La vivienda en la zona metropolitana de Guadalajara

LA VIVIENDA EN

LA ZONA METROPOLITANA DE

GUADALAJARA

Eduardo Lépez Moreno R.

LA VIVIENDA EN LA

ZONA METROPOLITANA

DE GUADALAJARA

LA VIVJENDA EN LA ZONA METROPOLITANA DE GUADALAJARA

UNIVERSIDAD DE GUADALAJARADr. Victor Manuel Gonzalez RomeroRector GeneralDr. Misael Gradilla DammyVicerrector EjecutivoLie. José Trinidad Padilla L6pezSecretario GeneralCentro Universitario de Arte, Arquiteetura y DisenoArq. Sergio Zepeda Castai\edaRectorArq. J. Jesus Hernandez PadillaSecretario AcadémicoArq. José Flores CastellanosSecretario AdministrativoDr. Arq. Eduardo L6pez MorenoDirector dei Centro de Estudios Metropolitanos

UNIVERSIDAD CATOLICA DE LOVAINADr. Bernard DeelèveDr. Herman BeckerDirectores Habitat y Desarrollo

ITESOLie. Pablo Humberto Posada VelâzquezRectorArq. Carlos Petersen FarahJefe dei Departamento Habitat

COALICION HABITAT-MEXICOArq. Enrique Ortiz Flores

ORSTOMDr. Henri Poupon

Este trabajo se realiz6en el marco de la investigaci6nJalisco a Tiempo,coordinada por elCentro de Estudios Estratégicosde la Universidad de Guadalajara.

2

, '

Eduardo L6pez Moreno R.

LA VIVIENDA EN LA

ZONA METROPOLITANA

DE GUADALAJARA

Colaboraci6n especialAdriana Fausto Brito

Investigaci6n decampoJ. JesUs Castillo Martinez

UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA

Centro Universitario de Arte, Arquitectura y Diseiio

.Centro de Estudios Metropolitanos

Coalicion Habitat. México UNIVERSIDAD CATOLICA DE LOVAINA ORSTOM Iteso

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LA VIVIENDA EN LA ZONA METROPOLITANA DE GUADALAJARA

© lINIVERSIDAD DE GUADALAJARADerechos reservados conforme a la leyImpreso y hecho en MéxicoPrinted in Mexico '.Guadalajara. Jalisco, México. 1995

Primera parte:EL ESTADO DE LA CliESTIONHABITACIONAL

INDICE

Tercera parte:UN ESCENARIO FUTURO-Tendencias y desarrollos probables-.

. 1.· INTRODUCCION: ELEMENTOS CONSTITUTIVOSDEL PROBLEMA HABITACIONAL EN LA ZMG 11

2. UN DIÀGNOSTICO INICIAL: LA TRIPLE SEGMENTACIONDEL MERCADO DE LA VIVIENDA 14

3. UNA CONSTATACION CAPITAL: EL DESEQUILIBRIOESTRUCTURAL ENTRE LA OFERTA Y LA DEMANDA DELMERCADO DE VIVIENDA 17

4. NUEVAS POLITICAS y ESTRATEGIAS:LA RECOMPOSICION DE LOS TRES SEGMENTOSDEL MERCADO DE LA VIVIENDA .........................•.............24

Segunda parte:NUEVAS POLITICAS y ESTRATEGIAS

1. LAS TRANSFORMACIONES DE LA POLlllCAHABITACIONAL 35

2. LA POLITICA ACTUAL DERIVA CLARAMENTEA DOS OBJETOS: LA VIVIENDA DE INTERES SOCIAL yLA VIVIENDA POPULAR 37

1. EL DEFICIT HABITACIONAL, TENDENCIAS DE EVOLUCION yNECESIDADES DE SU COBERTURA .45

Cuarta parte:LOS INEVITABLES CAMBIOSESTRUCTURALES EN LA POLITICADE VIVIENDA.

1. ALGUNAS L1NEAS DE LA POLITICA A SEGUIR 51

Quinta parte:PROBLEMAS ESTRATEGICOS 59-recapitulaci6n general-

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA ~ 75

5


INDICE DE TABLAS

lab. 1 Inversi6n publiea y numero de viviendas producidas,1989-1990. Jaliseo 14

Tab. 2 Inversi6n publica y numero de viviendas produeidas,1989-1990. Zona Metropolitana de Guadalajara 15

Tab. 3 Y3 bis FONHAPO. Distribuei6n de las aeeiones y de lainversi6n en la ZMG y en el Estado (1982-1993) 20

Tab. 4 IPEVI. Distribuei6n de las aeeiones y de la inversi6n enla ZMG y en el Estado (1982-1993) .21

Tab. 5 Cobertura de las neeesidades anuales de vivienda porlos organismos publieos, ZMG (1990) 22

Tab. ~ FONHAPO: fuente de reeursos aprobados par la SPP(Secretaria de Programaci6n y Presupuesto) para 1991......25

lab. 7 FONHAPO: Distribuci6n de acciones y montos deinversi6n en la ZMG y en el Estado 27

lab. 8 FONHAPO: Montos ejereidos en la Delegaci6nOccidente, a precios corriente5 : 28

lab. 9 Colonias Irregulares (C.I.) en la Zona Metropolitana deGuadalajara 31

Tab. 10 Estadlstica de vMenda 1983-1990 en Jalisco 38

Tab.11 Tablero sintesis de la VMenda de Interés Social (VIS)y de la VlVienda Popular (VP) .41

lab.12 Escenario dei déficit habitacional en la ZonaMetropolitana de Guadalajara .48

INDICE DE GRAFICOS

NUm. 2 Ejercicio en la Delegacién FONHAPO ".28

Num. 3 Numero de colonias irregulares por municipio........32

Num.4 Estadisticadevivienda en Jalisco, partipo de programa(1981-1990) 38

. INDICE DE PLANOS

PIano Num. 1 INFONAVIT, acciones en la ZMG 18 PIano Num. 2 Localizaei6n de ejidos y asentamientosirreguJares en la ZMG (1990) ~ 30

RECUADROS

Rec. A INFONAVIT en Guadalajara 17

6

Rec. B FONHAPO en Guadalajara 19

EDUARDO L6PEZ MORENO R.

LISTA DE ABREVIACIONES

AJIPROVI.- Asociaci6n Jalisco de Industriales y Promotoresde VlViendaBANOBRAS.- Banco Nacional de Obras y Servicios PublicosCOHAB.- Compai'iia de habitaci6n Popular (Brasil)FONHAPO.- Fideicomiso Fondo Nacional de HabitacionesPopularesFOS.- Fraccionamiento de Objetivo SocialFOVl.- Fondo de Operaci6n y Descuento Bancario a la ViviendaFOVlSSSTE.- Fondo de la Vivienda dei Instituto de Seguridady Servicios Sociales para los Trabajadores dei EstadoGRET.- Grupo de Investigaci6n e Intercambio Tecnol6gico(siglas en francés).IDIPE.- Inmobiliaria de Interés Publico dei Estado de JaliscoIJPEE.- Instituto Jalisciense de Promoci6n y EstudiosEcon6micos dei Centro Empresarial de JaliscoINDECO.":, Instituto de Desarrollo ComunitarioINEGI.- Instituto Nacional de Estadlstica, Geografla eInformatica

INFONAVIT.- Instituto dei Fondo Nacional de Vivienda para losTrabajadoresIPEVI.- Instituto Promotor de Vivienda dei Estado de JaliscoIPROVIPE.- Instituto Promotor de VlVienda de Interé's Publicodei EstadoPIB.- Prod).lcto Interno Bruto.PIRE.: Programa Inmediato de ReordenamientoPMP.- Programa de Mediano Plazo (FONHAPO)PND.- Plan Nacional de DesarrolloPNV.- Plan Nacio'nal de VlViendaSEDUE.- Secretarfa de Desarrollo UrbanoSM.- Salario MlnimoSPP.- Secretarla de Programaci6n y PresupuestoTAP.- Taller de Arquitectura PopularU.de G.- Universidad de GuadalajaraVIS.- Vivienda de Interés SocialVP.- Vivienda PopularZMG.- Zona Metropolitana de Guadalajara.

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PRIMERA PARTE

EL ESTADO DE LACUESTION HABITACIONAL

9


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EDUARDO LOPEZ MORENO R.

El problema de la vMenda no debe ser percibido comoun problema localizado que afecta a determlnados sectores de la socledad, como los pobres, ni

puede' verse aislado de otros aspectos sociales. Se trata de un factor estructural, Interrelacionadocon el domlnio dei Estado y dei mercado, es, por tanto, responsabilidad colectiva' el enfrentarle.

Enrique Ortiz. Habitat International Coalition.

1. INTRODUCCION: ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE,L PROBLEMA HABITACIONAL ENLA ZONA METROPOLITANA DE GUADALAJARA(ZMG)..

-Males estructurales y problemas sectoriales-.

El mejor plan de vivienda actual no puede venceruna traba fundamental: la cuesti6n real y objetivade pobreza y la carencia de recursos econ6micosde la mayoria de la poblaci6n.

-En Guadalajara, en 1990, s610 1.2 habitantesde cada diez podia adquirir una viviendaterminada, financiada con recursosbancarios.1

-El 55.2 por ciento de la poblaci6n tapatiapercibia ingresos menores a dos salarios minimos, cantidad que Naciones Unidas considera como abajo dei limite de pobreza relativa.

Evidentemente los problemas de vivienda no sonexclusivamente financieros y de acceso a losmercados de crédito coma se puede inferir a partirde esas dos constataciones. Sostener esa posturalIeva a una posici6n sectorial y reductora de lacuesti6n habitacional y por ende de la politica en lamateria, setrata pues de una verdad a medias.Losdefensores de esta tesis -principalmente economistas-, se fundamentan en la Teoria econ6micade la o'erta y la demanda y consideran que laescasez de viviend~ es precisamente resultado deun desequilibrio de la oferta y la demanda, es decir,un problema de distorsi6n dei mismo mercadohabitacional.

Otros argumentos igualmente importantes

mas que complementar esa tesis, proponen unadiferente de acuerdo con la cual, el proceso acelerado de urbanizaci6n que observa Guadalajara apartir de los alios cuarenta produjo cambios estructurales que la ciudad no tuvo capacidad de absorber.No se trata de una discrepancia entre la oferta yla demanda (como la posici6n precedente), sinede un desequilibrio sistémico provocado por laimposibilidad que tuvieron los diversos modos deproducci6n para responder al desarrollo urbano tanrapido. Los representantes de esta posici6n seapoyan en la Teoria de la Urbanizaci6n -que aplicanal sector vivienda- y sostienen que las altas tasasde crecimiento poblacional, su polarizaci6n espacialen la capital dei Estado de Jalisco y la rapidez de laurbanizaci6n colocaron una fuerte presi6n sobreciertos bienes de consumo como el suelo 0 la v~vien

da; presi6n a la que se respondi6 en forma Iimitadae inadecuada, de tal forma que:

-En 20 alios (de 1940 a 1960) se construyeron alrededor de 30 mil casas para 502mil nuevos habitantes que nacieron 0lIegaron a la capital tapatia en ese periodo,cuando en realidad se requerian 91,500viviendas. De tal suerte que el incrementode la poblaci6n gener6 un déficit anualminimo de 5 mil habitaciones.2

-Durante la década de los alios setenta seedific6 un promedio de 11 mil unidades poralio, mientras que la demanda se incr~men

taba en 15,400 casas mas el déficit existente.La tasa de crecimiento anual de viviendasen esa etapa fue de 3.75 y el de la poblaci6nde 4.68 por ciento.3

Il


-En los aIÏos ochenta el ritmo de producciénde vivienda sigue estando por abajo dei crecimiento de la pobJacién (4.22 contra 5.10 porciento).4

A pesar de la evidencia que encierra esta segundapostura, no deja de ser también una verdad a medias. Ni el mercado ni el "sistema" son los responsables de proveerde vivienda a todos los sectores dela sociedad, principalmente a los mayoritarios. Unacorriente deI pensamiento igualmente importantesostiene que el gobierno -con los recursos de quedispone-, es la unica entidad que puede hacerfrenteen gran escala a la produccién de vivienda social;de tal forma que la responsabilidad de garantizarese derecho recae directamente en él, sobre todouna vez que 10 elevé a un mandata constitucional.5

Quienes apoyan esta tesis, vinculada a la Teoria dei BienesfarPublico, sostienen que el problemade là vivienda se debe en gran parte al propio gobierno cuya ineficiencia -0 falta dé voluntad- ha impedidoque se desarrollen instituciones y sistemas financieros 10 suficientemente fortalecidos para enfrentar decididamente dicho problema, asi por ejemplo:

-Durante el periodo 1950-1970, la participaciéndei estado en la produccién de casashabitacién en la ZMG fue muy limitada,alrededor de cinco viviendas de cada cienfueron construidas bajo su égida6• Para 1977su participacién se Incrementa a un 15 porciento dei total de viviendas producidas;contribucién que es aun muy reducida.7

-En 1990 los recursos econémicos estrictamente gubernamentales representaronmenos dei 1.62 por ciento dei total de lainversién publica en la ZMG.8

Desde esta postura el sector publico es el responsable de crear los mecanismos necesarios pararedistribuir el ingreso en forma :mas equitativa, para10 cual requiere desarrollar politicas regulatorias ydistributivas que aseguren una reparticién mas difusa de ciertos bienes comola vivienda, principalmente hacia la poblacién mayoritaria. El tratar elproblema de la vivienda desde este enfoque puedederivar en una actitud igualmente reductora en quela politica de vivienda se restrinja a 10 que el go-

12

biemo y los organismos publicos hacen en materiade vivienda y de distribucién de los recursos publicos.

Evidentemente cada una de esas posturas ytesis da lugar a diferentes respuestas. Losmecanismos, estrategias, programas de accién... ,que se implementan derivan de la teoria generalque los fundamenta y dei actor que los propone.

. Veamos dos ejemplos:i) En el enfoque de los "economistas", el proyectoque proponen procura eficientar el mercado de lavivienda, por ejemplo, favoreciendo la inversién delos capitales privados, estimulando la produccién,saneando la economia y racionalizando los circuitosfinancieros... ; una postura que apela largamente aun saber hacer técnico que puede efectivamentereducir los desequilibrios dei mercado 0 simpiemente legitimar y reproducir un ejercicio tecnocratico, pero que en ninguno de los dos casosmodifica estructuralmente el problema de lavivienda, aunque si encare algunos de los "cuellosde botella" que afectan este sector.ii) En el enfoque de los "estatistas", un proyectodiferente que intente reforzar la presencia deI Estadopuede propugnar por crear una estructura de gastoque atienda las necesidades de suelo y viviendade las familias de bajos ingresos, desarrollar unapolitica social que mantenga los subsidios a fin deaumentar la accesibilidad a la vivienda, tomardisposiciones especiales sobre el uso dei suelo... ;mecanismos que también enfrentan algunos"cuellos de botella" pero no aportan una soluciénestructural al probJema habitacional, simplementeporque las causas principales. de èste problemano se encuentran dentro dei mismo sectorvivienda; pensamos, entre otros varios factores en:el rezago salarial, la concentracién de la riqueza, lafalta de empleo remunerado...

Estas tesis, y algunas otras que intentanexplicar y ofrecer alternativas a los problemashabitacionales, a nuestro modo de ver quedanparciales ante la complejidad que reviste la politicahabitacional y los problemas que le son Inherentes.

Nuestra postura es que para lIevar a cabo unapolitica global de vivienda, debe adoptarse unenfoque integral (transectorial e interdisciplinario);de acuerdo con el cual el problema de la viviendaes sélo la manifestacién de varias fuerzas estructurales que actuan simultaneamente sobre los mo-

dos de producciôn y sobre los modelos de reproducciôn econômica, social y cultural que co~xisten

y han coexistido en diferentes periodos en,la ciudad;de tal forma que el problema de la vivientla no existecoma tal, 0 dicho de otro modo, existe coma unsintoma 0 como un efecto de causas cuyo origense encuentra en otros factores.

Ciertos hechos histôricos ponen de manifiestoque en el espacio construido se han generado desdesiempre contradicciones estructurales que seexpresan tante sobre el espacio urbano como sobrela sociedad.9 Esas evidencias -0 constatacionesson las manifestaciones extemas de crisis continuasque han variado con los arios y las épocas.

Contradicciones que desde siempre han suscitado los mismos problemas como la falta de vivienda para todos, hacinamiento, irregularidad enla ocupaciôn dei espacio, especulaciôn con la tierray la vivienda, esta es: estrategias de sobrevivenciapor un lado y acaparamiento y opulencia por el otro.

Manifestaciones externas mas 0 menos simi-

EDUARDO l-OPEZ MORENO Il.

lares que han acompaliado a la ciudad en suaventura histôrica y cuyo origen son las mismascausas estructurales que con el proceso de urbanizaciôn y metropolizaciôn tienden a exacerbarse ampliando sôlo su expresiôn fenomenolôgica-; detal forma que el encontrar un empleo se hace cadadia mas dificil, mas penoso el transporte publico,mas insuficièntes los mecanismos de con$umo dediversos bienes, entre los cuales la vivienda es unede los principales.

En este estudio consideraremos particularmente los factores clave que se presentan en laproducciôn de vivienda, coma la falta de mecanismos financieros para los sectores mayoritarios, loscambios en los esquemas de financiamiento, lasmodificaciones en la estructura productiva y en lascaracteristicas de la demanda, la ausencia de unapolftica local sobre el suelo urbano. Para ello elaboraremos un diagnôstico preliminar y en seguidaun estudio prospectivo breve, a partir de dos 0 tresvariables fundamentales.

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2. UN DIAGNOSTICO INICIAL: LA TRIPLE SEGMENTACION DEL MERCADO DE LA VIVIENDA

La transformacién de los agentes que participan enla produccién-circulacién de vivienda, la emergenciao la desaparicién de actores, las modificaciones delos flujos de capitales yen general de los sistemasfinancieros, asi como la heterogeneidad de losgrupos sociales conducen a una triple segmentaciéndei mercado de vivienda y de las formas de producci6n de este bien:10

1.. Un sector privado oficial 0 formaI.2. Un sector gubernamental subsidiado.3. Un sector informai 0 no institucional.

Cada une de estos segmentos se acompalÏade efectos particulares: una integraci6n diferenciadaa la armadura urbana, una localizacién de laintervencién y una especializaci6n de los productosy de las· "clientelas" con flujos de valorizacién ymodos de acumulacién jgualmente diferenciados.

Antes de considerar esos efectos,presentamos, en forma por demas somera, lascaracteristicas principales de estos tres segmentosen la ZMG:

-Un primero, conocido como sector privado oficial(0 formai), 10 integran los bancos comerciales privados y el Banco de México a través de algunas instancias de financiamiento en la producci6n de viviendamedia y en la lIamada de interés social 0 producciénpublica de vivienda, realizada gracias a la intervencién de agencias especializadas como el FOVI.11

En este segmento se encuentran las familiasde ingresos elevados y medios que habitan en departamentos 0 casas unifamiliares que fueronconstruidas porellas mismas (a través de encargosparticulares) 0 por medio de compalÏias inmobiliarias privadas; es pues la produccién de tipo residencial particular. Excepto los estratos mas ricos, tanteunos como otros recurren a las instituciones crediticias ya sea para financiar su propia vivienda 0 paradesarrollar una promoci6n mercantil particular. 12

Colonias de tipo habitacional medio y residencial, por 10 general bien equipadas, asi comoalgunos conjuntos habitacionales aislados representan la expresién fisica dei producto que ofertaeste tipo de mercado. Con densidades medias ybajas cubren una parte significativa dei espacio urbano y atienden alrededor de un tercio de la poblaci6n tapatia.

1 VIVIENDA 1

INVERSION PUBLICA y NUMERO DE VIVIENDAS PRODUCIDAS

EN lA ENTIDAD 1989-1990(millones de pesos) JALISCO

Tab. Num. 1

INSTITUCION UNIDADES % INVERSION % '·UNIDADES % INVERSION %1989 U 1989 1 . 1990 U 1990 . 1

. .

INFONAVIT 4,520 63.05 140,199.1 74.28 5,703 70.03 220,336.0 78.73FOVISSSTE 527 7.35 8,822.2 4.67 488 5.99 10,877.1 3.89

FOVIMI 0 0.00 3.8 0.00 0 0.00 0.0 0.00

FOVI-SUBASTA 276 5.85 1,015.7 0.54 828 10.17 31,182.8 11.14FOVI-TRADICIONAL 1,769 24.68 34,503.1 18.28 730 8.96 13,039.. 3 4.66

FONHAPO 0 0.00 2,427.0 1.29 351 4.31 2,940.9 1.05IPEVI-IDIPE 0 0.00 0.0 0.00 0 0.00 0.0 0.00

CFE..PEMEX 77 0.00 1,785.6 0.95 44 0.54 1,491.6 0.53

TOTAL 7,~6~ .. 100.00 . $188,7?~.? 100.00 8,144 ... 10~~()() :~~79 ,~6!~~' ..•.••.... 100.00,Fuente: SEDUE. Estadfstica de vivienda, México,1990.

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EDUARDO LÔPEZ MORENO R.

1 VIVIENDA 1

INVERSION PUBLICA y NUMERO DE VIVIENDAS PRODUCIDAS

1989-1990(millones de pesosl ZONA METROPOLITANA DE GUADALAJARA

Tab. Num. 2

INSTITUCION UNIDADES % INVERSION % UNIJ)ADES % INVERSION %

1989 U 1989 1 1990 U 1990 " 1

INFONAVIT 2,868 60.79 88958.19(*) 75.93 3,704 73.51 143104.42(*) 80.25FOVISSSTE 400 8.48 6700.7 5.72 62 1.23 5413.7 3.04

FOVIMI 0 0.00 3.8 0.00 0 0.00 0.0 0.00

FOVI-SUBASTA 197 4.18 1015.7 0.87 828 16.43 20273.3 11.37FOVI-TRADICIONAL 1,253 26.56 18586.8 15.86 438 8.69 8372.9 4.70

FONHAPO 0 0.00 1,896.7 1.62 0 0.00 628.3 0.35IPEVI-IDIPE 0 0.00 0.0 0.00 0 0.00 0.0 0.00

CFE..PEMEX 0 0.00 0.0 0.00 7 0.14 525.0 0.29

TOTAL 4,718 100.00 $117,161.9 100.00 5,039 100.00 $178,317.6 100.00Nota: (*) "Datas aproximados.

Fuente: SEDUE, Estadf!!tica de vivienda, México,1990.

Se trata de un segmenta que desde el puntade vista de losflujos financieros y de los modas deproducci6n responde a los requerimientos dei capital ya su 16gica de reproducci6n y valorizaci6n.

-De acuerdo con estimaciones generales, delos tres mercados, éste participa con cerca de uncuarto dei total de vivienda que se produce en laZMG. Si consideramos s610 la producci6n que sehace dentro de la esfera habitacional publica, en1990, ano mas reciente dei que se dispone de informaci6n estadfstica oficial, éste mercado -por medio dei FOVI- produjo 1,266 casas habitacional, 0sea eI25.12% dei total de unidades financiadas conel 16.06% de los recursos invertidos (cf. tablerosnums. 1 y 2).13

-Un segundo, conocido como el sector publico propiamente dicho, 10 integran las agencias e instituciones gubernamentales que operan financiandoo construyendo vivienda social 0 popular, por mediode dos sistemas de financiamiento:

i) Un sistema de coleeta de cotizaeionessalariales de los trabajadores deI seetorpublico y deI privado, cuyos recursos sonadministrados por fondas especiales enmanos de dos grandes instituciones publicas:

el FOVISSSTE y ellNFONAVIT, la primera alservicio de los traQajadores bur6cratas y lasegunda de los asalariados de las empresasprivadas.ii) Un sistema que"canaliza recursos publieosprovenientes dei presupuesto nacional y delos préstamos consentidos por institucionessupranacionales como el Banco Mundial; fondos que son administrados por agencias gubernamentales a nivel federal y estatal.

En este segmenta se encuentran las familias deingresos intermedios que habitan ya sea en las casas terminadas, en las unidades de desarrollo graduai (llamadas pies de casa) 0 en los lotes quecuentan con los servicios basicos.

