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Noemi Levy Orlik*

La segunda generación de reformas al modelo

de exportación y su efecto sobre el crecimiento económico

Introducción

México inició la transición hacia el modelo exportador de manera tardía, en comparación al resto de los países latinoamericanos, en medio de una profunda crisis económica, cuyos rasgos principales fueron la presencia de déficit gemelos (fiscal y externo), en un contexto de restricción crediticia internacional y aumento de la tasa de interés estadounidense, principal proveedor de fondos.

Pese a las adecuaciones institucionales y a las distintas combinaciones de política monetaria, este modelo no ha logrado detonar un crecimiento económico estable en los últimos seis lustros, lo cual, desde nuestra perspectiva no radica en la falta de tiempo ni la inadecuada estrategia estabilizadora (Lustig, 2001), sino que responde a políticas económicas incompatibles con un crecimiento económico estable (Ortiz, 2003).

En este trabajo nos concentraremos en revisar las características relevantes de la segunda generación de cambios institucionales que se implementaron de manera acelerada con posterioridad a la crisis de la deuda externa de 1994, cuyos ejes centrales son la atracción de ahorro externo mediante la inversión extranjera directa (desplazando a la inversión extranjera de cartera) y la promoción de exportaciones.

Nuestra hipótesis es que la aceleración y profundización de estas reformas institucionales aumentaron el desequilibrio económico productivo (entre el sector moderno y el tradicional) debido a la profundización de las políticas económicas deflacionistas para evitar desequilibrios macroeconómicos (fiscal y externo), objetivos de difícil alcance. Ello provocó que el sistema financiero doméstico se desligara de los requerimientos de financiamiento del desarrollo, lo cual, indujo a un mayor deterioro de la calidad del crecimiento económico.

Este trabajo está dividido en cuatro partes. Después de esta introducción, se exponen las principales características del modelo dinamizado por las exportaciones, resaltando las principales interrelaciones entre el sector real y financiero y, al interior de cada sector; en la tercera parte se analiza los efectos de la dominación de la inversión extranjera directa y las exportaciones, para finalmente presentar las conclusiones.

Bases del Modelo de acumulación: primera generación de reformas institucionales

Las relaciones básicas del modelo de acumulación dominante descansan sobre la liberalización comercial y la integración de la economía nacional al comercio

*Profesora de tiempo completo, Facultad de Economía, UNAM, correo electrónico levy@servidor.unam.mx. Agradezco el apoyo del C. P. Christian Domínguez en la recolección de los datos estadísticos.

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internacional, la racionalización del Estado y su retiro de las decisiones productivas (privatización de las empresas públicas y abandono de políticas fiscales antícíclicas), la desregulación bancaria (anulación de regulaciones crediticias y topes a las tasas de interés), globalización financiera y el fortalecimiento del sistema financiero no bancario, así como la autonomía de la banca central (i.e., independencia de la política monetaria de las decisiones políticas).1

Los cambios institucionales desplegados en los ochenta fueron exitosos en la modificación de las bases de la acumulación. El modelo de sustitución de importaciones fue desplazado por un modelo orientado hacia las exportaciones, donde la regulación fue reemplazada por los mecanismos de mercado, la propiedad privada por la pública, y la protección por la competencia (incluyendo la extranjera en el sector productivo y financiero).

El objetivo del modelo fue maximizar el crecimiento económico a través de la distribución eficiente de los recursos productivos con base en mecanismos de mercado (internos y externos); y superar la restricción financiera, particularmente externa, a través de la desregulación bancaria y, especialmente, la globalización financiera. Los flujos de capital internacional se constituyeron en un instrumento central del crecimiento económico, cuya contrapartida requería estabilizar el tipo de cambio (para garantizar los rendimientos externos) y mantener equilibrado el déficit fiscal (considerado como el principal elemento de crecimiento de los precios).

