de la ciudadana ante lavivencia societaria y adaptndose a ella en el mbito de losocial y lo econmico.

2. A. EL ENTORNO POLTICO. En la Constitucin de 1833, la Admi-nistracin Pblica se estructur sobre la base de las ideas quedominaron su dictacin y que llevaron a considerarla como untexto conservador y autoritario.

Estas ideas no fueron misterio para su poca. Fueron ex-puestas con abierta franqueza por el Presidente Prieto al pre-sentar la nueva Carta. Los constituyentes, dijo en el manifiestoque precedi a la Constitucin, despreciando teoras tan alu-cinadoras como impracticables, slo han fijado su atencin enlos medios de asegurar para siempre el orden i la tranquilidadpblica contra los riesgos de vaivenes de partidos a que hanestado espuestos. La reforma no es ms que el modo de ponerfin a las revoluciones i disturbios a que daba origen el desarre-


glo del sistema poltico en que nos coloc el triunfo de laindependencia. Es el medio de hacer efectiva la libertad nacio-nal, que jams podramos obtener en su estado verdadero mien-tras no estuviesen deslindadas con exactitud las facultades delgobierno i se hubiesen opuesto diques a la licencia.2

En los mismos trminos se haba referido a este tema elPresidente Prieto el 20 de octubre de 1831, al inaugurar lassesiones de la Gran Convencin, que estudi el nuevo textofundamental. Recordad en todo momento expres en aque-lla oportunidad que sois legisladores y que el fin de las leyeses la ventura de los hombres y de los pueblos, i no la ostenta-cin de los principios.

En este contexto de orden, la Constitucin no pudo menosque asignar un papel relevante al Presidente de la Repblica,autoridad a cargo del orden pblico en el interior y la seguri-dad exterior del pas, y a quien su artculo 59 reconoca elcarcter de Jefe Supremo de la nacin.

Se le estableci como un monarca constitucional, dirFeli Cruz: instituyse, en la Carta de 1833, un ejecutivo todo-poderoso.3 Fue una verdadera actualizacin del autoritaris-mo de los mandatarios borbnicos del despotismo ilustrado,agregar Julio Heise.4

Los constituyentes de 1833, consignar Alberto Edwards,no disfrazaron su pensamiento; toda su obra gira alrededorde la autoridad presidencial. Comprendieron que los malesinseparables de toda dictadura, y aun de todo poder demasia-do vigoroso, seran reducidos a su mnimum, si legitimabanconstitucionalmente esa forma cesrea de gobierno, la nicaentonces practicable. El Presidente no iba a ejercer el poderabsoluto en virtud de una usurpacin y de un abuso, sino porministerio de la ley. Su autoridad sera ms slida y ms respe-table. Los elementos de desorden no se encontraran delantede un revolucionario como ellos, que por obra de su audacia y

2 Galdames, Luis, Evolucin constitucional de Chile, tomo I, 1810-1833, pgs.957 y 958.

3 Feli Cruz, Guillermo, Durante la Repblica. Perfiles de la evolucin poltica,social y constitucional, en: La Constitucion de 1925 y la Facultad de CienciasJurdicas y Sociales, Editorial Jurdica de Chile, 1951, pg. 112.

4 Heise Gonzlez, Julio, 150 aos de evolucin institucional, 4 edicin, Edito-rial Andrs Bello, 1979, pg. 55.


sin ms derecho aparente que su capricho usurpa la soberanadel pueblo y pisotea las leyes fundamentales. El poder absolutoque ejercieran antes los Presidentes coloniales en nombre delsoberano legtimo que era el rey de Espaa, lo ejerceran aho-ra los Presidentes de la Repblica, delegatarios tambin, enteora, del nuevo soberano que era el pueblo. Nada iba a cam-biar, Chile seguira gobernndose en la forma a que estabaacostumbrado.5

2. B. LA VISIN ADMINISTRATIVA. El ideario de orden que inspir alos constituyentes de 1833 model un mundo administrativoestructurado en torno al poder central radicado en el Presi-dente de la Repblica.

La administracin debe ser centralizada, confirmar donSantiago Prado en su obra de 1859, al exponer los Principiosde la organizacin administrativa, porque la suerte de la li-bertad, as poltica como civil, est ligada al predominio de unrjimen administrativo que ensalce el bien comn disminuyen-do i ordenando los intereses locales. Ninguna parcial resisten-cia debe entorpecer la accin administrativa central, cuandofiel intrprete de las necesidades i deseos de la nacin, la enca-mina hacia su prosperidad. Una sola voluntad i una sola fuerzaconstituyen el todo poltico a que llamamos Estado.

La centralizacin administrativa es la concentracin en elpoder ejecutivo de cuantas fuerzas son necesarias para dirijirlos intereses comunes de una manera uniforme. La centraliza-cin es la unidad en la nacin i en el poder, o la unidad en elterritorio, en la lejislacin i en el gobierno. Centralizar es so-meter todas las personas i todos los intereses a la lei de laigualdad, i distribuir equitativamente los beneficios i las cargasanexas a la cualidad de ciudadano. Es al mismo tiempo estable-cer una regla de orden, imprimiendo a las fuerzas sociales unadireccin nica i robusteciendo el poder que vela por la pazinterior i por la independencia nacional.

La centralizacin es un sistema de reaccin contra el sis-tema de incoherencia antiguo, pues el perodo histrico don-de se advierte una descentralizacin mayor es la poca del

5 Edwards Vives, Alberto, Organizacin poltica de Chile, 3 edicin, Editorialdel Pacfico S.A., 1972, pgs. 128 y 129.


rjimen feudal, cuando los seores, los prelados i las corpora-ciones ejercan el derecho de acuar moneda i administrarjusticia en sus respectivos territorios. Es tambin una reaccincontra el rjimen no menos enrjico de la independenciamunicipal, cuando cada ciudad i aun cada villa tena un fueroparticular i constitua un pequeo Estado con sus privilegios isus majistrados cada uno, sin vnculos que los ligaran entre sy sin subordinacin a un poder comn. Entonces no habaespritu nacional ni existencia colectiva; slo se reconocangrupos de intereses diverjentes o concentrados i sentimientosde un egosmo local, incapaces de elevarse hasta la idea jene-rosa de un bien pblico.6

El sistema centralizado de organizacin administrativa esprototpicamente de origen francs. Surgi con la destruccindel feudalismo y el establecimiento de la monarqua absoluta,que concentr en manos del Estado el prncipe las ms im-portantes y numerosas funciones pblicas. Los principios indi-vidualistas y de exaltacin de la ley, expresin de la voluntadgeneral, de la Revolucin Francesa, favorecieron el desenvolvi-miento del sistema. Posteriormente, Napolen model en Fran-cia, segn este sistema, la forma de las instituciones locales delpas, pues estimaba que los principios sociales de la Revolucinno podan afianzarse sin un sistema de administracin y go-bierno en que el impulso para la accin partiese del centro ycuya marcha fuese vigilada por los que simpatizaban con elnuevo orden de cosas.7

Sus races se encuentran en la monarqua absoluta, bajoLuis XIV, con la ordenacin que Richelieu dio a la administra-cin francesa.

Como seala Tocqueville, es posible que al observar la ad-ministracin del reino de Francia se llegara a pensar que noera ms que una maraa de poderes y una diversidad de auto-ridades, pues exista toda suerte de cuerpos administrativos,funcionarios aislados, magistrados que gobernaban las ciuda-des con diferentes nombres: alcaldes, cnsules, sndicos; fun-

6 Prado, Santiago, Principios Elementales de Derecho Administrativo Chileno, pu-blicado annimo, Imprenta Nacional, 1859, pgs. 14 y 15.

7 Varas Contreras, Guillermo, Derecho Administrativo, Editorial Nascimento,1948, pg. 73.


cionarios elegidos por sus conciudadanos, otros designados porel seor del lugar o incluso por el rey, pero todo este anrqui-co panorama, agrega, fue decantndose en un esquema admi-nistrativo centralizado, modelado bajo el sistema richelieanode los intendentes.

En el centro del reino funcionaba el Consejo del Rey, cuer-po administrativo de singular podero, en el cual, aunque concarcter asesor, se concentraban todos los poderes del monar-ca, fuesen gubernativos, legislativos, judiciales o administrati-vos. Junto al monarca se hallaba el inspector general, funcionarioencargado de todos los asuntos interiores del reino. Si abri-mos un anuario del antiguo rgimen encontraremos que cadaprovincia tena su ministro particular; pero si estudiamos laadministracin en los expedientes, muy pronto advertiremosque el ministro de la provincia slo tena que actuar en algu-nas ocasiones poco importantes. La marcha ordinaria de losnegocios dependa del inspector general; ste haba ido asu-miento poco a poco la direccin de todos los asuntos econmi-cos, es decir, la administracin pblica casi por entero. De estemodo, acta sucesivamente como ministro de Hacienda, delInterior, de Obras Pblicas y de Comercio.

A nivel territorial y mezclado entre los gobernadores deprovincia, que eran grandes seores de la nobleza, y las autori-dades municipales, estructuradas en la asamblea de la villa y laasamblea general, surgi la figura del intendente, hombre decuna ordinaria, siempre forastero en la provincia, joven, con sufortuna por hacer. Era designado por el gobierno entre losmiembros inferiores del Consejo de Estado y era siempre revo-cable. Separado de este cuerpo, lo representaba en la provin-cia, razn por la cual en el lenguaje administrativo de la pocase le llamaba comisario destacado. En sus manos se acumula-ban casi todos los poderes que posea el mismo Consejo y losejerca todos en primera instancia. Igual que dicho Consejo,era al mismo tiempo administrador y juez. Era el agente nicoen la provincia de todas las decisiones del gobierno.

El intendente designaba y remova al subdelegado, funcio-nario que era la rplica del intendente en el mbito de sucircunscripcin.