Principalmente conjuntas habitacionales yalgunos barrios 0 colonias populares representan elmarco construido que produce este mercado. A pesar de generar densidades medias y altas s61a alcanzan a cubrir una parte minima de la ciudad y sedirigen a una c1ientela poco numerosa conformadapor funcianarios y asalariados dei sector publico yprivada.

Se trata de un segmenta que se origina par laincapacidad que tiene el primer mercado para atender a estos sectores y por la misma inequidad que

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la exigencia dei mercado de capitales ocasiona. Esun sector subsidiado que se descompone en dosgrandes sistemas de financiamiento y producci6nde vivienda: los sistemas de colecta de cotizaci6nsalarial, lIamados también fondos solidarios y losfondos publicos de origen nacional e intemacional.

Considerando los tres segmentos dei mercado, la contribuci6n promedio de éste segundo hasido dei orden dei 20 6 25 por ciento dei total devivienda que se produce en la ZMG. Empero, si tomamos en cuenta s610 la producci6n de caracterpublico su participaci6n es bastante considerable,pues de cada diez acciones de vivienda que serealïzaron en 1990, 7.4 fueron con recursos de estemismo mercado, utilizando para ello el 83.29% dela inversi6n total. 14

A nivel de la entidad su participaci6n es aunun poco mas elevada: 8 casas de cada diez sonfinanciadas 0 construidas por los sistemas decolecta salarial (7.5) 0 por los fondos publicos (0.5,véase los tableros nums. 1 y 2). La producci6n deINFONAVIT parece alta, 10 es, si nos restringimosa la vivienda considerada como de origen publico.

-Un tercera, conocido como el sector informai, 10integran las familias de ingresos bajos. De lejos esel mas importante de los tres segmentos deI mercado y se caracteriza por el hecho de que los agentesque intervienen en él son sobre todo individuos yno instituciones, de ahi que se le reconozca también

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como no institucional.Se trata de un segmenta en plena expansi6n

que resulta de las carencias de los dos anteriores,notablemente dei sector formai y de la pobre capacidad de equidad que. el mismo sistema de pro-·ducci6n de viviendas posee.

Casas autoproducidas con servicios minimosy muchas veces sin ellos integran el paisaje urbanode las colonias que circundan la periferia de laciudad y que cubren ya mas del23 por ciento de lasuperficie urbana ~on una producci6n que variaentre los 10 Y15 mil lotes por ario. 15

En términos de dinamica urbana, este mercado provoc6 que la marginalidad dei crecimientose desplazara a los otros dos segmentos. Hoy diapoco mas del60 por ciento de las viviendas que seproducen en la ciudad se hacen a través demecanismos informales que no cuentan con unainversi6n publica especial pues, como 10 veremosmas adelante, aparte de una estrategia de consolidaci6n post-ocupaci6n, el gobierno no ha sidocapaz de implementar una politica de vivienda queintente intervenir realmente en este tercer gransegmenta dei mercado de la vivienda.

La importancia de los vinculos interpersonales, la flexibilidad de las relaciones humanas y laausencia de un caracter reglamentario estricto,hacen que se le conozca también como el sectorsocial 0 el sector privado no mercanti!.


Fuente: INFONAVlT, Departamento de Aportaciones; Oficina dei Sislema de Calalogos,1991. Area de Proyeclos y Control de Obra, 1992. 'nstituto Jalisciense de Promoci6n yEstudios Econ6micos dei Centro Empresarial de Jalisco, 1991. E. L6pez, 1994.

3. UNA CONSTATACION CAPITAL: EL DESEQUILIBRIO ESTRUCTURAL ENTRE LA OFERTAY LA DEMANDA DEL MERCADO DE VIVIENDA.

-El segundo, mas complejo como ya 10 vimos, seconforma pordos grandes sistemas de financiamientode vivienda, cada une de ellos con objetivos, estrategias y planes de desarrollo diferentes: (i) elsistema de colecta de cotizaciones salariales y (ii) el

sistema de fondos gubemamentales.En la Zona Metropolitana de Guadalajara el

primer sistema se constituye fundamentalmente porla accion habitacionaldeIINFONAVIT, quienen comparacion conel FOVISSSTE, capta reeursos eeonomicos en una relacionde nueve pesos poruno; porcentaje queincluso esta un pocopor abajo de 10 quesucede a nivel estalaI.

La "c1ientela" deeste instituto se conforma por un universè eerrado, es decir.solo aquellas personas cuyos patrones

.cotizan al fondo. Segun estimaeiones deipropio organismo, poco mas de 31 mil empresas aportaban en1989 por 488 mil tra- .bajadores en la ZMGy por 557.3 mil en elestado de Jaliseo.17

, De ese universo solo 4,460 créditos18 fueron formalizados en la entidadese misma ario yasea para eomprar,construir 0 mejorar lavivienda; 10 que significa que el fondo s610atiende el9 porciento

de su poblacién total; porcentaje que hoy dia no havariado substaneialmente y que aumentaria al doblesi solamente se toma en cuenta la demanda activaque eumple con los ret'Juisitos estïpulados por el INFONAVIT, y que en eualquiera de las dos formas nolIega al 30 par ciento que el organisme pregona comosu capacidad promedio de cobertura.19

El sislema gubernamental se integra por unainstitucion que funciona a nivel nacional (FONHAPO)

INFONAVIT EN GUADALAJARA.

Desde el comienzo de su actuaci6n en la ,zMG hasta 1992, elINFONAVIT habla realizado 48,824 viviendas en 52 conjuntoshabitacionales, dos tercios de ellas en la capital dei estado (32,312unidades en 36 conjuntos), un 25.3% en el Municipio de Zapopan(12,355 departamentos en 11 conjuntos) y el resto en Tonala yTlaquepaque (cf. piano num. 1); la mitad de todas esas acciones selIevaron a cabo en la década de los setenta, con una producci6npromedio para los veinte anos de'2,441 unidades anuales.

Alrededor de 30 mil empresas cotizaron 204,678.4 millones depesos en 1989 por un poco menos de 500 mil trabajadores tapatiosque laboran en distintos sectores de la producci6n: 43.61% en losdiversos ramos industriales (de ellos 22.31 en la industria de capital,15.52 en la de consumo y 5.14 en la de la construcci6n); 15.32 % enlos servicios y 15.06% en el comercio. De tal forma que la industria, elcomercio y los servicios constitufan el 70.74% dei total de lostrabajadores aportantes y el 73.99% dei total de las aportaciones.

Con una inversi6n dei orden de los 260,293.3 millones de pesos en créditos ejercidos, el fondo destinaba entre 20 y 30 por cientomas de los recursos que captaba en la ZMG, hasta que se estableci6un techo en el uso de los rilismos en las tres principales capitales deipals; por otra parte, ciudades medias como Lagos de Moreno, PuertoVallarta y Ciudad Guzman disponlan de hasta el doble en relaci6n a 10que aportaban (189.81%).

A partir de 1976 el financiamiento y la construcci6n de viviendase hizo por promociones externas, segun estudios deIIJPEE* eI61.7%dei total de las viviendas construidas en el estado de Jalisco se hizovia los sindicatos y el resto por las camaras empresariales.

De cada diez pesos que invirti6 en vivienda el sector publico enla entidad de 1981 a 1990, seis fueron canalizados por ellNFONAVIT,con ellos produjo el 52.56 por ciento de las acciones de vivienda deimismo sector. Las reformas lIevadas a cabo por la administraci6n deSalinas en 1992 son aun muy recientes para conocer el impacto quetendran en la poblaci6n local derechohabiente y en general en èl sector de la habitaci6n.

RecuadroA.

-El primera (eompuesto por el sistema bancario), moviIizo entre el 16 y el19 por ciento de la"inversion publiea"en 1989 y 1990 (inversion que no estan "publica" comase vera mas adelante), para una poblaeion que no representaba mas dei11 pèr ciento dei total de las personasoeupadas de nuestra ciudad, esto es,109.5 mil trabajadores.16 Estas estimaciones no tomanen cuenta los f1ujos que fueron movilizados por losbancos comereiales para la produccion de viviendamedia.

Desde el punta devista de la produeoi6n y distribucion devivienda, la aecionhabitacional dei Estado se lIeva a cabosolo en los dos primeros segmentosde los tres que acabamos de presentar,los cuales en formaconjunta integran elmercado de viviendatante en Guadalajara como en nuestro pais.

17

LA VlVlENDA EN LA ZONA METIIOPOLITANA DE GUADALAJARA

Conjuntos de INFONAVIT en la Zona

Metropolitana de Guadalajara, 1991.

1.f~.,II,tlcI6n

f .•nl,.o p[C1nrRl....l Ah'orur It>p,., "'nrenn

Referencio

~ Moncho1990

Colles

• Conjuntos

Numero de Viviendos

50.0

• 135.0

• 575.0

• 4053.0

.12563.0

Escolo en Km 11

y dos a nivel estatal (IPEVI e IDIPE),20 todas ellasencargadas de financiarvivienda para los sectoresmas desprotegidos dei espectro que intenta cubrirla accién. habitacional publica, es decir: personascon ingresos que fluctuan entre 1.5 y 2.5 salariosminimos. A estas instituciones se les destinanrecursosextremadamente bajos en relacién a lagran masa de habitantes que en principio debencubrir. En 1990 FONHAPO recibié montosequivalentes al 0.64% de las inversiones en la ZMGyel 1.58 dei estado; recursos con los cuales debeatender una poblacién. que representa probablemente la mitad de los habitantes que viven en

18

Guadalajara y quiza un porcentaje que essensiblemente mas elevado si se globaliza a todoel estado.21

Es de hacer notar que la poblacién que ganamenos de 1.5 salarios minimos queda automaticamente fuera dei mercado. Y que en realidad laaccién publica y la privada mercantil excluyen a unpoco mas de la mitad de los habitantes de la entidad(familias que perciben menos de 2 salariosminimos).

Este desequilibrio prueba el funcionamientotan heterogéneo y diferente dei mercado de la vivienda; pues a diferencia de otros mercados,


Recuadro B.FONHAPO EN GUADALAJARA

FONHAPO, nacido en 1982, empieza a operar en la ZMG un af'lo después de esa fecha y hasta 1987 (ano en que dejade realizar acciones en nuestra entidad); produjo un total de 8,121 unidades, de las cuales 3,531 (43.47%) se concentraronen la capital dei estado; producci6n que represent6 un ritmo de 1,624 acciones por ano.

La presi6n que ejercieron algunos grupos sociales, ONGs y ciertos sectores deI propio gobierno, preocupadosporque se implementara una polftica social en materia habitacional, coadyuvaron a que FONHAPO naciera con objetivosy I[neas de acci6n bastante innovadores; en Jalisco, y en particular en la ZMG, sus tres principales objetivos evolucionaronde la manera siguiente:1. Atender las necesidades de la poblaci6n de bajos recursos, principalmente la no asalariada.El mismo FONHAPO reconoce que durante el periodo 1982-1987, el compromiso contratado con el lIamado sectorinformai fue medianamente cubierto. En efecto, los recursos que en principio debieron ser canalizados preferencialmentea los no asalariados, se destinaron en un poco menos de la mitad (49.7%) a jefes de familia que gozaban de un satarioestable*. Esas familias podian haber sido sujetos de crédita de los otros sistemas de financiamiento publico (INFONAVITo FOVISSSTE); sin embargo, la presi6n social que esas familias ejercieron tue finalmente "'iberada" via FONHAPO.

2. Beneficiar con sus programas a las familias con ingresos menores a 2.5 veces el salaria mInima (s.m.).Segun FONHAPO, la adecuaci6n de las Iineas de crédita con las capacidades financieras de los beneficiarios, permitiéque el 50 por ciento de la inversi6n se destinara a familias con recursos inferiores a 1.5 s.m., y que el total de losprogramas se dirigieran a aquellas cuyos jefes de familia percibian menos de 2.5 s.m.* (salarios que globalizados a todala familia representaban en promedio 3.1 s.m.).

3. Otorgar créditos colectivos al sector social organizado a fin de forlalecer la parlicipaci6n popular.Dentro de los Iineamientos propuestos en la estrategia dei FONHAPO (PMP 1983-1989), se destaca la necesidad de"incidir significativamente yen forma creciente en el mercado de la vivienda popular, mediante una.gesti6n que hicieraparticipar a los diferentes agentes que intervienen en el proceso constructivo". A fin de responder a ese objetivo, elFONHAPO crea un dispositivo que permite que los habitantes puedan convertirse en sujetos de crédito, con la intenci6nde "reconocer, apoyar y legitimar las agrupaciones de autogesti6n".

Los dos primeros anos de funcionamiento, la participacién social fue bastante marginal (solamente en dosoperaciones: una en Cd. Guzman con 180 acciones y otra en Cocula con 202). A partir de 1985, como una respuesta ala crisis post-sfsmica, a las presiones sociales y debido a una politica voluntarista de la direccién dei FONHAPO (que alparecer no era compartida por el resto de la clase dirigente), las organizaciones sociales recibieron gran parte de lainversi6n. En la ZMG el total de las acciones (1,260) correspondi6 a diversas agrupaciones y cooperativas, mientras queen el resto dei estado este sector se vio beneficiado con el 35.4 por ciento de los recursos invertidos.

*Programa de evaluaci6n deI FONHAPO, 1987, Eduardo L6pez, 1994.

cuando la demanda observa un incrementocuantitativo la oferta no le sigue; es decir, en lugarde que ésta se incremente en proporcionessimilares, tiende mas bien a separarse 0 apolarizarse en varios submercados.Comportamiento que se explica por los grandescontingentes de demandantes no solventes quepoblan la entidad.

Mas alla de los discursos y de la retérica oficial,la polltica habitacional virtualmente abandona a lasfamilias de menores ingresos que sean 0 no asalariados. Desde 1987 a la fecha tanto el FONHAPOcomo los organismos locales no han realizado

ninguna acci6n de vivienda popular en la ZMGo en el mismo estado de Jalisco. El desentendimiento y la falta de compromiso son claros, elgobiemo decide abandonar la poblaci6n mayoritariaal tercero de los segmentas dei mercado -el sectorinformal-, y enfocar sus baterias al primera de ellosy a los fondas solidarios dèl segundo, puesto que,coma 10 vamos a ver, esa estrategia es compatiblecon las grandes orientaciones de la politica econémica nacional: incentivar la industria de la construccién, expandir la capacidad productiva, generarempleos, reducir subsidios.

19

LA VIVIENDA EN LA ZONA METROPOLITANA DE GUADALNARA

Fuente: Fideicomiso Fondo Nacional de Habilaciones Populares

Delegaci6n Regional IV Occidente. Relaci6n de Créditos Terminados 1982

(*) =A partir de 1987, FONHAPO no ha realizado ninguna acci6n en el Eslado.

** =Cantidad en Viejos Pesos

IPEVIIPEVI

IPEVIIPEV)IPEVIIPEVIIPEVI

Unid. Col. PRI

HA Pto. VallartaHAPto. Vallarta

IPEVI

PublieoPublieoPublieoPublieoPublieoSocial

PublieoPublieo

PublieoPublieoPublieo

Tab. Ni/m. 3

::::·::::i::::·.Œ"iPP··::'::: ::::::::::A~~i!p~~:::::: :::;::::.:::;!ôYim.!~n~~·J:::j:::·:·.: :::!::§~êtg~:: :,:::::::,',:.:.:. ·ln~~~M9:ig~:::.:·.,V.M. 200 $31,200,000.00 Publieo IPEVIV.P. 100 $35,996,000.00 Publieo IPEVIV.P. 100 $18,410,000.00 Publieo IPEVIV.P. 60 $10,335,000.00 Publieo (PEVIP.M. 1 $14,080,000.00 Publieo IPEVIV.P. 53 $42,876,000.00 Publieo Fideieomiso Pto. VallartaV.P. 180 $80,660,000.00 Social Cooperativa OUV.M. 67 $13,958,000.00 Publieo IPEVIV.T. 168 $174,714,000.00 Publieo IDIPEA.S. 0 $30,225,000.00 Publieo IPEVIV.P. 27 $35,468,000.00 Publieo FideieomisoV.P. 202 $231,589,000.00 Social Asoe. de ColonosE y P 0 $1,650,000.00 Publieo IPEVIE y P 0 $2,250,000.00 Publieo IPEVIE y P 0 $1,969,000.00 Publieo IPEVIV.P. 224 $388,207,000.00 Social Tala (eaneros)V.P. 566 $2,757,379,200.00 Social PromotoradoLYS 800 $1,070,579,378.00V.M. 430 $159,187,000.00V.M. 913 $566,519,000.00LyS 333 $267,457,275.00V.P. 189 $728,488,265.00V.P. 300 $1,453,063,000.00LYS 202 $416,490;064.00V.P. 243 $2,080,462,482.00A.S. .0 $435,026,000.00A.S. 0 $312,259,000.00A.S. ° $495,881,000.00A.S. 0 $443,102,000.00A.S. 0 $97,563,000.00A.S. 0 $220,591,000.00

Total: :::::::::::::::::§;:~I::::::::::::::::::::::::::::::::::ii1g;§1Z;li;§§1:ioo:::::

FONHAPODISTRIBUCION DE ACCIONES y MONTOS DE INVERSION EN JALISCO

1982-1993 (*)

V.M.= Vivienda Mejorada

P.M.= Parque de Materiales

A.S.'" Adquisici6n de Suelo

V.P.= Vivienda Progresiva

LYS= Lotes y Servicios

E y P = Estudios y Proyectos

:ê~g~g ::':.~~g,:: i,.·.·,' ....:,::!:·:::·:· ..~lmlri:::::::::;:::::::)::,::t:t:';:1 1é83 Puerto Vallarta 1

2 1983 Puerto Vallarta Il3 1983 Lagos de Moreno4 1983 Enearnaeién de DIaz5 1983 Puerto Vallarta6 1983 pto. Vallarta (la Loma)7 1983 Cd. Guzmân(Alto de Pérez)8 1983 Cd. Guzmân (Colonias)9 1984 Pto. Vallarta (Ixtapa)10 1984 Autlân de Navarro11 1984 Pto. Vallarta (La Loma Il)12 1984 Cocula13 1985 Sayula14 1985 Tuxpan15 1985 Teoeuitatlân16 1985 Huaxtla A. Hahuiseuleo (eaneros)

.17 1985 Pto. Vallarta (Ixtapa)17bis 1985 Pto.Valiarta (Ixtapa)

18 1986 Pto. Vallarta (Pramurva Pitillal)19 1986 Pto. Vallarta (Pramurva 7 Colonias20 1986 Autlân de Navarro

20bls 1986 Autlân de Navarro21 1986 Cd. Guzmân (La Paz)22 1986 La Barca

22bis 1986 La earea23 1986 Altos Tepatitlân24 1986 Ameea25 1986 Oeotlân26 1986 Lagos de Moreno27 1986 Tomatlân28 1987 Pihuamo (Plutarco Elfas Calles)

LA VIVIENDA EN LA ZONA MEmOPOLITANA DE GUADALAJARA

FONHAPO

DISTRIBUCION DE ACCIONES y MONTOS DE INVERSION EN LA ZMG

1982 - 1993 (*)Tab. Num. 3

123456789

10111213141516

19831983198319831984198419841985198519861986

,1986

1986198619861987

Cuatro ColoniasTonalâ

San PedritoGuadalajara 2000

Arboledas

Huentitân 1Atemajac dei Valle

Tonalâ5 de Mayo

Santa Marra ,1/Huentitân Il

Atemajac dei ValleSanta Marra 1/

HUentitân 1/Santa Marra 1

Urbanos Cetemistas

V.M. 300 $48,000,000.00 Publico IPEVI

V.M. 150 $24,000,000.00 publico IPEVIP.M. 1 $14,082,000.00 Publico IPEVIV.M. 839 $160,000,000.00 Publico IPEVIV.P. 981 $685,840,000.00. Publico HA Guad,

A.S. 0 $52,406,000.00 Social Ind. Refresq. A C.

A.S 0 $6,685,000.00 Social CooperativaV.P. 125 $243,1'72,000.00 Social ~ Org. de ColonosV.M. 6 $4,569,000.00 Social 5 de MayoV.P. 125 $158,935,000.00 Social RFM AC.

V.P. 90 0* Social Ind. Refresq. A C.

V.P. 126 $1,091,859,625.00 Social Coop. AtemajacV.P. 125 $112,355,000.00 Social Comité Pop. S VV.P. 193 $1,635,942,000.00 Social Ind. Refresq. A C.AS. 0 $79,225,000.00 Social Col. FerrocarrilLyS 470 $1,779,718,000.00 Social Uni6n de Colonos


P.M.= Parque de Maleriales

A.S.= Adquisici6n de Suelo


LYS= Loles y Servicios

0*= Globalizado con el Crédilo 14

** = En viejos Pesos

Fuenle: Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares

Delegaci6n Regional N Occidenle. Relaci6n de Créditos Terminados 1982

(*)= A partir de 1987, FONHAPO no ha realizado ninguna acci6n en la ZMG


rab. Num. 4,

iÎr_~!~Hl.:l.l •••::il~i:ii.j,"::! i··.l..ii·lli:·'..i·:i··..:::iliiili:i:::i:i.::::i::·:.:1II~il·:::ilill::::ii:l:i:i.i:.:ii::ii·iiii:il·i:·:i:·:.··iii .iji::i:••i:i:.i::::i:.I!se.,il::il,,::l:!i::ii: ilil!lli·:illl§l!i•.·.:.i·!,!j i·:'·':'j::ii.li:i::i:l!illillnll::':::'lii:"..ii

INSTITUTO PROMOTOR DE LA VIVIENDA DEL ESTADO (IPEVI)DISTRIBUCION DE ACCIONES y MONTOS DE INVERSION EN JALISCO

1983 • 1993(*) .

123

45678

91011

11bis1213

13bis1415161718

1983198319831983

1983198319841985

1985198519861986198619861986.19861986198619861986

Puerto Vallarta 1Puerto Vallarta IlLagos de Moreno

Encamaci6n de Diaz

Puerto' Val/artaCd. Guzman (Colonias)

Autlan de NavarroSayula

Tuxpan

TeocuitatlânAutlan de NavarroAutlân de Navarro

Cd. Guzman (La Paz)

La Barca

La BarcaAltos Tepatitlan

AmecaOcotlan

Lagos de Moreno

Tomatlan

V.M. 200 $31,200,000.00V.P. 100 $35,996,000.00V.P. 100 $18,410,000.00V.P. 60 $10,335,000.00

P.M. 1 $14,080,000.00V.M. 67 $13,958,000.00A.S. 0 $30,225,000.00E Y P 0 $1,650,000.00E YP 0 $2,250,000.00E YP 0 $1,969,000.00LyS 333 $267,457,275.00V.P. 189 $728,488,265.00V.P. 300 $1,453,063,000.00LyS 202 $416,490,064.00

V.P. 243 $2,080,462,482.00A.S. 0 $435,026,000.00A.S. 0 $312,259,000.00A.S. 0 $495,881,000.00A.S. 0 $443,102,000.00A.S. 0 $97,563,000.00

........ •.·:·••17o(aI:··.··,.·•. ••.••••• 1:1:1:1.:.!.!.!::.:::.:::!:i:j:~~m::.::::· ••:'1·:::::::.:::::i :·:.::.::1:1.:':::Ii.!!!f!il~II~!I.:·::V.M.= VlVienda Mejorada

P.M.= Parque de Materiales

A.S.= Adquisici6n de Suelo


LYS= Lotes y Servicios

E y P= Estudios y Proyectos.

•• = Canlidad en Viejos Pesos

Fuenle: Fideicomiso Fondo Naelonal de Habitaeiones Populares

Delegaei6n Regional IV Occidenle. Relaei~n de Créditos Terminados 1982

rl = A partir de 1987 IPEVI no ha realizado' ninguna funei6n.

En 1993 se fusion6 eon la Inmobiliaria de Interés Publieo dei Eslado (IDIPEl, lIamàndose desde enlonces IPROVIPE.


