Las Potestades Sancionatorias Del Estado en El Ejercicio Del Poder de Policía de Consumo
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Temas del Consumidor 91
Las Potestades Sancionatorias
del Estado en el Ejercicio del
Poder de Polica de Consumo
I. Introduccin
La ley de Defensa del Consumidor N 24.240, prev, en
el cap. XII, las sanciones y el procedimiento
administrativo para el caso de infracciones a la misma,
las que van desde un apercibimiento, hasta la prdida de
concesiones, privilegios, regmenes impositivos o
crediticios especiales de que gozare el infractor,
pasando por las de multa, decomiso, clausura y
suspensin de hasta 5 aos de los registros de
proveedores que posibiliten contratar con el Estado.
En efecto, el inters estatal en la relacin de consumo,
mediante el control de las prescripciones de la ley
encuentra su correlato en su poder para aplicar
sanciones. Sin embargo, este poder que se denomina
poder de polica de consumo, es independiente de los
derechos que puedan surgir para el consumidor o
usuario por los daos y perjuicios que les haya
ocasionado la transgresin a la ley, o por cualquier otro
reclamo que habilite la accin judicial, como por ejemplo
exigir el cumplimiento de las diferentes obligaciones que
ella impone. En este sentido, el art. 52, en su prr. 1,
precepta que "sin perjuicio de lo expuesto, el
consumidor o usuario podr iniciar las acciones
judiciales cuando sus intereses resulten afectados o
amenazados".
Hecha esta aclaracin, nos abocaremos a realizar un
somero anlisis de la potestad sancionatoria del Estado
a los fines de ilustrar a los consumidores y usuarios
acerca de cul es el mbito de actuacin que
corresponde a las autoridades de aplicacin.
Expresamos autoridades de aplicacin, toda vez que
conforme lo estipulado por el art. 41 y sus normas
reglamentarias, esta Subsecretara es la Autoridad
Nacional de aplicacin de la presente ley y los Gobiernos
Provinciales y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires actuarn como autoridades locales de aplicacin
ejerciendo el control y vigilancia sobre el cumplimiento
de la presente ley y sus normas reglamentarias respecto
a los hechos sometidos a su jurisdiccin.
Cabe resaltar que las provincias, en ejercicio de sus
atribuciones, podrn delegar sus funciones en
organismos de su dependencia o en los gobiernos
municipales.
II. Rgimen Sancionatorio
La Ley de Defensa del Consumidor N 24.240 contempla
en su art. 45 la regulacin legal sobre las infracciones y
el procedimiento para su verificacin y juzgamiento. As,
ante un supuesto de hecho que implique la configuracin
de una infraccin a la Ley, corresponde a las autoridades
aplicar algunos de los supuestos sancionatorios
contemplados en el art. 47, como son los ya
mencionados (apercibimiento, multa, decomiso, clausura
y suspensin hasta 5 aos del registro de proveedores
del Estado).
Cabe resaltar, que la citada norma habilitante permite la
aplicacin de las sealadas sanciones en forma
independiente o conjuntamente. Es decir bien puede la
administracin (Nacional o Local) segn surge del texto
de la norma imponer, por ejemplo, una sancin de multa;
o bien de multa y apercibimiento (ver para este punto
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92 Temas del Consumidor
discusin posterior contenida en el punto II.1.), segn
cada caso en particular.
Se desprende entonces que la discrecionalidad
administrativa en cuanto a la sancin aplicable y su
graduacin depender de las circunstancias del caso -
objetivas y subjetivas- que se establecen en el art. 49
que se analizarn ms adelante.
II.1. Identificacin de las Sanciones
Con los alcances ya mencionados, el art. 47 de la Ley
N24.240, enumera en 6 incisos las sanciones de que
son pasibles los sujetos pasivos de las infracciones a la
ley. Por una cuestin metodolgica sern tratadas en
ese orden.
a) Apercibimiento
Consiste esencialmente en una advertencia por parte de
la autoridad para que una persona haga o se abstenga
de hacer alguna cosa. La Autoridad Nacional de
Aplicacin ha utilizado este tipo de sancin para aquellos
supuestos de infracciones de poca entidad.