La monarqua, por consiguiente, dentro de su filosofa po-ltica, haba alcanzado un determinado grado de organizacinestatal en la creacin de una lnea de gobierno, que le permi-


ta actuar eficientemente en el campo de la informacin y dela tributacin, aunque en un esquema confuso de autoridadesde diversa ndole.

Cuenta Tocqueville que un conocido hombre pblico con-fesaba que nunca hubiera credo lo que he visto siendo ins-pector de Hacienda. Sabed que este reino de Francia estgobernado por treinta intendentes. Aqu no encontraris niparlamento, ni estados, ni gobernadores, es de treinta letradosdel Consejo de Estado, comisionados en provincias, de quienesdepende la desgracia o felicidad de estas provincias, su abun-dancia o su esterilidad.

Los hombres de la revolucin, concluye diciendo Tocque-ville, terminaron con los intendentes y subdelegados, y con lasantiguas provincias de Francia, dividiendo metdicamente elreino en ochenta y tres partes distintas, como si se hubieratratado del suelo virgen del Nuevo Mundo,8 pero perfecciona-ron el modelo de administracin centralizada.

En Chile, la Ley de Rgimen Interior de 1844 complemen-t la Constitucin Poltica de 1833, viabilizando en todo elterritorio nacional el sistema centralizador en ella contenido.Fue, como se dijo en su tiempo, la gran caera del autorita-rismo y de la disciplina administrativa extendida desde el Mi-nisterio del Interior hasta los ms remotos rincones del pas,pasando naturalmente por las municipalidades, que depen-dan exclusivamente de los agentes del ejecutivo.9

De este modo, el autoritarismo presidencial trajo consigo yse expres administrativamente en un sistema de centraliza-cin administrativa, caracterizado por articularse en una lneajerrquica que recorra verticalmente toda la estructura admi-nistrativa y dentro de la cual se ordenaban las diversas oficinasy reparticiones que constituan lo administrativo en el Chiledel siglo pasado.

2. C. LA ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO EN LACONSTITUCIN DE 1833. Apoyada en la columna vertebral de la

8 Tocqueville, Alexis de, El antiguo rgimen y la revolucin, Ediciones Guada-rrama S.A., Madrid, 1969; pgs. 64 a 68, 77-78, 112.

9 Amuntegui Rivera, Jos D., Tratado Jeneral de Derecho Administrativo, Lito-grafa y Encuadernacin Barcelona, 1907, pgs. 81 y 82.


centralizacin administrativa, la Constitucin de 1833 concibiun mundo organizacional administrativo integrado por tres ti-pos de grandes estructuras administrativas: el Estado, las muni-cipalidades y los establecimientos pblicos.

El Estado, persona jurdica mayor, personificaba a la na-cin. Su representante era el Presidente de la Repblica, segnlo prescrito por sus artculos 59 y 81.

Las municipalidades eran personas jurdicas menores decarcter territorial, subordinadas a los gobernadores y subdele-gados, conforme a los artculos 122 y 123.

Los establecimientos pblicos, a que se referan los artcu-los 82, N 1, y 128, N 4, eran corporaciones o fundacionessubvencionadas por el Estado fisco o por las municipalidades.

2. C. A) EL ESTADO. La persona jurdica Estado se estructurabaen forma de una pirmide jerrquica. Su vrtice lo ocupaba elPresidente de la Repblica, Jefe Supremo de la nacin, quiense encontraba auxiliado en sus labores de gobierno y adminis-tracin por aquellos grandes personeros pblicos que eran losMinistros de Estado.

Artculo 59. Un ciudadano con el ttulo de Presidente de la Repblica admi-nistra el Estado, i es el Jefe Supremo de la nacin.

Artculo 81. Al Presidente de la Repblica est confiada la administracin igobierno del Estado; i su autoridad se estiende a todo cuanto tiene por objeto laconservacin del orden pblico en el interior i la seguridad esterior de la Rep-blica, guardando i haciendo guardar la Constitucin i las leyes.

Artculo 84. El nmero de Ministros i sus respectivos Departamentos serndeterminados por la lei.

A 1833, los ministerios eran tres: Interior y Relaciones Exte-riores, Hacienda, Guerra y Marina.

Estos ministerios constaban de un determinado nmero dereparticiones o unidades internas que la misma Constitucindenominaba Departamentos, a cargo de Oficiales Mayores. Estepersonal dependa del ministro, al cual asesoraba. A 1833, losDepartamentos eran cinco: de Interior, de Relaciones Exterio-res, de Hacienda, de Guerra y Marina.

El decreto con fuerza de ley de 25 de mayo de 1837 dio unanueva organizacin a los ministerios, crendose el de Justicia,Culto e Instruccin Pblica, al separarse estas materias del Mi-nisterio del Interior y Relaciones Exteriores. Estos cuatro mi-


nisterios se mantuvieron hasta el ao 1871, en que la ley del 2de diciembre de ese ao cre el Ministerio de Relaciones Exte-riores.

A fines del siglo pasado, por ley de 21 de junio de 1887 seestablecieron siete ministerios: Interior, Relaciones Exterioresy Culto, Justicia e Instruccin Pblica, Hacienda, Guerra, Mari-na e Industria y Obras Pblicas.

Qu atribuciones tenan los ministros?Ninguna lei determina las atribuciones de los Ministros

seala el profesor Amuntegui Rivera; realmente no tienenespeciales; les corresponde las del Jefe del Estado, con quienacuerdan todos los actos de gobierno i administracin. Todaslas rdenes del Presidente de la Repblica dice la Constitu-cin debern firmarse por el Ministro del departamento res-pectivo; i no podrn ser obedecidas sin este esencial requisito.Establece nuestra Constitucin estrecha unin entre el Jefe deEstado i los Ministros; sin el acuerdo de voluntades de aqulcon stos no puede dictarse resolucin alguna. Particularmen-te como prescribe la ley de 21 de junio de 1887, los Minis-tros podrn tomar a nombre del Presidente de la Repblicatodas las providencias relativas a la ejecucin de las disposicio-nes ya adoptadas por el Gobierno.

Los Ministerios son el centro de toda la tramitacin admi-nistrativa i no la tienen reglamentada, sino en ciertas materiascon procedimientos variables i ceidos a la rutina.10

La Carta de 1833 estableci adems una lnea de gobierno,encuadrada jerrquicamente dentro del Ministerio del Inte-rior, encargada del orden pblico y de la seguridad en el pas.Estaba formada por los intendentes, gobernadores, subdelega-dos e inspectores, representantes del ejecutivo en las provin-cias, los departamentos, las subdelegaciones y las inspecciones,respectivamente.

Artculo 115. El territorio de la Repblica se divide en provincias, las provin-cias en departamentos, los departamentos en subdelegaciones i las subdelegacio-nes en distritos.

Artculo 116. El gobierno superior de cada provincia, en todos los ramos dela administracin, residir en un Intendente, quien lo ejercer con arreglo a las

10 Amuntegui Rivera, J. Domingo, op. cit., pgs. 86 y 103.


leyes i a las rdenes e instrucciones del Presidente de la Repblica, de quien esajente natural e inmediato.

Artculo 117. El gobierno de cada departamento reside en un Gobernadorsubordinado al Intendente de la provincia.

Artculo 118. Los Gobernadores son nombrados por el Presidente de laRepblica...

Artculo 120. Las subdelegaciones son rejidas por un subdelegado subordina-do al Gobernador del departamento, i nombrado por l.

Artculo 121. Los distritos son rejidos por un inspector bajo las rdenes delsubdelegado, que ste nombra i remueve dando cuenta al Gobernador.

La Ley General de Rgimen Interior, de 10 de enero de1844, desarrollara estas facultades presidenciales, inspirada enel propsito, como dijo su artculo 1, de facilitar la accin delPoder Ejecutivo en toda su extensin territorial.

Para ello, en su artculo 42, confi al Intendente el go-bierno superior de la provincia que se le ha confiado en to-dos los ramos de la administracin; le corresponde en jeneraldentro de los lmites de ella, velar atentamente sobre la con-servacin del orden pblico; sobre la seguridad de los indivi-duos i de las propiedades; sobre la pronta i recta administracinde justicia; sobre la legal recaudacin e inversin de los im-puestos i rentas pblicas; sobre los establecimientos pblicosde educacin, de beneficencia i cualesquiera otros, sobre lapolica de todo jnero, sobre la conducta administrativa detodos los funcionarios que sirvan a la causa pblica en elterritorio de la misma provincia; i finalmente, sobre la pun-tual observancia de la Constitucin, de las disposiciones lega-les i de las que emanaren del Supremo Poder Ejecutivo,procediendo en cada uno de los particulares indicados conarreglo a las leyes, a las rdenes e instrucciones del Presiden-te de la Repblica, i a los artculos siguientes en lo que enellos se hallare especificado.

El intendente era el responsable directo del cumplimientode las obligaciones funcionarias por parte de los empleadosdel Estado, prescriba el artculo 82 de la ley: siendo los inten-dentes responsables de la puntual ejecucin de tales disposicio-nes, i debiendo privrseles de sus empleos, sin perjuicio decualquiera otra pena que se les impusiere en caso que el Go-bierno Supremo tuviere a bien mandarles formar causa, si porsu culpable omisin o tolerancia dejasen de cumplimentarse a


tiempo oportuno dichas rdenes superiores impartidas a di-chos funcionarios.

El artculo 102 de la Ley de Rgimen Interior sealaba lasatribuciones de los gobernadores: ejercen el gobierno interiorde los departamentos en todos los ramos de la administracin,i les corresponde en ellos, as como los intendentes en la pro-vincia, la ms activa vijilancia sobre la conservacin del ordenpblico i seguridad individual i de las propiedades; sobre laespedita i recta administracin de justicia; sobre la pura i legalrecaudacin e inversin de los impuestos establecidos i de lasrentas nacionales; sobre los establecimientos pblicos de edu-cacin, de beneficencia i cualesquiera otros; sobre la polica detodo jnero; sobre la conducta funcionaria de todos los em-pleados de los departamentos; sobre la estricta observancia dela Constitucin, de las leyes i de las rdenes del Presidente dela Repblica i de los intendentes; i por ltimo, sobre el adelan-tamiento i prosperidad de la parte de provincia confiada acada uno de dichos gobernadores.

