La_nocion_de_acto_administrativo.pdf

176 La nocin de acto administrativo en el Derecho Pblico ecuatoriano

La nocin de actoadministrativo en elDerecho Pblico

Efran Prez ecuatoriano

ANTECEDENTESEl presente artculo pretende revisar brevemente el con

cepto de acto administrativo en el Derecho Pblico y lasdoctrina tal como se presenta hoy en Ecuador. Por qu unestudio sobre el acto administrativo en Ecuador? Entre laimportantes obras de los publicistas que cultivan el Derecho Administrativo en diferentes pases se destacan susmonografas sobre el acto administrativo, algunas de lascuales se citan en el presente artculo. El acto administrativo tambin se desarrolla extensamente en los cursos, manuales y tratados de Derecho Administrativo. Poco se podra aportar a sus construcciones jurdicas tericas sobre elacto administrativo, algunas de ellas verdaderamente notables, en este espacio restringido y dadas la naturales limitaciones del autor de estas breves lneas. Pero, en cambio,apenas se ha escrito sobre el acto administrativo propiamente ecuatoriano.

En este asunto cabe citar a Mairal cuando afirma quelos conceptos jurdicos surgen de cada rgimen institucional y por ende deben adecuarse a las particularidades delrgimen al que corresponden, de donde no es posible lapretensin de crear tales conceptos con validez universal.

Slo dentro de un determinado rgimen jurdico valdrn, pues, los conceptos que construimos para expresarlas reglas jurdicas as como para darles orden y sistema.

Especialmente cierto resulta este criterio para el estudiode la nocin de acto administrativo en Ecuador, donde lasreferencias a doctrinas extranjeras deben matizarse en funcin de las leyes y jurisprudencia de cada pas. En efecto,desde las aulas universitarias nos ensean que la doctrinaceder siempre ante la legislacin y la jurisprudencia, sinperjuicio de la importancia que tienen las reflexiones de losjuristas sobre estas materias.

Por otra parte, resulta necesario analizar el contextodoctrinal dentro del cual se realizan las expresiones legislativas, jurisprudenciales y doctrinales ecuatorianas, quenecesariamente estn vinculadas a obras y estudios de Derecho Administrativo de otros pases, entre los cuales se deben destacar Argentina, Espaa, Francia e Italia. As, el mtodo que se sigue en el presente estudio es de analizar el ac

to administrativo ecuatoriano en la legislacin y lajurisprudencia, en el contexto de la teora general del acto administrativo de los diferentes sistemas jurdicos.

Este artculo se contrae a la nocin de acto administrativo en Ecuador. Otros importantes aspectos del acto administrativo que el espacio no permite desarrollar en este artculo son: 1. requisitos; 2. elementos; 3. clases, y 4. impugnacin.

INTRODUCCIN

Es cierto, como dice Gordillo, que no debe concebirsela nocin del acto administrativo desde un punto de vistaprocesal exclusivamente.2Pero la verdad es que la condicin procesal ejerce una gran influencia en el concepto deacto administrativo. Por supuesto que lo contrario tambines cierto: los procedimientos y procesos administrativos estn determinados por la naturaleza de los actos que se impugnan. Por ejemplo, un principio elemental del procedimiento (en sede administrativa) y del proceso (en sede judicial) administrativo establece que no son impugnableslos actos de mero trmite sin efectos obligatorios en unadecisin final. Asimismo, los actos normativos o reglamentarios3 tienen procedimientos y requisitos de impugnacindiferentes que los actos administrativos, aunque la doctrinay legislacin de algunos pases incluye los actos normativos o reglamentarios dentro de los actos administrativos.

La distincin que cierta doctrina establece entre actosnormativos y actos administrativos proviene de una tradicional clasificacin de los actos jurdicos de la funcin administrativa, que se remonta a Duguit, modificada por sudiscpulo Jze que, en atencin a su contenido, caracterizalos actos jurdicos en:1) actos creadores de situacin jurdica general (actos le

gislativos o reglamentarios);2) actos creadores de situacin jurdica individual (actos

creadores de situacin jurdica individual: unilaterales ocontractuales);

3) actos que confieren a un individuo una situacin jurdica general, un status (actos-condicin, que constituyenla condicin de aplicacin a un individuo de un statuslegal);

4) actos que legalizan una situacin jurdica general, unasituacin jurdica individual o un hecho (actos jurisdiccionales).4En Ecuador, tanto la Constitucin Poltica cuanto laLey de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, distinguen para efectos de su impugnacin los actos normativos de los actos administrativos. En efecto, laConstitucin trata de la impugnacin por razones deconstitucionalidad de los actos normativos en el artculo 276, 1. y de la impugnacin de los actos administrativos en el artculo 276, 2. La Ley de la JurisdiccinContencioso Administrativa contempla el llamado recurso de objetivo o de anulacin o por exceso de poderpara la impugnacin de los actos normativos o reglamentarios y el recurso de plena jurisdiccin o subjetivopara los actos administrativos. Asimismo, por cuestiones justamente procesales, el extinguido Tribunal de loContencioso Administrativo consider que los actosnormativos podan tambin impugnarse a travs del recurso subjetivo o de plena jurisdiccin. Mas, como laley reserva el recurso de plena jurisdiccin solamentepara los actos administrativos la resolucin obligatoriadel Tribunal Contencioso Administrativo llam a losactos normativos actos administrativos generales, loque se discutir ms adelante.Pero ahora solamente se cita estas referencias para llamar la atencin sobre una clsica discusin sobre el alcance del trmino de acto administrativo, que ha evolucionado hacia un enfoque ms restringido en la legislacin ecuatoriana, que contempla diferentes categoraspara los actos administrativos y los actos normativos,pero que todava no se afianza suficientemente en ladoctrina y jurisprudencia de nuestro pas.

EL ACTO ADMINISTRATIVO EN LA LEGISLACINECUATORIANA

1) Dos artculos de la Constitucin ecuatoriana se refierenexpresamente al acto administrativo:

Art. 196. Las actos administrativos generados porcualquier autoridad de las otrasfunciones e instituciones del Estado, podrn ser impugnados ante loscorrespondientes rganos de la Funcin Judicial,en la forma que determina la ley.Art. 276.- Competer al Tribunal Constitucional:

2. Conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad delos actos administrativos de toda autoridad pblica. La declaratoria de inconstitucionalidad conlleva la revocatoria del acto, sin perjuicio de que elrgano administrativo adopte las medidas necesarias para preservar el respeto a las normas constitucionales.

En otras partes de su texto, la Constitucin norma exclusivamente los actos, sean stos considerados o no comoadministrativos.6 En todas las veces se alude a actos exclusivamente, incluyendo actuaciones que se apartan de lanormativa constitucional y legal, llamadas vas de hecho enalgunas legislaciones; actos que, por tal razn, no podranconsiderarse apropiadamente actos administrativos. As, sedeben destacar las provisiones siguientes de la Ley Fundamental:

Art. 272.- La Constitucin prevalece sobre cualquier otra norma legal. Las disposiciones de leyesorgnicas y ordinarias, decretosleyes, decretos,estatutos, ordenanzas, reglamentos, resoluciones yotros actos de los poderes pblicos, debern mantener conformidad con sus disposiciones y no tendrnvalor si, de algn modo, estuvieren en contradiccin con ella o alteraren sus prescripciones.