INSTITUTO PROMOTOR DE LA VIVIENDA DEL ESTADO (IPEVI)DISTRIBUCION DE ACCIONES y MONTOS DE INVERSION EN LA ZMG

1983 -1993

1 19832 19833 19834 1983


fI.M.:: Parque de Materiales** = En viejos Pesos

Cuatro ColoniasTonalâ

San PedritoGuadalajara 2000

rab. NiJm: 4 b/8.

GU :.••.•:.•.•.··,' •. :,••.·.T..,.·..·,·.I,·.·.·p'.:'.:··.:.0.','.',:.:.•...'...•: ,.,.•.•,'.,•.'.....•...• :.. :.•:·.:..·.• ·:A.·.·.•.·.·.·,·.;'.C;·:.·.·.·..'.c.·:.'.·.·.·'.·l.·;·.·;O.:..:.:.·,:.n.·.'.'..'.'.é.'·.·'..6.·'..'.·.·.··.·.·.•·.·:<.•..).....•.•.,..... ::::V} }ïnvêi%i6rt+.~:.::·)·(r. . ;=;:;:;:;:;:;:.;.;. .'C .: :.;.;.::,;:;:: :-:-:.;:;>:;:::;:::::::;:::;:;:/::::-:

V.M. 300 $48.000.000.00V.M. 150 $24.000,000.00P.M. 1 $14,082.000.00V.M. 839 $160.000.000.00

if:ri:::::;I?#~rMf:.::m.:: •••• ·.•·:·.·f.2.§IO?'..··· :::··C?46.082,bop:·

Fuente: Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones PopuJares

Delegaci6n Regional IV Ocëidente. Relaci6n de Créditos Terminados 1982

(*) = N6tese que IPEVI considera la vivienda mejorada como acciones, en realidad, es una inversi6n

que no incrementa el parque de vivienda. En consecuencia el numero de acciones realizado en la ZMG es cero.

COBERTURA DE LAS NECESIDADESANUALES DE VIVIENDA POR LOS

ORGANISMOS PUBLICOS 1990ZONA METROPOLITANA DE GUADALAJARA

Tjl1b. Num. 5

1. DEFICIT (1) ACUMULADO EN 1995

2. PORCENTAJE DEL DEFICIT SOBRE EL INVENTARIO 1990

3. NECESIDAD ANUAL DE VIVIENDA 1990 (2)

4. NUMERO DE ACCIONES DE VIVIENDA DE LOSORGANISMOS PUBLICOS 1990

5. COBERTURA DE LA NECESIDAD DE VIVIENDA PORLOS ORGANISMOS PUBLICOS

6. COBERTURA DEL DEFICIT HISTORICO POR LOSORGANISMOS PUBLICOS 1995

336.351

59.00%

71.053viviendas

5.039

7.09%

1.49%

(1) Déficit - Viviendas que por sus caracterlsticas de dimensi6n (hacinamiento superior a

2.5 ocupantes por cuarto) y componentes (materiales en muros y techos) no satisfacen

un mlnimo de bienestar para sus ocupantes (SEDUE. 1987. anexo metodoI6gico).

(2) Unidades de vivienda requeridas cada ano por incremento demogrâfico y de'terioro dei

inventario existente para evitar un aumento dei déficit habitacional consignado en el punto 1.

Fuente: SEOUE 1990. AJIPROVI. 1990.

Realiz6 : Eduardo L6pez. 1994.

23


4. NUEVAS POLITICAS y ESTRATEGIAS: LARECOMPOSICION DE LOS TRES SEGMENTOS DEL MERCADO.

Ante la grave crisis que caracteriza el sistema deproducci6n y de acceso a la vivienda, el gobiernofederal implementa dos acciones importantes: la reformaal INFONAVIT (1992) y la realizaci6n dei AcuerdoNacional para la Vivienda (1994). Estas acciones reflejantante las posibilidades como las limitaciones de lasestrategias gubernamentales. El Acuerdo Nacional parala Vivienda, por ejemplo, constituye una maniobra dedesregulaci6n y desgravaci6n de la producci6n devivienda. El gobierno reduce los tramites y los costosde la misma, pide a los notarios disminuir sus arancelesy a los promotores de vivienda disminuir sus ganancias.El acuerdo ha despertado simpatlas por parte dei sector privado y de la banca, que ha comprometidoimportantes recursos. No obstante, tal y como hanreconocido los propios participantes en el acuerdo, lasprincipales Iimitaciones dei mismo son las siguientes:primero, en el mejor de los escenarios posibles, laconstrucci6n de viviendas alcanzara un total de 10 milviviendas en la entidad (y no las 40 mil anunciadas);segundo, la reducci6n a los precios de la vivienda nolIegara al 20 por ciento; tercero, las medidas oficialesdificilmente podran facilitar el acceso a la vivienda aotros grupos que no sean los que tradicionalmente hanaccedido.

La intervenci6n en el sistema bancario y elINFONAVIT se hace con el objeto de articular la politicahabitacional de esos dos segmentos dei mercado conlas grandes orientaciones de la politica econ6micanacional.

Estos cambios se hacen de cara a la crisis econémica actual y ante la necesidad de atender ciertosimperativos sociales y poHticos. La redefinicién delos campos de accién y estrategias de las instituciones, de sus programas y de sus poHticasparticulares suponen una recomposicién de cadaune de los segmentos dei mercado de vivienda.Veamos con un poco mas de detenimiento loscambios que se operan y los efectos que producen:

-Sobre el sistema de financiamiento bancario primero de los segmentos dei mercado.El colapso al borde dei cual se encontraba el sistemafinanciero de la vivienda publica en 1983, obliga arevisar las normas de funcionamiento de lasinstituciones con el objeto de reducir sus tasas ,dedescapitalizacién y mantener sus flujos deinversién.22 Desde entonces se han venido tomandovarias medidas al respecta:

24

1982 Se instrumenta el PIRE (Programa Inmediatode Reordenamiento Econémico) cuyo objetivoera estabilizary reactivar la economia a cortoplazo, haciendo frente a una fuerte crisis quese traducia en: caida dei PIB, dificultad decumplircon los servicios de la deuda externa,considerable déficit publico, altas tasas deinflacién. En ese contexto, un ario despuésse actualiza el Programa Nacional de Vivienda(PNV; 1983-1988), de acuerdo con lospostulados basicos dei Programa Nacional deDesarrollo (PND) que no eran otros que losgrandes Iineamientos de la estrategia de reordenamiento econémico y cambio estructural.23 A largo plazo la estrategia dei PNVplantea corregir los factores estructurales dela vivienda: mayor canalizacién de recursos,reorientacién de los recursos fiscales e incrementos en la tasa de recuperacién.

1984 Para sostener su produccién habitacional, elPrograma Financiero de Vivienda (FOVIBANCA) duplica los recursos provenientes dela banca nacionalizada; a partir de ese ario yhasta 1986, el porcentaje dei encaje legal bancaria destinado a financiar la vivienda de interés social se incrementa dei 3 al 6 por ciento.

1987 Debido a las altas tasas de inflacién (160%ese mismo ario) los montos de los créditoshipotecarios son recalculados en un numerode veces el salario minimo, a fin de poderactualizar periédicamente los saldos insolutosen funcién de lo.s incrementos dei mismosalario.24 .

1987 En plena poHtica de ajuste estructural y bajola presién de un crédito dei Banco Mundial aFOVI,25 el gobierno mexicano adopta elprograma lIarnado Recuperacién Total deCostos (Full Cost Recovery). Presentado como una estrategia encaminada a racionalizarlas tasas de interés, en realidad el programapropone: (i) una recapitalizacién total de losintereses, por medio de un incremento realde los montos de recuperacién; esto es, reducir a cero los subsidios y, (ii) la reducciéndei periodo de reembolso de los créditos.

1988 La banca inicia un proceso de desregulaciéninterna como una forma de apertura a lacreciente internacionalizacién; desregulacién

que le representa la eliminaci6n de los cajonesobligatorios de crédito, entre ellos el de laVivienda de Interés Social (VIS), con laposibilidad de tener en 10 sucesivo una libredeterminaci6n de las tasas de interés.

1989 Se reprivatiza el sistema bancario (nacionalizado en 1982) a fin de estimular la competencia en el sector financiero y permitir unmejor funcionamiento. Se permite la constitucién de Holdings, se autoriza -0 se regulaun mercado secundario de hipotecas con elobjeto de integrar el Sistema Financiero deVivienda con la participacién de la Banca Centrai, de agencias gubernamentales y de laComisi6n de la Boisa de Valores.26

1989 El Banco de México releva a los bancoscomerciales reprivatizados de la obligaci6n dedestinar un porcentaje de sus pasivos (6%).Es decir, las instituciones crediticias ya notienen la obligaci6n de financiar viviendade interés social. Estrategia que lIeva a quelos créditos puente se otorgan a las tasas reales dei mercado de capitàles sin que la bancatenga la obligaci6n de prestar un porcentajepredeterminado de su cartera a adquirientesindividuales.

Con estas medidas la polftica de vivienda socialtiende a desaparecer 0 en todo casa a redefinirseen base a nuevas prioridades y orientacionesmacro-econ6micas~ Para aquellos que tienen lafortuna de acceder a un crédito bancario -"uno puntodos de cada diez habitantes", la nueva 16gica financiera te6ricamente les puede hacer pagar unnumero i1imitado de veces su crédito, con ,pagosmensuales que no contemplan la pérdida real desu poder adquisitivo y con una tasa de esfuerzoque representa una afectaci6n salarial igual a un33 porciento de su salario mensual, en promedio.27

y para el resto -la gran mayorra de la poblaci6n-,las posibilidades de acceder a un crédito son cadavez mas lejanas, para algunos definitivamente inalcanzables.

El hecho de que la fuente de financiamientodependa de llujos institucionales privados, explicala naturaleza dei sistema: una fuerte exigencia deese mismo mercado de capitales, una dependenciaen las polrticas nacionales e internacionales (que


se desarrollan en 'relaci6n a esos capitales) y unaredefinici6n de prioridades a partir de criteriosmacro-econ6micos con una desresponsabilizaci6nimportante dei gobierno, que terminan por hacercada vez mas marcadas las desigualdades entre la·oferta bancaria y las condiciones econ6micas de lapoblaci6n. En consecuencia, en este primer segmento dei mercado se empieza a presentar unproblema de articulaci6n de necesidades y 16gicas;por un lado, los establecimientos bancarios deseancontratar préstamos a corta duraci6n con exigenciasexcesivas para asegurar su reembolso y con tasasde recuperaci6n dei cien por ciento; y por el otrolado, los demandantes requieren de un dispositivoque les permita constituirse en sujetos de créditopara obtener préstamos de larga duraci6n que incorporen algun tipo de subsidio.28 Como 10 comentamos en la introducci6n de este trabajo, une de losproblemas fundamentales para la mayoria de loshabitantes dei pars es la cuesti6n dei acceso a lossistemas financieros de crédito para la vivienda; losaltos costos nominales dei dinero contribuyenbastante a ello. Independientemente de la suma,dichos costos son elevados, el financiamiento exigeun importante esfuerzo de intermediaci6n que aunno se ha desarrollado.

-Sobre el sistema de financiamiento gubernamental -segundo de los segmentos dei mercado.A diferencia dei sistema. precedente que es mascompacto y homogéneo, éste tiende a la heterogeneidad 0 mejor dicho, a la dualidad por causa dela naturaleza misma de los dos sistemas financierosque 10 integran.

INFONAVIT y FOVISSSTE, los dos fondossolidarios, son literalmente '1alados" a la 16gica bancaria ya la racionalidad financiera que le acomparia.Mientras que el FONHAPO y el organismo promotorde vivienda local (IPROVIPE) se mantienen mascomo instancias de inversi6n de vivienda subsidiaday como mecanismos de redistribuci6n dei ingreso.

En efecto, desde el nacimiento dei INFONAVIT (1972) se serialaba que el fonda no podraabocarse a su papel de organisme financiero sinantes "construir" la estructura que le permitieraconsolidar la industria de la construcci6n. Desdeentonces empieza a realizar una serie de funcionesy actividades que le colocan en una cierta posici6n

25

LA VJV]ENDA EN LA ZONA METROPOLITANA DE GUADALAJARA

de "esquizofrenia" funcional y operativa. Por un lado, lIeva a cabo actividades de organisme promotor:capacitacion de recursos humanos, desarrollo denormas y manuales de trabajo, la coordinaci6n condiversas instituciones, promocion social, etc. Y porotro lado, realiza actividades de organisme financiero, pero siempre intentando tener una participacion directa en la oferta y en la demanda de viviendasocial.29 También desde un principio se intentareducir ambas funciones a una sola: crear un bancode la vivienda que incorpore sistemas de gestion ycontrol que se manejen dentro de los circuitos bancarios, capitalizando intereses a favor dei trabajadory financiando la industria de la construccion; es decir,se propone que INFONAVIT funcione en base aldesarrollo financiero global, notablemente a nivelmacro-economico.

En 1992, con el gobiemo dei presidenteSalinas, finalmente se realizan cambiosestructurales en esa direcci6n:-convertir el INFONAVIT en una auténtica instituci6n bancaria: un banco de "segundo piso";-capitalizar el fonde de vivienda a través deiSistema de Ahorro para el Retiro (SAR), reforzando su programa crediticio pero también creandocondiciones para financiarel de-sarrollo productivodei pars;-consolidarse como un sistema de ahorro ycréditopara la vivienda a través de cùbrir ren-dimientosreales a los derechohabientes, y-utilizar los recursos dei Instituto en el mercadocapitalista de la vivienda, par ejemplo: concursandolos financiamientos para cons-truir las casas 0

departamentos, seleccio-nando ofertasde viviendafinanciadas por terceros...

En suma: el INFONAVIT -y posteriormente elFOVISSSTE-, son incorporados al modelo Iiberai de crecimiento econ6mico nacional, con latarea de cubtir una parte de los sectores de la p~blacion que el sistema bancario (el primer segmento) no puede 0 no quiere atender, desarrollandopara ellos principalmente vivienda terrninada. Locual realiza a partir de una logica de produccionsimilar a la bancaria, que responde bien a lasexpectativas de la polftica macro-economica, puesla posibilidad de asegurar financiamientosconstantes y a largo plazo le transforma en uninstrumento eficaz para acompalÏar el desarrollo.

FONHAPO, par su parte, vive en came propialas contradicciones de la politica nacional devivienda y en general de la politica social dei régimenactual. Desde 1986 -debido a la incapacidad deiFideicomiso a funcionar con recursos propios y conlas aportaciones fiscales-, recurre a los préstamosdei Banco Mundial.3O Hasta 1989, el 40 por cientode las acciones fueron financiadas por esainstitucion y cerca dei 33 por ciento de los recursostotales provinieron también de ella.31 Para 1991 lamitad de los fondos son provistos por ese organismointemacional, tendencia que se ha conservado a lafecha (véase el Tab. Num. 6). No se trata de unaayuda desinteresada, muy al contrario, sonpréstamos que se otorgan bajo un principio lIamadode "condicionalidad de ayuda financiera" qUepersigue, entre otros objetivos, que los sistemasfinancieros de vivienda funcionen en base a la logicade los circuitos financieros intemacionales y quelos sistemas d.e prodùccion abran un espacio alsector privado.

FONHAPOFUENTE DE RECURSOS APROBADOS POR SPP PARA 1991 (*)

Tab. Num. 6

i:i:::::i::r~:::ii:::t••!::::::::iii ::::::i::::::::i:g••:i::j:I:~:::::i:::Iii: :::::::::::i:::I::::I::::::iI::::IIii:::I::::::iii::i:i:::iiiI::::Fiscales $119,522.60 24.90%Propios $121,989.60 25.40%

Créditos BM $239,045.20 49.70%

i::::i:::::::::::::i::i:i::ii:::i:::::;rmi.!:::I::::::::::::::::::::::i:i:::::i: ::::I:i::I.~:!II~IR::i:::ii:i:::: ::::::i:::::::i:::::::::J:pj~9m:::::::::::::::ii:::ii:(*) Antes de la renegociaci6n de Fonhapo con SPP.

(1) En millones de viejos pesos.

Fuente: Informe Anual deI Director General

(avance presupuestal) 1991.

26

En 1986 FONHAPO il)troduce un nuevo requisito para que la urbanizaci6n y la edificaci6n delas viviendas se concurse publicamente entre lasempresas privadas, dejando de lado un objetivo fundamental que era el apoyo a la autoconstrucci6n ya las organizaciones sociales.

De una construcci6n promedio de 9.2 casasde cada 1DO, los empresarios de la construcci6nlIegan a edificar 71.2 tan s610 un ario después a nivel'nacional. En 1990 se estipula que "s610 de manera excepcional.:. y cuando porlas caracteristicasdei crédito no sea factible que se concursen lasobras... el FONHAPO podria autorizar que las obrasse realicen por administraci6n directa."32 El procesode producci6n de vivienda popular se entrega puesa los constructores privados, en detrimento de lasorganizaciones sociales y sus grupos asesores. Conestas disposiciones se erosiona une de los objetivosque hicieron que FON HAPO apareciera como unade las instituciones financiadoras de vivienda masinnovadoras no s610 de México sino de los paisesen vias de desarrollo: nos referimos al tercera deesos objetivos: Otorgar créditos co/ectivos al sector social organizado a fin defortalecer laparl~~acronpopuœr.~ •

En 1987, FONHAPO implementa un nuevo. esquema financiero que le permite recuperar el cincuenta por ciento de sus créditos, y para 1990 lasPolfticas de Operaci6n Crediticia de este organismeproponen "obtener niveles ae operaci6n que permitan financiar la construcci6n de dos viviendas conlos créditos concedidos previamente a tresfamilias".34 Asi se responde a la "recomendaci6n"dei Banco Mundial que propugna porque se revisenlos mecanismos operativos y particularmente elsistema de reembolso de los créditos.

Ahora bien, a este intente por racionalizar elesquema financiero se contraponen necesidades eimperativos de caracter polftico-social, provocadospor las presiones que ejercen los sector~s popularespara que se les dote de vivienda. FONHAPOmoviliza muy pocos recursos y enfrenta unademanda social cada vez mas creciente; ante losreclamos populares el fideicomiso responde comoun instrumento de control polftico que reparte lainversi6n en forma selectiva y de acuerdo conintereses no siempre coincidentes con los criteriostécnico-financieros que procura implementar elBanco Mundial. Se trata de una contradicci6n fun-

.EDVARDO L6PEZ MORENO R.

damental que hace que los objetivos econ6micopolfticos sean poco compatibles con los objetivospol itico-sociales.

Los primeros (los objetivos econ6mico-polfticos) intentan hacer que FONHAPO funcione dentrode una 16gica similar a la de los fondos solidarios y10 mas parecido posible al sistema bancario. En esteesquema la vivienda forma parte de un proyecto dedesarrollo pero dentro de la racionalidad de un proyecto de inversi6n. Términos como recuperaci6n decostos, fondos revolventes, etc. se hacen indispensables en un intento por articular el organisme conlas grandes orientaciones Iiberales ~el gobierno yde las agencias internacionales.

Los segundos (los objetivos politico-sociales)responden mas a condiciones poHticas cambiantes;la vivienda se presenta como parte de un proyectogubernamental de justicia social y de redistribuci6nde ra riqueza. Bajas tasas de interés nominal y unesquema de subsidios distancian este "otro" FONHAPO dei rigor que impone la reproducci6n dei capital. La inconsistencia con la que fluyen los recursosy la discrecionalidad que se hace de su uso 10 hacenun sistema ineficiente y muy poco equitativo.

No obstante 10 anterior, FONHAPO representahoy dia (a nivel nacional) la (mica alternativa parala poblaci6n de menores ingresos (menos de 2.5s.m.), asalariada 0 no, que es excluida de todo acceso a la vivienda terminada que produce el ProgramaFinanciero de la Vivienda (primer segmente deimercado) y los fondos de cotizaci6n salarial 0 fondossolidarios ("parte alta" dei segundo segmento deimercado), produciendo para ellos vivienda progresiva lIamada "pie de casa" y lotes con servicios.

A pesarde\ escaso monto de la inversi6n quese le destina, entre 1983 y 1988, este organismepudo realizar el 17.6 por ciento dei total de las acciones publicas de vivienda en el pais con solamentee/4.1 por ciento de los recursos,35 10 que hace deFONHAPO un tipo de "parte baja" de este segundosegmente dei mercado.

Las sumas tan reducidas que finalmente secanalizan y las polfticas que determinan la

.distribuci6n nacional y re.gional de la inversi6n,virtualmente han desatendido al estado de Jaliscoy la ZMG desde 1987.36 La informaci6n estadisticasobre el numero de unidades producidas y lainversi6n ejercida por FONHAPO en esos arios es

27


completamente contradictoria. SEDUE consigna untotal de 2,573 viviendas edificadas en toda la en·tidad, mientras que el FONHAPO da cuenta de5,358 unidades realizadas de 1982 a 1993,37 alparecer ninguna de ellas en la ZMG;38 de tal formaque bien podemos preguntamos si se puede consi·derar como opcién un fondo, de hecho un sistema

financiero, que desde hace mas de siete arios no

realiza ninguna accién de vivienda en la capital deiestado.39 1,No deberian instrumentarse nuevos mecanismos 0 nuevos programas 0, en todo caso, implementar otro tipo de medidas 0 presiones pararealmente hacerlo funcionar? El gratico que presenta la evolucién dei numero de acciones devivienda en la entidad desde que empezé a operarel fondo hasta 1991 (Num. 1) no corresponde conlos datos que proporciona el mismo organismecuando se ve en la necesidad de detallar una poruna las operaciones que lIeva a cabo (tipo, numerode acciones, inversién, localizacién, véase el tableronum. 7); al parecer cuando se manejan cifrasglobales (como es el casa con ese grafico) lasinstituciones tienen un margen mas amplio para manejar la informacién en forma completamente discrecional; las operaciones frustradas y las accionesque se quedaron a medio camino asi como los deseos de los funcionarios se materializan en losreportes y se proyectan en los tableros, modificandolos numeras pero desafortunadamente no la realidad.

Por otra parte, los esquemas que dan cuentade los montos ejercidas en la delegacién accidentede 1982 a 1991 (Tab. Num. 8) ponen en evidenciaesa desatencién que finalmente ha sida favorablea otros estados de la regién, notablemente al pequeno estado de Colima, (el cual recibié una fuerteinversién de 1982 a 1984, simplemente partratarsedei estado dei presidente De la Madrid) y posteriormente a los estados de Michoacan y Nayarit (unoa partir de 1988 y otro de 1989), sin duda algunaporque las presiones sociales y las necesidades deorden politico han sido en los ultimos arios masserias en esos estados dei pais.

Sobre el sistema de producci6n informai-tercera de los segmentas dei mercado.En este segmenta dei mercado la intervencién deiEstada es siempre a pasteriari.40 Familias que fueron

28


Fondo Nacional de Habitaciones PopularesMontos reales ejercidos en los estados de la delegaci6n Occidente. base 1990.

(en nuevos pesos)

rab. Num 8

'>i'AftôS,;';:::';t:':tJ~!Xt. ;!':':'!:"'M!.~~~~~~~'!';:;:':::' [ : TOTAL: ]1982 $0.00 $0.00 $0.00 $11,826,392.00 $11,826,392.001983 $12,878,011.00 $0.00 $9,477,864.00 $11,498,879.00 $33,854,754.001984 $14,396,732.00 $2,015,188.00 $12,412,581.00 $21,322,416.00 $50,146,917.001985 $11,833,108.00 $3,062,273.00 $15,815,891.00 $12,863,235.00 $43,574,507.001986 $6,195,427.00 $3,564,068.00 $8,506,072.00 $4,606,952.00 $22,872,519.001987 $15,081,504.00 $2,698,148.00 $26,340,876.00 $14,880,664.00 $59,001,192.001988 $3,441,714.00 $500,055.00 $7,577,729.00 $9,168,024.00 $20,687,522.001989 $1,593,025.00 $10,765.00 $2,213,998.00 $12,647,565.00 $16,465,353.001990 $3,346,240.00 $11,843,200.00 $2,196,700.00 $2,179,200.00 $19,565,340.001991 $0.00 $11,595,035.00 $1,147,979.00 $2,133,839.00 $14,876,853.00

r-f(ffAQ: ,~~~,!~5,?~t~~«?:::::' 1''C!~~:*~8:!~~~~Q'" ',:'~~~:~~9;690:0(f';;:';:~j~~;1#.?,1~~:P.?)'}![$292,871,349.00J

Grafica comparativa de montos ejercidos por FONHAPO en los estados de ladelegaci6n Occidente, a precios reales base 1990.

