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1. Breve historia de las Zonas Francas enEspaña

La norma reguladora de las Zonas Francasen España, tanto de su establecimiento como desu funcionamiento, hasta que el Reino de Espa-ña ingresó en la Comunidad Económica Euro-pea en 1986, ha sido la ley de 11 de junio de1929.

En esta ley se define la Zona Franca como unafranja o extensión de terreno situado en el litoral,aislada plenamente de todo núcleo urbano, conpuerto propio o al menos adyacente y en el térmi-no jurisdiccional de una aduana marítima de pri-mera clase, y en cuyo perímetro podrán realizarselas siguientes operaciones:

• Todas las que puedan llevarse a cabo enlos depósitos francos, esto es, cambios de enva-ses de las mercancías, distribución en clasescomerciales, trituración de maderas, tostadurade café y cacao, extracción de aceite de semillas

oleaginosas y, en general, todas aquellas opera-ciones que aumenten el valor de los génerosdepositados, sin variar esencialmente la natura-leza de los mismos. Además, la instalación deindustrias.

Una Zona Franca, según estaba regulada en lalegislación nacional sobre la materia, era unaauténtica área exenta en actividades de tráficoexterior.

Goizueta (1) sostiene que un área exenta enactividades de tráfico exterior era un bien, porinexistente, deseado y, desde luego, siempre unbien escaso y que la lucha por obtener un benefi-cio de estas características ha sido una constanteen la realidad nacional desde que Canarias obtuvola condición de puerto franco. Tanto fue esto así,que aquella pretensión de beneficios en el tráficoexterior, representativa de unos fuertes interesespolíticos, económicos y sociales, iba a resolversepor la citada ley de 1929.

Las Zonas Francas en España

JESÚS ARTEAGA ORTIZ*ANDRÉS CONESA FONTES**

En este artículo pretendemos analizar la regulación de las Zonas Francas españolas,incluyendo la cuarta y última en Canarias (Puerto de la Luz y de Las Palmas, O.M. de 24 deabril de 1998), afectadas tanto por la normativa nacional como por la comunitaria. Una vezrealizados unos breves comentarios sobre la historia de las Zonas Francas en nuestro país, esnecesario introducir el concepto de Zona Franca, delimitarlo y estudiar su funcionamientocon el fin de establecer una valoración sobre las ventajas e inconvenientes que esta figuraofrece a las empresas. El presente artículo queda, pues, dividido en cinco secciones que acontinuación procedemos a comentar.

Palabras clave: unión aduanera, régimen aduanero especial, Zona Franca, exención fis-cal, perfeccionamiento activo, España.

Clasificación JEL: F19.

* Profesor del Departamento de Economía y Dirección deEmpresas de la ULPGC.

** Consejero de la ZEC.

(1) «Las Zonas Francas Españolas». Comunicación presenta-da a las Jornadas de Zonas Francas y Tributación Internacional.Las Palmas de Gran Canaria. Octubre 1998.

Por tanto, se puede decir que con la crea-ción de la Zona Franca de las Palmas vuelve asu origen un movimiento que, si bien se inicióen las Islas Canarias, poco a poco las fuedejando olvidadas, debido a la progresiva pér-dida de interés de los puertos francos de Cana-rias para los sectores comerciales y de trans-porte marítimo.

En 1929 Barcelona y Cádiz obtenían la conce-sión de una Zona Franca para su industria expor-tadora, y la tercera Zona Franca se ubica en elpuerto de Vigo mediante Real Decreto de 20 dejunio de 1947; en 1998, se crea mediante Ordendel Ministerio de Economía y Hacienda, la cuartaZona Franca de España, la de Las Palmas de GranCanaria.

Veamos cómo funcionan, cuál es su conceptoy señalemos sus diferencias respecto a otros ins-trumentos de similares características.

