La reforma institucional del MERCOSUR Del diagnstico a las propuestas 2009, CEFIRCentro de Formacin para la Integracin RegionalAv. Joaqun Surez 35681170 Montevideo, UruguayTel. (++598-2) 336 52 32 / 336 52 33fax: (++598-2) 336 36 95info@cefir.org.uywww.cefir.org.uyProduccin editorialIRLCEDurazno 188811200 Montevideo, Uruguaytel. y fax: (5982) 412 77 22 y 412 76 62trilce@trilce.com.uywww.trilce.com.uyisbn 978-9974-32-511-1Gerardo Caetano | coordinadorLa reforma institucional del MERCosuR Del diagnstico a las propuestasMara Julia Aguerre Ramiro Albrieu Ignacio Arboleya Gerardo caetano Maria claudia Drummond carlos Lujn Abel roo Alejandro Perotti Mariana Vzquez Deisy Ventura

EJi,TRILCEINTEGRACION REGIONALcef r^m Internationale WeiterbildunqInternationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH

ContenidoIntroduccin por Gerardo Caetano11Reforma institucional del MERCOSUR. Anlisis de un retopor Gerardo Caetano, Mariana Vzquez y Deisy Ventura21introduccin. Sobre qu discutimos cuando debatimos sobre la institucionalidad de la integracin yla metodologa para su reforma?21Diagnstico del eje funcional24Diagnstico del eje legitimidad democrtica45Temas para una nueva agenda70Bibliografa76Instituciones, convergencia y coordinacinen la macroeconoma del MERCOSUR por Ramiro Albrieu77Debates alrededor del MERCOSUR.El elefante y los hombres ciegos77La macroeconoma en los pases del MERCOSUR:breve racconto 78Convergencia real en el MERCOSUR83La convergencia nominal en el MERCOSUR89Instituciones para la convergencia. Discusin y algunas propuestas93Conclusiones100Bibliografa102Parlamento do MERCOSUL: Consolidago e desenvolvimento de suas competenciaspor Maria Claudia Drummond105A cooperafao MERCOSUR-Uniao Europia: aportes parao aprofundamento da dimensao parlamentar do MERCOSUL106Surge, entre os governos, a vontade poltica de criaro Parlamento do MERCOSUL 107Por qu um Parlamento do MERCOSUL? Sua contribuifao legitimidade dos processos decisrios e seguranfa jurdica no bloco 108Deveres de casa 111Avaliafao dos resultados at aqui alcanfados 119Considerafoes finais121La cuestin local en el MERCOSUR. Estado de situacin, desafos y temas para una nueva agendapor Abel Oroo125Introduccin125MERCOSUR 133Mercociudades134Antecedentes histricos 134Las municipalidades y la Red136La REMI: un esfuerzo139FCCR: luces y sombras140De la creacin a la instalacin concreta141El desafo de concretar el funcionamiento142Desafos143Temas para una nueva agenda. I (Mercociudades)144Temas para una nueva agenda. (II) FCCR146Bibliografa149Estrategias para un MERCOSUR ciudadanopor Mara Julia Aguerre e Ignacio Arboleya151Introduccin151Sociedad civil y participacin en clave regional y global.La insistente demanda por otro MERCOSUR152El MERCOSUR y algunos de sus espacios deconstruccin de ciudadana regional155Balance crtico de la participacin en el MERCOSUR.La mirada de algunos actores regionales172Desafos para una reforma institucional incluyentey estrategias para la participacin175Bibliografa181Una reflexin sobre los soportes institucionales para viabilizar polticas pblicas regionalespor Carlos Lujn183De qu hablamos cuando hablamos de polticas pblicas?183La agenda de las polticas pblicas regionales 184Tres modelos de generacin de polticas pblicas regionales 188La ejecucin de las polticas pblicas regionales:una fase clave190La institucionalidad como soporte de laspolticas pblicas regionales191A modo de cierre194Bibliografa 197Elementos bsicos para la constitucin de un Tribunal de Justicia del MERCOSURpor Alejandro DanielPerotti199Introduccin199Elementos bsicos para la constitucin de unTribunal de Justicia del MERCOSUR203Nombre, naturaleza, permanencia y sede204Integracin: nmero, requisitos, eleccin y duracin 206Presupuesto208Competencias y legitimacin activa209Carcter de su jurisdiccin218Cuestiones de forma en cuanto al instrumento constitutivo218Cuadro resumen: propuestas219Lista de siglas utilizadas221