30000 ---Colima ------- Nayarit ..........--- ... Jalisco ----.-.---. Michoacan

19911990

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1/, /.. /

"J1 "

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1988

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1986

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1985

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1983 1984

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------------ ----- ----------- -o -f----+"'":::::....--+-----i---+----+-----=-+-:--=-=-=-=--~_?_--_+_--~

1982

,/

5000 ...··

25000

~ 20000CIlQI

0.CIl 15000

~::::12 10000

Anos de ejercidos

29


excluidas dei sistema bancario (segmento 1), queno eran parte de los fondos solidarios (segmento2a) y que no pudieron acceder a los créditos devivienda popular (segmento 2b) se lanzan a la construccién de sus propias viviendas a través de procesos de produccién y de inversién progresivos. Sinpoder recurrir a financiamientos institucionales estasfamilias ocupan suelo que les ofrece un mercadono legalmente regulado por medio de la intervenciénde diversos agentes -muchos de los cuales mantienen lazos estructurales con el poder politico establecido.41

Los terrenos que ocupan y los asentamientos que generan son irregulares por tres razonesfundamentales:

1. Por la tenencia juridica de la propiedaddei suelo.II. Por la falta de adhesién a los cédigos ynormas urbanas.III. Por la falta total 0 parcial de la infraestructura urbana basica.

I. Por la teneneia juridiea de la propiedad deisuelo.Sin duda alguna es la mas importante de las tres.Se trata de las propiedades de origen social (liameseejidos y comunidades indigenas) que son incorporadas al desarrollo urbano, principalmente con fineshabitacionales por medio de ventas ilegales.42 Deacuerdo con la investigacién que lIevé a cabo OlgaBecerra en el Instituto de Asentamientos Humanos43 ,de las 26,500 has. con que cuenta la ZMG,5,898 has., 0 el 22.25 por ciento, pertenece a estetipo de propiedad.

En un estudio interno dei FONHAPO (desarrollado en 1988, con el objeto de caracterizar losasentamientos irregulares de las principalesciudades dei pais),44 se puedeconstatarque la tierrasocial contabilizada solamente por un 75 por cientode la superficie irregular de la ZMG; segun esedocumento, el porcentaje restante se repartia entrela propiedad privada (21 %) Yla propiedad estatal 0

federal (4%). Ahora bien, si tomamos enconsideracién que en Guadalajara virtualmente nohubo -ni ha habido- invasiones sobre ningun tipode propiedad, podemos inferir que la ocupaciénirregular sobre la propiedad particular en realidadse originé por otra razén, que es la que presentamos

30

a continuacién.

Il. Por la falta de adhesi6n a 105 e6digos y normas urbanos.Se trata dei fraccionamiento de terrenos privadosal margen de las normas correspondientes 0 de laszonas urbanas definidas para ese fin. Propietariosde terrenos, fraccionadores 0 promotores, incorporan terrenos de origen privado al desarrollo urbanoy 10 destinan a proyectos habitacionales (y ocasionalmente la otros fines como la industriay el comercio) sin cumplir con todos los requerimientos quemarcan las leyes y las diversas disposiciones en lamateria.

Histéricamente, organismos publicos devivienda como el Patronato de Habitacién Popular,ellnstituto de Bienestar Social y mas recientementela Inmobiliaria de Interés Publico dei Estado, entrevarios otros, desarrollaron promoeiones devivienda sin lIevar a eabo 105 trâmites eorrespondientes y sin sujetarse a la normatividad quesanciona este tipo de fraccionamientos 0 conjuntoshabitacionales. Sin duda, la irregularidad por faltade adhesién a los cédigos se ha debido también aesas instancias gubernamentales y a aigu nosparticulares que subdividen sus predios sin solicitarla autorizacién requerida ya que, en muchasocasiones, ésta no podria extenderse por tratarsede predios con superficies menores a las marcadaspor la ley.

Muyprobablemente el 21 por ciento de losterrenos privados a que se refiere el documento deFONHAPO se hava originado a través de este tipode practicas.

III. Por la falta total 0 pareial de la infraestruetura urbana bâsiea.Evidentemente en esta forma de irregularidad seincluyen los asentamientos en terrenos de origensocial que se encuentran en un proceso de consolidacién y también los fraccionamientos publicos 0

privadcis que, de 'acuerdo con la ley, no cuentancon los servicios e infraestructura que deberian'poseer.

AI no hacerse referencia al estatuto juridicode la propiedad dei suelo, la irregularidad se concibemas como una forma de déficit habitacional cualitativo. ,En la ZMG el Censo de Poblacién y Viviendade 1990 10 expresa poco: 12.1 por ciento de la po-

blacién no dispone de agua con tomas domiciliariasy sélo e18.5 por ciento de las viviendas no cuentacon drenaje en su casa. Es a nivel de la periferia dela ciudad, en los asentamientos irregulares, endonde se pueden percibir mejor las limitaciones deservicios publicos; el estudio de FONHAPO dei quehemos hecho alusién especifica que en 1988 el 30por ciento dei suministro de agua se hacia por pipas,sélo el 65 por ciento dei drenaje se canalizaba a lared de la ciudad y el 25 por ciento de la energiaeléctrica se obtenia ilegalmente.45

Ninguna autoridad ha expresado oficialmentecuantas personas habit~m en los asentamientos dela ZMG, no es pues que los datos sean poco confiables sino que éstos no han sido sistematizados, ysi 10 fueron, hasta la fecha no han sido publicamentedifundidos. Municipios como Guadalajara 0 Zapopan, tienen estudios serios que actualizan regularmente pero de una forma parcial, por ejemplo: registran los avances en el proceso de regularizacién dela tierra pero no el numero de habitantes que ahireside; mientras que los servicios técnicos de losayuntamientos de Tlaquepaque y Tonala no han sidocapaces de contabilizarel numero de asentamientosirregulares, la forma en que éstos evolucionan ysobre todo la cantidad de habitantes que los ocupan.En consecuencia las estimaciones de la poblaciénque vive en la periferia de la ciudad cubren un ampliorango que obedece mas a especulaciones y desinformacién que a un estudio formai y riguroso.

Es cierto que no se necesita invocar grandesdatos para presentar el problema de la irregularidad,basta con visitar esas zonas y con adentrarse enciertas colonias para tener una impresién directa, .vivida, hecha no de cifras abstractas sine de realidades concretas que nos manifiesten la evidenciade la marginacién y la pobreza. Si aun asi se haceindispensable aportar algunos numeros, los calculos, desarrollados directamente por nosotros en elsene de cada una de las municipalidades queintegran la Zona Metropolitana en 1994, nos acercana 1.23 millones de habitantes viviendo en asentamientos irregulares, de un total de 2.8 millones quepoblan la capital dei Estado (Tab. Num. 9). Es decir,un poco menos de la mitad de los habitantes -dehecho 43.9%- estan resolviendo su problema habitacional a través de este segmente dei mercadode la vivienda; sin tener datos fehacientes, no dudamos que esa proporcién pase a dos de cada tres


habitantes si consideramos los tres tipos de irregularidad que acabamos de describir.

Curiosamente, 10 que tradicionalmente se haconsiderado como 10 marginal es al mismo tiempola mayoria. El Plan de Ordenamiento de I~ ZonaMetropolitana de Guadalajara reconoce que "laoferta informai, producto de la urbanizacién dei sueloejidal, en los ultimos tres arios ha sido superior a laurbanizacién legal",46 es decir, el crecimiento incontrolado que no respeta normas y no se ajusta aregulacién juridica alguna ha sido superior a 10 quelos otros dos segmentos dei mercado han sidocapaces de producir. Cada ario, quince 0 veinte fraccionamientos irregulares vienen a adicionarse a los253 fraccionamientos existentes en la ZMG; de .ellos, 144 se 'Ioèalizan en los municipios deTlaquepaque y Zapopan, en donde hasta 1992, seconcentraba el 59 por ciento de ese tipo de colonias(véase el grafico num. 3). La magnitud dei problemano es pues insignificante; las respuestas si 10 hansido, 0 en todo caso han sido respuestas consoluciones muy limitadas. El Plan Estatal de Desarrollo Urbano (1989-1994) prescribe, porejemplo:

La regularizaci6n de la tenencia de la tierra y la creaci6nde reservas territoriales, que permitan dar certidumbrelegal en el uso y tenencia dei suelo y evitar laconformaci6n de nuevos asentamientos irregulares, sonprop6sitos prioritarios de las politicas urbana yhabitacional.

Con pronunciamientos como ese se manifiesta unavoluntad de intervenir a priori en el proceso de urbanizacién. Quiza el ejemplo mas concreto de esa poIftica 10 constituya la modificacién que se hizo de laLey de Fraccionamientos en 1984, con la creaciénde un nuevo tipo de fraccionamiento lIamado de"Objetivo Social" (FOS). Una modalidad especialque a partirde un principio de asociacién de actoresy de urbanizacién progresiva, buscaba ofertar sueloa precios accesibles y en forma planeada y organizada, con el objeto de substituirse a la irregularidadY De 1984a 1991, periodo en que sedesarrollaron los FOS, se lIevaron a cabo 102 fràccionamientos en todo el estado de Jalisco, (22 deellos en la ZMG), 10 que permitié que se pudieranofertar aproximadamente 10,730 lotes bajo el esquema de infraestructura progresiva. Un tipo de produccién que fue dei orden dei 11.5 por ciento enrelacién al crecimiento irregular que la ciudad tuvo

31

LA VlVIENDA EN LA ZONA METROPOLITANA DE GUADALAJARA

en esos mismos alios.Sin que el gobiemo dei Estado tuviera cono

cimiento dei numera de operaciones que se "evarona cabo bajo esa modalidad (los calculos quepresentamos son nuestros), sin practicar una evaluaci6n que permitiera aquilatar -y eventualmenterescatar los aspectos valiosos dei programa, en fin,sin conocer a ciencia cierta el impacto que tuvieron,el gobiemo decidi6 "darlo por muerto" en 1991;cerrando el unico dispositivo que se tenfa para intervenir a priori en el proceso de urbanizaci6n y cerrando también una de las pocas altemativas quese tenfa para garantizar el acceso al suelo a lossectores mas desprotegidos.

En 10 sucesivo la polftica gubem~mental selimita casi exclusivamente a intervenir a posteriorien este tercersegmento dei mercado, principalmente a través de programas de regularizaci6n (ya seade la propiedadjurfdica dei suelo 0 de los serviciosurbanos) y eventualmente con algunos planes demejoramiento de vivienda. La integraci6n social, escribe Ann Varley, significa en la practica la integraci6n polftica,48 esta se convierte en une de losejes centrales de la polftica nacional que, ademasde consolidar zonas urbanas e integrar a los habitantes,' reditua en estabilidad poHtica y probablemente también en la desmovilizaci6n de lasorganizaciones independientes.

COLONIAS IRREGULARES (C.!.) EN LA

ZONA IVIETROPOLITANA DE GUADALAJARATab. Mim. 9

":1 ;:,·:::···:···HASiHA "\:;:':i[ r-é:i'···...Â·~··,·SÈGÜN, Ha. ":;: ': TIPO DE SUELO r,

150 1,700

MUNICIPIO NUM. ( HA:EN';C.1. C.I.

GUADALAJARA 47 1,700

TLAOUEPAOUE 59 3,170

TONALA 53 3,291

ZAPOPAN 85 3,306

TOTAL.....

244 11,467.("l Datas Municipales.

Fuente: Obras Publicas Municipales respectivas.

Realizaciôn: José de Jesus Castillo M. Eduardo Lapez Moreno.

165

54

492

1,274

791

:;',';:,'L,4,2i?'

Grafico Mim. 2

NUMERO DE COLONIAS IRREG!JLARES paR MUNICIPIO

32

Zapopan (85)34%

Tonalâ (53)21%

Fuente: Obras Pûblicas Municipales. 1991

Guadalajara (47)19%

Tlaquepaque(59)

24%

SEGUNDA PARTE

NUEVAS POLITICASy ESTRATEGIAS

33

LA VIVIENDA EN LA ZoNA METROPOLITANA DE GUADALAJARA

34

1. LAS TRANSFORMACIONES DE LA POLITICAHABITACIONAL.

-Hacia una polarizaci6n de los objetivosecon6micos y los objetivos sociales (0 la luchaentre la recuperabilidad contra la accesibilidad).La vivienda que se construye en la ciudad se hacepor cualquiera de los tres segmentos dei mercadoque hemos presentado en la primera parte deitrabajo (El estado de la cuesti6n habitacionaQ. Como10 hemos vista a nivel de la produccién propiamentedicha, el gobierno interviene poco -0 casi nada- enel ultimo de ellos. .

Los esfuerzos que desarrolla -ya sea a travésde programas, instrumentos operativos, estrategias,medios de accién, instituciones especiales... , en fin,todo aquello que constituye la polftica habitacional-,se centran principalmente en los dos primeros segmentos.

Otro tipo de necesidades, nuevas prioridadesy condiciones hacen que los si~temas de financiamiento y los esquemas de produccién de esossegmentos se modifiquen, porque en realidad es lapolitica misma la que se modifica, sobre todo a nivelde sus objetivos y finalidades. En el apartado precedente presentamos aigunos de esos cambios, notablemente los que conciernen la estructura defuncionamiento interno de los difer~ntes mercados,ahora nos ocuparemos de las transformaciones generales de la politica habitacional.

Por un lado, los sistemas bancarios tienden afusionarse con los fondos solidarios -esto es, el primer segmenta dei mercado se une con una partedei segundo-. La estrategia global es la de acompariar e impulsar la politica econémica dei sectorde la construccién dentro de un modelo que es coherente con el Programa Nacional de Desarrollo.


Por otro lado, los fondos estrictamente gubernamentales tienden a quedar aislados y bajo ciertascondiciones y momentos a fusionarse -0 de hechoa diluirse- con la produccién informai, es decir: laotra parte dei segundo segmenta dei mercadoqueda sola 0 se une con la tercera. La estrategiaglobal es la de generar una oferta econémicamenteaccesible que mejore las condiciones de acceso ala vivienda para las personas de bajos ingresos.Todo esta dentro de un modelo que responde masa los textos juridicos y al "pacto social" que contrajoel Estado dentro de su proyecto politico nacional.

En consecuencia, la politica de vivienda sepolariza en la busqueda de dos objetivos que sepresentan como complementarios pero que enrealidad son contradictorios debido a los efectos quegeneran', ellos son:

-Los objetivos econémicos, que resultan deuna politica que pretende relanzar la industriadè la construccién, generarefectos colateralesen la economia de este mismo sector, mejorarlas condiciones de empleo, expander elmercado interno, etc.

. -Los objetivos sociales, que resultan de unapolitica que pretende redistribuir la riqueza yhacer de la vivienda un satisfactor denecesidades sociales y que mas que nada esimpuesta por imperativos sociales y politicos.

La confrontacién de légicas y proyectos diferentesde cada une de esos objetivos, la estructlJra contradictoria de los capitales que 10 componen y delos fines que persiguen lIevan a posiciones que hoydia son irreconciliables.

Los objetivos econémicos procuran la recuperacién total de los costos 0 créditos y los objetivos

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sociales asegurar la accesibilidad de los mismos.Los primeros suponen la "reduccién y eliminaciéngraduai de los subsidios", y los segundos reconocenque éstos son necesarios para fortalecer la capa~

cidad de compra de la demanda, siempre y cuandose asegure su destino social.

Tratandose de los objetivos econémicos, evidentemente la recuperabilidad prima sobre la accesibilidad. La accién dei Estado se limita a crear laspoliticas y los mecanismos legales, financieros yadministrativos que permitan que los ciudadanosenfrenten individualmente su problema de viviendaa través dei mismo mercado.

Tratândose de los objetivos sociales, es laaccesibilidad la que resulta privilegiada; desafortunadamente en la ZMG el Plan Nacional deVivienda (PNV) -que es el que canaliza la inversiénpublica- decide consagrar99.65 pesos de cada ciena los programas y las instituciones que se acercanmas a los objetivos econémicos y no a los sociales;de tal forma que no es dificil concluir que el objetivoecon6mico se ha substituido al objetivo social.

En esa mutacién el Estado aparece cada vezmas como el "garante de la reproduccién dei espacioeconémico, e incluso participa activamente a lainstitucionalizacién de esa relacién".49 As! porejemplo, el mismo PNV seriala que esos 99.65 pesos deben, en la medida de 10 posible, recuperarsetotalmente, "sin que se afecte la capacidad de acceso de las familias al crédito". l,Cémo puede sereso posible? Numerosos estudios ponen de manifiesto que un principio bâsico dei financiamiento dela vivienda para los grupos de bajos recursos es lanecesidad de un subsidio.50 Dbreros fabriles especializados 0 no, empleados publicos de poco sueldo, trabajadores de oficinas, personas subempleadas con trabajos eventuales, es decir, la mayo-

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ria de la poblaci6n, requiere satisfacer las necesidades minimas vitales: alimentacién, vestido, salud,vivienda. Para ellas es imposible destinar los montosque exige la reproducci6n dei capital y cubrir el costo"normal" de una vivienda de interés social. Ladiferencia entre dicho costa y 10 que esas familias pueden pagar es inalcanzable, el equilibriosélo pue de darse a través de los sistemasfinancieros de rentabilidad Iimitada; 0 dicho de otromodo, a través de los subsidios directos 0 indirectos.

Sin embargo, para este tipo de sistemas sedestina solamente 0.35 centavos de cien pesos quese invierten, jni siquiera un peso completo!

Mas que una simple discrepancia entre losingresos extremadamente bajos de la poblaci6n yel costo de una vivienda, se trata de un desequilibrioestructural que tiende a exacerbarse por factorescomo el incremento en los costos de vivienda y lapérdida dei poder adquisitivo.

Hoy mas que nunca vale la pena rescatar deiolvido la definici6n de Vivienda de Interés Social,promulgada por la DEA en un Congreso Panamericano en 1956:

Es aquella que dentro de las normas esenciales dehabitabilidad se construye a costo minimo, con elprop6sito de ponerla a disposici6n de las familias deescasos ingresos y dentro de su alcance...51

La polltica econémica nacional, sus grandes orientaciones y prioridades, asi como la de los organismos intemacionales han venido polarizando la poIitica habitacional. La cil:ldad se fragmenta cada vezmas en privilegiados y desprotegidos. Es parad6jicoque en lugar de contribuir a repartir social yespacialmente hablando la poblaci6n en una formamas difusa, la politica de vivienda social contribuyaa polarizarla -a institucionalizar las diferencias.

2. LA POLITICA ACTUAL DERIVA CLARAMENTEEN DOS OBJETOS: LA VIVIENDA DE INTERESSOCIAL y LA VIVIENDA POPULAR.La produccién de vivienda social se concibe cadavez mas éomo un factor de apoyo al desarrollo econém1co dei pais y como una consecuencia deimismo crecimiento.

En tanto que un factor de apoyo, se .seriala.que ciertos problemas agudos como el desempleo .

.y la recesién econémica pueden ser combatidos poruna linea constante y creciente que es la que ofreceel sectorde la construccién. Desde esta posicién,la vivienda rebasa el marco puramente sectorial yse presenta como un instrumento de suma importancia para la vida econémica dei pais.

y en tanto que una consecuencia dei crecimiento, se seriala que el desarrollo dei pais -y mas

.particularmente de la economia nacional- traerancomo consecuencia una fase expansiva que serabenéfica para la produccién de vivienda. El discursoque subyace en esta légica favorece y refuerza laeconomia y la politica liberales; sus portavoces advierten: ilia estrategia global de modernizacién,desarrollada por el gobierno actual, se apoya en elcrecimiento de la productividad, la cual sera capazde traer mejoras fundamentales en el bienestar so'cial".52

Ahora bien, debido a que es gracias a la expansion dei mercado que se solucionara el problemade la vivienda, el compromiso social que ha contraido el gobierno, lejos de ser calculado 0 programade es sélo retomado en el momento de crisisimportantes. Eso explica por qué en la ZMG (yengeneral en el estado), se abandonaron losprogramas gubemamentales de vivienda con fondospublicos desde 1987, ario en que se tuvo la ultima"crisis" con la presién popular que levanté el Forode Demandantes de Vivienda; eso explica tambiénpor qué no ha sido necesario implementar unaverdadera politica que garantice el acceso al sueloa los sectores desprotegidos.

Los objetivos sociales son, por asi decirlo, el"retoque" que cubre las grietas de los objetivoseconémicos y que permite hacer avanzarel proyectonacional liberal. Empero, como éste proyecto seacomparia de un déficit social creciente, paralelamente se hace necesario implementar una politicasocial de vivienda que ·se enfoque a la poblacionmayoritaria y que funcione en forma mas constante.


Asi surgen dos tipos diferentes de vivienda, cadaune con sus caracteristicas propias tanto al nivelde la légica de produccién como de los objetos queproduce y de las finalidades que persigue; ellos son:la vivienda de interés social y la vivienda popular. Veamos con un poco mas de detenimiento sus

. caracteristicas principales:

La vivienda de interés ~ocial (VIS).Sin duda, su caracteristica principal es que se tratade unidades nuevas, entregadas como viviendaterminada dentro de una politica general de accesoa la propiedad privada.53 Este tipo de vivienda esun producto -0 una mercancia- que no tiene la ambicién de dirigirse a los grupos mas desfavorecidosde la sociedad y si la de aumentar el parque 0 el

: inyentario de casas y/o departamentos.La VIS resulta de los objetivos econémicos y

su finalidad es la de lIegar a un ritmo de construcciénaceptable que sea benéfico para el sector de laconstruccién y para la economia en general, independientemente de la naturaleza dei producto ofrecido y de las personas a quienes se dirige.54

El hecho de que este tipo de vivienda contribuye en mayor medida a la reactivacién econémicay al empleo, y debido a que la industria de laconstruccién y el capital promocional que la Heva acabo encuentran tasas de ganancia mas significativas, aumentan las presiones para que esta Iineade produccién siga dominando la politica dedistribucién de los recursos.55

En el estado de Jalisco, de 1983 a 1990, el71.10 por ciento de las acciones concluidas y el86.04 por ciento de la inversion se canalizé a laedificacién de vivienda terminada, y solamente el6.24 por ciento de las unidades correspondio avivienda progresiva con el uso dei 1.98 por cientode los recursos totales. La unidad de vivienda maselemental y barata que son los lotes con servicios,recibio el 0.70 por ciento de la inversién y con elloprodujo 2.33 porciento de las acciones (Tab. Num.10, Grâfico 4). Si analizamos la misma. informacién,pero desagregada por anualidades, podemosconstatar que los lotes con servicios no hanrepresentado la opcién que el Programa Nacionalde Vivienda ha intentado atribuirle como la principal altemativa para los pobres de la ciudad quienes,no nos cansamos de senalarlo, en el caso de laZMG rebasan el 50 por ciento de los habitantes;

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LA VIVI ENDA EN LA ZONA METROPOLITANA DE GUADALAJARA

solamente en un ano (1988) se implementaron lotescon servicios (ano en que alcanzaron el 13.25% deItotal). Los siete anos restantes no se consigné ninguna oferta de suelo urbanizado; es evidente que

mas alla de los textos y los pronunciamientos oficiales la vivienda como proceso no ha estado dentrode las prioridades dei Estado, que ha preteridoprivilegiarlargamente la vivienda coma producto.56

ESTADISTICA DE VIVIENDA 1983-1990UNIDADES CONCLUIDAS E 'INVERSION EJERCIDA SEGUN PROGRAMA

y SU8 PROGRAMA

Tab, Num. 10

%

85.65·•.68.13

5.3912.52

.' .. 1.98

0;70

i(0.98

.3.31.····1.470.210,051.58

6.99

····100%·.

HiNVË"RSÎON""'> EJERCIDA.:\', .~. -... .'.'.- ' ...., ...,.. ,".