2. El concepto de Zona Franca y sudelimitación

2.1. Concepto

«Todos los países han pretendido que unaparte del territorio aduanero, en dónde existíauna concentración de actividades relacionadascon el comercio exterior o dónde se pretendíaque las hubiese (por razones de diversa índole,entre ellas de tipo social para el desarrollo dezonas deprimidas) tuviera la consideración deterritorio neutro o franco, esto es, en el que nose aplican los impuestos aduaneros ni los res-tantes impuestos interiores, en su totalidad o enparte» (2).

«A tales efectos se creó la institución aduaneradenominada zona o depósito franco, como unárea exenta, que inicialmente tuvo carácter indus-trial, pero que, ulteriormente, ha pasado a tenercarácter comercial» (3).

Una Zona Franca es un destino aduanero, estoes, una de las opciones a la cual, en cualquiermomento y en las condiciones establecidas, una

mercancía puede acceder independientemente desu naturaleza, cantidad, origen procedencia odestino.

Mas lo anterior sólo nos dice que es uno de lossitios donde podemos enviar una mercancía. Vea-mos cual es su naturaleza jurídica.

El artículo 4.15 letra b) del Código Aduanero(C.A. en adelante) la define como un destinoaduanero, determinando la clásica ficción jurídi-ca, en virtud de la cual las mercancías en ellossituadas, aunque dentro del territorio aduanerocomunitario, se consideran como si no lo estu-viesen.

Guardan gran analogía con los depósitos adua-neros tanto más cuanto en los últimos años hanperdido el carácter industrial.

Los principios que las inspiran, sin carácterexhaustivo y de forma sintética son los siguientes:

— La promoción de las actividades delcomercio exterior.

— La aplicación de formalidades aduanerasreducidas en comparación con las requeridas enlas demás partes del territorio aduanero comuni-tario.

— Reducción al mínimo de las medidas decontrol en el interior de dichas zonas y ejerciciode las medidas de vigilancia en los límites exte-riores.

— Dar cabida a todo tipo de mercancías yasean comunitarias o no comunitarias; pudiéndosehabilitar locales especiales para aquellas mercan-cías que supongan algún peligro o puedan alterara otras.

— Dar cabida a cualquier tipo de actividadcon las lógicas restricciones.

— Igualdad en las condiciones de utilizacióny consumo de las mercancías en las Zonas Fran-cas con las previstas en cualquier otra parte delterritorio aduanero comunitario dada su condiciónde tal.

Llegados a este punto, cabría preguntarnospara qué sirven y cuál es su utilidad. Intentaremosresponder a ello en los siguientes párrafos.

En primer lugar diremos que están al serviciode los operadores económicos que no conocen eldestino final de las mercancías no comunitariaso que, aún conociéndolo, no quieren darle taldestino y les interesa almacenarlos durante pe-

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(2) INGELMO PINILLA, J. (1996): Código Aduanero: Zonasy Depósitos Francos, tomo IV, capítulo VIII, Madrid: Castro.

(3) Ibid.

ríodos más o menos largos sin que den lugar alpago de derechos de importación o a la aplica-ción de las medidas de política comercial. Asi-mismo, las mercancías comunitarias destinadasa la exportación puede interesar almacenarlasbeneficiándose de los incentivos a la exporta-ción si los hubiera.

Las Zonas Francas, además de los depósitosaduaneros, satisfacen conjuntamente estas nece-sidades o beneficios. Su función principal es elalmacenaje de las mercancías en espera de dar-les su destino definitivo, permitiendo diferir elpago del impuesto y, en algunos casos, consi-guiendo la mejor planificación fiscal de laempresa. Decimos que en algunos casos porque,en primer lugar, como es sabido, se está proce-diendo a un desarme arancelario a escala mun-dial, lento pero efectivo y, en segundo, porquelos aranceles no tienen una finalidad tantorecaudadora como de instrumento de políticaeconómica.

Por tanto las Zonas Francas quedan así con-figuradas como un instrumento al servicio dela logística de la empresa con el fin de aumen-tar su rentabilidad y la eficacia de sus opera-ciones.