Corresponde hacer un alto y analizar la aplicacin
conjunta del apercibimiento con otras sanciones, ya que
cierta parte de la doctrina se ha inclinado en contra de tal
postura ms all de la letra del artculo 47. Dicha parte
de la doctrina considera refirindose al apercibimiento:
Como advertencia que es, resulta contradictorio y se
desnaturalizara como tal, si se la aplicara
conjuntamente con otras. De all que esta constituye la
nica excepcin a la regla general estipulada por el
articulado en comentario que autoriza la aplicacin
conjunta de las distintas sanciones que contempla (3).
Mas all de esta posicin doctrinaria, desde una
interpretacin literal, la norma habilita a las autoridades
de aplicacin para ejercer tal potestad en forma
conjunta. Sern entonces las cuestiones de hecho del
caso las que determinarn si ser pasible la aplicacin
de ambos tipo de sanciones en forma conjunta, sin que
se produzca la desnaturalizacin temida.
Debe destacarse adicionalmente que, atento lo
preceptuado en el ltimo prrafo del artculo 45 en
cuanto dispone que las sanciones aplicadas sern
publicadas en el diario de mayor circulacin de la
jurisdiccin donde se cometi la infraccin, la imposicin
del apercibimiento har que se publique la advertencia
que conlleva resultando por tanto una interesante
herramienta de comunicacin a todos los interesados en
la relacin de consumo (productores y consumidores)
para que se anoticien de las conductas reprochadas por
la autoridad de Aplicacin.
b) Multa
Es una sancin administrativa que consiste en la
imposicin del pago de una suma de dinero que la Ley
de Defensa del Consumidor establece entre de $ 500 a $
500.000, con el lmite de que no puede exceder el triple
de la ganancia o beneficio ilegal obtenido por la
infraccin.
c) Decomiso de mercaderas o productos objeto dela infraccin
Esta tipo de sancin consiste en el apoderamiento por
parte de la autoridad de los productos objetos de la
infraccin. Desde la ptica del consumidor, este tipo de
sanciones tienen por finalidad prevenir o finalizar la
consecucin de un dao al consumidor, ya que se
relaciona, principalmente con quitar la causa que origina
el mismo. Por ejemplo, han sido decomisadas
mercaderas que no cumplan con las condiciones de
aptitud para consumo; o en otros supuestos cuando no
cumplen con los requisitos para su comercializacin.
d) Clausura del establecimiento o suspensin delservicio afectado por un plazo de hasta 30 das
La clausura del establecimiento, aparece como la
sancin ms grave dentro de la escala legal, ya que
importa la privacin de uso del lugar o establecimiento.
Sin embargo, hasta el momento, esta potestad no ha
sido ejercida por parte de la autoridad de aplicacin.
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Temas del Consumidor 93
Ahora bien, corresponde detenernos en este inciso, ya
que, desde una interpretacin literal de la norma
aplicable, es dable observar que se contemplan all dos
situaciones (i) clausurar un establecimiento y (ii) otra
suspender un servicio. Si bien, en los supuestos de
clausura del establecimiento, la misma podra recaer
sobre cualquiera de aquellos que intervienen en la
cadena de produccin y comercializacin descripta en el
art. 2 de la Ley de Defensa del Consumidor, debera
adecuarse su ejecucin coordinando competencias con
las otras autoridades del mercado en cuestin.
e) Suspensin
Otra de las alternativas que se prevn es el supuesto de
suspensin de hasta por cinco aos del Registro de
Proveedores que posibilitan contratar con el Estado.
Corresponde hacer un alto aqu y plantear que este tipo
de suspensin puede ser tanto en el orden nacional
cuanto local, de acuerdo a las reglamentaciones. En el
caso especfico que la autoridad nacional sea la que
establezca la sancin, en principio, slo se referir a los
regmenes nacionales de contratacin.
f) Prdida de Concesiones, privilegios, etc
Finalmente, la norma prev la prdida de concesiones,
privilegios, regmenes impositivos o crediticios
especiales de que gozare.