910 IntroducciniEl tema de la reforma institucional configura sin duda uno de los asuntos ms debatidos a lo largo de esta historia del MERCOSUR que ya ha llegado a su mayora de edad. Visualizado por algunos como una temtica inflada o cuya presencia recurrente en la regin se debe fundamentalmente al sndrome de la copia respecto a las trayectorias y formulaciones de la Unin Europea, para otros en cambio este tema se encuentra en la raz de problemas muy reales que han dificultado la profundizacin del proceso de integracin regional por lo que configura un reto de abordaje insoslayable. La propuesta de este libro y los textos que integran su compilacin se inscriben claramente en esta segunda perspectiva de anlisis, sin por ello suponer que all radica la panacea que por arte de magia resolver los muy diversos problemas que presenta el bloque.La trayectoria de los debates acerca de la institucionalidad mercosurea naci y se ha desplegado con la historia misma del MERCOSUR. En los tiempos de la fundacin en 1991, ya se debata a propsito de si la decidida opcin tomada en el Tratado de Asuncin (TA) a favor de un formato institucional fuertemente intergubernamental, sin espacios efectivos de supranacionalidad ni precisin de reglas en diversos campos (como el de la internalizacin de normas o el de la solucin de controversias, por citar tan solo dos especialmente centrales), constitua la va ms idnea para el progreso de la integracin. Las reformas incorporadas en el Protocolo de Ouro Preto (POP) de diciembre de 1994 dieron cuenta y se hicieron cargo de muchos de esos debates y conflictos fundacionales. Por su parte, la severa crisis econmica y financiera de fines de 1998 y comienzos de 1999, no solo provoc recesin, profundas alteraciones comerciales y el debilitamiento de las inversiones en la regin, sino que tambin reaviv, como no poda ser de otra manera, el debate nunca zanjado sobre el modelo integra- cionista y su correspondiente sustento institucional. Desde entonces, con el agravamiento de la crisis econmica en la regin resurgieron con fuerza los debates acerca de los contenidos mismos del programa integracionista (o incluso sobre su conveniencia o sus posibilidades de viabilidad efectiva, en la perspectiva descreda de los lobbies contrarios al MERCOSUR), lo que no poda si no desembocar en una renovada discusin sobre la institucionali- dad elegida para el gobierno del bloque, sustento poltico de consideracin insoslayable a la hora de repensar todo el proceso.En ese marco, en especial a partir del 2003 y de la reanudacin del crecimiento econmico en la regin, volvieron las propuestas de reforma institucional, algunas de las cuales llegaron a concretarse (por lo general en trminos parciales y moderados) en nuevos organismos e instancias. En el ao 2004, algunos actores y observadores hasta creyeron en la posibilidad de la efectivizacin de un nuevo Protocolo Ouro Preto II, en coincidencia con la conmemoracin del decenio del primer Protocolo reformista de 1994. Esa posibilidad, que a la distancia puede verse como muy poco realista y hasta ingenua, rpidamente se disip como expectativa, imperando en contrapartida un rumbo ms errtico a travs de la creacin aluvional de nuevas instituciones o de la parcial reformulacin de algunas preexistentes. En trminos formales, el tema de la reforma institucional nunca desapareci de la agenda de las sucesivas Presidencias Pro Tempore a cargo de los distintos Estados Parte, pero en lo sustantivo la realidad fue bastante distinta. Mientras el terreno del debate y de las propuestas concretas fue paulatinamente abandonado por los gobiernos y qued bsicamente constreido a los medios sociales y acadmicos, la postergacin de las decisiones y la persistencia de los incumplimientos, incluso sobre lo ya pactado y acordado, puso en evidencia la falta de voluntad poltica de los Estados Parte para avanzar de manera consistente sobre esta problemtica, al menos en lo que refiere a una asuncin integral del desafo reformista.El contexto actual signado por los desafos gigantescos de la crisis econmica y financiera internacional, si ya comienza a sacudir al bloque MERCOSUR en muy diversos sentidos, tambin replica de manera especfica sobre esta problemtica. Tampoco esto resulta casual. En momentos en que desde los pases ms desarrollados se discute acerca de la necesidad de repensar las arquitecturas financieras y polticas internacionales y en que los proyectos in- tegracionistas ms antiguos y exitosos se empean en profundizar y mejorar sus instituciones de cara a las nuevas exigencias de los contextos emergentes, sera hasta alarmante que nada similar ocurriera dentro del MERCOSUR. La existencia de un Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la Reforma Institucional (en adelante GANRI), creado por decisin