2.2. Delimitación del concepto

Para la delimitación del concepto de ZonaFranca es importante distinguir entre destinoaduanero y régimen aduanero, pues la Zona Fran-ca viene configurada, en el Código AduaneroComunitario, como un destino aduanero. Esto eslo que hacemos en primer lugar y nos servirá, asu vez, para diferenciar el depósito aduanero de laZona Franca.

Una Zona Franca es un destino aduanero. Undestino aduanero, según el artículo 4.15 del Códi-go Aduanero ha de entenderse como que incluyelas siguientes posibilidades respecto a las opera-ciones realizables con una mercancía:

a) La inclusión de las mercancías en un régi-men aduanero.

b) Su introducción en una Zona Franca o enun depósito franco.

c) Su reexportación fuera del territorio adua-nero de la comunidad.

d) Su destruccióne) Su abandono.La distinción entre destino y régimen aduane-

ro es importante para conocer el alcance funcio-nal de una Zona Franca frente, por ejemplo, a unDepósito Aduanero.

Un régimen aduanero es un destino pero no ala inversa. Una mercancía obligatoriamente seencuentra en un destino aduanero mientras que nonecesariamente en un régimen aduanero. La dife-rencia con el destino aduanero es procedimen-tal (4), es decir, una mercancía en todo momentopuede recibir un destino aduanero, mientras queun régimen aduanero solo es posible para deter-minados tipos de mercancías y operaciones. Feli-pe Garre, et al. (5) establece la diferencia entredestino aduanero y régimen aduanero en que en elprimer caso las mercancías no deben ser objeto depresentación a la autoridad aduanera, ni es preci-so formular declaración a la aduana. El régimenaduanero genera múltiples derechos y obligacio-nes que se traducen en requisitos burocráticosperfectamente tasados. La introducción de unamercancía en una Zona Franca excluye la idea desometimiento a tales prácticas burocráticas mien-tras la mercancía no se utilice o consuma o se leasigne a un régimen aduanero.

Los regímenes aduaneros son 8, entre los quefigura el depósito aduanero:

a) El despacho a libre práctica.b) El tránsito interno.c) El tráfico de perfeccionamiento activo.d) La transformación bajo control aduanero.e) La importación temporal.f) El depósito aduanero.g) El tráfico de perfeccionamiento pasivo.h) La exportación.Analicemos la figura del depósito aduanero

junto a la de otras, también estrechamente rela-cionadas con la Zona Franca, con lo cual delimi-taremos mejor el concepto.

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(4) Según la doctrina el eje central sobre el que bascula la ges-tión aduanera es el siguiente:

DESTINO - REGIMEN - DECLARACION. Ver CEPEDACARO, M. A.; GARRE ALCARAZ, F. e INGELMO PINILLA, J.(1996): Código Aduanero: Zonas y Depósitos Francos, tomo IV,capítulo VII, Madrid.

(5) Ibídem.

Depósito aduanero

Zona Franca es un destino aduanero mientrasque el depósito aduanero es un régimen aduane-ro (6).

La utilidad del deposito es la misma que la dela Zona/Depósito franco. Sin embargo, una mer-cancía en un depósito solo es susceptible dealmacenamiento y de las manipulaciones usualesque están definidas en el apartado 1 del artículo109 del Código mientras que en la Zona Francaes susceptible de ser incluida en alguno de losregímenes que implican transformación de lamercancía.

Además de los depósitos aduaneros existenotros conceptos a los que les acompaña el cali-ficativo de «francos» que conviene diferenciar delas Zonas Francas. Así tenemos los depósitosfrancos y los puertos francos.

Depósito franco

Otro término que puede dar lugar a confu-sión es el denominado depósito franco. No sedistingue en términos jurídicos de la Zona Fran-ca, su regulación es idéntica. Si bien el códigoen el artículo 166 se refiere a las zonas comopartes del territorio aduanero de la Comunidady a los depósitos como locales situados en eseterritorio.