'$663,233.30$527,520.30

$41,752.00$96,961.00

.·····$15,322;30

$5,4:31.30

iifjY .. i/$7;S,fil7.Pi.·$25;fiz}.60<

$11,344.10$1,634.80

$387.20$12,255.50

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ESPECIFIS~~I:;,~,:: "',~:;.;i~ ~~~~~:~6~~ "..... ;..,..c.,",":.;'.:

44,645'/<71.10 .35,853 57.10

8,792 14.00o 0.00

:·····:(i24········

". 2.33'

VIVIENDA TERMINAI)AEN PROPIEDAD

EN RENTA

NO ESPECIFICADA

VIVIENDA PROGRESIVA ""3,918

LOTES CON SERVlelOS . .' 1;461

MEJORAMIENTO DE VIVIENDA.. .) 71383H

OTROS CREDITOSSI386i ···8.5~:,t

ADQUISISCION A TERCEROS 3,282 5.23CONST. EN TEFIRENO PROPIO 476 0.76PAGO DE PASIVOS 126 0.20COFINANCIAMIENTO 1,502 2.39

O' ·.·.·0.00···.··.·.NO ESPECIFICADO

Fuente: SEDUE. Sub.ecretarla de Vivienda, Direcci6n General da Polltica y Coordinaci6n de Programas de ViviandaNota: Tomando en cuenta todos 108 organismos pûblicos

Realiz6: Eduardo L6paz Moreno, 1994.

Grafico Num. 4

3.31 % Otras créditas

.98 % Mejoramiento de Vivienda

p.70% Lotes con serY' .

Il.98 % Viviendaprog~~~

6.99% No especificado

ivienda terminada

INVERSION EJERCIDA EN VIVIENDA JALISCO (1983-1990)

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El principal productorde VIS es eIINFONAVIT:si bien su sistema de producci6n es simiJar al de labanca (sobre todo hoy dia que se abre al mercado),por contra, los mecanismos de distribuci6n y los criterios de afectaci6n de sus créditos son completamente diferentes; su analisis, sin embargo, no esobjeto de este estudio.

Tratandose dei sistema bancario, el financiamiento de la vivienda se hace por una ayuda directaen favor de la construcci6n que se convierte en uncrédito al consumidor, a través de un préstamo lIamado "crédito puente".57

Hasta 1987, el Estado intervenia envarias fases dei ciclo de producci6n de la VIS bancaria,notablemente a dos niveles: (i) el financiamiento parcial de las Sociedades Nacionales de Crédito (a lascuales destin6 un promedio de 16.6% dei total delos créditos otorgados de 1982 a 1987, segun elBanco Mundial)58 y (ii) por medio de la regulaci6ndei mismo mercado.

Hasta ese ario la VIS pretendia ser un espaciodonde convergian la ley deI mercado y la acci6ndei Estado; las exigencias Hgadas a la politica definanciamiento dificultaron que se lograra esaconvergencia; incluso en los casos en que se buscaba apoyar directamente a los consumidores, loscriterios de elegibilidad hicieron que se derivara aclientelas con ingresos mas elevados.59

En 1989, el Banco de México releva a losbancos comerciales de la obligaci6n de destinar unporcentaje de sus pasivos (6%), eleva las tasas deinterés a las tasas convencionales dei mercado yestablece un sistema de preferencias (llamadopujas)60 que propicia que se incrementen los costosfinancieros y que los promotores -encargados en 10sucesivo de conducir enteramente la producci6n dela VIS-, se dirijan al mercado de compradores conmayores ingresos. En consecuencia, la c1ientela quepuede ser sujeto de crédito de un préstamo bancariorequiere demostrar,ingresos estables y superioresa cinco veces el salario minimo; ingreso que, como10 hemos repetido reiteradamente, solamente un numero muy reducido de habitantes puede alcanzar(véase el tablero sintesis VIS y VP, num. 11).

Una vez que los bancos fueron Iiberados desu obligaci6n de financiar este tipo de vivienda yque la producci6n y la distribuci6n se desreglament6, nos preguntamos ~por qué a la vivienda de 'interés social se le sigue considerando como una


acci6n de promoci6n publica-privada? ~y por quése le considera también una vivienda social?, si aexcepci6n de los fondos solidarios, ese tipo de vivienda se destina cada vez mas a los sectores medios de la sociedad.

Ademas de que al gobiemo le resulta pococara ya que los recursos principales los genera elsistema financiero y las cotizaciones obrero-patronales, con una intervenci6n muy limitada dei presupuesto federal.61 Eso puede explicar el hecho deque durante la crisis econ6mica de'los arios ochenta,la poHtica de vivienda no haya sufrido los cortespresupuestales que tuvo la politica general dei gastopublico, notablemente en materia de educaci6n ysalud.52

La vivienda popular (VP).Su caracteristica principal es que se trata de unidades no terminadas que se entregan como "pies decasa" y "lotes y servicios". A diferencia de la VIS lavivienda popular no es un producto sine un proceso,que se inscribe en una 16gica de evolutividad y deconsolidaci6n progresiva. '

La VP resulta de los objetivos sociales, muchomas por causa de los imperativos politico-socialesy las demandas populares que por una voluntad deimplementar mecanismos que garanticen ladistribuci6n sistematica de la riqueza. Con este tipode vivienda, el Estado procura reorientar una partede la inversi6n publica hacia las familias de ingresosmodestos y bajos, con el objeto de garantizar suacceso a la vivienda. Su intervËmci6n se hace porque el capital privado no encuentra un riivel de remuneraci6n que le satisfaga, dejando fuera importantessecfores de la poblaci~n, quienes intentan ser cubiertos con este tipo de vivienda.

Con la VP se procura también impulsar elacceso a la propiedad privada por medio de créditosprovenientes de fondos publicos y de recursos intemacionales, que por 10 general son entregados aconstructoras privadas y muy raramente a los individuos u organizaciones populares autoconstructores.53

Debido a los bajos salarios que perciben losbeneficiarios -menos de 2.5 s.m.-, las politicascrediticias les obliga a constituirse en asociacionesciviles y cooperativas, con el objeto de adquirir unapersonalidad juridica que les reconozca su calidadde sujetos de crédito. Si bien los créditos son suscri-

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tos nominalmente, el pago se garantiza en formacolectiva.

La VP es financiada por un capital publico deorigen fiscal que se utiliza con el objeto de reforzarla débil capacidad de compra de los seetores derecursos modestos.Dos medios principalesapuntalan èse objetivo:

1. Un medio financiero, concebido a partir deuna estrategia convencional, cuyo objetivo"es el dehacer solvente, de una fonna directa, a las familiasque benefician de los programas de VP. Para talfin, el Estado"absorbe un cierto porcentaje de lastasas de interés de los créditos que otorga. Se tratade financiamientos que son subremunerados enrelaci6n al mercado de capitales. La ayuda -que seproporciona bajo la forma de subsidios-, ha evolucionado con los arioso Como ya 10 serialamos, hasta"1987 representaba cerca de un 40 por dento deimonta total de un crédito FONHAPO -la agenciagubemamental mas importante para financiar estetipo de vivienda-. Desde esa fecha ha habido unafuerte presi6n para que se liquiden progresivamentelos subsidios; no obstante eso, hoy dia, de dos viviendas construidas en promedio se financia unanueva.

2. Un medio técnico-financiero, concebido apartir de una estrategia "no convencional", cuyoobjetivo es el de producir una unidad basica quesea econ6micamente accesible a los grupos de recursos bajos. Para tal fin, el Estado adopta dos mecanismos importantes. Porun lado, reducirlas normas técnicas de la vivienda a fin de bajar sus costosde producci6n y venta y, por otro lado, integrar alos habitantes en los programas de VP coma agentes activos dei proceso de producci6n. Con el primermecanismo, la vivienda progresiva 0 pie de casa(FONHAPO) pasa de 45 mts. cuadrados en 1984 a35 en 1987, y alrededor de 20 6 25 mts. cuadradosen la actualidad. Con el segundo mecanismo emerge el concepto de vivienda progresiva: la casa como producto se convierte en la casa como procaso; gracias a una estrategia qu'e busca introduCirdiferentes niveles de accesibilidad con el objeto degeneralizar 0 masificar los proyectos de viviendapopular.

Los primeros pasos que se dieron en ese sentido se lIevaron a cabo en 1979 con el PNV -notablemente con los programas dei INDECO que fueel organisme antecedente dei FONHAPO-. Empero, .

40

es hasta 1983, en el marco dei Programa de Mediano Plazo (PMP) de esa misma instituci6n que sepropusieron diferentes niveles de acceso a este fin,por media de cinco programas diferentes: lotes yservicios, vivienda progresiva, vivienda mejorada,vivienda terminada 64 y apoyo a la producci6n ydistribuci6n de materiales.

El PMP dei FONHAPO serialaba en relaci6na esos programas:

En este contexto es mas importante dar acceso almayor numero de familias posible a tierra legal!zada, servicios y a un techo elemental, que lespermita Iiberarse dei pago de arrendamiento yabrirun proceso de consolidaci6n paulatina de la vivienda.55

Una propuesta de evolutividad que no 5610 se aborda desde la perspectiva de la consolidaci6n deihabitat. Se propone también que los créditos queotorga el FONHAPO tengan un caracter evolutivo-0 progresivo-, a partir de cinco Iineas: estudios yproyectos. adquisici6n de suelo, urbanizaci6n, edificaci6n y apoyo a la autoconstrucci6n. El objeto deeste dispositivo es el de incrementar los niveles deaccesibilidad a la vivienda; en consecuencia elmismo FONHAPO reconoce que la adecuaci6n delas Iineas de crédito a las capacidades financierasde los beneficiarios permiti6 que el 50 por ciento delas obras financiadas se destinaran a familias conrecursos inferiores a 1.5 salarios mlnimos.56 Denueva cuenta, esos datos no corresponden con losde Jalisco, ahlla diversidad de los programas queofrece FONHAPO no ha sido aprovechada; dei total de unidades concluidas y de la inversi6n ejercidade 1983 a 1990, solo el 0.5% se destina a lotes yservicios, cantidad con la cual se realiz6 el 1.6% delas acciones de vivienda dei Estado. El haberprivilegiado los programas de vivienda progresivaprovoc6 que la poblacion beneficiaria pasara a unrango de ingreso superior que extraoficialmente elmismo organismo supone puede lIegar a alcanzarlos dos 0 tres salarios mlnimos. Sin duda es unapoblaci6n igualmente necesitada a la que se atendioen forma prioritaria a nivel nacional. Simplementesi se hubiera abierto la oferta a lotes con serviciosse habrla extendido el abanico de posibilidades aun rango mas amplio de la poblaci6n jalisciense:estrategia que finalmente, es ampliamentepublicitada por la politica de vivienda social.

EDUAIwo L6PEZ MORENO R.

CARACTERISTICAS DE LA VIVIENDA DE INTERES SOCIAL y POPULAR

Tab. Num. 11

'1'

VIVIENDA POPULAR

Segmento dei mercado gue la produce:

. Segmento 2 (b): FONHAPO y organismosdei Estado

Poblacion objetivo:

Ingreso familiar 1.5-2.5 V.S.M.

Objetivos de producci6n:

- Incrementar el parque de vivienda existente- Responder a imperativos sociales- Reforzar la demanda- Redistribuir la riqueza- Incrementar la oferta de vivienda

Tipos de productos ofertados:

. (Vivienda vista coma un proceso)- Lotes y servicios- Vivienda progresiva- Vivienda mejorada

Sistema de produccion

- Promoci6n publica y privada- Lbs residentes pueden participar en el

proceso de construcci6n- Sistema financiero hecho sobre la base

de la demanda (productor-consumidor)

Fuenle: E. L6pez Moreno. 1994.

VIVIENDA DE INTERES SOCIAL

Segmento dei mercado gue la produce:

Segmento 1 : FOVI - BANCASegmento 2 (a): INFONAVIT

Poblacion objetivo:

INFONAVIT----- 1 a 5 V.S.M.Banco ----------- 5 a 12 V.S.M.

Objetivos de produccion:

- Incrementar el parque de vivienda existente- .Estimular la industria de la construcci6n- Generar de empleos- Generar efectos multiplicadores en la economfa- Incrementar la oferta de vivienda

Tipos de productos ofertados:

( Vivi~avista coma un producto terminado). - Casas y departamentos

Sistema de produccion

- Promoci6n publica y privada- La construcci6n es hecha por constructores

privados

- Sistema financiero hecho sobre la basede la oferta (productor)

41


42

.f.

TERCERA PARTE

UN ESCENARIO FUTURO-tendencias y desarrollos probables-

43


44

.,

1. EL DEFICIT HABITACIONAL, TENDENCIAS DEEVOLUCION y NECESIDADES DE SUCOBERTURA.

~Cual es, hoy dia, el déficit de vivienda en la ZonaMetropolitana de Guadalajara?~Como va a evolucionar en los proximos 100 15arios?

Numerosas y muy contrastadas han sido lascifras que dan cuenta dei déficit habitacional queexiste en la ZMG. Segun los criterios aplicados y eluso que se le quiere dar a la informacion, lasestimaciones varian en un espectro rel:;ltivamenteamplio. Para la Asociacion Jalisco de IndustrialesPromotores de la Vivienda (AJIPROVI), el déficiterade 200 mil viviendas solo en la ZMG y de 300 milen el estado en 1990.68 Para el Plan Estatal deDesarrol/o, el faltante acumulado en toda la er.'tidadera dei orden de las 200 mil unidades, de las cuales130 mil correspondia a la ZMG.69 y para un gruporepresentante dei movimiento popular organizado,el déficit se elevaba a 300 mil unidades solamenteen la capital el mismo ario de referencia.70 Que losdatos estén 0 no apegados a la realidad, que seanmuy conservadores 0 por el contrario, algo osados,ponen de manifiesto que la problematicahabitacional puede interpretarse casi Iibrementesegun el actor y la version que se requiera.Desafortunadamente asi se ha especulado hastala fecha, en gran parte por causa de las propiasautoridades, quienes se han contentado con serialarque "existen graves rezagos en la disponibilidad devivienda digna y decorosa" (PND, 1989-1994), sinprecisar a cuanto asciende dicho rezago y sobretodo como se plantea abatirlo.

En este trabajo nos proponemos abordar esa


cuestion y estimar -a partir de un método simple-,cual es el faltante de vivienda y las caracteristicasde su evolucion.

Evidentemente un câlculo de esta naturalezavaria en razon de los criterios aplicados y de losfactores considerados. SEDUE desarrollo unametodologia especial, muy completa, en la queconsidere los elementos siguientes: (1) viviendasnuevas que se requieren para atender la demandapresente, originada por el crecimiento natural y social; (II) viviendas requeridas para resolver elhacinamiento, esta es, para albergar a las familiasque habitan con otras porcarecerde vivienda propiao rentada; (III) viviendas que requieren serreemplazadas 0 reparadas por deterioro y/a malacalidad de los materiales; (IV) viviendas querequieren ampliaciones 0 continuar integrandoseporque se construyeron inicialmente bajo elconce~tode vivienda progresiva y (V) viviendas que

•se neéesitara substituir porque con el paso deitiempo se han vuelto obsoletas. 71 Nosotrosutilizaremos un método que dada su simplicidad esune de los mas aceptados. Antes de presentarlovale la pena recordar cuatro puntos importantes:

i) El déficit es un concepto dinamico y no unaestimacion estatica. El pretender resolverlo hoy,debe involucrar una dimension temporal, unhorizonte future claramente acotado (~10,15030arios?). En realidad se le enfrenta a partirde hoy, 10que supone una voluntad para empezar y unprograma para seguir que considera: objetivos,metas, estrategias, accionés a corto y largo plazo... ,esta es, toda una programacion.ii) La politica habitacional se ha centrado en 10urbano. Un estudio global no deberia disociarse de

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la problematica que existe en el campo y en laspequenas localidades urbanas.iii) La politica de vivienda se ha enfocado a la produccién de vivienda nueva. Una estrategia que intente abatir el déficit debe diversificarse a la renovacién dei parque existente y la rehabilitacién dezonas céntricas.iv) En nuestra ciudad el déficit cuantitativo tienerelativamente poca significacién. De una poblaciénde 2.8 millones de habitantes con una tasa deocupacién domiciliaria promediode 5 miembros porfamilia, resulta una necesidad de 574,083 unidadesen 1990; cifra que si confrontamos con el inventariototal de vivienda en 1990 (570,044 casas), apareceun faltante de 4,039 unidades (Tab. Num. 12). Elnumero total de unidades debe entoncesrelacionarse con la calidad de las mismas.

El método que proponemos toma en cuentanecesidades futuras y déficit existente, a partir detres criterios: necesidad por incremento poblacienal,necesidad por desgaste y déficit latente.

1. Las necesidades porincremento poblaciona/. Setrata dei numero de viviendas que deberanconstruirse para alojar a las familias que poblaranla ciudad en el futuro. De ahf que se le conozcatambién como déficit demografico.1/. Las necesidades por desgaste. Se trata deinumero de viviendas que habra que reponerse porel uso, destruccién y otras causas. Es el parque devivienda que debe reemplazarse por deteriorograduaI.III. Eldéficit latente. Se trata dei numero de viviendasque deberan reemplazarse porque sus condicionesffsicas y espaciales las hacen inaceptables parapropésitos de habitacién. Se le conoce tambiéncomo déficit histérico 0 acumulado y se refiere a lanecesaria rehabilitacién dei parque de vivienda paramantenerlo dentro de las normas de habitabilidad.

1. Necesidades por incremento poblacional.En su estudio, "La transicién poblacional yeconémica en la ZMG" ,72 Jesus Arroyo muestra queel decremento en el flujo de inmigrantes y eldescenso en las tasas de natalidad han traido unadisminucién dei incremento peblacional en la ZMG.

En la década 1980-1990, la tasa de crecimiento promedio anual de la poblacién fue de 2.5

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por ciento, y las tendencias para esta década lehacen suponer que el numero de habitantes pasarade 2.85 millones en 1990 a 3.45 millones en el ana2,000. Este crecimiento supone una tasa anual de1.9 por ciento en promedio. Con esa baseelaboramos una proyeccién a cinco y once anos, afin de determinar el numero de habitantes que tiene

·Ia ZMG en el 1995 y la que tendra en el ana 2,001(3.1 Y 3.5 millones respectivamente, véase elTablero num. 12). Un promedio de cinco personaspor.vivienda -que es el factor que resulta de los datosproporcionados por el ultimo Censo-, nos permiteconocer el numero exacte de casas que seranecesario construir para responder a lasnecesidades de la poblacién futura. Bajo esa légicael requerimiento de viviendas que se deben construiral ana 2,001 son dei orden de las 74,039 unidades(T. num. 12).

Es de hacer notar que este método tiene suslimites. AI confrontar las proyecciones de poblaciéncon los indicadores de densidad domiciliaria promedio, a fin de obtener la demanda potencial de vivienda nueva, no se toma en cuenta el"boom demografico" de la década de los sesenta y los setentaque empezara a expresarse con la formacién demillones de nuevas familias que demandaranviviendas y no cuartos adicionales. Consideracionesque I/evarian a ampliar las cifras de necesidad porincremento demografico, pero que sin duda requeririan de calculos mas especializadesJ3

Il. Necesidades por desgaste.Naciones Unidas establece un indice conservadorde 1 a 2 por ciento dei parque de vivienda quenecesita ser remplazado gradualmente cada ano.En un analisis de la situacién de la vivienda enJalisco, el INFONAVIT74 estima queesecoeficientedebe corresponder a un tres por ciento y algunosotres calculos 10 lIevan hasta un cuatro por ciente.En un escenario realista de proyeccién denecesidades esta tasa adecuada nos parece el3.1 %.Tasa que ha sido utilizada en otrasestimaciones, notablemente la que realizé, en 1975,la Secretaria de Industria y Comercio para estimarel déficit a nivel nacional 75; en base a el/a sabemosque por causa dei deterioro dei parque de viviendaexistente se necesitara que se repongan 3,500unidades en los préximos anos.

III. Déficit LatenteSin duda alguna el hacinamiento es el criterio 0parametro mas importante para determinar en quémedida el parque de vivienda se ajusta a las normasy estandares habitacionales. Otros criteriosigualmente importantes son los que utiliza el PNVpara estimar el grado de aceptabilidad de la viviendaen relaci6n a los materiales con que fue construiday a las caracterfsticas ffsicas de su estructura. 76

SEDUE, en la metodologfa que citamos precedentemente, considera que una vivienda adecuadaes la que "cuenta cqn el numero de cuartosnecesarios para alojar en cada une un promedio de2.5 personas, proporcionandoles permanentementehigiene, privacidad, comodidad y protecci6n".Pensamos que en realidad no es un cuarto 10 quese debe tomar coma base estadfstica, pues enprincipio nadie deberfa dormir en la sala 0 en lacocina, sino en un dormitorio; utilizando pues esemismo coeficiente mayor de dos habitantes pordormitorio elaboramos nuestros calculos de los queresultan que el 43 por ciento dei parque de viviendade la ZMG se encontraba en condiciones dehacinamiento en 1990. Si mantenemos ese mismoporcentaje para los anos subsecuentes, tenemosque segun la vivienda existente estimada para elano 2,001, las unidades que habrfa que remplazarentonces serran 328,588 (Tab. Num. 12).Para abatir la tendencia dei défi.cit absoluto -deacuerdo con las proyecciones que acabamos depresentar-, se requieren construiro mejorar 71,053viviendas .por ano en los pr6ximos seis anos. Esdecir, un total de 426,3160 unidades.La diferencia dei parque total de vivienda de 1980con el de 1990 nos permite calcular la tasa actualcon que crecra la producci6n habitacional en esadécada (3.3 por ciento). Ritmo que con todaverosimilitud tendera a bajar por causa de ladisminuci6n poblacional arriba apuntada. En b'asea esas mismas tendencias podemos suponer quela tasa pasara a 2.7% a partir de 1990 hasta el finde siglo. Es decir, la capacidad de respuesta de losdiferentes sectores que producen vivienda (publico,privado y social) sera de 112,889 unidades en seisanos (1995-2001), a un nivel de producci6n anual


de 18,815 casas (evidentemente tomando comahip6tesis que los mecanismos de producci6n devivienda y los f1ujos financieros no se incrementaransubstancialmente.)Asi pues, el déficit no se abate sino que se acumulay a un ritmo sorprendente de 71,053 unidadesanuales (10 que significa que s610 queda cubiertoun poco mas de la cuarta parte dei déficit para elhorizonte 2,001). Es decir: json mas las viviendasque van haciendo falta que las que se construyen

· anualmentel El rezago habitacional existente no seesta disminuyendo ni reponiéndose la viviendadeteriorada.77 Varios especialistas sobre este temahan senalado que no importa qué tan grande es eldéficit sine cuales son los instrumentos de que sesirve el gobierno para enfrentarlo. De ahi quehibiésemos considerado fundamental el hacerpreviamente un analisis dei Estado de la Cuesti6nHabitacional (primera parte) en donde pusimos enevidencia el virtual abandono que la politicahabitacional ha hecho de los sectores mayoritarios.Con un estudio coma éste pretendemos que lasautoridades y los diferentes sectores de la poblaci6nse sensibilicen y que respondan -como 10 senala elepigrafe que presentamos al inicio de este trabajoen forma colectiva, concientes de que el problemade la vivienda no es cuesti6n localizada que afectaa determinados sectores de la sociedad, coma lospobres, sino que se trata de un factor estructural,interrelacionado con el dominio dei Estado y deimercado.