Con base en los supuestos anteriores se implementaron tres tipos de combinaciones de política monetaria. La primera, se basó en el ajuste externo, cuyo principal objetivo fue cerrar la brecha comercial, para lo cual se utilizó una mezcla de tipo de cambio subvaluado, altas tasas de interés y apertura comercial. Aunque se incrementaron las exportaciones, los resultados fueron desalentadores debido a que no se indujo crecimiento económico y, además, se desató un fuerte proceso inflacionario e importantes desequilibrios fiscales (por los crecientes intereses de la deuda pública, resultado de la inflación y el incremento de la tasa de interés real).

La segunda fase del modelo (1989/1994) modificó el combate a la inflación (Aspe, 1994) mediante la estabilización institucional de los precios (que incluyó al tipo de cambio, los salarios y los precios públicos) y, vía la inversión extranjera de cartera, se intentó superar la restricción financiera. Ello indujo a una sobrevaluación del tipo cambio y una tasa de interés variable –su movimiento estaba en función de los flujos necesarios para equilibrar la cuenta corriente externa–, revirtiéndose la causalidad desde los flujos de capital hacia el déficit externo, véase Hawkins, 2003.

Las bases originales del modelo se mantuvieron con la particularidad que se privatizó la banca (fue traspasado a grupos privados nacionales), la cual incrementó los créditos bancarios al sector privado, con destinos relativamente iguales a la industria

1 Un amplio análisis de las bases del modelo de regulación y desregulación en sus dos primeras fases se encuentra en Levy (2001).

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y al consumo; el mercado financiero se globalizo, atrayendo importantes flujos de inversión extranjera de cartera; aumentaron las operaciones de las instituciones financieras no bancarias; se concedió autonomía al Banco de México; y, se amplió la apertura comercial, cuya máxima expresión fue la firma en 1993 del Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN

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Las funciones de la inversión extranjera de cartera era aumentar el precio de los títulos financieros, la cual, vía el efecto Tobin (1978) induciría a una mayor disponibilidad de financiamiento a bajos costos que, acompañado de la inversión extranjera directa, aumentaría la inversión productiva, la productividad y la eficiencia del sector real, éste ultimo objetivo a cargo de la inversión extranjera directa. Por su parte, la apertura comercial ampliaría el mercado e igualaría los precios nacionales con los externos, generándose un círculo virtuoso que induciría crecimiento estable sin restricciones externas.

Las anteriores interrelaciones no tuvieron lugar. Volvió aparecer un desequilibrio pero, a diferencia del período anterior, se situó en el sector externo, el cual, se resolvió a través de una macrodevaluación que redujo el crecimiento económico en alrededor de seis puntos porcentuales, y requirió un programa de rescate financiero con un gran costo económico (alrededor de 20% del producto).

Segunda generación de cambios estructurales

La crisis económica de mediados de los años noventa, aceleró la apertura comercial prevista en el TLCAN a fin de lograr dos objetivos en el corto plazo. Aumentar el flujo de recursos externos menos volátiles, vía la captación de inversión extranjera directa, lo cual requirió cambiar la Ley de la Inversión Extranjera Directa (ver modificaciones en 1993, 1995 y 1999) que ampliaran la participación de agentes extranjeros y no residentes en diversos sectores (entre otros, en la actividad financiera bancaria y no bancaria, ferrocarriles, sociedades controladoras de agrupaciones financieras, explotación de minas, aguas, etcétera). Un segundo elemento importante del TLCAN ha sido la dinamización de las exportaciones que garantizaría flujos externos menos volátiles que la inversión extranjera de cartera.

Los resultados del cambio de esta fase del modelo orientado hacia la exportación se resumen en la gráfica 1. En 1995, el coeficiente de las exportaciones con respecto al PIB, por primera vez superó la participación de la formación de capital fijo con respecto al producto. El elemento dinámico del crecimiento que se le adjudicó a la inversión (Keynes, 1936) se trasladó al sector externo, con la desventaja que dejó de depender factores controlados por la política doméstica, o sea, el motor del crecimiento se independizo del gasto doméstico privado y público.