Puerto franco

En primer lugar hay que señalar que en elactual código aduanero no viene recogida la figuradel puerto franco ni como un destino ni como unrégimen o ninguna otra categoría; excepto parareferirse al antiguo puerto franco de Hamburgo.Pero en la legislación aduanera española era laprimera de las áreas exentas, seguida de la ZonaFranca.

En la literatura consultada respecto a los puer-tos francos de Canarias no hay un consenso res-pecto al significado de puerto franco. Hemos dedestacar principalmente cinco definiciones delconcepto de puerto franco. La del profesor

Gabaldón, la de Carballo Cotanda, otra de Bour-gon Tinao, otra de Ascanio y Poggio y, por últi-mo, la del profesor Clavijo Hernández. De launión de todas las definiciones se pueden entre-sacar los siguientes elementos propios de lospuertos francos.

1. Es un área exenta (Gabaldón) o no sujeta(Clavijo) a los derechos de aduanas (7).

2. Abarca todo o parte del territorio del archi-piélago.

3. No sujeta a la imposición indirecta o conun régimen tributario propio.

4. La intervención de la administración debeser escasa o bien en esta institución está ausentela aduana.

5. Su finalidad es la promoción del comercioexterior.

De los puntos anteriores podemos tomar loselementos necesarios para configurar una defini-ción bastante aproximada de la dada en un princi-pio como la de Zona Franca. Pero si tomamosotros elementos, podemos concluir que lo que seentiende por puertos francos es un concepto másamplio que el de Zona Franca. En cualquier caso,el concepto de puerto franco incluye al de ZonaFranca.

Otro concepto distinto sería el de puertos fran-cos de Canarias, en el cual confluyen las defini-ciones anteriores con los aspectos específicos,sociales e históricos de esta institución en sulugar de origen (8), llegando a utilizarse, en ellenguaje común, como sinónimo del régimen, porel cual se instrumentan las especificidades fisca-les en Canarias una vez que la figura del puertofranco había perdido toda su vigencia.

3. Su funcionamiento

Visto el concepto de Zona Franca y su compa-ración con otras figuras del ordenamiento aduane-

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(6) Artículo 4.15 C.A. y por tanto es necesaria la presentaciónde la mercancía a la aduana.

(7) No existe posición unánime, ni notablemente mayoritariaen la doctrina y se discute si las Zonas Francas son áreas exentas ono sujetas.

(8) DE ASCANIO Y POGGIO, A. (1986): El Régimen Jurídi-co de los Puertos Francos de Canarias y la CEE: sobre el pasado,hacia el futuro, Las Palmas de Gran Canaria: Pérez Galdós, 1986.En la página 55 da una definición de puertos francos de Canariasmuy ambiciosa que a nuestro juicio resume la opinión del autor delo que debería ser el Régimen Económico y Fiscal de Canarias.

ro, procede explicar de forma sucinta su funcio-namiento, entrando solamente en lo concernientea la utilización de las mercancías (9).

Una Zona Franca es un destino aduanero y unamercancía en el destino aduanero de una ZonaFranca puede acogerse a alguno de los 8 regíme-nes aduaneros que señalábamos antes. Dentro deestos ocho, los regímenes posibles en una ZonaFranca son los cinco siguientes:

a) El despacho a libre práctica.b) El tráfico de perfeccionamiento activo.c) La transformación bajo control aduanero.d) La importación temporal.e) La exportación.Veamos que tipo de operaciones pueden rea-

lizar los agentes económicos que tienen situadasmercancías en las Zonas Francas, distinguiendoentre mercancías comunitarias y no comunita-rias.

