Documento del Banco Mundial

EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL

Informe n.º 55656-HN

ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DE FOMENTO

DOCUMENTO PROGRAMÁTICO

PARA UN

CRÉDITO PROPUESTO

POR LA CANTIDAD DE DEG 55,1 MILLONES (EQUIVALENTES A US$86 MILLONES)

A FAVOR DE

LA REPÚBLICA DE HONDURAS

PARA UN

PRIMER CRÉDITO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN FAVOR DE

LA REDUCCIÓN DE VULNERABILIDADES PARA FOMENTAR EL CRECIMIENTO

3 de noviembre de 2011

Reducción de la Pobreza y Gestión Económica Unidad de Gestión para América Central Región de América Latina y el Caribe Este documento se pone a disposición del público antes de ser sometido a la consideración del Directorio Ejecutivo. Ello no entraña presunción de resultado alguno. Este documento puede actualizarse de acuerdo con la consideración por parte del Directorio Ejecutivo y el documento actualizado se pondrá a disposición del público conforme a la política de la Asociación Internacional de Fomento sobre el acceso a la información.

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Honduras: Año fiscal del sector público 1 de enero al 31 de diciembre

Equivalencias monetarias (Tipo de cambio en vigor el 28 de octubre de 2011) Unidad monetaria = Lempiras (Lps.)

19,02 Lps. = US$1

Pesos y medidas Sistema métrico

SIGLAS Y ABREVIATURAS

AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo AIF Asociación Internacional de Fomento AOD Asistencia oficial para el desarrollo BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica BID Banco Interamericano de Desarrollo BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento CAFTA Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y los Estados Unidos CIF Costo, seguro y flete CNBS Comisión Nacional de Bancos y Seguros CONADEH Comisionado de Derechos Humanos CONASIN Consejo Nacional de Seguridad Interior CPD Crédito para políticas de desarrollo DEG Derecho especial de giro DEI Dirección Ejecutiva de Ingresos EAP Estrategia de alianza con el país FMI Fondo Monetario Internacional FOB Franco a bordo IHSS Instituto Hondureño de Seguridad Social IFC Corporación Financiera Internacional IMAE Índice mensual de actividad económica INB Ingreso nacional bruto INJUPEMP Instituto Nacional de Jubilación y Pensiones de los Empleados Públicos INPREMA Instituto Nacional de Previsión del Magisterio INPREUNAH Instituto Nacional de Previsión de la Universidad Autónoma de Honduras IPC Índice de precios al consumidor IPM Instituto de Previsión Militar LAC América Latina y el Caribe MIGA Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos PGP Pública con garantía pública PIB Producto interno bruto PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PPA Paridad del poder adquisitivo PPME Países pobres muy endeudados PROHECO Programa Hondureño de Educación Comunitaria SEFIN Secretaría de Finanzas SIAFI Sistema de Administración Financiera Integrada SIARH Sistema Integrado de Administración de Recursos Humanos TIC Tecnologías de la información y la comunicación UE Unión Europea UGC Unidad de Grandes Contribuyentes USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional VA Valor actual

Vicepresidenta: Pamela Cox Director de país: Carlos Felipe Jaramillo

Director sectorial: Rodrigo A. Chaves Gerente sectorial: Auguste Tano Kouame

Economista líder/líder sectorial: Oscar Calvo-González (interino) Gerentes de proyecto: Christian Y. González y Rodrigo Serrano-Berthet

REPÚBLICA DE HONDURAS

CRÉDITO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO

ÍNDICE

I. INTRODUCCIÓN..............................................................................................................................................1

II. CONTEXTO NACIONAL...............................................................................................................................2

Contexto político ..........................................................................................................................................2

Acontecimientos económicos recientes.........................................................................................................3

Panorama macroeconómico y sostenibilidad de la deuda .........................................................................12

Delito, violencia y seguridad ciudadana ....................................................................................................14

Pobreza, género y desarrollo social...........................................................................................................16

III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO ..........................................................................................................19

IV. RESPALDO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO ...........................................................19

Nexo con la estrategia de alianza con el país ............................................................................................19

Relación con otras operaciones del Banco.................................................................................................20

Colaboración con el FMI y otros donantes................................................................................................20

Enseñanzas aprendidas ..............................................................................................................................22

Fundamentos analíticos..............................................................................................................................22

V. LA OPERACIÓN PROPUESTA ..................................................................................................................26

Descripción de la operación.......................................................................................................................26

Esferas normativas .....................................................................................................................................26

VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN ...........................................................................................................51

Pobreza e impacto social............................................................................................................................51

Aspectos ambientales..................................................................................................................................57

Consultas y participación...........................................................................................................................57

Ejecución, seguimiento y evaluación..........................................................................................................59

Disposiciones fiduciarias ...........................................................................................................................60

Desembolso y auditoría ..............................................................................................................................60

Riesgos y mitigación de riesgos..................................................................................................................61

ANEXOS...............................................................................................................................................................66

Anexo 1: Carta sobre la política de desarrollo ..........................................................................................66

Anexo 2: Matriz de políticas.......................................................................................................................74

Anexo 3: Nota sobre las relaciones con el FMI .........................................................................................79

Anexo 4: Datos básicos del país.................................................................................................................80

Anexo 5: Análisis de sostenibilidad de la deuda ........................................................................................83

Anexo 6: Consultas y contexto para la reforma en el sector educativo y en materia de seguridad ciudadana....................................................................................................................................95

Anexo 7: Marco institucional de Honduras: Política Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana...98

Anexo 8: Mapa de Honduras....................................................................................................................104

Este crédito para políticas de desarrollo fue preparado por un equipo de la Asociación Internacional de Fomento dirigido por Christian Y. González (LCSPE) y Rodrigo Serrano-Berthet (LCSSO), que incluyó a Cristian Aedo, economista senior especializado en educación (LCSHE); Juan Diego Alonso, economista especializado en educación (LCSHE); Antonio Leonardo Blasco, especialista senior en gestión financiera (LCSFM), Juan Buchenau, especialista senior, sector financiero (LCSPF); Valentina Calderón, consultora (LCSSO); Lorena Cohan, especialista en desarrollo social (LCSSO), Andrea Coppola, economista del país (LCSPE); Patricia de la Fuente Hoyes, oficial senior de finanzas (CTRFC); Enrique Fanta, especialista senior, sector público (LCSPS); Ana Funes, ayudante del programa del Banco en la oficina de Honduras (LCCHN); Jimena Garrote, asesora (LEGLA); Silvia Gulino, ayudante de programa (LCSPE); Trina Haque, asesora de operaciones del país (LCC2C); Patricia Holt, ayudante de

programa (LCSPE); Raúl Junquera, especialista senior, sector público (PRMPS); Mariano Lafuente, especialista, Sector Público (LCSPS); Guillermo Lagarda, analista investigador (LCSPE); Rogelio Marchetti, especialista senior, sector financiero (LCSPF); Eduardo Melinsky, consultor (LCSPE); Ezequiel Miranda, consultor (LCCHN); Pedro Olinto, economista senior (LCSPP); Margarita Puerto, consultora (SDV); Carolina Rendon, especialista, sector público (LCSPS); José Simón Rezk, especialista en gestión financiera (LCSFM); Tirza Rivera-Ciro, consultora (LCSPS); David Varela, especialista senior, sector público (LCSPS); y Giuseppe Zampaglione, gerente de país (LCCHN). El equipo agradece la estrecha colaboración del Gobierno de Honduras durante la preparación del crédito. Oscar Calvo (LCSPE), Humberto López (AFTP2) y Jasmin Chakeri (LCSPE) proporcionaron supervisión interna de calidad. Los expertos evaluadores fueron Zeinab Partow, economista senior (AFTP1); Pedro Rodríguez, economista líder

(ECSP1), y Alexandre Marc, especialista líder en desarrollo social (SDV).

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RESUMEN DEL CRÉDITO Y EL PROGRAMA

REPÚBLICA DE HONDURAS CRÉDITO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO

Receptor República de Honduras Organismo de ejecución Secretaría de Finanzas Datos de financiamiento Monto del crédito de la Asociación Internacional de Fomento (AIF): 55,1 millones de derechos

especiales de giro (DEG, equivalentes a US$86 millones). Condiciones: Financiamiento combinado con un plazo de vencimiento de 25 años, incluido un período de gracia de cinco años. Cargo por servicio del 0,75% y un cargo por intereses del 1,25%.

Tipo de operación La primera de una serie de dos créditos programáticos para políticas de desarrollo de un único tramo, que se habrán de desembolsar cuando el préstamo entre en vigor.

Principales esferas normativas

Este crédito para políticas de desarrollo (CPD) está diseñado para respaldar los esfuerzos del Gobierno por reducir las vulnerabilidades y promover el crecimiento mediante el fortalecimiento de los mecanismos y programas institucionales y de gestión fiscal responsables de una estrategia integrada de prevención de la violencia. Se respaldan cuatro esferas normativas complementarias:

• reforma de la administración tributaria • reforma de las pensiones • reforma de la administración pública • seguridad ciudadana

Principales indicadores de resultados (2012)

Administración tributaria:

• El número de grandes contribuyentes que presentan las declaraciones de impuestos por medios electrónicos aumenta al menos un 10% (valor de referencia: 2010 = 335 grandes contribuyentes).

Reforma de las pensiones:

• El 100% de los aportes jubilatorios de los docentes del Programa Hondureño de Educación Comunitaria (PROHECO) se transfieren al Instituto Nacional de Previsión del Magisterio (INPREMA).

Reforma de la administración pública:

• La masa salarial del Gobierno central cae al menos 0,7% del producto interno bruto (PIB) (valor de referencia: 2010 = 11% del PIB).

Seguridad ciudadana:

• El promedio de la percepción de inseguridad mejora en los municipios de las regiones central, norte y este, donde se ejecuta el programa Municipios Más Seguros (valor de referencia de 2010: 91% se siente inseguro (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2010); meta 2012: 80% se siente inseguro).

Objetivo(s) de desarrollo del programa y contribución a la estrategia de alianza con el país (EAP)

El objetivo de desarrollo de la operación es asistir al Gobierno en la tarea de fortalecer la gestión fiscal y los mecanismos y programas institucionales responsables de una estrategia integrada de prevención de la violencia. Con la operación del CPD se respaldarán los objetivos de la EAP de ampliar las oportunidades, reducir las vulnerabilidades y mejorar la seguridad ciudadana.

Riesgos y mitigación de riesgos

El logro del objetivo de desarrollo está expuesto a cinco riesgos principales:

• En el aspecto político, el riesgo principal radica en la capacidad del Gobierno para completar la aplicación del paquete de reforma fiscal. Con una sociedad polarizada a raíz de la crisis política de 2009, la aprobación y puesta en marcha del paquete fiscal previsto podría resultar más difícil de lo esperado y esto podría hacer peligrar el necesario ajuste fiscal. Para reducir este riesgo, el Gobierno ha procurado generar consenso para aplicar las reformas necesarias con el fin de encaminar las finanzas del país hacia un sendero sostenible. Será importante que el Gobierno garantice una estrategia adecuada de comunicaciones sobre el presente CPD, donde se destaque su impacto positivo en la distribución y la pobreza (como se indica en el cuadro 6) al abordar estas reformas urgentes, y su potencial para contribuir considerablemente a la solución de antiguos problemas de la administración pública de Honduras.

• En el área institucional, el riesgo principal se relaciona con la escasa capacidad de las instituciones gubernamentales para poner en práctica el programa de consolidación fiscal. Para reducir este riesgo, el Banco está trabajando con otros donantes con el objetivo de apoyar los esfuerzos del Gobierno en pos de la consolidación fiscal, entre otras cosas, a través de asistencia técnica.

• En el aspecto económico, el riesgo principal se vincula con la posibilidad de que la economía mundial (o algunos de los principales socios comerciales de Honduras) atraviese otra

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recesión. Las consecuencias de una desaceleración económica mundial y los principales canales de transmisión probablemente sean los mismos que los de la crisis de 2008: en primer lugar, dado que Estados Unidos y la Unión Europea son los mayores mercados de exportación de Honduras (alrededor del 60% del valor del comercio total), las exportaciones disminuirían considerablemente. En segundo lugar, dado que las remesas de trabajadores ascienden a alrededor del 16% del PIB y el 90% de ellas provienen de Estados Unidos, las remesas disminuirán notablemente si se produjera una desaceleración económica mundial. En tercer lugar, se podría limitar la asistencia oficial para el desarrollo. El Gobierno ha seguido atentamente las condiciones económicas externas y actualmente prepara un plan de acción para mitigar los efectos negativos de una posible desaceleración fuerte de la economía mundial. Además, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional mantienen un diálogo continuo con las autoridades sobre cuestiones de política macroeconómica, lo que ayudará a detectar de forma temprana las posibles amenazas para Honduras.

• En la esfera ambiental, el riesgo principal radica en el alto grado de exposición del país a los desastres naturales. Los principales peligros naturales que afectan a Honduras son las tormentas tropicales y los huracanes que con frecuencia azotan el país y generan grandes inundaciones en la costa norte y otras regiones. En 1998, el huracán Mitch afectó a gran parte de la población del país y causó enormes daños económicos, que se estimaron en US$3500 millones. En 2005, Honduras fue asolada por el huracán Stan, que provocó daños económicos totales por un valor estimado de US$100 millones. El Gobierno ha adoptado importantes medidas tendientes a fortalecer los marcos legales e institucionales de gestión de riesgos de desastres del país. Además, el Banco proporciona apoyo técnico clave a Honduras a fin de fortalecer la capacidad institucional para participar en la gestión de riesgos de desastres. Si se produce un desastre, el Banco reconsiderará el programa de financiamiento previsto y la cartera existente para determinar cómo y dónde se deben realizar ajustes.

• En cuanto al componente de seguridad ciudadana, existen riesgos institucionales e indirectos relacionados con el fortalecimiento de las capacidades institucionales para implementar una estrategia integrada de prevención de la violencia. Los riesgos institucionales se vinculan con la capacidad deficiente y los requisitos financieros, y se mitigan a través de i) un acertado diseño de políticas (basado en sólidos estudios analíticos y consultas); ii) un plan de acción gradual y de ejecución secuenciada; iii) que será coordinado por el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, multisectorial; iv) desarrollado con el respaldo de una coalición de asociados en la tarea del desarrollo, y v) financiado en parte a través del espacio fiscal creado por un nuevo impuesto de seguridad. Los riesgos indirectos se vinculan con los posibles abusos de los derechos básicos o la corrupción que podrían asociarse con algunas de las medidas respaldadas por los programas que se diseñarán en el futuro como parte del componente de aplicación de la ley del marco de políticas de seguridad ciudadana. Dado que el componente de aplicación de la ley no forma parte de este CPD, el vínculo con el componente de prevención como parte del marco general de seguridad ciudadana presenta un nivel bajo de riesgo. Sin embargo, es necesario mencionarlo y analizar las estrategias de mitigación correspondientes. Existen medidas importantes de mitigación de riesgos para reducir estos riesgos: i) un sólido método basado en el ejercicio de los derechos en el que se sustenta el diseño de la política; ii) una coalición activa de asociados en la tarea del desarrollo que respalda el diseño y la ejecución de los programas y las medidas que derivan de la política, y iii) la creación de varias instancias de supervisión y rendición de cuentas de la aplicación de las políticas, por ejemplo, el establecimiento del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (con representantes del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial, y de los niveles nacionales y locales de gobierno) y las disposiciones sobre la participación de la sociedad civil y del sector privado en los niveles nacional y local. El Banco trabajará con el Gobierno para fortalecer aún más los mecanismos tendientes a lograr la participación de la sociedad civil y de los sectores privados en el seguimiento de la aplicación de las políticas, particularmente a través de mecanismos de reclamación. Un riesgo adicional es que, durante las campañas políticas, los candidatos pueden aprovecharse de las percepciones de inseguridad de los votantes para justificar medidas represivas tendientes a combatir el delito y la violencia. A fin de mitigar este riesgo, el Gobierno ha previsto llevar a cabo campañas de información basadas en la nueva política integrada de seguridad ciudadana para destacar la importancia de un enfoque integral para luchar contra el delito y la violencia. Estas campañas incluyen la movilización de la comunidad y la participación de los ciudadanos en un diálogo social acerca de cómo responder a las cuestiones de seguridad ciudadana.

Número de identificación de la operación

P127331

1

DOCUMENTO PROGRAMÁTICO DE LA AIF PARA UN CRÉDITO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO PROPUESTO

PARA LA REPÚBLICA DE HONDURAS

I. INTRODUCCIÓN

1. Uno de los principales objetivos de la administración hondureña es promover un elevado crecimiento económico. Llevar a la economía por una trayectoria de crecimiento rápido y sostenible no será fácil, pero es viable. Se deberán tomar medidas en cinco frentes. En primer lugar, se necesita un marco macroeconómico más propicio; en particular, para revertir los grandes desequilibrios en las finanzas del Gobierno central y las fallas estructurales no resueltas en los fondos de pensiones públicos y las empresas públicas. En segundo lugar, se necesita una estrategia integrada de seguridad ciudadana para abordar los crecientes niveles de delito y violencia que afectan el potencial de crecimiento y el clima de inversión del país. En tercer lugar, se necesitan inversiones en infraestructura para promover el desarrollo regional del país. En cuarto lugar, la gestión de gobierno deficiente afecta de manera adversa las tasas de rendimiento de las oportunidades de inversión en Honduras. Por último, los niveles bajos de capital humano constituyen una importante restricción del crecimiento. Esta operación se centrará en abordar las dos primeras áreas; el resto están respaldadas por otras operaciones y actividades del Banco.

2. En 2010, el Gobierno puso en marcha una serie de iniciativas en pos de la

consolidación fiscal y ha comenzado a abordar los restantes riesgos para la estabilidad macroeconómica y las fallas estructurales no resueltas en los fondos de pensiones públicos y las empresas públicas. A tal fin, el Gobierno ya ha adoptado medidas para cerrar los déficits actuariales de los principales institutos de pensiones públicos, el Instituto Nacional de Previsión del Magisterio (INPREMA), que corresponde a los docentes del sector privado y el sector público, y el Instituto Nacional de Jubilación y Pensiones de los Empleados Públicos (INJUPEMP), que abarca a los empleados públicos del Gobierno central. Análogamente, el Gobierno ha adoptado medidas para contener la masa salarial y está aplicando una estrategia para fortalecer la administración tributaria.

3. La administración del presidente Lobo ha comenzado a realizar esfuerzos

importantes para combatir el delito y la violencia, y promover la seguridad ciudadana; sin embargo, la ejecución de estos esfuerzos requerirá un considerable respaldo para que sean sostenidos y tengan con el tiempo un sólido impacto en el desarrollo. El Gobierno ha aprobado la Política Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana 2011-22, que proporciona un enfoque integral y a largo plazo para este desafío, con la prevención del delito como uno de sus principales pilares. Además, el Gobierno ha ordenado al Gabinete de Seguridad, Defensa Nacional y Gobernabilidad que brinde la coordinación intragubernamental necesaria para aplicar la política. Además, el Congreso ha aprobado reformas legales a fin de asignar nuevos recursos para el financiamiento de actividades tendientes a fomentar la seguridad, entre ellas las abordadas en el marco de políticas de seguridad ciudadana.

4. En el presente documento se describe la propuesta de un primer crédito para

políticas de desarrollo (CPD) en favor de la reducción de vulnerabilidades para

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fomentar el crecimiento por la cantidad de 55,1 millones de derechos especiales de giro (DEG) para la República de Honduras. La serie programática, que incluye un préstamo posterior, está diseñada para ayudar al Gobierno a fortalecer la gestión fiscal y a aplicar una política integrada de seguridad ciudadana. Específicamente, con la operación se respaldarán cuatro áreas centrales para el programa de reforma: i) la administración tributaria, centrada en mejorar el cumplimiento por parte de los contribuyentes; ii) la reforma de la administración pública, centrada en la racionalización de la masa salarial estatal al desvincular los ajustes de remuneraciones de los docentes de aquellos reflejados en el salario mínimo del sector privado; iii) la reforma de las pensiones, diseñada para reducir la vulnerabilidad fiscal contingente al disminuir los déficits actuariales de las instituciones de pensiones públicas, y iv) la reforma de la seguridad ciudadana, centrada en el fortalecimiento de los mecanismos y programas de coordinación institucional necesarios para una estrategia integrada de prevención de la violencia. Se prevé que las reformas respaldadas mediante esta operación tengan un impacto positivo en la pobreza y la desigualdad (véase la sección VI).

5. La operación propuesta está prevista en la nueva estrategia de alianza con el país

(EAP) que abarca el período de los años fiscales 2012-14 (que se presentará en forma conjunta con esta operación al Directorio Ejecutivo) y está cuidadosamente coordinada con otras operaciones del Banco. Por ejemplo, el Préstamo de Asistencia Técnica para la Mejora del Desempeño del Sector Público (P110050, que actualmente está en etapa de elaboración y se prevé que acompañe a esta operación) proporciona respaldo para fortalecer la gestión de recursos humanos del sector público. Además, el Fondo Japonés de Desarrollo Social para la Generación de Empleo en Zonas Urbanas Pobres complementará esta operación.

II. CONTEXTO NACIONAL

6. Honduras es un país de ingreso mediano bajo con un ingreso nacional bruto

(INB) per cápita de US$18001. Es el segundo país más poblado de América Central, con 7,5 millones de habitantes, y el segundo en tamaño, con una superficie de 112 088 kilómetros cuadrados. Aproximadamente la mitad de la población es rural, y el 80% de estas personas viven en las laderas de las montañas2, donde practican agricultura de subsistencia. Los indicadores sociales de Honduras se encuentran entre los peores de la región de América Latina y el Caribe, pero son comparables a los de otros países de ingreso mediano bajo de otras regiones. Con 82,4 homicidios por cada 100 000 habitantes, en 2010 Honduras tenía la tasa de homicidios más alta del mundo.

Contexto político

7. El 28 de junio de 2009, la Corte Suprema de Honduras ordenó la remoción del presidente Zelaya cuando este decidió llevar a cabo un referéndum que, de ganarlo, le habría permitido convocar a una Asamblea Nacional Constituyente para reformar la Constitución y volver a presentarse como candidato para la reelección. Al día siguiente, el Congreso designó un presidente interino, que debía

1 INB per cápita (método Atlas, 2009). 2 Jansen y otros (2006a).

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permanecer en su cargo hasta las elecciones de noviembre de 2009. Tras estos acontecimientos políticos, Honduras fue suspendida de la Organización de Estados Americanos, y gran parte de la comunidad internacional suspendió los programas de ayuda, aunque algunos donantes continuaron ejecutando proyectos, especialmente aquellos centrados en los pobres.

8. El presidente Porfirio Lobo, del Partido Nacional, ganó las elecciones de noviembre

de 2009 con el 55% de los votos emitidos. Observadores internacionales concluyeron que las elecciones habían sido libres y justas. Después de que el presidente Lobo asumió el cargo el 27 de enero de 2010, el nuevo Gobierno adoptó rápidamente una serie de medidas tendientes a mitigar las tensiones políticas. Algunos de los pasos más importantes fueron la designación de un Gobierno de reconciliación nacional que incluyó algunos rivales políticos; el establecimiento de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación; el trabajo con el Congreso para realizar importantes reformas constitucionales; el restablecimiento de las relaciones diplomáticas con países asociados, y la generación de un nuevo contacto con la comunidad internacional y los asociados en la tarea del desarrollo. El Gobierno también enfrentó el gran desafío de controlar la situación fiscal (véase más adelante). En junio de 2011, Honduras recuperó la membresía en la Organización de los Estados Americanos, lo que marcó un hito en los esfuerzos del país por normalizar las relaciones internacionales. A pesar de estos adelantos, la percepción pública generalizada parece ser que el cambio no se está produciendo con suficiente rapidez.

Acontecimientos económicos recientes

9. Las crisis que azotaron Honduras en 2008 y 2009 afectaron negativamente la economía, lo que redujo la tasa media de crecimiento al 1,6% en el período 2008-10. Mientras el país intentaba responder al alza de los precios de los alimentos y los combustibles, el 16 de octubre de 2008 se produjo una depresión tropical. Luego, Honduras se vio especialmente perjudicada por la crisis financiera mundial ya que su economía está relativamente impulsada por las exportaciones y tiene un alto grado de vulnerabilidad a los cambios en la economía global y el precio del petróleo. La crisis política de 2009 comprometió aún más la situación fiscal de la nación, y el déficit combinado del sector público aumentó al 4,7% en 2009. Como resultado de estas crisis, la economía se contrajo un 1,9% en 2009.

10. La economía de Honduras experimentó una recuperación moderada en 2010; los principales factores que impulsaron el crecimiento fueron las exportaciones y las inversiones públicas. En lo que respecta a la oferta, la intermediación financiera fue el sector más dinámico, con un ritmo de crecimiento del 4,3% interanual, seguido por la manufactura, con un 4%. Sin embargo, el sector de la construcción tuvo dificultades durante un año más y se contrajo un 6,7%. En cuanto a la demanda, las inversiones públicas crecieron a un ritmo del 19,7% interanual, seguidas de las exportaciones, con un 6%. Las cifras oficiales indican que el PIB tuvo un crecimiento del 2,8% en 2010, lo que revirtió la disminución del 1,9% de 2009. El crecimiento económico también fue respaldado por el aumento de las remesas provenientes de Estados Unidos.

11. La recuperación de 2010 estuvo acompañada de un deterioro del equilibrio externo y un aumento de la inflación. El déficit en cuenta corriente aumentó del 3,6% del PIB en 2009 al 6,2% en 2010. Esto refleja un aumento del déficit del comercio de mercaderías debido

4

al alza del precio del petróleo. La inflación llegó al 6,5% en 2010, frente al 3% registrado en 2009. El aumento del déficit de cuenta corriente fue financiado principalmente por un aumento de la inversión extranjera directa y de los préstamos del sector público a largo plazo.

12. Los esfuerzos en pos de la consolidación fiscal se pusieron en marcha en 2010. Según la Secretaría de Finanzas (SEFIN), la información fiscal preliminar muestra un déficit combinado del sector público de 2,9% del PIB en 2010, en comparación con el 4,7% registrado en 2009 y muy por debajo del objetivo del 3,7% establecido por el programa del Fondo Monetario Internacional (FMI). Esta mejora se debe principalmente al superávit proveniente de las entidades públicas, las reformas tributarias (que dieron como resultado un 1% adicional de PIB) y las medidas para controlar los sueldos del sector público. Además, el déficit del Gobierno central alcanzó el 4,8% del PIB en 2010, lo que representa un descenso con respecto al 6,2% de 2009. El Banco respaldó los esfuerzos del país en pos de la consolidación a través de un CPD (US$76,4 millones) entregado en diciembre de 2010, junto con el programa del FMI y las operaciones similares de apoyo al presupuesto del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Unión Europea y el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)3.

13. El Gobierno se ha propuesto continuar con los esfuerzos en pos de la consolidación fiscal y reducir las vulnerabilidades del sector público. Es posible que se necesiten recursos adicionales para combatir el delito, y el Gobierno está adoptando las medidas necesarias para obtener dichos recursos. En junio de 2011, el Congreso aprobó la Ley de Eficiencia en los Ingresos y el Gasto Público, a través de la cual se eliminan algunas exenciones de impuestos y se aplican nuevas medidas contra la evasión tributaria. Asimismo, recientemente el Congreso aprobó la reforma de la Ley de Seguridad Poblacional, mediante la cual se crean nuevos impuestos temporales para financiar las medidas tendientes a solucionar los problemas de seguridad y prevención social. Entre los nuevos impuestos, se incluyen los siguientes: i) un impuesto sobre las transacciones financieras para los retiros de cuentas corrientes individuales y cuentas de ahorro corporativas con un saldo medio mensual mínimo; ii) un impuesto sobre los ingresos brutos mensuales del sector de bebidas y alimentos comprendido dentro de regímenes especiales de exención de impuestos; iii) un impuesto sobre los ingresos brutos mensuales de los servicios del sector de telefonía móvil; iv) un impuesto sobre las actividades de minería, y v) un impuesto sobre las renovaciones anuales de tarjetas de crédito. Se prevé que los nuevos impuestos aumenten los ingresos públicos en aproximadamente un 0,3% del PIB por año durante los próximos cinco años4. Además, el Gobierno ha reasignado recursos de otras áreas del presupuesto y recibirá nuevas donaciones de la comunidad de donantes para financiar los esfuerzos tendientes a mejorar la seguridad ciudadana. Para respaldar los esfuerzos en pos de la consolidación fiscal, se reducirá la masa salarial, se incrementarán los ingresos tributarios a través de medidas de administración tributaria y se abordará el pasivo contingente de los sistemas de pensión.

14. Se ha detenido el rápido aumento de la masa salarial del sector público. En el examen del gasto público realizado en 2007, se señaló el aumento de los salarios del sector público como un importante problema fiscal, algo que ha sucedido

3 El Gobierno publica de manera oportuna en el sitio web de la Secretaría de Finanzas el presupuesto aprobado por el Congreso y la propuesta de presupuesto. En septiembre de 2011, el Gobierno publicó la propuesta de presupuesto para 2012 de manera oportuna en el sitio web de la Secretaría de Finanzas: http://www.sefin.gob.hn. 4 Los impuestos creados por la Ley de Seguridad Poblacional son temporales y caducarán después de cinco años.

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tradicionalmente en Honduras. La proliferación de regímenes especiales de pago para los empleados públicos, en particular los maestros y los trabajadores del sector de la salud, ha llevado a una situación en la que el Gobierno central ya no tiene el control pleno de la masa salarial. Desde 2000 hasta 2010, la masa salarial del sector público aumentó del 7,5% al 11% del PIB, uno de los niveles más altos de América Latina (véase el gráfico 1). En particular, el aumento más grande de la masa salarial se produjo en 2009, cuando los salarios subieron más del 20%. La masa salarial representa alrededor del 75% del total de ingresos tributarios y es más del triple del presupuesto para inversiones. A fin de contrarrestar la tendencia, el año pasado el Gobierno adoptó varias medidas para congelar la masa salarial en el 11% del PIB en 2010. Recientemente el Gobierno introdujo otras medidas para reducir la masa salarial, que según lo previsto se reducirá a cerca del 10% del PIB a fines de 2011.

15. Los sistemas de pensiones públicas tienen importantes déficits actuariales, pero el Gobierno está adoptando medidas para reducirlos. El INPREMA tiene un déficit actuarial de aproximadamente 79 000 millones de lempiras (US$4000 millones), y las reservas han comenzado a agotarse5. El Gobierno ha presentado un proyecto de ley al Congreso que dejaría la gestión de INPREMA en manos de profesionales técnicos y actuariales, a fin de evitar el uso indebido de los activos. Además, el proyecto de ley sobre pensiones incluye varios ajustes paramétricos, como el aumento gradual de la edad de jubilación de 50 a 65 y de la cantidad mínima de años de trabajo de 10 a 25 para adquirir derechos para la percepción de jubilaciones y pensiones. Asimismo, el INJUPEMP tiene un déficit actuarial de alrededor de 32 000 millones de lempiras (US$1700 millones). En abril de 2011, las autoridades presentaron un proyecto de ley para reformar el INJUPEMP. La legislación propone varios ajustes paramétricos, como el aumento gradual de la edad de jubilación de 58 a 62 y de la cantidad mínima de años de trabajo de 10 a 15 para adquirir derechos para la percepción de jubilaciones y pensiones. Si no se llevan a cabo las reformas de los sistemas de pensiones públicas, el Gobierno central deberá transferir al INPREMA y al INJUPEMP un 0,2% adicional del PIB a partir de 20146.

5 La diferencia entre por un parte las futuras obligaciones de seguridad social y por otra los ingresos futuros por cotizaciones y el stock actual de activos netos aplicables al pago de beneficios. 6 El patrimonio neto del INPREMA es suficiente para cubrir los pagos de pensiones hasta 2019; sin embargo, muchos de sus activos no son líquidos y, por ende, necesitará transferencias del Gobierno central para cubrir su déficit a mediano plazo.

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Gráfico 1. Masa salarial del Gobierno central como porcentaje del PIB (países seleccionados)

Fuente: FMI.

16. Después de tomar medidas para afrontar la crisis de manera bastante satisfactoria, el sistema financiero nacional está mejorando gradualmente. Desde comienzos de 2011, el Banco Central ha reducido los requisitos de constitución de reservas. Como resultado, los costos generales de financiamiento han disminuido y han estimulado la demanda de crédito, y el crecimiento de la base de depósitos del sistema bancario ha ayudado a mantener la liquidez en niveles adecuados. La calidad de los activos ha mejorado considerablemente desde 2009. En junio de 2011, el sistema bancario informó un coeficiente de préstamos no productivos de 3,4% (4,7% en junio de 2009), el cual es inferior al nivel previo a la crisis, pero todavía se encuentra por encima del promedio regional. Por primera vez desde 2007, las previsiones del sistema (3,8% de la cartera de créditos) cubrieron por completo los préstamos no productivos. El sistema también informó una relación de suficiencia de capital adecuada del 14,7%, igual que la publicada el año anterior, y los bancos cumplieron con los requisitos mínimos de capital de 10% de los activos ponderados en función del riesgo. La supervisión del sector bancario también ha mejorado en el último año, a medida que la ejecución de un ambicioso plan para introducir la supervisión basada en los riesgos y fortalecer la capacidad de supervisión de la Comisión Nacional de Bancos y Seguros (CNBS) avanza con el apoyo del BID y del Crédito de Asistencia Técnica para el Sector Financiero del Banco.