Mediante el método que utilizamos -sin dudabastante elemental-, tenemos una estimaci6n global de la necesidades de vivienda de aqui a seis

· anos. Sin pretender pensar que logramos un nivelde aproximaci6n muy elevado, si podemos

· considerar que el estudio nos proporciona unaindicaci6n razonable de la magnitud deiproblema de la vivienda. Problema que puedeadquirir significaci6n en cuanto se le considereindisolublemente relacionado con las condicionessocio-econ6micas de la poblaci6n, con sus

· aspiraciones y posibilidades en la satisfacci6n dela necesidad de vivienda.. .78

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ESCENARIO DE EVOLUCION DEL DEFICIT HABITACIONAL EN·

LA ZONA METROPOLITANA DE GUADALAJARA

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VIVIENDA y POBLACIONPoblaci6n total (1) 2,870,417 3,153,668.· 3,530,702Vivienda total existente (2) 570,044 651,269. 764,158

NECESIDADES DEMOGRAFICASNecesidad total de viviendas por Incrementa de poblaci6n (3) 574,083 630,734 706,140

Diferencia existente a causa de la disparidad entre la producci6n devivienda y el incremento de poblaci6n 4,039 -20,535 -58,018

Requerimiento de vivienda por incremento de poblaci6n 56,651 132,057

a) REQUERIMIENTO DE VIVIENDAS 36,116 74,039

NECESIDAD POR DESGASTE3.1 % dei parque de vivienda estimado (4)b) DEFICIT POR DESGASTE 17,671 20,189 23,689

DEFICIT LATENTE

43% dei parque de viviendas estimado, en condiciones dehacinamiento y con carencia de servicios (5)c) DEFICIT LATENTE 245,119 280,046 328,588

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.Tablera Nûm.12

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(1 )Poblaci6n total, proyecci6n con una tasa anu~1 de crecimiento de poblaci6n de 1.9 %. .

(2)Total de viviendas habitadas, proyecci6n con una tasa anual de producci6n de vivlendas de 2.7 %.

(3) En relaci6n a la poblaci6n proyectada, ~onsiderando una densidad de poblaci6n de 5,0 habitantes por vivienda.

(4) Porcentaje usual segun diversos métodes para calcular el desgaste.

(5) Se considera hacinamiento mas de dos ocupantes por dormitorio, el porcentaje se tom6 en base al hacinamiento

e)(istente en 1990, con dates tomados dei XI Censo de poblaci6n y vivienda'det INEGI.

(6) 'Evoluci6n dei èléficit manteniéndose el actual ritmo de producci6n , las pollticas y las tendencias de crecimiento de poblaci6n

Realiz6: Eduardo L6pez M., Adriana Fausto, Cecilia Ibarra. 1995.

CUARTA PARTE

LOS INEVITABLES CAMBIOS EN LAPOLITICA DE VIVIENDA

_________________ 49


50

1. ALGUNAS L1NEAS DE LA POLITICA ASEGUIR

Nos parece que la critica situacién que presentamosa 10 largo de este trabajo debe lIevar a la sociedaden su conjunto, y no solamente a los funcionariosgubernamentales, a plantear un cambio estructuralen la politica habitacional. No se trata de negar "elesfuerzo sin precedente" que se ha realizado enlos ultimos arioso Se trata de plantear que el "tamariodei reto" no pueqe enfrentarse con una estrategiaque se limite a continuar y consolidar el SistemaNacional de Vivienda coma 10 plantea el PNV.80

Antes de serialar algunas lineas qùe la politicahabitacional podria seguir en el futuro, consideramos indispensable que se tomen en consideraciénlos puntos siguientes:

1. El habitat social debe ser, de una forma u otra,un corrector de desigualdades sociales. Lascondicionés de acceso (a la propiedad 0 alarrendamiento), su relacién al ingreso familiar, suforma de gestién y sobre todo la politica que 10concibe deben darle el caracter de social. Laconcepcién de la Vivienda de Interés Social (VIS) yprincipalmente de la Vivienda Popular (VP) debeevolucionar; hasta hoy ésta ultima ha sido mas unfactor de segregacién que de integracién.

2. No existira una verdadera polftica social sin quese mantenga una importante participacién deiEstado. El proceso de des-responsabilizaci6nque se estâ dando en nuestro pais por parte deigobiemo actual es incompatible con una politicade hâbitat social vâlida.


3. Los obstaculos estructurales que presentamosen la primera parte de este trabajo muestran, detoda evidencia, que la vivienda social es en granmedida una inversién colectiva que nose presta ala aplicacién pura y simple de las reglas de laecènomia dei mercado.81

Reiteramos que ante todo se requiere:• De voluntad politica. Para, en primer término,reconocer el problema y enseguida enfrentarlo; peroenfrentarlo estructuralmente con mecanismos que,por ejemplo, luchen contra la especulacién.• De eficiencia. Que a la fecha se ha traducido en eluso racional de los recursos existentes bajo simplesparametros de recuperabilidad; pero que entérminos de innovacién e inventiva han sido pordemas conservadores y tradicionalistas en su uso;10 que ha ocasionado incomprensién, falta depercepcién, poca capitalizacién de potenciales ycapacidades, sin duda una forma grave deineficiencia.• De mecanismos eficientes para hacer cumplir lasdisposiciones (implicitas y explicitas) en las politicashabitacionales y que se apeguen a los lineamientosy especificaciones en la materia. Asi por ejemplo lapolftica de vivienda no debe abocarse sélo a la construccién de vivienda nueva. Se deben desarrollarprogramas de rehabilitacién que preserven el habitat social dentro de la ciudad y particularmente enel centro histérico.• De una concepcién diferente dei habitat social. Elcual se le ha percibido solamente bajo el angulo dela vivienda. Mientras que los servicios y la infraestructura han estado vinculados a procesos dedecisién y de produccién independientes; de ahi eldesfase entre construccién de vivienda e introduccién de equipamientos.

51

LA VMENDA EN LA ZONA METROPOLITANA DE GUADALAJARA

• De una postura social. Lo que debe redundar enpoHticas que si atiendan los sectores de bajos reeursos con proyectos concretos y con enfoques masparticipativos. Una postura social que amplle losespacios de la planeaci6n y de la participaci6n social, que fomente la producci6n social por media dela legislaci6n, exoneraci6n, préstamos, apoyos...82

• De una definici6n de 105 contenidos, los alcancesy las responsabilidades en relaci6n al derecho a lavivienda y sobre todo en la forma en que se debeviabilizar ese derecho. Y de la necesidad de determinar la corresponsabilidad de los actores queintegranlasociedad.

Aigunas de las Hneas de intervenci6n queresultan dei diagn6stico elaborado en la primeraparte (El estado de la cuesti6n habitacionaf) sonlas siguientes:

1. La necesidad de un Programa Financiero deVivienda Popular.(,Cuales son las altemativas para acceder a unavivienda adecuada?

A la discrepancia que existe entre el costa dela vivienda y los recursos de la poblaci6n, se ariadela oferta Iimitada de créditos y también -y quizaprincipalmente-, la falta de mecanismos ymodalidades de financiamiento para los sectoresmarginados de los sistemas institucionales 0formales.

Nos referimos a una poblaci6n que en la ZMGrepresenta el 80 por ciento de los habitantes, paraquienes proponemos la creaci6n de un ProgramaFinanciero de Vivienda Popular.

La propuesta de este programa puedeabordarse a partir de cuatro altemativas principalesque no son independientes ni excluyentes una deotra:

A) Desarrollar sistemas de financiamiento parala producci6n de vivienda con recursos locales.La aparici6n dellNFONAVIT (1972) y la imposici6nde una politica centralista de vivienda signific6 ladesaparici6n dei Patronato de la Habitaci6n Popular y dellnstituto dei Bienestar Social, dos organismos creados en 1956 y 1948 respectivamente, quecon recursos de origen local contribuyeron alfinanciamiento y la producci6n de vivienda socialen la ZMG.83 El estado de Jalisco y la ZMG requieren de sistemas de financiamiento similares que

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dejen de ser dependientes de las decisiones y delos recursos dei centro. Se podria por ejemplo, implementar un mecanismo de ahorro y préstamo quese destine a la VP "con el objetivo de captar lassumas multimillonarias que, por el momento, milesde colonos entregan a fraccionadores clandestinos,funcionarios agrarios corruptos, comisarios ejidalesy Hderes".84

B) En relaci6n al punto anterior se requiere de.unanecesaria descentralizaci6n y "municipalizaci6n" de la cuesti6n dei financiamiènto dela vivienda para grupos de escasos recursosAdemas de ser un factor probable de innovaci6n, lamedida puede contribuir a acabar con la poHticanacional unica e impulsar un "federalismo fiscal" quetraiga mas dinero a los municipios.

En un primer tiempo se hace necesario un"sistema de perequaci6n" (subsidios cruzados) derecursos municipales, que evite la acentuaci6n delos desequilibrios regionales entre ciudades 0

municipios suficientemente ricos y bien organizadosque puedan generar recursos financieros a largoplazo, y otras localidades y municipios ya deprimidoscon problemas estructurales que les impidan teneresquemas de financiamiento capaces de enfrentarsus necesidades de vivienda.

C) Incrementar la aportaci6n de recursos fiscales y federales a la VP. El porcentaje de recursosde fondos publicos no s610 es bajo sino cuasiinexistente (1.58 para el estado y 0.65 para la ZMGen 1990, dei total de la inversi6n publica). Del PIBnacional deberia destinarse un 1.5 por ciento minimo p~ra la demanda habitacional de bajo costo,hoy dia esa figura es dei orden dei 0.05 por ciento ycon él se construye la vivienda progresiva y los lotescon servicios para un 80 por ciento de la poblaci6n.

Igualmente importante resulta el canalizar lospréstamos de instituciones intemacionales como elBanco Mundial, no hacia la vivienda media sinohacia los programas que desarrollan el FONHAPOy los organismos estatales, pero unicamente para.programas que tengan un alto contenido innovador(ya sea innovaciones sociales, institucionales,tecnoI6gicas...)

D) Modificar la politica actual de financiamientoa la vivienda. En efecto, se requiere de una gesti6n

diferente de los recursos; el primer segmente deimercado (el sector bancario) canaliza el 17.5% dela inversi6n total para el 11 % de la poblaci6n y elsegundo segmente (el sector publico) que se abocaa la producci6n de vivienda popular recibe el 0.64por ciento de los recursos para un poco mas dei 50por ciento de la poblaci6n. Es evidente eldesequilibrio que existe entre el uso de los recursosy el "peso especifico" dei grupo social al que se ledirigen. Segun el PNV, el gasto publico se asignaen funci6n de la magnitud de los problemas; lascifras que hemos mostrado a 10 largo de este trabajoprueban 10 contrario, se requiere de un sistema decuotas que sea proporcional al peso de losdiferentes grupos que componen la demanda a finde poder incorporar segmentos de menoresingresos. Hoy mas que nunca debe hacerse ciertoel prop6sito de FONHAPO "Beneficiar mas a quienmenos tiene" y utilizar la inversi6n en vivienda comoun instrumento de redistribucién dei ingreso -tal ycomo el PNV 10 prescribe-.

En paises como Brasil se da un cambio fundamental en las polfticas de financiamiento, con unaparticipacién creciente de las iniciativas p~pulares.

Los movimientos sociales no piden mas viviendas,sus reivindicaciones centrales descansan en laparticipacién real en los sistemas financieros dehabitacién. 85 Orientaciones como esas -quepermiten una participacién popular en ciertosinstrumentos financieros- abren espacios alternativos para enfrentar el problema habitacional.

Il. La necesidad de orientar la lIamada ingenleriafinanciera al servicio de las clases desprotegidas.En los alios ochenta, las tasas negativas decrecimiento, la crisis econémica que se manifestabacon altas tasas de inflacién, los términos deintercambio desfavorables,.., hacian que los créditosfueran muy costosos por los altos riesgos queimplicaban. A principios de los arios noventa, concondiciones si no radicalmente diferentes SI conciertos carnbios, la poHtica de financiamiento no seha modificado substancialmente.86

Las pollticas de desreglamentacién ydesgravacién que se instrumentaron en 1993 muypoco, 0 casi nada, han contribuido a mejorar elacceso de las familias de bajos ingresos; no hanincidido en el incremento de los indices de


produccién ni han generalizado la participaci6n deotros agentes en la producci6n de este bien.. Mejorarel poderadquisitivo, es decir, reforzar

la demanda, se convierte en una prioridad no s610 .dentro de una polftica de redistribuci6n dei ingresosino también dentro de la politica de financiamientoy consumo de la vivienda. Es muy poco 10 que seha trabajado para desarrollar mecanismos quesalven la inmensa diferencia existente entre el costode la vivienda y la capacidad de pago de las familias.

En el caso de FONHAPO, el gobierno haencontrado mas facil negociar con los organismosintemacionales el obtener recursos subsidiados, queel darse a la tarea de movilizar directamente elahorro de la poblacién con el fin de crear una fuentede financiamiento especial. En consecuencia, elsistema queda dependiente de transferenciasgubemamentales y de préstamos internacionalesinciertos.

Por otra parte, los habitantes pobres de laciudad se han caracterizado por su capacidad paramovilizar recursos y crear ingresos extraordinarios.Las tandas, colectas, cajas de ahorro colectivo.. "permiten que sectores con unaaparenteincapacidad de ahorro canalicen fondossuperiores a 10 que maneja la politica de viviendapopular en el estado de Jalisco.87

Sin embargo, la "ortodoxia" econ6mica -quesubestima, de entrada, variables relacionadas conla cultura dei ahorro y con sistemas de ahorro grupaly colectivo-, deja fuera estos sectores al noconsiderarlos sujetos de crédito, simplementeporque el sistema bancario es "prisionero" de unaparadoja: prestar para manana, al que tiene hoy,porque tenia ayef.

A fin de asegurar una verdadera polftica definanciamiento se hace necesario movilizar ycombinar todo tipo de recursos. Esa politica s610puede lIevarse a cabo a través de una estrategiade articulacién entre los sistemas formales deproduccién con los informales (véase en labibliografla el estudio dei grupo de trabajo sobre"El acceso al financiamiento de la vivienda de lossectores desprotegidos" que se lIeva a cabosimultaneamente en Brasil, Chile, México y Francia),

Ahora bien, la potel1cialidad dei sector informai y sus dinamicas son poco conocidas; de ahique resulte dificil identificar las condiciones masfavorables para su desarrollo. El caracter progresivo,

53


Secretaria de Hacienda.

III. La necesidad de conservar los subsidios a lavivienda popular, replanteando la importanciaque tienen las cuestiones econ6micas comafactores determinantes de la politica de vivienda.La idea de que la rama de téJ construccién constituyeun incentivo directo a la reactivacién eCOIiémipa escada vez mas relativa; y si ésta logra fomentarseen coyunturas politicas de corto alcance, la practicademuestra que estos impulsos se limitan a cubrir lademanda de VIS 0 de los sectores de altos ingresos:la VIP queda otra vez relegada. 89

Normalmente se ha considerado que si hayuna crlsisde viviendq es porque hay también una

.crisis econémica. Sin embargo, en los periodos enque la economia ha-lenido un repunte, la producciénde vivienda popular no le ha seguido. Mas alla de

. algunas manifestaciones macro-econémicas, comala evolucién positiva dei PIB de la construccién, enel ambito de la economia familiar esa evolucién nose manifiesta, por ejemplo, en un acceso masivo-o

En realidad nos referimos a instancias. que en todo caso mas amplio- a la vivienda.fungen como intermediarios financieros de tipo: En efecto, independientemente dei contextosociedades inmobiliarias, instituciones de ahorro y : ~ ~conémico, la produccién de vivienda popular hacrédito, bancos mutuales,etc. instancias cuyas tenido los mismos efectos a nivel de la distribuciénventajas son numerosas, por ejemplo: (1) p'oseen y dei acceso a los sistemas financieros formales:un mejor conocimiento dei mercado local existente -En periodo de recesion. La situacién de crisisy dei potencial dei mismo; (II) sus procedimientos econémica impone una politica de restricciénson mas rapidos y eficaces; (III) los riesgos de presupuestal solamente sobre la VP pues esta esretrasos en los pagos son menos elevados por una la unica qùe depende de los fondos de origencierta responsabilidad moral, pues los fondos que publico. La VIS y la vivienda media, coma ya 10se captan y se entregan provienen de recursos hicimos notar, por su· diversidad de fuentes decolectados en la propia comunidad; (IV) son financiamiento no se ve substancialmente alteradainstrumentos cuyos costos financieros no son en su flujo de recursos.elevados (los ejemplos de este tipo de inter- -En periodo de expansion. La situacién de unamediarios financieros son multiples: véase los casos cierta mejoria macro-econémica puede traerde la Colonia Guerrero en México; el Programa de consigo un incremento en los flujos que se originanAyuda Mutua en el sur de Jalisco con el TAP, los en los circuitos bancarios; es decir, una oferta mayorsistemas de fondos mixtos en Fortaleza, Brasil con de capitales para los constructores-promotores dela COHAB-GRET; el Movimiento Cooperativo en VIS. Ahora bien, un incremento cuantitativo de laZambia).88 produccién de este bien, garantiza sélo parcialmente

Este tipo de sistemas puede incorporar a el acceso a las familias de bajos recursos a travésgrupos que no estan atendidos por los mecanismos de un "efecto de cascada".existentes; son, en ese sentido, un complemento al La demanda efectiva se determina por dossistema bancario. El potencial que agencias coma variables fundamentales: el ingreso familiar (eslas Sociedades Financieras de Objeto Limitado decir, la capacidad de compra) y el precio de laposeen en materia habitaèional deben estudiarse; vivienda (es decir, las caract~risticas econémicasestas fueron recientemente aprobadas por la de la oferta).

- Sistemas que otorguen créditos con garantias gubernamentales que cubran riesgosadicionales; para ello se requieren crear instituciones especializadas, menos burocratizadas 0

menos enfocadas allucro.-Sistemas que estructuren las inversiones

masivas que cada ario se efectuan en el tercera delos segmentos dei mercado sin ningun apoyoinstitucional.

-Sistemas que manejen esquemas financierosque se adapten a las caracteristicas de los ingresosminimos e inestables y a la capacidad de ahorro delas familias de bajos recursos.

pero también fragmentario dei proceso deproduccién, hace necesario buscar mecanismos definanciamiento cortos en tiempo y pequerios enmonto. Empero, estas nuevas politicas y estrategiasde financiamiento requieren de nuevos instrumentosfinancieros cuyas caracteristicas principales podrianser las siguientes:

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En un pais donde una parte sighificativa de lapoblaci6n dispone de bajos salarios, la viviendasocial s610 puede ser accesible por medio deuna fUerte dosis de ayuda publica. Los subsidiosdeben encaminarse a fortalecer la capacidad deesos sectores para hacerla mas efectiva. Serequiere de esquemas financieros imaginativos queden lugar a sistemas de perequaci6n y de otro tipode sistemas que permitan transferir los subsidiosde la producci6n al consumo.

Si bien estos representan transferénciasreales de recursos a los grupos sociales, tambiénpodemos considerar que otro tipo de medidas (noecon6micas) pueden sersusceptibles de fortalecerlos ingresos de las familias pobres.

Alrededor dei debate sobre la cuesti6n de silos subsidios deben desaparecer 0 mantenerse, esprimordial considerar que no solamente se discutenaspectos Iigados con la eficiencia econ6mica, sinotambién -y principalmente- sobre la posibilidad denegar d.iscursivamente la persistencia de unasituaci6n de urgencia. En efecto, es de hacer notarque la situaci6n presente no difiere mucho deaquella que die lugar a la introducci6n de lossubsidios; de hecho, tiende a empeorarse como sepuede inferir dei examen de los escenarios queplantean la evoluci6n dei déficit en nue~tra ciudad.

Para ese debate deberian tomarse en consideraci6nlos aspectos siguientes:

- revisar los· circuitos de distribuci6n de lossubsidios y no la pertinencia de los mismos, puesson aquellos los que han impedido que se canalicencon justicia a la poblaci6n-meta;

- tomar en cuenta que los subsidios se hanenfocado en gran parte a incentivar la oferta y quesu impacto sobre la productividad y sobre el costofinal de la vivienda ha sido minimo;

- a diferencia de otros paises, la politica desubsidios no se ha centrado en un fortalecimiento ala "cultura dei ahorro"; asi por ejemplo, un apoyoconcedido al pago pareial de la renta podria permitirque los arrendatarios canalizaran parte de esosrecursos a un fondo especial para la compra devivienda.

IV. La necesidad de considerar el suelo urbanocomo un aspecto esencial de la poUtica devivienda.


Las politicas que recientemente el Banco Mundialintenta proponer (i,0 imponer?) en relaci6n al suelou.rbano, insisten en eficientar el mercado. En 10 querespecta a la oferta eso se traduce en desregular ydesreglamentartodo aquello que innecesariamentela entorpece con el objeto de evitar "distorsiones"que afecten dicho mercado. Eficiencia no es puesùtilizado como un sin6nimo de equidad.

Contra esa postura las evidencias muestranque una politica de apoyo a la VP requierefundamentalmente de suelo disponible, 10 que debetraducirse principalmenté en suélo accesible. Ahorabien, en la ZMG nunca ha existido una verdaderapoUtica sobre el suelo ni se han constituidoreservas territoriales para el habitat social.Excepto los programas de Fraccionamientos deObjetivo Social (cf. apartado 4, primera parte), noha habido mecanismos que faciliten el acceso alsuelo urbanizado y en forma progresiva. De ahiresulta capital el lIevar a cabo programas "que demanera graduai avancen en la introducci6n de losservicios basicos, con la apertura de Iineas decrédito".90 Una politica como ésta puedecontrarrestarel fen6meno de la especulaci6n y evitar-0 en todo caso reducir- une de los verdaderosfactores que en nuestro media ha contribuido adistorsionar el mercado dei suelo y la vivienda.

Desafortunadamente, para los grupos debajos ingresos la cuesti6n no es de financiar lavivienda, sine! la infraestructura primaria y el accesoal suelo. Los servicios de que se les dota se lespuede considerar un "Bien Colectivo" con subsidiosdirectos y cruzados; propuesta que, parad6jicamente, emana de un funcionario dei mismoBanco Mundial que trabaja en Tunez.91

El suelo no ha sido contemplado como unrecurso fundamental para instrumentar unaverdadera politica social de vivienda. Por razonesde su costo la vivienda popular se localiza en laperife~a, de ahi resultan fen6menos de segregaci6ny de desequilibrio urbano. Çomo ya 10 comentamos,una parte de la actividad promocional publica 0privada deberia enfocarse a la rehabilitaci6n. deiparque existente de vivienda, notablemènte en elcentro de la ciudad y no s610 a la construcci6nnueva.

La aplicaci6n de reformas fiscales que"motiven" a los propietarios de suelo con serviciosa urbanizarlo es igualmente importante. Siguiendo

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LA V~NVÂ ZN LA ZONA METROPOLITANA DE GUADALAJARA. .,'

los èsquemas de urbanizaci6n concertada einfraestructura progresiva (tipo FOS) y otrasestrategias innovadoras, se puede ofertar sueloecon6micamente accesible con la participaci6n deisector privado. Mas aun, esa politica debeextenderse al ejido (10 que evitaria su simpleprivatizaci6n); sin embargo, para volver operativadicha polftica se requiere de un verdadero municipiopromotory gestor (en ese escenario la creacién deun programa de formaci6n y capacitacién para elfuncionario y el servidor publico aparece coma unacuesti6n fundamental)..

El Comité de Reservas Territoriales que existedesde 1979 y que sélo ha sesionado una ocasién(el dia de su creaci6n), podria participar activamenteen la definici6n de una estrategia en vias deconstituir reservas territoriales que contribuyan anormar el precio dei suelo en la ciudad.

v. Instrumentos principales de que dispone elGobierrio dei Estado para intervenir en la politicade vivienda.El Estado debe comenzar por separar los diversosinstrumentos cOn los que puede interveniren el sector vivienda y en general en el proceso deurbanizacién: Instrumentos de regu/acion, deincentivo y de acciones directas.

Los primeros se enfocan principalmente alcontrol de los usos dei suelo, la imposicién denormas y reglamentos para la edificaci6n y controldei marco construido (la reduccién de tiempos detramitaci6n, polfticas fiscales para que se urbanicenlos lotes baldios, son algunos de los muchosejemplos que podriamos evocar).

Los segundos procuran promover quediferentes actores: ayuntamientos, iniciativa privada,sector social. .. , desarrollen determinadasactivi.dades habitacionales 0 urbanisticas, para 10cual el Estado puède reducir pagos de tramites,otorgar subsidios, servirse de los instrumentosfiscales ya sea para retardar el desarrollo en ciertasareas 0 para acelerarlo en otras. Son pues recursosde inducci6n.