Asimismo, la devaluación tuvo un efecto efímero sobre el déficit de la balanza comercial. A partir de 1998 reaparece el déficit externo que se mantiene en 2% del PIB, véase gráfica 1. La diferencia de este período con respecto al primer quinquenio

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de los noventa es que el crecimiento económico se detiene cuando caen los flujos externos por exportaciones e inversión extranjera directa. Ello implica que en los países emergentes, el ahorro externo tienen un papel más limitado en el crecimiento (debido a los crecientes riesgos que tienen lugar en estos países, véase Harvey, 1999 y Grabel, 2005). Por consiguiente, incrementó la dependencia del crecimiento económico con respecto a las decisiones de agentes externos a la economía.

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Gráfica 1Principales dinamizadores del crecimiento económico

Un segundo elemento importante es la independencia de la variación de las exportaciones y las importaciones con respecto al movimiento del tipo de cambio, con excepción de los años ochenta y la macrodevaluación de 1994, véase gráfica 2.

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Gráfica 2Variaciones de las exportaciones y las importaciones y la tasa de devaluación del tipo de cambio

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La devaluación del tipo de cambio tuvo un efecto efímero. A partir de 1996 vuelve a sobrevaluarse, con breves interrupciones en 1997 y 1998, lo cual, en parte, explica el retorno del déficit externo, desde 1998 en adelante. Debe resaltarse que se modificaron los mecanismos de estabilidad del tipo de cambio. Las bandas cambiarias fueron desplazadas por modificaciones legales a la operación de la inversión extranjera directa (cuya culminación deberían ser las reformas estructurales —apertura del sector energético y petrolero—). Por consiguiente, la ampliación de la inversión extranjera directa, las exportaciones (particularmente las petroleras) por el fuerte incremento del precio y las políticas deflacionistas (política monetaria restrictiva y reducción del gasto público) fueron la base para mantener la estabilidad del tipo de cambio.

La particularidad de la promoción exportadora mediante tratados comerciales es que las exportaciones son acompañadas de aumentos mayores en las importaciones. Bajo estas nuevas condiciones las importaciones dependen fundamentalmente de las exportaciones, volviéndose relativamente inelásticas a las variaciones de los precios. Ello implica que la teoría del comercio internacional no se aplica a la economía mexicana, en tanto, la sobrevaluación cambiaria no tiene el efecto inverso esperado sobre las exportaciones, porque abarata los insumos externos de bienes de producción (intermedios y de capital) cuyos resultados son crecientes importaciones, desequilibrios externos y reducciones del crecimiento económico, que el conjunto de la sociedad debe asumir con macrodevaluaciones o reducidos volúmenes de empleo. A fin de profundizar en este aspecto, analizaremos más de cerca el comportamiento del sector exportador.

A partir de 1995 inició un crecimiento acelerado de las exportaciones, logrando representar, en promedio, la tercera parte de la generación de valor agregado. Por su parte, las importaciones suben de manera más acelerada que las exportaciones y de manera independiente al gasto domestico. Específicamente, entre 1998 y 2003 hubo años de fuerte crecimiento (1998-2000) y de recesión (2001-2003) sin que se modificara drásticamente el déficit comercial externo (véase Tabla 1).

Al considerarse el total de las exportaciones (bienes no petroleros, bienes petroleros y gas natural, bienes maquilados, plata y oro no monetario y servicios factoriales) y todas las importaciones (importaciones CIF, bienes para maquila y servicios no factoriales) la manufactura es la fuente principal de generación de exportaciones pero, también, es el sector que mayor demanda de importaciones, convirtiéndose en el principal generador del déficit comercial (véase Tabla 1). Un elemento adicional es que el déficit del sector manufacturero es similar al superávit del sector minero. Por tanto, las exportaciones del petróleo y el gas, permiten sobrevaluar la moneda y, además, financian el crecimiento del sector manufacturero.

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* Se refiere a la inversón extranjera directa reportada en la Secretaría de Economía, conside-rando la nueva metodología**Las fusiones y adqusiciones no son equiparables a la inversión extranjera directa porque son anunciadas. Fuente Garrido nd. No disponible; RU; reinversión de utilidades, CC: cuentas entre compañías.Fuente: Inversión y PIB: Sistema de Cuentas Nacionales, base 1980 y 1993.