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2

4

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8

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12

Honduras Paraguay América

Latina y

el Caribe

El Salvador Costa Rica Nicaragua Panamá Guatemala República Dominicana

2008 2009 2010

7

Recuadro 1. Incertidumbres y riesgos de alcance mundial en América Latina y el Caribe

Si bien los fundamentos económicos de América Latina y el Caribe siguen siendo sólidos y la dinámica de crecimiento ha sido saludable hasta la fecha, la región es cada vez más consciente del aumento de las incertidumbres y los riesgos de alcance mundial. A medida que se reduce el espacio para las maniobras con las políticas tendientes a evitar una crisis más profunda en los países desarrollados, la aversión al riesgo ha aumentado en todos los mercados, como también las probabilidades de que se produzca una desaceleración económica mundial. Existen dos epicentros de incertidumbre: el primero y más grave es Europa, y el segundo es Estados Unidos. Esta incertidumbre da lugar a situaciones mundiales muy variadas, que van desde una contracción económica difícil pero tolerable hasta una grave. Si bien hasta ahora la actividad económica real en América Latina y el Caribe no parece haberse visto muy afectada por las recientes turbulencias en los países desarrollados, es probable que a corto plazo se produzcan revisiones a la baja de las previsiones de crecimiento, en consonancia con las proyecciones de crecimiento más pesimistas que se están realizando para Estados Unidos y Europa. La fuerte vinculación de acciones en todo el mundo se ha ajustado aún más en los últimos meses. Los márgenes soberanos también han aumentado recientemente en América Latina y el Caribe, pero en general se han mantenido en niveles bajos y estables en comparación con los de varios países europeos. Si se produjera una nueva crisis, las economías avanzadas podrían entrar en una recesión seguida de una prolongada trayectoria de bajo crecimiento, como sucedió en 2008. Lamentablemente, la capacidad de reacción ante conmociones de los países de la región varía considerablemente, lo que implica que una mala situación mundial podría tener consecuencias perjudiciales para algunos países de la región, especialmente aquellos países de América Central y el Caribe que carecen de una política macroeconómica anticíclica y de redes de protección social adecuadas, como así también para los países vinculados más estrechamente con Estados Unidos y Europa y aquellos que menos se benefician con el precio elevado de los productos básicos debido a la demanda de China. En América Central, los principales canales de transmisión probablemente sean los mismos que durante la crisis de 2008: o Comercio. Estados Unidos y la Unión Europea son los mercados de exportación más grandes de América

Central y representan el 60% de las exportaciones agrícolas. o Remesas. Las remesas de los trabajadores originadas en el exterior suman entre el 12% y el 20% del PIB,

excepto en Costa Rica y Panamá. Además, el 90% de las remesas enviadas a los países de América Central se originan en Estados Unidos.

o Mercados de capital. El acceso a los mercados internacionales de capital puede tornarse más difícil si la confianza de los inversionistas colapsa. Esto podría afectar a los países con grandes necesidades financieras que no pueden satisfacerse en los mercados nacionales o a través de préstamos multilaterales y bilaterales.

o Asistencia oficial para el desarrollo. Después de la crisis económica de 2008, los recursos de los donantes eran muy escasos. Si se produce otra contracción grave de la economía mundial, el financiamiento a través de estas fuentes será limitado.

En virtud de estos riesgos, las autoridades de Honduras han adoptado una actitud mucho más cautelosa, con énfasis en las reformas estructurales fiscales y en un ajuste gradual de la política fiscal a fin de permitir el margen necesario para actuar con rapidez en caso de que se produjera una situación adversa. El Banco Central está consciente de la necesidad de continuar mejorando su capacidad de implementar una política anticíclica, si fuera necesario. Honduras enfrentaría el desafío de una recesión mundial con un margen limitado para flexibilizar su postura fiscal dada la necesidad de reforzar la sostenibilidad fiscal a largo plazo. La flexibilización monetaria en Honduras debería seguir en sintonía con los ciclos económicos. En este sentido, la flexibilidad cambiaria se considera parte de la estrategia para atenuar el impacto de una desaceleración más pronunciada. En el caso de que se produjera una nueva recesión en la economía mundial, el PIB de Honduras crecería entre el 2% y el 3% en 2011, y se contraería alrededor del 2% en 2012, a medida que se reducen los flujos de exportaciones y remesas. Sin embargo, el déficit del Gobierno central no aumentaría tanto como en 2008 (6,2% del PIB) y llegaría a alrededor del 4,5% del PIB. Además, si bien en esta situación la depreciación del tipo de cambio aumentaría el valor de la deuda externa, Honduras tiene una relación entre deuda y PIB relativamente baja (27,8% del PIB) que podría amortiguar el impacto y permitiría al país obtener acceso a financiamiento adicional a través de organismos multilaterales y acreedores nacionales.

8

Gráfico 2. Honduras: Acontecimientos económicos recientes

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-4

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46

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2007 2008 2009 2010 2011

IMAE desestacionalizado y crecimiento del PIB (variación porcentual de 12 meses)

Crecimiento anual real del PIB

IMAE -tendencia

IMAE promedio anual -crecimiento tendencial

Jul. 1110,3%

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-10

-5

0

5

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20

Ene. 07 Nov. 07 Sept. 08 Jul. 09 Mayo 10 Mar. 11

Remesas acumuladas anuales

(variación porcentual de 12 meses)

Exportaciones

-60

-40

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40

60

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Ene. 07 Oct. 07 Jul. 08 Abr. 09 Ene. 10 Oct. 10

Comercio de bienes de Honduras (variación porcentual de 12 meses)

Importaciones

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Ene. 07 Ene. 08 Ene. 09 Ene. 10 Ene. 11

Tasa de interés real

Crecimiento del crédito

Crédito al sector privado y tasas de interés real

(en millones de US$)

27193067

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

2006 2007 2008 2009 2010 2011

Reservas internacionales netas (en millones de US$)

-30

-20

-10

-

10

20

30

40

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60

70

Ene. 04 Mar. 05 Mayo 06 Jul. 07 Sept. 08 Nov. 09 Ene. 11

Precios mundiales de los alimentosInflación global

Inflación interna inducida por el precio de los alimentos

Inflación

(variación porcentual interanual)

Si bien el crédito al sector privado sigue siendo bajo, las tasas de interés más bajas contribuirán a su recuperación.

Además, las reservas internacionales han aumentado considerablemente desde 2009.

Tras la fuerte caída de 2009, el PIB se está recuperando

.

Las exportaciones crecen a un ritmo rápido, pero los precios más altos del petróleo podrían empeorar el déficit de cuenta corriente actual.

Si bien los precios mundiales de los alimentos han aumentado,el impacto en los precios internos ha sido moderado.

Las remesas están aumentado y seguirán fuente principal de ingresos.

9

Fuentes: Banco Central de Honduras, FMI y cálculos del personal del Banco Mundial.

10

Gráfico 3. Honduras: Acontecimientos fiscales

Fuentes: Banco Central de Honduras, FMI y cálculos del personal del Banco Mundial.

En 2010, el déficit fiscal se redujo considerablemente,

Entre tanto, la masa salarial se ha estabilizado,

...y los gastos de capital se han reducido..

financiado principlamente por fuentes externas.

el ahorro del sector público se ha recuperado ligeramente

annual % change

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- 6

- 5

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- 3

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2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Sector público combinado

Gobierno central

Balance fiscal (en porcentaje del PIB)

- 2

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2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Financiamiento externo Financiamiento interno

Fuentes de financiamiento del balance fiscal (en millones de US$)

Sin embargo, la deuda interna siguió siendo la principal fuente para satisfacer las necesidades de financiamiento.

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0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Salario/ingresos tributarios (porcentaje, a la izquierda)

Masa salarial (en porcentaje del PIB, a la derecha)

(Gobierno central)

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2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Gastos de capital

(En porcentaje del PIB)

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2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Deuda interna del Gobierno central

(en porcentaje del PIB)

- 2

- 1

- 1

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2

3

3

2006 2007 2008 2009 2010

Ahorro público (en porcentaje del PIB)

11

Cuadro 1. Honduras: Indicadores económicos seleccionados

a/ Proyecciones. b/ Bienes solamente. p/ Preliminar.

Nota: En estas proyecciones se da por supuesto que las reformas respaldadas por el CPD están implementadas. Fuente: Secretaría de Finanzas, FMI y estimaciones del personal del Banco.

2006 2007 2008 2009 2010 p/ 2011 a/ 2012 a/ 2013 a/ 2014 a/

Crecimiento del PIB real 6,6 6,3 4,0 (1,9) 2,8 3,4 3,6 4,0 4,0

Inflación del IPC 5,3 8,9 10,8 3,0 6,5 8,2 7,9 6,0 6,0

Componentes del balance del sector público 2006 2007 2008 2009 2010 p/ 2011 a/ 2012 a/ 2013 a/ 2014 a/

Balance del sector público combinado (1,3) (1,6) (1,7) (4,7) (2,9) (3,1) (2,5) (2,0) (2,0)

Gobierno central (1,1) (2,9) (2,4) (6,2) (4,8) (3,8) (3,1) (2,1) (2,1)

Otros sectores públicos (0,2) 1,3 0,7 1,6 1,9 0,7 0,6 0,1 0,1

De los cuales: Fondos de pensión 0,7 1,1 2,0 1,7 2,3 1,9 1,6 1,3 1,2

Gobierno central 2006 2007 2008 2009 2010 p/ 2011 a/ 2012 a/ 2013 a/ 2014 a/

Total de ingresos del Gobierno central 18,2 19,2 19,9 17,5 17,4 17,2 17,5 17,6 17,6

Ingresos corrientes 16,7 17,6 17,8 15,6 16,0 16,2 16,7 16,8 16,8

Ingresos tributarios 15,3 16,4 16,1 14,6 14,8 15,1 15,3 15,5 15,5

Ingresos no tributarios 1,4 1,2 1,7 1,1 1,1 1,1 1,4 1,3 1,3

Otros 1,5 1,6 2,1 1,9 1,4 1,0 0,8 0,8 0,8

Total de gastos del Gobierno central 19,3 22,1 22,4 23,8 22,2 21,0 20,6 19,7 19,7

Gastos corrientes 16,1 18,1 17,5 19,2 18,4 17,1 16,7 16,6 16,6

De los cuales: Sueldos y salarios 8,3 9,2 9,3 11,2 11,0 9,9 9,7 9,5 9,3

Contribuciones a la seguridad social 0,7 0,7 0,8 0,9 1,0 0,9 1,0 0,9 0,9

De los cuales: Pagos de intereses 1,0 0,7 0,7 0,7 1,0 1,3 1,4 1,4 1,4

Gastos de capital 3,4 4,1 4,8 4,6 3,7 3,9 3,9 3,1 3,1

De los cuales: Inversión presupuestaria 1,7 2,2 2,4 2,8 1,7 2,3 2,1 2,1 2,1

De los cuales: Otros 1,7 1,9 2,4 1,8 2,0 1,6 1,8 0,9 0,9

Balance del Gobierno central (1,1) (2,9) (2,4) (6,2) (4,8) (3,8) (3,1) (2,1) (2,1)

Deuda total del sector público 31,7 19,7 20,2 23,7 26,3 27,8 28,0 27,8 27,6

2006 2007 2008 2009 2010 p/ 2011 a/ 2012 a/ 2013 a/ 2014 a/

Cuenta corriente (% del PIB) (3,7) (9,0) (15,3) (3,6) (6,2) (7,2) (6,3) (5,9) (5,7)

Inversión extranjera directa (% del PIB) 6,1 7,5 7,3 3,7 5,2 5,5 5,2 5,0 5,0

Exportaciones (variación porcentual anual) b/ 6,7 8,1 8,3 (18,7) 17,1 22,5 9,6 7,7 5,0

Importaciones (variación porcentual anual) b/ 11,7 19,8 17,4 (28,1) 17,6 18,2 8,7 6,8 4,9

Reservas internacionales brutas (millones de US$) 2824,0 2733,0 2691,0 2331,0 2931,0 3280,0 3460,4 3680,3 3896,6

En meses de importaciones 4,4 3,5 4,7 3,5 3,8 3,2 3,1 3,1 3,1

Reservas internacionales netas (millones de US$) 2531,0 2409,0 2460,0 2116,0 2719,0 3067,0 3246,4 3466,3 3682,6

Sector público (porcentaje del PIB)

Producción e inflación (variación porcentual anual)

Sector externo

12

Panorama macroeconómico y sostenibilidad de la deuda

17. Se prevé que la economía de Honduras crecerá un 3,4% en 2011, lo que constituiría una mejora respecto del período 2009-10, pero una tasa baja en comparación con la publicada a mediados del decenio de 2000. Por una parte, mientras las economías de los principales asociados comerciales de Honduras se desaceleran, las exportaciones de maquila7 se han estancado. Por otra parte, el precio de los productos básicos sigue siendo alto y el valor de las exportaciones de productos agrícolas, como café y bananas, ha aumentado. Además, se prevé que la desaceleración económica de Estados Unidos genere una disminución de las remesas con respecto a 2010. Se proyecta un aumento del 22,5% de las exportaciones totales y del 18,2% de las importaciones. Se anticipa un aumento de la inversión extranjera directa de 5,2% del PIB en 2010 a 5,5% del PIB en 2011.

18. A pesar de la incertidumbre a nivel mundial, las perspectivas de crecimiento para Honduras siguen siendo positivas en general. En una hipótesis de referencia, se prevé que el crecimiento económico mundial seguirá siendo lento al menos durante el primer semestre de 2012. Como resultado, según las proyecciones la maquila se estancará mientras que las exportaciones agrícolas seguirán aumentando debido al precio relativamente alto de los productos básicos. Durante el segundo semestre de 2012, se prevé que la economía mundial se recupere lentamente. Se anticipa que las exportaciones de maquila, estimuladas por el crecimiento de Estados Unidos, impulsarán la producción industrial a partir del segundo semestre de 2012. Como resultado, se estima que la economía de Honduras crecerá un 3,6% en 2012 y alrededor de 4% en el período 2013-14.

19. Se prevé que la política monetaria se mantendrá en guardia a medida que la inflación global aumenta. La inflación básica se mantuvo en un 6,5% en julio, y las proyecciones actuales sugieren que llegará a 8,2% a fines de 2011, lo que estaría dentro del nivel previsto por el Banco Central de 7% a 9%. El Banco Central se ha comprometido a cumplir con el nivel de inflación previsto. Para lograr este objetivo, continuará reduciendo el exceso de liquidez mediante la colocación de sus propios valores. A corto plazo, el tipo de cambio continuará siendo la principal base de las expectativas inflacionarias. A mediano plazo, se estima que los precios de los productos básicos y los combustibles disminuirán y, por ende, se prevé que la inflación seguirá una tendencia similar y llegará a 6% en 2014.

20. A fines de julio de 2011, el Gobierno introdujo un sistema de banda cambiaria

móvil, con lo cual retornó a la política que había adoptado antes de 2005 y garantizó una mayor flexibilidad cambiaria. El tipo de cambio móvil será equivalente al diferencial previsto entre la inflación nacional y extranjera y las modificaciones del tipo de cambio efectivo nominal. La tasa básica se ajustará en consecuencia una vez por semana. Como medida de transición, se puede producir una apreciación del tipo de cambio a la banda mínima en un solo día, pero la depreciación no puede superar los 2 centavos por día.

7 El programa de manufactura de “plantas gemelas” de Honduras en virtud del cual las instalaciones de producción especializadas pueden importar componentes sin pagar derechos de aduana para el almacenamiento en aduana, el montaje y la posterior reexportación. La industria de la maquila de Honduras incluye sectores como textiles y prendas de vestir, entre otros.

13

21. Se prevé que el déficit de cuenta corriente disminuirá a mediano plazo. Según las

previsiones, en el período 2012-14 las remesas de los trabajadores se mantendrán cerca del 16% del PIB. Se prevé que las importaciones crecerán en promedio alrededor del 7%; este aumento, combinado con las mayores exportaciones, reduciría el déficit de cuenta corriente de 7,2% del PIB en 2011 a 5,7% en 2014. Se anticipa una disminución de la inversión extranjera directa, principalmente en el sector de la maquila, de 5,2% del PIB en 2010 a cerca de 5% en 2014.

22. El Gobierno sigue firmemente decidido a reducir el déficit combinado del sector público a 2% del PIB a mediano plazo8. Durante el mandato del presidente Lobo, el Gobierno continuará realizando reformas para fortalecer las finanzas de los fondos de pensiones públicas y del Instituto de Seguridad Social de Honduras, aumentar la eficiencia de las empresas estatales, y mejorar la focalización de las redes de protección social. Se prevé que los ingresos tributarios mejorarán levemente a mediano plazo como resultado de la ejecución de las reformas tendientes al fortalecimiento de la administración tributaria. Se estima que los gastos corrientes disminuirán debido a que la masa salarial se ha contenido a través de diversas medidas. El Gobierno prevé recurrir a financiamiento externo para financiar el déficit y refinanciar la deuda interna9.

23. En un análisis de sostenibilidad se sugiere que la deuda pública de Honduras se ubica en una trayectoria sostenible (véase el anexo 5). En la hipótesis de referencia, se espera que la relación entre deuda pública y PIB se incremente de 26,3% del PIB en 2010 a 28% en 2012 para luego reducirse en forma gradual. Según las proyecciones, la trayectoria de la deuda pública declinará aun en la hipótesis alternativa más pesimista analizada en dicho estudio.

24. Existe el riesgo de que la economía mundial entre nuevamente en recesión a fines de 2011. En nuestra hipótesis de referencia, se da por supuesto que la economía mundial crecerá el 2,8% en 2011 y el 3,2% en 2012. Es probable que América Central y Honduras se vean afectadas si los países desarrollados entran nuevamente en recesión. Aunque la magnitud de una nueva crisis sigue siendo muy incierta, existe una serie de factores que podrían hacer que sea más grave que en 2008. En primer lugar, el alcance en cuanto a la política monetaria y fiscal en Europa y Estados Unidos actualmente es limitado. En segundo lugar, si el crecimiento de China se viera afectado, esto repercutiría en los precios de los productos básicos y exacerbaría la depresión de la demanda mundial. Si la economía mundial cayera en otra crisis, la economía de Honduras podría experimentar una contracción similar a la que se produjo en 2008 (aproximadamente -2%)10. Sin embargo, el impacto fiscal podría ser menos grave gracias a las recientes reformas estructurales realizadas en el sector fiscal (véanse más detalles en el recuadro 1). Además, el Gobierno ha seguido atentamente las condiciones

8 A largo plazo, se estima que el país podrá ejecutar una política fiscal anticíclica adecuada. Muchas de las reformas estructurales respaldadas por el programa contribuirán a este fin. 9 Actualmente, el financiamiento interno es más costoso que el externo y está disponible relativamente a corto plazo. El Gobierno desea refinanciar la deuda interna por un período más prolongado y a un costo menor. Sin embargo, el Gobierno también está sopesando los posibles riesgos asociados con el tipo de cambio y las tasas de interés, al igual que los efectos en la liquidez interna de no recurrir al financiamiento de inversionistas locales. Además, dadas las percepciones del riesgo país de los inversionistas, el costo en concepto de intereses de colocar un bono en los mercados internacionales es incierto. 10 Si la economía global se contrae, es probable que las exportaciones de maquila disminuyan considerablemente y contrarresten el impacto positivo de las exportaciones de café y bananas.

14

económicas externas y actualmente prepara un plan de acción para mitigar los efectos negativos de una posible desaceleración fuerte de la economía mundial.

25. En síntesis, a la luz de las medidas adoptadas por las autoridades hondureñas y de la actual recuperación de la economía del país, se considera que el marco de política macroeconómica resulta adecuado para el CPD propuesto.

Delito, violencia y seguridad ciudadana

26. El programa de seguridad ciudadana es cada vez más importante en Honduras. La deficiente gestión de gobierno, la inestabilidad política, el crecimiento lento y los resultados sociales insatisfactorios han contribuido a la creación de un entorno propicio para el delito y la violencia. Entre 2005 y 2010, la tasa de homicidios del país se duplicó de 37 a 82,4 asesinatos por cada 100 000 habitantes, con lo cual Honduras pasó del tercer al primer lugar en América Central y, de hecho, en todo el mundo (gráfico 4)11. Los homicidios se concentran entre los hombres (94%), especialmente entre aquellos de 15 a 34 años. Según el Observatorio de la Violencia, el 70% de todos los homicidios ocurren en zonas urbanas, aunque el porcentaje es significativo y cada vez mayor también en las zonas rurales (30% de los homicidios).

27. En los últimos cinco años, la violencia contra las mujeres también se ha incrementado en 125%; las tasas de homicidios de mujeres han aumentado de 4,8 asesinatos por cada 100 000 habitantes en 2005 a 10,8 asesinatos por cada 100 000 habitantes en 2010. Es la segunda causa de muerte de mujeres en Honduras. Según la Encuesta Nacional de Epidemiología y Salud Familiar de 2005, el 15% de las mujeres fueron víctimas de alguna forma de violencia al menos una vez en los últimos 12 meses). Las tasas fueron ligeramente más elevadas para las mujeres de las zonas urbanas en comparación con las que viven en zonas rurales (17% frente a 12%).

Gráfico 4. Tasas de homicidios en países de América Central por cada 100 000 habitantes (2005-10)

Fuente: Banco Mundial (2011), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2011), Sistema de la Integración Centroamericana (2011).

11 La violencia se concentra en las zonas urbanas. Entre las ciudades con más de 100 000 habitantes, las más violentas son La Ceiba (158 homicidios por cada 100 000 habitantes), San Pedro Sula (148), Juticalpa (129), Puerto Cortes (109), Comayagua (104) y Tegucigalpa y Comayaguela (93).

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2005 2006 2007 2008 2009 2010

Costa Rica

El Salvador Guatemala

Honduras

Nicaragua Panamá

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28. El delito y la violencia están empobreciendo a Honduras y se han convertido en un importante obstáculo para el desarrollo. El deterioro de la seguridad ciudadana perjudica el potencial de crecimiento y el clima de inversión de Honduras, al igual que el avance del desarrollo social y humano y las perspectivas de mejora de la gestión de gobierno. Se estima que el costo económico anual del delito y la violencia ronda el 10% del PIB de Honduras (casi US$900 millones)12. Según un estudio realizado recientemente por el Banco, se estima que una reducción del 10% de las tasas de homicidio podría promover el crecimiento económico anual en un 0,7%)13. No causa sorpresa que los ciudadanos perciban los delitos violentos como una de las principales amenazas a su bienestar, ni que la imposibilidad de poner freno a esta epidemia menoscabe la legitimidad del Gobierno y el imperio de la ley.

29. En el Informe sobre el desarrollo mundial 2011: Conflicto, seguridad y desarrollo, se proporciona un marco sólido para comprender la dinámica del delito y la violencia en Honduras. En dicho informe se aduce que el riesgo de grandes actos de violencia es mayor cuando los niveles elevados de tensiones internas y externas se combinan con instituciones nacionales deficientes. Las sociedades son vulnerables cuando las instituciones no pueden proteger a los ciudadanos de los delincuentes, o no pueden proporcionar acceso equitativo a la justicia y las oportunidades económicas. Estas vulnerabilidades se ven exacerbadas en los países con niveles altos de tensión interna (elevado nivel de desempleo juvenil, creciente desigualdad de ingreso e injusticias perceptibles). Los acontecimientos impulsados desde el exterior, como la presencia de redes de traficantes o las crisis económicas, aumentan las presiones que pueden generar violencia.

30. En el caso de Honduras, los niveles cada vez mayores de delitos y violencia son, en parte, el resultado de fenómenos externos. El tráfico de drogas se ha convertido en la causa principal del aumento de los niveles de violencia en Honduras durante los últimos años, como resultado del cambio de las rutas del tráfico de drogas entre América del Sur y América del Norte desde el Caribe hacia el corredor de América Central y México14. Existe una correlación entre las tasas de homicidio y las partes del país con alta intensidad de tráfico de drogas, como la costa atlántica y las regiones fronterizas con Guatemala.

31. Al igual que otros países del triángulo del norte de América Central, Honduras ha experimentado una proliferación de pandillas juveniles debido a la deportación de miembros de pandillas transnacionales de las prisiones estadounidenses desde mediados de la década de 199015. Se estima que aproximadamente 112 pandillas, o maras16, con 36 000 miembros operan actualmente en el país, y que el 15% de los homicidios están relacionados con ellas17. Si bien se ha exagerado el rol de las pandillas juveniles, sus estrechos vínculos con diferentes formas de crimen organizado las han convertido en una creciente amenaza para la seguridad ciudadana.

12 Banco Mundial (2011). Crime and Violence in Central America. A Development Challenge (Delito y violencia en América Central: Un desafío para el desarrollo). 13 Ibídem. 14 “Drug trafficking and violence in Central America and beyond”. Gabriel Demombynes. Estudio de casos de antecedentes. Informe sobre el desarrollo mundial 2011. 15 Ibídem. 16 Cuando se hace referencia a las pandillas de América Central, a veces se hace una distinción entre las maras y las pandillas: el término “maras” se usa para referirse a las pandillas MS-13 y 18th Street, mientras que el término “pandillas” se usa para las pandillas locales del país. 17 Casa Alianza, 2006. http://www.casa-alianza.org/docs/2006/2006-12-12-26-hond-ejec.pdf.

16

32. El impacto de estas tensiones externas se ha visto exacerbado por la prevalencia de varios factores de riesgo que hacen que las personas y las comunidades sean vulnerables a la violencia. Los estudios muestran que la violencia no puede atribuirse a un solo factor, sino a la acumulación de desventajas y riesgos. Las personas violentas suelen sufrir desventajas a nivel personal (por ejemplo, bajo nivel de educación, escasas aptitudes relacionadas con las posibilidades de empleo), en sus familias (violencia doméstica, falta de supervisión parental), sus relaciones (amigos que son miembros de pandillas), sus comunidades (vivir en lugares violentos con elevada presencia de armas, drogas y alcohol), y en la sociedad en general (cultura de violencia, estigmatización de los jóvenes pobres como criminales, policía represiva y corrupta)18. Honduras muestra una prevalencia de muchos de estos riesgos. Al menos en las dos últimas décadas, el país ha tenido altos niveles de emigración en busca de trabajo, lo que se traduce en estructuras familiares disfuncionales en las cuales los niños y los jóvenes no tienen suficiente supervisión parental, por lo que se convierten en presas fáciles de la orientación y la estructura que ofrecen las pandillas juveniles o maras. Otro factor de riesgo es la gran cantidad de armas de fuego debido a la aplicación poco rigurosa de las reglamentaciones. En 2010, se registraron 151 003 armas de fuego, pero el total estimado ascendió a casi 800 00019. En la mayoría de los asesinatos denunciados durante 2010, se usaron armas de fuego20. Otros factores influyentes son los altos niveles de desigualdad y la falta de oportunidades (véase la sección siguiente).

33. Debilitado por (entre otros factores) la influencia corruptora del crimen organizado, el sistema de justicia penal no ha cumplido con eficacia sus funciones preventivas, disuasivas y punitivas, lo que ha socavado la buena gestión de gobierno y el imperio de la ley. Mientras los deficientes sectores estatales de justicia y seguridad luchan para combatir el crimen organizado, y a menudo fracasan, se reduce la confianza de los ciudadanos hondureños en el imperio de la ley. Las deficiencias institucionales generalmente contribuyen a mantener las situaciones de impunidad. En 2006, se presentaron 63 537 denuncias penales, de las cuales 49 198 se remitieron para su investigación y solo 1015 concluyeron con un fallo condenatorio, lo que se debe en parte a las deficiencias del proceso de investigación penal. En general, la confianza en las instituciones de justicia penal y en la policía se ha reducido considerablemente en los últimos años, de 51% en 2004 a 41% en 2008, y de 57% en 2004 a 44% en 2008, respectivamente21. A pesar de la escasa confianza de los ciudadanos en el sector de seguridad y justicia, la cantidad de denuncias legales se ha duplicado en los últimos años. El desempeño deficiente del sector social y la ausencia de una política social integral de actividades de prevención de la violencia debilitan a la sociedad; al mismo tiempo, las escasas perspectivas de educación y las oportunidades de trabajo limitadas hacen que el delito sea una opción atractiva. Pobreza, género y desarrollo social

34. Honduras sigue siendo uno de los países más pobres y desiguales de América Latina. El país se vio gravemente afectado por la crisis económica. Las estimaciones 18 Los “lugares críticos” territoriales de delito y violencia suelen coincidir con enclaves de desigualdad urbana que padecen diversas formas de riesgos y desventajas (altos niveles de pobreza, escaso capital social, falta de servicios públicos, alta exposición a desastres naturales, deterioro urbano, etc.). 19 Informe sobre desarrollo humano para América Central 2009-10, PNUD. 20 Informe anual del Observatorio Nacional de Violencia, 2010. 21 Barómetro de las Américas, por el Proyecto de Opinión Pública de América Latina, Political Culture, Governance and Democracy in Honduras, 2008.

17

preliminares indican que, como resultado de la contracción económica de 2009 asociada con la crisis económica internacional, es posible que la pobreza en Honduras haya aumentado aproximadamente un 2% entre 2008 y 2009. Las cifras basadas en el consumo de 2009 indican que el 44,5% de la población vivía en la pobreza y el 20,1%, en la pobreza extrema (gráfico 5)22. Se prevé que estas tasas disminuyan gradualmente a medida que se recupere el crecimiento. Según la evaluación de la pobreza en Honduras (2006), los pueblos indígenas y otros grupos no mestizos o ladinos representan el 6,5% de la población, y el 71% vive por debajo de la línea de pobreza. De acuerdo con las cifras oficiales, el coeficiente de Gini que mide la desigualdad en la distribución del ingreso era de 0,57 en 2007. Estas cifras se encuentran entre las más altas de América Latina.

35. La caída en las remesas de los asalariados observada en 2009 constituyó un importante mecanismo de transmisión de la pobreza. Una cuarta parte del 20% más pobre de la población recibe remesas, que representan aproximadamente un cuarto de su ingreso total. Dado que más de la mitad de todos los migrantes provienen de zonas urbanas, los pobres de estas áreas son más vulnerables a la caída en las remesas. Según un análisis reciente del Banco, la mayoría de los trabajadores tienen empleos de baja calificación y mal remunerados en la agricultura y en otros sectores relacionados. En Honduras, la agricultura parece ser el absorbedor residual de trabajo, y no los servicios minoristas, como sucede en otros países de América Central. Durante la crisis de 2008-09, el desempleo urbano en Honduras aumentó rápidamente debido a la pérdida de empleos en el sector de las maquilas y la construcción.

36. Para compensar el posible impacto negativo de los esfuerzos de consolidación fiscal en los más vulnerables, el Gobierno presentó recientemente un nuevo programa de transferencias monetarias condicionadas (Bono 10 Mil). Se estima que, para fines de 2011, el programa abarcará alrededor de 300 000 familias que viven en la pobreza extrema. Este programa, que se presentó en 2010, no solo intenta mitigar el impacto de la crisis económica y fiscal en los pobres a corto plazo, sino que también contribuye al objetivo de largo plazo de reducción de la pobreza, establecido en el plan nacional. El programa, que está respaldado por el Proyecto de Protección Social del Banco, engloba algunos de los anteriores programas de transferencia monetaria y mejorará la cobertura, los beneficios y la acumulación de capital humano para las familias elegibles que viven en la pobreza extrema. Las anteriores transferencias monetarias Bono Solidario y Bono Escolar han dejado de funcionar de manera independiente y se han incorporado dentro del Bono 10 Mil. El grupo al que está dirigido este programa se compondrá de aproximadamente 600 000 familias que viven en la pobreza extrema, con hijos de entre 0 y 5 años, niños en la escuela primaria (de primero a sexto grado) y mujeres embarazadas. Estas familias representan alrededor del 87% de todas las familias que se encuentran en la pobreza extrema. El programa tiene como objetivo proporcionar beneficios más adecuados para estos hogares, con la condición de que inviertan en acumulación de capital humano a través del uso frecuente de servicios de salud o educación. Además, muchos de los hogares que actualmente se benefician con el programa tienen orígenes indígenas.

22 Es posible que las cifras oficiales de Honduras difieran de estas porque se basan en el ingreso de los hogares y se usa otra metodología para el cálculo.

18

Gráfico 5. Pobreza y pobreza extrema en Honduras (2002-07 y proyecciones hasta 2012)

Fuente: Simulaciones propias basadas en los datos del estudio de medición de niveles de vida del Instituto

Nacional de Estadísticas.

37. Las cuestiones de género y de edad han llevado a comportamientos de riesgo que pueden contribuir a la violencia como un importante obstáculo para el desarrollo. Las altas tasas de embarazos de adolescentes, especialmente entre las mujeres pobres, no solo dan lugar a una gran proporción de hogares encabezados por una mujer —35% en 2006, el porcentaje más alto en América Central— sino también a tasas más altas de deserción escolar, lo que hace que sea más difícil para las mujeres jóvenes obtener empleos de calidad. Sin embargo, en promedio, las mujeres actualmente reciben más enseñanza que los hombres, lo que se traduce en una brecha de género inversa en la educación (coeficiente de mujeres y hombres: en matrícula en la escuela primaria 99,78; matrícula en la escuela secundaria 123,94; matrícula en la escuela terciaria 151,48 en 2008). En cambio, la participación de las mujeres en la fuerza laboral ha aumentado lentamente en las dos últimas décadas. Con solo 40,1% en 2009, sigue siendo una de las tasas más bajas de participación femenina en la fuerza laboral de América Latina (promedio de América Latina y el Caribe: 56% en 2009).

38. Entre los varones, la deserción escolar, agravada por la falta de oportunidades de empleo, puede llevarlos a participar en pandillas y actos de violencia, como también en delitos y tráfico de drogas. Tanto para los niños como para las niñas, la calidad deficiente de la educación también puede contribuir a la deserción escolar y generar los comportamientos de riesgo descritos anteriormente. En las dos últimas décadas, Honduras ha dedicado una parte cada vez mayor del gasto público al sector de la educación. Los gastos de educación del sector público aumentaron de 5% a 8,6% del PIB entre 1990 y 2007. A pesar de este aumento, Honduras no ha podido incrementar el nivel de los resultados en materia de educación de los estudiantes, en parte debido al elevado ausentismo de los docentes y la oposición de los fuertes sindicatos de docentes a las reformas. El desempeño deficiente del sistema educativo también tiene graves consecuencias en cuanto a la violencia, puesto que la deserción escolar es uno de los principales factores de riesgo relacionados con la participación de niños y jóvenes en delitos y hechos violentos.

19

III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO

39. A comienzos de 2010, el Congreso hondureño aprobó la Visión de País 2010-38 y el Plan de Nación 2010-22 propuestos por el Gobierno. Los objetivos generales de largo plazo de Visión de País son los siguientes: i) una Honduras sin pobreza extrema, educada y sana, con sistemas consolidados de previsión social; ii) una Honduras que se desarrolla en democracia, con seguridad y sin violencia; iii) una Honduras productiva, generadora de oportunidades y empleo digno, que aprovecha de manera sostenible sus recursos y reduce la vulnerabilidad ambiental, y iv) un Estado moderno, transparente, responsable, eficiente y competitivo. Las prioridades y los desafíos del gobierno de Lobo están vinculados con estos objetivos e incluyen los siguientes:

40. Fortalecer la gestión macroeconómica y fiscal. Lograr un crecimiento del PIB a tasas superiores al aumento de la población sigue siendo un desafío clave para el Gobierno. Estas son algunas de las principales cuestiones que se deben abordar: fortalecer las finanzas públicas, desarrollar el sector financiero privado, diversificar las exportaciones, aumentar el acceso al crédito, proporcionar valor agregado a los productos de exportación y aumentar la adopción de tecnología para los principales motores de crecimiento. La operación propuesta respalda los principales elementos de la estrategia del Gobierno. Entre ellos se incluyen los siguientes: i) reformar el sistema tributario del país para aumentar la recaudación, mejorar la administración tributaria y combatir la evasión tributaria; ii) controlar la masa salarial del sector público en los sectores clave, con especial énfasis en el de educación, y iii) reducir el déficit actuarial de las instituciones de salud y de pensiones públicas.