Uno de los objetos a que deben prestar los gobernadoresla ms escrupulosa atencin precisaba el artculo 119, es lapolica en todas sus ramificaciones; i en esta materia les liganrespectivamente todos los deberes que estn impuestos a losintendentes, pudiendo tambin destituir, cuando lo hallarennecesario, a cualquiera de los empleados de polica que hayannombrado ellos mismos, i debiendo informar a la primera au-toridad de la provincia sobre los excesos o faltas porque algu-no de los otros mereciere se le destituya; lo que no debeentenderse que debilita la dependencia de los gobernadores aque estn sometidos as stos como aquellos empleados.

Mutatis mutandis, estas facultades se extendan a los subde-legados e inspectores, llevando a don Jos Domingo Amunte-gui a recordar que se haba llamado a esta Ley de RgimenInterior la gran caera del autoritarismo.

De esta manera, una funcin estatal orientada a mantenerel orden y garantizar la seguridad externa apareci congruen-temente articulada en un sistema de centralizacin administra-tiva, sostenido por la gran columna vertebral del poderjerrquico, instrumentalizado en los elementos mando-obedien-cia, que permite el funcionamiento escalonado de toda la ca-dena funcionaria, desde su cspide hasta su base, bajo lasrdenes del Jefe de Estado.


2. C. B) LAS MUNICIPALIDADES. Junto al Estado, la Constitucin de1833 reconoci la existencia de corporaciones territoriales acargo de la administracin comunal: las municipalidades, com-puestas por directivos llamados alcalde y regidores, quienesaccedan a la municipalidad por votacin directa.

Las Municipalidades no constituyen un Poder Pblico; soncorporaciones netamente administrativas que atienden intere-ses radicados en limitadas estensiones del territorio. La aten-cin correcta de los servicios locales es su nico papel.11

Dentro del estricto rgimen de centralizacin administra-tiva establecido por la Carta Poltica, las municipalidades apa-recieron concebidas como organismos dependientes delgobernador o del subdelegado, encargadas de cuidar de lapolica de salubridad, comodidad, ornato y recreo de la capi-tal de los departamentos y de las localidades en que se esta-blecieren por decreto del Presidente de la Repblica, oyendoal Consejo de Estado; de promover la educacin, la agricultu-ra, la industria y el comercio en esos mismos territorios, ascomo cuidar, dentro de esos mismos lmites, de las obras p-blicas y de los establecimientos pblicos de educacin y debeneficencia.

Artculo 122. Habr una Municipalidad en todas las capitales de departa-mento i en las dems poblaciones en que el Presidente de la Repblica, oyendoa su Consejo de Estado, tuviere por conveniente establecerla.

Artculo 123. Las municipalidades se compondrn del nmero de alcaldes irejidores que determine la ley con arreglo a la poblacin del departamento odel territorio sealado a cada una.

Artculo 127. El Gobernador es el jefe superior de las municipalidades deldepartamento, i presidente de la que existe en la capital. El subdelegado espresidente de la Municipalidad de su respectiva subdelegacin.

La lei de 1887 introdujo en el rjimen municipal la prime-ra reforma destinada a separar las funciones locales de las jene-rales. Al efecto, asign al primer alcalde, quitndolas alGobernador, atribuciones privativas de algunos servicios muni-cipales, como el aseo de las poblaciones, la direccin de mata-deros i abastos i otras. El Gobernador o el subdelegado, continusiendo presidente de la Municipalidad respectiva, segn el pre-

11 Amuntegui Rivera, J. Domingo, vid. op. cit., pgs. 210 y 197.


cepto constitucional, pero la lei le despoj del voto. Se conser-v el servicio de polica de seguridad bajo sus rdenes.

El Congreso elegido a fines de 1891 aprob la ley de 22 dediciembre de ese ao, que entr a regir en 1894. Mediante ellase busc fundar la autonoma municipal y procurar la libertaden las elecciones radicando en las Municipalidades como deorijen independiente del Ejecutivo, el poder electoral, de ma-nera que desde esa fecha los municipales son elejidos en vota-cin popular i directa, en las mismas fechas en que se verificala eleccin de diputados. Duran tres aos en el ejercicio delcargo. De entre los municipales, tres eran alcaldes. La deno-minacion de alcalde viene del rabe. Los moros, durante sudominacin en Espaa, crearon el cargo de al-kadic, individuoencargado de administrar justicia, facultad que han ejercidotambin los alcaldes en Espaa i en algunos pases de Amrica.La designacin de los tres alcaldes i la fijacin de su orden deprecedencia son los primeros actos que ejecuta la Municipali-dad inmediatamente despus de constituida.

Las Municipalidades tienen tesorero, secretario i los emplea-dos necesarios para la atencin de los servicios que les estn enco-mendados. Ellas fijan sus sueldos i detallan sus obligaciones.12

2. C. C) LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS. Junto al Estado y a lasmunicipalidades, la Constitucin de 1833 cre los estableci-mientos pblicos.

Se refiere a estos establecimientos a propsito de la facul-tad inspectiva que reconoci sobre ellos al Presidente de laRepblica, a nivel nacional, y al ponerlos bajo el cuidado de lasmunicipalidades, en las diversas localidades del pas.

Artculo 82. Son atribuciones especiales del Presidente:N 21. Todos los objetos de polica y todos los establecimientos pblicos,

estn bajo la suprema inspeccin del Presidente de la Repblica, conforme a lasparticulares ordenanzas que los rijan.

Artculo 128. Corresponde a las municipalidades en su territorio:N 4. Cuidar de los hospitales, hospicios, casas de espsitos, crceles, casas

de correccin i dems establecimientos de beneficencia, bajo las reglas que seprescriban.

12 Amuntegui Rivera, J. Domingo, vid. op. cit., pgs. 202 a 205 y 209.


El seor Santiago Prado, en sus Principios Elementales deDerecho Administrativo chileno, cuenta que estos establecimien-tos pblicos estaban destinados a auxiliar a las personas nece-sitadas de la ayuda pblica y consistan en hospitales yhospicios, casas de maternidad y casas de hurfanos, todosellos sostenidos por el Estado. Generalmente eran atendidospor rdenes religiosas.

La beneficencia pblica dice tiene por objeto aliviar lospadecimientos de las clases indijentes a nombre i con recursosdel Estado. Llmanse establecimientos de beneficencia aque-llos que en todo o en parte se sostienen a espensas de la na-cin. Distnguense entre s por razn del servicio que prestan ipor la procedencia de sus fondos.

Bajo el primer aspecto son: o casas de maternidad i hur-fanos u hospitales i hospicios.

Las casas de maternidad y hurfanos sirven de refugio a lasmujeres embarazadas y paridas, y ofrecen asilo a los nios aban-donados por sus padres, cuando nadie los ampara, dndolescrianza y educacin. La Casa de Hurfanos de Santiago, porejemplo, confiada por el Gobierno a las Hermanas de la Provi-dencia, constaba a 1859 de tres departamentos: Sala de Mater-nidad, Departamento de Lactancia y Departamento de Crianzay Educacin.

Los hospitales son los establecimientos pblicos de benefi-cencia destinados a la asistencia de los enfermos que no pue-den ser curados en sus casas. Normalmente son administradosen cada provincia por una junta formada por los ms respeta-bles vecinos y se sostienen a expensas de las provincias o pue-blos. Su administracin est a cargo de un director.

En Chile, todos los hospitales se llamaban San Juan de Dios.A 1818 los haba en La Serena, Santiago, Talca, Chilln y Con-cepcin. Por qu todos los hospitales de Chile llevaban elnombre de San Juan de Dios?, se pregunta don Valentn Lete-lier. Porque, explica, la beneficencia pblica naci al amparodel cristianismo. La Iglesia dispuso que en cada convento hu-biera un hospital, donde se albergaba a los viajeros i se aten-dan enfermos de todas clases. Cuando el Estado empez acrear hospitales entreg su administracin a las comunidadesrelijiosas, porque, fuera del clero, no haba jente preparadapara atender a los enfermos. En Francia se entreg a la comu-nidad de San Vicente de Paul i en Espaa a la de San Juan de


Dios. Los hospitales en Chile estaban a cargo de los frailes dela comunidad de San Juan de Dios, i de ah que todos llevaranese nombre.13 A raz de una serie de abusos, el Gobiernodispuso en 1821 que la administracin de los hospitales estu-viera a cargo de una Junta de Sanidad, y en tiempos de Bulnesellos fueron entregados a Hermanas de la Caridad y a Herma-nas de la Providencia.

Los hospicios tienen por objeto proteger, bajo el amparo itutela de la administracin, a los ancianos, valetudinarios eincapaces de valerse por s mismos, ya sea en razn de la edado de los achaques crnicos, cuando son indijentes o carecen dehijos o deudos que velen por su existencia, de amigos o perso-nas que los auxilien con los dones de la caridad.

La ley de 31 de julio de 1856 cre los manicomios, obligan-do a su administrador a admitir en ellos slo a quienes sevieren afectados por una resolucin judicial u orden del gober-nador del respectivo departamento, previa comprobacin delestado de locura del ordenado recluir.