II.2. Aplicacin y Graduacin de las Penas
Identificadas entonces las sanciones contempladas en la
Ley de Defensa del Consumidor corresponde,
explayarnos sobre la forma en que se aplican y los
parmetros de graduacin establecidos por Ley.
As, el art. 49 Ley de Defensa del Consumidor prev un
sistema de aplicacin y graduacin de las sanciones
enumeradas en el acpite precedente. El texto de la
norma deja a criterio de la autoridad de aplicacin la
tarea de fijar la pena en funcin del caso concreto, con
sus circunstancias agravantes y atenuantes, las que
deben graduarse de conformidad con las diversas
pautas que se enumeran.
Entre los parmetros de graduacin de la sancin, cabe
distinguir aquellos que podramos considerar objetivos,
esto es, que apuntan a la exteriorizacin de la infraccin
y sus consecuencias daosas; de los subjetivos, que
atienden, fundamentalmente, a las cualidades
personales del sujeto infractor.
Siguiendo esta clasificacin, las autoridades de
aplicacin tendrn en cuenta, las siguientes pautas
objetivas de razonabilidad en la cuantificacin de la
sancin:
a) El perjuicio resultante de la infraccin para elconsumidor o usuario: La autoridad de aplicacin debe
tratar de determinar la existencia, magnitud y gravedad
del perjuicio para el consumidor -sobre todo teniendo en
cuenta que en numerosos casos el procedimiento de
instruccin se inicia a instancia de una denuncia de
algn usuario o consumidor afectado- pero sin necesidad
de establecerlo con total exactitud ya que el objetivo es
aplicar una sancin y no determinar el monto del
resarcimiento para el consumidor. Sin embargo, debe
recordarse que tal como lo manifiesta reiteradamente la
jurisprudencia, las infracciones a la Ley de Defensa del
Consumidor tienen carcter formal, de manera que no
se requiere dao concreto sino simplemente el
incumplimiento de lo prescripto por la Ley.
b) La cuanta del beneficio obtenido: Tericamente talbeneficio consiste en la diferencia entre el efectivamente
obtenido como consecuencia de la conducta sancionada
y el que hubiese resultado en caso de no haber tenido
lugar los hechos; en la prctica, la cuantificacin de los
referidos beneficios puede acarrear importantes
complicaciones.
c) La posicin en el mercado del infractor: Ser otrode los elementos tenidos en cuenta por la autoridad de
aplicacin al momento de graduar la sancin y tendiente
a determinar el impacto general de la infraccin entre los
consumidores y sus posibles consecuencias teniendo en
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cuenta la mayor o menor penetracin en el mercado del
producto que origin la infraccin.
d) La gravedad de los riesgos o de los perjuiciossociales derivados de la infraccin y sugeneralizacin: Mediante el anlisis de tal extremo la
autoridad de aplicacin verifica los riesgos y perjuicios
que se han producido o pudieron producirse a los
consumidores en general. Por ejemplo, cuanto ms
generalizada est la comercializacin del producto o
servicio en infraccin, mayores sern las consecuencias
y ms gravedad sancionatoria revestir la infraccin.
Sentado lo expuesto, corresponde abocarnos a las
pautas subjetivas de razonabilidad que establece la
norma para el ejercicio de la graduacin de la infraccin:
a) La intencionalidad de la infraccin: El elemento
subjetivo del accionar que no ha sido determinante para
la configuracin de la falta, pero recobra su importancia
al momento de la graduacin de la sancin.
Recordemos que la jurisprudencia reiteradamente se ha
expedido sobre el carcter formal de las infracciones de
la Ley de Defensa del Consumidor, expresando que No
se requiere dao concreto sino simplemente el
incumplimiento de lo prescripto por la Ley (doct
CAPESA SAICFIN s/ Sec de Comercio e Inversiones-
Disp. DNCI 137/97 CNCAF, Sala II del 18/12/97).