• No Comunitarias

Pues bien, las mercancías no comunitariassituadas en las Zonas Francas, en función de loestablecido en el artículo 173 del C.A. son sus-ceptibles de tres opciones:

A) Incluirse en uno de cuatro de los regíme-nes aduaneros posibles (10). A saber:

1. Despacho a libre práctica. Que consiste enel pago de los derechos aduaneros y exaccionesde efecto equivalente y que confieren a las mer-cancías el carácter de comunitarias.

2. Régimen de perfeccionamiento activo. Esterégimen consiste en la importación de mercancíasno comunitarias para su transformación o mani-pulación, estando exenta de derechos de aduanadicha importación, pues una vez realizada latransformación las mercancías son exportadas aun país tercero.

3. Transformación bajo control aduanero.Consiste en la transformación de materias primasde terceros países con el fin de que sean abonadoslos derechos de importación del producto termi-

nado y no de las materias. Se justifica este régi-men porque si bien el Arancel Aduanero Comúnes, en términos generales, coherente en su estruc-tura, hay casos aislados en los que el gravamen essuperior a las materias primas que al productoacabado. Con el fin de evitar el efecto indeseadode la deslocalización de empresas se aplica esterégimen.

4. Importación temporal. Hay mercancíasque son importadas por un período determinadode tiempo y que serán reexportadas posterior-mente, sin haber sido objeto de transformación,y que se utilizan para usos predeterminados.Para permitir estas operaciones con exencióntotal o parcial de los derechos de importación,se implanta el régimen de importación tempo-ral. Pensemos en la mercancía a mostrar en lasestanterías de una feria internacional, en unapelícula de cine o en obras de arte para unaexposición.

B) Adquirir otro destino aduanero. Bien pue-den ser abandonadas o destruidas o reexportadasfuera del territorio aduanero.

C) Ser manipuladas de la forma contempladaen el apartado 1 del artículo 109 del C.A., esdecir, para garantizar su conservación, o paramejorar su presentación o su calidad comercial opara preparar su distribución o reventa.

D) Ser despachadas a consumo, bien paraintroducirse en las demás partes del territorioaduanero, o bien con el fin de ser consumidas outilizadas en el interior de la Zona Franca.

• Comunitarias

Si se trata de mercancías comunitarias estaspodrán:

A) Exportarse, previo pago de los derechosde exportación, cumpliendo las medidas de polí-tica comercial y aplicándoles las disposicionesreglamentariamente previstas para la exportacióndefinitiva de mercancías.

B) Introducirse en las demás partes delterritorio aduanero de la Comunidad, previopago de los tributos interiores, cuando sehubiesen beneficiado de exención con ocasiónde su introducción en una Zona Franca o depó-sito franco.

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(9) En lo relativo a su autorización, ver la Orden Ministerial de2 de diciembre de 1992.

(10) El quinto que es la exportación no tiene sentido incluirlo,como es obvio, en este caso.

C) Ser consumidas o utilizadas en la ZonaFranca, previo pago de los gravámenes interiores,cuando se hubiesen beneficiado de exención conocasión de su introducción en una zona o depósi-to franco.

Con las mercancías comunitarias teníamoscuatro usos posibles y con las no comunitariastres, por tanto, estos siete puntos resumen lo quepodemos hacer con las mercancías en una ZonaFranca.

4. Valoración

Las conclusiones que podemos obtener, unavez visto su funcionamiento, son que por mediode las Zonas Francas no se otorgan bonificacio-nes o exenciones fiscales que fomenten las acti-vidades productivas en estas áreas. Los regíme-nes aduaneros aplicables, susceptibles derealizarse en las Zonas Francas, lo son en simi-lares (11) condiciones en el interior del territorioaduanero. Queremos decir que el perfecciona-miento activo, la importación temporal o latransformación bajo control, realizados en lasZonas Francas también se pueden realizar fuerade estas áreas.

Un valor de las Zonas Francas frente al siste-ma común, es la simplificación de algunos trámi-tes aduaneros.