Don Luis Claro Solar coincidir con lo expresado por donSantiago Prado. Los establecimientos pblicos dice el distin-guido jurista chileno son administraciones pblicas encarga-das de funciones de derecho pblico de orden especial, comola asistencia, la curacin de enfermedades, la instruccin, etc.,y no se hallan ligadas necesariamente a un territorio determi-nado. Se presentan ordinariamente bajo la forma de unafundacin proveniente del Estado o de la comuna, y bajo esteaspecto se asemejan a las fundaciones de derecho privado; perose diferencian de ellas en que su organizacin es obra de la leyy que para su creacin y sostenimiento, como regla general, sedispone de recursos destinados a ello por el Estado o por lasMunicipalidades.

El hecho de que estos establecimientos se sostengan confondos del erario, es el distintivo que los caracteriza y quelos somete a la legislacin especial en su rgimen y adminis-tracin.14

13 Letelier, Valentn, Apuntaciones de Derecho Administrativo, Imprenta y Encua-dernacin Chile, 1907, pg. 247.

14 Claro Solar, Luis, Explicaciones de Derecho Civil Chileno y Comparado, De lasPersonas, tomo quinto, Editorial Jurdica de Chile, volumen II, 1979, pg. 451.


3. EL CDIGO CIVIL SISTEMATIZ LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVACONTENIDA EN LA CONSTITUCIN POLTICA DE 1833. Al dictarse elCdigo Civil en 1855 empez a regir en 1857, sus normasreconocieron y sancionaron la organizacin administrativa de-sarrollada por la Constitucin Poltica de 1833, precisando quelos organismos que la conformaban eran personas jurdicas dederecho pblico.

Su artculo 547, inciso 2, consider y hasta hoy caracterizaa las personas jurdicas de derecho pblico como corporacio-nes y fundaciones, comprendiendo, entre ellas, a ttulo ejem-plar, a la nacin, el fisco, las municipalidades, las iglesias, lascomunidades religiosas, y los establecimientos que se costeancon fondos del erario. Estas corporaciones y fundacionesagrega se rigen por leyes y reglamentos especiales.

Artculo 547, inciso 2. Tampoco se extienden las disposiciones de este ttuloXXXIII del libro primero a las corporaciones o fundaciones de derecho pbli-co, como la nacin, el fisco, las municipalidades, las iglesias, las comunidadesreligiosas y los establecimientos que se costean con fondos del erario: estascorporaciones y fundaciones se rigen por leyes y reglamentos especiales.

El Cdigo Civil, pues, constata la existencia de las perso-nas jurdicas de derecho pblico y junto con hacerlo, las mar-gina de sus normas organizacionales, al disponer que ellas nose rigen por las disposiciones sobre constitucin, organiza-cin y disolucin que contempla en el ttulo XXXIII de sulibro primero para las corporaciones y fundaciones de dere-cho privado, por entenderlas sometidas a leyes y reglamentosespeciales.

Esta exclusin no impide, naturalmente, que la actuacinde estas personas jurdicas realizada dentro de su normativacomn, como la de cualquier particular, se dir, y constitutivade actos de gestin, iure gestionis, precisar la doctrina francesa,se halle sometida a las dems disposiciones del Cdigo, en lamedida que esas corporaciones y fundaciones acten en elcampo jurdico civil.

As, la Constitucin de 1833 y el Cdigo Civil de 1855 mo-delaron un cuadro jurdico organizacional de la nacin chile-na articulado en tres grandes tipos de personas jurdicas dederecho pblico: el Estado, las municipalidades y los estableci-mientos pblicos.


4. EL FACTOR ADMINISTRATIVO DE CAMBIO: DE LA ADMINISTRACIN PORCARGOS PBLICOS A LA ADMINISTRACIN POR SERVICIOS PBLICOS, FISCA-LES, DEPENDIENTES O DE ADMINISTRACIN CENTRAL. El factor adminis-trativo de cambio estuvo dado por la creacin legislativa deuna serie de reparticiones al interior de los ministerios, conce-bidas como unidades organizacionales de la persona jurdicaEstado, que vinieron a sumarse a los departamentos consulta-dos por la Carta de 1833.

Estas reparticiones o unidades organizacionales fueron de-nominadas con los nombres de direcciones y direcciones gene-rales.15

Se trat de los servicios que hoy da se conocen como fisca-les, dependientes o centralizados, componentes de la Adminis-tracin central o centralizada, y que surgieron al mundoadministrativo precisamente a mediados del siglo pasado.

LOCBGAE. Artculo 26, inciso 2. Los servicios centralizados actuarn bajo lapersonalidad jurdica y con los bienes y recursos del Fisco y estarn sometidos ala dependencia del Presidente de la Repblica, a travs del Ministerio corres-pondiente.

Dentro de un Estado pequeo, con un reducido campo deaccin, como era el chileno de 1833, se desconoca la institu-cin de los servicios pblicos, esto es, de organizaciones dota-das de recursos humanos, materiales y financieros para alcanzaruna determinada finalidad administrativa.

La Constitucin de aquel ao no los contemplaba y ni si-quiera los mencionaba.

Su articulado se refera a la administracin pblica solo endos artculos, a propsito del presupuesto fiscal, entendiendoque estaba constituida por cargos pblicos creados por la ley ycuyas atribuciones tambin deban ser establecidas por el legis-lador.

Artculo 36. Son atribuciones esclusivas del Congreso:1. Aprobar o reprobar anualmente la cuenta de la inversin de los fondos

destinados para los gastos de la administracin pblica que debe presentar elGobierno;

15 La evolucin administrativa sobre la base de los factores de cambio: admi-nistrativo, social y econmico, se contuvo originalmente en Pantoja Bauz, Ro-lando, Manual de Derecho Administrativo, Coleccin de Manuales Jurdicos, Escuelade Derecho, Universidad de Chile, 1969, pgs. 108 y sgts.


Artculo 37. Slo en virtud de una ley se puede:2. Fijar anualmente los gastos de la administracin pblica;10. Crear o suprimir empleos pblicos; determinar o modificar sus atribu-

ciones; aumentar o disminuir sus dotaciones; dar pensiones y decretar honores alos grandes servicios.

La forma normal de asumir la satisfaccin de las necesida-des pblicas por parte del Estado era, pues, a travs de cargospblicos, por medio de unidades orgnicas singulares, titulari-zadas con especficas atribuciones para cumplir una determi-nada actividad pblica. No exista en el constituyente, tampocoen el legislador, segn se ha manifestado, la percepcin de quera un servicio u organizacin administrativa, desconocindosela posibilidad de estructurar jurdicamente un conjunto de re-cursos humanos, materiales y financieros para gestionar un readeterminada del espectro administrativo del Estado.

As, por ejemplo, por ley de 24 de junio de 1834, se autori-z al Presidente de la Repblica para dotar la Secretara delConsejo de Estado, proveyndola de un secretario con la rentaanual de mil doscientos pesos i con un sobresueldo de tres-cientos pesos para invertirse en un oficial ausiliar. Igual predi-camento se encuentra en la ley de 24 de octubre de aquel ao,al disponer que el eclesistico que sirva el cargo de capellndel Gobierno, gozar en lo sucesivo de la dotacin anual deseiscientos pesos.

Anlogo criterio revela la ley de 23 de octubre de 1835, alprescribir que el secretario de la Intendencia de Coquimbogozar en lo sucesivo de la dotacin anual de mil pesos; la de11 de marzo de 1837, que en su artculo 2 estableci en lavilla de Santa Rosa de Los Andes una Aduana principal para eldespacho de las mercaderas que se importen por la cordille-ra, la que estar a cargo, agreg el artculo 3 de la misma ley,de un ministro con el sueldo de mil pesos anuales; un oficialprimero interventor con las funciones de vista, con el de seis-cientos pesos; un oficial segundo ejerciendo las funciones dealcaide, con el de quinientos pesos, i un portero, con el decien pesos, y la ley de 20 de noviembre de 1838, que cre elcargo de Director jeneral de obras pblicas, exigiendo suprovisin con un individuo de buenos conocimientos en to-dos los ramos de la arquitectura, a fin de que se ocupara delevantar los planos de las obras que el Gobierno tenga a biendisponer... en cualquier parte de la Repblica, formando los


presupuestos e inspeccionando los trabajos, con un sueldo demil i quinientos pesos anuales, debiendo satisfacrsele por laTesorera jeneral cuando estuviere en Santiago, i por la oficinafiscal que corresponda cuando se ocupare fuera de la capital.

Sin embargo, a medida que el Estado fue creciendo, expre-sa don Valentn Letelier, debi organizar mejor su administra-cin y recurrir a formas tcnicas y especializadas para la asuncinde sus responsabilidades sociales. De aqu que pasara a crear,no ya solo las unidades orgnicas singulares constituidas porlos cargos o empleos pblicos, sino que organismos, reparticio-nes o dependencias modelados como una organizacin, a car-go de un jefe superior y compuestos por un determinadonmero de funcionarios, por bienes adecuados para su funcio-namiento y dotados de un presupuesto con que financiar susgastos.

Estos organismos administrativos tomaron el nombre dedirecciones o direcciones generales y estuvieron a cargo de undirector o director general.

Don Valentn Letelier, en su interesante dictamen de 4 deagosto de 1896, ofrece un significativo testimonio de esta reali-dad que impact a la Administracin Pblica chilena de me-diados del siglo pasado.

En los primeros tiempos de la independencia seala elprimer administrativista chileno el pas estaba pobre y los ser-vicios del Estado eran muy incipientes. En tales condiciones, elgobierno los administraba por s mismo hasta en sus menoresdetalles sin inconvenientes. Entonces se cumpla literalmentela disposicin constitucional que confa al Presidente de laRepblica la administracin y el gobierno del Estado.