41. Garantizar el imperio de la ley y controlar el delito y la violencia. Desarrollar una política integrada de seguridad ciudadana, fomentar la credibilidad de los funcionarios encargados de la justicia, mejorar el desempeño de las instituciones públicas responsables de prevenir el delito y la violencia y hacer cumplir la ley, y fortalecer el desempeño de los sectores público y privado contra el crimen organizado siguen siendo las cuestiones básicas identificadas por el gobierno de Lobo. La operación propuesta respalda la estrategia de prevención de la violencia y el mecanismo de coordinación interinstitucional de la política integrada de seguridad ciudadana del Gobierno (Política Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana 2011-22).

IV. RESPALDO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO Nexo con la estrategia de alianza con el país 42. La operación propuesta respalda el avance hacia los objetivos estratégicos de

ampliar las oportunidades a través de la reducción de las vulnerabilidades y mejorar la seguridad ciudadana, incluidos en la nueva EAP (informe n.º 63370-HN). En la EAP se pretenden respaldar los siguientes objetivos: i) consolidación de la estabilidad macroeconómica y la gestión fiscal; ii) reducción de la pobreza y aumento del empleo como base para la estabilidad social; iii) esfuerzos tendientes a mejorar la gestión de gobierno; iv) mejora de la seguridad ciudadana, y v) la continua ejecución de la cartera actual de proyectos para respaldar los pilares de la EAP. El CPD propuesto es la primera operación crediticia programática prevista en la EAP y contribuiría a los objetivos de

20

estabilidad macroeconómica y gestión fiscal, como también a la mejora de la seguridad ciudadana.

Relación con otras operaciones del Banco

43. El CPD propuesto está vinculado con el Préstamo de Asistencia Técnica para la Mejora del Desempeño del Sector Público (P110050) orientado a abordar las cuestiones de gestión de recursos humanos, entre otras áreas (US$18 millones). El Gobierno está firmemente empeñado en consolidar una masa salarial sostenible, con un crecimiento limitado al 10,1% del PIB en 2011 y 10% del PIB en 2012. En la esfera de la gestión de recursos humanos, mediante la nueva operación en el sector público, se proporcionará asistencia técnica al Gobierno para respaldar sus esfuerzos tendientes a controlar los gastos de personal y mejorar la profesionalización de la administración pública en instituciones seleccionadas. El proyecto contribuirá a fortalecer el control de los gastos de personal a través de la ejecución de las siguientes auditorías de la nómina: i) auditoría de la nómina basada en transacciones de la Secretaría de Salud con énfasis en el personal contratado y de la Secretaría de Obras Públicas con énfasis en el personal temporal que recibe sueldos (jornales), ambos grupos con nóminas paralelas al Sistema de Administración Financiera Integrada (SIAFI) del Gobierno, y ii) auditoría de la nómina basada en procesos para las instituciones de administración central. Dadas las delicadas connotaciones políticas de estas cuestiones, mediante el proyecto también se financiará una estrategia de comunicaciones para asesorar al Gobierno en cuanto a los aspectos políticos y económicos del proceso.

44. El Banco también considerará la forma en que su cartera, incluso aquellos

proyectos que no aborden directamente estas cuestiones, puede contribuir a reducir el delito y la violencia. Entre estos proyectos se incluyen el Proyecto de Asistencia Técnica para el Sector Financiero, que se concentra en los sistemas de pago; el Proyecto de Calidad de Educación, que tiene por objeto preparar a los graduados para ingresar en la fuerza de trabajo; y el Proyecto de Nutrición y Protección Social, que respalda el desarrollo de capacidades y los servicios de oferta de empleos para jóvenes en situación de riesgo. Además, la operación Barrio Ciudad, que combina la provisión de servicios básicos a través del mejoramiento urbano, junto con las intervenciones de prevención social en zonas urbanas pobres y la donación del Fondo Japonés de Desarrollo Social para la Generación de Empleo en Zonas Urbanas Pobres que complementa la operación Barrio Ciudad deben considerarse como parte de este paquete de intervenciones con potencial para contribuir a mejorar la seguridad ciudadana y abordar el crimen y la violencia en Honduras.

Colaboración con el FMI y otros donantes

45. La complejidad de la economía hondureña requiere la participación coordinada de los donantes clave. La operación propuesta fue elaborada en estrecha consulta con el FMI y el BID, como parte de una iniciativa multilateral coordinada para respaldar el programa del Gobierno tendiente a consolidar la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica. El BID está preparando una operación similar para respaldar la reforma de la administración

21

pública y las pensiones23. En 2010, el Directorio Ejecutivo del FMI aprobó otorgar financiamiento combinado a 18 meses a través de su mecanismo de préstamo otorgado en el marco de un acuerdo de derecho de giro y de su acuerdo de derecho de giro, con un acceso total al 100% de la cuota (aproximadamente US$202 millones). De acuerdo con el FMI, todos los criterios de desempeño cuantitativo para fines de junio de 2011 se cumplieron en su totalidad después del segundo examen.

46. El programa del FMI abarca cinco esferas de reforma. En primer lugar, prevé el control estricto de los gastos corrientes y del empleo en el Gobierno, para que el déficit del sector público no supere el 3,1% del PIB en 2011. En segundo lugar, requiere la mejora de la situación financiera de las empresas del sector público. En tercer lugar, establece un tope para las nuevas deudas contraídas en condiciones no concesionarias. En cuarto lugar, prevé una reducción de los déficits actuariales de los sistemas de pensiones públicas. Por último, procura fortalecer la situación financiera del Banco Central. Asimismo, el FMI está brindando asistencia técnica referida a la presupuestación plurianual, la proyección de ingresos, la liquidación de atrasos y la administración tributaria.

47. Además, el Banco está trabajando en el programa de seguridad en colaboración con

el grupo de donantes del G-16 sobre la justicia y la seguridad en Honduras. Este grupo está formado por la Unión Europea, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el Departamento de Estado de los Estados Unidos, el Organismo Japonés de Cooperación Internacional, el BID y el Organismo Canadiense de Desarrollo Internacional. El grupo de donantes ha elaborado una matriz sobre los proyectos y la asistencia técnica que se financiarán mediante la cooperación internacional. Además, el Banco trabajará con el Grupo de Amigos de Centroamérica, un grupo de coordinación de varios donantes que se creó en 2010 para coordinar las iniciativas de seguridad ciudadana en América Central. El Banco también trabaja en estrecha colaboración con el PNUD, que ha brindado asesoramiento a la Secretaría de Seguridad sobre la política nacional de seguridad ciudadana y el programa Municipios Más Seguros, que define una estrategia a nivel local. El Banco seguirá promoviendo la formación de alianzas con los donantes clave abocados a trabajar en las iniciativas de prevención de la violencia en Honduras, como la USAID y la Agencia Alemana de Cooperación Internacional. Asimismo, el Banco continuará promoviendo la formación de alianzas con donantes clave, tales como la Comisión Europea y el BID, que están diseñando importantes operaciones de seguridad ciudadana en el país. El BID también ha expresado interés en coordinar con el Banco la provisión de asistencia técnica relacionada con el diseño de una medida para la política integral de seguridad ciudadana y convivencia. El Banco también está analizando con la Comisión Europea las oportunidades para realizar estudios analíticos conjuntos e intervenciones de colaboración sobre la prevención de la violencia.

23 Tanto el Banco como el BID respaldan las mismas reformas a través de las operaciones de apoyo al presupuesto en el área de las pensiones y la administración pública. Las actividades de asistencia técnica provistas por ambas instituciones son complementarias: el apoyo del BID se centra en los aspectos legales, mientras que el respaldo del Banco se ha centrado en los aspectos técnicos de las reformas.

22

Enseñanzas aprendidas

48. En el diseño de este CPD se han incorporado las cuatro enseñanzas principales derivadas del Crédito de Apoyo a la Lucha contra la Pobreza (año fiscal 2005) y del Primer Crédito Programático en apoyo de las Políticas de Desarrollo del Sector Financiero (año fiscal 2005). Ambas operaciones fueron calificadas como moderadamente satisfactorias. Además, se tuvieron en cuenta las enseñanzas derivadas del Crédito para Políticas de Desarrollo a favor de la Recuperación de la Emergencia Fiscal (año fiscal 2010). Dichas enseñanzas son las siguientes:

• Para lograr un resultado exitoso, es esencial la identificación del país con las

reformas. El resultado satisfactorio de las operaciones crediticias anteriores se debe en gran parte a que respaldaron exclusivamente iniciativas impulsadas por el Gobierno. Fue importante mantener un diálogo continuo sobre aspectos técnicos y normativos con las autoridades y su equipo técnico, para preservar la identificación y el compromiso del Gobierno con las medidas.

• Un sólido fundamento analítico y los vínculos con el financiamiento del Banco para proyectos de inversión constituyen las bases de una operación para políticas de desarrollo bien diseñada. Para elaborar las operaciones crediticias precedentes, se tomaron en cuenta los elementos esenciales de los estudios económicos y sectoriales, la evaluación de la capacidad de gestión financiera y el diagnóstico de los procedimientos de adquisiciones del país. Estos documentos también contribuyeron a orientar las medidas de reforma del Gobierno y sirvieron de base para un fructífero diálogo en materia de políticas.

• Es importante lograr una coordinación eficaz entre los donantes durante la etapa de preparación del proyecto. Para evitar las contradicciones en el asesoramiento referido a políticas y a fin de tener mayor peso en el diálogo con el Gobierno, fue importante actuar coordinadamente con el BID, el FMI, la Unión Europea (UE) y otros donantes durante la preparación del proyecto.

• Los préstamos para políticas deberían respaldar las reformas en curso. En el caso del Crédito de Apoyo a la Lucha contra la Pobreza, se dependía de la aprobación posterior de determinados instrumentos legislativos para llevar adelante muchas de las reformas clave. Esto resultó ser poco eficaz. En el caso de la operación propuesta, un intenso diálogo sobre políticas y una fuerte asistencia técnica ayudaron al Gobierno a llevar a cabo la mayor parte de las medidas previas durante la fase de preparación del crédito, como la aprobación parlamentaria de leyes y decretos en los casos necesarios. Sin embargo, y en consonancia con las enseñanzas aprendidas a partir del Crédito de Apoyo a la Lucha contra la Pobreza, la mayoría de las medidas previas son de índole administrativa y no requieren la aprobación del Congreso.

Fundamentos analíticos

49. El diseño de la operación propuesta está respaldado por un sólido trabajo analítico llevado adelante por el Banco, el BID y el FMI. Este considerable cúmulo de estudios analíticos ha conformado la base para un diálogo profundo con el Gobierno y ha servido de respaldo para el diseño del CPD. En el cuadro 2 se muestran los vínculos entre los componentes del CPD y las recomendaciones formuladas en los trabajos analíticos recientes.

23

24

Cuadro 2. Vínculos entre el CPD y los trabajos analíticos anteriores

Informes analíticos: Conclusiones y recomendaciones Vínculos a las medidas previas del

CPD I. REFORMA TRIBUTARIA

Asistencia técnica no crediticia para la emergencia fiscal (Banco Mundial, 2010)

La declaración y el pago de impuestos deberían realizarse por medios electrónicos, dado que es una de las mejores formas de incrementar la recaudación y mejorar el procesamiento de las declaraciones.

1.2

II. REFORMA DE LAS PENSIONES Examen del gasto público (Banco Mundial, 2007)

Se deben realizar ajustes en los aportes o los beneficios en el INPREMA, el INJUPEMP y el Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS) para evitar que el Gobierno central tenga que cubrir los déficits de flujo de fondos. Una disminución de la tasa de cotización de punto de equilibrio señala un desequilibrio actuarial que, en el futuro, generará dificultades financieras y fiscales. En esta situación se requerirían ajustes considerables de los parámetros para mantener la solvencia del sistema a largo plazo.

2.1

Informe de asistencia técnica sobre el sistema de pensiones (Banco Mundial, 2011)

El sistema de pensiones de Honduras enfrenta dificultades financieras debido a problemas estructurales y de diseño. El envejecimiento de la población, la temprana edad de jubilación y los bajos coeficientes de aportes en la mayoría de las instituciones del sistema han dado lugar a estructuras de flujo de fondos que no pueden garantizar el pago de los beneficios a largo plazo. El informe recomienda que se realicen reformas paramétricas para garantizar la sostenibilidad a largo plazo.

2.1

III. REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Examen de gestión institucional de Honduras “Fortalecimiento de la rendición de cuentas” (Banco Mundial, 2009)

En el informe se recomienda aplicar un conjunto de principios universales para todos los empleados del sector público, especialmente en la esfera de los salarios y la política de pagos, y contribuir de ese modo a la sostenibilidad fiscal.

3.1

Encuesta de seguimiento del gasto público y prestación de servicios: Educación y salud en Honduras (Encuesta de seguimiento del gasto público, Banco Mundial, 2010)

En el informe se recomienda mejorar la base de datos de docentes y armonizar los diferentes regímenes de contratación de personal en el sector público. 3.1

Experiencia de buen gobierno y lucha contra la corrupción de Honduras: Oportunidades y desafíos (Banco Mundial, 2011)

En el informe se pone énfasis en la necesidad de prestar más atención al desempeño para aumentar la eficiencia en el gasto público y la prestación de servicios para el futuro, y se señala que la calidad de la educación es inferior que en los países vecinos a pesar del gran aumento de los gastos en el período 2007-09. La discrepancia se debe, en parte, a los salarios de los docentes (los más altos de la región), una consecuencia de los relativamente fuertes sindicatos de los docentes.

3.1

IV. SEGURIDAD CIUDADANA

Delito y violencia en América Central: Un desafío para el desarrollo (Banco Mundial, 2011)

El delito y la violencia son desafíos clave para el desarrollo a los que se enfrentan los países de América Central. Se estima que el costo económico del delito y la violencia en Honduras ronda el 10% del PIB de Honduras (aproximadamente US$900 millones por año). Se estima que una reducción del 10% de las tasas de homicidio podría promover el crecimiento económico anual en un 0,7%. Las estrategias adecuadas de seguridad ciudadana requieren medidas en varios frentes, que combinen la prevención y la reforma de la justicia penal con enfoques regionales en el ámbito del tráfico de drogas y las armas de fuego. Las intervenciones deben basarse en pruebas, comenzar con un entendimiento cabal de los factores de riesgo correspondientes y finalizar con una cuidadosa evaluación de la forma en que las medidas

4.1

25

planificadas afectarán las futuras opciones.

Abrir espacios para la seguridad ciudadana y el desarrollo humano. Informe sobre desarrollo humano para América Central (PNUD, 2009)

Garantizar la seguridad ciudadana es fundamental para lograr un desarrollo sostenible. La seguridad no se concibe como una cuestión aislada, sino como una parte esencial del desarrollo económico y social de los países. Los enfoques de mano dura y mano blanda han fracasado y deberán evolucionar para transformarse en una iniciativa de seguridad ciudadana de “mano inteligente” basada en una estrategia integral que incluya medidas preventivas y coercitivas, congruencia con el sistema de justicia, y respeto por los valores del civismo.

4.1

Honduras, justicia penal y derechos humanos (borrador) (Banco Mundial, 2011)

El aumento del delito y la violencia en Honduras ha exacerbado las deficiencias institucionales y la ausencia de coordinación interinstitucional entre las instituciones de la justicia penal. Se necesita un esfuerzo coordinado entre los poderes ejecutivo, judicial y legislativo para elaborar una política nacional en la esfera penal y de seguridad con una perspectiva de derechos humanos, y un plan estratégico para aplicarla. Hasta la fecha, las reformas legales destinadas a fortalecer la independencia jurídica han tenido resultados insatisfactorios y limitados. En Honduras, las reformas de los procedimientos penales han sido el primer paso de un largo proceso que aún necesita mejoras considerables. En este sentido, es fundamental para crear sistemas de gestión modernos para las diversas entidades responsables de los procedimientos nuevos. Se necesita un esfuerzo coordinado entre los poderes ejecutivo, judicial y legislativo para elaborar una política integral en la esfera penal y de seguridad con una perspectiva de derechos humanos, y un plan estratégico para aplicarla. En el estudio también se recomienda la creación de una plataforma nacional integrada de inteligencia. Dicha plataforma se diseñaría para facilitar las investigaciones penales del crimen organizado e integraría una base de datos con información de distintas fuentes.

4.1

Examen de gestión institucional. Fortalecimiento de la rendición de cuentas en Honduras (Banco Mundial, 2010)

Desde principios de la década de 1980, en Honduras se han realizado importantes reformas para fortalecer el sector de administración de justicia como un elemento clave de la buena gestión de gobierno, y su función en la mejora de la seguridad pública. Estas reformas incluyen la adopción de modificaciones jurídicas, la creación o la ampliación de organizaciones clave, y la asignación de recursos humanos, financieros y materiales adicionales. A pesar de las reformas, los hondureños siguen exigiendo una mejora general del sistema judicial, especialmente en lo que respecta a la seguridad. En comparación con los estándares regionales e internacionales, la productividad de todas las instituciones del sector es muy baja. En un país que tiene una de las tasas de delincuencia más altas de la región, el desempeño de todos los actores de la cadena de la justicia penal es decepcionante. La policía parece ser el vínculo más débil de la cadena de la justicia penal y, quizás, un elemento clave para lograr mejoras en el desempeño general. Los nuevos programas para financiar equipos e infraestructura y una serie de iniciativas de difusión destinadas a acercar a la policía a la comunidad y fomentar la cooperación ciudadana permiten abrigar ciertas esperanzas. Sin embargo, lo que más se necesita es una restructuración organizacional, esfuerzos para mejorar la calidad del personal existente y atraer trabajadores más calificados, un control más eficiente del desempeño (incluidos los sistemas de información, que están muy poco desarrollados), una mejor coordinación entre todas las partes, y la formulación de políticas para el sector en general.

4.1

26

V. LA OPERACIÓN PROPUESTA

Descripción de la operación

50. Con la operación propuesta se pretende respaldar los esfuerzos del Gobierno por poner en marcha diversas reformas estructurales que ayudarán a consolidar las bases para el crecimiento al lograr sostenibilidad fiscal y reducir el delito y la violencia. Más específicamente, el objetivo de desarrollo de la operación es asistir al Gobierno en la tarea de fortalecer la gestión fiscal y los mecanismos y programas institucionales responsables de una estrategia integrada de prevención de la violencia. Para lograr estos objetivos, la operación respalda reformas estructurales clave en cuatro componentes: i) administración tributaria; ii) reforma de las pensiones; iii) reforma de la administración pública, y iv) seguridad ciudadana.

Esferas normativas Componente 1: Administración tributaria Antecedentes

51. La recaudación tributaria aumentó ligeramente en 2010, pero permanece por debajo de los niveles previos a la crisis. En parte como resultado de las reformas tributarias recientemente aprobadas, los ingresos como porcentaje del PIB se incrementaron de 14,6% en 2009 a 14,8% en 2010. Los ingresos tributarios directos aumentaron de 4,8% en 2009 a 4,9% del PIB en 2010, los impuestos indirectos aumentaron de 9% a 9,1% del PIB y las tarifas se incrementaron de 0,8 del PIB en 2009 a 0,9% del PIB en 2010 (cuadro 3).

52. La recaudación tributaria no ha respondido a las expectativas en parte debido a

las deficiencias en la administración tributaria. El aumento del 0,2% del PIB en los ingresos tributarios generales en 2010 refleja el efecto combinado de las nuevas medidas tributarias con un resultado previsto de 0,8% del PIB y pérdida de ingresos implícita de aproximadamente 0,6% del PIB, lo que puede atribuirse, en parte, a la administración tributaria deficiente. La Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI) identificó importantes limitaciones de la capacidad operacional que explicaban el desempeño deficiente de las unidades de recaudación tributaria. En particular, la Unidad de Grandes Contribuyentes (UGC), responsable de recaudar cerca del 80% de los ingresos del Gobierno central, tenía importantes deficiencias operacionales. Además, la DEI reconoció la importancia de aplicar medidas para facilitar la administración tributaria y reducir las exenciones de impuestos24.

24 Según estimaciones del personal del FMI. Publicado en Informe del país n.º 11/101, FMI, mayo de 2011.

27

Cuadro 3. Ingresos corrientes del Gobierno central (porcentaje del PIB)

Fuente: SEFIN.

Medidas adoptadas por el Gobierno

53. El Gobierno se ha comprometido a garantizar la aplicación plena de las reformas a la administración tributaria al centrarse en mejoras considerables de la capacidad operacional de la UGC en el curso del año. En la administración tributaria moderna, se desarrollan estrategias para administrar las diferentes categorías de contribuyentes, en las que se reconocen los distintos riesgos y requisitos, y su contribución a los ingresos tributarios generales. Al dividir los contribuyentes en grupos que comparten características similares, las administraciones tributarias modernas pueden tener una idea más acabada de los riesgos de incumplimiento de cada segmento y adaptar mejor las estrategias de servicios y aquellas orientadas a exigir el cumplimiento para abordar estos riesgos de manera más eficaz. Un enfoque habitual para la segmentación de los contribuyentes es distinguirlos por su tamaño; por lo general, se divide la base de contribuyentes en tres segmentos de mercado, es decir, grandes, medianos y pequeños contribuyentes. Sin embargo, este enfoque no solo tiene en cuenta su contribución a los ingresos, sino también sus comportamientos y características. De hecho, una característica común en casi todos los países es que un grupo pequeño de grandes contribuyentes (entre el 1% y el 2% de los contribuyentes más grandes) representan la mayor parte de los ingresos tributarios (entre el 70% y el 80% de la recaudación total de ingresos). Estos grandes contribuyentes comparten otras características específicas, además de su importante contribución a la recaudación de ingresos. Estas entidades generalmente son personas jurídicas y a menudo se trata de grupos corporativos que tienen sucursales en el exterior, realizan transacciones internacionales complejas con frecuencia, y reciben asesoramiento de profesionales del sector contable y jurídico. Además, los nuevos avances en materia de tecnología de la información, entre los que se incluyen el registro tributario, la presentación de declaraciones de impuestos por medios electrónicos y los servicios para contribuyentes, se prueban en una pequeña cantidad de contribuyentes, como la UGC, y luego se aplican en toda la base de contribuyentes. Se utilizan estrategias similares para el control y la aplicación de la ley. Otras medidas tendientes al logro de esta meta incluyen la aprobación de la ley antievasión que fortalece la administración

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Ingresos corrientes totales 18,3 15,6 16,3 16,3 16,7 17,6 17,8 15,6 16,0

De los cuales: Ingresos tributarios 16,0 13,7 14,5 14,5 15,3 16,4 16,1 14,6 14,8

Impuestos directos 3,7 3,2 3,9 4,2 4,7 5,3 5,2 4,8 4,9

Impuestos sobre la renta 3,5 3,0 3,5 3,8 4,2 4,7 4,6 4,3 4,4

Otros impuestos directos 0,2 0,3 0,4 0,4 0,5 0,6 0,6 0,5 0,5

Impuestos indirectos 10,3 9,2 9,4 9,2 9,5 9,9 9,8 9,0 9,1

Sobre el consumo 1,2 1,1 0,9 0,8 0,8 0,9 0,8 0,7 0,7

Sobre las ventas

5,5 5,0 5,1 5,2 5,6 6,1 6,3 5,4 5,5

Otros impuestos indirectos 0,8 0,6 0,6 0,5 0,5 0,6 0,6 0,6 0,7

Impuesto sobre los combustibles 2,7 2.5 2,8 2,7 2,5 2,4 2,1 2,3 2,2

Tarifas 2,0 1,3 1,2 1,2 1,1 1,2 1,1 0,8 0,9

Importaciones 2,0 1,3 1,2 1,2 1,1 1,2 1,1 0,8 0,9

28

tributaria y la próxima evaluación de las exenciones de impuestos. El Gobierno ha reconocido que la aprobación de la ley antievasión fue fundamental para garantizar que se concreten la totalidad de los beneficios de las reformas tributarias.

54. La administración tributaria es un elemento central de la estrategia de

consolidación fiscal del Gobierno. El Directorio Ejecutivo de la DEI ha aprobado el plan del proyecto para fortalecer la UGC25. Como primer paso, la DEI aprobó y puso en práctica los criterios de inclusión de grandes contribuyentes y realizó un censo de grandes contribuyentes, que arrojó un total de 621 contribuyentes que representan alrededor del 80% de los ingresos. Ya se han puesto en marcha otras medidas, incluidas las siguientes: i) la concertación de acuerdos para presentar las declaraciones de impuestos por medios electrónicos; ii) la inclusión de contribuyentes en el sistema de presentación de informes y pago electrónico de impuestos, y iii) la selección y la capacitación de auditores de la UGC de acuerdo con las prácticas recomendadas internacionalmente.

Recuadro 2. Plan del proyecto de la Unidad de Grandes Contribuyentes

A corto plazo (hasta diciembre de 2011) • Establecer una estructura organizacional para la UGC. • Fortalecer la UGC de San Pedro Sula en términos de personal y equipos. • Establecer un inventario de las exenciones de impuestos y los regímenes especiales existentes. • Implementar un control selectivo de las notas de crédito. • Aprobar las reglamentaciones del decreto 17/2010 sobre la facturación electrónica. • Comenzar a realizar controles regulares y reducir el número de grandes contribuyentes que evaden impuestos a menos del 3% para finales del año. • Aumentar el número de contribuyentes que se inscriben para presentar las declaraciones de impuestos en línea hasta al menos un 80% para finales del año y aumentar el número de declaraciones de impuestos presentadas por medios electrónicos hasta al menos un 50% para el impuesto al valor agregado y un 30% para el impuesto sobre la renta de las sociedades. • Aumentar el porcentaje de pagos electrónicos del impuesto al valor agregado, el impuesto sobre la renta y las retenciones. • Crear una Comisión de Tecnologías de la Información para determinar las prioridades de desarrollo de las distintas áreas. • Preparar un plan de acción para convertir a los trabajadores contratados en personal permanente para el área de informática. • Crear una unidad que esté a cargo de elaborar directrices técnicas de auditoría para los diferentes sectores económicos. • Elaborar las directrices de auditoría para el sector de minería u otros sectores económicos estratégicos. • Reforzar las capacitaciones sobre la elaboración de auditorías y directrices de auditoría. A mediano plazo (2012) • Centralizar la planificación en la UGC. • Establecer un registro de regímenes y exenciones especiales. • Desarrollar un sistema de control para la autorización de declaraciones de impuestos y compras exentas. • Intercambiar cartas de crédito para facilitar el control del inventario existente y prevenir el uso fraudulento.

25 El fortalecimiento de la UGC, con especial énfasis en las auditorías tributarias, es uno de los aspectos más importantes de la reforma de la administración tributaria de Honduras. En efecto, menos del 1% de los contribuyentes (621 contribuyentes están asignados a la UGC) representa casi el 80% de los ingresos tributarios. La estrategia de la DEI se ajusta a las prácticas recomendadas internacionalmente y depende de tres pilares: el uso de criterios basados en el riesgo para seleccionar los contribuyentes que se auditarán, la especialización de sectores y los programas de capacitación específicos para aumentar las aptitudes de los auditores. Además, se prevé que la UGC se utilice a título experimental con miras a repetir los procedimientos institucionales modernizados en otras unidades.

29

• Desarrollar un sistema de facturación electrónica. • Elaborar manuales de auditoría para cada sector económico y establecer un plan de capacitación a mediano plazo.

Resultados esperados

55. La reforma de las políticas y la administración tributaria generará una mayor recaudación tributaria para el Gobierno central, puesto que se ampliará la base tributaria y se logrará un mayor cumplimiento. Se prevé que el número de grandes contribuyentes que presentan las declaraciones de impuestos por medios electrónicos aumentará en, al menos, un 10% para diciembre de 2012. Se aspira a que el control más eficaz, sumado al efecto de las recientes reformas de la política tributaria, dé como resultado un incremento en la relación entre impuestos y PIB, que pasaría del 14,8% en 2010 a cerca del 15,3% en 2012.

Programa de reformas de mediano plazo del Gobierno

56. El Gobierno se ha comprometido a consolidar aún más la administración tributaria, como lo demuestra la ejecución del plan del proyecto de la UGC y la reducción del número de grandes contribuyentes que evaden impuestos en un 2,5% para diciembre de 2012. Estas son algunas de las medidas que se ejecutarán: a) elaborar un informe al final del día de aquellos que no han presentado las declaraciones de impuestos; b) implementar un sistema para enviar recordatorios, y c) crear un plan de seguimiento telefónico para los contribuyentes que evaden impuestos. Estas medidas se consideran fundamentales para sostener el aumento de la relación entre impuestos y PIB con el tiempo. El Gobierno ha contratado una empresa consultora para que lo asista en la implementación de estas reformas.

57. Está previsto poner en marcha una serie de medidas de mediano plazo para

lograr mayor eficacia en la administración tributaria y aduanera. Entre dichas iniciativas se incluye la adopción de leyes sobre la fijación de precios para las transferencias y de un código procesal tributario, la creación de una oficina de control de exenciones de impuestos, y la mejora de la aplicación de normas de origen en la Aduana26. La adopción de normas sobre la fijación de precios para las transferencias es un elemento determinante de la operación siguiente.

26 La fijación de precios para las transferencias se refiere al establecimiento, el análisis, la documentación y el ajuste de los cargos efectuados entre partes vinculadas para bienes, servicios o uso de bienes (incluidos los bienes intangibles). Los precios de las transferencias entre los componentes de una empresa pueden utilizarse para reflejar la asignación de recursos entre tales componentes, o para otros fines. En las directrices sobre la fijación de precios de transferencias de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), se establece lo siguiente: “Los precios de las transferencias son

Recuadro 3. Medidas previas: Reforma tributaria Mejora de la administración tributaria

Para mejorar el cumplimiento de los contribuyentes, el Gobierno: i) aprobó un plan para fortalecer la UGC de la DEI, como lo demuestra el acuerdo de la Dirección Ejecutiva de Ingresos, Secretaría General DEI SG 118-2011, del 16 de mayo de 2011, publicado en el Diario Oficial La Gaceta el 25 de octubre de 2011, y ii) aprobó un registro de grandes contribuyentes, como lo demuestra el acuerdo de la Dirección Ejecutiva de Ingresos, Secretaría General DEI SG 043-2011 del 18 de marzo de 2011, publicado en el Diario Oficial La Gaceta el 25 de

30

Componente 2: Reforma de las pensiones

Antecedentes

58. El sistema obligatorio de reparto de Honduras está implementado en cinco instituciones que abarcan 645 833 miembros contribuyentes. El sistema llega al 21% de la población en edad de trabajar, de 20 a 60 años, y al 10% de las personas mayores de 60 años (48 903 beneficiarios) (cuadro 4). En 2010, los aportes totalizaron 6155 millones de lempiras (2,1% del PIB), y los beneficios y los gastos ascendieron a 4938 millones de lempiras (1,7% del PIB). A fines de diciembre de 2010, el sistema tenía un patrimonio neto combinado de 52 410 millones de lempiras (17,8% del PIB).

importantes tanto para los contribuyentes como para las administraciones tributarias porque determinan en gran parte los ingresos y los gastos, y por ende, los beneficios imponibles, de las empresas asociadas en diferentes jurisdicciones tributarias”. Muchos Gobiernos han adoptado normas sobre la fijación de precios para las transferencias que se aplican para determinar o ajustar los impuestos sobre la renta de contribuyentes nacionales y multinacionales. La OCDE ha adoptado directrices que muchos de sus países miembros siguen, en su totalidad o en parte, al adoptar normas. Las normas de casi todos los países permiten que las partes vinculadas fijen los precios de cualquier manera, pero permiten que las autoridades tributarias ajusten tales precios cuando estos estén en condiciones de desigualdad. Las normas generalmente se brindan para determinar qué constituye tales precios en condiciones de desigualdad y cómo se deben realizar los análisis. Los precios realmente aplicados se comparan con los precios o las medidas de rentabilidad de transacciones y partes no vinculadas. Por lo general, las normas exigen que el nivel de mercado, las funciones, los riesgos y las condiciones de venta de transacciones o actividades de partes no vinculadas sean razonablemente comparables con tales conceptos respecto de las transacciones o la rentabilidad de la parte vinculada que se evalúa. La mayoría de los sistemas permiten el uso de varios métodos, según corresponda y con el respaldo de datos confiables, para evaluar los precios de las partes vinculadas. Entre los métodos más comunes se encuentran los precios no controlados comparables, la determinación en función del costo más los honorarios, el precio de reventa o margen bruto y los métodos basados en la rentabilidad. En muchos sistemas se hace la distinción entre los métodos utilizados para evaluar bienes de aquellos que se usan para evaluar servicios o el uso de bienes debido a las diferencias inherentes en los aspectos comerciales de estos tipos generales de transacciones. Algunos sistemas incluyen mecanismos para el intercambio o la asignación de los costos de la adquisición de activos (incluidos los activos intangibles) entre partes vinculadas de modo de reducir la controversia tributaria. La mayoría de los acuerdos fiscales y muchos sistemas tributarios ofrecen mecanismos para solucionar controversias entre contribuyentes y Gobiernos, a fin de reducir el potencial de doble imposición tributaria. Varios sistemas también permiten un acuerdo previo entre los contribuyentes y uno o más Gobiernos respecto de los mecanismos para establecer los precios entre las partes vinculadas. Numerosos sistemas imponen penalidades en el caso de que la autoridad tributaria haya ajustado los precios para las partes vinculadas. Algunos sistemas tributarios incluyen la posibilidad de que los contribuyentes eviten tales penalidades al preparar con antelación la documentación sobre los precios aplicados entre el contribuyente y las partes vinculadas. En algunos sistemas, se exige que dicha documentación se prepare con antelación en todos los casos.

31

Cuadro 4. Sistema de pensiones de Honduras, 2010

Fuente: Estimaciones del Banco Mundial basadas en los estados financieros de los institutos.

59. El sistema enfrenta dificultades financieras debido a problemas estructurales y de diseño. El envejecimiento de la población, la temprana edad de jubilación y los bajos coeficientes de aportes en la mayoría de las instituciones del sistema han dado lugar a situaciones de flujo de fondos que no pueden garantizar el pago de los beneficios a largo plazo. Además, en el caso del INPREMA, el instituto se ha visto afectado por una gestión deficiente.

60. El INPREMA y el INJUPEMP27 han llegado a situaciones actuariales críticas

debido a que los pagos en efectivo han excedido, o excederán en breve, los influjos de efectivo. En conjunto, estas instituciones representan el 19% de los contribuyentes y el 48% de los jubilados. Para garantizar la continuidad de las operaciones, deberán introducir cambios paramétricos en sus normas operacionales. Debido a sus estructuras legales, los cambios deben introducirse a través de una ley.

61. El INPREMA ya enfrenta un déficit operacional: los aportes no son suficientes

para cubrir el pago de los beneficios y los gastos. Durante los primeros cinco meses de 2011, la institución ha acumulado un déficit operacional de aproximadamente 35 millones de lempiras. El déficit actuarial de 78 271 millones de lempiras (equivalente a aproximadamente 25% del PIB) es cuatro veces mayor que el patrimonio neto del INPREMA. Existen aproximadamente 10 400 participantes activos que han alcanzado la edad de jubilación. Considerando la pensión media actual de 10 966 lempiras por mes, los pagos de pensiones anuales adicionales que estos participantes requerirían según las normas vigentes —si se jubilaran ahora— equivale a aproximadamente 1600

27 El INPREMA corresponde a los docentes del sector privado y el sector público, y el INJUPEMP abarca a los empleados públicos del Gobierno central.