2) La Ley de la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo dispone que el recurso de plena jurisdiccin osubjetivo ainpara un derecho subjetivo del recurrente,presuntamente negado, desconocido o no reconocidototal o parcialmente por el acto administrativo de quese trate.7 Como se ver ms adelante, una Resolucinobligatoria del Tribunal de lo Contencioso Administrativo ampla el concepto, extendiendo el recurso de plenajurisdiccin a lo que denomina actos administrativosgenerales.

3) La derogada Ley de Rgimen Administrativo contemplaba la jurisdiccin contencioso-administrativa quecorresponda al extinguido Consejo de Estado. No seutiliza el trmino acto administrativo, sino a un actode una autoridad administrativa nacional o seccional,y ms adelante a acto lesivo.8En este artculo de la Leyse prev, aunque en fonna sucinta, la existencia y desarrollo de la reclamacin de los actos administrativos ensede administrativa, cuando dispone que, antes de presentar su reclamo en el Consejo de Estado, el peijudicado ... demostrar haber agotado los recursos jerrquicos y que ha sido negada su solicitud. Tambin seestablece en esta provisin el silencio administrativonegativo; Se entender haber negativa si transcurrieren treinta das sin que la autoridad administrativa quepudo dejar sin efecto el acto lesivo haya dado resolucin alguna, salvo que la Ley seale un plazo mayor.9

4) El Cdigo Tributario trata en unos pocos artculos sobrela forma y contenido de los actos administrativos tributarios, su presuncin de legitimidad y ejecutoriedad;define los actosfirmes y los actos ejecutoriados, as como su forma de notificacin. Se podra considerarque, a falta de otras disposiciones que expresamenteformen estos temas especficos, sus disposiciones sonaplicables a todos los actos administrativos y no solamente los tributarios.

5) La Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control dispone que la obligacin se genera y produceafectacin presupuestaria definitiva ... cuando se reciban de terceros obras, bienes y servicios adquiridospor autoridad competente, mediante acto administrativo vlido, haya habido o no compromiso previo.

6) La Ley de Modernizacin contiene algunas disposicionessobre el trmite del acto administrativo, principalmente elsilencio administrativo, que establece una presuncin deacto administrativo favorable a la solicitud del ciudadano,

La nocin de acto administrativo en el Derecho

Art. 120.- No habr dignatario, autoridad, funcionarioni servidorpblico exento de responsabilidades por losactos realizados en el ejercicio de susfunciones, o porsus omisiones.

En este caso, el trmino actos comprende tanto los llamados actos y hechos administrativos, actos de la administracin, as como las vas de hecho de los rganospblicos.


la obligatoriedad de la motivacin y las formas de notificacin; remitindose al Estatuto Jurdico Administrativode la Funcin Ejecutiva para todo lo atinente a lafonnacin, extincin y reforma de los actos administrativos delas instituciones de la Funcin Ejecutiva.2

7) A diferencia de las normas que se acaban de citar, enforma inconveniente el Estatuto del Rgimen Jurdicode la Funcin Ejecutiva3define el acto administrativo.En general, la tendencia moderna es abstenerse de lasdefiniciones en el momento de legislar, puesto que talesconceptualizaciones resultan siempre incompletas yfrecuentemente superadas en los hechos. As, la definicin se deja a la doctrina y por supuesto a la ctedra. Elartculo 64 deI Estatuto dispone:ACTO ADMINISTRATIVO. Es toda declaracin unilateral efectuada en ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos individuales de formadirecta.Se pueden citar la Ley 241 (1990) italiana4 y la Ley30/1992 de Espaa5 como normas legales de los aosnoventa sobre procedimiento que evitan definir el actoadministrativo. Ms antigua, aunque todava vigente laLey 19.549 (1972) de Argentina,6tambin se abstieneentrar en definiciones, pero s define el acto administrativo la ley venezolana de 1982.Tambin el Estatuto defme el acto normativo como

toda declaracin unilateral efectuada en ejercicio dela funcin administrativa que produce efectos jurdicosgenerales, objetivos deforma directa.8

8) La Ley de Control Constitucional ecuatoriana, en cambio, con fines procedimentales, para los efectos de lademanda de inconstitucionalidad, dispone que se entender por acto administrativo las declaraciones quecrean, modfican o extinguen situacionesjurdicas individuales, as como los de mero trmite que influyan enuna decisin final.9

LA NOCIN DE ACTO ADMINISTRATIVO EN ECUADOR

Los rganos pblicos en el ejercicio de sus atribucioneso potestades constitucionales o legales, en la esfera de sujurisdiccin y competencia ejecutan actos jurdicos deDerecho Pblico, o sea, actos administrativos.26En consecuencia, el concepto de acto administrativo es uno de losms importantes del Derecho Pblico porque a travs deestos actos se manifiesta la voluntad de la funcin administrativa del Estado. Pero como se examina brevemente eneste artculo, hay que coincidir con Laubadre cuando afirma que no es cierto que una nocin tan fundamental en Derecho Administrativo como es el acto administrativo tengauna definicin nica y cierta.2

Esta relevancia del acto administrativo en el DerechoPblico se ha ido afirmando con la disminucin de la importancia destacada que se atribua a la nocin del acto degobierno en contraposicin al acto administrativo, loque se discutir ms adelante. No obstante, hay que reconocer que en la actualidad algunos administrativistas consideran que se debera prestar ms atencin a la sustanciade las relaciones entre la Administracin y los ciudadanosy menos al formalismo del acto administrativo, incluso o especialmente en el procedimiento y el proceso administrativo.

Acto administrativo es una declaracin unilateral realizada en ejercicio de la funcin administrativa que produceefectos jurdicos individuales en forma inmediata, afirmaGordillo.22

Como se seal lneas arriba, la Ley de Modernizacinconfirma el papel del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva como principal instrumento jurdico que rige el acto administrativo en Ecuador,23adems del sustento constitucional del Estatuto constanteen el Art. 171 de la Ley Suprema, que enumera las atribuciones y deberes del Presidente de la Repblica, en cuyonumeral 9. se lee:

Dirigir la administracin pblica y expedir las normasnecesarias para regular la integracin, organizacin yprocedimientos de la Funcin Ejecutiva;

As, se debe afirmar que, en trminos casi iguales queGordillo, siguiendo a Dromi, el Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva define: ActoAdministrativo. Es toda declaracin unilateral efectuadaen ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos individuales de forma directa.25 La diferenciacon la definicin de Gordillo estriba en que el Estatuto(ERJA) dice en forma directa, en vez de enforma inmediata. El uso del trmino directo es utilizado por Dromi enconcordancia con Cassagne,26 siguiendo unas pocas leyesde procedimiento administrativo de su pas, quien los llamaas porque los efectos jurdicos del acto administrativo sondirectos; surgen de l mismo, no estn subordinados a laemanacin de un acto posterior.27Los contrapone con actosque tienen, segn este autor, efecto jurdico indirecto o mediato, concluyendo ms adelante que estos otros actos (losque tienen efecto indirecto o mediato) no son actos administrativos por carecer de la sealada inmediatez. Pero esclaro que indirecto no es sinnimo de mediato. Por tal razn, Dez, por ejemplo, prefiere definir estas caractersticascomo efectos jurdicos directos e inmediatos y Escola lasdefine mejor como efectos jurdicos subjetivos.28