: Los terceros -que es la acci6n directa-,consisten en la adquisici6n de suelo, la introducci6nde infraestructura, el desarrollo de operaciones devivienda... ; se trata de acciones que influyengrandemente en el desarrollo urbano por las

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expectativas de urbanizaci6n que despiertan.

Aigunas pistas de Intervencl6n de acuerdo conesos Instrumentos:• El marco juridico y de planeaci6n, se ha mantenidomuy aislado, poco articulado 0 en francacontradicci6n con el resta de los instrumentos queinciden 0 modifican la realidad. Los sistemascatastrales, los instrumentos financieros, y otrasbaterias de recursos de inducci6n deben serrevisadas.• El gobiemo debe analizar igualmente cuales sonlas verdaderas fuerzas que guian el desarrollourbano, debe favorecer dinamicas y no oponerse aellas (par ejemplo, reconocer la importancia quetiene el sector informai);• Hacerfuncionales las leyes que existen y volverlasoperativas; muchas de ellas dentro de su mismalégica pueden coadyuvar a proveer mas vivienda(por ejemplo, el potencial de la nueva Ley deDesarrollo Urbano y el derecho de preferencia).•Transformarel suelo ejidal e incorporarlo al sistemaformai a fin de conectarlo con los circuitosfinancieros privados 0 publicos.• A nivel local, el municipio debe asumir su

. responsabilidad coma agente de promoci6n ygesti6n dei desarrollo urbano, notablemente parala promoci6n de vivienda social y popular.• Revisar y recapitalizar experiencias positivas desu intervenci6n (los FOS), que le permitan actualizarsistemas de cooperaci6n entre diferentes agenciasgubemamentales, niveles politico-administrativos yactores (el problema de articulaci6n y coordinaciéninter a intra-sectorial ha sido fundamental en eldesarrollo urbano).• Considerar que las polfticas y las formas deintervenci6n estan ligadas a las diferenteslocalidades y las escalas regionales. La polftica debeser 10 suficientemente flexible para responder acontextos variados, necesidades y dinamicas locales de desarrollo (de nueva cuenta los FOS -comoproyectos de urbani~aci6nconcertada y progresivatuvieron un éxito importante en los arios ochentaen las ciudades medias y pequerias localidades;sin embargo corrieron la suerte de la capital deiestado y fueron suprimidos).• Se necesita una eficaz reforma de la acciéngubemamental y de los organismos que intervienen.Toda polftica en favor de los habitantes de bajos

recursos esta a la base de una transformacién delas relaciones entre el Estado y la sociedad.• Procurar asociar las dimensiones econémica, social y técnica en acciones sectoriales coordinadas.• Descentralizar decisiones; la politica tiene quepasar por una descentralizacién radical de lasiniciativas y de las decisiones, constituyendoagencias locales multisectoriales, provistas de unaautonomia de gestién. Para ello se necesita unatransformacién profunda de las mentalidades, p6r10 que es indispensable pasar de una concepciénburocratica, autoritaria y sectorial a una concepciéndescentralizada, privilegiando la participaciénefectiva de la poblacién. Se debe hacercorresponder los tiempos y formas de organizaciénde los habitantes con las acciones gubemamentalesy no 10 contrario como hasta ahora ha sucedido.• Seguir asociando financiamientos publicos (yprivados) con contribuciones en trabajo 0 especiede los propios habitantes, sin fines electoreros 0

partidistas;• Se debe impulsar la férmula de contratos decooperacién entre el gobiemo, las colectividadeslocales, las organizaciones no gubernamentalesdedicadas al habitat y las organizaciones dé barrie;éstas ya han sido experimentadas en otros paises.• El libre juego dei mercado no permitira resolverlos problemas de vivienda de los pobres urbanos.Ante esta es necesario disenar formas de acciéndonde la autoridad publica guarde las funciones deorientador y de gestor dei financiamiento, delegandoparte de la operacién de sus politicas a estructurasmas eficaces como las instituciones nogubernamentales y las organizaciones de barrios;invitando, en forma contractual, al sector privadomercanti!.En el futuro, los pobres urbanos podran acceder ala vivienda a partir de tres alternativas principales:1. El alquiler de vivienda.2. Los programas gubernamentales de viviendapopular.3. Los asentamientos irregulares.Recapitulemos aigunos puntos sobre las dos ultimasalternativas:

Los programas gubemamentales de vivienda popular.No creemos que todo continue como hasta ahora.Seguir ignorando la produccién de Vivienda Popu-


lar e intervenir esporadicamente y en formaselectiva, muestra sus limites de credibilidad y decapacidad de manejo politico. La posibilidad de quela tercera de las altemativas (que es la dei accesoinformai al suelo) se reduzca paulatinamente, 0 entodo casa se encarezca, debe lIevar al Estado aasumir en forma mas categérica, la responsabilidadque tiene en el cumplimiento dei precepteconstitucional "el derecho a una vivienda digna ydecorosa", de 10 contrario los riesgos de tensiénsocial aumentaran.

Los asentamientos irregulares.Nos referimos a la autoconstruccién y autopro-

- duccién de vivienda. Las caracteristicas dei funcionamiento de este segmenta dei mercado han sidoya descritas en el apartado 4, primera parte. Conlas reformas al articulo 27 constitucional, seobservan algunas tendencias recientes respecta alos nuevos mecanismos de urbanizacién y lasposibilidades de acceso al suelo.92 Suponemos quela transformacién de la tierra en la periferia iracerrando, en forma paulatina, el acceso barato alsuelo ejidal 0 en todo casa 10 encareceràUn balance sobre la urbanizacién de los ejidos antesde esas reformas, ponia ya de manifiesto que seestaba generalizando un proceso de mercantilizacién dei suelo informai que comenzaba adificultar el acceso a cierta categoria de pobres enla ciudad.93 No dudamos que los nuevos dispositivosjuridicos que se han creado (la Ley de DesarrolloUrbano), los nuevos instrumentos financieros (elmercado bursatil, el intermediarismo financiero...) yla emergencia de nuevos actores socialesaceleraran ese proceso, incrementando las

. posibilidades para que se urbanicen los ejidos.Dinamica que generara nuevas condiciones quedeterminen el precio dei suelo y que, enconsecuencia, dificulten el acceso a las personasde ingresos bajos.

Entre los actores emergentes que pueden interveniren la transformacién dei suelo ejidal aparecen lossiguientes:- Los empresarios privados dei sector inmobiliarioquienes comenzaran, de aqui a poco, a jugar unpapel mas importante en" la urbanizacién de los

.terrenos periféricos de origen social. En eseescenario, no descartamos las asociaciones entre

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LA VIVIENDA EN LA ZONA ME'rROPOLITANA DE GUADALAJARA

ejidatarios y promotores (véase la Ley de DesarrolloUrbano).- Aigunos municipios, quienes deben de particlparen forma mas activa en el control dei desarrollourbano y en la gesti6n de la ciudad de acuerdo conlas prerrogativas que les ofrece el marco legal actuaI. Para ello deben desarrollar algunas técnicasinnovadoras de auto-financiamiento que les saquedei estado de insolvencia en que se encuentran. Elgobiemo municipal podra aplicar sus programas deconstitucién de reservas territoriales e inclusoevolucionar a promotores dei desarrollo, lIevando acabo operaciones de urbanizacién sobre este tipo

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de terrenos. Con las transformaclones al artlculo27, las autoridades municipales se encuentranfrente a una oportunidad hist6rica para constiluirreservas territoriales haciendo uso de los derechosy prerrogativas de la ley como "el derecho de preferencia". Con la posibilidad de crear una oferta d&suelo barato se puede realmente pensaren protegerlos terrenos que son de una aita productividadagricola, en consonancia con el Plan Estatal de Desarrollo Urbano y los planes parciales municipalesen 10 que respecta a los aspectos de protecciénecolégica.

QUINTA PARTE

PROBLEMAS ESTRATEGICOS-Recapitulaci6n General-

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Por 10 general la complejidad dei problemahabitacional en là Zona Metropolitana deGuadalajara y en otros contextos, se ha tratado desimplificar con interpretaciones parciales, segun laperspectiva de donde se mire (econémica,urbanrstica, de bienestar, etc.). Podemos afirmarque el problema de la vivienda no es sélo unaconsecuencia fatal dei acelerado proceso deurbanizacién; 'ni es una simple cuestién dedesequilibrio entre oferta y demanda; como tampocoes el Estado -como garante dei interés colectivo- elunico responsable, incapaz de garantizarel accesode toda la poblacién a una vivienda digna.

La parcialidad de apreciaciones como éstas,da lugar a soluciones fragmentarias que se abocana combatir las ramificaciones problematicas, perosin lIegar a atacar la rarz de donde provienen. Masaun, pensamos que el problema habitacional es elproducto de un complejo sistema de relacioneshistéricas entre factores sociales, econémicos,institucionales, politicos y espaciales interco-'nectados y que a su vez forman parte de un sistemasubordinado de interacciones a nivel internacional.

Visto asi, el problema habitacional es masbien un reflejo, un srntpma de disfunciones y crisisde las estructuras que imperan en nuestro pars; esdecir, el problema de la vivienda se extiende masalla de las manifestaciones sectoriales ysuperficiales que percibimos cotidianamente: eldéficit crénico de vivienda, la escasez de serviciospublicos, el crecimiento anarquico de la ciudad, elhacinamiento, la segregacién social y espacial...

Tratando entonces de conferirle una justadimensién a la cuestién habitacional, 1a hemosencuadrado en el modelo de desarroUo que se aplicaen nuestro pars, con particular referencia a las


condiciones socio-econémicas que 10 caracterizan,para analizar las principales claves de lecturainherentes a la produccién de vivienda. Esto nos halIevado a identificar una triple segmentacién deimercado habitacional, que en cierta forma refleja ladiversificacién y fragmentacién de las estructurassocio-econémica y polltico-institucional que existenen nuestro medio, y que se configuran bajo diversasformas: dei espacio construidQ, de la infraestructuray servicios disponibles (y de su calidad), de exclusiénfinanciera, dei producto habitacional obtenido.

Identificamos asr un primer segmento;conocido como sector privado oficial -0 formalsostenido financieramente por los bancoscomerciales privados y por el Banco de México através dei FOVI. Este es un segmente selectivodonde sélo pueden acceder familias de ingresoselevados y medios -atiende poco menos de uncuarto de la poblacién tapatra-, considerados sujetosde crédito, que aspiran a conseguir departamentoso casas unifamiliares en colonias 0 conjuntoshabitacionales que por 10 general disponen debuenos servicios. Aun cuando tienen densidadesmedias y bajas, cubren una parte significativa deiespacio urbano de la zona metropolitana.

Un segundo segmento, el sector publico -0

sea las agencias 0 instituciones gubernamentales-,opera en base a una dualidad interna, este es,financiando 0 construyendo vivienda social y popular de dos formas: mediante los sistemas de colectade cotizacién salarial, como el INFONAVIT y elFOVISSSTE; 0 mediante el uso de fondos publicosde origen nacional e internacional (Banca Mundial)que sostienen instituciones como FONHAPO. A éste

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segmenta pueden acceder en teoria, dos tipos dedemandantes: las personas asalariados de ingresosintermedios (siempre y cuando sus patrones coticenal fondo), y los sectores mas desprotegidos de lapoblacién, es decir, personas no asalariadas coningresos inferiores 2.5 salarios minimos. Losproductos a que se puede aspirar van desde casasterminadas, viviendas de desarrollo progresivo (piede casa) y lotes con servicios basicos; que sematerializan bajo forma de conjuntos habitacionales,barrios y colonias populares con densidades mediasy altas que sin embargo cubren una parte minimade la citldad. La contribucién promedio de estesegmenta ha sido dei orden dei 20 al 25 por cientodei total de la vivienda que se produce en la ZonaMetropolitana de Guadalajara.

El tercer segmente y el mas importante,conocido como sector informai 0 no institucional(porque los agentes que intervienen son sobre todoindividuos y. no instituciones), resulta de lascarencias y de la poca equidad de los dos anteriores,y 10 integran familias de bajos ingresos queautoconstruyen sus viviendas. La manifestaciénespacial de este sector son las colonias yasentamientos irregulares de la periferia de la ciudadque, si cuentan con servicios urbanos, éstos soninfimos. Este sector genera actualmente mas dei60% de las viviendas y cubre cerca dei 25% de lasuperficie urbana.

Estos tres sectores conforman el mercado devivi~nda tante en Guadalajara como en todo el pais.Es facilmente constatable que la oferta habitacional- en términos de casas, infraestructura y serviciosdonde interviene el Estado es dei todo inadecuadaa la demanda:a) En 1990 el primer sector (bancario) movilizé entreel 16 y el 19% de la inversién publica para atendera una poblacién que no superaba el 11 % dei totalde la poblacién.econémicamente activa de nuestraciudad;b) dei segundo sector, tomamos como ejemplo elINFONAVIT, que ~n 1989 sélo atendié a19% de supoblacién objetivo (es decir, de los trabajadorescuyos patrones.apcrtaban al fonda);c) Por otro lado, al FONHAPO y a las institucionesestatales promotoras de vivienda IPEVI e IDIPE,que deben atender a la poblacién de mas bajosingresos -probablemente la mitad de los habitantes

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de Guadalajara-, se les destinan recursos irrisorios:en 1990 recibieron montos equivalentes al 0.64%de las inversiones en la ZMG y el 1.58% dei estado.

Este desequilibrio estructural entre laoferta y la demanda de los segmentos dei mercadohabitacional en los que interviene el Estado, nosmuestra un claro desentendimiento y falta decompromiso por parte dei gobierno hacia lapoblacién mas desprotegida.

A falta de una produccién suficiente, legalmente reconocida y financieramente accesible a lapoblacién pobre (0 sea la mayoria), ésta procede através de mecanismos de substitucién que estanfuera de las normas dictadas por el gobierno, peroque 10 mismo se aplican de manera difundida yconstante, escapando a su control.

Si es insuficiente la respuesta a la demandade vivienda hay que buscar la razén en la légicasocial que la rige: la intervencién publica esta inscritaen el interier de la politica dei Estado y en particularen su poHtica econémica, mas que social. Lo que elgobierno busca es redefinir su politica habitacionalpara favorecer un proceso de concentraciéneconémica y de racionalizacién financiera y técnicaen el sector de la construccién, 10 que estaria ensintonia con las grandes orientaciones de la polfticanacional. La redefinicién de los problemashabitacionales y de la funcién de las institucionesque los manejan, suponen una recomposicién decada une de los segmentos dei mercado de lavivienda.

Los cambios operados en este sentido, lIevana una desarticulacién de necesidades y légicas enel sistema de produccién bancario (primersegmento): por un lado, los bancos disminuyen elmonta total de financiamiento a la vivienda, con 10cual restringen aun mas el acceso a créditos paraconstruccién y al mismo tiempo buscan mayoresgarantfas, beneficios y rapidez en la recuperaciénde su dinero; por otro lado, los demandantescarecen de mecanismos para convertirse en sujetosde crédito que buscan obtener préstamos de largaduracién, con algun tipo de subsidio incluido.

El sistema de produccién gubernamental(segundo segmento), por la misma dualidad que 10caracteriza,· introduce cambios. estructuralesdiferenciados: en 1992 para el INFONAVIT y elFOVISSSTE se aseguran financiamientosconstantes y a largo plazo que se rigen cada vez

mas por una 16glca bancarla (buscando enconsecuencla una raclonalldad financlera) yque enteoria servlran como puntal dei desarrollo. Por otrolado el FONHAPO y el IPROVIPE tratan demantenerse como mecanismos de redistribuci6n deriqueza, aunque en realldad estan abriendo masespacios de intervenci6n para el sector privado deconstrucci6n, cerrando al mismo tiempo las puertaspara la participaci6n activa de las organizacionessociales (olvidando asi une de los principalesobjetivos que originaron el programa).

Las condiciones politicas internas dei pais ylas presiones de los grupos sociales para accedera una vivienda, han lIevado a hacer uso deifideicomiso (FONHAPO) como un instrumento deintervencion selectiva con fines politicos, que nosiempre sigue los lineamientos impuestos por elBanco Mundial, dando lugar a una contradiccionfundamental que hace que los objetivos economicopoliticos sean poco compatibles con los objetivospolftico-sociales. De tal suerte que el fideicomisose encuentra frente a la disyuntiva de considerar la .produccion como una pieza clave dei desarrolloeconomico nacional, imponiéndole la racionalidadque exigen las orientaciones liberales dei gobierno(y las agencias internacionales); 0 considerar antetodo la vivienda como un derecho de todos losmexicanos, promoviendo su produccion en términosefectivos de justicia social y de redistribucion de lariqueza.

Excluidos de los sistemas formales definanciamiento y produccion de vivienda, las familiasque integran el tercer segmente (sistems deproduccion informai), ocupan un terreno que lesofrece un mercado no legalmente regulado y seaventuran a construir paulatinamente sus casas,muchas veces sin observar las normas minimas dehabitabilidad. Se originan asi asentamientoscatalogados como irregulares en base a tresfactores principales: la tenencia jurfdica de lapropiedad dei suelo, la falta de adhesion a loscodigos y normas urbanas y la falta total 0 parcialde la infraestructura urbana basica.

La condicion de legalidad de un asentamiento,podria vincularse al hecho que es el mismo Estadoquien dicta las reglas para acceder a la ciudad formaI. En ese estado de cosas, son los habitantesquienes se encuentran en clara desventaja: lascalles, el agua, el drenaje, la vivienda, pasan de


ser necesldades baslcas y derecho constltuclonalpara convertirse en articulos "Intercamblables" porqulen tlene el poder de otorgar el derecho a la ciudadlegal. Las tacticas clientelistas de Intervencl6n aposterlorf que emplea el gobierno, como laregularizacl6n de propledades, la dotacl6n d':lsevicios, el mejoramiento barrial, etc. mas queacciones de bienestar social 0 redistribuci6n deriqueza, son utilizados para reafirmar su poder.

En suma, a la segmentaci6n dei mercado devivienda en Guadalajara y en todo el pais, se lepuede ver no s610 como un mecanismo deexclusion, sino también como un instrumentoinvoluntario de distribucion de recursos, queconstituye en si la fuente de un poder discrecionalbastante extenso, util para la activacion de procesoseconomicos y politicos a nivel national. Las politicasque se estan implementando por eleccion 0 porimposicion (modernizacion, apertura dei mercado,ajuste estructural, deuda externa, ...) no hacen sinevolver mas agudas las tensiones al interior de lasestructuras que confluyen en el mercado de lavivienda, favoreciendo procesos de ruptura, mas

. que de recomposicion.

Antes de avanzar cualquier propuestatendiente a incidir en la problematica habitacional,es indispensable tener una idea de las dimensionesque ésta adquiere. AI igual que las apreciacionessobre sus origenes, la medicion numérica de susconsecuencias depende de la perspectivas con quese mire y de los criterios y parametros utilizadospara ello; y muchas veces en funcion de losresultados que se quieran obtener. Es por ello queencontramos numerosas y muy contrastadas cifrasdei déficit habitacional que existe en la ZMG, segunsean presentados por las autoridades, el sectorprivado 0 por los movimientos populares.

Consideramos como déficit el resultante dela diferencia entre las necesidades reales devivienda y las viviendas existentes. A su vez lasnecesidades pueden ser dei tipo cuantitativo 0cualltativo: las primeras resultan dei incremento depoblacion que demandan nuevas viviendas; y lassegundas derivan de las viviendas que debenreponerse (por el use, destruccion, ...) 0 adecuarse(condiciones fisicas inaceptables para usehabitacional).

Por su misma definicion, el déficit es un

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concepto dinamico que evoluciona y se acumulaen el tiempo, porio que cualquier acci6n destinadaa abatirlo debe necesariamente acompanarse deuna dimensi6n temporal. De la misma manera, lanaturaleza diversa de las necesidades habitacionesobliga a diversificar los tipos de interverci6n y ajerarquizarlos en base a la demanda; de tal suerteque no es unicamente la construcci6n de viviendanueva la manera mas apropiada para -reducir elproblema, pues coma hemos vista en el estudio, larenovaci6n y rehabilitaci6n de viviendas existentes-recursos hasta hoy gravemente subestimadosjugarian un papel decisivo.

Aun el dato mas conservador sobre laestimaci6n dei déficit de viviendas resultaescandaloso si pasamos dei piano numérico al pIanosocial, donde los numeros se materializan en formade miles de familias sin hogar, 0 viviendo bajocondiciones poco "dignas y decorosas". Masescandalosa es la constataci6n que, lejos dereducirse, el déficit se incrementa anocon ano, muya pesar de la buena voluntad y de los "esfuerzossin precedentes" de las autoridades.

A decir verdad de requiere de un esfuerzorealmente fuera de la escala en que se ha venidocanalizando la inversi6n; 10 cual no s610 significauna gran movilizaci6n de recursos, sino también ladefinici6n de nuevas estrategias, programas ypoliticas de intervenci6n. No debemos olvidar quela magnitud dei problema adquiere mayoresproporciones si consideramos que las viviendasestan implantadas en un espacio urbano dei cualdependen para su funcionamiento, y por tanto hablarde necesidades habitacionales implica tambiénpensar en dotar a la poblaci6n de agua potable,drenaje, escuelas, servicios comunales, etc.

Creemos entonces que se debe redefinir elrumba seguido hasta ahora, y ampliar lasoportunidades de participaci6n de la sociedad ensu conjunto para plantear un cambio estructural enla polftica habitacional. Sin embargo queda enmanos dei Estado la decisi6n inicial de IIevario acabo, en la medida en que decida ajustar laspolfticas nacionales a las realidades y en base apotenciales locales y no a la inversa. En estesentido, las propuestas de soluci6n a la crisis urbanade la vivienda, se vuelven problemas de integraci6nde las soluciones locales con las estrategias masgenerales de desarrollo adoptadas por el Estado.

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Las principales Hneas de intervenci6n queproponemos serian:

-de orden econ6mico-financiero: que miren afinanciar la producci6n de viviendas a través derecursos locales; considerando no s610 aquellos quecirculan en el mercado "formai", sino también ysobre todo los recursos que producen y movilizanlos habitantes pobres sobre la base de una ciertaresponsabilidad moral (Iazos de parentesco,amistad,...). Aun asi, sigue siendo necesario unincremento de recursos fiscales y federales al sector habitacional, mas acorde con la magnitud deiproblema. De esta se desprende una necesariadescentralizaci6n dei manejo financiero a favor delos municipios, en la esperanza de racionalizar lainversi6n en manera proporcional a la demanda delos diferentes grupos de ingreso.

-de naturaleza social: que miren a orientar lalIamada ingenieria financiera al servicio de lasclases desprotegidas, con la consigna de explorary explotar la cultura dei ahorro y los sistemas deahorro colectivo, para crear fuentes alternativas definanciamiento; como consecuencia, se deberéi abrirnuevos espacios de participaci6n para el sectorsocial organizado. Se necesita también conferirleverdaderamente un objetivo social a las poHticashabitacionales, por ejemplo mediante unatransferencia real de recursos a la poblaci6n pobre,coma seria el casa de los subsidios; mas no comase han venido aplicando hasta hoy, enfocados engran parte a incentivar la oferta de vivienda, sineencaminandolos mas a reforzar la demandaefectiva.

-de tipo urbanistico: interviniendo sobre elementosdeterminantes para la producci6n de viviendas,como la disponibilidad de suelo urbanizado a preciosaccesibles. Cornpete al Estado definir instrumentosdestinados a regular el mercado deI suelo para evitaren futuro los fen6menos de especulaci6n,segregaci6n y desequilibrio urbano que vemos hoydia; y sobre todo aplicar las disposiciones yaexistentes, como la posibilidad que tiene el gobiernode constituir reservas territoriales destinadas avivienda popular..

Los principales instrumentos con que cuentael gobiemo dei Estado para intervenir en la poHtica

de vivienda son de regulacién (normas, reg/amentos, ...) de incentivo (promover la participaciénde diferentes actores en actividades habitacionales)y de acciones directas (infraestructuracién,construccién, adquisici6n de suelo, ...). AI momentode definir y hacer operativos estos instrumentos, elgobiemo local debe ejercer verdaderamente supapel a través de instituciones creadas pararepresentar si no la totalidad, cuando menos lamayorra de los ciudadanos, conformada en nuestropars por personas de escasos recursos.