Pero este rgimen de carcter tan primitivo no poda man-tenerse por mucho tiempo. La creciente complicacin de losservicios pblicos impuesta por las nuevas necesidades de lacultura nacional, ha puesto al gobierno en estado de impoten-cia para administrarlos debidamente. Por esta causa, de aosatrs se han venido sustrayendo de manos del gobierno ramosespeciales de la administracin, instituyendo direcciones paraatenderlos. Los correos, las obras pblicas, los caminos, lostelgrafos, la instruccin, las prisiones, las tierras fiscales, lahigiene, etc., son ramos que el gobierno dirigi antes por smismo y que desde hace cincuenta aos se han venido confian-do sucesivamente a instituciones independientes. De esta ma-


nera, esto es, de una manera espontnea, se ha operado insen-siblemente en la organizacin del Estado chileno una evolu-cin de carcter radical, se han separado ms y ms las funcionesadministrativas de las polticas, y dejando el gobierno en ma-nos del Presidente de la Repblica se ha confiado la adminis-tracin a rganos especiales.

Qu fenmeno administrativo perciba don Valentn Lete-lier al decir que de esta manera, esto es, de una manera es-pontnea, se ha operado insensiblemente en la organizacindel Estado chileno una evolucin de carcter radical?

Esos hechos eran justamente aquellos constitutivos de esegran cambio que se produjo al interior de la administracinchilena durante el siglo pasado, al superarse la singularidad or-gnica que representaban los empleos pblicos por la organici-dad organizacional que representaban los servicios fiscales dentrodel Estado-administracin: el abandono del concepto de admi-nistracin por cargos pblicos para asumir una administracininstitucionalizada en organizaciones de servicio pblico, que porello mismo tomaron el nombre de servicios pblicos.

Puede citarse, en este nuevo sentido caracterizador de laAdministracin Pblica, la ley de 17 de diciembre de 1842, quejunto con suprimir el cargo de director de obras pblicas y elde director de caminos dispuso que los individuos que actual-mente los sirven sern incorporados al cuerpo de injenierosciviles, denotando la idea de que las obras pblicas y los cami-nos estaran a cargo de un cuerpo de injenieros y no deindividuos aislados que desempearan determinados cargos sin-gulares relativos a esa rea. En efecto, en 8 de agosto de 1843se dict un reglamento bastante minucioso, en que aparece elcuerpo de injenieros como una verdadera Direccin de Obras.16

Dentro de una ptica anloga a la anterior, la ley de 17 deseptiembre de 1847 cre la Oficina de Estadstica, y al hacerlo,dispuso en su artculo 14: La oficina de estadstica tendr porahora los empleados siguientes:

Un jefe.Un oficial primero.Tres segundos.

16 Letelier, Valentn, Apuntaciones, op. cit., pg. 233.


Un archivero primero.Un archivero segundo.Un portero.Agregaba el artculo 18: La renta anual de los empleados

que se expresan en el artculo 14 ser:El jefe dos mil quinientos pesos.El oficial primero mil doscientos pesos.Los oficiales segundos setecientos pesos cada uno.El primer archivero mil doscientos pesos.El segundo archivero seiscientos pesos.El portero cien pesos.La ley de 16 de agosto de 1854 tambin se orient en esta

direccin al crear el cargo de Director General de Correos ycaracterizar al funcionario que habra de servir este empleocomo el jefe superior de la renta, que tiene la administra-cin jeneral del ramo en lo que concierne a la mejora delservicio, al fiel desempeo de los empleados, i a la recaudacine inversin de los fondos.

Razn tena, pues, don Valentn Letelier al apreciar unaevolucin de carcter radical en la administracin chilena, yaque la aparicin de estos organismos signific una transforma-cin de gran magnitud dentro de la Administracin del Estado,desde el momento que la funcin administrativa que la Constitu-cin Poltica radicaba globalmente en el Presidente de la Rep-blica, pas a estructurarse en ramos especiales de administracin,en instituciones independientes, en rganos especiales hastaentonces desconocidos en el mbito de la administracin chile-na, del todo distintos de los ministerios, los departamentos, lasintendencias, las gobernaciones, las subdelegaciones y las inspec-toras, o aun, si se quiere, dado el rgimen de centralizacincaracterstico de la Carta de 1833, de las municipalidades, queeran las formas tpicas que asuman los rganos y organismos dela Administracin Pblica de aquel entonces.

Desde la perspectiva actual se trataba en verdad, segn seha dicho, de los servicios pblicos ms elementales que conocela teora organizacional de la Administracin del Estado, losservicios centralizados, cuya caracterstica consiste en articular-se como reparticiones internas del Estado persona jurdica,bajo la potestad jerrquica del Presidente de la Repblica.

En cuanto a los poderes de accin externa, estas direccio-nes o direcciones generales tenan un campo restringido de


actuacin. Por ser reparticiones internas del Estado personajurdica carecan de individualidad jurdica y deban recurriral Presidente de la Repblica para toda actividad que requi-riera de personalidad; a su vez, en cuanto a recursos, carecande bienes propios, desde el instante que los que les estabanconfiados eran fiscales, parte del patrimonio de la personaEstado-Fisco al cual estaban incorporadas estas direcciones, loque haca que jurdicamente carecieran de todo bien a ttulopropio.

De aqu que hayan pasado a llamarse y se denominen:Servicios dependientes, porque estaban subordinados al

Presidente de la Repblica a travs del respectivo ministerio;Fiscales, porque como dependencias internas del Estado-

Fisco carecan de personalidad jurdica y de patrimonio pro-pio, y sus bienes eran de este carcter;

De administracin central, porque pertenecan a aquelmbito de administracin adscrito al centro administrativo na-cional representado por el Presidente de la Repblica, consti-tuyendo simples proyecciones operativas del poder central,realizadores de las directivas e instrucciones impartidas por l.

En Chile, se lee en las Apuntaciones de Derecho Administrati-vo, las instituciones especiales (correos, telgrafos, ferrocarri-les), no constituyen personera jurdica, de modo que los fondosque perciben deben ser fiscales.17

No obstante, tiene razn el ilustre maestro Letelier al de-tectar un cambio en la organizacin administrativa a raz de laaparicin de los servicios fiscales, pues es efectivo que la radica-cin de ciertas actividades administrativas en determinadas re-particiones trajo consigo en la organizacin del Estado chilenouna evolucin de carcter radical, separando ms y ms lasfunciones administrativas de las polticas.

Este modo de ser de la Administracin chilena que se ex-pandi por el panorama administrativo chileno desde media-dos del siglo pasado, hizo emerger, entonces, eficaces serviciospblicos.

Estas organizaciones tcnicas de la Administracin Pblicapermitieron mantener la continuidad histrica de la actuacinadministrativa sin distorsionar las ideas matrices que sostena la

17 Letelier, Valentn, op. cit., pg. 254.


Constitucin de 1833 y modelan precisamente el primer granfactor de cambio de la administracin chilena: la transforma-cin de una administracin atendida por cargos pblicos enuna administracin prestada por servicios pblicos.

5. LA MAYORA DE LOS SERVICIOS FISCALES NACI EN CHILE POR DECRETOSUPREMO, NO POR LEY. La vida de los pases, en todos los tiempos,ha exigido una accin de beneficio general que no siempre hapodido encuadrarse en los mrgenes rgidos que llevan a lainmovilidad.

Esta experiencia histrica tambin se dio en Chile en mate-ria de servicios pblicos, pues los requerimientos de la vidanacional llevaron al Jefe de Estado a crear mltiples serviciospblicos por medio de simples decretos: casi todos los servi-cios de la administracin chilena, dice don Valentn Letelierse han organizado por medio de decretos.

Casi todos los servicios son sus palabras se han organiza-do por medio de decretos, como los de estadstica, ingenierosmilitares, casi toda la educacin pblica, tanto primaria comosecundaria, los correos, los telgrafos; delegaciones fiscales desalitreras, el de giros postales, el de canje de publicaciones dela Biblioteca Nacional y el de hidrografa.18

Esta prctica no naci solamente del hecho de haber des-conocido la Constitucin Poltica de 1833 la existencia de ser-vicios pblicos al referirse slo al cargo, empleo o puesto pblico,segn se ha dicho, sino tambin y fundamentalmente por lacircunstancia de que el Presidente de la Repblica se vea obli-gado a adoptar, en diferentes ocasiones, por s mismo, todas lasmedidas que se estimaran necesarias para el inters del pas,con el beneplcito de la opinin pblica y del mismo parla-mento, situndose en la frontera de la normatividad vigente,cuando no cruzando la lnea demarcatoria de la legalidad.

De antiguo, agrega el seor Valentn Letelier en su dicta-men de 22 de octubre de 1915, al referirse a los reglamentosdictados por el Presidente de la Repblica en materias ajenas ala ejecucin de ley, el Gobierno ha dictado decretos praeter

18 Letelier, Valentn, Dictmenes, Recopilados por disposicin del SupremoGobierno y el Tribunal de Cuentas, Imprenta, Litografa y Encuadernacin LaIlustracin, 1924, dictamen de 5 de agosto de 1986, pg. 140.


legem. Sin permitirse jams establecer, ni modificar, ni cortarlas relaciones jurdicas entre los ciudadanos, el Presidente dela Repblica se ha credo facultado con el asentimiento gene-ral para hacer y deshacer en el orden administrativo en todocuanto el legislador no haya prevenido.

A mi juicio conclua de esta prerrogativa reconocida alPresidente de la Repblica para dictar decretos orgnicos tan-to por los poderes fiscalizadores como por la opinin pblica,en abierta oposicin con la letra de la Constitucin, que slo lefaculta para dictar decretos reglamentarios, es de donde prin-cipalmente le ha venido, por efecto de una prctica ya muyantigua y muy autorizada, la facultad de dictar ordenanzas depolica general.

En igual sentido se pronunciaba don Jorge Huneeus, aldistinguir entre la ejecucin de la ley y la dictacin de la ley.Esto es tan sencillo y tan elemental, que no se comprendecmo ha habido entre nosotros muchos casos de decretos quese han separado abiertamente de la ley, y otros que han creadopara su cumplimiento condiciones nuevas no establecidas porella y que se han convertido en otras tantas obligaciones deorigen vedado.