TOTAL IHSS INPREMA INPREUNAH (4) INJUPEMP IPM

N.º de contribuyentes 645 833 496 000 70 906 6519 51 663 20 745 N.º de jubilados

48 903 22 000 13 987 589 9617 2710

Total de aportes 2010 (millones de Lps.) 6155 852 2344 270 2078 611 Total de beneficios y gastos, 2010 (millones de Lps.) 4938 377 2218 258 1659 426 Resultado operacional neto (millones de Lps.) 1217 475 126 12 419 185 Patrimonio neto (millones de Lps.) 52 410 10 595 18 132 2219 15 208 6256 Edad mínima de jubilación 65 hombre/60 mujer

(años) 50 años 58 años 58 años 50/58 (1)

Período mínimo de aportes

180 meses 120 meses 25 años 10 años 25 años

Tasa de cotización (% del salario básico) del cual: 3,5% 19% (2) 19,0% 18,0% 25,0% Salario mensual medio para cálculo de la pensión últimos 180 últimos 36 últimos 36 últimos 36 últimos 60 Tasa de sustitución por año de servicio 40%+ l% por año

después de 5 años

3% por año 2,75% por año 2,75% por año 65% + 3% por año

después de 25

N.º de aportes por año 12 12 13 12 13 N.º de beneficios pagados por año 14 14 14 14 14 ¿Se indexa la pensión según la inflación? Sí Sí (3) Sí (3) Sí (3) Sí (3) Notas:

1) 50 para personal de actividades de riesgo (ejército, policía, bomberos), 58 para personal civil. 2) Sector privado 18%.3) Sí; sujeto a los informes actuariales y la aprobación de la CNBS y la SEFIN.

4) Instituto Nacional de Previsión de la Universidad Autónoma de Honduras (INPREUNAH), según datos de junio de 2011.

32

millones de lempiras28. Este monto haría que la situación de flujo de fondos se tornara insostenible y pondría en riesgo los pagos de pensiones.

62. El INJUPEMP tiene un superávit operacional pero el déficit actuarial29 de 32 250

millones de lempiras (equivalente a alrededor del 11% del PIB) es aproximadamente dos veces mayor que el patrimonio neto del instituto, que asciende a 15 208 millones de lempiras. Para 2014, se estima que los beneficios y los gastos operacionales superarán los aportes. Si no se toman medidas, las proyecciones actuariales sobre el flujo de fondos indican que el patrimonio neto se consumirá para 2030.

63. El Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS) enfrenta problemas

financieros derivados de sus obligaciones en materia de salud y pensiones. El IHSS administra las pensiones del sector privado y de los empleados municipales, y los seguros médicos y de los trabajadores. La prima cobrada para proporcionar cobertura médica —8% de los salarios tope— ha sido insuficiente para pagar los gastos operacionales. Debido a esta situación, la administración del IHSS tuvo que transferir (“prestar”) dinero del área de pensiones para cubrir el déficit del área de salud. Si esto continúa, se pondrán en riesgo los futuros pagos de pensiones. En 2010, el patrimonio neto de 10 595 millones de lempiras del IHSS representa aproximadamente 28 veces el monto de las pensiones anuales y los gastos operacionales (376 millones de lempiras). Sin embargo, el perfil de edades promedio de sus participantes es bajo. Además, tienen una considerable rotación de empleo, por lo que muchos de ellos no cumplen con los requisitos mínimos para recibir una pensión. Las normas vigentes permiten que los participantes que no reúnen los requisitos para recibir una pensión retiren sus aportes personales. Sin embargo, las mismas normas establecen que los aportes de los empleadores permanezcan en el conjunto de activos del IHSS. Debido a esta situación se produce un aumento imprevisto de los activos que podría cubrir, en parte, los futuros pagos del resto de los participantes. Sin embargo, el uso de este mecanismo para cubrir necesidades futuras no se condice con el espíritu de un contrato social equitativo.

64. El flujo de fondos del Instituto Nacional de Previsión de la Universidad

Autónoma de Honduras sufre las consecuencias del patrón irregular de los aportes de empleadores de la Universidad Autónoma de Honduras. El instituto inició sus operaciones con obligaciones actuariales de los participantes existentes y del personal de la universidad ya jubilado. Estas obligaciones actuariales no se compensaron y, cuando se combinaron con los aportes irregulares de los empleadores, complicaron el pago de los beneficios actuales. En 2009 se realizó un estudio actuarial, pero se lo debe revisar para que concuerde con los criterios utilizados por la CNBS para los demás institutos de pensiones.

65. En diciembre de 2006, el Gobierno reformó el Instituto de Previsión Militar

(IPM), que abarca a miembros activos de las Fuerzas Armadas y a personal civil. La reforma incluyó un aumento de la cantidad de contribuyentes. Los policías y los bomberos (casi 24 000 participantes) fueron transferidos desde el INJUPEMP para

28 Basado en 14 pagos mensuales. 29 Estimado en 2009.

33

aumentar la baja base de contribuyentes (4000). También se introdujeron reformas paramétricas, entre las que se incluyeron el retraso de la edad de jubilación, la prolongación de los períodos de aportes y el aumento de los aportes.

Medidas adoptadas por el Gobierno

66. El aumento del salario cotizable máximo a 7000 lempiras mejoró el flujo de fondos del IHSS. A partir de junio de 2011, el tope anterior de los salarios cotizables (4800 lempiras) se incrementó un 46%. Este aumento es importante porque una mayor parte del salario de los participantes se utilizará para calcular el aporte al IHSS. Sin embargo, el nuevo tope es levemente superior al salario mínimo, y es posible que se necesiten nuevos aumentos.

67. En 2011, el Gobierno redactó nuevas leyes para el INPREMA y el INJUPEMP,

con modificaciones considerables de las normas y reglamentaciones para mejorar las situaciones actuariales de dichos institutos, y las envió al Congreso. Los cambios más importantes para ambos institutos son los siguientes: los ingresos de los pagos extraordinarios de los meses 13 y 14 estarán sujetos a los aportes jubilatorios; la cantidad de meses para calcular el salario medio final (sobre el que se basan los beneficios) aumentará gradualmente de 36 meses a 180 meses; el uso de las normas internacionales de contabilidad (IAS 19 y 26) y de las directrices de la Asociación Internacional de Actuarios será obligatorio para la preparación de estados financieros (incluida la valoración actuarial como notas); y se mejorará la gestión de gobierno (selección de miembros del Directorio basada en méritos, la CNBS como organismo de control y supervisión). Otros cambios incluyen los aumentos de la edad mínima de jubilación, las tasas de cotización y la cantidad mínima de años de servicio necesarios para obtener una pensión completa (cuadro 5).

Cuadro 5. Medidas específicas para el INPREMA y el INJUPEMP

Medida INPREMA INJUPEMP

Aumento de la edad mínima de jubilación

La edad obligatoria de jubilación es 65 años. Contribuyentes existentes de 58 años a 62 años gradualmente; participantes nuevos, de 58 años a 65 años.

Aumento de las tasas de cotización

Empleador, de 11% a 15% gradualmente (privados), y a 12% (públicos); empleado, de 7% a 9,5%, gradualmente.

Empleador, 11% (sin cambios); empleado, de 7% a 8%.

Años de servicio para la pensión completa

Contribuyentes existentes, aumento escalonado de 10 años a 20 años; participantes nuevos, de 10 años a 25 años.

Contribuyentes existentes, aumento escalonado de 10 años a 15 años; participantes nuevos, de 10 años a 15 años.

68. En la nueva ley del INPREMA se establece una edad obligatoria de jubilación de

65 años; sin embargo, los contribuyentes existentes podrían jubilarse antes. En el cuadro 6 figuran los requisitos para presentar una solicitud de jubilación si el jubilado tiene 56 años o más. Estas solicitudes de jubilación se priorizarán según una fórmula basada en la edad y los años de servicio del solicitante. Para garantizar una situación financiera estable durante un período proyectado de 20 años, la proyección de los pagos de las pensiones nuevas, incluidos los pagos de los jubilados que reúnen los requisitos para la jubilación anticipada, durante ese período deben ser coherentes con un patrimonio neto proyectado que no esté reducido en términos reales.

34

Cuadro 6. Requisitos del INPREMA para presentar la solicitud de jubilación Año en el que el docente presenta la solicitud

de jubilación Edad mínima exigida para

presentar la solicitud Años de aportes

2011-14 56 14 2015-17 57 16 2018-19 58 18

2020 en adelante 59 20

69. El Gobierno regularizó la situación de los docentes del Programa Hondureño de

Educación Comunitaria, conocido como PROHECO. El PROHECO se creó a principios de 1999 como una medida política para ayudar a mejorar la cobertura, la calidad y la rendición de cuentas en el ámbito de la educación en las áreas más relegadas del país. Los docentes del PROHECO recibieron críticas de sus pares de las escuelas públicas por la falta de capacitación que tenían estos nuevos docentes, en promedio, al compararlos con sus pares de las escuelas públicas convencionales. Como la controversia tenía fundamentos legales, hubo que dictar un nuevo conjunto de reglamentaciones para la designación de personal sin capacitación docente formal, a fin de validar a estos docentes como empleados públicos30. Sin embargo, desde la creación del programa PROHECO, estos docentes comenzaron a recibir salarios y a enviar aportes personales y del empleador al INPREMA. No obstante, nunca fueron registrados formalmente en el INPREMA y, después de seis años de aportes completos (1999-2005), el INPREMA dejó de recibir sus aportes. Esto derivó en una situación en la que: a) los aportes originales nunca volvieron al programa PROHECO; b) los docentes del PROHECO se quedaron sin aportes y sin acceso a beneficios de seguridad social durante los años siguientes (2005-11). La situación cambió finalmente en junio de 2010, cuando el INPREMA publicó la resolución n.º 4364-1515-2010, mediante la cual se determinó que los docentes del PROHECO debían afiliarse al INPREMA. En agosto de 2011, se formó una Comisión Tripartita (INPREMA, SEFIN y la Secretaría de Educación) a fin de preparar un acuerdo tripartito para afiliar a los docentes del PROHECO con retroactividad a marzo de 1999, cuando se creó el programa, y para cancelar las obligaciones de las partes respecto de la deuda flotante de los aportes jubilatorios desde 2005, cuando el INPREMA dejó de recibir las transferencias relacionadas en nombre de los docentes del PROHECO. La Comisión Tripartita también elaboró un acuerdo complementario, a ser suscrito por la SEFIN y el INPREMA, en el que se especifica un calendario de reembolso de la deuda antes mencionada. Ambos acuerdos han sido concluidos. Como resultado, las autoridades se han comprometido a registrar el monto de los aportes pendientes del plan de pensión de los docentes como deuda flotante en el SIAFI y en el Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda; y la Secretaría de Finanzas, la Secretaría de Educación y el INPREMA crearon una Comisión Tripartita para especificar un

30 Esto se logró mediante la emisión del acuerdo presidencial n.º 369-01, suscrito el 13 de julio de 2001.

35

calendario de reembolso de la deuda pendiente y para incorporar a los docentes del PROHECO al INPREMA31.

Resultados esperados

70. La situación financiera del sistema de pensiones mejorará como resultado de las medidas. La introducción combinada de las reformas paramétricas reducirá el déficit actuarial del INPREMA en un 43%, y en un 51% en el caso del INJUPEMP. Los cambios paramétricos realizados en las leyes se traducirán en una base sólida y en una consolidación del flujo de fondos, lo que a su vez reducirá el déficit actuarial de ambas instituciones. La gestión de gobierno mejorada creará el marco para un adecuado rendimiento administrativo y de las inversiones. En el caso del INPREMA, el aumento de la edad de jubilación a 65 años, junto con la priorización de los pagos futuros de pensiones, estabilizará su patrimonio neto en términos reales durante los próximos 20 años. El programa a largo plazo del Gobierno incluye la reforma del IHSS para separar la esfera de las pensiones del área de salud.

71. El aumento de la base de contribuyentes del IPM mejorará las perspectivas

actuariales del instituto. Los aportes adicionales crearán recursos inmediatos para cubrir los pagos actuales, equilibrarán el flujo de fondos y permitirán la acumulación de reservas para el futuro próximo. Sin embargo, se necesitarán las proyecciones actuariales detalladas para validar la estabilidad a largo plazo del instituto.

72. Se regularizará la situación de los docentes del PROHECO. Los compromisos y

los acuerdos alcanzados ponen fin a la incertidumbre respecto de cuál institución debe pagar las pensiones de estos docentes. Con estos acuerdos suscritos, los docentes ya tienen la misma cobertura de las pensiones que los docentes del INPREMA.

31 Esto se pondrá en marcha mediante la producción de tres instrumentos: a) un acuerdo tripartito en el que se formalizará la incorporación de los docentes del PROHECO al INPREMA; b) un acuerdo tripartito en el que se formalizará el esquema de reembolso de la deuda flotante de los docentes del PROHECO con INPREMA en un período de cinco años a partir de 2012; c) la inclusión de un artículo en las cláusulas especiales del presupuesto nacional 2012, en el que se garantizan los recursos para realizar el pago de la primera cuota de la deuda flotante en 2012.

36

Programa de reformas de mediano plazo del Gobierno

73. El Gobierno está elaborando un plan de largo plazo para solucionar los problemas restantes. Entre ellos se incluye la transferibilidad de los aportes y la creación de un plan de acción para resolver los problemas que el IHSS enfrenta en las esferas de pensiones y salud.

74. Mediante una nueva disposición (la Ley de Transferencia de Valores

Actuariales), se abordará la cuestión de la transferibilidad. La suscripción y la ejecución de los acuerdos exigidos por la ley permitirá que los participantes acumulen suficientes años de servicio y reúnan los requisitos para recibir una pensión proporcional de los institutos a los cuales han realizado los aportes.

75. El aumento del salario cotizable máximo del IHSS es la continuación de una

saludable tendencia a atraer más recursos para el instituto. En términos relativos, sin embargo, el tope de 7000 lempiras es bajo, casi equivalente al salario legal mínimo. La tasa de cotización de pensiones del 3,5% del salario es muy baja en comparación con otros países de América Central. La situación del flujo de fondos del segmento de salud del IHSS requerirá una nueva intervención. En los próximos meses, el Gobierno redactará una nueva ley para reformar el IHSS que separa la administración de los segmentos de salud y pensiones, lo que es un elemento determinante del próximo CPD.

Componente 3: Reforma de la administración pública

Antecedentes

Recuadro 4. Medidas previas: Reforma de las pensiones Reforma de los sistemas de pensiones públicas

A fin de reducir los déficits actuariales de los sistemas de pensiones públicas, el Gobierno: i) presentó al Congreso, para su aprobación, un proyecto de ley para reformar el sistema de pensiones del INPREMA, según se demuestra con la constancia de fecha 28 de noviembre de 2011, firmada por el Primer Secretario del Congreso; y ii) presentó al Congreso, para su aprobación, un proyecto de ley para reformar el sistema de pensiones del INJUPEMP, según se demuestra con la constancia firmada por el Primer Secretario del Congreso, de fecha 26 de abril de 2011. Para regularizar el régimen de pensiones de los docentes del PROHECO, el Gobierno ha formalizado la incorporación de tales docentes al sistema de pensiones del INPREMA a partir de la fecha en que se designó a cada uno de estos docentes, según lo demuestra: i) el acuerdo suscrito por la SEFIN, la Secretaría de Educación y el INPREMA (Convenio de Afiliación), de fecha 27 de octubre de 2011, y ii) el acuerdo suscrito por la SEFIN con el INPREMA para cancelar la deuda del receptor con el INPREMA respecto de los aportes de docentes y empleadores (Convenio de Cancelación de Deuda), de fecha 27 de octubre de 2011. Para fortalecer la situación financiera del IHSS, el Gobierno aumentó el sueldo máximo sujeto a aportes para el IHSS, según se demuestra con la resolución de la Sesión Ordinaria de la Junta Directiva SOJD n.º 02-29-03-2011, publicada en el Diario Oficial La Gaceta el 17 de junio de 2011.

37

76. Lograr una masa salarial sostenible desde el punto de vista fiscal sigue siendo un desafío clave para la administración pública de Honduras. Los aumentos constantes de las remuneraciones y los beneficios de los docentes durante el período 2006-09, combinados con los controles ineficaces sobre la creación de nuevos puestos y la administración de la nómina, incrementaron los gastos de personal de 8,3% a 11% del PIB, o alrededor del 75% de los ingresos tributarios. En particular, el aumento más grande de la masa salarial se produjo en 2009, cuando los salarios subieron más del 20%. En 2010, la remuneración de los docentes representaba el 53% de la masa salarial del Gobierno; los docentes constituían aproximadamente el 57% de la fuerza de trabajo del sector público. Los salarios de los docentes de Honduras se encuentran entre los más altos de América Latina (véase la sección IV) y son aproximadamente siete veces más altos que el salario mínimo del sector privado.

77. Desde 2010, el Gobierno ha realizado esfuerzos importantes para contener los

gastos de personal, especialmente en el sector de la educación, pero estos cambios deberán sostenerse en el tiempo. Mediante una auditoría de la nómina de docentes realizada en 2010, el Gobierno ha podido eliminar los trabajadores ficticios y detener el pago de asignaciones incorrectas. Los mejores controles sobre los sistemas de información de la nómina realizados por la SEFIN han fortalecido la capacidad del Gobierno de contener la cantidad de puestos docentes. Los nuevos controles alinean los puestos reales con aquellos autorizados por el presupuesto y previenen posibles errores en el cálculo y el procesamiento de los pagos. El Gobierno ha congelado la remuneración de los docentes por hora de clase entre 2010 y octubre de 2011 al desvincular temporalmente la remuneración básica del salario mínimo del sector privado y dejar de introducir ajustes correspondientes a la inflación32. La auditoría y la eliminación de anomalías fueron esfuerzos que tuvieron lugar una sola vez. Sin embargo, el Gobierno deberá seguir mejorando los controles en los próximos años y deberá buscar una solución más sostenible y, a la vez, viable desde el punto de vista político.

78. El control sobre la creación de nuevos puestos y la negociación respecto de las

remuneraciones son áreas que revisten especial importancia. La SEFIN y la Dirección General del Servicio Civil no cuentan con instrumentos de control legales o de gestión sobre la creación de nuevos puestos, especialmente en el sector de la educación y la administración descentralizada. Además, las negociaciones con los sindicatos presentaron un alto nivel de fragmentación debido a la existencia de más de ocho regímenes de empleo diferentes33. Existen distintas disposiciones que se aplican a los diferentes grupos de personal, que han procurado superarse mutuamente para preservar sus diferencias de beneficios. El decreto legislativo 220/2003 (Ley de Reordenamiento del Sistema Retributivo del Gobierno Central) regula las negociaciones relativas a las remuneraciones, y las basa en la inflación prevista. Esta ley establece un tope para la masa salarial consolidada del sector público como un

32 El Estatuto de Docentes indexa los ajustes de las remuneraciones a los aumentos del salario mínimo promedio del sector privado. Véase el decreto legislativo n.º 136-1997, artículos 46, 48 y 49. Mediante el decreto legislativo n.º 224-2010, se suspendieron todas las medidas relacionadas con las remuneraciones establecidas en los estatutos de regímenes especiales durante el período del 28 de octubre de 2010 al 27 de octubre de 2011. 33 Estos ocho grupos incluyen los siete estatutos profesionales (docentes, médicos, químicos farmacéuticos, odontólogos, trabajadores sociales, microbiólogos y enfermeros profesionales) y la administración pública regular. El personal militar y la policía también negocian los aumentos de las remuneraciones por separado.

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porcentaje del PIB, pero los aumentos de las remuneraciones otorgados a los docentes durante el gobierno de Zelaya ignoraron las reglamentaciones y el límite.

Medidas adoptadas por el Gobierno

79. El Gobierno ha enviado un proyecto de ley al Congreso para contener el crecimiento de la masa salarial al fijar las negociaciones relativas a las remuneraciones de todos los empleados públicos, incluidos todos los regímenes especiales, en el nivel de inflación del año anterior. Al aplicar la misma metodología de ajuste de remuneraciones para todos los empleados públicos, el proyecto de ley, presentado al Congreso en octubre de 2011, desvincularía de forma permanente los ajustes de remuneraciones de los docentes del salario mínimo del sector privado. El uso de la inflación del año anterior, determinada por el Banco Central, como base para las negociaciones de las remuneraciones de todos los empleados públicos aumentará la equidad de los aumentos de las remuneraciones, a la vez que mantendrá el poder adquisitivo de los empleados públicos. Se estima que el aumento de las remuneraciones que están negociando el Gobierno y los sindicatos del sector público tras la aprobación de la nueva ley propuesta pondrá fin al congelamiento de los salarios docentes establecido desde enero de 2010. El objetivo del proyecto de ley es brindar previsibilidad respecto del crecimiento de los gastos de personal y contribuir a alcanzar una masa salarial sostenible desde el punto de vista fiscal a mediano plazo.

80. El Gobierno también ha aplicado controles más estrictos sobre la nómina.

Mediante el decreto ejecutivo PCM-006-2011, se creó y se puso en marcha una Unidad de Seguimiento y Control de Nóminas en la SEFIN para supervisar la nómina global, inicialmente con énfasis en los sectores de los docentes y la salud. Además, el Gobierno ha incluido a los docentes en la base de datos centralizada para la administración de la nómina que vincula al SIAFI y al Sistema Integrado de Administración de Recursos Humanos (SIARH), lo que ha aumentado la cobertura de 23% a alrededor de 83% de todo el personal permanente de administración central. Por último, el Gobierno ha aprobado el decreto ejecutivo PCM-032-2011, mediante el cual se regulan los procedimientos de todas las medidas que tengan impacto financiero en la masa salarial de los docentes, incluidos los mecanismos de autorización para procesar la nómina del sector educativo. Este decreto proporcionará controles más estrictos a la SEFIN mediante la vinculación de los puestos autorizados en el presupuesto con la nómina, lo que permitirá realizar un seguimiento en línea de los pagos, y la introducción de controles automatizados en el SIAFI para evitar los pagos sin recursos disponibles, entre otros mecanismos de control.

Resultados esperados

81. Fijar las negociaciones relativas a las remuneraciones en el nivel de inflación del año anterior, determinado por el Banco Central de Honduras, para todos los empleados públicos, incluidos todos los regímenes especiales, es fundamental para el objetivo del Gobierno de alcanzar una masa salarial sostenible desde el punto de vista fiscal. La ley propuesta brinda previsibilidad y control sobre la masa salarial y evitaría la aplicación plena de la metodología establecida en el estatuto de

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los docentes (véase el recuadro 6). También se estima que los mayores controles de la gestión contribuirán al logro del mismo objetivo. Se prevé que la masa salarial del Gobierno central será de 9,9% del PIB en 2011, y que luego disminuirá lentamente durante los tres años siguientes (gráfico 6). Los controles mejorados sobre la nómina limitarán la creación de nuevos puestos a aquellos autorizados en el presupuesto y reducirán los posibles errores en el cálculo de la remuneración básica y las asignaciones.

Gráfico 6. Evolución de la masa salarial del Gobierno central de Honduras 2006-10 y proyección para 2011-14 según la ley propuesta para establecer una metodología

uniforme de ajuste de las remuneraciones y controles más estrictos (como porcentaje del PIB)

Recuadro 5. Medidas previas: Reforma de la administración pública

Logro de una masa salarial sostenible desde el punto de vista fiscal

Para garantizar la equidad de los aumentos salariales para todos los empleados públicos, el Gobierno presentó al Congreso, para su aprobación, un proyecto de ley para establecer una metodología uniforme de ajuste de las remuneraciones para todos los empleados públicos, según se demuestra con la constancia de fecha 28 de octubre de 2011, firmada por el Primer Secretario del Congreso. Para fortalecer el seguimiento de la nómina de docentes, el Gobierno: i) Creó una base de datos única (SIARH-SIAFI) que representa más del 80% de los empleados públicos del Gobierno e incluye a todos los docentes, según se demuestra con una carta del ministro de la SEFIN, de fecha 27 de octubre de 2011. ii) Creó una unidad de administración y control de la nómina dentro de la SEFIN, según se demuestra con el decreto ejecutivo PCM-006-2011, de fecha 8 de febrero de 2011, publicado en el Diario Oficial La Gaceta el 22 de marzo de 2011. iii) Aprobó un conjunto consolidado de Normas Unificadas Aplicables a la Gestión de Recursos Humanos Docentes, según se demuestra con el acuerdo presidencial n.º 032-2011, de fecha 25 de octubre de 2011, publicado en el Diario Oficial La Gaceta el 25 de octubre de 2011.

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2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: SEFIN.

Recuadro 6. Posible impacto fiscal de la ley propuesta para suspender las metodologías de ajuste de remuneraciones para regímenes especiales

A diferencia de todos los otros regímenes de empleo del sector público, los ajustes de las remuneraciones de los docentes se basan en el salario mínimo del sector privado, y no en los niveles de inflación. En el artículo 46 del Estatuto de Docentes, se establece que el valor hora-clase para calcular el salario básico de los docentes se basará en un cálculo realizado con el salario mínimo promedio actual. Todas las demás asignaciones de los docentes, como la antigüedad y los títulos académicos, se determinan a su vez según el valor hora-clase. Según el acuerdo de salario mínimo de 2011 (n.º STSS-223-2011), el salario mínimo promedio aplicable valoraría la clase-hora en 129,94 lempiras, en comparación con el valor actual de 57,5 lempiras (o un aumento del 126%). Si el Estatuto de Docentes se aplicara en octubre de 2011 con el salario mínimo actual, los gastos de personal del sector educativo aumentarían a pasos agigantados, de 17 000 millones de lempiras en 2011 a más de 46 500 millones de lempiras en 2012, y llevarían la masa salarial global del Gobierno central de 10% del PIB a más de 18% del PIB. Si bien el Gobierno ha mantenido el congelamiento de los salarios docentes desde enero de 2010, esto ha resultado difícil de sostener desde el punto de vista político debido a los niveles de inflación. Con la nueva ley propuesta, respaldada por este CPD, se aplica una metodología uniforme de ajuste de remuneraciones para todos los empleados públicos, incluidos los regímenes especiales, se pone fin al congelamiento de los salarios docentes al determinar que los aumentos de las remuneraciones se basarán en la inflación del año anterior, y se brinda previsibilidad y control sobre los gastos de personal del sector público. Gracias a esta ley propuesta, se prevé que la masa salarial del Gobierno central alcanzará el 9,9% del PIB en 2011, y luego se estabilizará debajo del 10% durante el período 2012-14. Programa de reformas de mediano plazo del Gobierno

82. El Gobierno se ha comprometido a alcanzar una masa salarial sostenible desde el punto de vista fiscal al lograr la aprobación del Congreso de la ley propuesta y al fortalecer los controles sobre la nómina en otros sectores clave. Entre tanto, se estima que la Ley de Presupuesto 2012, que según se prevé se aprobará en diciembre de 2011 y que constituye la ley primaria en Honduras, determinará los aumentos de las remuneraciones de todos los empleados públicos sobre la base del nivel de inflación

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del año anterior de acuerdo con las cifras del Banco Central, según lo establece el decreto legislativo 220/2003 (Ley de Reordenamiento del Sistema Retributivo del Gobierno Central). Se estima que la base de datos de recursos humanos para docentes administrada por la SEFIN, que se utiliza para la administración de la nómina, se auditará periódicamente, y que sus equipos se actualizarán con el apoyo de un préstamo del Banco Mundial para la administración de recursos humanos en la esfera de la educación. Mediante un ejercicio de auditoría de la nómina, se garantizará que se realicen controles adecuados en todas las instituciones del Gobierno central, en cada paso del proceso de nómina, a fin de reducir la deuda flotante relacionada con los gastos de personal. Se planifica realizar auditorías de la nómina basadas en transacciones para controlar la exactitud de los pagos individuales en las secretarías de Salud y de Obras Públicas, donde se paga a una gran cantidad de personal contratado mediante procesos manuales paralelos al SIAFI. Las auditorías de la nómina basadas en transacciones en estas dos secretarías y la aprobación de la ley propuesta que suspende las metodologías de ajuste de remuneraciones para regímenes especiales son elementos determinantes del próximo CPD.

83. Por último, el Gobierno también tiene previsto trabajar para lograr otros

objetivos clave de administración de recursos humanos, entre los que se incluyen la mejora de la atracción y retención de personal capacitado y la profesionalización de la administración pública. El Gobierno ya está trabajando en instituciones como la Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI) y la CNBS para mejorar la atracción y la retención a través de la creación de una escala de remuneraciones diferenciada y una estructura de carrera profesional; además, tiene previsto introducir procesos de selección y contratación basados en el mérito y validados externamente para puestos seleccionados en instituciones piloto.

Componente 4: Seguridad ciudadana Antecedentes

84. Honduras no cuenta con una política de seguridad ciudadana global e integrada. La

naturaleza multisectorial y multicausal sistémica del delito y la violencia se ha convertido en uno de los obstáculos más importantes que obstruyen el buen gobierno, el crecimiento, el desarrollo humano y el desarrollo económico de Honduras. Durante la última década, el Gobierno no ha podido elaborar una política global e integrada que pueda satisfacer este desafío. Las iniciativas tendientes a prevenir la violencia mediante el abordaje de sus múltiples causas han sido marginales, esporádicas y desprovistas de fondos suficientes. Algunas experiencias innovadoras en el ámbito municipal han demostrado la importancia del ámbito local en la coordinación de medidas que procuren aumentar la seguridad y la convivencia pacífica.

85. El enfoque predominante ha sido en su mayor parte reactivo y centrado en la represión. En la primera mitad de la década de 2000, el Gobierno adoptó un enfoque de “mano dura”, a través del cual se concebía a la seguridad ciudadana como un objetivo que podría alcanzarse solamente a través de la represión. Estas son algunas de las medidas clave implementadas: se modificó el código penal 10 veces entre 2003 y 2006 para definir nuevos delitos y endurecer los castigos; se promulgó la ley antimaras a través de la cual se considera

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que la pertenencia a una pandilla constituye un delito, se modificó el Código de la Niñez en 2005 para permitir la detención de delincuentes juveniles en cárceles de alta seguridad y se redujo la edad de responsabilidad legal a los 14 años de edad.

86. La administración previa comenzó a desarrollar una política integral en materia de seguridad ciudadana. Sobre la base del decreto ejecutivo n.º 095-2006, la Secretaría de Seguridad elaboró las Bases de la Política Integral de Seguridad Pública y Ciudadana. Lineamientos para el Plan Quinquenal 2008-2015. La Secretaría de Seguridad es responsable de elaborar estrategias, planes y programas en materia de seguridad relacionados con el orden público, la convivencia pacífica, la prevención de la violencia, la investigación penal y la seguridad ciudadana. También está a cargo de la regulación de temas relacionados con migración y seguridad, centros de detención, y gestión y administración de la policía nacional, entre otras funciones. Los lineamientos de las bases para la política de seguridad ciudadana abordaron cuatro áreas clave, a saber: i) prevención de la violencia; ii) reacción o coerción; iii) rehabilitación, y iv) reintegración. Los lineamientos se elaboraron con la participación de una amplia gama de instituciones del Gobierno y la participación activa de organizaciones de la sociedad civil que trabajan en temas de seguridad y derechos humanos, como el Centro de Investigación y Promoción de los Derechos Humanos y el Centro de Derechos de Mujeres, entre otros. Las demoras del Gobierno y la crisis política de 2009 obstaculizaron la aprobación de los lineamientos por parte del Consejo de Ministros. De todos modos, constituyó un importante precedente y aporte para la política nacional de seguridad ciudadana recientemente aprobada por la administración actual. A título de ejemplo, varias recomendaciones incluidas en los lineamientos de las bases para la política pública sobre seguridad ciudadana se incluyeron en la política integrada de reciente aprobación, como la creación de la Subsecretaría de Convivencia y Participación Comunitaria, la promoción de la participación del sector privado en las actividades de prevención de la violencia y la creación de un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana34.

87. Las medidas para la prevención del delito y la violencia han sido hasta el momento marginales y fragmentadas. En 2001, se creó un programa nacional para la prevención, rehabilitación y reinserción social de miembros de maras y pandillas. Sin embargo, el programa, con un presupuesto muy restringido, no comenzó a ejecutarse hasta 2005. Su enfoque va más allá del tema de las pandillas ya que aborda los factores de riesgo que generan la violencia juvenil y la exclusión. Recientemente, el programa recibió fondos adicionales para la ejecución de una política pública y una campaña nacional para la prevención de la violencia en los ámbitos municipal y nacional. Los programas para la prevención del delito y la violencia están dispersos entre organismos del Gobierno, sin coordinación ni interacción entre ellos (por ejemplo, el Instituto Nacional de la Juventud, el Instituto Nacional de la Mujer, el Instituto de la Niñez y la Familia, entre otros). De todos modos, algunos proyectos parecen generar resultados positivos, como el programa Barrio Ciudad financiado por el Banco Mundial y ejecutado por el Fondo Hondureño de Inversión Social que promueve iniciativas comunitarias para la prevención de la violencia en 10 municipios. Además, el Congreso promulgó una nueva ley mediante la cual se crea el Consejo Nacional de Coordinación y Articulación de Políticas Sociales. Este tiene la posibilidad de convertirse en una importante plataforma para la mejora de la colaboración en intervenciones destinadas a la prevención de la violencia entre organizaciones de la sociedad civil y el Gobierno que 34 Lineamientos para una Política Integral de Seguridad Pública y Ciudadana en Honduras. Proceso de consulta con las organizaciones de la sociedad civil. Centro de Investigación y Promoción de Derechos Humanos, abril de 2008

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trabajan en este tema (por ejemplo, el Fondo Hondureño de Inversión Social, el Instituto Nacional de la Juventud, el Instituto Nacional de la Mujer, entre otros).

88. Si bien se han realizado avances para el fortalecimiento de la coordinación entre los distintos organismos, es posible mejorar aún las políticas. El Gobierno ha convocado con más periodicidad al Gabinete de Seguridad, Defensa Nacional y Gobernabilidad para procurar una mayor coordinación interministerial dentro del Poder Ejecutivo35. Lo que aún falta es un mecanismo de coordinación entre los poderes del Gobierno (en particular entre el ejecutivo y el judicial) y entre los niveles locales y nacionales del Gobierno (véase la próxima sección sobre la creación del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana para abordar este problema). Además, un desafío clave para las instituciones del sistema de justicia penal de Honduras es garantizar la implementación de mecanismos eficaces de coordinación, y que las decisiones de la gerencia general se ejecuten de manera eficaz en los niveles intermedios e inferiores de cada organización. Se necesitan mecanismos de coordinación más eficaces y simples. Es esencial que haya un plan de acción para mejorar la coordinación interinstitucional entre los organismos que participan en el sistema de seguridad y justicia penal a fin de garantizar la ejecución eficaz de la Política Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana. (Véase el anexo 7 para obtener una descripción de las instituciones clave en los sectores de seguridad y justicia).