Tabla 2Composición de la formación bruta de capital fijo y la inversón extranjera directa (en porcentaje total)

Tercero, al descomponerse el sector manufacturero (sin incluir maquila, servicios factoriales y oro no monetario) en industrias con baja y alta tecnología aparece otro dato novedoso. Las empresas de mayor tecnología (entre las que se incluyen las industrias que producen sustancias químicas, derivados del petróleo, productos de caucho y plástico, productos minerales no metálicos, excepto derivados del petróleo y carbón, industrias metálicas básicas, productos metálicos, maquinarias y equipos) a la vez de ser las principales generadores de exportaciones, también son los principales inductores del desequilibrio externo (véase tabla 1). Ello implica que las empresas con alta tecnología ligados al sector exportador que se distinguen por tener el crecimiento

Un segundo elemento es que el déficit del sector manufacturero se eleva aún más cuando sólo se consideran los bienes no petroleros y los derivados del petróleo y el gas, alcanzando niveles semejantes a los años de dominio de la inversión extranjera de cartera. Particularmente, resalta el creciente déficit comercial en el sector manufacturero no maquilador que, desde 1998 en adelante, gira en torno a 5% del producto interno bruto (véase Tabla 1).

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más dinámico de la economía, tienen un nivel de encadenamiento muy bajo con los sectores productores nacionales; y, la industria con baja tecnología (compuesta por alimentos, bebida y tabaco, textiles y prendas de vestir y de cuero, industria de madera, papel y productos de papel, imprenta y editorial) pierden importancia en el sector manufacturero en su conjunto.

Un elemento adicional es que el sector maquilador tiene un superávit comercial que ha incrementado desde 1998, situándose alrededor de 3% del producto, triplicándose con respecto al período de dominio de la inversión extranjera de cartera. Lo anterior indica que el crecimiento con orientación exportadora con base en la inversión extranjera directa no induce a un crecimiento equilibrado, con altos niveles de empleo y productividad.

La adecuación del modelo de orientación exportadora también afectó al patrón de la formación bruta de capital fija. Aunque incrementó la composición de la inversión en el producto, logrando el tope del período neoliberal (sin alcanzar los niveles del período de regulación) cambió drásticamente su composición. Entre los elementos positivos se logró incentivar la inversión privada, con aceleradas tasas de aumento de la inversión extranjera privada, la cual en 1994 representó 2.5% y el siguiente año subió a 3.3% del pib, alcanzando un máximo histórico de 4.4% en 2001 (véase Tabla 2). Los factores negativos de la composición de la inversión es que a medida que aumentó la inversión extranjera privada disminuyó el vigor de la inversión privada nacional. Por ejemplo, entre 1994 y 1995 el coeficiente de la inversión privada cayó en alrededor de 3 puntos, teniendo lugar una situación similar entre 2000 y 2001 (véase Tabla 2). Por consiguiente, podría existir un efecto de crowding out entre la inversión extranjera y domestica privada. Esta hipótesis se refuerza al comparar la nueva inversión extranjera directa con respecto a la inversión privada, en tanto aumentos de la primera son acompañadas de reducciones de la segunda.

Segundo, la inversión extranjera privada está acompañada de elevadas fusiones y adquisiciones transfronterizas que se limitan al traspaso de activos. Aunque dicho gasto no es comparable con la nueva inversión extranjera directa (sólo indica una tendencia) su comportamiento puede ofrecer una explicación del bajo impacto en el ingreso de la nueva inversión. Ello se refuerza con una participación considerable de la inversión extranjera directa en el sector maquilador (con un impacto muy limitado en los encadenamientos productivos hacia atrás y adelante, véase Ruiz (2001). Finalmente, debe resaltarse que las cuentas entre compañías tienen una alta composición en la inversión extranjera directa, lo cual reactivo una fuerte dependencia empresarial al financiamiento externo, altamente inestable, cuando dominó un tipo de cambio sobrevaluado, que debe corregirse cada cierto tiempo.