De hecho, estos utiles de intervencién debenser revisados para adecuarse y articularse mas conla realidad de la problematica habitacional, y tratarde favorecer las dinamicas que se originan en ella,no de oponérseles. Se requiere sin duda que elaparato institucional se transforme en un interlocutor activo, dejando atras su papel de simplecondicionador y regulador dei proceso, 10 queimplica una verdadera transformacién de lasrelaciones entre Estado y Sociedad.

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i\ VIVIENDA EN LA ZONA METROPOLITANA DE GUADALAJARA

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NOTAS FINALES

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1. Nos referimos a la poblaci6n cuyos ingresos rebasanlos cinco salarios mfnimos, que es el requisito promedio

- para acceder a un crédito bancario. Segun el XI Censode Poblaci6n y Vivienda 109,571 habitantes de la PEA(11.9%) se encuentran en el grupo que perciben ese ingreso; de ellos 38.672 perciben mas de 10 salariosminimos, 0 sea el 4.2%.

2. Ayuntamiento de Guadalajara, Direcci6n de Obras PUblicas. En: Unidad José Clemente Orozco, ConstructoraPopular. 1-962.

3. Vivienda. Desarrollo Urbano, SAHOP, Jalisco, 1979.

4. Segun la SAHOP, el parque de vivienda en 1970 erade 217,478 unidade's y el numero de habitantes ascendiaa 1.4 millones; y para 1980 el inventario de vivienda enla ciudad paso a 328,733 casas y el de habitantes a 2.3millones.

5. En realidad se trata de una responsabilidad hist6ricaque el mismo Estado se confin6 al constituirse en el garante de los intereses de la colectividad. Responsabilidadque al final de larevoluci6n ratific6 con el articulo 17constitucional que norma el derecho a la vivienda de lostrabajadores.

6. L6pez Eduardo; La politique du logement social aGuadalajara et "les stratégies inmobilières des secteurspublic et privé, Tesis de Doctorado. Universidad de ParisIII, feb. 1994.

7. SAHOP. Desarrollo Urbano, 1979.

8. Segun los calculos que se pueden desprender de lasEstadfsticas de Vivienda, SEDUE, 1990.

9. Emilio Pradilla, c. Bibliografia.

10. En 10 que concierne a las formas de producci6n devivienda la segmentaci6n real es mucha mas heterogénea, de ella nos ocuparemos 5610 superficialmente eneste trabajo; para mayor informaci6n al respecta remitirsea E. L6pez (cf. Bibliografia).

11. Referirse allistado de abreviaciones en el anexo.

12. Ese es el casa por ejemplo con los constructores inmobiliarios que se agrupan en la Asociaci6n Jalisciensede Industriales Promotores de Vivienda: AJIPROVI.

13. SEDUE. Estadfstica de vivienda, 1990. Notese quese trata de la vivienda financiada por el Fondo de Ope-


raci6n y de Fin~mciamiento Bancario a la Vivienda (FOVI),a través de financiamientos a largo plazo' para promotores-constructores con recursos administrados por losbancos comerciales para casas de interés social yvivienda media. Por media dei sistema FOVI tradicionalse financi6 el 28.14 por ciento dei total de los recursosde este mercado y el resta por el sistema. de subastasque comenz6 a operar desde 1989.

14. Unidades 0 Acciones de vivienda conceptualiza enuna sola referencia las diferentes mOdalidades devivienda y Iineas de crédita que realizan y otorgan losorganismos financieros habitacionales (por ejemplovivienda terminada 0 progresiva, lotes con selVicios,vivienda mejÇ>rada...). SEDUE, Estadfstica de Vivienda.

15. El dato que se refiere a la superficie ocupada por elcrecimiento irregular fue tomado dei Plan de Ordenamiento de la ZMG de 1991. Las estimaciones sobre elnumero de lotes que oferta anualmente este mercadolas proporciona oficiosamente la COREn en 1992.

16. INEGI, SPP, XI Censo General de Poblaci6n.

17. INFONAVIT, Departamento de Aportaciones. Marzode 1991.

18. XVIII Informe anual deIINFONAVIT. Cuadro Num. 7,p. 85, Subdireccion Jurfd,ica.

19. A estos calculos habrfa que agregar los trabajadorescuyos patrones evaden sistematicamente el pago de INFONAVIT, los cuales, segun datos extrafdos de las cotizaciones allMSS, representan un porcentaje considerable que debe ser dei orden dei 50 por ciento de trabajadores adicionales.

20. Instituciones que funcionaron hasta 1993, cuandose fusionaron creando el IPROVIPE, una instituci6n estéril coma sus padres. FONHAPO, por su parte, desaparece en 1994.

21. INEGI, XI Censo. Idem. Se trata de habitantes que,segun la SEDUE, representaron el 68 por ciento de lasnecesidades de vivienda para el ano 2,000.

22. René Coulomb. cf. Bibliografia.

23. Idem.

24. Debido a que las tasas de interés de algunos créditoshipotecarios eran dei orden dei 6% y la inflacion f1uctuabaen un 5%, se pudieron obtener ciertos beneficios econo-

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LA VIVlENDA EN LA ZONA METROPOLITANA DE GUADALAJARA

micos en el perfodo 1968-1972. AI princlplo de los aflosochenta, en un medlo amblente econ6mlco evoluclonando a una hiperinflaci6n, las tasas de Interéspermanecen fijas, alrededorde un 14%; .mlentrasque elCosto Porcentual Promedlo (CPP) alcanza un nivelrécord de 73%. Es en este contexto que se otorgaronlos subsidios mas elevados para la construcci6n devivienda social, los cuales generaron una descapitalizaci6n substanclal dei sistema bancario. De ahfnacen mecanismos financieros como el CréditoHipotecario Variable (1984) y. el sistema de in-dexaci6nen veces salarios mfnimos. Reporte dei Banco Mundial,maye 6 de 1988, reporte num. 7097-ME.

25. Nos referimos al crédito 7097 por 300 millones ded61ares otorgado por el Banco Mundial al FOVI a travésdei BANOBRAS.

26. Thomas Lee Zearley. Creating an enabling environment for housing: Recent Reforms in Mexico. En: Housing Policy Debate. V4. T2, USA, 1993.

27. Por disposiclones dei Banco de México, el techo 0 Ifmite de capitallzaci6n de intereses de los créditos pa56dei 70% en 1985 al 200% en 1986 y al 500% en 1987,para ser IIberado finalmente en 1988. Igualmente el techode ajuste de las mensualldadesde los pagosdel crédito,determinado en funci6n de las variaciones dei salariominimo, pas6 dei 70% en 1984 al 100% en 1986. Bancode México: "Series of regulatory instructions on mandatory housing lending". 1986.

28. Véase el trabajo desarrollado por el Taller de Arquitectura Populary el Centro Periferia de la UdeG, "Evaluaci6n deI Sistema de Financiamiento deI Programa deAyuda Mutua (PAM) en el sur de Jalisco·. Reporte nopubllcado, abril, 1993.

29. Relacionado con la oferta y buscando "garantizar elcontrol social de las obras· funge como intermediario entre contratistas, constructores y proveedores de materiales de construcci6n. Y relacionado con la demanda,ejerce un control de los beneficiarios. Véase EduardoL6pez, "Consideraciones sobre el origen deIINFONAVIT.En: Revista Vivienda, INFONAVIT, 1995.

30. Nos referimos al préstamo 2621 ME, celebrado en1986, por150 millonesde d6lares. Hayque recordar quepara el programa de reconstrucci6n por el sismo (1985)FONHAPO recibi6 dos créditos adicionales que utillz6dentro dei programa Fase Il en la ciudad de México yenla zona sur de Jalisco.

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31. FONHAPO: Programa de evaluacl6n 1987. Laproblematlca de vlvlenda y la accl6n dei FONHAPO en1988.

32. FONHAPO. Adjudicaci6n de Obras. Reglas de Operaci6n y Polfticas de Operacl6n Crediticia, 1990.

33. Los otros dos objetivos eran «.0 son?) (i) Atender lasnecesidades de vivienda de la poblaci6n de bajosrecursos, principalmente la no asalariada, y (Ii) Beneficiaren sus programas a las familias con ingresos menores a2.5 veces el salario mfnimo (véase el Recuadro B).

34. FONHAPO. SOC. Polftica Financiera, 1990.

35. SEDUE. Estadfstica de Vivienda, 1990.

36. Otorgandole recursos mfnimos que sin embargo hanfuncionado en base a una proporci6n (entre inversi6n ynumero de acciones) mas 0 menas similar; asf por ejemplo, en 1990 con el 1.05 por ciento de los recursos produjoel 4.31% de las acciones en toda la entidad (véase elTab. Num. 1).

37. En el primer caso se trata solamente de pies de casayen el segundo de los diferentes "productos" que cubrenlas lineas de crédito de que dispone este organismo; referirse al Tab. Num. 3 que da cuenta de la distribuci6n delas acciones portipo de programa en el estado de Jaliscoyen laZMG.

38. De hecho los mismos funcionarios dei FONHAPOreconocen que esos datos no corresponden con el numero total de viviendas que en realldad el FONHAPOfinanci6; uno de los directivos selÏala que desde 1987no se han lIevado a cabo nuevos proyectos, 10 que enrealidad significa que no se han construido nuevasviviendas.

39. Si hasta antes de 1987 las sumas que se le destinaban eran completamente rebasadas por la misma dinamica dei crecimiento de las necesidades, después deesa fecha la inversi6n se ha reducido virtualmente a cero,sin que se lIeven a cabo nuevas acciones. Véase el Tab.Num.7.

40. La intervenci6n a priori serla en ese caso explicita 0

implicita. La primera corresponde bien a los Fraccionamientos de Objetivo Social (FOS), un dispositivo jurfdicocreado en 1984 cuyo objetivo era el ofertar suelo conservicios minimos a bajos costos para la poblaci6nmayoritaria, y la segunda son las acciones estatales queposibilitan el ingreso dei suelo no privado al mercado in-

mobiliario privado, entre ellos los mecanismos de regularizaci6n de los anos setenta-ochenta. Una estrategiaque segun E. Wario consistia en "regularizar superficiesde terrenos mayores a las ocupadas ilegalmente, 10 quepresumiblemente se hacra con el objeto de ser aprovechada por promotores privados; ese fue el casa porejemplo con el desarrollo de fraccionamientos de tipomedio y de primera en los ejidos de Santa Ana Tepetitlany El Colli en el suroeste de la ciudad y que estaban ocupados en un 45 par ciento y 10 por ciento respectivamente".Esteban. Wario, "Crecimiento urbano y acumulaci6n decapital". En: Encuentro. Colegio de Jalisco, No. 2,Guadalajara, 1983, p. 161.

41. Guadalupe Ruiz V. y German Solinis. cf. Bibliografia.

42. La apropiaci6n material dei terreno se hace sin uncontrato legal de compra-venta en que los ocupantespueden acceder portres medios: 1) Compra extra-oficialal ejidatario quien en realidad cede sus derechos; 2) Invasi6n, en realidad una practica muy poco frecuente enGuadalajara, y; 3) Compra a un promotor inmobiliarioi1egal 0 a un intermediario.

43. Becerra Olga C., Propiedad social dei suelo, evaluaci6n, tendencia y perspectivas, Instituto de Asentamientos Humanos, UdeG, 1992. Véase el mapa num. 1:los ejidos y los asentamientos irregulares en la ZMG.

44. FONHAPO, Noeml Stolarski, Benjamin Méndez, Caracterizaci6n de los Asentamientos I"egulares en elpals,1988.

45. Caracterlsticas de los asentamientos i"egulares enel pals, FONHAPO, 1988, op. cil.

46. El crecimiento "incontrolado" ha representado alrededor del60 por ciento dei crecimiento de la ciudad enlos ultimos anos. Es decir, de las 700 has. con que crecepor ana la cilÏdad, 420 son ofertadas por el mercado informaI. Proyecto dei Plan de Ordenamiento de la ZonaConurbada de Guadalajara, 1990-1995. Las Condicionesdei Mercado de Suelo, p. 3.

47. Referirse al documento Infraestructura evolutiva yurbanizaci6n concertada - Los fraccionamientos de objetivo social, L6pez Moreno, Eduardo. Centro Periferiade la UdeG, Habitat y Desarrollo, UCL, Bélgica, 1992.

48. Varley Ann, Mexico, DilemmasofTransition, Editadopor Neil Harvey, ILAS, London, New York, 1993.

49. Paul Alliés, "Le local et la societé civile". En: Espaces,


Jeux et enjeux, coord, F. Auriac et R. Brunet, Fayard,Paris, 1986. Pag.49.

50. Véase al respecta el estudio dei GRET (Paris), Unlevantamiento sistematico de los subsidios otorgados a11 pa/ses dei Caribe, 1985 yel reporte: "Document pourun débat. Accés au financement du logement pour lesménages les plus démunis". GRET, PSH, Parrs, 1991.

51. Memorias dei Congreso Panamericano sobre Vivienda. OEA, 1956, p. 79, el subrayado es nuestro.

52. Programa Nacional de Desarrollo (PND). 1989-1994.Editorial dei peri6dico El Occidentaldel6 de julio de 1990.

53. De 1983 a 1988, alrededor dei 1S% de las accionesde vivienda financiada por FOVI en el estado de Jaliscofue vivienda en renta. En 1987 el porcentaje subi6 a un25 por ciento y en 1989 dej6 de financiarse ese tipo deprograma. Estadlstica de Vivienda 1983-1988.

54. Heymann-Doat: L'Etat et le logement - Histoirecomparée des techniques juridiques. L'Arbre Verdoyant,1987, Paris, p. 260.

55. R. Coulomb: 1990, cf. Bibliogratra.

56. Es de hacer notar que las autoridades gubernamentales consideran como una unidad producida la viviendamejorada; si bien este tipo de acciones son esenciales'para combatir el déficit cualitativo, estas no permitenincrementar cuantitativamente el parque de vivienda,pues en realidad no hay una producci6n propiamentedicha. En anos como 1985 y 1987, la vivienda mejoradalIeg6 a representar mas de un quinto de las "unidadesprodu-cidas".

57. Se trata de un financiamiento a largo plazo para promotores-constructores con recursos que son adminiStrados por los bancos comerciales para casas VIS y tipomedia (siempre vivienda nueva). Una vez que estas créditos financian la producci6n se convierten en créditospara los consumidores.

58. World Bank. Mexico, Housing Finance Project. May6, 1988, Report no. 7097-Me.

59. Nos referimos al programa VAIM (Vivienda paraacreditados con ingresos mlnimos), desarrollado a partirde 1982 con el objeto de apoyar la demanda por mediode tasas de interés preferenciales de un 14 por ciento;tasa netamente inferior a la que fijaba el Banco Centralque era dei orden dei 21 por ciento dei mismo ano. Se

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trataba de un crédito que prevera la co'nstruccl6n de unacasa 0 apartamento en acceso a la propiedad de 50metros cuadrados construldos, 10 que en ese entoncesrepres~ntaba la opci6n menos cara dei mercado formaI.El programa desapareci6 en 1986 cuando la "Banca Multiple" adopt6 otro tipo de sistema. Entrevista con el responsable de bienes rarces dei Banco Nacional de México,lIevada a cabo porJean Rivelois dei ORSTOM y E. L6pez,agosto 1988.

60. Debido a que la demanda de constructores era muchamas elevada que Ivs recursos y debido también a queéstos se entregaban sin discreci6n alguna, en julio de1989 el FOVI decide crear un "sistéma de preferenciasB

con el objeto de afectar los recursos en forma mas justa,por media de "subastas abiertas al mejor postor". En realidad es un sistema que intenta impulsar la competenciapero que favorece enormemente a las constructoras masimportantes. Véase el documento "Creating an enablingenvironment for housing: recent reforms in MexicoB

•

Tomas Lee Zearley, World Bank, Housing Policy Debate,V. 4, T. 2, May 1993.

61. CIDAC. Vivienda y estabilidad polltica. Ed. Diana,1991, p. 77.

62. Véase el trabajo de R. Coulomb: 1993. La pollticahabitacional en la crisis, viejas contradicciones.

63. A pesar de que, segun la estrategia dei PNV, paraque se pueda supeditar la evoluci6n econ6mica al desarrollo social se requiere, entre otras cosas, "apoyar laautoconstrucci6n, reconocer, apoyar y legitimar las agrupaciones de autogesti6n...B

•

64. En las Reglas de Operaci6n y Pollticas de Administraci6n Crediticia dei FONHAPO de 1990, el programade vivienda terminada desaparece.

65. FONHAPO. Programa de Mediano Plazo, Problem~tica habitacionaly estrategias, 1983. Reporte intemo.

66. FONHAPO. Programa de evaluaci6n 1987 y La problem~tica de vivienda y la acci6n FONHAPO, 1988.

68. AJIPROVI. Carta al Gobemador Cosio Vidaurri, juliode 1990.

69. Plan Estatal de Desarrollo. Vivienda, (1989-1990).Diagn6stico.

70. Segun declaraciones formuladas por el Frente Revolucionario Auténtico Patri6tico (FRAP), miembro dei Foro

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de Demandantes de Vivienda.

71. Véase el documenta Metodologfa para el c~/culo deIdéficit habitacional, SEDUE, 1988.

72. Arroyo Jesus; "La transici6n poblacional y econ6micade la ZMG".En: Espacio urbano, cambio social ygeograffa aplicada, Luis F. Cabrales. Universidad de Gua-dalajara, 1993. .

73. Observaci6n hecha por REmé Coulomb en su articulo:"Polltica de vivienda y necesidades h~bitacionales:

Expediente PND 89-94". En: Ciudades, 1992, pp. 33-38.

74. INFONAVIT. An~lisis de la situaci6n de la viviendaen Jalisco, Subdirecci6n Financiera, 1992.

75~ Nos referimos a las investigaciones que lIev6 a caboelsubsecretario Campillo Sainz, al parecer como un trabajo preparatorio para tomar mas tarde la Direcci6n Generai deIINFONAVIT.

76. Segun esos criterios el 17 por ciento dei parque devivienda urbano es aceptable. INFONAVIT, idem.

77. En un estudio lIevado a cabo por la Direcci6n deObras Publicas dei municipio de Guadalajara en 1990,se hacia notar que las necesidades de vivienda eran deiorden de las 24 mil unidades por ana: 12 mil por incremento demografico y el resta para reposici6n por antigüedad y mal estado. Visiblemente no tomaba en cuentsque muchas de las casas existentes 0 las que se iban aconstruir requerian reemplazarse 0 rehabilitarse paraajustarse a las normas de habitabilidad, notablementepor el grade de hacinamiento que presentaban y presentan. Véase el documento La situaci6n'habitacional en elmunicipio de Guadalajara, Obras Publicas, 1990.

78. SEDUE. Diagn6stico de Vivienda, 1989..

79. Porcentaje que esta muy por abajo de la misma rela- .ci6n a nivel nacional que fue dei orden dei 1.2 en 1989.René Coulomb. op. cit. p. 26.

80. René Coulomb; "Politica de vivienda y necesidadeshabitacionales; Expediente PND 89-94'~. En: Ciudades,1992, pp. 33-38.

81. El documento The Future ofsocial ornon profit housing in a changing society, desarrolla en forma extensaese punto. Véase el escrito presentado en Paris en 1975por The International Federation for Ho'using and Planning redactado por M. Dresch.

82. René Coulomb. investigador dei Centro Nacional dela Vivienda en México, escribe "la institucionalizaci6n deuna forma autogestionaria y popular de producci6nhabitacional en México indica que su desarrollo. tal vezesté indisolublemente Iigado a los procesos de democratizaci6n dei sistema politico mexicano". México, la pollticahabitacional en la crisis... op. cit. p. 25.

83. El Patronato de la Habitaci6n Popular realiz6 alrededor de 1.800 viviendas en 9 unidades habitacionales y elInstituto de Bienestar Social otro tanto en el mismonllmero de unidades. Si bien la producci6n fue baja, esel modelo de financiamiento el que vale la pena retomar.

84. El Derecho a la vivienda adecuada en México, Coa~ici6n Habitat México, HIC, Marzo, 1994. P.22.

85. Cabannes. Yves; Innovaciones para el financiamiento de vivienda social, GTZ. ATVP, Chile, Mayo 1993.

86. CIDAC, Vivienda y e!t8bilidad polftiCâ, 1991.

87. Centro Periferia, TAP, L6pez Eduardo et al; Filièresformelles et informelles de financement du logementpopulaire au Mexique, PSH, GRET. enero, 1992.

88. Bertrand Renaud, Le logement et les Institutions...op. cit, World Bank, No. 658 F. Cf. Bibliografia.

89. Ana Sugranyes, "La politica habitacional en la crisis.viejas contradicciones, nuevas estrategias y actoresemergentes". -En: Politicas habitacionales y ajustesde las economias en los 80s. IDESAC, HIC, 1990.


90. Plan Estatal de Desarrollo (1989-1994). Vivienda.

91. Bernard Renaud; "Le logement et les institutionsfinancières dans les PVD". op. cit. p. 35.

92. Véase las Actas dei Seminario "La urbanizaci6n deiejido y el impacta de la reforma al Articulo 27 de laConstituci6n Mexicana"; Azuela Antonio y Ward Peter,Austin, Universidad de Texas, 1994.

93. Gilbert Alan; Some thougths about land markets andland prices in third world cities, University of Cambridge,1992.

94. Referirse a las notas dei Comité Asesor dei Taller"Juan Palomary Arias" de énalisis de la ZMG, maya 1994.

95. Esta pregunta no se formula mordazmente. Instituciones como FONHAPO e INFONAVIT cuentan conmas de 120 tecnologias registradas (totales 0 parciales);sin ~mbargo, ninguna de ellas la aplica en sus programasde vivienda. La cuesti6n no es por tanto de continuar a

. desarrollar la tecnologia 121 0 la 122, sine la de explorarlas razones que impiden su masificaci6n y socializaci6n.Més que nada se trata de trabajar al nivel de la pollticade la innovaci6n tecnol6gica. Véase al respecta los documentos: Memoda deI Taller de Tlaxcala - La difusi6nde las innovaciones tecnol6gicas deI FONHAPO-GRETy los documentos que dan cuenta de la experiencia Casasde Madera en Acapulco, Guerrero; entre ellos Saberhacer para hacer-saber, la polftica de difusi6n de lainnovaci6n (cf. bibliografia).

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BmLIOGRAFIA CONSULTADA-y lecturas sugeridas-

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DIRECTORIO

UNIVERSIDAD DE GUADALAJARADr. Vretor Manuel Gonzélez Romero

Rector GeneralDr. Missel Gradllla Dammy

Vicerrector EjecutivoLie. José Trinidad Padilla L6pez

Secretario General

Centro Universitario de Arte, Arguitectura y DisenoArq. Sergio Zepecfa Castaneda

RectorArq. J. Jeslls Hernandez Padilla

Secretario AcadémicoArq. José Flores Castellanos

Secretario AdministrativoArq. José Luis Alcala Sotelo

Director de la Division de Artes y HumanidadesArq. Carlos Orozco Santillan

Jete dei Departamento de Teorfas

UNIVERSIDAD CATOLICA DE LOVAINAHabitat y Desarrollo

Dr. Bernard DeclèveDr. Herman Becker

ITESOLie. Pablo Humberto Posada Velézquez

RectorArq. Carlos Petersen Farah

Jete dei Departamento Habitat

ORSTOMDr. Henri Poupon

Este trabajo se realiz6en el marco de la investigaci6n

Jalisco a Tiempo,coordinada por el

Centro de Estudios Estratégicosde la Universidad de Guadalajara.

U. DE G. C. U. A. A. D. LABORATORIO DE COMUNICACION VISUALDURAN A, GONZALFZ DE LA TORRE, GOMFZ SALAZAR, MEJIA CANALES.

Cent ra de Estudio Metropolitanos

@~itësoHabitai y O. ..rrollo

Unlvers idad Catolica de Lova lna

La vivienda en la zona metropolitana de Guadalajara

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