Por ltimo, el proyecto de Tinajero, al referirse al actoadministrativo tampoco utiliza el apelativo directo.29

Parece que todos estos trminos (directo e inmediato)se orientan a distinguir, por una parte, el efecto individualde los actos administrativos sobre situaciones jurdicas subjetivas de los ciudadanos y, por otra parte, a distinguir losefectos de los actos administrativos de los efectos de los actos normativos o reglamentarios. No obstante, se podra observar que los actos normativos tambin producen efectosjurdicos individuales, aunque sean de ndole general; yque tales actos normativos tambin se aplican a los individuos en forma directa e inmediata, es decir desde la fechade su promulgacin, aunque sean desconocidos por susdestinatarios. El Estatuto citado manifiesta que los actosnormativos producen sus efectos deforma directa.3

Esta ambigedad se resuelve en la definicin de actoadministrativo que, para efectos de la demanda de inconstitucionalidad, contiene la Ley de Control Constitucional,que dice que

se entender por acto administrativo las declaraciones que crean, modifican o extinguen situaciones jurdicasindividuales, ..

El concepto expresado en tal forma, debera complementarse con la referencia al rgano que realiza la declaracin y su competencia para expedir tal declaracin, lo que

1

La nocin de acto administrativo en el Derecho Pblico ecuatoriano 79

hace una sentencia del extinguido Tribunal de lo Contencioso Administrativo:

en el concepto ms simple, acto administrativo es elpronunciamiento de la autoridad competente, en el ejercicio de las atribuciones que le confiere la Ley.32

As, combinando ambos criterios, el uno legal y el otrojurisprudencial, el acto administrativo es la declaracinde un rgano competente que crea, modifica o extingueuna situacin jurdica individual.33

Los CRITERIOS ORGNICOS EN LA NOCIN DE ACTOADMINISTRATIVO EN ECUADOR

As, contra la definicin generalmente aceptada en laactualidad que se cita lneas aniba, que abarca la funcinadministrativa de todos los poderes del Estado, esto es,tambin la Funcin Legislativa y la Judicial, Dez, con uncriterio orgnico que ya no es mantenido por la doctrina,afirmaba que solamente el rgano ejecutivo puede dictaractos administrativos.34

En cambio, Morales, actual Presidente del TribunalConstitucional, por ejemplo, acertadamente dice que lasdesignaciones que emanan del Congreso Nacional comolas de Superintendentes, Procurador General del Estado,etc., son por su esencia y naturaleza actos administrativos.35

La Ley de Control Constitucional cae en el error orgnico cuando reglamenta el texto constitucional y transforma un acto u omisin ilegtimos de una autoridad pblicaque consta en el texto constitucional por autoridad de laadministracin pblica que es la expresin de la Ley deControl Constitucional; cuando resulta claro que los actos-administrativos o no cuya constitucionalidad se puedeimpugnar ante el Tribunal Constitucional son aquellos provenientes no solo de la administracin pblica, sino decualquier rgano pblico en ejercicio de funciones administrativas. Se puede aadir que tales actos administrativosse convierten en simples actos o vas de hecho si carecende legitimidad. La accin de amparo no se refiere a los actos administrativos sino a los actos simplemente, siempreque sean ilegtimos.

Estas confusiones doctrinales tambin se han reflejadoal menos un par de ocasiones en votos salvados del Tribunal Constitucional que acudieron a las periclitadas nociones del acto de gobierno y de acto institucional para alegarque tales actos, que no son actos legislativos, no se puedenimpugnar en una accin de amparo constitucional; accinde amparo que excluye, adecuadamente, los actos legislativos y los actos jurisdiccionales. Tales concepciones que excluyen ciertos actos de rganos pblicos de la revisin judicial, segn Gordillo, ocupan un puesto con la doctrina defacto y la admisin de la usurpacin de poder los actos ycuestiones de gobierno (polticas, institucionales, no justiciables, etc.), son concepciones que hoy carecen dejustificacin y se van desmantelando.36

No obstante lo dicho sobre tales votos salvados, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional acepta que laConstitucin ha previsto la accin de amparo contra actosilegtimos de toda autoridad pblica, y el Congreso Nacional es una autoridad pblica,37 lo que fue reiterado nuevamente con ocasin del amparo constitucional relativo alnombramiento de Presidente del Congreso Nacional, aun-

que de una forma ambigua y con ms votos salvados;38 entodo caso superando as un enfoque anterior, segn el cualla resolucin del H. Congreso Nacional por la que fue descalficado el actor no es un acto administrativo porque elCongreso Nacional no es una autoridad administrativa.39

Cabe insistir que en todos los casos citados deben distinguirse los actos de los actos administrativos y que algunas demandas impugnaron actos administrativos, perootras impugnaron simplemente actos del Congreso; pero laaccin de amparo no establece tales distinciones.

LA DOCTRINA EXTRANJERA SOBRE EL ACTOADMINISTRATIVO

Por otra parte, tratadistas argentinos de una generacinanterior a los citados lneas arriba concibieron en formams amplia la nocin del acto administrativo.6Marienhoffconsidera que el acto administrativo tambin se puede daren forma bilateral, a diferencia de la definicin que se haadelantado, que se limita a las declaraciones unilaterales.As, segn este autor y los que lo siguen, el contrato administrativo tambin sera un acto administrativo, pero de ndole bilateral: Todo contrato administrativo es, substancialy esencialmente un acto administrativo bilateral.4El mismo Gordillo manifiesta que en un concepto amplio de actoadministrativo estaran comprendidas las tres hiptesis(acto bilateral, acto unilateral general y acto unilateral individual), aunque aclara que prefiere adoptar un criteriomas restringido que solo toma en cuenta los actos unilaterales e individuales.42

En tal sentido, quiz los autores argentinos de la generacin anterior se inscriban con alguna posicin de los administrativistas franceses e italianos.43 En efecto, los franceses mantienen un concepto de acto administrativo degran amplitud. El decano Vedel, por ejemplo, hasta la 12edicin de su renombrada obra, es decir hasta 1992, se refiri a las decisiones ejecutorias, concepto que abarca todos los actos administrativos unilaterales, que incluyetambin los reglamentos pero no los contratos administrativos. Mas, a partir del ao indicado estableci una distincin: la decisin ejecutoria es un acto por el cual una autoridad administrativa inanfiesta unilateralmente su voluntad orientada a producir efectos de derecho sobre losadministrados,6 con lo que coincide Rivero.45As, las decisiones ejecutorias son diferentes de otros actos administrativos unilaterales que no modifican la situacin jurdicaexistente. Lauba&re considera que la distincin de actosreglamentarios e individuales no es absoluta y supuesta en vigencia encuentra ciertas dificultades.