En esta materia se ha incurrido aun en el error de decir,como lo dijo el seor don Federico Errzuriz en sesin de laCmara de Diputados de 22 de octubre de 1867, siendo Ministrode Guerra y Marina, que el Presidente de la Repblica puededictar decretos que reglamenten la Constitucin, porque esta esley. Pero se olvidaba que es la ley de las leyes, y que la Constitu-cin no puede ser reglamentada sino por la ley, as como stapuede serlo por el decreto, si no se quiere echar por tierra todala base en que reposa la generacin y divisin de los PoderesPblicos.

Con todo, si nosotros quisiramos acumular aqu los casosen que el Ejecutivo se ha arrogado en sus decretos facultadeslegislativas, tendramos materia para llenar con ellos muchaspginas.19

Por consiguiente, el paso de una administracin por cargospblicos a una administracin por servicios pblicos, concreta-

19 Huneeus, Jorge, La Constitucin ante el Congreso, tomo II, Imprenta Cervan-tes, 1891, pgs. 46, 47 y 49.


da en el pas por el legislador desde mediados del siglo pasado,no slo se encuentra en las colecciones de leyes de la Repbli-ca, sino tambin en las de decretos supremos, pues casi todosesos servicios, como anot don Valentn Letelier, nacieron pordecisin gubernativa y no por mandato del legislador.

6. EL FACTOR SOCIAL DE CAMBIO: DE LA ADMINISTRACIN POR SERVICIOSPBLICOS FISCALES A LA ADMINISTRACIN, ADEMS, POR INSTITUCIONESSEMIFISCALES Y FISCALES, LLAMADAS TAMBIN AUTNOMAS (1920-1937).

6. A. EL ENTORNO POLTICO. Si hubiera de sealarse una fechapara determinar la aparicin del Estado social en Chile, elladebiera fijarse en el ao 1920, por las caractersticas poltico-institucionales que concurrieron aquel ao en el pas.

En efecto, ese ao asumi la Presidencia de la Repblica elseor Arturo Alessandri Palma, marcando el ascenso a la pri-mera magistratura de la Repblica de un profesional que sehaba hecho a s mismo, como hombre de clase media que era,y que sostena firmemente una honda conviccin social, deriva-da por lo dems del consenso occidental surgido de aquellasegunda utopa que recorra los cuatro puntos cardinales: lautopa social.

Como dijera el mismo seor Alessandri en 1919, en el Se-nado: en la primera gran guerra se han fundido los principiosdel derecho, los principios de justicia, los principios de igual-dad; se han fundido tambin los moldes del pasado y sobre losdespojos humeantes de este gran desplome, surge hoy unahumanidad enteramente nueva, con criterio de justicia, y real-za, tambin, majestuosa y grande, una nueva cultura y otramentalidad.

Era el signo de los tiempos. Junto al Senado, la Cmara deDiputados respiraba un aire semejante. Se necesita ser sordo yciego deca en ese hemiciclo don Antonio Pinto para no com-prender que estamos viviendo una de esas horas apocalpticas quemarcan el crepsculo de una civilizacin que se hunde; estosestremecimientos, estas convulsiones, estos delirios que se estnnotando en el mundo, son el primer anuncio, son los primerossntomas del parto laborioso de una nueva civilizacin.

Esa nueva cultura, aquella otra mentalidad, que surganmajestuosas y grandes en el escenario occidental, y estos estre-mecimientos y convulsiones precursores del parto de una nue-


va civilizacin, en las palabras de los seores Alessandri y Pinto,eran la cultura, la mentalidad y la civilizacin superadora de laindividualidad y animadora de la sociabilidad, en aquel nuevoespritu magistralmente detectado por Len Duguit en la Eu-ropa de comienzos del siglo, y que haban hecho suyo las car-tas polticas de los primeros lustros del 1900, comenzando porla Constitucin mexicana de 1917.

Lejos se apreciaban ya las palabras con que en 1888 sepidiera en la Cmara de Diputados el rechazo de la ley dehabitaciones obreras, basndose en que ese proyecto extralimi-taba la esfera de accin del Estado para invadir el campo deaccin de los individuos, en un inaceptable reconocimientodel socialismo de Estado en su forma ms cruda, que alentabaque maana se pida que el Estado los alimente y los vista.

Basta recorrer los nombres de los organismos creados en-tre 1920 y 1931 para advertir la preocupacin que ahora mar-caba la nueva era republicana. Los problemas no eran ya lostemas abstractos de aquellos que haban nutrido tantos respe-tables discursos principistas, sino soluciones concretas paratemas reales.

Atrs qued ese espritu contemporizador de no producirdescontentos, no crear problemas, contar con la confianza tan-to de la mayora como de la minora. En cualquier funcinpblica la gran meta era transformarse en el personaje de launanimidad y de la armona, no despertar odios, ni entusias-mos ni grandes pasiones.20

Alessandri y la Alianza Liberal haban bosquejado un vastoprograma de accin poltica en el campo econmico, social yen el internacional, considerado por l, ms que un progra-ma poltico de un candidato que solicita y pide los sufragios desus conciudadanos, las vibraciones de un alma apasionada ysincera que persigue su realizacin desde hace muchos aos.

Y parodiando a algunos Presidentes que se haban caracte-rizado como elementos conciliadores, que no constituan ame-naza para nadie y s garanta para todos, expres que queraser una amenaza para los reaccionarios, para los que se alzabancontra la justicia social y para todos los que se mostraban cie-

20 Heise Gonzlez, Julio, Historia de Chile. El perodo parlamentario. 1861-1925,Editorial Andrs Bello, 1974, pg. 181.


gos, sordos y mudos ante el momento histrico de honda trans-formacin por que atravesaba la humanidad.21

Se dio un consenso nacional que cruz todos los crculosdel pas: la necesidad de superar la poltica tradicional y ellibrecambismo, aquella del dejar hacer y dejar pasar, y asumirfrontalmente los deberes que la nueva mentalidad pona decargo del Estado para transformar la caridad, base de la benefi-cencia pblica, en una poltica de previsin social que solucio-nara los problemas de subsistencia derivados del acaecimientode los riesgos del trabajo: las enfermedades, los accidentes, lavejez, la cesanta, y reconociera a los trabajadores legtimosderechos a gozar de las respectivas prestaciones.

Hasta hace no ms de veinticinco aos se expresaba en1889 las personas de calidad y seso no podan ser sino con-servadores, amigos del orden, partidarios de la autoridad, ylos trminos opositor y revolucionario, liberal y pipiolo o gen-te de nada, eran perfectamente sinnimos e indistintamenteusados.22

A 1920, esta percepcin haba cambiado y los hombres quepasaron a conducir la Repblica manifestaron ostensiblementela insatisfaccin con que la clase media culta chilena vea elorden de cosas existente en el pas, promoviendo los grandescambios estructurales que caracterizaron este tiempo.

De all que las ideas sociales se hicieran realidad legislativaen 1924, en numeracin correlativa: las leyes Nos 4.053, sobrecontrato de trabajo de obreros; 4.054, sobre seguro obreroobligatorio de enfermedad, invalidez y accidentes del trabajo;4.055, de accidentes del trabajo; 4.056, sobre conciliacin yarbitraje; 4.057, sobre organizacin sindical, y 4.059, sobre con-trato de trabajo de empleados particulares.

6. B. LA VISIN ADMINISTRATIVA. Esta nueva sensibilidad estuvopresente en la gran reforma constitucional incorporada a laCarta de 1833 en el primer cuarto de este siglo, que por lamagnitud de los cambios introducidos a su texto pas a serconocida como Constitucin de 1925.

21 Donoso, Ricardo, Alessandri, agitador y demoledor, tomo I, Fondo de CulturaEconmica, Mxico, 1952, pg. 243.

22 Letelier, Valentn, Ellos y nosotros, en La lucha por la cultura, Imprenta yEncuadernacin Barcelona, 1895, pg. 2.


En las comisiones de reforma, en efecto, la funcin socialde la propiedad recorra el discurso de los encargados de estu-diarla, como que en definitiva sera regulada en esos trminosen la Constitucin de 1925.

En el plano nacional administrativo, el Presidente de laRepblica, junto con defender mayores atribuciones polticaspara el Jefe de Estado, postulaba enrgicamente una racionali-zacin de la Administracin Pblica, a la que quera ver des-centralizada y con mayores facultades radicadas en los jefes delos servicios pblicos, para lo cual, complementariamente, ha-ban de crearse, deca, tribunales administrativos encargadosde conocer y juzgar las causas funcionarias que surgieran decualquier conflicto jurdico entre los jefes de esos servicios y elpersonal que se desempeaba en ellos.

En lo territorial, esta sensibilidad darase en la conviccinasumida por la Constitucin Poltica de que no todas las deter-minaciones deban tomarse en Santiago, la capital del pas,sino que era necesario habilitar a las autoridades territorialespara que fueran ellas quienes decidieran las materias de inte-rs provincial o local.

Haca tiempo que las mentalidades progresistas venan cri-ticando acremente el espritu centralizador, viendo en la Leyde Gobierno Interior de 1844 la gran caera del autoritaris-mo, y prohijando la idea de una descentralizacin administra-tiva, concebida por aquel entonces como la radicacin deatribuciones ejercidas hasta entonces por el poder central enlos organismos territoriales y como creacin de oficinas provin-ciales y comunales para atender los asuntos propios de los ser-vicios nacionales en esas circunscripciones del pas.

Fueron los comienzos de la descentralizacin en Chile, enuna poca en que se desconoca an la descentralizacin fun-cional o por servicios, pues, como argumentaba el profesorAmuntegui Rivera en 1907, no se trata de independizar odescentralizar las instituciones dentro de un mismo orden. Noes aceptable la doctrina de los que, en la Administracin jene-ral del Estado, rompen la jerarqua administrativa, separan dela injerencia natural del Jefe de Estado servicios pblicos quedeben conservarse en sus manos i llegan a convertir cada re-particin administrativa en pequeos poderes absolutos. Estono admite descentralizacin, i mucho menos la que llega hastala irresponsabilidad.