89. Honduras tiene sistemas de información relativamente débiles. El país no cuenta con un sistema de información integrado capaz de recopilar, generar y analizar las estadísticas delictivas. La policía nacional, la Fiscalía General de la República, los sistemas judiciales y de salud usan distintas definiciones, métodos y prácticas para registrar e informar sobre los delitos. Además, la policía nacional no cuenta con instrumentos unificados para recoger los datos generados por distintos departamentos, tales como la Dirección Nacional de la Policía Preventiva, la Dirección Nacional de Investigación Criminal, la Dirección Nacional de Servicios Especiales de Investigación y la Dirección Nacional de Tránsito. En consecuencia, la información sobre el delito y la justicia penal es contradictoria, poco confiable y fragmentada. En este sentido, el Observatorio de la Violencia, que opera en la Universidad Nacional Autónoma de Honduras, se creó como un mecanismo para registrar, procesar y analizar la información sobre delitos y violencia; sin embargo, actualmente no cuenta con el equipamiento ni los recursos humanos necesarios para un óptimo desempeño. Además se crearon observatorios municipales y módulos específicos sobre la violencia contra la mujer y los niños.

90. Los Gobiernos locales han estado a la vanguardia de las innovaciones en materia de

seguridad ciudadana. Algunas municipalidades, como Puerto Cortes, formularon mecanismos exitosos para recaudar impuestos de seguridad y gestionarlos de manera transparente a través de un fondo fiduciario controlado por las autoridades locales, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil. Además del programa Barrio Ciudad financiado por el Banco, el PNUD brindó su apoyo a un programa tendiente a fortalecer la capacidad de los Gobiernos locales de elaborar planes de seguridad ciudadana. El programa se

35 El Gabinete está compuesto por la Secretaría de Estado del Despacho Presidencial, la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos, la Secretaría del Interior y Población, la Secretaría de Seguridad, la Secretaría de Defensa y la Secretaría de Planificación y Cooperación Externa. Su mandato es garantizar que las actividades de los participantes clave dedicados a temas de seguridad ciudadana y justicia en el Poder Ejecutivo estén en consonancia con las principales prioridades presidenciales establecidas en el Plan de la Nación.

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está ejecutando en coordinación con la Secretaría de Seguridad en ciudades tales como La Ceiba, Choloma, Juticalpa, Comayagua, Choluteca e Islas de la Bahía. El BID (a través de su proyecto en el Valle de Sula), la AECID y la USAID han financiado también iniciativas en el ámbito municipal. A pesar de los avances logrados hasta la fecha, estas iniciativas son aisladas y carecen de evaluaciones que midan su eficacia.

Medidas adoptadas por el Gobierno

91. A principios de octubre de 2011, el Gobierno aprobó una Política Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana global e integrada para el período 2011-22. Esta es la primera vez que el Gobierno adopta una política que combina el énfasis tradicional en el control del delito con un fuerte énfasis en la prevención del delito y la violencia. Esta política integrada refleja los principios clave y los programas que los lineamientos recomiendan para una política integrada de seguridad ciudadana en Honduras confeccionada por la administración previa en consulta con las organizaciones de la sociedad civil. Esta es el producto de un largo proceso de análisis, debate y negociaciones relacionado con una política pública integral en materia de seguridad ciudadana en el país. La política define a la seguridad ciudadana como la protección eficaz de una amplia gama de derechos humanos, específicamente el derecho a la vida, el derecho a la integridad física y emocional y otros derechos relacionados con la seguridad personal (la seguridad del hogar, la libertad de movimiento, el derecho a la propiedad privada), además de derechos colectivos como la libertad de acceso a los espacios públicos. Los tres pilares de la estrategia incluyen: i) el fortalecimiento de la gestión nacional y local de la política de seguridad ciudadana; ii) la ejecución de programas de prevención del delito y la violencia y de cohesión social con un enfoque en los derechos humanos, y iii) el fortalecimiento de la infraestructura de seguridad, justicia alternativa y sistema penitenciario. En la política se abordan los principales factores de riesgo (como las armas, las drogas, las pandillas, la falta de cohesión familiar y comunitaria) y factores de protección (como una cultura de prevención, la disponibilidad de mecanismos de resolución de conflictos) que influyen en el delito y la violencia (véase el gráfico 7). A través de esta nueva política se reconoce que la adecuada toma de decisiones debe basarse en información precisa y actualizada, y en consecuencia prevé el fortalecimiento de los sistemas de información de justicia penal y del Observatorio de la Violencia de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras. La política cuenta con el respaldo de una amplia coalición de asociados internacionales, entre ellos el BID, la UE, la USAID, el Organismo Canadiense de Desarrollo Internacional, la AECID, la Agencia Alemana de Cooperación Internacional, el PNUD y el Banco.

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Gráfico 7: Política Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana 2011-22

Prevención Control del delito

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92. En lo que concierne al desarrollo institucional, una reforma esencial que introdujo la política es la creación del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana. Este rendirá cuentas directamente al Presidente y será responsable de la elaboración del plan de acción y de los mecanismos de supervisión de la política. La diversidad de partes interesadas que componen el consejo garantizará la ejecución de la Política Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana de modo que represente los puntos de vista no solo del Gobierno nacional a través del gabinete de seguridad, sino también de las autoridades judiciales, locales, la sociedad civil y el sector privado. Este consejo está compuesto del Presidente de la República, la Secretaría de Seguridad (que actuará como secretario técnico), la Secretaría del Interior y Población, la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos, la Fiscalía General de la República, la policía nacional, la Corte Suprema de Justicia, los ministerios sectoriales y las instituciones dedicadas a la prevención del delito y la violencia36

.

93. En lo que concierne a los contenidos normativos, la innovación de esta política reside en el llamado a un cambio paradigmático en el enfoque del Gobierno en materia de la seguridad ciudadana. Este cambio puede caracterizarse como un alejamiento del foco de atención tradicional y exclusivo en medidas de cumplimiento de la ley hacia uno que lo complementa con un nuevo énfasis en la prevención social del delito y la violencia como queda demostrado mediante la inclusión de programas dirigidos a los siguientes objetivos:

• La protección de jóvenes y niños en situación de riesgo de violencia a través de un conjunto de intervenciones que entre otros aspectos, fortalecen las habilidades de crianza dentro de familias disfuncionales, establecen vínculos sociales entre jóvenes alienados y sus comunidades y previenen la adicción al alcohol y las drogas.

• La difusión de mecanismos de resolución alternativa de disputas como un modo de evitar que los conflictos menores terminen en altercados violentos mediante el fortalecimiento de las oficinas de justicia municipal y las unidades de mediación de conflictos, la creación de centros de justicia integrados, el fortalecimiento de las oficinas municipales de asesoramiento a la mujer y la reforma de la legislación (véase a continuación).

• La promoción de la ciudadanía y cultura de paz a través de programas que propicien el uso y goce seguros y adecuados de los espacios públicos, fomenten la inclusión económica y social de las poblaciones vulnerables mediante el forjamiento de habilidades de trabajo y de preparación para la vida, competencias cívicas y la disposición de convertirse en agentes del cambio social.

• La promoción de la seguridad vial a través de la formulación de políticas nacionales de seguridad vial, encauzando los principios de seguridad vial en la construcción de la infraestructura vial y propiciando cambios de comportamiento entre los usuarios de las rutas a través de campañas de educación y concientización.

36 Además, se creó el Consejo Nacional de Seguridad Interior (CONASIN) en 2008 como organismo a través del cual la sociedad civil y el sector privado podrían asesorar a la Secretaría de Seguridad en temas de diseño y ejecución de políticas. El desempeño del CONASIN produjo resultados mixtos y el Gobierno actualmente ha emprendido un examen de su función.

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94. La aprobación reciente de la Ley de Seguridad Poblacional, mediante la cual se crean nuevos impuestos para financiar programas de seguridad y prevención social, aumenta las posibilidades de que estas innovaciones en las instituciones y políticas generen resultados concretos (véase el recuadro 7). El abordaje de la intensificación de la violencia de modo sostenible exige la movilización de recursos adicionales. Siguiendo el ejemplo de los casos de éxito en países como Colombia en la creación de nuevos impuestos específicos para financiar programas adicionales de seguridad, el 13 de septiembre de 2011 el Congreso aprobó una ley que crea impuestos de seguridad37. Los ingresos provenientes de esta nueva ley deberían ayudar a fortalecer el presupuesto asignado a la seguridad en Honduras, que es de aproximadamente el 10% del presupuesto total, inferior a El Salvador (19% del presupuesto total), Guatemala (13% del presupuesto total) y Nicaragua (12% del presupuesto total). Entre 2006 y 2010, los gastos en seguridad en Honduras aumentaron alrededor del 76%, mientras que la cifra total de delitos y homicidios también aumentó durante este período (los homicidios aumentaron de 46 cada 100 000 habitantes en 2006 a 77,5 cada 100 000 habitantes en 2010). Un análisis minucioso de los presupuestos de los sectores de seguridad y justicia mostrará los desafíos y las oportunidades para mejorar la asignación presupuestaria dentro del área de seguridad ciudadana38.

Recuadro 7. Impuestos creados mediante la Ley de Seguridad Poblacional Reconociendo la importancia de recaudar ingresos adicionales para los programas de seguridad y siguiendo el ejemplo de Colombia y otros países que necesitaron recurrir a nuevos impuestos para este fin, el Congreso de Honduras creó los siguientes nuevos impuestos que se prevé que devenguen ingresos de alrededor del 0,3% del PIB anual: • Un impuesto del 0,2% a las transacciones financieras sobre todos los retiros de cuentas corrientes

individuales y cuentas de ahorro corporativas con un saldo promedio mensual superior a 120 000 lempiras: se exime de este impuesto a las remesas y transacciones del sector público, entre otros.

• Un impuesto a las renovaciones anuales de las tarjetas de crédito: el impuesto varía entre 500 y 1000 lempiras y depende del límite de la tarjeta de crédito.

• Un impuesto del 2% a las exportaciones franco a bordo de empresas mineras. • Un impuesto del 1% a los ingresos brutos mensuales por servicios del sector de telefonía móvil. • Un impuesto del 0,5% a los ingresos brutos mensuales de la industria de alimentos y bebidas comprendidas

en regímenes especiales de exención impositiva.

Resultados esperados

95. Se anticipa que la creación del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y el énfasis en la prevención social de la Política Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana generarán un conjunto de resultados diversos en el corto, mediano y largo plazo. Desde el punto de vista institucional, la mayor coordinación entre sectores y niveles

37 El Congreso aprobó en junio de 2011 una versión inicial de la Ley de Seguridad Poblacional pero esta fue modificada de considerablemente en septiembre de 2011. 38 La distribución del presupuesto continúa siendo casi constante, asignándose la mayor proporción a gastos operativos (74,9% en 2009 y 77,3% en 2010). Cabe destacar que entre 2009 y 2010 casi el 10% del presupuesto de seguridad pasó de la prevención del delito al fortalecimiento institucional. El presupuesto asignado a la prevención disminuyó del 11,4% al 2,7% entre 2009 y 2010, mientras que el presupuesto asignado al fortalecimiento institucional aumentó del 5,3% en 2009 al 15,2% en 2010. Si bien estas tendencias no son muy diferentes a las distribuciones del presupuesto en otros países de la región, cabe destacar que hay una proporción relativamente menor del presupuesto asignada a la prevención en Honduras en comparación con otros países de América Central.

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del Gobierno deberá dar como resultado planes de seguridad municipales más globales e integrados, lo que a su vez debería reducir la sensación de inseguridad y el miedo al delito y la violencia al igual que las oportunidades para cometer delitos a través de intervenciones de prevención de situaciones. El aumento del acceso a mecanismos alternativos de resolución de conflictos y las campañas dirigidas a promover una cultura de paz deberían reducir los niveles de conflicto y los delitos violentos. El aumento de las oportunidades económicas, educativas y de entretenimiento para los jóvenes en situación de riesgo podría reducir la cantidad de jóvenes que integran pandillas delictivas. Finalmente, la mejora en la colaboración y el fortalecimiento de los sectores de seguridad y justicia penal podrían reducir las tasas de impunidad y conducir a mejoras generales en la eficiencia y eficacia de los gastos del sector.

Recuadro 8. Medidas previas: Seguridad ciudadana

Mejora de la seguridad ciudadana

En apoyo a la prevención del delito y la violencia y para la consecución de los objetivos de desarrollo y reducción de la pobreza del Gobierno, el Gobierno: a) adoptó una estrategia de prevención de la violencia a través de los programas propuestos centrados en lo siguiente: jóvenes en situación riesgo, resolución alternativa de conflictos, seguridad vial y promoción de la ciudadanía como se demuestra en el decreto n.º PCM 057-2011, del 6 de septiembre de 2011, publicado en el Diario Oficial La Gaceta el 1 de octubre de 2011, y b) creó el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, como lo demuestra el decreto n.º 003-2011, del 18 de octubre de 2011, publicado en el Diario Oficial La Gaceta el 20 de octubre de 2011.

Programa a mediano plazo del Gobierno

96. El Gobierno diseñará un plan de acción para garantizar la ejecución eficaz de la Política Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana. La Secretaría de Seguridad, con el apoyo del gabinete de seguridad y el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, coordinará esta política a través de un plan que establezca metas, hitos, normas operacionales y mecanismos de financiamiento para los distintos programas y componentes antes de marzo de 2012. A través de esta política, también se procura fortalecer el Observatorio de la Violencia que facilitará información útil para la planificación y el diseño de programas de prevención del delito y la violencia. Con la introducción del impuesto de seguridad, el Gobierno está decidido a garantizar los recursos necesarios para ejecutar esta política, y gestionarlos de manera transparente, responsable y orientada a los resultados. El financiamiento y la asistencia técnica para la ejecución del plan de acción provendrán del grupo de donantes del sector de seguridad, justicia y derechos humanos. Además, se pueden incluir mecanismos específicos de reclamación en el plan de acción de la política en los niveles nacionales y locales. Estos mecanismos podrán desarrollarse en colaboración estrecha con la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos, la Fiscalía Especial de Derechos Humanos y las organizaciones de la sociedad civil que trabajan en temas de derechos humanos.

97. Un componente importante de este plan de acción será la puesta en marcha del programa emblemático Municipios Más Seguros del Gobierno, por el cual los municipios se ubican en el centro de la elaboración de estrategias integradas de seguridad ciudadana. El programa tiene como objetivo mejorar la seguridad ciudadana en los distintos municipios mediante el fortalecimiento de lo siguiente: a) la coordinación entre organismos gubernamentales, la policía y el Poder Judicial nacionales y los Gobiernos

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locales, y b) asociaciones entre el Gobierno local, los ciudadanos, el sector privado y las organizaciones comunitarias. El modelo delineado en el programa Municipios Más Seguros se basa en planes municipales integrados de seguridad ciudadana diseñados por consejos de seguridad ciudadana conformados por múltiples partes interesadas y dirigidos por el alcalde. Entre otras actividades, los planes municipales incluyen el trazado de mapas de violencia y conflicto en las comunidades a través de evaluaciones participativas, el fortalecimiento de los sistemas de información locales sobre el delito, la mejora de las asociaciones entre los sectores público y privado y la formulación de mecanismos alternativos para la resolución de conflictos en la esfera local. En este sentido, el abordaje de la seguridad ciudadana en el ámbito municipal ha demostrado resultados exitosos al disminuir las tasas de delincuencia interpersonal y al propiciar la convivencia ciudadana en ciudades como Bogotá, Medellín y Quito, al igual que en Honduras misma a través del proyecto Barrio Ciudad financiado por el Banco. El Gobierno planea ejecutar en forma experimental el programa Municipios Más Seguros en al menos 10 municipios donde se registran los niveles más altos de delito y violencia en el país. El programa Municipios Más Seguros, un componente clave de la política de seguridad ciudadana, fue puesto en marcha y sometido al análisis de los Gobiernos locales, los operadores judiciales y las organizaciones de la sociedad civil en Tegucigalpa al igual que en distintas regiones del país.

98. El Gobierno actualmente diseña un programa de prevención de la violencia en el ámbito municipal denominado Campaña Nacional para Prevenir la Violencia. Esta coordinará las actividades de prevención en escuelas, puestos sanitarios, organizaciones comunitarias y oficinas municipales para la mujer, los jóvenes y de resolución de conflictos. El énfasis inicial se centrará en la creación de oportunidades para los jóvenes en situación de riesgo, y su ejecución comenzará en 50 municipios. Si bien en un comienzo su administración estará a cargo de una oficina que rinde cuentas directamente al Presidente, se prevé que la Secretaría de Desarrollo Social, a cargo de la función de coordinación de políticas sociales, lo absorba. Este programa nacional debería ayudar en la puesta en operaciones del pilar de prevención de la política de seguridad ciudadana en el ámbito nacional y el componente de prevención del programa Municipios Más Seguros en el ámbito municipal.

99. El Gobierno también planea propiciar un papel más activo de los Gobiernos locales en lo que se refiere a los mecanismos de resolución alternativa de conflictos. Para la consecución de este objetivo, la Secretaría de Seguridad y el ministro del Interior planean reformar la Ley de Arbitraje y Conciliación para ampliar la facultad de los Gobiernos municipales en lo relativo a los mecanismos alternativos de resolución de conflictos. La ampliación de los mecanismos de resolución alternativa de conflictos es un servicio esencial para propiciar una cultura de paz y respeto de los derechos básicos en la esfera local y para reducir la excesiva carga de trabajo del sistema judicial. El Banco propone propiciar la aprobación de la Ley de Arbitraje y Conciliación como una medida de política indicativa para la segunda operación de esta serie del CPD.

100. El Gobierno está diseñando una política que procura mejorar la coordinación interinstitucional entre la Corte Suprema de Justicia de Honduras, la Fiscalía General de la República y la Secretaría de Seguridad. Es esencial que haya una coordinación eficaz entre los organismos que participan en el sistema de seguridad y justicia penal para complementar el centro de atención en la seguridad y la prevención de la violencia de la política de convivencia y seguridad ciudadana. A través de esta política, se proporcionarán los lineamientos relacionados con la armonización legal, la prevención del delito, la

50

modernización de los sistemas de policía y justicia penal, y la coordinación interinstitucional entre operadores judiciales. También incluirá la perspectiva de los derechos humanos en temas de justicia penal. La UE condicionó su segunda operación en el sector de seguridad (de 30 millones de euros) a la aprobación de esta política y actualmente moviliza importantes recursos de asistencia técnica para apoyar el diseño de dicha política. El Banco propone propiciar la aprobación de esta política como activador indicativo de la segunda operación de esta serie del CPD. Además, el Banco realizará un análisis institucional y del gasto público de los sectores de justicia y seguridad. Diseño y principios en materia de condicionalidad de la operación en general

101. El diseño de la operación tiene en cuenta los principios de las prácticas recomendadas en materia de condicionalidad. Estos incluyen un fuerte sentido de identificación del país con ella a través de la estrecha cooperación y asistencia técnica, la coordinación estrecha con otros asociados para el desarrollo (especialmente el BID y el FMI), el alineamiento de la operación con los plazos de reforma del Gobierno y la selección de reformas estructurales críticas que otorguen beneficios a mediano y largo plazo (véase el recuadro 9).

51

Recuadro 9. Principios de las prácticas recomendadas en materia de condicionalidad

Primer principio: Reforzar la identificación del país • La operación está estrechamente alineada con el Plan de Nación del Gobierno y el paquete de reforma del sistema de pensiones, que se presentó al Congreso este año. • Está acompañada de un programa de asistencia técnica como respaldo al Gobierno en el diseño y ejecución de las reformas. Segundo principio: Acordar desde el inicio una clara división de tareas con el Gobierno y otros asociados

financieros • La matriz de la política de la operación se desarrolló en cooperación estrecha con el Gobierno y se acordó conjuntamente con otros asociados clave para el desarrollo, especialmente el BID y el FMI. • Todos los donantes que participan en el apoyo presupuestario se reúnen periódicamente y coordinan estrechamente su apoyo. Tercer principio: Adaptar los componentes y la estructura de la operación a las circunstancias nacionales • La sincronización de la operación está alineada con los plazos de reforma del Gobierno y las necesidades de financiamiento. • Se elaboraron reformas potencialmente controvertidas para mitigar el impacto en los grupos más pobres a través de otras medidas como el programa de transferencias monetarias condicionadas. Cuarto principio: Elegir, como condiciones para el desembolso, únicamente aquellas medidas cruciales

para el logro de resultados • Se seleccionaron cuatro medidas previas sobre la base de su naturaleza estructural y crítica para el restablecimiento de la sostenibilidad fiscal. Además, se seleccionaron dos medidas previas para abordar la seguridad ciudadana. Quinto principio: Llevar a cabo exámenes transparentes de los avances realizados que favorezcan el

otorgamiento de ayuda financiera previsible y basada en el desempeño • En respuesta a la solicitud del Gobierno, los plazos de la operación permitirían un desembolso en el año civil 2011 para ayudar a satisfacer las necesidades de financiamiento del Gobierno. • Tanto el Gobierno como el Banco supervisarán los indicadores de resultados de la operación de manera conjunta.

VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN Pobreza e impacto social

102. Es probable que las medidas de políticas que esta operación respalda tengan impactos a corto, mediano y largo plazo en el bienestar social y su distribución. Por ejemplo, en el corto plazo, los docentes y los contribuyentes al IHSS, el INPREMA y el INJUPEMP se verán afectados por los siguientes factores: i) el aumento en el techo salarial para las contribuciones al IHSS de 4700 lempiras a 7000 lempiras; ii) la desvinculación de los sueldos de los docentes del salario mínimo del sector privado; iii) el aumento en las tasas de cotización de los empleados del 7% al 9,5% de los sueldos para los participantes en el INPREMA, y iv) el aumento de las tasas de aportaciones de los empleados del 7% al 8% para los participantes en el INJUPEMP. También en el corto plazo, es probable que el aumento en los aportes al INPREMA de los empleadores de escuelas privadas del 11% al 15% afecte negativamente el bienestar de aquellos que envíen sus hijos a las escuelas privadas dado que es probable que la demanda de educación privada sea poco elástica y los costos adicionales se transferirían completamente a los consumidores. Es probable que

52

el aumento en los aportes al INPREMA de los empleadores de escuelas públicas del 12% al 15% solo afecte el bienestar general de manera indirecta a través de déficits fiscales adicionales. De todos modos, es probable que esos impactos sean de pequeña escala en el corto plazo.

103. Si bien en el corto plazo es probable que el aumento en el tope salarial de

los aportes al IHSS afecte en su mayoría a quienes no son pobres, solo es probable que una pequeña porción de hogares pasen a vivir por debajo de la línea de pobreza. Como se observa en el gráfico 8, aproximadamente el 85% de los participantes en el IHSS que ganan más de 4700 lempiras pertenecen a los dos quintiles superiores y es poco probable que empobrezcan como consecuencia de las reformas. Aproximadamente el 3,6% pertenece a los dos quintiles inferiores, y aun cuando se vean forzados a vivir en mayor pobreza, es probable que la ampliación del programa de transferencias monetarias condicionadas Bono 10 Mil, dirigido a los extremadamente pobres, mitigue algunos de estos efectos negativos. Las estimaciones también sugieren que aproximadamente la mitad de los que pertenecen al tercer quintil (6% de los participantes en el IHSS) se vean forzados a vivir por debajo de la línea de pobreza moderada. Sin embargo, en caso de que esto ocurra, es poco probable que la ampliación del programa de transferencias monetarias condicionadas sea un factor mitigante39.

Gráfico 8. Distribución de los participantes del IHSS que se verán afectados por las reformas por quintil de ingresos

Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial a partir de datos de 2007 de la Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples, Instituto Nacional de Estadística, Honduras.

104. En lo que concierne a su distribución, es poco probable que los impactos en el corto plazo de las medidas de políticas relacionadas con el INPREMA perjudiquen a los pobres. Casi el 93% de los docentes que realizan aportaciones al INPREMA pertenecen a los dos quintiles superiores de la distribución de ingresos (véase el gráfico 9). En particular, más del 78% pertenece al quintil superior. En consecuencia, es poco probable que la desvinculación de los sueldos de los docentes del salario mínimo del sector privado y el aumento en los aportes de los empleados al INPREMA tengan efectos negativos en la pobreza. Además, en el largo plazo, las reformas deberían ayudar al país en la asignación de más recursos fiscales a programas

39 El programa de transferencias monetarias condicionadas está dirigido a quienes viven en extrema pobreza.

0,4% 3,2%

11,8%

26,2%

58,5%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

1 2 3 4 5

53

más eficaces contra la pobreza mediante la reducción de la probabilidad de que el país deba asignar recursos fiscales generales para cubrir los déficits del INPREMA. Además, las familias que envían a sus hijos a escuelas privadas, quienes probablemente sufrirán el impacto en el corto plazo de los aportes de los empleadores al INPREMA, tienden a ser las más ricas de Honduras.

Gráfico 9. Distribución de participantes en el INPREMA por quintil de ingresos

Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial a partir de datos de 2007 de la Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples, Instituto Nacional de Estadística, Honduras.

105. En el corto plazo, es poco probable que el aumento en los aportes de los empleados al INJUPEMP del 7% al 8% de los sueldos afecte la pobreza y la equidad de manera negativa. Como en el caso del INPREMA, más del 92% de los participantes en el INJUPEMP pertenecen a los dos quintiles superiores de la distribución de ingresos, y aproximadamente tres cuartos de ellos pertenecen al quintil superior (véase el gráfico 10).

Gráfico 10. Distribución de participantes en el INJUPEMP por quintil de ingresos

Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial a partir de datos de 2007 de la Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples, Instituto Nacional de Estadística, Honduras.

106. Es probable que los salarios reales de los docentes se mantengan en los

niveles actuales debido al aumento de los sueldos por la inflación, pero serán inferiores en comparación con la metodología de ajuste de remuneraciones

0,8 1,1 5,9

19,3

72,9

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1 2 3 4 5

1,3 0,85,2

14,5

78,2

0

10 20 30 40 50 60 70 80

1 2 3 4 5

54

autorizada por el Estatuto del Docente debido a la desvinculación de los sueldos del salario mínimo del sector privado. De todos modos, es poco probable que esto afecte a los pobres ya que la mayoría de los docentes pertenecen a los dos quintiles superiores de distribución de ingresos. Además, se prevé que la nueva Ley de Educación compense en parte estos efectos negativos en los sueldos. Con ella, se asegurará un umbral de educación mínimo para que las personas puedan ser docentes (educación universitaria) y permitirá y alentará a los docentes para que obtengan títulos universitarios en educación. Se prevé que estas calificaciones adicionales conduzcan a una nueva escala salarial para la docencia, lo que permitirá mayor flexibilidad en cuanto a los aumentos salariales dentro de las grillas de salarios actuales para los docentes. También, la creación del Sistema Nacional para la Formación Docente proporcionará un impulso importante a la profesión a través de la formalización (e institucionalización) de una demanda de los docentes, pendiente desde hace mucho tiempo, de formación permanente y pertinente de todos los cuadros docentes, todo lo cual también tiene importantes consecuencias salariales para los docentes. Es probable que el efecto combinado de las reformas en el sector educativo sea una mayor calidad de la enseñanza en las escuelas públicas, que beneficiará especialmente a los hogares más pobres.

107. Los docentes en Honduras reciben sueldos relativamente altos

comparados con otros países de la región de América Latina y el Caribe y América Central, y aliviar la carga fiscal asociada con la elevada nómina de maestros permitirá que el país invierta más en la reducción de la pobreza e inequidad en el mediano y largo plazo. Como se indica en el cuadro 6, Honduras gasta un 60% más en educación pública que el promedio de América Latina y el Caribe, con un 6,6% del PIB. Gasta en promedio casi un 32% más que Costa Rica, un país conocido por sus altas inversiones y resultados positivos en educación pública. En promedio, el gasto en educación en Honduras es muy ineficiente. En un informe del Banco Mundial (2007, p. 29) se indica que la eficiencia del gasto en educación (dólares invertidos por unidad de resultado educativo logrado) es, en promedio, menor en Honduras que en el resto de la región40. La mayor parte del gasto se destina a sueldos de docentes, que están relativamente mejor que otras profesiones comparables. De hecho, según lo indica el análisis del mercado laboral presentado en el Estudio del gasto público (Banco Mundial, 2007), los docentes de Honduras reciben una remuneración que es entre un 16% y un 25% más que otras contrapartes con calificación similar fuera del sector educativo, especialmente en el grupo etario entre 35 y 50 años41. Por lo tanto, es poco probable que una disminución gradual del sueldo de los docentes reduzca la inequidad en los ingresos, pero también es probable que libere espacio fiscal para ampliar el acceso a la educación a una población en edad escolar cada vez mayor.

40 De los 22 países incluidos en orden descendente de eficiencia, Honduras se encuentra cerca del final en cuanto a este indicador. Véase Project Appraisal Document on a Proposed Credit in the Amount of SDR9.8 million (US$15.37 million equivalent) to the Republic of Honduras for an Education Quality, Governance and Institutional Strengthening Project (Documento de evaluación inicial del proyecto para un crédito propuesto por un monto de DEG 9,8 millones (equivalente a US$15,37 millones) otorgado a la República de Honduras para un Proyecto de Fortalecimiento de la Calidad Educativa, el Gobierno y las Instituciones), informe n.º 40514-HN, Washington DC: Banco Mundial. 41 Téngase en cuenta que esta comparación no considera el hecho de que los docentes tienden a tener menos horas de trabajo y períodos de vacaciones más prolongadas que otras profesiones con igual educación que no son docentes. Véase la publicación en prensa del Banco Mundial: Teachers in the LAC Region: Honduras Country Note.

55

Cuadro 6. Resultados en educación en América Latina y Central

Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura y EdStats del Banco Mundial. * Gastos del Gobierno central en educación.

108. Si bien no hay datos de “victimización” vinculados a las encuestas de ingresos o gastos en Honduras, es probable que los pobres, especialmente los pobres urbanos, sean los que sufran más como resultado del delito y la violencia. Los hogares ricos tienen más capacidad para defenderse al invertir en seguridad privada y exigir la protección policial. Los pobres urbanos con frecuencia viven en comunidades controladas por pandillas y están más expuestos a homicidios, extorsiones y robos. Si bien las fuerzas policiales corruptas a menudo garantizan la seguridad de los ricos, con frecuencia victimizan también a los pobres. Por lo tanto, en el mediano plazo, es posible que las políticas promulgadas para combatir el delito y la violencia sean progresivas porque los pobres tienen más que ganar en lo que concierne al bienestar que los ricos.

109. En el mediano plazo, es probable que el bienestar y la equidad reciban el impacto positivo de lo siguiente: i) el aumento de la eficiencia en la recaudación tributaria; ii) los ahorros fiscales como resultado de la desvinculación de los sueldos de los docentes del salario mínimo del sector privado, y iii) la reducción en el delito y la violencia. Es probable que el aumento en la recaudación de ingresos debido a la reforma en la administración tributaria y la desvinculación de los sueldos de los docentes amplíe los fondos fiscales del Gobierno, lo que le permitirá invertir más en programas sociales. Por ejemplo, podrían asignarse recursos adicionales para ampliar el programa de transferencias monetarias condicionadas Bono 10 Mil. Conforme al análisis de distribución y pobreza realizado para el CPD en favor de la Recuperación de la Emergencia Fiscal de Honduras (informe n.º 55656-HN), el sistema adecuado de focalización del programa de transferencias monetarias condicionadas es muy progresivo y es probable que sea eficaz para reducir la pobreza y mejorar la distribución de ingresos del país en el mediano y largo plazo.

110. Es probable que los impactos combinados de las políticas que esta

operación respalda favorezcan a los pobres en el largo plazo. En primer lugar, es probable que todos ellos propicien un crecimiento económico más rápido, una condición necesaria para la reducción de la pobreza en el largo plazo. Por ejemplo, es

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probable que el aumento de la eficiencia en la recaudación de ingresos mejore el crecimiento mediante la reducción de las ineficiencias económicas vinculadas con las pérdidas de peso muerto de los impuestos. Además, es probable que la reducción del delito impulse el crecimiento económico. Lo que es más, al garantizar la sostenibilidad de los sistemas de pensiones del tipo de reparto en el país se reduce la posibilidad de que se necesiten impuestos generales para cubrir déficits futuros, otro factor que probablemente ayudará a impulsar el crecimiento.

111. Finalmente, es probable que las reformas jubilatorias paramétricas que

afectarán a las generaciones futuras de jubilados sean progresivas y mejoren la distribución de los ingresos en el largo plazo. Es probable que el coeficiente de beneficios/aportes disminuya para todos los futuros jubilados debido al retraso en la edad de jubilación, el aumento de las tasas de aportes y la ampliación del horizonte temporal sobre la base del cual se calculan los beneficios promedio para la jubilación. La mejora de la sostenibilidad del sistema en general reducirá la necesidad de recursos fiscales generales adicionales en el futuro. Dado que el impuesto al valor agregado, que es la principal fuente de ingresos fiscales en Honduras, es en general regresivo, es probable que las políticas que minimizan la necesidad futura de recursos fiscales para financiar los déficits en el sistema de pensiones a través de impuestos generales mejore la distribución de ingresos en el largo plazo. Además, la mayoría de los participantes de los sistemas de reparto afectados por las reformas pertenecen a los quintiles superiores de distribución de ingresos, lo que significa que es poco probable que los pobres reciban el impacto negativo en la actualidad o en el futuro.

Cuadro 7. Impacto probable de las medidas apoyadas por el CPD en la pobreza y la

distribución

Medidas previas Grupos que

probablemente se vean más afectados

Impacto en el bienestar del

grupo afectado*

Impacto probable en la

equidad *

1. Mejora de la administración de los contribuyentes

El Gobierno realizó un registro de los grandes contribuyentes y aprobó un plan de acción para la Unidad de Grandes Contribuyentes.

Grandes contribuyentes que no cumplen

-

+

2.1. Reducir el déficit actuarial de los sistemas de pensiones del INPREMA

El Gobierno presentó al Congreso una ley que reforma el sistema de pensiones del INPREMA.

Docentes del sector público

-

+

2.2. Reducir el déficit actuarial de los sistemas de pensiones del INJUPEMP

El Gobierno presentó al Congreso una ley que reforma el sistema de pensiones del INJUPEMP.

Empleados del sector público

-

-

2.3 Formalizar la situación jurídica de los docentes del PROHECO

El Gobierno firmó un convenio para reincorporar los docentes del PROHECO al INPREMA.