Tercero, la reducción de la participación de la inversión pública (a la tercera parte con respecto a 1981, véase Tabla 2) indica que desapareció uno de los instrumentos más importantes de política económica para neutralizar las variaciones cíclicas. Los hacedores de política económica del modelo de orientación exportadora

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están imposibilitados a desplegar gasto de inversión pública para incrementar los rendimientos y activar la economía, no obstante se mostró en los años sesenta y setenta el fuerte arrastre que ejerció el gasto público sobre el privado (véase Brother y Solís, 1967).

Cuarto, y ultimo punto, la distribución sectorial de la inversión extranjera directa refuerza la hipótesis que la presencia de la inversión extranjera directa induce a una economía dual y de bajo impacto en el ingreso (Ortiz, 2003). El principal destino de este gasto son los sectores con altos grados de complejidad tecnológica (véase tabla 3). Por ejemplo, casi la cuarta parte de la inversión extranjera directa se dirige hacia el sector de productos metálicos, maquinaria y equipo; y, alrededor de 7% al sector de químicos y productos de derivados del petróleo del carbón, de hule y plástico, pese a que aún no se han aprobado las reformas estructurales relativas a la industria energética. Por su parte, el sector financiero, de seguros y fianzas, captó otra cuarta parte de la inversión extranjera directa (que ha tenido lugar principalmente a través de fusiones y adquisiciones transfronterizas), que representó en 2001 50% de los recursos totales de la inversión extranjera directa, lo cual, aunque podría incrementar la eficiencia del sector, no reactivó los créditos hacia las empresas (véase Levy, 2005a).

La combinación de la hegemonía del sector exportador en el crecimiento económico y la inversión extranjera (directa o indirecta) como mecanismos para financiar el crecimiento modificaron la composición y el monto del déficit público (véase gráfica 3). Aunque éste descendió fuertemente, no muestra todo el endeudamiento público, al excluir el costo de los rescates al sector financiero como el IPAB, los PIDIRIEGAS, los programas de rescate carretero (FARAC), etcétera. O sea, para el último período esta fuertemente subvaluado (considerando que sólo el rescate bancario ascendió a 20% del PIB).

Gráfica 3Comportamiento del gasto público

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La composición del gasto se modificó, incrementando en el último período las transferencias netas corrientes y de capital. Por consiguiente, al relacionar el gasto corriente total (incluyendo las transferencias netas de gasto corriente) con el producto, encontramos que varios ciclos, presentan una tendencia ascendente en el último período, lo cual tiene un alto componente de gasto corriente. Por su parte, el gasto de capital (incluyendo las transferencias netas por ese concepto) se redujo casi a la mitad (oscila entre 2 y 3% del producto), lo cual evidencia el divorcio del gasto público de las actividades productivas. Por su parte, la participación de los intereses en el producto, aunque desciende en los noventa, se sitúan por encima de la relación gasto de capital a producto. Alrededor del 3 y 4% del producto se canaliza a instituciones financieras.

A partir de lo anterior es posible aseverar que el gasto público se independiza del gasto de inversión y se concentra en el apoyo de sectores de menores ingresos (transferencias) y, principalmente, los rescates financieros, con reducido efecto sobre la demanda. En otras palabras el gasto público se divorcia de la ampliación de la oferta, generando presiones reducidas sobre la demanda, permitiendo la actividad especulativa que incrementa los rendimientos del sector financiero.

Ello indica que la mayor liquidez resultado del creciente endeudamiento público indujo a los agentes financieros a reducir sus actividades “normales” (menores préstamos bancarios y reducidas inversiones en títulos privados por parte de los principales inversionistas institucionales). En este contexto se entiende la baja absoluta de los créditos bancarios que en 2003 apenas representó 13% de los recursos bancarios totales, mientras los valores gubernamentales ascendieron a 23%, y los instrumentos sintéticos a más de 50%. Por consiguiente, en el contexto de saneamiento de los bancos en el período de extranjerización de la propiedad bancaria (1996 en adelante) se continuo con una actividad bancaria alejada de la emisión crediticia, obteniendo altos rendimientos con base en inversiones en títulos gubernamentales, carentes de riesgos y actividades con instrumentos financieras sintéticos (ver Levy, 2005A).