del Consejo Mercado Comn en el 2005 y que an se mantiene al menos formalmente en funcionamiento, podra ser visto como una prueba contundente acerca de que nadie en la regin puede construir un discurso pblico y persuasivo respecto a que el desafo en este campo ya no existe para el bloque.Sin embargo, la escasez de propuestas efectivas, el empantanamiento que revela la accin concreta del propio GANRI, as como lo que puede advertirse con relacin al ostensible debilitamiento de las expectativas y la voluntad reformista de los gobiernos mercosureos en la materia, son todas circunstancias que proyectan un panorama ms opaco y escptico sobre el particular. Entre tantas desavenencias y conflictos entre sus socios, parece perfilarse en esta temtica un raro consenso entre los gobiernos actuales de los pases socios del MERCOSUR: ninguno de ellos quiere asumir pblicamente el cierre del tema en la agenda, pero nada concreto se hace o se acuerda en una direccin proactiva. Tambin en esta rea predominan las postergaciones sine die, los ajustes y correctivos que ms bien parecen retrocesos, el bloqueo sordo de las pocas iniciativas reformistas en marcha, la sucesin de rumores y trascendidos que nunca terminan de confirmarse pero que refuerzan una vez ms la imagen instalada sobre la poca transparencia en el funcionamiento cotidiano del bloque. En suma, no es aventurado afirmar que se acumulan las evidencias mltiples sobre que no existe en la actualidad una genuina voluntad poltica de avanzar incluso en clave gradualista e incremental en una reforma institucional efectiva del MERCOSUR.A partir de un diagnstico de este tenor, cabe a nuestro juicio una actitud intelectual ms honesta y radical que el mero acompaamiento pasivo de las circunstancias referidas anteriormente. Como suele ocurrir desde la reflexin acadmica o desde la praxis social, a menudo el encontrar preguntas adecuadas e interpelantes puede constituir un buen punto de partida. Refiramos en esa direccin tan solo tres, entre otras muchas que podran incluirse. Los desafos provenientes de la crisis internacional actual pueden ser percibidos como estmulos para el mantenimiento del statu quo institucional vigente en el MERCOSUR? Algo similar puede argumentarse en relacin con el balance del funcionamiento y de las performances ms o menos recientes del bloque en sus reas fundamentales? No existen desde tiempo atrs interpelaciones vigorosas y crebles que advierten sobre la necesidad de cambios en el proceso integracionista, muchos de los cuales no pueden implementarse a cabalidad con la actual institucionalidad?Como se sealara anteriormente, la compilacin de trabajos que siguen se inscribe en una perspectiva reformista de la institucionalidad actual delMERCOSUR. Sin embargo, como se advertir en las pginas siguientes, ello no ha llevado a los autores a desentenderse de las restricciones polticas de la coyuntura, que vuelven igualmente infrtiles los caminos del seguidismo resignado como el de las formulaciones idealistas, testimoniales o volun- taristas. De lo que se trata entonces es de aportar insumos de reflexin e informacin para una accin reformista responsable, posible y necesaria.IILa compilacin que se presenta recoge las ponencias debatidas en ocasin del seminario internacional coorganizado por CEFIR y la Presidencia de la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) los das 4 y 5 de diciembre de 2008, a propsito del tema de la elaboracin de propuestas de reforma institucional para el MERCOSUR. La misma se inicia con un trabajo de Gerardo Caetano, Mariana Vzquez y Deisy Ventura que presenta una visin panormica acerca de un diagnstico global del funcionamiento institucional del MERCOSUR. A partir de una revisin sobre las mltiples implicaciones contenidas en un debate de este carcter y desde la premisa que el mismo supone la polmica en torno a diversos modelos de integracin, el diagnstico que se presenta se focaliza en el eje funcional. En esa direccin, luego de una descripcin detallada de la arquitectura institucional vigente y de sus principales rasgos de funcionamiento, los autores enfatizan en la muy fuerte concentracin de poder radicada en las tres instituciones decisorias (Consejo, Grupo y Comisin de Comercio), cuyos integrantes carecen de todo tipo de autonoma respecto a los Estados Partes que los designan. Este formato netamente