Los espaoles tambin incluyen entre los actos administrativos aquellos actos llamados por el Estatuto ecuatoriano simples actos de la administracin, o actos de trmite, as denominados por la misma legislacin espaola yexcluyen, como los italianos, los actos reglamentarios,47sinque falten autores que consideran un sentido amplio de acto administrativo que abarque ... tanto al acto administrativo general como al concreto.48 Pero sobre esta posicin,se pregunta Garca-Trevijano Fos es esto posible jurdicamente hablando?, y contesta: A mi juicio, en absoluto. Lamayora de la doctrina se opone a esta asimilacin (de acto administrativo con acto normativo). Concluye afirmando que todo acto normativo

y en este caso los reglamen


tos y actos asimilados debe excluirse de una teora general de los actos administrativos. Dice que la inclusin delos Reglamentos entre los actos administrativos tiene suorigen en el dogmatismo kelseniano trasladado al campoadministrativo por Merkl.49

En la actualidad, los administrativistas italianos enfatizan el aspecto subjetivo de la resolucin (provvedimento)en cuanto modifica o confirma la situacin jurdica del ciudadano,5excluyendo los actos normativos o reglamentos;mientras que incluyen dentro de los actos (atti) administrativos, tanto las resoluciones como los llamados en el Estatuto ecuatoriano actos de simple administracin, es deciraquellos actos de mero trmite.5

LA DOCTRINA DEL ACTO ADMINISTRATIVO ENECUADOR

Los libros ecuatorianos sobre Derecho Administrativoms recientes, que se han podido consultar, se remiten a ladefinicin de Gordillo citada.52 En cambio, Morales se inscribe en la corriente que incluye dentro de los actos administrativos a los que l denomina actos generales, colectivos, objetivos, verbigracia el reglamento,53es decir los actos normativos o reglamentarios.

Por supuesto que autores ecuatorianos de fechas anteriores reflejan posiciones europeas, que predominaban ensu poca. As, Espinoza conceptuaba el acto administrativodesde una amplsima perspectiva como la actividad del Estado y de las dems entidades de carcter pblico, para elcumplimiento de sus fines y con el objeto de satisfacer tiecesidades colectivas.54

Jaramillo Alvarado no estuvo lejos de los autores ecuatorianos contemporneos cuando afirm que el acto administrativo es toda clase de declaracin jurdica, unilateraly ejecutiva, en virtud de la cual la Administracin tiende acreai modificar o extinguir situaciones jurdicas subjetivas.55 El profesor Crdova, remitindose expresamente aRoyo Villanova, define el acto administrativo como un hecho jurdico que por su procedencia emana de un funcionario administrativo, por su naturaleza se concreta en unadeclaracin especial y por su alcance afecta, positiva o negativamente, a los derechos administrativos de las personas individuales o colectivas que se relacionan con la administracin pblica.56Borja y Borja, siguiendo el enfoquetradicional de Merkl, comprende tanto los contratos comolos reglamentos entre los actos administrativos.57

EL ACTO ADMINISTRATIVO EN LAJURISPRUDENCIA ECUATORIANA

Para efectos procesalescomo distintos de los efectosprocedimentales la Sala de lo Contencioso Administrativode la Corte Suprema de Justicia considera aplicable todava58la norma dirimente N 8 del extinto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, mencionada lineas arriba, que acepta laimpugnacin de un acto administrativo de carcter general,sea interponiendo el recurso objetivo o de anulacin (o porexceso de poder), sea el recurso de plena jurisdiccin o subjetivo, cuando se demanda el amparo de un derecho subjetivo del recurrente;59 llamando en efecto acto administrativogeneral a lo que se conoce en doctrina como acto normativo,o lo que la misma Ley de la Jurisdiccin Contencioso Admi

nistrativa denomina norma jurdica objetiva, de carcter administrativo, es decir, una norma reglamentaria.

As como la Ley de la Jurisdiccin de lo ContenciosoAdministrativo establece dos vas para los recursos administrativos segn estos sean contra la norma jurdica objetiva, de carcter administrativo (reglamentaria) o contraactos administrativos igualmente la Constitucin haceuna diferenciacin entre las demandas de inconstitucionalidad de normas (leyes orgnicas y ordinarias, decretos leyes, decretos, ordenanzas; estatutos, reglamentos y resoluciones), como distintas de las demandas de inconstitucionalidad de actos administrativos de toda autoridad pblica. Si bien la expresin de actos administrativos de todaautoridad pblica es suficientemente claro, en cambio esconfusa y antitcnica la enumeracin de actos normativoscitada. En efecto, se incluye a las resoluciones entre los actos normativos, en tanto que la misma Constitucin atribuye a los ministros la competencia para expedir las normas,acuerdos y resoluciones que requiera la gestin ,ninisterial(179, 6.), pero se conoce que los ministerios pueden denominar resolucin a un acto normativo, tal como un reglamento o un instructivo, pero estas dependencias pblicastambin dan el apelativo de resoluciones a actos admninistrativos, es decir que afectan a situaciones jurdicas individuales, como por ejemplo resultan ser las aprobaciones deestudios de impacto a,nbiental, que el Ministerio del Ambiente las otorga a travs de resoluciones ministeriales.

El uso del trmino resolucin tanto para actos normativos como para actos administrativos origina frecuentemente confusiones al momento de presentar una reclamacinconstitucional. El Tribunal Constitucional recientementeresolvi:

demanda que se sustenta en el Art. 276 numeral] dela Constitucin, y solicita se declare la inconstitucionalidad de las Resoluciones

y _, adoptadas por el Consejo Superior de la Polica Nacional, las mismas que son deaquellas que lesionan derechos particulares o situacionesjurdicas individuales (en el caso del Capitn de PolicaNN), que provienen de un acto administrativo objetivo ogeneral, las que deben ser conocidas y resueltas de confor,nidad con el numeral 2 deI artculo 276 de la Carta Poltica, puesto que no se trata de un instrumento jurdico quegenere efectos erga omnes, los que s son de competenciadel Tribunal Constitucional en Pleno, que conoce y resuelve las demandas de inconstitucionalidad de las leyes, decretos, resoluciones etc. En el presente caso, el demandante valindose indebidamente de una demanda de accin deinconstitucionalidad pretende proteger sus derechos subjetivos; consecuentemente ha equivocado la va y el fundamnento de esta demanda.

El voto salvado en esta Resolucin del Tribunal Constitucional se refiri a otro punto y, sobre la materia que sediscute, afu-m en concordancia con el resto de los vocalesdel Pleno del Tribunal:

Al haber el accionante demandado la inconstitucionalidad del acto impugnado en virtud del nmero 1 del artculo 276 de la Constitucin y no del nmero 2 del mismoartculo constitucional el demandante equivoc la va y elfundamento de su demanda, como en la especie fue considerado por el Pleno del Tribunal, criterio con el cual, insisto, concuerdo plenamente.6


Por otra parte, es menos claro el razonamiento de la 2aSala del Tribunal Constitucional que tramit la impugnacin de una Resolucin del Consejo de Comercio Exteriore Inversiones (COMEXI) que impuso una autorizacinprevia para la importacin de licores originarios y provenientes de Colombia, en forma temporal, reclamacinplanteada por la va del numeral 2. del Art. 276 de la Constitucin, es decir el trmite de impugnacin de actos administrativos, en vez del trmite constante en el numeral 1.del mismo artculo, que resultaba aplicable, puesto que serefiere a leyes y otros actos normativos o reglamentarios.Debe notarse que este caso es exactamente contrapuesto alque se acaba de citar lneas arriba, ya que aqu se trata deun acto normativo cuya inconstitucionalidad se demandapor la va establecida para atacar la constitucionalidad deactos administrativos. En todo caso, en ambas situacioneslos actoS impugnados han sido expedidos con el nombre deresolucin. En los Considerandos, la 2a Sala denomina acto administrativo objetivo a la Resolucin 004 del COMEXI y manifiesta que: Las resoluciones del Consejo de Comercio Exterior e Inversiones COMEXI, son normas objetivas de derecho de carcter general y de naturaleza reglamentaria, por lo que una persona natural o jurdica puedeimpugnarlas cuando se expidan con exceso de poderRESUELVE: ..