Docentes del PROHECO

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INPREMA. + +

2.4 Estabilizar la situación financiera del IHSS

El Gobierno aprobó una ley que aumenta el salario cotizable máximo. Todos los empleados del

sector privado

-

-

3.1. Lograr la sostenibilidad fiscal de la masa salarial

El Gobierno presentó al Congreso, para su aprobación, un proyecto de ley que establece una metodología de ajuste de remuneraciones uniforme para todos los funcionarios públicos.

Docentes del sector público

-

+

3.2. Fortalecer el control de la nómina de los docentes

El Gobierno comenzó a pagar los sueldos de los docentes a través del SIAFI.

Docentes del sector público

-

+

4.1. Mejorar la seguridad ciudadana

El Gobierno creó el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana.

Todos los hogares

+

+

El Gobierno adoptó una estrategia de prevención de la violencia a través de los programas propuestos centrados en lo siguiente: jóvenes en situación de riesgo, resolución alternativa de conflictos, seguridad vial y promoción de la ciudadanía.

Todos los hogares

+

+

• “+” significa impacto positivo; “-” significa impacto negativo; “=” significa impacto neutral.

Aspectos ambientales

112. Es probable que las medidas de políticas que la operación propuesta respalda no produzcan impactos importantes en el medio ambiente, los bosques u otros recursos naturales. Las reformas de la administración tributaria respaldadas no son pertinentes a la normativa ambiental. Ocurre lo mismo con las medidas previas relacionadas con las reformas de la administración pública que tienen que ver con el control de la masa salarial del sector educativo. Es probable que las medidas previas relacionadas con la reforma del sistema de pensiones no tengan efectos positivos o negativos de importancia en el medio ambiente.

Consultas y participación

113. Si bien ha sido difícil generar un diálogo amplio en torno a las estrategias de desarrollo nacional dentro del marco de la Visión de País y el Plan de Nación en el contexto posterior a la crisis, las iniciativas del Gobierno en este sentido se centraron en los temas más políticamente sensibles, volátiles y apremiantes en la esfera pública nacional. Las medidas de políticas prioritarias en el CPD actual han

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sido parte de este programa urgente de reforma, habiendo recibido todas amplia atención de los medios y constituyéndose en objeto de gran debate:

• Administración tributaria: las consultas con los participantes no gubernamentales se

limitaron en su mayoría a los sectores comerciales y bancarios. Sin embargo, esto es un tema permanente en los medios y objeto de debate en el ámbito nacional, con amplio apoyo en particular con respecto a la focalización en la evasión impositiva y las exoneraciones entre los grandes contribuyentes.

• Eficiencia en la administración pública, en particular con respecto a la masa salarial: el debate se ha centrado principalmente en la educación como un sector que representa una de las mayores masas salariales públicas y una de las más importantes asignaciones del presupuesto público del país. Al mismo tiempo, el sector educativo está afectado por una administración ineficiente, corrupción en distintos niveles, bajos niveles de desempeño y mecanismos ineficaces de rendición de cuentas y supervisión/participación locales. Durante el último año y medio, el Gobierno ha realizado consultas sobre el tema, con amplia participación de la sociedad civil, asociaciones de padres, sindicatos docentes, Gobiernos locales y legisladores. Más recientemente, el Congreso aprobó una ley para incentivar la participación y supervisión locales en el ámbito educativo. Además, el gobierno de Lobo y el Congreso auspiciaron recientemente un proceso de diálogo multisectorial abierto a fin de crear consenso para una Ley General de Educación completamente nueva. Los líderes de los sindicatos docentes también participan activamente del diálogo, a pesar de algunos episodios breves periódicos de oposición; de todos modos, hay amplio apoyo público a la reforma, entre ellos el apoyo de los docentes (véase el anexo 6 para conocer detalles del debate).

• Reforma del sistema de pensiones: Esto se vincula al tema anterior debido a la cantidad de docentes inscritos en el sistema de pensiones. Si bien hay un reconocimiento generalizado de la necesidad urgente de implementar reformas, el debate continúa sobre cómo garantizar mejor la sostenibilidad, transparencia y mejora de la justicia en la distribución de beneficios (véase el anexo 6 para conocer detalles del debate).

• Seguridad ciudadana (delito y violencia): quizás por ser el desafío más apremiante para el desarrollo, hay un reconocimiento generalizado de la necesidad urgente de acción y una percepción de que el país aún tiene tiempo para ejecutar medidas para combatir el delito. El Gobierno actual aprobó la política de seguridad ciudadana, sobre la base de procesos de amplia consulta a las organizaciones de la sociedad civil que se ocupan de temas de seguridad ciudadana y prevención de la violencia. Se realizaron consultas sobre la nueva política a los Gobiernos locales y participantes de la sociedad civil en Tegucigalpa, al igual que en distintas regiones del país, con énfasis en particular en el programa Municipios Más Seguros. De todos modos, algunas organizaciones de la sociedad civil han expresado preocupación por la participación limitada en el diseño de la política de seguridad ciudadana. Las organizaciones de la sociedad civil, en particular las que trabajan en temas de derechos humanos, también expresaron la necesidad de intensificar la coordinación entre los sectores relacionados con el delito, la justicia y la seguridad a fin de combatir la corrupción y tener un enfoque adecuado en la prevención, los programas sociales y la cooperación con participantes locales en el desarrollo (véase el anexo 6 para conocer los detalles del debate).

114. Otros temas prioritarios que se encuentran en el centro del diálogo nacional

durante la primera mitad del gobierno de Lobo incluyen:

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• La reconciliación nacional: cicatrizar las divisiones entre la población constituye una

prioridad del mensaje de unidad del gobierno de Lobo como también forma parte de los convenios internacionales vinculados a la crisis de 2009.

• Plan de lucha contra la corrupción: el enfoque se centró en el Poder Ejecutivo. Se necesita un plan más completo e integral, con elementos dentro de los poderes judicial y legislativo y también una mejora de la coordinación entre organismos públicos y vínculos eficaces con iniciativas lideradas por los ciudadanos.

• Desarrollo de “ciudades modelo”42: se dio prioridad al diálogo entre funcionarios del Gobierno, miembros del Congreso y los sectores comerciales. Hay entusiasmo en el país con respecto a su potencial, pero a la vez existe la preocupación de que el rápido proceso de aprobación podría no permitir un diálogo suficiente para garantizar condiciones más favorables para la población de Honduras.

115. Como se indicó en el CPD en favor de la Recuperación de la Emergencia

Fiscal de 2010, será esencial garantizar procesos de consulta y diálogo de calidad con las diversas partes interesadas para generar mayor conciencia y consenso en torno al programa de reforma del Gobierno y también para intensificar el sentido de identificación pública con la estrategia de desarrollo en general. La iniciativa exige la participación ciudadana activa y la representación de los sectores sociales de diversas regiones del país y entre ellas. Uno de los aspectos más novedosos de la Visión de País y el Plan de Nación es el nuevo marco para el diálogo sobre políticas en los ámbitos nacional, regional y local. Sin embargo, el avance en este sentido ha sido lento, y la interferencia política en algunos casos desacreditó la iniciativa. En particular, las organizaciones de la sociedad civil observan que debería haber un control social más sólido del uso de los recursos de apoyo presupuestario. Este es un elemento clave que el Gobierno no debería dejar de lado porque representa un gran potencial para crear una mayor conciencia y consenso en torno a reformas urgentes y estrategias de desarrollo más amplias.

Ejecución, seguimiento y evaluación

116. La SEFIN es responsable de la ejecución de la operación y de la coordinación de las medidas entre los organismos pertinentes, entre ellos, el Banco Central de Honduras, la Secretaría de Educación, la Secretaría de Planificación y la Secretaría de Seguridad. Junto con la SEFIN y el Instituto Nacional de Estadísticas, estas instituciones recopilan los datos necesarios para los indicadores de seguimiento identificados. La SEFIN y el Banco han acordado seguir de cerca los avances del programa respaldado por el CPD, y su evaluación servirá para orientar la elaboración de una nueva estrategia de alianza con el país.

42 Una ciudad modelo (charter city) es una zona de reforma especial a escala de ciudad que puede adquirir diferentes formas. Los elementos comunes son los siguientes: a) un terreno no habitado del tamaño de una ciudad, proporcionado voluntariamente por un Gobierno anfitrión; b) un estatuto que especifica qué normas rigen a la nueva ciudad, y c) la libertad de desplazamiento para los posibles residentes, inversionistas y empleadores de la ciudad.

60

Disposiciones fiduciarias

117. El receptor es la República de Honduras. El monto del crédito asciende a DEG 55,1 millones, otorgados en las condiciones habituales de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), que se desembolsarán en un único tramo. La fecha de cierre para el crédito es el 15 de noviembre de 2012.

118. En el informe sobre gasto público y rendición de cuentas financieras

(PEFA, 2009) se detectaron una serie de ventajas y deficiencias en los sistemas de gestión financiera de Honduras. En el informe se llega a lo conclusión de que hubo una importante modernización del sistema de gestión de las finanzas públicas en Honduras, pero aún quedan varios desafíos. La modernización de la SEFIN avanza a buen ritmo, y los principales desafíos son abordar la desigual capacidad institucional de algunos organismos normativos clave de la gestión de las finanzas públicas. Además, será importante consolidar los avances realizados en la Gestión de las Finanzas Públicas, especialmente los que atañen a la consolidación del sistema de adquisiciones (HONDUCOMPRAS), la formulación de la planificación sectorial estratégica, el fortalecimiento de la estructura de gastos a mediano plazo y la ejecución de un módulo de recursos humanos.

Desembolso y auditoría

119. El Banco efectuará el único desembolso de este préstamo en una cuenta específica que forma parte de las reservas oficiales en moneda extranjera del país en el Banco Central de Honduras. El desembolso se realizará una vez que el Banco haya determinado que se han cumplido satisfactoriamente las medidas previas acordadas. El desembolso no estará vinculado con ninguna adquisición específica, ni habrá que cumplir ningún requisito relacionado con las adquisiciones. Una vez que el Directorio apruebe el crédito, el receptor abrirá y mantendrá una cuenta de depósitos específica denominada en dólares de Estados Unidos para el uso del receptor. La AIF desembolsará los fondos del crédito en la cuenta de depósito. Si los fondos del crédito o una parte de ellos se utilizan para fines no admisibles, tal como se los define en el convenio de financiamiento, la AIF solicitará al receptor que reintegre el monto a la cuenta de depósito para que sea utilizado para los fines admisibles o bien que los reembolse directamente a la AIF. La cuenta de depósito denominada en dólares de Estados Unidos se mantendrá en el Banco Central, y sus transacciones y saldos se consignarán enteramente en los registros contables y los estados financieros del receptor, a través del SIAFI. El convenio legal incluirá una cláusula que establezca la obligación de confirmar por escrito que el monto del préstamo ha sido acreditado en una cuenta disponible para financiar los gastos presupuestados. También incluirá una cláusula que contemple la puesta en marcha, a pedido del Banco, de una auditoría de las transacciones financieras desde el momento en que el Banco Central recibe los fondos del préstamo hasta la transferencia del monto equivalente en moneda local a la cuenta del tesoro designada para los gastos presupuestarios.

120. El Banco Central de Honduras es el agente financiero del Gobierno. La

evaluación más reciente de las salvaguardas realizada por el FMI data de 2008. El Banco Central publicó sus estados financieros anuales de 2010 con una opinión

61

favorable de los auditores externos, aunque en el informe de auditoría se señala una desviación respecto de las normas internacionales de información financiera; si estas normas se adoptaran plenamente, se podrían observar ajustes significativos. No obstante, sobre la base de un examen de los estados financieros, los informes de auditoría externa de los proyectos y la experiencia con las cuentas segregadas para los préstamos para inversiones, no hubo nada que para el Banco indicara que el entorno de control bancario por el que se moverán los fondos del préstamo no sea adecuado en el marco de los mecanismos propuestos. Se han establecido los mecanismos fiduciarios necesarios para mitigar los riesgos identificados.

Riesgos y mitigación de riesgos

121. El CPD está expuesto a cuatro tipos de riesgos principales: políticos, institucionales, económicos y ambientales; además, dado el carácter innovador y delicado del componente de seguridad ciudadana, se agrega un quinto tipo de riesgo que combina elementos relacionados con el impacto en el desarrollo y la reputación.

122. En el aspecto político, el riesgo principal radica en la capacidad del

Gobierno para completar la aplicación del paquete de reforma fiscal. Con una sociedad polarizada a raíz de la crisis política de 2009, la aprobación y puesta en marcha del paquete fiscal planificado podrían resultar más difíciles de lo esperado, y esto podría hacer peligrar el necesario ajuste fiscal. Para reducir este riesgo, el Gobierno ha procurado generar consenso para aplicar las reformas necesarias con el fin de encaminar las finanzas del país hacia un sendero sostenible. Será importante que el Gobierno garantice una estrategia adecuada de comunicaciones sobre el presente CPD, donde se destaque su impacto positivo en la distribución y la pobreza (como se indica en el cuadro 6) al abordar estas reformas urgentes, y su potencial para contribuir considerablemente a la solución de antiguos problemas de la administración pública de Honduras.

123. En el área institucional, el riesgo principal se relaciona con la escasa

capacidad de las instituciones gubernamentales para poner en práctica el programa de consolidación fiscal. Para reducir este riesgo, el Banco está trabajando con otros donantes con el objetivo de apoyar los esfuerzos del Gobierno en pos de la consolidación fiscal, entre otras cosas, a través de programas destinados a brindar asistencia técnica.

124. En el aspecto económico, el riesgo principal se vincula con la posibilidad

de que la economía mundial atraviese otra recesión. En el marco de esta hipótesis, la capacidad de absorción de crisis del país podría enfrentar importantes limitaciones, en particular en lo que respecta a la aplicación de políticas macroeconómicas anticíclicas y redes de protección social adecuadas. En Honduras, es probable que los principales canales de transmisión sean los mismos que en la crisis de 2008: en primer lugar, dado que Estados Unidos y la Unión Europea son los mayores mercados de exportación de Honduras (alrededor del 60% del valor del comercio total), las exportaciones disminuirían considerablemente. En segundo lugar, las remesas de los trabajadores originadas en el exterior ascienden al 16% del PIB y el 90% tiene su origen en Estados Unidos. En tercer lugar, la asistencia oficial para el desarrollo

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estaría limitada. Para reducir este riesgo, el Gobierno ha cambiado a una actitud mucho más cautelosa, con énfasis en las reformas estructurales fiscales y en un ajuste gradual de la política fiscal. Además, el Gobierno ha seguido atentamente las condiciones económicas externas y actualmente prepara un plan de acción para mitigar los efectos negativos de una posible desaceleración fuerte de la economía mundial. Además, el Banco Central de Honduras continúa mejorando su capacidad para implementar una política anticíclica si fuera necesario.

125. En la esfera ambiental, el principal riesgo radica en el alto grado de

exposición del país a peligros naturales. Los principales peligros naturales que afectan a Honduras son las tormentas tropicales y los huracanes que con frecuencia azotan el país y generan grandes inundaciones en la costa norte y otras regiones. En 1998, el huracán Mitch afectó a gran parte de la población del país y causó enormes daños económicos, que se estimaron en US$3500 millones. En 2005, Honduras fue asolada por el huracán Stan, que provocó daños económicos totales por un valor estimado de US$100 millones. El Gobierno ha adoptado importantes medidas tendientes a fortalecer los marcos legales e institucionales de gestión de riesgos de desastres del país. Además, el Banco proporciona apoyo técnico clave a Honduras a fin de fortalecer la capacidad institucional para participar en la gestión de riesgos de desastres. Si se produce un desastre, el Banco reconsiderará el programa de financiamiento previsto y la cartera existente para determinar cómo y dónde se deben realizar ajustes.

126. En cuanto al componente de seguridad ciudadana, los principales riesgos

se relacionan con el apoyo a las reformas institucionales para la ejecución de la política integrada de seguridad ciudadana, que incluye tanto objetivos de prevención de la violencia como de control del delito y cumplimiento de la ley. Hay dos tipos principales de riesgos: institucionales e indirectos. El primero se relaciona con la frágil capacidad institucional del Gobierno y los desafíos que conlleva la ejecución de una política de seguridad que requiere la coordinación multisectorial e intergubernamental fuerte y el abordaje de problemas complejos. Existe el riesgo de que no se ejecute la política o que se ejecute parcialmente debido a la falta de financiamiento, la frágil capacidad o una voluntad política insuficiente de realizar la coordinaciones necesarias. Los riesgos indirectos se relacionan con posibles abusos de los derechos básicos, abuso de autoridad o corrupción que podrían asociarse con algunas de las medidas respaldadas por los programas que se diseñarán en el futuro como parte del componente de cumplimiento de la ley de la política (en áreas como equipamiento policial, infraestructura y gestión de cárceles y control de armas). Aunque el componente de cumplimiento de la ley no forma parte de este CPD, el vínculo con el componente de la prevención como parte de la política de seguridad ciudadana en general presenta un bajo nivel de riesgo que merece mencionarse y un debate de las estrategias de mitigación pertinentes.

Los riesgos institucionales se están mitigando a través de cinco estrategias: a. La política de seguridad ciudadana cumple con las buenas prácticas internacionales en

dicha materia, se basa en las consultas e incorpora estudios analíticos sólidos. El diagnóstico que sustenta a esta política incluye una encuesta nacional de victimización,

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información del Observatorio de la Violencia al igual que amplias consultas a diversas partes interesadas (véase a continuación). Los objetivos y estrategias centrales de la política también están alineados con estudios analíticos recientes que el Banco realizó en América Central y Honduras (véase la sección sobre fundamentos analíticos).

b. La decisión de ejecutar la política de manera gradual y secuencial durante la próxima década y de dar prioridad a las medidas a través de un plan de acción para el período que resta del gobierno de Lobo. Se está realizando un programa paralelo (con apoyo de la UE) para definir una política de seguridad y justicia penal que estará coordinada con la política de seguridad ciudadana.

c. La creación y el fortalecimiento de los mecanismos de coordinación y supervisión para ejecutar la política, entre ellos: i) un gabinete de seguridad para la coordinación interministerial dentro del Poder Ejecutivo y bajo el liderazgo de la Secretaría de Estado del Despacho Presidencial, y ii) el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana que agrupa las secretarías de Justicia y Derechos Humanos, de Seguridad, ministerios sectoriales, la Corte Suprema de Justicia, la Fiscalía General de la República y los Gobiernos locales para brindar apoyo a la ejecución de la política.

d. Una coalición de asociados internacionales para el desarrollo que brindan un firme respaldo a un enfoque integrado. Hay más de 10 asociados organizados en torno a una mesa redonda sobre seguridad, justicia y derechos humanos que brindará asistencia técnica y financiamiento para el diseño y la ejecución del plan de acción de la política. Cada organismo (por ejemplo, el BID, la UE, la USAID y el PNUD) se centrarán en compromisos técnicos en áreas donde tienen ventaja comparativa. Algunos de los principales participantes incluyen al BID, que elabora una operación que gira en torno a la investigación en materia de justicia penal por US$20 millones, y a la Unión Europea, que aporta 40 millones de euros.

e. La movilización de recursos nacionales a través de un nuevo impuesto de seguridad ayudará a financiar actividades incluidas en el plan de acción para la política de seguridad ciudadana.

Los riesgos indirectos se mitigan a través de algunas de las estrategias mencionadas anteriormente (tales como la amplia coalición de asociados que apoya la ejecución del plan de acción) al igual que a través de tres estrategias adicionales: a. El Gobierno de Honduras incluyó un enfoque sólido basado en los derechos en su política

de seguridad ciudadana. El Gobierno creó la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos, que es parte del gabinete y del consejo. Una de las funciones del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana será formular recomendaciones para preservar los derechos humanos y cumplir las obligaciones cívicas para una convivencia pacífica. El documento de políticas insiste en que todos los programas se diseñen dentro de un marco basado en los derechos. Además, el Gobierno está organizando campañas de educación y sensibilización para promover un cambio en la mentalidad entre ciudadanos que se aleje de los enfoques en la represión y la mano dura y se oriente más hacia la prevención y una cultura de legalidad y convivencia pacífica.

b. En la política se prevén medidas para incluir la participación de la sociedad civil y el sector privado en el diseño y la ejecución de la política en los niveles nacionales y

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locales. La política se basa en un documento de trabajo elaborado en 2008 por el Gobierno previo que realizó amplias consultas con las organizaciones de la sociedad civil. Las consultas informales celebradas por el Gobierno y el Banco confirman que el contenido de la política aborda muchas de las inquietudes de las organizaciones de la sociedad civil (como la necesidad de una mayor atención a la participación comunitaria en actividades de prevención de la violencia y a la coordinación interinstitucional). El objetivo de los programas emblemáticos como Municipios Más Seguros se analizó a nivel comunitario con alcaldes y partes interesadas locales clave en reuniones en el ámbito departamental, que brindaron amplias oportunidades para reunir aportes para el diseño del programa. El Gabinete de Seguridad, Defensa Nacional y Gobernabilidad puso en marcha la estrategia con amplia participación de instituciones gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, donantes y los medios, entre otros. Además, se publicará un vínculo con la política de seguridad ciudadana en los sitios Web de la Secretaría de Estado del Despacho Presidencial y la Secretaría de Seguridad. El Banco trabajará junto con el Gobierno de modo de fortalecer aún más los mecanismos para lograr la participación de la sociedad civil y los sectores privados en el seguimiento de la ejecución de la política, en particular a través de mecanismos de reclamación.

c. La política de seguridad ciudadana en sí misma incorpora normas y buenas prácticas internacionales en sus distintos componentes para mitigar algunos de los posibles riesgos; por ejemplo, entre otras disposiciones, la iniciativa de modernización de los centros de detención incluye códigos de conducta internos basados en normas disciplinarias internacionales al igual que medidas tendientes a profesionalizar la policía. Con respecto al fortalecimiento institucional de la fuerza policial, la política apoya la confección de sistemas de control internos para mejorar la transparencia y rendición de cuentas de los policías y el aumento de la eficacia de la policía de prevención y la educación de la fuerza policial en su carácter de empleados públicos y miembros de la comunidad.

127. Un riesgo adicional es que, durante las campañas políticas, los candidatos pueden aprovecharse de las percepciones de inseguridad de los votantes para justificar medidas represivas tendientes a combatir el delito y la violencia. A fin de mitigar este riesgo, el Gobierno ha previsto llevar a cabo campañas de información basadas en la nueva política integrada de seguridad ciudadana para destacar la importancia de un enfoque integral para luchar contra el delito y la violencia. Estas campañas incluyen la movilización de la comunidad y la participación de los ciudadanos en un diálogo social acerca de cómo responder a las cuestiones de seguridad.

128. En general, el nivel de riesgo de este componente es bajo (dado el enfoque en la coordinación institucional y en la prevención social) y está ampliamente compensado por el riesgo mucho mayor de la falta de acción. Si bien las medidas de mitigación propuestas brindan una estrategia de gestión de riesgos robusta, queda claro que siempre habrá cierto nivel de riesgo remanente. Los costos económicos, sociales y humanos que imponen los niveles actuales de delito y violencia significan que los derechos más básicos y fundamentales de los ciudadanos comunes están siendo atacados y en vistas de esta situación, el riesgo de la falta de acción supera con creces el nivel de riesgo remanente. El fortalecimiento de las instituciones y de las iniciativas de prevención social son pasos esenciales de una respuesta integrada a lo que se ha convertido en el desafío más fundamental para el desarrollo y bienestar de los ciudadanos hondureños.

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ANEXOS

Anexo 1: Carta sobre la política de desarrollo

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74

Anexo 2: Matriz de políticas

Objetivo Principales dificultades

Medidas previas para la aprobación del primer

préstamo programático por parte del Directorio

Indicador de resultados intermedios

(diciembre de 2012)

Factores de activación indicativos

para el segundo préstamo

programático

Indicadores de resultados de mediano

plazo indicativos

1. Mejora de la administración tributaria

La falta de control de la DEI y su incapacidad para hacer cumplir las obligaciones ha dado lugar a un bajo nivel de cumplimiento entre los contribuyentes.

Para mejorar el cumplimiento de los contribuyentes, el Gobierno: i) aprobó un plan para fortalecer la UGC de la DEI, como lo demuestra el acuerdo de la Dirección Ejecutiva de Ingresos, Secretaría General DEI SG 118-2011, del 16 de mayo de 2011, publicado en el Diario Oficial La Gaceta el 25 de octubre de 2011, y ii) aprobó un registro de grandes contribuyentes, como lo demuestra el acuerdo de la Dirección Ejecutiva de Ingresos, Secretaría General DEI SG 043-2011 del 18 de marzo de 2011, publicado en el Diario Oficial La Gaceta el 25 de junio de 2011. Estado: completado

El número de grandes contribuyentes que presentan las declaraciones de impuestos por medios electrónicos aumenta al menos un 10% (valor de referencia: 2010 = 335 grandes contribuyentes).

El Gobierno adoptó normas sobre la fijación de precios para las transferencias.

El Gobierno redujo el número de grandes contribuyentes que evaden impuestos y mantuvo el número por debajo del 2,5% del total (valor de referencia: 2011 = 2,77%).

75

Objetivo Principales dificultades

Medidas previas para la aprobación del primer

préstamo programático por parte del Directorio

Indicador de resultados intermedios

(diciembre de 2012)

Factores de activación indicativos

para el segundo préstamo

programático

Indicadores de resultados de mediano

plazo indicativos

2. Reforma de los sistemas de pensiones 2.1. Saldos financieros y actuariales sostenibles en INPREMA e INJUPEMP 2.2. Incorporación del plan de pensión de docentes del PROHECO en INPREMA

Tanto INPREMA como INJUPEMP tienen déficits actuariales debido a problemas estructurales en el diseño del plan. La situación jurídica de los docentes del PROHECO no está claramente definida.

A fin de reducir los déficits actuariales de los sistemas de pensiones públicas, el Gobierno: i) presentó al Congreso, para su aprobación, un proyecto de ley para reformar el sistema de pensiones del INPREMA, según se demuestra con la constancia de fecha 28 de noviembre de 2011, firmada por el Primer Secretario del Congreso, y ii) presentó al Congreso, para su aprobación, un proyecto de ley para reformar el sistema de pensiones del INJUPEMP, según se demuestra con la constancia firmada por el Primer Secretario del Congreso, de fecha 26 de abril de 2011. Estado: completado Para regularizar el régimen de pensiones de los docentes del PROHECO, el Gobierno ha formalizado la incorporación de tales docentes al sistema de pensiones del INPREMA a partir de la fecha en que se designó a cada uno de estos docentes, según lo demuestra: i) el acuerdo suscrito por la SEFIN, la Secretaría de Educación y el INPREMA (Convenio de Afiliación), de fecha 27 de octubre de 2011, y ii) el acuerdo

El 100% de los aportes jubilatorios de los docentes del PROHECO se transfieren al INPREMA.

El Gobierno adoptó las normativas relativas a las reformas de las pensiones de INPREMA e INJUPEMP. Los antecedentes de los aportes de los docentes del PROHECO se incorporaron a la base de datos del INPREMA.

INPREMA mantiene un patrimonio neto constante de al menos 18 000 millones de lempiras en términos reales. INJUPEMP mantiene un patrimonio neto constante (sin incluir previsiones) de al menos 15 000 millones de lempiras en términos reales. El 100% de los docentes del PROHECO reúnen los requisitos jurídicos para recibir los pagos de pensiones del INPREMA (valor de referencia 2010 = 0).

76

Objetivo Principales dificultades

Medidas previas para la aprobación del primer

préstamo programático por parte del Directorio

Indicador de resultados intermedios

(diciembre de 2012)

Factores de activación indicativos

para el segundo préstamo

programático

Indicadores de resultados de mediano

plazo indicativos

2.3. Estabilización de la situación financiera a largo plazo del IHSS

Hay bajas tasas de cotización y combinación de fondos de pensiones con el área de salud.

suscrito por la SEFIN con el INPREMA para cancelar la deuda del receptor con el INPREMA respecto de los aportes de docentes y empleadores (Convenio de Cancelación de Deuda), de fecha 27 de octubre de 2011. Estado: completado Para fortalecer la situación financiera del IHSS, el Gobierno aumentó el sueldo máximo sujeto a aportes para el IHSS, según se demuestra con la resolución SOJD n.º 02-29-03-2011, publicada en el Diario Oficial La Gaceta el 17 de junio de 2011. Estado: completado

El Gobierno redactó una nueva ley para reformar el IHSS que separa la administración de los segmentos de salud y pensiones.

Se eliminaron las transferencias de las pensiones del IHSS al área de salud (valor de referencia: septiembre de 2011 = 1200 millones de lempiras).

3. Logro de una masa salarial sostenible desde el punto de vista fiscal

El Estatuto del Docente indexa los ajustes de remuneraciones según el salario mínimo promedio del sector privado, sin ninguna referencia a la capacidad fiscal del estado para pagar, y se paga a los docentes a través de un sistema de administración financiera paralelo, con controles limitados de la SEFIN.

Para garantizar la equidad de los aumentos salariales para todos los empleados públicos, el Gobierno presentó al Congreso, para su aprobación, un proyecto de ley para establecer una metodología uniforme de ajuste de las remuneraciones para todos los empleados públicos, según se demuestra con la constancia de fecha 28 de octubre de 2011, firmada por el Primer Secretario del Congreso. Estado: completado

La masa salarial del Gobierno central cae al menos 0,7% del PIB (valor de referencia: 2010 = 11%).

El Gobierno adoptó la normativa relativa a la nueva metodología de ajuste de remuneraciones.

La masa salarial del Gobierno central está por debajo del 9,8% del PIB (Valor de referencia: 2010 = 11%).

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Objetivo Principales dificultades

Medidas previas para la aprobación del primer

préstamo programático por parte del Directorio

Indicador de resultados intermedios

(diciembre de 2012)

Factores de activación indicativos

para el segundo préstamo

programático

Indicadores de resultados de mediano

plazo indicativos

Para fortalecer el seguimiento de la nómina de los docentes: i) Creó una base de datos única (SIARH-SIAFI) que incluye más del 80% de los empleados públicos del Gobierno e incluye a todos los docentes, según se demuestra con una carta del ministro de la SEFIN, de fecha 27 de octubre de 2011. ii) Creó una unidad de administración y control de la nómina dentro de la SEFIN, según se demuestra con el decreto ejecutivo PCM-006-2011, de fecha 8 de febrero de 2011, publicado en el Diario Oficial La Gaceta el 22 de marzo de 2011. iii) Aprobó un conjunto consolidado de Normas Unificadas Aplicables a la Gestión de Recursos Humanos Docentes, según se demuestra con el acuerdo presidencial n.º 032-2011, de fecha 25 de octubre de 2011, publicado en el Diario Oficial La Gaceta el 25 de octubre de 2011. Estado: completado

El Gobierno realizó auditorías de la nómina salarial basadas en las transacciones en las Secretarías de Salud y Obras Públicas.

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Objetivo Principales dificultades

Medidas previas para la aprobación del primer

préstamo programático por parte del Directorio

Indicador de resultados intermedios

(diciembre de 2012)

Factores de activación indicativos

para el segundo préstamo

programático

Indicadores de resultados de mediano

plazo indicativos

4. Mejora de la seguridad ciudadana

El Gobierno no cuenta con un enfoque global e integrado en materia de seguridad ciudadana que combine el control del delito con la prevención de la violencia y que coordine las acciones de las principales secretarías, niveles de Gobierno y participantes no estatales.

En apoyo a la prevención del delito y la violencia y para la consecución de los objetivos de desarrollo y reducción de la pobreza del Gobierno, el Gobierno: a) adoptó una estrategia de prevención de la violencia a través de los programas propuestos centrados en lo siguiente: jóvenes en situación de riesgo, resolución alternativa de conflictos, seguridad vial y promoción de la ciudadanía como se demuestra en el decreto n.º PCM 057-2011, del 6 de septiembre de 2011, publicado en el Diario Oficial La Gaceta el 1 de octubre de 2011, y b) creó el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, como lo demuestra el decreto n.º 003-2011, del 18 de octubre de 2011, publicado en el Diario Oficial La Gaceta el 20 de octubre de 2011. Estado: completado

La percepción promedio de inseguridad mejoró en los municipios de las regiones central, norte y este donde se ejecuta el programa Municipios Más Seguros (valor de referencia 2010: 91% se siente inseguro (PNUD 2010); meta 2012: 80% se siente inseguro).

Se reformó la Ley de Arbitraje y Conciliación para ampliar las facultades de los Gobiernos municipales respecto de los mecanismos de resolución alternativa de conflictos.

Se aprobó la política nacional para mejorar la coordinación interinstitucional entre los sectores de seguridad y justicia.

Reducción de homicidios relacionados con armas en el ámbito nacional (valor de referencia 2010: 83%; meta 2013: 75%; fuente: Observatorio de la Violencia).

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Anexo 3: Nota sobre las relaciones con el FMI

El FMI concluye la segunda revisión en el marco de un acuerdo de derecho de giro y de su acuerdo de derecho de giro con Honduras

Comunicado de prensa n.º 11/298 29 de julio de 2011 El Directorio Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional ha concluido la segunda revisión de la evolución económica de Honduras en el marco de un programa respaldado por un acuerdo de derecho de giro a 18 meses y el marco de un acuerdo de derecho de giro. Los acuerdos fueron aprobados originalmente el 1 de octubre de 2010 por un monto de DEG 129,5 millones (unos $207,1 millones), lo cual equivale a 100% de la cuota del país en el FMI (véase el comunicado de prensa n.° 10/374). La conclusión de la revisión pondría DEG 71,225 millones (unos US$113,9 millones) de ese total a disposición de las autoridades. Sin embargo, las autoridades hondureñas se proponen seguir asignando al acuerdo un carácter precautorio. La decisión del Directorio se tomó mediante aprobación tácita por vencimiento del plazo (un proceso mediante el cual el Directorio acuerda que se puede aprobar una propuesta sin convocar deliberaciones formales) el 29 de julio de 2011. El aumento del gasto interno en inversión y la creciente demanda de exportaciones hondureñas están contribuyendo al crecimiento del producto. Sin embargo, los elevados precios internacionales de las materias primas están generando presión sobre la inflación y el déficit de la cuenta corriente externa. Las políticas adoptadas frente a estos shocks, en conformidad con el programa económico de las autoridades para 2011, deberían incluir una reevaluación de las prioridades de gasto público para contribuir a suavizar el efecto de los shocks en los pobres y una política monetaria orientada a mantener bajo control la demanda interna. Los principales objetivos del programa económico respaldado por el FMI continúan siendo consolidar las finanzas públicas, incrementar el porcentaje del gasto público dedicado a la inversión y al gasto social, afianzar la posición de las reservas internacionales y reforzar los marcos de política monetaria y cambiaria. Nota: La revisión se completó en forma tácita por vencimiento del plazo. Se propondrían revisiones para su consideración en forma tácita por vencimiento del plazo si se satisfacen las siguientes condiciones: 1. El acuerdo pertinente no implica un acceso excepcional. 2. La revisión más reciente del programa en el marco del acuerdo pertinente no se concluyó en forma tácita por vencimiento del plazo. 3. La revisión que se complete no genera problemas políticos generales que exijan el análisis del Directorio. 4. Se cumplen las medidas previas a la revisión. 5. La revisión no introduce cambios de importancia en los objetivos o el diseño del programa, entre ellos, un aumento del acceso, cambios de importancia en la condicionalidad para revisiones futuras, la combinación de revisiones futuras previstas en el acuerdo o la modificación de las etapas de los desembolsos. 6. El desempeño en el marco del programa del miembro no causa preocupación en cuanto a si la revisión debe completarse, en particular como resultado de desviaciones, salvo de menor importancia, respecto de los criterios de desempeño cuantitativos y los valores de referencia estructurales.