Sin embargo, la intencionalidad del infractor es objeto de
mrito por la autoridad de aplicacin al momento de
graduar la sancin. Por ejemplo ser diferente el
tratamiento sancionatorio de la autoridad al momento de
imponer una sancin si se verifica dolo o culpa del sujeto
imputado
b) Reincidencia: Su influencia a la hora de adoptar la
sancin a aplicar es siempre agravante. El mismo texto
en su prrafo final conceptualiza al reincidente como
aqul que, habiendo sido condenado por una infraccin
a la ley, incurra en otra de similar naturaleza dentro del
trmino de 3 aos.
El vocablo utilizado por la norma: "similar naturaleza",
resulta equvoco, ya que la ley, no distingue, en principio,
entre diferentes clases o "naturalezas" de infracciones.
Sin embargo tanto la practica de la Autoridad Nacional
de Aplicacin, cuanto la jurisprudencia de los tribunales
revisores se ha inclinado por la interpretacin de
considerar reincidente a aquel que haya cometido una
infraccin a la misma ley dentro del perodo estipulado.
Sin perjuicio de lo expuesto, la ley establece un criterio
que ampla la discrecionalidad de la administracin al
momento de graduar la sancin, ya que bajo la frmula
"dems circunstancias relevantes del hecho", las
diferentes autoridades de aplicacin podrn contemplar
otros supuestos no enumerados en el artculo aplicable.
III. Publicidad de la Sancin
Sumado a todo lo expuesto, tal como ha sido
adelantado, el artculo 47 Ley de Defensa del
Consumidor establece que en todos los casos, se
dispondr la publicacin de la sancin a costa del
infractor, en el diario de mayor circulacin de la
jurisdiccin donde se cometi la infraccin.
De esta forma se suma a la sancin particular del
infractor, la publicidad de la misma, toda vez que el
Legislador ha considerado que ms all del dao
individual que pueda causar a un consumidor o usuario,
cualquier infraccin al sistema de Defensa del
Consumidor afecta el inters colectivo o difuso.
Recordemos las palabras de Kennedy, reiterada por la
doctrina ms destacada en el tema que consumidores
somos todos.
Razn por la cual, interesando a toda la comunidad
como tal, las decisiones en materia de consumidores
merecen ser conocidas por todos, recobrando la
publicidad de las sanciones vital importancia.
IV.- Consideracin Final
De lo expuesto se desprende que, la Ley N 24.240 no
slo estableci una serie de regulaciones (deberes -
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obligaciones para los comerciantes y derechos para los
consumidores) sino que organiz un rgimen
administrativo de salvaguarda de la relacin de
consumo, creando una Autoridad de Aplicacin Nacional
y Autoridades Provinciales, con potestades, entre otras,
de control y sancin ante el incumplimiento de las
prescripciones de la ley y sus reglamentaciones.
Esta ltima actividad estatal, que encuadra dentro del fin
constitucional establecido por el artculo 42 de la carta
magna, se encuentra limitada a los parmetros de
razonabilidad (objetivos y subjetivos) contemplados
expresamente en la Ley de Defensa del Consumidor, tal
como ha sido detallado en este trabajo.
Material Consultado:
(1) Romera, Oscar Eduardo, "Infracciones y sumario
administrativo en la nueva Ley de Defensa del
Consumidor (art. 45 ley 24240)". en "Revista de Doctrina y
Jurisprudencia de la Prov. de Santa Fe", n. 5.
(2) Romera, Oscar Eduardo La Proteccin Penal del
Consumidor JA 1997-III-686.
(3) Romera, Oscar Eduardo Las sanciones por infraccin a la
ley de Defensa del Consumidor JA 1994-I-841.
(4) Farina, Juan M.,Defensa del Consumidor y del Usuario
Comentario Exegtico de la ley 24.240 y del decreto
reglamentario 1798/94.