. declarar la inconstitucionalidad del actoadministrativo del ... COMEXI ... que establece una autorizacin previa para la importacin de licores originariosy provenientes de Colombia.62Al hacer referencia al excesode poder, la 2a Sala parecera acogerse en el procedimiento constitucional a la interpretacin obligatoria citada delTribunal de lo Contencioso Administrativo, que admite elrecurso subjetivo o de plena jurisdiccin para la impugnacin de actos administrativos generales.

Tambin existen otros antecedentes donde el TribunalConstitucional modifica o interpreta liberalmente el concepto de acto administrativo (que afecta situaciones jurdicas individuales63)constante en la Ley de Control Constitucional y aporta su propia definicin, donde se comprenden tambin los actos normativos:

al acto administrativo lo concebimos como la declaracin unilateral de voluntad de la administracin pblica,sobre asuntos administrativos, que causa efectos jurdicos

La Ley de Control Constitucional, al referirse al actoadministrativo, considera sus efectos de modo general, esto es, que los actos administrativos crean, modifican o extinguen situaciones jurdicas individuales, de tal suerteque hemos de entender que existen actos administrativosinterpartes, esto es, actos que solo tienen que ver con elindividuo o una persona y actos administrativo objetivoso generales que afectan al conglomerado, como lo es enel presente caso (negritas en el original).TM

CONCLUSINTanto la legislacin vigente como la jurisprudencia, as

como la mayor parte de los autores ecuatorianos que hantratado sobre el acto administrativo lo consideran como ladeclaracin de un rgano competente que crea, modifica o extingue una situacin jurdica individual. No obstante, en algunas ocasiones, se ha extendido la interpretacin de acto administrativo para que abarque tambin a losactos normativos o reglamentarios.

BIBLIOGRAFA CITADA

Referencias legales ecuatorianas(en orden de fechas)Ley 035-CL. Ley de la Jurisdiccin Contencioso Admi

nistrativa, RO 338, 18 de marzo de 1968Ley de Rgimen Administrativo. Constitucin y Leyes

de la Repblica. Suplemento RO N 1202, 20 de agosto de1960.

Cdigo Tributario. Suplemento RO 958, 23 de diciembre de 1975

Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control.DS 1429. RO 337, 16 de mayo de 1977.

L. 50. Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la Iniciativa Privada. RO 349 del 31 de diciembre de 1993.

DE 1634. Expdese el Estatuto del Rgimen JurdicoAdministrativo de la Funcin Ejecutiva. RO 411, 31 demarzo de 1994.

Ley de Control Constitucional. RO 99, 2 de julio de1997.

DL-2001-1. RO 144, 18 de agosto de 2000 (Artculo innumerado que se aade despus del Art. 28 de la Ley deModernizacin).Referencias legales extranjeras

ARGENTINA. Ley 19.549. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, con reformas introducidas por laLey 21.686 (1977).

COSTA RICA. Ley N 6227, Ley General de la Administracin Pblica, de 1978.

ESPAA. Rgimen Jurdico de las AdministracionesPblicas y Procedimiento Administrativo Comn. BoletnOficial del Estado de 27 de noviembre de 1992, con correccin de errores en los boletines de 28 de diciembre y 27 deenero de 1993. Texto de la ley tomado de Juan AlfonsoSantamara Pastor (Editor). Derecho Administrativo. Normas bsicas. McGraw-Hill. Madrid, 1995.

ITALIA. Legge 7 agosto 1990, n. 241. ProcedimentoAmministrativo e Dirito di Acceso ai Documinti. Texto dela ley tomado del libro de comentarios: Vittorio Italia yMario Bassani . (Coordinadores). Giufr Editore. Miln,1991.

VENEZUELA. Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. Gaceta Oficial N 2.818 Extraordinario de 1de julio de 1981.Jurisprudencia administrativa ecuatoriana

TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMIMSTRATIVO. Disposiciones para la calificacin de los recursos objetivo o de anulacin y subjetivo o de plena jurisdiccin, en controversias planteadas para impugnar actosadministrativos de carcter general. RO 722, 9 de julio de1991.

___________________________

2 Sala. Juicio N1443: Flores-Consejo Provincial del Guayas. Sentencia N49-85: 28-V-85. En: Larrea Holgun, Juan y Efran Prez.Repertorio de Jurisprudencia. 1984-85. T. XXIX. Corporacin de Estudios y Publicaciones. Quito, 1989. p. 2.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. R. 2 19-99. Damerval (Villao)-Municipio de Salinas. Sala de lo Contencioso Administrativo. RO 219, 5 de octubre de 1999.


____________________

_____

R. 09-2000. Almeida-Junta de Defensa Nacional. Sala de lo Contencioso Administrativo. RO 49, 3 de abril de 2000.

Jurisprudencia constitucional ecuatorianaR. N 179-97-AA. En: Informe del Tribunal Constitu

cional al Congreso Nacional. Junio 97- Julio 98. p. 209.R. N 013-AA-99-I.S. Caso N 701-98-AA. En: Infor

me del Tribunal Constitucional al Congreso Nacional.Enero-diciembre 1999. Quito, slf. p. 193.

R. Caso 1021-99-AA. Suplemento RO 29, 2 de marzode 2000. p. 2-3.

R. 150-2000-TP. Suplemento RO 149, 25 de agosto de2000.

R. 084-2001-TP. Caso 042-2000-TC. Suplemento RO349, 18 de junio de 2001. p. 24.

R. 199-2000-TP. Caso 181-2000-RA (Generales PacoMoncayo Gallegos y Ren Yandn Pozo contra resolucindel Congreso Nacional). Gaceta Constitucional. Junio del2001. N 2. La Accin de Amparo Constitucional. Resoluciones 2000. Quito, 2001. p. 50.Obras

BIELSA, RAFAEL. Derecho Administrativo. La Ley.Buenos Aires, 1980. Tomo II.

BORJA Y BORJA, RAMIRO. Teora General del Derecho Ad,ninisiratjvo. Depalma. Buenos Aires, 1984.

CANASI, JOSE. Derecho Administrativo. DepalmaBuenos Aires, 1981. Vol. 1.

CASSAGNE, JUAN CARLOS. El Acto Administrativo. Buenos Aires. 1978.

Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 2000.Derecho Administrativo.

Tomo II.COMADIRA, JULIO R. Derecho Administrativo. Acto

administrativo. Procedimiento administrativo. Otros estudios. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1996.

CRDOVA GUERRN, EDUARDO. Derecho Administrativo. Poligrafiados PUCE. Quito, 1965.

DIEZ, MANUEL M. Derecho Administrativo. Plus Ultra. Buenos Aires, 1976. T. II.