intergubernamental se refuerza a su vez por la proliferacin de espacios de negociacin sin poder de decisin, situacin que no ha sido modificada en lo sustantivo por las modificaciones e innovaciones incorporadas en el organigrama en los ltimos aos. En ese marco, a partir de la permanencia de una arquitectura institucional entre cuyos objetivos centrales y casi excluyentes figur con xitos parciales adems el impulso de una integracin negativa en el terreno comercial, los autores advierten sobre la clara disfuncionalidad de la actual institucionalidad con relacin a los nuevos objetivos y metas derivadas de los nuevos contextos (integracin productiva, implementacin de polticas pblicas regionales en reas estratgicas, etctera). A ello los autores suman las numerosas evidencias acerca de la permanencia de un conjunto de dficit transversales que erosionan la legitimidad democrtica y el sustento social necesarios para un mejor desempeo del bloque.Con el foco temtico centrado en los requerimientos para una mayor coordinacin y convergencia en el marco de la macroeconoma de los Estados del MERCOSUR, Ramiro Albrieu toma como hiptesis fundamental de su abordaje el destaque de que en la raz del magro desempeo societario (en este campo) se encuentra el hecho que en trminos macroeconmicos el MERCOSUR significa cosas distintas para cada uno de los miembros, situacin cuya subvaloracin o desconocimiento se traduce en los hechos en bajos incentivos para la construccin de espacios institucionales de cooperacin. Luego de una revisin sinttica de la historia macroeconmica del MERCOSUR, el autor repasa los ciclos de convergencia real y nominal de los pases socios, a los efectos de identificar procesos relevantes a la hora de evaluar y debatir en forma crtica espacios e iniciativas posibles para una coordinacin eficaz en esta rea, que ha devenido tan crucial de cara a los nuevos contextos emergentes con la crisis actual. En sus conclusiones, luego de destacar que los avances en este punto han sido prcticamente nulos si no negativos y de que la nueva coyuntura exige la creacin de reglas y de nueva institucionalidad sobre el particular, Albrieu aconseja que las vas efectivas para la superacin de esa especie de statu quo de punto cero pasan necesariamente por atender de modo adecuado las diferencias existentes y las demandas de cada miembro.En su trabajo sobre el proceso de consolidacin del recientemente creado Parlamento del MERCOSUR, Mara Claudia Drummond repasa inicialmente el proceso de profundizacin de la dimensin parlamentaria del bloque desde los ltimos aos de trabajo de la Comisin Parlamentaria Conjunta, as como el sentido ms profundo de su creacin. En este ltimo punto, la autora destaca algunas competencias especficas que el novel Parlamento regional debe desarrollar con urgencia: la implementacin de la consulta parlamentaria, la adopcin de la representacin ciudadana (para lo cual entiende imprescindible la incorporacin del principio de proporcionalidad atenuada), la efectivizacin de elecciones directas para la eleccin de sus integrantes, la constitucin de grupos polticos o familias ideolgicas de proyeccin regional, la afirmacin de los mecanismos de interlocucin y cooperacin entre el Parlamento regional y aquellos nacionales de los Estados Parte. Luego de evaluar los resultados alcanzados desde su fundacin como nueva institucin, Drummond enfatiza en clave positiva sus posibles contribuciones al proceso de integracin, en especial en lo referido a la construccin de una visin regional de la integracin, que trascienda los intereses meramente nacionales.El trabajo de Abel Oroo, titulado La cuestin local en el MERCOSUR. Estado de situacin, desafos y temas para una nueva agenda, propone un abordaje diferente sobre la reforma institucional del proceso de integracin: el prisma de las dimensiones de los gobiernos subnacionales, su referencia de cercana sobre los ciudadanos, las polticas del territorio y los perfiles de propuestas genuinamente descentralizadoras. El autor inscribe su anlisis en el marco de la emergencia renovada de la perspectiva del desarrollo local, proyectando su reflexin en clave regional acerca de nuevas formas de pensar las polticas de ordenamiento territorial y acondicionamiento urbano, de bienestar social y de promocin econmica social. A partir de ese marco de anlisis, Oroo destaca el dficit