Su ventaja específica consiste en el diferi-miento del pago del impuesto aduanero, pero estaventaja se ve mitigada porque la política aduanerapuede apostar por la autorización de los depósitosfrancos, lo que sería equivalente a una concesióndel régimen de Zona Franca ad hoc. Además elcarácter eminentemente comercial que han idoadquiriendo, que hace que sufran la competenciade los depósitos aduaneros y francos.

Visto lo anterior, nos podemos preguntar quéjustifica la existencia de cuatro Zonas Francas enEspaña.

La existencia de las Zonas Francas en Españadebe entenderse, a nuestro juicio, teniendo encuenta varios factores:

— La regulación más ventajosa que estastenían en la normativa española frente a la norma-tiva comunitaria y la mayor utilidad de las mis-mas antes de la incorporación del Reino de Espa-ña a las Comunidades y de la posterior creacióndel Mercado Unico Europeo.

— En la actualidad, una motivación más parala existencia de las mismas, aparte de las ya men-cionadas ventajas de diferimiento del impuesto yde reducción de trámites administrativos, consisteen la explotación del negocio inmobiliario quegenera la venta o concesión de suelo en las proxi-midades de puertos y aeropuertos.

La creación de estas zonas en Canarias,después de más de medio siglo sin que seotorgase el régimen, debe entenderse en fun-ción de los factores barajados anteriormente yde otro aún más específico de Canarias. Estefactor consiste en la creación de la Zona Espe-cial Canaria (ZEC). La ZEC es una zona debaja tributación que otorga exenciones en lafiscalidad directa de las empresas y nace conla voluntad de ser compatible con las ZonasFrancas previstas por la legislación en Cana-rias. Pero este punto pretendemos analizarloen un próximo artículo dedicado a las ZonasFrancas de Canarias.

5. Bibliografía

1. AA.VV (1993): Droit Douanier de la CE et aspectséconomiques, Luxemburgo: Comission des Commu-nautés Européennes.

2. CEPEDA CARO, M. A.; GARRE ALCARAZ, F. eINGELMO PINILLA, J. (1996): Código Aduanero:Zonas y Depósitos Francos, tomo IV, capítulo VII.Madrid: Castro.

3. DE ASCANIO y POGGIO, A. (1986): El RégimenJurídico de los Puertos Francos de Canarias y laCEE: sobre el pasado, hacia el futuro, Las Palmas deGran Canaria: Pérez Galdós.

4. DE PAZ PAEZ, C. (1997): Areas exentas: ZonasFrancas, Depósitos Francos y Depósitos Aduaneros,Madrid: Cámara Oficial de Comercio e Industria deMadrid.

5. GOIZUETA, J. (1998): Las Zonas Francas Españo-las, comunicación presentada a las Jornadas de ZonasFrancas y Tributación Internacional. Las Palmas deGran Canaria.

6. FERREIRO LAPATZA, J. J. (1996): Dictámenessobre el Régimen Económico y fiscal de Canarias y su

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(11) Desde el artículo 829 al 839 del Reglamento AduaneroComunitario se regulan los procedimientos aplicables para el casoel Régimen de Perfeccionamiento Activo realizado en las ZonasFrancas.

modificación en el período 1989-1995, Madrid: Mar-cial Pons.

7. INGELMO PINILLA, J. (1996): Código Aduanero:Zonas y Depósitos Francos, tomo IV, capítulo VIII.Madrid: Castro.

8. MAURICIO SUBIRANA, S. (1994): La franquiciasobre el consumo en Canarias: análisis histórico yRégimen actual, Madrid: Marcial Pons.

9. PEÑA LINARES, F. (1999): La fiscalidad canariasobre el tráfico exterior de mercancías en el derechocomunitario, Las Palmas de Gran Canaria. Gobiernode Canarias.

10. SANCHEZ MARTIN, M. A. (1990): Los ajustes fis-cales en frontera como medida de protección a laproducción nacional y de fomento a la exportación,La Laguna: Universidad La Laguna.

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