DROMI. El Acto Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires, 1997.

ENTRENA CUESTA, RAFAEL. Curso de DerechoAdministrativo. Tecnos. Madrid, 1989. Volumen 111.

ESCOLA, JORGE HECTOR. Compendio de DerechoAdministrativo. Vol. 1.

ESPINOZA 5., ARSENIO. Curso de Derecho Administrativo. 20 ao de Jurisprudencia, Universidad de Guayaquil. Guayaquil, 1932.

FIORINI, BARTOLOME. Teora Jurdica delActo Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1976.

GARCA DE ENTERRA, EDUARDO y TOMSRAMN FERNANDEZ. Curso de Derecho Administrati

yo (lOa edicin). Civitas. Madrid, 2000. Tomo 1.GARCA-TREVIJANO FOS, JOS ANTONIO. Los

Actos Administrativos. Civitas. Madrid, 1991.GARRIDO FALLA, FERNANDO. Tratado de Dere

cho Administrativo. Tecnos. Madrid, 1994. Volumen 1.GIANNINI, MASSIMO SEVERO. Diritto Amminis

trativo. Giuffr Editore. Miln, 1993. Volumen segundo.GONZLEZ PREZ y GONZLEZ NAVARRO. R

gimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn. Civitas. Madrid, 1993.

GORDILLO, AGUSTIN. Tratado de Derecho Administrativo. T. 3, El Acto Administrativo. Fundacin de Derecho Administrativo. Buenos Aires, 2000.

GRANJA GALINDO, NICOLS. Fundamentos deDerecho Administrativo. Universidad Tcnica Particular deLoja. Loja, 1997.

IDROVO ARCINIEGA, MARCO. La ContratacinPblica. Editorial Jurdica del Ecuador. Quito, 1993.

JARAMILLO ALVARADO, P10. Derecho Pblico Interno. Casa de la Cultura Ecuatoriana. Quito, 1953.

JARAMILLO ORDEZ, HERNN. Manual de Derecho Administrativo. Editorial de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Nacional de Loja. Loja, 1999.

JEZE, GASTON. Principios Generales del DerechoAdministrativo. Depalma. Buenos Aires, 1948.

LAUBADRE, ANDR DE; JEAN-CLAUDE VENEZIA e YVES GAUDEMET. Trait de DroitAdmninistrativo. LGDJ. Pars, 1992. T. 1.

MAIRAL, HCTOR A. Los meros procedimientosadministrativos. En Derecho Administrativo. Obra colectiva en homenaje al profesor Miguel S. Marienhoff Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1998.

MARIENIIOFF, MIGUEL. Tratado de Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1988. T. lly ffl-A.

MORALES TOBAR, MARCO. El Acto Administrativo. En: Derecho Constitucional para fortalecer la democracia. Konrad Adenauer Stiftung-Tribunal Constitucional.Quito, 1999.

PEREZ. EFRAIN. El Poder Ejecutivo en el DerechoPblico y la Constitucin. Ediciones ESTADE. Quito,2000.

SANDULLI. ALDO. Manuale di Diritto Amministratiyo. Jovene Editore. Npoles, 1989. Vol, primero.

RIVERO, JEAN y JEAN WAL[NE. DroitAdministratif. Dalloz. Pars, 1992.

TINAJERO VILLAMAR, FRANCISCO. Proyecto deLey de Procedimientos Administrativos. Quito, slf.

VEDEL, GEORGES y PIERRE DEVOLV. DroitAdmninistratif PUF. Pars, 1992.

ZANOBINI, GUIDO. Corso di Diritto Amministrativo.Giufr Editore. Miln, 1958. Vol, primero.


NOTAS 1. Mairal, Hctor. Los meros procedimientos administrativos. En Derecho Adininistrativo. Obra colectiva en homenaje al profesor Miguel S. Marienhoff Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1998. p. 651.

2. Gordillo, Agustn. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo 3. El acto administrativo. Fundacin de Derecho Administrativo. Buenos Aires, 2000. p. 1-4.

3. En este artculo se alude a los actos reglamentarios en un sentido amplio, como sinnimo de actos normativos. Pero hay autores que utilizan el trmino reglamentario en un sentido estricto solamente, para designar a los actos normativos expedidos por el Presidente de la Repblica en ejercicio de la potestad reglamentaria, atribuida por la Constitucin. En todo caso, hay que recordar que, aun desde esta limitada perspectiva, la Constitucin ecuatoriana tambin atribuye a otros rganos laexpedicin de normas, generalmente obligatorias: al Directorio del Banco Central(Art. 268 de la Constitucin) y a la Contralora General del Estado (Art. 211 de laConstitucin). Adems, la Ley Suprema tambin faculta a los ministros de Estadoa expedir las normas ... que requiera la gestin ministerial (Art. 179 de la Constitucin). Asimismo, a base de lo determinado en la Ley de Contratacin Pblica, lasinstituciones del Estado dictan reglamentos para la organizacin del comit de contratacin (Art. 11 de la Ley de Contratacin Pblica).

4. Jze, Gaston. Principios Generales del Derecho Administrativo. Depalma. BuenosAires, 1948. Tomo 1, p. 29 y 30. Duguit dice Jze no distingue ms que tres categoras de actos jurdicos: los actos-reglas, los actos subjetivos (de los cuales elprototipo es el contrato) y los actos condiciones, pie de pgina, p. 30. Por supuesto que como todas las clasificaciones, sta puede cuestionarse tambin. Por ejemplo, se podra objetar que los actos-condicin de un rgano administrativo, tambinson actos creadores de situaciones jurdicas individuales. En todo caso, la nocinactual ms comn de acto administrativo englobara los actos unilaterales y los actos condicin.

5. Art. 276.- Competer al Tribunal Constitucional:1. Conocer y resolver las demandas de inconstitucionalidad, de fondo o deforma,

que se presenten sobre leyes orgnicas y ordinarias, decretos-leyes, decretos,ordenanzas; estatutos, reglamentos y resoluciones, emitidos por rganos de lasinstituciones del Estado, y suspender total o parcialmente sus efectos.

2. Conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad de los actos administrativos detoda autoridad pblica. La declaratoria de inconstitucionalidad conlieva la revocatoria del acto, sin perjuicio de que el rgano administrativo adopte las ,nedidas necesarias para preservar el respeto a las normas constitucionales.

6. Ver los Artculos 20, 22, 26, 95, 97, 109, 111, 130, 8., 272, 278. de la constitucin7. Ley 035-CL, RO. 338, 18 de marzo de 1968; con reformas. Ley de la Jurisdiccin

Contencioso Administrativa. Art. 3.8. En: Constitucin y Leyes de la Repblica. Suplemento R.O. 1202, del 20 de agos

to de 1960, p. 245. Ley de Rgimen Administrativo. Art. 112.9. Art. 112, citado.10. Cdigo Tributario. Suplemento R.O. 958, 23 de diciembre de 1975, con reformas.

Arts. 81 al 86.11. DS 1429. R.O. 337, 16 de mayo de 1977. Art. 57.12. L. 50. Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios

Pblicos por parte de la Iniciativa Privada. R.O. 349 del 31 de diciembre de 1993,con reformas Artculo innumerado que se aade despus del Art. 28 de la Ley deModernizacin: Art. 12, DL-2001-1. RO. 144, de 18 de agosto de 2000.