Sin embargo, defenda ardientemente la descentralizacinterritorial, que para l era la verdadera descentralizacin.

Los partidarios de la centralizacin alegan un argumentoespecioso hace ver, pues dicen que sin ese sistema orgnicose pierde la unidad del Estado; no se llega tan solo al federalis-mo, sino que se desorganiza la sociedad poltica, porque sesegregan poco a poco los componentes.

Con este raciocinio se hace una confusin entre la unidaddel Estado i la centralizacin administrativa; entre uno de loscaracteres esenciales de la organizacin poltica, como es launidad, i una circunstancia de la misma organizacin, como loes el sistema centralizador.

La unidad de la nacin la constituyen la raza, los antece-dentes histricos, el lenguaje, la relijin i otras particularescircunstancias que mantienen en estrecha unin a los indivi-duos de las agrupaciones. No hai leyes que puedan destruir launidad i si llega a destruirse ser porque le falta alguno de loslazos de unin, en cuyo caso su mantenimiento es imposible.En cambio, la centralizacin proviene de la organizacin pol-tica, nace de la lei positiva i tiende, no a mantener la unidad,que se sostiene por otras causas, sino a conservar en manos delpoder central los intereses que los individuos pueden manejarpor s solos, con el aparente objeto de dar fuerza i enerja aaquel poder i de tutelar los intereses de los ciudadanos, que nodeben ser entregados as no ms en manos inespertas, sino enla de los ajentes del poder central, preparados para atender atoda clase de negocios pblicos.

El rjimen de descentralizacin no quiere la ruptura dela unidad nacional, ni la produce. Basado en la distincin delos intereses pblicos en jenerales i locales, asigna su aten-cin a diversos rdenes de funcionarios i determina para cadauno diversa rbita de accin. Los intereses jenerales son aten-didos por la Administracin Central, con independencia ab-soluta de la Administracin local, la cual, a su vez, puede idebe manejar los intereses puramente comunales, con inde-pendencia de aqulla.23

Surgi as la descentralizacin, circunscrita, segn puedeapreciarse, al mbito territorial.

23 Amuntegui Rivera, J. Domingo, op. cit., pgs. 195 a 197.


Si la centralizacin administrativa se reconoce surgida enFrancia, se ha dicho, la descentralizacin es un rgimen esen-cialmente ingls, peculiar de aquel pas que supo resistir losavances del absolutismo real mediante sus instituciones de-mocrticas, cuyo origen arranca de la Magna Carta de JuanSin Tierra y del Estatuto de Oxford de Enrique III. La carac-terstica del selfgovernment durante el siglo XIX estriba en laparticipacin de todos los ciudadanos en la vida local y eldesenvolvimiento, en una cierta medida, de una gestin buro-crtica impuesta a los nuevos servicios, que tan provechososresultados ha dado en Inglaterra.24

Estas aspiraciones llevaron a la Constitucin de 1925 a esta-blecer las asambleas provinciales y las municipalidades, aqu-llas a nivel de las provincias, stas a nivel de las comunas, y apostular que los servicios nacionales tuvieran direcciones zona-les a lo largo del territorio de la Repblica.

Todos los anhelos y soluciones levantados y debatidos entorno a la reforma constitucional habran de concretar as, yen definitiva, un modelo de Administracin Pblica basado:

En cuanto a personal, en un Estatuto Administrativo regu-lador de las relaciones laborales funcionarias;

En tanto actuacin, orientado hacia una descentralizacinadministrativa definida como la radicacin de atribuciones p-blicas en las asambleas provinciales y en las municipalidades, yen la creacin de direcciones zonales de los servicios pblicosnacionales; y

En cuanto medio de solucin de conflictos, en una justiciaadministrativa radicada en tribunales administrativos indepen-dientes, llamada a velar por la legalidad de los actos de lasautoridades polticas o administrativas.

Artculo 72. Son atribuciones especiales del Presidente:N 7. Proveer los dems empleos civiles y militares que determinen las leyes,

conforme al Estatuto Administrativo...

Artculo 107. Las leyes confiarn paulatinamente a los organismos provincia-les o comunales las atribuciones y facultades administrativas que ejerzan en laactualidad otras autoridades, con el fin de proceder a la descentralizacin delrgimen administrativo interior.

24 Varas Contreras, Guillermo, vid. op. cit., pg. 73.


Los servicios generales de la Nacin se descentralizarn mediante la forma-cin de las zonas que fijen las leyes.

Artculo 87. Habr Tribunales Administrativos, formados con miembros per-manentes, para resolver las reclamaciones que se interpongan contra los actos odisposiciones arbitrarias de las autoridades polticas o administrativas y cuyoconocimiento no est entregado a otros Tribunales por la Constitucin o lasleyes. Su organizacin y atribuciones son materia de ley.

Sin embargo, en 1959, siempre bajo el imperio de estasdisposiciones, el profesor Patricio Aylwin, a tono con estos nue-vos tiempos, hablar de la descentralizacin funcional o porservicios como una forma organizacional de prestar serviciospblicos indirectamente por el Estado por medio de personasjurdicas de derecho pblico que el Estado crea con cargo alpatrimonio pblico, distinto del fiscal; de personas que obrancon mayor o menor autonoma, es decir, con poderes propiosde decisin, sin subordinacin jerrquica por tanto al podercentral.

Histricamente explicar, la descentralizacin funcionalse ha aplicado en un comienzo a los servicios de enseanzasuperior y de beneficencia pblica. El motivo en uno y otrocaso y tanto en Francia como en Chile, ha sido el de aprove-char mejor la liberalidad pblica y privada. En nuestro tiempo,la intervencin del Estado en la vida social ha provocado unaproliferacin enorme de estos servicios. Ejemplos de ello sonla Lnea Area Nacional, la Empresa de Transportes Colectivosdel Estado, la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, el Ban-co del Estado, etc. Estas personas jurdicas toman diversos nom-bres en los distintos pases: en Francia, establecimientos pblicos;en Italia, instituciones; en Argentina, entes autrquicos. En Chilese llaman de muchas maneras.25

Al ritmo de las necesidades societales, el legislador de laetapa social de la administracin chilena (1920-1937) adoptardecididamente este sistema organizacional para el rea de laentonces denominada previsin social y crear institucionespblicas, normalmente llamadas instituciones semifiscales, comopersonas jurdicas de derecho pblico encargadas de adminis-trar con independencia del poder central los fondos y las pres-

25 Aylwin, Patricio, Derecho Administrativo, tomo I, Editorial Universitaria, 1959,pgs. 113 y 117.


taciones de la seguridad social, que vinieron a sumarse, porobra del legislador, a la descentralizacin concebida por la Cons-titucin.

6. C. LA LEY ORGNICA DE MINISTERIOS, DFL N 7.912, DE 1927.Durante este perodo administrativo se dictaron numerosos eimportantes cuerpos normativos que innovaron y actualizaronel ordenamiento administrativo que rega el pas.

Entre ellos, no puede omitirse una referencia expresa a laLey Orgnica de Ministerios, que viabilizando el mandato cons-titucional estableci el nmero y nombre de los ministerios(artculo 1), fij las funciones de cada uno de ellos (artculos3 a 12), determin el carcter jurdico que revesta el ministroy el subsecretario (artculos 13 y 14), y estableci el procedi-miento de formacin de un decreto supremo (artculo 17),por cuanto, pese a sus numerosas modificaciones, est vigentehasta ahora, al no haberse dictado una Ley Orgnica de Minis-terios que la reemplace, actualizando por lo menos su texto,que ya no recoge la realidad ministerial.

Segn el artculo 1 de esta ley, contenida en el DFL N 7.912,de 1927, los Ministerios seran nueve: Interior, Relaciones Exte-riores, Hacienda, Educacin Pblica, Justicia, Guerra, Marina,Fomento, y Bienestar Social.

DFL N 7.912, de 1927. Artculo 1. El Presidente de la Repblica ejercer elGobierno y la administracin del Estado por intermedio de los siguientes Minis-terios:

1. Interior;2. Relaciones Exteriores;3. Hacienda;4. Educacin Pblica;5. Justicia;6. Guerra;7. Marina;8. Fomento;9. Bienestar Social.El orden de precedencia de los Ministerios ser el asignado en el presente

decreto.En los casos de ausencia, enfermedad o renuncia de alguno de los Minis-

tros, lo reemplazar, siempre que el Presidente de la Repblica no hiciere desig-nacin expresa, aquel que le suceda en el orden de precedencia establecido.

Artculo 2. Cada Ministerio ser servido por un Ministro; sin embargo, elPresidente de la Repblica podr encomendar a una misma persona ms de unMinisterio.


6. D. LOS LOGROS ADMINISTRATIVOS DE LA ETAPA SOCIAL DE CAMBIO. Eldesarrollo de la vida nacional no habra de seguir exactamenteel curso marcado en 1925, pero demostr que era verdico queChile estaba a las puertas de una nueva cultura y de una nuevamentalidad, como se haba proclamado en el Congreso Nacio-nal en el umbral de 1920.

El Estatuto Administrativo no se materializ dentro de lasideas de universalidad administrativa que quera la Constitu-cin Poltica, menos an como el cdigo desconcentrador deatribuciones en que lo conceba don Arturo Alessandri Palma,y las asambleas provinciales y los tribunales administrativos nuncase crearon.

Sin embargo, junto a estas vicisitudes legislativas que articu-laron en otro sentido o relegaron al olvido algunas aspiracio-nes constitucionales, hubo realizaciones que no podran habersegenerado al amparo de otros tiempos.