A su vez, las sociedades de inversión, donde están incluidas las SIEFORES, también mantuvieron un comportamiento independiente del financiamiento de la inversión, canalizando la mayor parte de sus inversiones a la compra de deuda gubernamental. En 2003 la distribución de las carteras de estos inversionistas fue 55% a deuda gubernamental, 20% a deuda bancaria, 13% a renta variable, y 10% a papel comercial (Levy, 2005 b).

El efecto de la desregulación bancaria, globalización financiera y el incremento de la inversión extranjera directa ha generado un patrón perverso de las relaciones financieras, donde pese a existir un mayor ahorro financiero se redujo la actividad económica y la inversión demando bajos niveles de empleo.

Conclusiones

La segunda generación de cambios institucionales refuerza las bases de operación del modelo de orientación exportadora: incrementa las exportaciones y se intenta superar

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la restricción externa mediante la atracción de la inversión directa para cuyos efectos aumentó la apertura comercial. El resultado fue un aumentó de la dependencia externa de la economía mexicana, tanto en la oferta como en la demanda, sin poder superar una de las distorsiones fundamentales del crecimiento económico de las economías en desarrollo, que es la sobrevaluación del tipo de cambio que, incluso contraviene los principios básicos del modelo e impide el pleno despliegue de las fuerzas productivas.

El desequilibrio fiscal, aparentemente se reduce (en tanto no se contabiliza los costos totales de los rescates financieros) y contrae el gasto público de capital, incrementando el gasto corriente. Se mantiene el déficit fiscal (destinado al pago de la deuda interna) sin impactar la oferta de la economía, asumiendo los costos de la distorsión del tipo de cambio. El desequilibrio externo persiste, aunque es originado principalmente por el sector manufacturero de alta tecnología. Ello implica que el motor de la economía induce a un crecimiento económico de baja calidad por el bajo impacto que tiene sobre el empleo y la independencia con respecto a los productores nacionales.

A partir de lo anterior se puede concluir que las condiciones de crecimiento impuestos por el modelo orientado al sector exportador modificado, al requerir políticas deflacionistas, para mantener un tipo de cambio sobrevaluado, impide el despliegue de las fuerzas internas de crecimiento, pese al crecimiento de la inversión en los sectores de mayor tecnología. A diferencia de los modelos exitosos de desarrollo económico de otras economías emergentes (i.e., sudeste asiático), el crecimiento acelerado de las exportaciones no genera los resultados deseados, por su débil interacción con la economía nacional. Bajo estas condiciones el sector financiero (bancario y no bancario) no puede desplegar sus funciones “normales” y se orienta hacia actividades especulativas. Las principales instituciones financieras encauzan su actividad a la ganancia de capital (obtener rendimientos por diferenciales de precios), donde los bonos gubernamentales, irremediablemente requieren altas brechas financieras, y la generación de contratos vía instrumentos financieros sintéticos.

La presencia de subsidios indirectos a los sectores exportadores lideres mediante la sobrevaluación del tipo de cambio, que induce a desequilibrios externos (Ortiz, 1999) y crecientes gastos fiscales (para asumir los costos financieros de dichas políticas), induce a tasas de crecimientos económicas reducidas o de corto plazo y reproduce el círculo vicioso del modelo neoliberal. Los ciclos económicos se distinguen por períodos de auge cortos y bajos niveles de empleo y fases de recesión periódicas y creciente profundidad. La relación sobrevaluación, bajo gasto publico de capital, exportaciones, inversión extranjera directa (o de cartera), bajas tasas de interés y crecimiento económico irremediablemente inducen a una recesión por las crecientes importaciones que requiere el sector exportador dinámico. El desequilibrio externo inexorablemente se corrige mediante devaluaciones del tipo de cambio o directamente mediante reducciones del crecimiento económico (2001–2003).

Una vía para superar las limitaciones del crecimiento económico es desplegar una política industrial que conecte al sector exportador con la industria nacional y reduzca la dependencia externa de los insumos de la exportación ▪

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