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Anexo 4: Datos básicos del país

Datos básicos sobre Honduras 18 de agosto de 2011

América IngresoP rinc ipa les indicado res de desarro llo Latina mediano

Honduras y el Caribe bajo(2010)

Población, mediados de año (millones) 7,6 572 3811Superficie (miles de km2) 112 20 394 31 898Crecimiento de la población (%) 1,8 1,1 1,2Población urbana (% de la población total) 48 79 41

INB (método A tlas, miles de millones de US$) 14,2 4011 8846INB per cápita (método Atlas, US$) 1870 7007 2321INB per cápita (PPA, US$ internacional) 3710 10 286 4784

Crecimiento del PIB (%) 2,8 -1,9 7,1Crecimiento del PIB per cápita (%) 1,0 -3,0 5,9

(est imacio nes más rec ientes, 2004–10)

Índice de recuento de la pobreza en la línea de US$1,25 al día (APP, %) 23 8 ..Índice de recuento de la pobreza en la línea de US$2,00 al día (APP, %) 35 17 ..Esperanza de vida al nacer (años) 72 74 68M ortalidad infantil (por cada 1000 nacidos vivos) 26 19 43M alnutrición infantil (% de niños menores de 5 años) 9 4 24

Alfabetismo de adultos, hombres (% de personas de 15 años en adelante) 84 92 87Alfabetismo de adultos, mujeres (% de personas de 15 años en adelante) 83 90 74Tasa bruta de matrícula en la primaria, varones (% de la población en edad escolar) 116 118 109Tasa bruta de matrícula en la primaria, mujeres (% de la población en edad escolar) 116 114 105

Acceso a mejo res fuentes de agua (% de la población) 84 93 86Acceso a mejo res servicios de saneamiento (% de la población) 66 79 50

F lujo s neto s de ayuda 1980 1990 2000 2010 a

(M illones de US$)

AOD neta y asistencia o ficial 102 448 448 457Tres principales donantes (en 2008):

Estados Unidos 19 215 110 129 España 0 6 35 58 Japón 7 85 50 42

Asistencia (% del INB) 4,2 16,0 6,5 3,4Asistencia per cápita (US$) 28 92 72 61

T endencias eco nó micas a largo plazo

Precios al consumidor (variación porcentual anual) .. 23,3 10,1 6,5Deflactor implícito del P IB (variación porcentual anual) 13,2 21,2 30,8 5,7

Tipo de cambio (promedio anual, moneda local por US$) 2,0 4,1 15,0 18,9

Índice de la relación de intercambio (2000 = 100) .. 129 100 771980-90 1990-2000 2000-10

Población, mediados de año (millones) 3,6 4,9 6,2 7,6 3,0 2,4 2,0PIB (en millones de US$) 2566 3049 7106 15 400 2,7 3,2 4,6

Agricultura 23,7 22,4 15,9 12,5 2,7 2,2 3,2Industria 24,3 26,4 32,5 26,5 3,3 3,6 3,7M anufacturas 15,0 16,3 22,7 18,4 3,7 4,0 4,1Servicios 52,0 51,2 51,7 60,9 2,5 3,8 6,4

Gasto de consumo final de los hogares 69,4 66,8 70,8 79,6 2,6 3,0 4,6Gasto general de consumo final del Gobierno 12,7 12,9 13,4 18,0 3,3 2,0 6,1Formación bruta de capital 24,8 23,0 28,3 23,0 3,0 6,9 2,3

Exportaciones de bienes y servicios 37,2 37,2 54,0 43,9 1,1 1,6 4,1Importaciones de bienes y servicios 44,1 39,9 66,4 64,6 1,2 3,8 3,8Ahorro bruto .. .. .. 16,2

Nota: Las cifras en letra cursiva corresponden a años distintos de los especificados. Los datos de 2010 son preliminares. Los datos del grupo corresponden a 2009.La marca " .." indica que no existen datos disponibles.a. Los datos sobre asistencia co rresponden a 2009.

Economía del Desarrollo, grupo de gestión de datos sobre el desarrollo (DECDG).

(crecimiento medio anual, %)

(% del PIB)

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Honduras

B alanza de pago s y co merc io 2000 2010

(M illones de US$)

Total de exportaciones de mercancías (f.o.b.) 1297 2749Total de importaciones de mercancías (c.i.f.) 2863 6897Comercio neto de bienes y servicios -831 -3117

Saldo en cuenta corriente -508 -955 como porcentaje del PIB -7,2 -6,2

Remesas de trabajadores yremuneraciones de empleados (entradas) 484 2.520

Reservas, incluido el o ro 1319 2931

F inanciamiento de l Go bierno central

(% del PIB )

Ingresos corrientes (incluidas las donaciones) 15,1 24,6

Ingresos tributarios 13,8 15,5Gastos corrientes 14,8 22,6

T ecno lo gí a e infraestructura 2000 2009Superávit/déficit general -5,2 -2,9

Caminos pavimentados (% del to tal) 20,4 .. Tasa máxima de impuesto marginal (%) Abonados a teléfonos fijos Individual .. .. y móviles (cada 100 personas) 7 114

Empresarial 25 30 Exportaciones de alta tecnología (% de las exportaciones manufacturadas) 0,3 0,8

D euda externa y flujo s de recurso s

M edio ambiente

(en millones de US$)

Total de la deuda pendiente y desembolsada 5402 4917 Tierras agrícolas (% de la superficie de tierra) 26 28

Total del servicio de la deuda 392 286 Zonas forestales (% de la superficie de tierra) 48,5 38,7

Alivio de la deuda (PPM E, Iniciativa para el A livio de la Deuda M ultilateral) 816 1893 Zonas terrestres protegidas (% de la superficie de la tierra) .. ..

Deuda total (% del PIB) 76,0 31,9 Recursos de agua dulce per cápita (m3) 14 782 13 372

Total del servicio de la deuda (% de las exportaciones) 8,8 3,0 Extracción de agua dulce (miles de millones de m3) 1,2 ..

Inversión extranjera directa (entradas netas) 282 877 Emisiones de CO2 per cápita (Tm) 0,81 1,2

Inversiones de cartera (entradas netas) 0 0

PIB por unidad de uso de energía (PPA en $ de 2005 por kg de equivalente en petró leo) 6,0 5,7

Uso de energía per cápita (kg de equivalente en petróleo) 481 632

C artera del Grupo de l B anco M undial 2000 2009

(M illones de US$)

BIRF To tal de la deuda pendiente y desembolsada 151 0

Desembolsos 0 0

Reembolsos del principal 27 70

Pagos de intereses 15 3

AIF To tal de la deuda pendiente y desembolsada 838 493 Desembolsos 38 45

D esarro llo del secto r privado 2000 2010 Servicio total de la deuda 8 3

Tiempo necesario para iniciar una actividad comercial (días) – 14 IFC (ejercicio)

Costos necesarios para iniciar una actividad comercial (% del INB per cápita) – 47,2 To tal de la cartera desembo lsada y pendiente 42 147Tiempo necesario para inscribir una propiedad (días) – 23 de la cual es por cuenta de la IFC 27 147

Desembo lsos por cuenta de la IFC 9 106Considerado un obstáculo serio a la realización de negocios 2000 2010 Ventas de la cartera, reembolsos anticipados y (% de gerentes entrevistados que estuvieron de acuerdo) reembolsos de cartera por cuenta de la IFC 26 4 Corrupción 62,7 .. Costo del financiamiento y acceso a él 62,4 .. M IGA

Compromisos brutos 16 0Capitalización en el mercado de valo res (% del PIB ) 8,8 .. Nuevas garantías 0 0Proporción entre capital y activos bancarios (%) 8,8 ..

No ta: Las cifras en letra cursiva corresponden a años distintos de los especificados. Los datos de 2010 son preliminares. 18 de agosto de 2011La marca ".." indica que no existen datos disponibles. La marca "–" indica que no corresponde una observación.

Economía del Desarrollo , grupo de gestión de datos sobre el desarrollo (DECDG).

82

Objetivos de desarrollo del milenio Honduras

Con metas seleccionadas que deben alcanzarse entre 1990 y 2015. (estimación más próxima a la fecha mostrada, +/- 2 años)

Objet ivo 1: reducir a la mitad la po breza extrema y la malnutrició n. 1990 1995 2000 2009

Índice de recuento de la pobreza en la línea de US$1,25 al día (PPA, % de la población) 43,5 15,6 14,4 23,3

Índice de recuento de la pobreza en la línea nacional de pobreza (% de la población) .. .. 52,5 .. Proporción del ingreso o consumo para el quintil más pobre (%) 2,8 3,1 3,3 2,5

Prevalencia de la malnutrición (% de niños menores de 5 años) .. 19,2 12,5 8,6

Objet ivo 2: garant izar que lo s niño s puedan co mpletar la educació n primaria.

M atrícula en la escuela primaria (neta, %) 88 .. 88 97

Tasa de terminación de la escuela primaria (% de la población en edad escolar) 64 71 .. 90

M atrícula en la escuela secundaria (bruta, %) 33 32 .. 65

Tasa de alfabetismo de jóvenes (% de personas de 15 a 24 años) .. .. 89 94

Objet ivo 3: eliminar las diferencias de género en la educació n y po tenciar e l pape l de la mujer.

Proporción entre niñas y niños en la educación primaria y secundaria (%) 106 .. .. 107

M ujeres empleadas en secto res no agríco las (% de empleos no agríco las) 33 31 38 33

Proporción de mujeres en el parlamento nacional (%) 10 8 9 23

Objet ivo 4: reducir en do s terc io s la mo rtalidad de niño s meno res de 5 año s.

Tasa de mortalidad de niños menores de 5 años (cada 1000) 55 45 40 31

Tasa de mortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos) 43 36 33 26

Inmunización contra el sarampión (% de niños de un año vacunados) 90 89 98 95

Objet ivo 5: reducir en t res cuarto s la mo rtalidad materna.

Tasa de mortalidad materna (estimación modelada, cada 100 000 nacidos vivos) .. .. .. 280

Partos asistidos por personal sanitario especializado (% de partos to tales) 45 55 56 67

Prevalencia de métodos anticonceptivos (% de mujeres de 15 a 49 años) 47 50 62 65

Objet ivo 6: detener y co menzar a reducir la pro pagació n del VIH / sida y o tras enfermedades graves .

Prevalencia del VIH/sida (% de la población de 15 a 49 años) 1,1 1,5 1,3 0,8 Incidencia de la tuberculosis (cada 100 000 personas) 125 125 116 64

Tasa de detección de casos de tuberculosis (% de todas las formas) 59 71 89 68

Objet ivo 7: reducir a la mitad la pro po rc ió n de perso nas que carecen de acceso so stenible a servicio s básico s.

Acceso a mejores fuentes de agua (% de la población) 72 77 80 84

Acceso a mejores servicios de saneamiento (% de la población) 45 51 58 66

Zonas forestales (% de la superficie terrestre) 66,0 57,3 48,5 38,7

Zonas terrestres protegidas (% de la superficie terrestre) .. .. .. .. Emisiones de CO2 (toneladas métricas per cápita) 0,5 0,7 0,8 1,2

PIB por unidad de uso de energía (PPA en $ constantes de 2005 por kg de equivalente de petró leo ) 5,5 5,5 6,0 5,7

Objet ivo 8: fo mentar una aso c iac ió n mundia l para el desarro llo .

Líneas de teléfono fijas (cada 100 personas) 1,8 2,9 4,8 11,1 Abonados de teléfonos móviles (cada 100 personas) 0,0 0,0 2,5 103,3 Usuarios de Internet (cada 100 personas) 0,0 0,0 1,2 9,8 Computadoras personales (cada 100 personas) .. 0,3 1,1 2,5

Nota: Las cifras en letra cursiva co rresponden a años distintos de los especificados. La marca ".." indica que no existen datos disponibles. 18 de agosto de 2011

Economía del Desarrollo , grupo de gestión de datos sobre el desarrollo (DECDG).

H o nduras

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Anexo 5: Análisis de sostenibilidad de la deuda

El análisis de sostenibilidad de la deuda arroja resultados similares a los informados en el informe del programa del FMI: el riesgo de que se produzca una crisis de deuda sigue considerándose bajo. El análisis continúa basándose en dos supuestos: que Honduras consolidará las políticas macroeconómicas para estabilizar el déficit de la cuenta corriente en niveles sostenibles, y que se mantendrá una estrategia de endeudamiento prudente. En el marco de estos supuestos, la deuda del país seguiría siendo sostenible; todos los indicadores de la deuda se mantienen por debajo de los umbrales indicativos y se muestran sólidos cuando se los somete a diversas pruebas de tensión. Sin embargo, la dinámica de la deuda se vería debilitada si las políticas se alejaran del programa del FMI o si el crecimiento del PIB sufriera un golpe fuerte y duradero. Principales supuestos

1. Se consolidarán las políticas macroeconómicas. La hipótesis sigue basándose en la presunción de que el fortalecimiento de las políticas macroeconómicas que comenzó en el segundo semestre de 2010 y el compromiso con las nuevas políticas seguirán siendo firmes en el mediano plazo. Además, la hipótesis de referencia supone la adopción de ciertas medidas durante 2010, como por ejemplo el control de la masa salarial, la reducción de subsidios y el ajuste de las tarifas eléctricas para reducir el déficit del sector público a alrededor del 2% del PIB en el mediano plazo. Se incorpora la flexibilización del tipo de cambio, según la metodología del Banco Central de Honduras también. Además, se incluye el impacto anticipado de la reforma tributaria aprobada en abril de 2010 que generaría ingresos equivalentes a entre el 0,7% y el 1,2% del PIB (anual) en tres años. En la hipótesis de referencia también se consideran los efectos a mediano plazo de varias normativas aprobadas durante 2011, entre ellas medidas contra la evasión, el control de la masa salarial y la reforma del sistema de pensiones del IMPREMA.

2. El PIB real crecerá a un promedio del 4% por año en el mediano plazo. En la

hipótesis de referencia se incluye la perspectiva de crecimiento más reciente (véase el cuadro 1). En este sentido, la mejora del desempeño de las exportaciones de productos básicos, el sector de maquila43, y las remesas darán un gran impulso a la economía. Asimismo, las perspectivas de crecimiento se basan en la inversión pública, y se prevé que alcanzará el 4,8% del PIB en el mediano plazo.

3. El déficit fiscal general del sector público se estabilizará en alrededor del 2% del

PIB44. Se anticipa que los ingresos del sector público y los subsidios aumenten a aproximadamente el 23,4% del PIB para 2014. La composición de los gastos se inclinaría hacia la inversión y la reducción de la pobreza. El déficit fiscal se financiaría

43 Una maquila o maquiladora es una planta manufacturera que importa y ensambla componentes libres de impuestos para la exportación. Las exportaciones de maquila representan el 50% del total de exportaciones y se vinculan principalmente con los productos textiles y las confecciones. 44 El sector público consolidado comprende el Gobierno central, los Gobiernos locales, los organismos descentralizados, las instituciones de previsión social, el Banco Central y las empresas públicas.

84

principalmente mediante recursos en condiciones concesionarias de acreedores multilaterales y bilaterales.

4. Se anticipa que el déficit de la cuenta corriente externa (excluidos los ingresos

por concepto de intereses) caiga por debajo del 6% del PIB en el mediano plazo. Esto sería el resultado de la dinámica favorable en la balanza comercial, el turismo y las remesas. El déficit de cuenta corriente se financiaría principalmente con los recursos oficiales, la inversión extranjera directa y la expansión prevista en la actividad de maquila y el turismo.

5. El crecimiento anual de las exportaciones promediaría el 7,5% en el largo plazo.

Si bien los precios de los productos básicos actuales son altos, se anticipa una caída prevista en los precios de los principales productos básicos de exportación de Honduras (café y bananas) en el mediano plazo. Sin embargo, este efecto se compensaría mediante las mejoras constantes en la productividad y mayor acceso a los mercados internacionales a través del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y los Estados Unidos (CAFTA) y de un tratado comercial con la Unión Europea que entrará en vigor en 2012.

6. El crecimiento anual de las importaciones promediaría aproximadamente el

6,8% anual. Se anticipa que las importaciones de productos que no son combustibles aumenten moderadamente en consonancia con el crecimiento de la demanda interna y de la actividad de las maquilas. Se tomó como supuesto que los volúmenes de importación de combustible aumentarán al mismo ritmo que el PIB real.

7. Financiamiento en condiciones no concesionarias. Se prevé financiamiento en

condiciones no concesionarias por un total de US$350 millones45. De este total, US$280 millones corresponden a un préstamo multisectorial del BCIE46. Asimismo, al igual que en el informe del FMI 2010 para el artículo IV, se da por sentado que Honduras comenzará de manera progresiva a hacer uso de otras fuentes de financiamiento en condiciones no concesionarias (cuya proporción en el total de desembolsos aumentará del 5% al 23% en el largo plazo), principalmente de préstamos de entidades comerciales y bilaterales (países miembros del Club de París y ajenos a él).

Análisis de sostenibilidad de la deuda externa

45 Honduras se ubica en la categoría de país de baja capacidad y baja vulnerabilidad y puede recibir financiamiento desvinculado en condiciones no concesionarias (véanse Debt Limits in Fund-Supported Programs—Proposed New Guidelines [Límites a la deuda en los programas respaldados por el Fondo: Nuevas orientaciones propuestas, SM/09/215], los resultados preliminares de la evaluación de capacidad (FMI) e Introducing Greater Flexibility into the Implementation of IDA’s Non-Concessional Borrowing Policy (NCBP) Capacity Assessment Exercise [Lograr mayor flexibilidad en la aplicación de la política de la AIF sobre financiamiento en condiciones no concesionarias. Ejercicio de evaluación de capacidad [Banco Mundial, 2010]). 46 El BCIE otorga financiamiento en condiciones no concesionarias. Sin embargo, en los últimos tiempos, los fondos otorgados por el BCIE para algunos proyectos en Honduras (por ejemplo, en infraestructura) se combinaron con préstamos en condiciones concesionarias provenientes de otras instituciones (como el Banco Mundial y el BID) para alcanzar una concesionalidad del 35%. No obstante, a los efectos de este análisis de sostenibilidad de la deuda actualizado, el préstamo por US$280 millones se considera que se otorgó en condiciones no concesionarias.

85

8. La deuda externa de Honduras seguirá siendo sostenible. Todos los indicadores de deuda externa permanecen por debajo de sus umbrales47; se prevé que el valor actual de la deuda externa se mantendrá por debajo del 22% del PIB durante todo el plazo que abarca el análisis (véanse los cuadros 3 y el gráfico 1 de este anexo).

9. Los indicadores de deuda externa permanecen por debajo de sus umbrales

indicativos vinculados con las políticas en todas las situaciones hipotéticas alternativas y cuando se los somete a todas las pruebas de tensión (véase el gráfico 1 de este anexo). En la situación histórica, los indicadores del peso de la deuda son inferiores a los de la situación de referencia porque el crecimiento promedio real del PIB previsto para 2011 es mayor que los valores previstos para 2010. Por otro lado, el promedio de la cuenta corriente (excluidos los ingresos por concepto de intereses) es más bajo para 2011 que para 2010.

Análisis de sostenibilidad de la deuda del sector público

10. La deuda del sector público de Honduras seguirá siendo sostenible. La deuda del sector público se mantendrá en torno al 27% del PIB (20,5% en valor actual). A medida que el déficit fiscal disminuya progresivamente hasta llegar a un 2% del PIB y el crecimiento vuelva a su tasa de largo plazo, el déficit primario sostenible se ubicará cerca del 1% del PIB.

Pruebas de tensión

11. Las hipótesis alternativas y las pruebas de tensión muestran que la dinámica de la deuda del sector público es vulnerable a las crisis adversas (exógenas o vinculadas con las políticas). La prueba de tensión de la situación sin cambios, para la que se da por supuesto un déficit fiscal primario en términos del PIB ubicado en los niveles de 2011 hasta el fin del período analizado, así como una disminución permanente del crecimiento del PIB real, sitúa el coeficiente entre el valor actual de la deuda pública y el PIB en una tendencia ascendente (véase el cuadro 2 de este anexo). Asimismo, una devaluación real por única vez del 30% (por ejemplo, en el marco de una profunda corrección de la balanza de pagos) o un incremento del 10% del PIB en otros flujos generadores de deuda (por ejemplo, en el caso de una grave crisis del sector financiero que dé como resultado la liquidación del pasivo contingente) incrementaría el coeficiente entre valor actual de la relación entre deuda pública e ingresos por encima del 100% en el largo plazo, mientras que en la hipótesis de referencia llega al 88%.

Conclusión

47 Sobre la base de la reciente actualización, el promedio de tres años del índice de evaluación de las políticas e instituciones nacionales de Honduras (entre 2007 y 2009) asciende a 3,69. En este contexto, los umbrales del peso de la deuda corresponden a los que se asocian con el desempeño moderado de las políticas (una calificación por encima de 3,75 corresponde a un desempeño positivo). El último promedio de la evaluación de las políticas e instituciones nacionales muestra un deterioro en comparación con el promedio anterior (2006-08), cuando llegaba al 3,8% y se asociaba con resultados muy positivos de las políticas.

86

12. Sobre la base del análisis expuesto, se considera que el riesgo de que Honduras experimente una crisis de deuda es bajo. Si se da por sentado que se continuará procurando consolidar las políticas macroeconómicas, los indicadores de deuda de Honduras se mantienen por debajo de los umbrales indicativos y se muestran resistentes en términos generales a los impactos adversos. Sin embargo, si se aplicaran políticas distintas, la dinámica de la deuda del sector público se debilitaría. Las perspectivas favorables respecto de la deuda de Honduras reflejan los bajos niveles iniciales de la deuda pública, que son el resultado de una importante operación de alivio de la deuda concedida a Honduras durante la década de 2000.

13. Dado que Honduras irá volcándose progresivamente hacia más fuentes de

financiamiento en condiciones no concesionarias, será importante fortalecer la capacidad actual para gestionar la deuda y elaborar una estrategia vinculada al marco fiscal de mediano plazo. Las autoridades se han comprometido a fortalecer su capacidad de gestión de la deuda, mediante la disponibilidad de nuevas iniciativas de asistencia técnica.

87

Estimación

2009 2010Promedio Desviación

estándar 2011 2012 2013 2014

Deuda del sector público 1/ 23,9 26,3 27,8 28,0 27,8 27,6 de los cuales, denominados en moneda extranjera 17,3 19,1 20,5 20,7 20,8 20,8

Cambio en la deuda del sector público 3,2 2,4 1,5 0,2 -0,2 -0,2Flujos generadores de deuda identificados 5,0 1,8 1,5 1,6 -0,5 -0,6

Déficit primario 5,5 2,3 1,3 2,8 2.9 2,2 0,9 0,9Ingresos y donaciones 25,1 24,8 22,9 22,9 23,5 23,5

de los cuales: donaciones 2,0 1,6 1,2 1,0 1,3 1,3Gastos primarios (excluidos por concepto de intereses) 30,6 27,2 25,8 25,1 24,4 24,4

Dinámica de la deuda automática -0,5 -0,5 -1,4 -0,6 -1,4 -1,5Contribución de tasas de interés/diferencial de crecimiento 0,0 0,3 -0,3 0,2 -0,6 -0,6

de los cuales: contribución de la tasa de interés real promedio -0,4 0,9 0,6 1,1 0,5 0,4de los cuales: contribución del crecimiento real del PIB 0,4 -0,6 -0,9 -1,0 -1,1 -1,1

Contribución de la devaluación del tipo de cambio real -0,5 -0,8 -1,2 -0,7 -0,8 -0,9Otros flujos generadores de deuda identificados -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Ingresos procedentes de privatizaciones (negativo) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Reconocimiento de pasivos implícitos o contingentes 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Alivio de la deuda (PPME y otros) -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Otros (especificar, por ejemplo, recapitalización bancaria) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Residual, incluye cambios en activos -1,8 0,6 0,1 -1,4 0,3 0,4

Otros indicadores de sostenibilidad Valor actual (VA) de la deuda del sector público 19,0 18,4 20,1 20,5 20,7 21,0

de los cuales, denominados en moneda extranjera 12,5 11,2 12,7 13,2 13,7 14,1 de los cuales, externa 12,5 11,2 12,7 13,2 13,7 14,1

Valor actual de pasivos contingentes (no incl. en la deuda del sector público) ... ... ... ... ... ...Necesidades brutas de financiamiento 2/ 8,6 5,9 7,1 7,9 6,6 6,7VA de relación deuda del sector público a ingresos y donaciones (en %) 76,0 74,1 87,6 89,4 88,1 89,2 VA de la relación deuda del sector público a ingresos (en %) 82,7 79,3 92,4 93,5 93,3 94,5

de los cuales, externa 3/ 54,4 48,4 58,4 60,2 61,6 63,7 Relación servicio de la deuda a ingresos y donaciones (en %) 4/ 10,7 14,5 18,3 19,0 15,0 14,3 Relación servicio de la deuda a ingresos (en %) 4/ 11,6 15,5 19,3 19,8 15,9 15,2 Déficit primario que estabiliza la relación deuda a PIB 2,3 -0,1 1,3 2,0 1,1 1,1

Supuestos macroeconómicos y fiscales principalesCrecimiento real del PIB (en %) -1,9 2,7 4,1 2,6 3,4 3,6 4,0 4,0Tasa de interés nominal promedio en deuda externa (en %) 2,4 2,3 1,9 0,5 1,8 1,4 1,5 1,7Tasa de interés real promedio en deuda nacional (en %) -17,4 10,9 -5,0 27,9 6,9 15,5 6,4 5,7Devaluación del tipo de cambio real (en %, + indica devaluación) -3,0 -4,6 -4,0 8,0 -6,2 -3,6 -4,0 -4,3Tasa de inflación (deflactor del PIB, en %) 4,0 5,8 9,7 10,4 8,9 6,2 6,0 6,0Crecimiento del gasto primario (con deflación por deflactor del PIB, en %) 22,5 -8,8 5,8 14,2 -1,8 0,8 1,0 4,3Elemento no reembolsable de nuevo financiamiento externo (en %) ... ... … … 20,6 24,8 23,8 23,7 Fuente: Autoridades nacionales y estimaciones y proyecciones del personal.1/ El sector público consolidado incluye al Gobierno central, los Gobiernos locales, organismos descentralizados, instituciones de seguridad social, el Banco Central y empresas públicas. Se utiliza la deuda neta. 2/ Se define a las necesidades brutas de financiamiento como el déficit primario más el servicio de la deuda más el volumen de deuda a corto plazo al final del último período.

3/ Ingresos excluye donaciones.

4/ El servicio de la deuda se define como la suma del interés y la amortización de la deuda de mediano y largo plazo.

5/ Los promedios históricos y las desviaciones estándar se derivan por lo general de los últimos 10 años, sujetos a la disponibilidad de datos.

Cuadro1a. Honduras: Marco de sostenibilidad de la deuda del sector público, 2008-2031(En porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario)

Real Proyecciones

88

Cuadro 2a. Honduras: Análisis de sensibilidad de los indicadores clave de la deuda pública 2011-31

2011 2012 2013 2014

Punto de referencia 20 20 21 21 A. Hipótesis alternativas

A1. El crecimiento real del PIB y el saldo primario están en sus promedios históricos 20 20 20 21 A2. El saldo primario sigue sin cambios desde 2011 20 21 23 26 A3. Crecimiento del PIB permanentemente menor 1/ 20 21 21 22 A4. 20 17 17 17 B. Pruebas de límites

B1. El crecimiento del PIB real está en su promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 20 21 23 24 B2. El saldo primario está en su promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 20 22 26 26 B3. Combinación de B1-B2 utilizando shocks de media desviación estándar 20 21 24 24 B4. Depreciación real excepcional del 30% en 2012 20 26 25 25 B5. Aumento del 10% del PIB en otros flujos generadores de deuda en 2012 20 30 31 30

Punto de referencia 88 89 88 89

A. Hipótesis alternativas

A1. El crecimiento del PIB real y el saldo primario están en sus promedios históricos 88 85 86 89 A2. El saldo primario sigue sin cambios desde 2011 88 93 100 109 A3. Crecimiento del PIB permanentemente menor 1/ 88 90 91 94 ] 87 68 67 67

B. Pruebas de límites

B1. El crecimiento del PIB está en su promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 88 93 98 103 B2. El saldo primario está en su promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 88 98 110 111 B3. Combinación de B1-B2 utilizando shocks de media desviación estándar 88 92 100 103 B4. Depreciación real excepcional del 30% en 2012 88 112 108 108 B5. Aumento del 10% del PIB en otros flujos generadores de deuda en 2012 88 133 130 130

Punto de referencia 18 19 15 14

A. Hipótesis alternativas

A1. El crecimiento del PIB real y el saldo primario están en sus promedios históricos 18 19 14 14 A2. El saldo primario sigue sin cambios desde 2011 18 19 16 17 A3. Crecimiento del PIB permanentemente menor 1/ 18 19 15 15 . 18 16 12 11

B. Pruebas de límites

B1. El crecimiento del PIB real está en su promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 18 19 16 16 B2. El saldo primario está en su promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 18 19 17 19 B3. Combinación de B1-B2 utilizando shocks de media desviación estándar 18 19 16 17 B4. Depreciación real excepcional del 30% en 2012 18 20 16 16 B5. Aumento del 10% del PIB en otros flujos generadores de deuda en 2012 18 19 24 24

Fuente: Autoridades del país y estimaciones y proyecciones del personal. 1/ Supone que el crecimiento del PIB real está en el punto de referencia menos una desviación estándar dividida por la raíz cuadrada de la duración del período del proyecto. 2/ Los ingresos se definen incluyendo las donaciones.

Valor actual (VA) del coeficiente deuda/PIB

Proyecciones

Valor actual del coeficiente deuda/ingresos 2/

Coeficiente servicio de la deuda/ingresos 2/

89

Promedio 0 Desviaciónhistórico 0 estándar

2009 2010 2011 2012 2013 2014

Deuda externa (nominal) 1/ 23,0 24,0 25,0 25,2 25,2 25,2de los cuales, pública y con garantía pública (PGP) 17,3 19,1 20,5 20,7 20,8 20,8

Cambio en la deuda externa -2,4 1,0 1,0 0,2 0,0 0,0Flujos generadores de deuda identificados -3,4 -0,8 1,0 0,4 0,0 -0,2

Déficit de cuenta corriente no correspondiente a intereses 2,6 5,7 4,5 1,9 6,8 6,0 5,6 5,3Déficit en el saldo de bienes y servicios 30,8 20,2 19,8 19,3 18,4 17,5

Exportaciones 51,7 43,9 48,3 48,6 47,7 45,4Importaciones 82,5 64,2 68,1 67,9 66,1 62,9

Transferencias corrientes netas (negativo = afluencia) -21,3 -17,9 -15,5 5,3 -17,5 -17,5 -17,4 -16,9de los cuales, oficiales -1,8 -1,3 -0,6 -0,6 -0,6 -0,6

Otros flujos de cuenta corriente (negativo = afluencia neta) -6,8 3,4 4,6 4,2 4,6 4,8Inversión extranjera directa neta (negativo = afluencia neta) -6,2 -5,2 -5,4 1,1 -5,5 -5,3 -5,1 -5,1Dinámica endógena de la deuda 2/ 0,1 -1,3 -0,3 -0,4 -0,5 -0,4

Aporte de la tasa de interés nominal 0,6 0,5 0,5 0,4 0,5 0,5Aporte del crecimiento del PIB real 0,5 -0,6 -0,7 -0,8 -0,9 -0,9Aporte de la variación de precio y tipo de cambio -1,0 -1,3 … … … …

Residual (3-4) 3/ 1,0 1,8 -0,1 -0,1 0,0 0,2del cual, financiamiento excepcional -0,5 -0,2 -0,1 0,0 0,0 0,0

Valor actual de la deuda externa 4/ ... 16,1 17,2 17,7 18,1 18,5En % de exportaciones ... 36,7 35,7 36,4 38,0 40,8

VA de la deuda externa PGP ... 11,2 12,7 13,2 13,7 14,1En % de exportaciones ... 25,6 26,3 27,1 28,7 31,1En % de ingresos del Gobierno ... 48,4 58,4 60,2 61,6 63,7

Coeficiente servicio de la deuda/exportaciones (%) 7,6 5,1 4,0 3,7 3,6 3,6Coeficiente servicio de la deuda PGP/exportaciones (%) ) 3,2

1,9 1,4 1,3 1,3 1,4

Coeficiente servicio de la deuda PGP/ingresos (%) 7,1 3,5 3,1 2,9 2,9 3,0Necesidad total de financiamiento bruto (miles de millones de US$ de EE. UU.) 0,5 0,6 0,8 0,7 0,7 0,7Déficit en cta. corriente no correspondiente a intereses que estabiliza el coeficiente de deuda.

5,1 4,7 5,8 5,8 5,6 5,4

Supuestos macroeconómicos clave Crecimiento del PIB real (%) -1,9 2,7 4,1 2,6 3,4 3,6 4,0 4,0Deflactor del PIB en dólar de EE. UU. (% de variación) 4,0 5,8 7,1 10,2 7,8 5,2 5,5 6,0Tasa de interés efectiva (%) 5/ 2,5 2,6 2,2 0,5 2,2 1,9 2,0 2,1Crecimiento de las export. de bienes y servicios (en dólares de EE. UU., %) 11,7 -7,8 13,2 21,9 22,5 9,6 7,7 5,0Crecimiento de las import. de bienes y servicios (en dólares de EE. UU., %) 17,5 -15,5 13,6 17,4 18,2 8,7 6,8 4,9Elemento de donación del nuevo endeudamiento del sector público (%) ... ... ... ... 20,6 24,8 23,8 23,7Ingresos del Gobierno (excluidas las donaciones, % del PIB) 23,0 23,2 21,7 21,9 22,2 22,2Flujos de ayuda (en miles de millones de dólares de EE. UU.) 7/ 0,7 0,5 0,5 0,4 0,5 0,5

de los cuales, donaciones 0,3 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3de los cuales, préstamos en condiciones concesionarias 0,4 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2

Financiamiento equivalente a donaciones (% del PIB) 8/ ... ... 1,9 1,6 1,7 1,7Financiamiento equivalente a donaciones (% de financiamiento externo) 8/ ... ... 40,5 47,8 57,3 58,9

Partidas informativas:

PIB nominal (miles de millones de dólares de EE. UU.) 14,2 15,4 17,2 18,7 20,5 22,6Crecimiento del PIB nominal en dólares 2,1 8,6 11,4 9,0 9,7 10,2VA de la deuda externa PGP (en miles de millones de dólares de EE. UU.) 1,7 2,2 2,5 2,8 3,2(VAt-VAt-1)/PIBt-1 (%) 2,9 1,7 1,8 1,9Remesas brutas (miles de millones de dólares de EE. UU.) 2,8 2,7 2,9 3,1 3,4 3,6VA de la deuda externa PGP (% del PIB + remesas) ... 9,6 10,9 11,3 11,8 12,2VA de la deuda externa PGP (% de exportaciones + remesas) ... 18,3 19,5 20,2 21,3 23,0Servicio de la deuda de la deuda externa PGP (% de exportaciones + remesas) ... 1,3 1,1 1,0 1,0 1,1

Fuentes: Autoridades del país y estimaciones y proyecciones del personal.