Entre las realizaciones surgidas de la insatisfaccin que pro-duca en los nuevos crculos gobernantes el estado de cosasexistente a 1920 en la Repblica, estuvo la modernizacin de laadministracin chilena, importante paso concebido en este pe-rodo y al cual responde, por ejemplo, la creacin del BancoCentral de Chile y de la Contralora General de la Repblica,como formas de cooperacin al gobierno del pas, en el campomonetario en el primer caso, en el de la contabilidad pblica,las estadsticas administrativas y el registro de los empleados ybienes del Estado, en el segundo.

Especial decisin demostr en este campo renovador de laadministracin chilena la gran obra modernizadora desarrolla-da por el gobierno de don Carlos Ibez del Campo, entre1927 y 1931, que remont la estructura y funcionalidad tradi-cionales internalizadas en la administracin chilena del siglopasado e impuls decididamente importantes cambios en todoel espectro administrativo del pas.

Se evidencia entre 1925 y 1931, se ha manifestado unnotable inters por transformar la estructura administrativa delpas. Se crearon algunos organismos fundamentales que hanllegado hasta el actual rgimen administrativo, y que en suslneas vertebrales se mantienen a 1971, pese a las modifica-ciones orgnicas experimentadas en los siguientes aos. Enefecto, entonces se crean por lo menos nueve organismos des-centralizados de importancia: 1. Caja de Seguro Obrero; 2.


Caja Nacional de Empleados Pblicos; 3. Caja de EmpleadosParticulares; 4. Caja de Carabineros; 5. Caja de la Defensa Na-cional; 6. Banco Central; 7. Caja Reaseguradora de Chile;8. Lnea Area Nacional; 9. Direccin de Aeronutica,26 a loscuales han de agregarse otros servicios nacidos de la gran rees-tructuracin dispuesta entre 1927 y 1931.

Cabe destacar, slo a ttulo ejemplar, que en el ao 1920 secre la Direccin de Correos y Telgrafos y la Caja de CrditoPopular; en 1921, el Cuerpo de Gendarmera de Prisiones, yque desde 1925 a 1931, surgieron el Conservador del RegistroElectoral, el Consejo de Defensa Fiscal, la Direccin Generalde Sanidad, el Instituto Mdico Legal, la Divisin de HigieneSocial, el Cuerpo de Ingenieros de Minas, la Inspeccin Supe-rior de Ferrocarriles, el Consejo de Vas de Comunicacin, laDireccin de Obras Pblicas, la Direccin de Alcantarillado yPavimentacin de Santiago, la Inspeccin de Bienes Naciona-les, la Superintendencia de Empresas Bancarias, el ConsejoSuperior de Asistencia Social, la Direccin General de Asisten-cia Social, las Juntas de Beneficencia departamentales, la Cajade Asistencia, Previsin y Bienestar Social de los Policas, laCaja de Retiro y Previsin Social de los Empleados Municipa-les, la Caja de Crdito Minero, la Superintendencia del Salitrey Yodo, la Superintendencia de Compaas de Seguros, la CajaReaseguradora de Chile, el Instituto de Crdito Industrial, laDireccin General de Menores, la Inspeccin General de So-ciedades Annimas, la Caja de Colonizacin Agrcola, el JardnZoolgico, el Departamento de Minas y Petrleo, el Ministeriode Agricultura y el Consejo de Control de Operaciones deCambio.

La aparicin de este nmero desusado de organismos ad-ministrativos, muchos con caractersticas propias y novedosospara su tiempo, present problemas de funcionamiento y exi-gi definiciones. As ocurri, por ejemplo, con los serviciosconceptuados por la ley como autnomos, cuya relacin con elGobierno no estaba despejada a nivel de ley y que llev a cues-tionar el rol del Ministro frente a esta clase especial de servi-cios pblicos. El diario El Mercurio de Santiago da cuenta, v. gr.,

26 Urza Valenzuela, Germn; Garca Barzelatto, Ana Mara, Diagnstico de laburocracia chilena (1818-1969), Editorial Jurdica de Chile, 1971, pgs. 44 y 69.


desde su edicin del 4 de octubre de 1936, de la discrepanciasurgida entre la Junta de Exportacin Agrcola y el Ministro deAgricultura, a raz de la negativa de dicha Junta a entendersecon el Ministro, basada en la calidad de oficina autnomaque le reconoca su ley orgnica, lo que la habilitaba, segn suparecer, para entenderse directamente con el Presidente de laRepblica.

All se obtuvo una definicin que la doctrina sistematizaraposteriormente al sostener que todas las entidades administra-tivas del Estado se caracterizan por relacionarse con el Supre-mo Gobierno a travs del Ministro de la Cartera respectiva, seapor medio del vnculo jerrquico, tratndose de servicios fisca-les, o central, o del de supervigilancia o tutela, en el caso de losorganismos personificados.

El factor social de cambio, segn lo manifestado, se inserta,pues, dentro de un gran proceso histrico de renovacin esta-tal impulsado por la chilenidad, superando incluso el textoconstitucional, para avanzar en lo administrativo hacia una des-centralizacin funcional o por servicios, obra del legislador,que se materializ en organismos que primero recibieron elnombre de cajas de seguro o de previsin y luego de institucio-nes semifiscales.

6. E. LAS INSTITUCIONES SEMIFISCALES. El movimiento social susten-tador del pensamiento de 1920 impulsara la creacin de unvasto nmero de organismos administrativos, que asumieronen el sector pblico administrativo las ideas de responsabilidadsocial.

Tomaron diversos nombres especficos, pero fueron cono-cidos ms bien bajo la denominacin genrica de institucionessemifiscales.

En su tiempo, estas entidades fueron percibidas como orga-nismos independientes del poder Ejecutivo.

Esta independencia sostendra El Diario Ilustrado de 3 deabril de 1933 es reclamada por la naturaleza misma de lasCajas de Previsin y dems organismos similares. Y es bastanteadecuado el nombre de instituciones semifiscales, ya que lavida de estos organismos emana de los fondos que reciben deempleador y empleados y no de la ayuda fiscal. Es preciso dar alas Cajas su verdadera independencia semejante a la de losBancos y que cese la dictacin de normas que invaden las


atribuciones propias de los Consejos a los cuales est entregadala direccin y administracin de las Cajas.

La denominacin instituciones semifiscales apareci por pri-mera vez en la Ley N 5.005, de 1931, que estableci una in-compatibilidad de remuneraciones entre los empleos fiscalesentre s y, agregaba, con las de los cargos municipales y semifis-cales.

Estas instituciones, se ha anotado, no existen en el Dere-cho Administrativo de otros pases. Son peculiares al nuestro.27

Estos organismos de la Administracin Pblica respondie-ron y se atuvieron, incluso con demasiada rigidez, a su denomi-nacin. Se caracterizaron, en verdad, y fueron conocidos, porsu forma de financiamiento: en parte gozaban de recursos fis-cales, como suceda generalmente con el edificio, las instala-ciones y los aportes presupuestarios del Estado-fisco para elfuncionamiento de dichas organizaciones; por la otra, recauda-ban y administraban dinero de los particulares: las imposicio-nes o cuotas previsionales para el fondo de prestaciones, uotras entradas propias que reciban y gestionaban.

Como consign el dictamen N 16.670, de 1933, de la Con-tralora General de la Repblica, la expresin semifiscal sig-nifica que en parte afecta o corresponde al Fisco, al erarionacional.

El dictamen N 41.919, de 1959, habra de definirlas si-guiendo el criterio que haba animado al proyecto de EstatutoAdministrativo de 1944. Son, manifest, aquellos entes quehan sido creados por una ley, realizan fines de inters pblico,estn regidos por un estatuto especial, cuentan con un patri-monio propio que les quita el carcter de servicio fiscal, ytienen personalidad jurdica independiente que les da auto-noma, pero actan sujetas a la tuicin y vigilancia de la Admi-nistracin mediante representantes que sta designa en susconsejos directivos y a la fiscalizacin de la misma por mediode instituciones propias (Contralora General, Superintenden-cia de Seguridad Social).

En efecto, el decreto N 2.500, de 24 de junio de 1944, muyconocido en su tiempo por haber aprobado un texto de Estatu-to Administrativo, aunque nunca cobr vigencia, previno que

27 Jara Cristi, Manuel, vid. op. cit., pg. 84.


los servicios semifiscales o instituciones semifiscales son todosaquellos que han sido creados por ley para realizar determina-dos objetivos de inters general, tienen personalidad jurdicapropia, disponen de recursos financieros constituidos con elaporte del Estado en cualquier forma, sea para reunir su capi-tal o para asegurar su funcionamiento, y con respecto a loscuales el Presidente de la Repblica tiene la facultad de desig-nar uno o ms de sus directores, consejeros o funcionarios.

Se exceptan las sociedades annimas en las cuales el Es-tado tenga participacin financiera en minora.

Con dicha denominacin instituciones semifiscales sequera en un comienzo explica el profesor Patricio AylwinAzcar designar el origen mixto de su patrimonio (fisco-parti-cular), carcter que a veces era el de una asociacin voluntariao a veces participacin forzosa de aportes en parte fiscales y enparte particulares. Debido a esa naturaleza mixta del patrimo-nio se crey que deba ser igualmente mixta la gestin de estosservicios, la que sera necesario encomendar a organismos co-legiados con representantes del Presidente de la Repblica yde aquellos particulares que hubieran hecho aportes. Patrimo-nio y direccin mixta fue lo caracterstico en el origen de lasinstituciones semifiscales.28

Las definiciones de institucin semifiscal demostraron pe-car de la imprecisin implcita en todo concepto que se limitaa expresar descripciones. Captaron vivamente un momento dela vida administrativa y proyectaron esa imagen hacia el pbli-co, pero luego, frente al anlisis, acusaron una fractura con-ceptual que las llev a desvanecerse en una generalidad deorganismos de diferente naturaleza jurdica, slo coincidentesen la concurrencia fiscal y particular, fuere en su patrimonio oen su financiamiento

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