13. DE 1634. Expdese el Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la FuncinEjecutiva. R.O. 411, de 31 de marzo de 1994, con reformas esta disposicin se considera una ley delegada, aunque hay autores ecuatorianos que consideran que el Estatuto tiene sustento constitucional en el Art. 171, 9. de la Ley Suprema.

14. Legge 7 agosto 1990, n. 241. Procedimento Ammninistrativo e Dirito di Acceso aiDocuminti. Texto de la ley tomado del libro de comentarios: Vittorio Italia y MarioBassani (Coordinadores). Giufr Editore. Miln, 1991.

15. Boletn Oficial del Estado de 27 de noviembre de 1992, con correccin de erroresen los boletines de 28 de diciembre y 27 de enero de 1993. Texto de la ley tomadode Juan Alfonso Santamara Pastor (Editor). Derecho Administrativo. Normas bsicas. McGraw-Hill. Madrid. 1995.

16. Ley 19.549. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, con reformas introducidas por la Ley 21.686 (1977).


NOTAS 17. Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. Gaceta Oficial N 2.818 Extraordinario de 10 de julio de 1981: Art. 70 Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta Ley, toda declaracin de carcter general o particular emitida deacuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, por los rganosde la Administracin Pblica. No s si se encuentra vigente la Ley N 6227, LeyGeneral de la Administracin Pblica, de 1978, de Costa Rica, que clasifica los actos administrativos en sus Arts 120 y 121, pero no los define.

18. Art. 80 del Estatuto Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva.19. Ley de Control Constitucional. R.O. 99, 2 de julio de 1997. Art. 24.20. Canasj. Derecho Administrativo. Depalma.Buenos Aires, 1981. Vol. 1. p. 265.21. Laubadre, Andree; Jean-Claude Venezia e Yves Guadement. LGDJ. Pars, 1992. T.

1, P. 511.22. Gordillo.Ob. cit. p. 1V-30.23. Art. que se aade despus del Art. 28 de la Ley de Modernizacin: La formacin,

extincin y reforma de los actos administrativos de las instituciones de la FuncinEjecutiva, se regirn por las normas del Estatuto del Rgimen Jurdico de la Funcin Ejecutiva.

24. Dromi. El Acto Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires, 1997.p. 15.

25. Art. 64 del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva.26. Cassagne, Juan Carlos. ElActoAdministrativo. Buenos Aires, 1978. p. 107-108. En

la sexta edicin actualizada de su obra sobre Derecho Administrativo CASSAGNEdefine el acto administrativo como toda declaracin proveniente de un rgano estatal, emitida en ejercicio de la funcin materialmente administrativa y caracterizada por un rgimen exorbitante, que genera efectos jurdicos individuales directos con relacin a los administrados destinatarios del acto. Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 2000. Tomo II, p. 47. Ver, en igual sentido JulioR. Comadira, Derecho Administrativo. Acto administrativo. Procedimiento administrativo. Otros estudios. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1996. p. 25. Propone respecto de terceros en vez de con relacin a los administrados destinatarios del acto, que tiene el mrito de simplificar la oracin. En cambio, produce el efecto contrario su propuesta de referirse a un rgano estatal, o un ente pblico no estatal, envez de un rgano estatal, que parece mejor, de Cassagne.

27. Dronii. Ob. cit. p. 23.28. Escola, Jorge Hector. Compendio de Derecho Administrativo. Vol. 1. p. 492.29. Tinajero Villamar, Francisco. Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos.

Art. 8.- Son actos administrativos las declaraciones unilaterales de voluntad de losrganos pblicos, en ejercicio defunciones administrativas, declaraciones mediante las cuales persiguen el cumplimiento de susfinalidades pblicas y que crean vnculos jurdicos con los administrados o con otros rganos del poder pblico.

30. Art. 80 del Estatuto Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva.31. Art. 24 de la Ley de Control Constitucional.32. Tribunal de lo Contencioso Administrativo. 2 Sala. Juicio N 1443: Flores Conse

jo Provincial del Guayas. Sentencia N 49-85: 28-V-85. En: Larrea Holgun, Juany Efran Prez. Repertorio de Jurisprudencia. 1984-85. T. XXIX. Corporacin deEstudios y Publicaciones. Quito, 1989. p. 2. Se puede considerar redundante la referencia al ejercicio de las atribuciones que le confiere la ley, porque precisamente por eso resulta competente un rgano o autoridad.

33. Para abarcar tambin los actos de mero reconocimiento de un status existente o decertificacin, se podra decir: que crea, reconoce, modifica o extingue, o simplemente que produce efectos.

34. Dez, Manuel M. Derecho Administrativo. Plus Ultra. Buenos Aires, 1976. T. II, p.208.

35. Morales Tobar, Marco. El Acto Administrativo. En: Derecho Constitucional para fortalecer la democracia. Konrad Adenauer Stiftung-Tribunal Constitucional.Quito, 1999. p. 101.

36. Gordillo. Ob. cit. p. 2.37. R. 199-2000-TP Caso 1 81-2000-RA (Generales Paco Moncayo Gallegos y Ren Yandn

Pozo contra resolucin del Congreso Nacional). Gaceta Constitucional. Junio del 2001.N 2. La Accin de Amparo Constitucional. Resoluciones 2000. Quito, 2001. p. 50.


NOTAS 38. R. 150-2000-TP. Suplemento R.O. 149, 25 de agosto de 2000.39. R. N 179-97-AA. Informe del Tribunal Constitucional al Congreso Nacional. Ju

nio 97- Julio 98. p. 209.40. Bielsa, Rafael. Derecho Administrativo. La Ley. Buenos Aires, 1980. Tomo 11, p.

18 (quiz porque concepta el acto administrativo como decisin, general o especial ..., es decir incluyendo los actos normativos administrativos entre los actos administrativos); Jos Canasi. Ob. cit. Vol. 11, p. 101 (en el mismo sentido de Bielsa,este autor califica su concepcin amplia del acto administrativo como abarcandolos actos unilaterales de la administracin pblica, como tambin los bilaterales ocontractuales y tambin los generales o reglamentarios); Miguel Marienhoff. Tratado de Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1988. T. 11, p. 260(Su definicin comprende los actos administrativos individuales (decisiones), generales (disposiciones), expresos y tcitos, unilaterales y bilaterales). Ntese, como se acaba de manifestar, que estos autores representan por lo menos una generacin anterior a la de Cassagne, Dromi y Gordillo, por lo que se puede afirmar queel enfoque del acto administrativo en el Derecho Pblico argentino ha evolucionado hacia un concepto ms restringido, que excepta los actos normativos y los contratos; lo que ha influido indudablemente en la legislacin y la doctrina ecuatoriana.

41. Marienhoff. Ob. cit. T. ffl-A, p. 39. Desde una posicin igualmente tradicional,FIORINI, en su monografa sobre este tema, dice que el Derecho Administrativodistingue el acto administrativo unilateral y el acto administrativo bilateral y plurilateral. En su particular concepcin, el acto administrativo general crea la norma en forma genrica, ... Los actos administrativos generales de autorizaciones depermisos, de inscripciones en los servicios pblicos, de registracin habilitante, etctera, establecen una regla administrativa general abstracta. El acto de inscripcin, de autorizacin, de registro, de habilitacin, etctera, se aplica en forma con-creta a un sujeto o a una situacin jurdica individualizada. El acto administrativoque aparece tan general crea un efecto normativo de grado particular que corresponde a un individuo o situacin concreta particularizada. Bartolom Fiorini. Teora Jurdica del Acto Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1976. p. 28.