1/ Incluye deuda externa del sector público y privado.

2/ Se calcula como [r - g - ?(1+g)]/(1+g+?+g?) multiplicado por el coeficiente de deuda del período anterior, previéndose que r = tasa de interés nominal; g = tasa de crecimiento del PIB real y ? = tasa de crecimiento del deflactor del PIB en dólares de EE. UU.

3/ Incluye financiamiento excepcional (es decir, variación de los atrasos de pagos y alivio de la deuda); variación de los activos externos brutos y ajustes de valoración. Para las proyecciones también incluye el aporte de la variación del precio y el tipo de cambio. 4/ Supone que el VA de la deuda del sector privado equivale a su valor nominal. 5/ Pago de intereses del año en curso dividido por el stock de deuda del período anterior. 6/ Los promedios históricos y las desviaciones estándar se obtienen del período de 10 años previos, según la disponibilidad de datos. 7/ Definido como donaciones, préstamo en condiciones concesionarias y alivio de la deuda. 8/ El financiamiento equivalente a donaciones incluye las donaciones ofrecidas directamente al Gobierno y mediante endeudamiento nuevo (diferencia entre valor nominal y VA del nuevo endeudamiento).

Real

Cuadro 3a. Marco de sostenibilidad de la deuda externa, 2008-31 1/(En porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario)

Proyecciones

90

2011 2011 2013 2014

Punto de referencia 13 13 14 14

A. Hipótesis alternativas

A1. Las variables clave están en sus promedios históricos 2011-31 1/ 13 12 11 10

A2. Nuevos préstamos del sector público en condiciones menos favorables en 2011-31 2/ 13 14 15 16

B. Pruebas de límites

B1. Crecimiento del PIB real al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 13 13 14 15

B2. Crecimiento del valor de las exportaciones al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 3/ 13 20 32 31

B3. Deflactor del PIB en dólares de EE. UU. al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 13 14 16 17

B4. Flujo neto de capital no generador de deuda al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 4/ 13 20 27 27

B5. Combinación de B1-B4 utilizando shocks de media desviación estándar 13 22 33 33

B6. Depreciación nominal excepcional del 30% en comparación con el nivel de referencia en 2012 5/ 13 18 19 20

Punto de referencia 26 27 29 31

A. Hipótesis alternativas

A1. Variables clave a sus promedios históricos en 2011-31 1/ 26 24 23 23

A2. Nuevos préstamos del sector público en condiciones menos favorables en 2011-31 2/ 26 28 31 34

B. Pruebas de límites

B1. Crecimiento del PIB real al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 26 27 29 31

B2. Crecimiento del valor de las exportaciones al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 3/ 26 49 95 97

B3. Deflactor del PIB en dólares de EE. UU. al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 26 27 29 31

B4. Flujo neto de capital no generador de deuda al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 4/ 26 42 57 59

B5. Combinación de B1-B4 utilizando shocks de media desviación estándar 26 46 73 75

B6. Depreciación nominal excepcional del 30% en comparación con el punto de referencia en 2012 5/ 26 27 29 31

Punto de referencia 58 60 62 64

A. Hipótesis alternativas

A1. Variables clave a sus promedios históricos en 2011-31 1/ 58 53 49 47

A2. Nuevos préstamos del sector público en condiciones menos favorables en 2011-31 2 58 63 66 70

B. Pruebas de límites

B1. Crecimiento del PIB real al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 58 61 64 66

B2. Crecimiento del valor de las exportaciones al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 3/ 58 91 144 141

B3. Deflactor del PIB en dólares de EE. UU. al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 58 65 73 75

B4. Flujo neto de capital no generador de deuda al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 4/ 58 92 122 120

B5. Combinación de B1-B4 utilizando shocks de media desviación estándar 58 99 151 148

B6. Depreciación nominal del 30% en comparación con el punto de referencia en 2012 5/ 58 84 86 89

VA del coeficiente deuda/exportación

VA del coeficiente deuda/ingresos

Cuadro 3b. Honduras: Análisis de sensibilidad de los indicadores clave de la deuda externa pública y con garantía pública, 2011-31

(En %)

Valor actual del coeficiente deuda/PIB

Proyecciones

91

Punto de referencia 1 1 1 1

A. Hipótesis alternativas A1. Variables clave a sus promedios históricos en 2011-31 1/ 1 1 1 1

A2. Nuevos préstamos del sector público en condiciones menos favorable en 2011-31 2/ 1 1 1 1

B. Pruebas de límites

B1. Crecimiento del PIB real al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 1 1 1 1

B2. Crecimiento del valor de las exportaciones al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 3/ 1 2 2 4

B3. Deflactor del PIB en dólares de EE. UU. al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 1 1 1 1

B4. Flujo neto de capital no generador de deuda al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 4/ 1 1 2 2

B5. Combinación de B1-B4 utilizando shocks de media desviación estándar 1 1 2 3

B6. Depreciación nominal excepcional del 30% en comparación con el nivel de referencia en 2012 5/ 1 1 1 1

Punto de referencia 3 3 3 3

A. Hipótesis alternativas

A1. Variables clave a sus promedios históricos en 2011-31 1/ 3 3 3 3

A2. Nuevos préstamos del sector público en condiciones menos favorables en 2011-31 2/ 3 3 3 3

B. Pruebas de límites

B1. Crecimiento del PIB real al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 3 3 3 3

B2. Crecimiento del valor de las exportaciones al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 3/ 3 3 4 5

B3. Deflactor del PIB en dólares de EE. UU. al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 3 3 3 3

B4. Flujo neto de capital no generador de deuda al promedio histórico menos una desviación estándar en 2012-13 4/ 3 3 4 5

B5. Combinación de B1-B4 utilizando shocks de media desviación estándar 3 3 4 6

B6. Depreciación nominal excepcional del 30% en comparación con el punto de referencia en 2012 5/ 3 4 4 4

Partida informativa:

Supuesto elemento de donación sobre el financiamiento residual (es decir, financ. necesario superior al punto de referencia) 6/ 15 15 15 15

Fuentes: Autoridades del país y estimaciones y proyecciones del personal.

1/ Las variables incluyen el crecimiento del PIB real, crecimiento del deflactor del PIB (en dólares de EE. UU.), cuenta corriente excluidos los intereses en % del PIB y flujo neto de capital no generador de deuda. 2/ Supone que la tasa de interés sobre el nuevo endeudamiento es 2 puntos porcentuales superior al punto de referencia, mientras que los plazos de gracia y vencimiento son iguales al nivel de referencia. 3/ Se supone que el valor de las exportaciones se mantiene en forma permanente en el nivel inferior, pero que la cuenta corriente como proporción del PIB retorna a su punto de referencia tras el shock (se supone implícitamente un ajuste compensatorio de los niveles de importación).

4/ Incluye transferencias oficiales y privadas e inversión extranjera directa.5/ La depreciación se define como el porcentaje de disminución en dólares de EE. UU./moneda local, de forma tal que nunca supere el 100%.

6/ Se aplica a todas las situaciones hipotéticas salvo el A2 (financiamiento menos favorable) para el cual las condiciones sobre todo nuevo financiamiento se especifican en la nota al pie 2.

Coeficiente de servicio de la deuda/ingresos

Coeficiente de servicio de la deuda/exportaciones (En %)

Cuadro 3b. Honduras: Análisis de sensibilidad de los indicadores clave de la deuda externa pública y con garantía pública, 2011-31 (continuación)

92

93

94

Gráfico 2.Honduras: Indicadores de deuda pública en hipótesis alternativas, 2011-2031 1/

Fuente: Autoridades nacionales y estimaciones y proyecciones del personal .1/ La prueba de tensión más extrema es la que genera la relación más alta en 2021. 2/ Los ingresos incluyen donaciones.

0

50

100

150

200

250

300

2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031

Valor actual de la relación deuda a ingresos 2/

0

10

20

30

40

50

60

70

2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031

ActivoCorrec. balance primarioCrisis más extrema, crecimiento

Valor actual de la relación deuda a PIB

-

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031

Servicio de la deuda a ingresos 2/

95

Anexo 6: Consultas y contexto para la reforma en el sector educativo y en materia de seguridad ciudadana

Consultas y contexto para la reforma en el sector educativo

1. Durante la mayor parte de la última década, el conflicto anual y casi permanente dentro del sector educativo en Honduras afectó gravemente los resultados de aprendizaje y el desarrollo humano en términos más generales. Esta difícil coyuntura ha estado históricamente arraigada en una administración ineficiente del sector, corrupción en distintos niveles, bajos niveles de desempeño, mecanismos ineficaces de rendición de cuentas y deficiencias en la supervisión local y la participación ciudadana. Se han propuesto diversas iniciativas para la reforma educativa a través de los años, pero en su mayoría no lograron su aprobación ni la promulgación de mejoras significativas. La crisis política de 2009 exacerbó aún más las tensiones sociales en torno a este y otros problemas, pero también sirvió como un llamado de atención entre los sectores sociales, lo que puso de relieve la necesidad urgente de reformar la política y la administración pública; sobre todo, destacó la necesidad de un cambio en el diálogo sobre políticas que estuviera más concentrado en los resultados en materia de desarrollo, unido a una mejora en el enfoque basado en asociaciones multisectoriales y mecanismos eficaces de transparencia y rendición de cuentas que limiten la captación del Estado.

2. Sin embargo, el contexto actual de Honduras es muy diferente del que existía una década atrás y las condiciones que determinan la posibilidad de promulgar reformas significativas en materia de educación en la actualidad son mucho mejores, si se tiene en cuenta lo siguiente: el aumento de la conciencia pública respecto de la creciente e insostenible masa salarial del sector público intensificada por los salarios relativamente altos de los docentes; la falta de mejoras significativas en los niveles de aprendizaje en años recientes; la frustración entre los docentes mismos y la población hondureña (que en la última década se vio fortalecida en su conciencia y capacidades para la mejora del compromiso ciudadano y la responsabilidad social) con respecto a la aparentemente constante situación de crisis en la educación, al igual que el compromiso demostrado del nuevo Gobierno y el Congreso para resolver los problemas más urgentes de larga data en materia educación, para encaminar al sector hacia la transformación nacional. Los acontecimientos recientes que también han contribuido a generar un contexto proclive a la reforma incluyen una auditoría de los cargos de los docentes por parte del Gobierno para detectar y eliminar los “docentes fantasmas” y otras irregularidades, y el rol que cumplen las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de auditoría y diálogo social que representan a los intereses de una base más amplia de ciudadanos que exigen buen gobierno y desempeño en el sector educativo.

3. En 2011, el Congreso, luego de aprobar una nueva Ley de Incentivos a la Participación Comunitaria para el Mejoramiento de la Calidad Educativa, también inició el análisis de una propuesta de Ley General de Educación totalmente nueva (la ley actual fue promulgada en 1962). Ante la fuerte insistencia de diversos sectores (en particular los sindicatos docentes) para que dicha ley fuera el producto de amplias consultas y consenso, el Congreso retiró la propuesta original, y junto con el gobierno de Lobo, inició un amplio proceso de consulta abierta para la redacción de la nueva Ley de Educación.

96

4. El proceso de diálogo ha sido totalmente abierto y tuvo amplia difusión en los medios nacionales e incluyó la participación de sindicatos de docentes, Gobierno, asociaciones de padres de familia, alumnos, universidades, organizaciones de la sociedad civil (nacionales y comunitarias), Gobiernos locales, expertos del sector y todo aquel interesado en participar. Se constituyeron varias mesas redondas para el diálogo sobre la base de temáticas clave definidas por los participantes mismos (por ejemplo: cimientos de la educación en Honduras; estructura del sistema educativo; administración; modelo educativo; carrera docente y participación comunitaria). Al momento de redactar el presente, luego de varias reuniones y sesiones plenarias en Tegucigalpa y distintas regiones del país, los resultados fueron enviados a un comité especial del Congreso para que se redacte una propuesta de ley formal para su análisis y aprobación posterior, a fines de 2011. Los participantes de los distintos sectores expresaron su satisfacción con el proceso hasta la fecha, y destacaron la importancia y el potencial real del proceso de creación de consenso entre sectores para la reforma, en particular en el contexto actual posterior a la crisis.

5. Con respecto a la reforma de las pensiones, como iniciativa previa dentro del plan del Gobierno para el CPD actual, los sindicatos docentes expresaron públicamente su oposición a los cambios previstos. Sin embargo, se informa que dentro de los sindicatos se reconoce la necesidad urgente de reforma para salvaguardar los fondos de pensión.

6. Con respecto a las reformas orientadas hacia la contención del crecimiento de la masa salarial del sector de educación pública, los sindicatos docentes han mostrado una fuerte resistencia a cualquier reforma en el largo plazo del Estatuto del Docente, que indexe los sueldos de los docentes al salario mínimo, según el artículo 49. Los sindicatos han concedido al Gobierno la suspensión del artículo durante tres años solamente (con medios alternativos para la negociación de sueldos), pero han dejado en claro que esto es solo una excepción temporal.

7. Finalmente, a medida que los pagos a los docentes se comenzaron a ejecutar a través del SIAFI, los sindicatos de docentes se han quejado de que algunos docentes no recibieron el pago, o que están siendo eliminados injustamente de las nóminas entregadas por la Secretaría de Finanzas, entre otros temas. Esos son elementos que en cierta medida se anticipaban en el período inicial de transferencia de la ejecución de los pagos a través del SIAFI, habida cuenta del desorden en la administración de nóminas salariales que existía hasta ese momento en otras instituciones. Sin embargo, en el mediano plazo es muy probable que esto deje de ser un punto controvertido, ya que el sistema permitirá realizar pagos más ordenados y oportunos y ejercer un mejor control en el reclutamiento y la gestión de recursos humanos.

Consultas y contexto para la reforma en materia de seguridad ciudadana 8. Con respecto a las consultas sobre el diseño de la política de seguridad ciudadana, es importante mencionar que el marco de políticas propuesto se basa en los lineamientos de las bases de la política integral de seguridad ciudadana elaborados por la administración previa, que celebró extensas consultas con organizaciones de la sociedad civil dedicadas a la seguridad ciudadana y la prevención de la violencia (véase el párrafo 86). Las consultas formales e informales realizadas por el Gobierno y el Banco confirman que el contenido de la política aborda la mayoría de los principales mensajes e inquietudes de la sociedad civil (como la necesidad de un mayor enfoque en la prevención, el fortalecimiento de los sistemas de información y la coordinación de iniciativas intersectoriales en el ámbito local y

97

nacional)48. El diseño de los programas clave de la política como el programa Municipios Más Seguros se analizó a nivel comunitario con los alcaldes de todo el país y las partes interesadas locales clave en reuniones en el ámbito departamental. Además, la política de seguridad ciudadana contiene disposiciones específicas relacionadas con la participación de las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado en el ámbito local y nacional. Actualmente, se están realizando análisis con respecto a la mejor forma de garantizar la participación de la sociedad civil en el ámbito nacional, en particular en lo que respecta a la función de control (incluida en la política). En este sentido, la sociedad civil deberá continuar profundizando el compromiso entre sus propios sectores diversos, recuperándose de sus propias tensiones y divisiones internas relacionadas con la crisis política de 2009, a fin de llegar a un enfoque más cohesivo para las iniciativas de control y promoción, y a una expresión mejor articulada de las inquietudes y demandas de la sociedad civil. Finalmente, las organizaciones de la sociedad civil consideran al Banco como un intermediario imparcial que puede ayudar a propiciar este tipo de diálogo entre sectores en este tema en particular.

9. Aunque queda claro que el éxito de las reformas analizadas beneficiará a la población hondureña en general (dado que los niveles de delito y violencia aumentaron drásticamente en años recientes) y contribuirá al fortalecimiento de las condiciones de gobierno con una interacción más constructiva entre las autoridades y la sociedad civil, también es muy probable que los poderosos intereses adquiridos que se infiltraron en las estructuras de seguridad oficial (ya sea grupos dedicados a actividades ilícitas o participantes que disfrutaron un cierto control sobre sectores de las instituciones de seguridad ciudadana) percibirán a las reformas previstas como una amenaza a su poder y tratarán de obstaculizar su éxito. El examen de gestión institucional de Honduras de 2009 identifica este problema y sugiere lo siguiente:

10. “Resulta dudoso que el mero agregado de más recursos mejore la situación. Lo que se necesita es primero un consenso inicial amplio sobre la necesidad de cambio y sobre los objetivos que se procurarán alcanzar… y posteriormente, un acuerdo de alto nivel para reducir la interferencia política en las operaciones de las distintas instituciones… Mientras tanto, el primer paso sería reconocer el nivel deficiente de desempeño dentro del sector y fijar metas de productividad para que cada institución rinda cuenta de los recursos que recibe y los servicios que brinda”.

11. El examen de gestión institucional también muestra la marginalización del Consejo Nacional de Seguridad Interior (CONASIN) en el pasado; las organizaciones de la sociedad civil han atribuido esta dinámica a la falta de voluntad por parte de las instituciones de seguridad ciudadana de rendir cuentas. Sin embargo, actualmente el Gobierno creó el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana. Este consejo agrupa las secretarías de derechos humanos, justicia y seguridad, ministerios sectoriales, la Corte Suprema de Justicia, la Fiscalía General de la República y los Gobiernos locales para supervisar la ejecución de la política. La Política Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana también incluye medidas específicas para incluir la participación de la sociedad civil y el sector privado en la ejecución de la política en el ámbito local y nacional.

48 Como parte del proceso de redacción de la EAP, el Banco realizó un total de nueve sesiones de consulta formales, con representantes de la sociedad civil, Gobiernos locales y miembros del Congreso; tres de estas consultas se centraron en particular en temas relacionados con seguridad ciudadana, el delito y la violencia. Alrededor de 250 personas participaron en

98

Anexo 7: Marco institucional de Honduras Política Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana

El objetivo de este anexo es describir el marco institucional en el cual opera la Política Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana de Honduras. Aunque este CPD se concentra solamente en los aspectos de prevención de esta política, es útil proporcionar el contexto institucional de la política en general. En este anexo se brinda un análisis básico de la institución líder en el sector de seguridad ciudadana, es decir la Secretaría de Seguridad (que incluye la policía y las prisiones) y los organismos de coordinación interinstitucionales relacionados. En el análisis también se incluye un resumen de la evaluación de otras instituciones del sector de justicia como los fiscales y los tribunales49. Las competencias básicas a través de la cadena de valor de seguridad y justicia se distribuyen del siguiente modo:

1. La prevención del delito y la violencia está a cargo de la Secretaría de Seguridad en coordinación con una serie de organismos, entre ellos, la Secretaría del Interior y Población (a cargo de la promoción de la resolución alternativa de conflictos), organismos de desarrollo social (como el Instituto Nacional de la Juventud, el Instituto de la Niñez y la Familia, la Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de Educación, la Secretaría de Salud, el Instituto Nacional de la Mujer, entre otros), los Gobiernos locales a cargo de los planes de seguridad ciudadana locales y organizaciones no gubernamentales especializadas.

2. El control del delito está a cargo de la Secretaría de Seguridad, principalmente a través de las distintas divisiones de la policía nacional.

3. La investigación de los delitos es una responsabilidad compartida entre la División General de Investigación Criminal de la policía nacional y la Fiscalía General de la República.

4. La presentación de cargos y el enjuiciamiento de los sospechosos de haber violado la ley están a cargo de la Fiscalía General de la República.

5. La administración de justicia está a cargo del Poder Judicial.

6. La administración del sistema penitenciario está a cargo de la Secretaría de Seguridad.

7. La rehabilitación y reinserción de personas en conflicto con la ley está a cargo de la Secretaría de Seguridad en coordinación con instituciones como el Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia, responsable de los centros de detención juvenil.

la consulta de la nueva EAP en Honduras. Además de las sesiones formales de consulta, se celebró una serie de reuniones y entrevistas semiestructuradas durante las visitas en el terreno en diversas partes del país con distintas partes interesadas. 49 Este anexo se elaboró sobre la base de varios informes, entre ellos: Guillen-Castro (2011) Strategic Report on Crime, Violence and Citizen Security in Honduras, documento de trabajo preparado para el Banco Mundial; Rivera-Cira (2011). Honduras-Criminal Justice and Human Rights, Fondo Fiduciario Nórdico, Banco Mundial; Banco Mundial (2009), Examen de gestión institucional, vol. I y vol. II; Gobierno de Honduras (2011) Política Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana 2011-2022.

99

8. Además hay una serie de organismos de coordinación y supervisión, responsables de la coordinación dentro del Poder Ejecutivo (gabinete de seguridad), a través de los poderes ejecutivo y judicial (Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana), con la sociedad civil (CONASIN) y también con el Comisionado de Derechos Humanos y una sociedad civil activa.

La política de seguridad ciudadana versa solamente sobre las responsabilidades indicadas en los apartados 1, 2, 3 (solo relacionado con la Secretaría de Seguridad), 6 y 7, y a través de esta se constituye el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana. Las responsabilidades relacionadas con los apartados 3 (con respecto a la Oficina de Contabilidad Gubernamental), 4 y 5, y la coordinación entre los sectores de seguridad y justicia son objeto de otra política que se está analizando actualmente dentro del Gobierno. La política de justicia penal y seguridad cuenta con un sólido apoyo de la Comisión Europea (que la incorporó como activador de la segunda operación de apoyo presupuestario al sector en 2012 por 30 millones de euros), y también se propone como medida de política indicativa para el CPD 2 de esta serie. A continuación se incluye una breve descripción de algunas de las instituciones clave que participan en los sectores de seguridad y justicia. Esta descripción no pretende ser exhaustiva ni integral. Puede encontrarse más información en los documentos citados como antecedentes en este anexo. A. Organismos responsables de la promoción y administración de la seguridad y la justicia

1. Secretaría de Seguridad La Secretaría de Seguridad se creó en 1998 para separar la policía nacional de las fuerzas armadas (decreto n.º 155-98). La Secretaría de Seguridad es responsable de formular las políticas nacionales relacionadas con el orden público, la convivencia pacífica, la prevención de la violencia, la investigación penal y la seguridad ciudadana. La Secretaría de Seguridad es también la secretaría técnica responsable de ejecutar la política de convivencia y seguridad ciudadana 2011-2022. Tradicionalmente, la Secretaría ha estado a cargo de la Dirección Nacional de la Policía Preventiva, la Dirección Nacional de Investigación Criminal, la Dirección Nacional de Servicios Especiales de Investigación (contrabando, fraude, entre otros), la Dirección Nacional de Servicios Especiales de Prevención (prisiones), el Sistema de Educación Policial y la Dirección Nacional de Tránsito. Con la reciente promulgación de la política de seguridad ciudadana, la secretaría creó una nueva Subsecretaría de Convivencia y Participación Comunitaria cuyo mandato específico es diseñar y ejecutar los programas de prevención del delito y la violencia con un enfoque en los derechos humanos.

La preocupación por el aumento de la delincuencia en el país produjo un aumento del presupuesto de la secretaría. En años recientes, el presupuesto de la Secretaría de Seguridad (que incluye los fondos para la policía) se incrementó de modo de permitir el reclutamiento de más policías. Incluso con este aumento, la relación entre policías y la población (148 cada 100 000 habitantes) es apenas la mitad del promedio regional, y se podría mejorar de manera

100

significativa la capacitación y preparación de los reclutas50. Los donantes, especialmente la AECID, han aportado asistencia técnica, capacitación y equipos en un intento por consolidar la capacidad en el sector de seguridad.

A pesar de las reformas jurídicas tendientes a crear un sistema más orientado a la rehabilitación, la situación de las cárceles en Honduras continúa siendo crítica, con altos niveles de hacinamiento, aumento de la violencia y solo una mejora limitada en el porcentaje de detenidos previo al juicio. La situación de las cárceles cambió muy poco a través de los años dado que no ha sido una prioridad del Gobierno y del público en general. Con respecto a las medidas tendientes a reformar las cárceles, la política de seguridad ciudadana brinda un marco integral para la modernización del sistema penitenciario, lo que incluye la profesionalización del personal administrativo, los equipos, etc.

De acuerdo con lo expuesto en el examen de gestión institucional de 2009, la policía parece ser el vínculo más débil de la cadena de justicia penal y quizás un elemento clave para lograr una mejora en el desempeño general. Los nuevos programas para financiar equipos e infraestructura y una serie de iniciativas de difusión destinadas a acercar a la policía a la comunidad y fomentar la cooperación ciudadana permiten abrigar ciertas esperanzas. Sin embargo, lo que más se necesita es una restructuración organizacional, esfuerzos para mejorar la calidad del personal existente y atraer trabajadores más calificados, un control más eficiente del desempeño (incluidos los sistemas de información, que están muy poco desarrollados), una mejor coordinación entre todas las partes, y la formulación de políticas para el sector en general y las divisiones policiales individuales. A través de la política de seguridad ciudadana se propone un conjunto de programas y medidas que llevarán al sector en esta dirección, como el fortalecimiento de los sistemas de educación y la capacitación policial para orientarlos respecto de los derechos básicos y la convivencia cívica, el desarrollo de las capacidades para asociarse con planes de seguridad ciudadana locales, la garantía de un mínimo de educación secundaria para toda la policía, la confección de un plan de medidas interinstitucionales para realizar investigaciones penales de manera integrada con el Ministerio Público, y otras similares. 2. Secretaría de Justicia y Derechos Humanos La Secretaría de Justicia y Derechos Humanos se creó mediante el decreto ejecutivo PCM-027-2011. Está a cargo de brindar orientación, coordinación, dirección y supervisión para la ejecución de políticas públicas sobre derechos humanos y acceso a la justicia. Estas actividades incluyen la elaboración del Plan de Acción Nacional sobre Derechos Humanos con la participación de organizaciones de la sociedad civil. La Secretaría también coordina sus acciones con la Comisión Nacional de Derechos Humanos, que investiga las quejas sobre posibles violaciones de los derechos humanos. Dado que la creación de la secretaría fue un acontecimiento bastante reciente y sus mecanismos presupuestarios están aún bajo estudio, sus capacidades financieras y técnicas son limitadas en este momento. La Secretaría de Seguridad coordina con la Secretaría de Derechos Humanos la conducción de actividades de difusión de la política de seguridad ciudadana y trabajará estrechamente en la elaboración del

50 Esta cifra se calcula respecto del número de oficiales de policía dedicados solo a la prevención o investigación (República de Honduras, 2005). Si se incluye la policía de tránsito, la cifra llega a 169, que continúa siendo baja. El promedio de la región es de 300 cada 100 000 habitantes.

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plan de acción para la política. La UE aprobó recientemente una donación de 5 millones de euros para fortalecer la capacidad de la secretaría. 3. Secretaría del Interior y Población Esta secretaría tiene como objetivo fortalecer y consolidar los mecanismos internos de gobierno y participación ciudadana. Su mandato incluye la cooperación, supervisión y evaluación de los planes de desarrollo departamentales y municipales. La Secretaría del Interior y Población coordina con la Secretaría de Seguridad actividades dirigidas a aumentar la capacidad de los Gobiernos locales para la ejecución de mecanismos alternativos de justicia y mediación. Se está analizando una reforma de la ley de mediación propuesta por la Secretaría del Interior. Se anticipa que esta nueva ley otorgue más responsabilidad a los Gobiernos locales para promover mecanismos alternativos de justicia y resolución de conflictos. Este es un servicio esencial para propiciar una cultura de paz y respeto de los derechos humanos básicos a nivel local y para reducir la excesiva carga de trabajo del sistema judicial. Se está proponiendo como medida política indicativa para el segundo CPD de esta serie. 4. Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia El Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia se creó mediante el decreto n.º 199-97 (29 de diciembre de 1997) como organismo autónomo a cargo de la protección de niños y familias. Conforme a las disposiciones del Código de la Niñez y la Adolescencia, este instituto es responsable de los centros de detención para delincuentes juveniles. 5. Gobiernos locales Los Gobiernos locales han estado a la vanguardia de las innovaciones en materia de seguridad ciudadana. Algunas municipalidades, como Puerto Cortés, formularon mecanismos exitosos para recaudar impuestos de seguridad y gestionarlos de manera transparente a través de un fondo fiduciario controlado por las autoridades locales, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil. A pesar de su función esencial, el marco normativo y de políticas no contemplaba un espacio adecuado para que los Gobiernos locales asumieran una función dentro de la seguridad ciudadana. Uno de los aportes clave de la política de seguridad ciudadana es el reconocimiento de la función esencial y la importancia de los Gobiernos locales en la ejecución de la política de seguridad ciudadana. En este sentido, en la política se contempla la creación de consejos locales de convivencia y seguridad ciudadana. Estos consejos estarán constituidos por representantes institucionales del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana a nivel municipal y facilitarán la coordinación entre el nivel regional y nacional. 6. Ministerio Público (Fiscalía General de la República) Esta institución se creó mediante el decreto n.º 228-93, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.º 27241 el 6 de enero de 1994. Como en la mayoría de los países latinoamericanos, el Ministerio Público es un organismo con mandato amplio que incluye acciones judiciales por delito común u organizado, y también violencia doméstica, maltrato de niños y

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violaciones a los derechos humanos. El Ministerio Público cuenta con un Fiscal Especial en materia de Derechos Humanos que ha tenido una función activa en la investigación de casos sensibles de posibles abusos contra los derechos humanos. Los casos presentados ante el Ministerio Público deben basarse en la capacidad de investigación de la policía, sobre cuya capacidad de procesamiento hay quejas graves. La falta de recursos y las fuerzas políticas externas restringen en gran grado su capacidad y eficacia. 7. Poder Judicial El Poder Judicial consta de la Corte Suprema de Justicia, cortes de apelación, juzgados de letras y los juzgados de paz. La Oficina de Defensa Pública está también vinculada con el Poder Judicial. La Corte Suprema de Justicia está constituida por 15 magistrados, elegidos por el Congreso para desempeñar su mandato durante siete años. El principal objetivo del Poder Judicial es solucionar conflictos entre personas, y entre ellas y el Estado. El sistema debe disponer los elementos necesarios para canalizar los conflictos sociales y preservar la paz social. En un Estado donde hay imperio de la ley, la administración de justicia es una facultad que debe ejercerse de manera imparcial. Se promulgaron varias reformas para propiciar la independencia judicial, pero varios factores han conspirado para reducir su eficacia. Para un análisis detallado, véase el examen de la gestión institucional del Banco Mundial (2009). B. Organismos de coordinación y supervisión

8. Consejo Nacional de Seguridad Nacional El Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, creado en el marco de la Política Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana, rinde cuentas directamente al Presidente y será responsable de la elaboración del plan de acción de la política y los mecanismos de supervisión. La composición del consejo, que incluye a múltiples partes interesadas, garantizará la ejecución de la Política Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana de modo que represente los puntos de vista no solo del Gobierno nacional a través del gabinete de seguridad, sino también de las autoridades judiciales locales, los ministerios sectoriales y las autoridades locales. Este consejo está formado por el Presidente de la República, la Secretaría de Seguridad (que actuará como secretario técnico), la Secretaría del Interior y Población, la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos, la Fiscalía General de la República, la policía nacional, la Corte Suprema de Justicia, y los ministerios sectoriales que trabajan en la prevención del delito y la violencia.

9. Gabinete de Seguridad, Defensa Nacional y Gobernabilidad

El gabinete se creó mediante la Ley Visión de País 2010-2038, el Plan de Nación 2010-2022 y la Ley de Administración Pública. Está formado por la Secretaría de Estado del Despacho Presidencial, la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos, la Secretaría del Interior y Población, la Secretaría de Seguridad, la Secretaría de Defensa y la Secretaría de Planificación y Cooperación Externa. Su mandato es garantizar que las actividades de los participantes clave dedicados a la ejecución de la política integral de seguridad ciudadana estén en consonancia con las principales prioridades presidenciales. También se prevé que el Gabinete de Seguridad, Defensa Nacional y Gobernabilidad solicite que los ministerios

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sectoriales clave como la Secretaría de Desarrollo Social participen en las discusiones del plan de acción de seguridad ciudadana. 10. Consejo Nacional de Seguridad Interior El CONASIN se creó mediante la Ley Orgánica de la Policía (2008). Está compuesto por la Secretaría de Seguridad junto con organizaciones de la sociedad civil y del sector privado cuya función es asesorar al ministro de Seguridad sobre la participación ciudadana en el diseño y la ejecución de políticas. No obstante, el CONASIN no ha estado activo en años recientes. Hay discusiones en marcha sobre cómo reestructurar su función a la luz de la creación del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y la experiencia obtenida con el CONASIN. 11. Comisionado de Derechos Humanos (CONADEH) El CONADEH se creó mediante el decreto n.º 2-95 que reformó el artículo 59 de la Constitución. La Constitución otorgó a este organismo las responsabilidades de ombudsman en materia de derechos humanos. Es un organismo independiente y autónomo con una función esencial en la prevención de la tortura y el maltrato, en particular de los detenidos. Tiene una red de oficinas que abarca todo el país. Estas oficinas deben realizar exámenes periódicos de casos de abuso individuales y elaborar los análisis sobre temas sistémicos que pueden incluir inspecciones de instalaciones carcelarias y policiales para garantizar la presencia física y supervisar las condiciones de posibles víctimas de abuso. El CONADEH también creó una base de datos con un sistema de información estándar sobre supuestas violaciones a los derechos humanos. 12. Organizaciones de la sociedad civil Hay una serie de organizaciones de la sociedad civil que cumplen funciones muy importantes en la promoción de la seguridad ciudadana y la protección de derechos básicos dentro del sistema de justicia penal. Algunas de las organizaciones más activas son: Casa Alianza, Centro de Prevención, Tratamiento y Rehabilitación de las Víctimas de la Tortura y sus Familiares; Centro de Investigación y Promoción de los Derechos Humanos; Comité de Familiares de Detenidos Desaparecidos en Honduras; Centro por la Justicia y el Derecho Internacional; Equipo de Reflexión e Investigación de la Compañía de Jesús en Honduras; Centro de Derechos de la Mujer; Centro de Estudios de la Mujer, y el Observatorio de la Violencia de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras.

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Anexo 8: Mapa de Honduras

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