42. Gordillo. Ob. cit. T. 3. p. 11-27.43. Zanobini atribuye a Ranelletti el enfoque del reglamento como acto administrativo

general. Guido Zanobini. Corso di Diritto Amministrativo. Giufr Editore. Miln,1958. Vol. primero, pie de pgina (8), p. 244.

44. Vede!, Georges y Pierre Devolv. DroitAdministratf PUF. Pars, 1992. Tomo 1, p.244 y 245. LAUBADRE manifiesta que se siente obligado de tener en cuenta lacoexistencia de muchas nociones de acto administrativo, cada una dotada de supropio inters debido a las distinciones y clasficaciones a las que cada una deellas conduce. Ob. cit.

45. Rivero, Jean y Jean Waline. DroitAdministratf Dalloz. Pars, 1992. p. 84.46. Laubadre; Venezia y Gaudenen. Ob. cit. T. 1. p. 520.47. Garca de Enterra: ... la declaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento o de

deseo realizada por la Administracin en ejercicio de una potestad administrativadistinta de la potestad reglamentaria. Los calificativos de la declaracin, como devoluntad, de juicio, etc. manifiesta Garcia de Enterra que la hace sobre una formulacin ya clsica de Zanobini. Garcia de Enterra y Toms Ramn Fernandez. Curso de Derecho Administrativo (10 edicin). Civitas. Madrid, 2000. Tomo 1. p. 540.A su vez, Zanobini atribuye la frase a Ranelletti, aunque aceptando sustancialmente esta ltima definicin, creemos oportuna una leve modificacin. Ob. cit. p. 243.Pero, como estima Gonzlez, el trmino declaracin es suficiente para indicar pors solo ese conjunto de expresiones intelectuales (de voluntad, de juicio, deconocimiento, o de derecho). Gonzlez Prez y Gonzlez Navarro. Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn. Civitas. Madrid, 1993. p. 683. Similarrnente, Garca-Trevijano Fos define el acto administrativo como declaracin unilateral de conocimiento, juicio o voluntad, emanada de una entidad administrativa actuando en su faceta de Derecho Pblico,bien tendiente a constatar hechos, emitir opiniones, crear modficar o extinguir relaciones jurdicas entre los administrados, o con la Administracin, bien con simples efectos dentro de la pmpia esfera administrativa. Jos Antonio Garca-Trevijano Fos. Los Actos Administrativos. Civitas. Madrid, 1991. p. 96-97.


NOTAS 48. Garrido Falla, Femando. Tratado de Derecho Administrativo. Tecnos. Madrid,1994. Volumen 1, p. 414. En igual sentido Rafael Entrena Cuesta. Curso de DerechoAdininistrativo. Tecnos. Madrid, 1989. Volumen 111. p. 205.

49. Garca-Trevijano Fos. Ob. cit. p. 27, 29 y 26.50. Cf. Giannini, Massimo Severo. Diritto Amninistrativo. Giuffr Editore. Miln,

1993. Volumen segundo. p. 236; Aldo Sandulli. Manuale di Diritto Amininistratiyo. Jovene Editore. Npoles, 1989. Vol. primero. p. 611.

51.Art. 70.52. Idrovo Arciniega, Marco. La Contratacin Pblica. Editorial Jurdica del Ecuador.

Quito, 1993. p. 56; Nicols Granja Galindo. Fundamentos de Derecho Administrativo. Universidad Tcnica Particular de Loja. Loja, 1997. p. 283: siguiendo (a)Dromi ... la definicin (de) Gordillo, pero utiliza la frase efectos jurdicos subjetivos; mas Jaramillo Ordoez, Hernn. Manual de Derecho Administrativo. Editorialde la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Nacional de Loja. Loja, 1999. p.190, con un amplio criterio tradicional considera el acto administrativo como unadeclaracin de la voluntad administrativa destinada a producir consecuencias jurdicas pblicas o privadas, generales o individuales, directas o indirectas, definitivas o provisionales, lcitas o ilcitas. En mi libro El Poder Ejecutivo en el Derecho Pblico y la Constitucin. Ediciones Estade. Quito, 2000, p. 44, me remito a ladefinicin de Gordillo, pero hoy da introducira el elemento de declaratoria de unrgano competente que afecta el status jurdico individual de una persona.

53. Morales. Ob. cit. p. 101. Define el acto administrativo como: . . . una declaracinunilateral de voluntad de autoridad competente, que versa sobre asuntos de la adininistracin pblica y que tiene efectos jurdicos de orden particular o general, enp. 99-100.

54. Espinoza S., Arsenio. Curso de Derecho Ad,ninistrativo. 2 ao de Jurisprudencia,Universidad de Guayaquil. Guayaquil, 1932. p. 74, segn los apuntes de clase deCarlos E. Camacho Navarro. En este captulo sobre el acto administrativo el profesor recomienda la consulta del autor Jos Ma. Fbregas del Pilar.

55. Jaramillo Alvarado, Po. Derecho Pblico Interno. Casa de la Cultura Ecuatoriana.Quito, 1953. p. 273.

56. Crdova Guerrn, Eduardo. Derecho Administrativo. Poligrafiados PUCE. Quito,1965. Leccin 10, p. 11, pero cita adems a otros autores adems de Royo Villano-va.

57. Borja y Borja, Ramiro. Teora General del Derecho Administrativo. Depalma. Buenos Aires, 1984.

58. Ver, por ejemplo: 219-99. Damerval (Villao)-Municipio de Salinas. Corte Supremade Justicia. Sala de lo Contencioso Administrativo. RO. 219, 5 de octubre de 1999:Esta resolucin del extinto Tribunal con jurisdiccin nacional, tiene el valor denor,na dirimente autorizada por la Constitucin Poltica cuya vigencia se mantieze con carcter obligatorio hasta que el legislador no disponga lo contrario. p. 23;y, 09-2000. Almeida-Junta de Defensa Nacional. Sala de lo Contencioso Administrativo. RO. 49, 3 de abril de 2000. p. 18.

59. Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Disposiciones para la calificacin delos recursos objetivo o de anulacin y subjetivo o de plena jurisdiccin, en controversias planteadas para impugnar actos administrativos de carcter general. R.O.722, 9 de julio de 1991.

60. Art. 3.61. R. 084-2001-TR Caso 042-2000-TC. Suplemento R.O. 349, 18 de junio de 2001, p.

24.62. Caso 1021-99-AA. Suplemento R.O. 29, 2 de marzo de 2000. p. 2-3.63. Art. 24 de la Ley de Control Constitucional.64. R. N 013-AA-99-I.S. Caso N 701-98-AA. En: informe del Tribunal Constitucio

nal al Congreso Nacional. Enero-Diciembre 1999. Quito, s/f. p. 193.

La_nocion_de_acto_administrativo.pdf

Documents

Transcript of La_nocion_de_acto_administrativo.pdf