institucional que se advierte en las dinmicas de relacin entre las esferas pblicas locales y los tejidos sociales y ciudadanos, situacin que se profundiza si se observan los intentos por radicar estos temas en el escenario de las instituciones del MERCOSUR. A continuacin revisa en detalle algunos hitos en la promocin de la dimensin local en la ingeniera institucional del proceso de integracin, repasando la constitucin y evolucin de la red de Mercociudades fundada en 1995, de la Reunin Especializada de Municipios e Intendencias del MERCOSUR (REMI) creada en el 2000 y del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos (FCCR) establecido por resolucin del 2004. Luego de un balance crtico y fundamentado sobre los haberes y deberes de estas experiencias, Oroo concluye con una resea abierta de las principales dificultades reconocibles en este proceso, presentando luego un conjunto de temas y propuestas para una agenda de reformas orientada a profundizar de manera concreta y especfica la representacin de lo local en una eventual reingeniera institucional del MERCOSUR.En su trabajo sobre el llamado MERCOSUR ciudadano y la participacin de los actores de la sociedad civil en el mismo, Ignacio Arboleya y Mara Julia Aguerre pasan primero revista a la accin de lo que consideran como los principales espacios de construccin de ciudadana regional (el Foro Consultivo Econmico y Social, las Reuniones Especializadas, Mercociudades, el Instituto Social del MERCOSUR, el Parlamento del MERCOSUR y el Programa Somos MERCOSUR). A partir de esa visin panormica, realizan un balance crtico sobre los lmites y alcances logrados en materia de participacin social en la institucionalidad del MERCOSUR, para concluir en la presentacin de tres estrategias para avanzar en la materia. Las mismas son: fortalecer la incipiente institucionalidad inclusiva; crear condiciones para usar efectivamente las vas y canales de participacin ya existentes; y crear nuevos espacios e instrumentos institucionales regionales de participacin.A partir de una revisin sinttica sobre algunos de los principales requerimientos para la implementacin de polticas pblicas regionales, Carlos Lujn formula la interrogante acerca de si pueden existir efectivamente polticas pblicas regionales en ausencia de un gobierno regional. Para responder esa pregunta, el autor examina en clave terica diversos modelos de generacin de polticas pblicas regionales (racionalismo, incrementalismo y radicalismo selectivo), advirtiendo sobre la tensin existente en toda institucionalidad entre los componentes tcnicos y polticos. Lujn propone finalmente tres modelos de institucionalidad, cuyas ventajas y desventajas concretas para el caso del MERCOSUR analiza con especial detenimiento: conduccin centralizada, alianzas estratgicas y modelos de redes. En su revisin, Lujn parece manifestar su preferencia por el modelo de las alianzas estratgicas, lo que a su juicio requiere asumir la necesidad de pasar de la competencia a la cooperacin, de la generacin de (mayor) conciencia regional, as como del imperativo de estmulos eficaces para crear confianza entre los socios.Por ltimo, Alejandro Perotti realiza un pormenorizado estudio sobre los elementos bsicos para la constitucin de un Tribunal de Justicia del MERCOSUR. A partir de una caracterizacin ajustada del sistema actualmente vigente para la solucin de controversias dentro del bloque, al que juzga como inadecuado y dbil con relacin a la etapa avanzada del proceso de integracin, el autor examina los requerimientos especficos de cada uno de los tpicos involucrados en la creacin de un organismo institucional de ese calibre (naturaleza, integracin, presupuesto, competencias, carcter de su jurisdiccin, entre otros). Perotti culmina su ponencia presentando un cuadro resumen con propuestas especficas sobre cada uno de los puntos analizados.IIIComo surge de la lectura de los distintos trabajos, la necesidad de pasar del diagnstico crtico a la etapa de las propuestas ms concretas y el imperativo de encarar la problemtica ms general de la reforma institucional del MERCOSUR con realismo poltico y conciencia estratgica, parecen configurar las ideas fuerza sustantivas de una estrategia proactiva sobre esta problemtica en la coyuntura actual del proceso de integracin. Como se ha visto, no faltan elementos para abonar una visin pesimista y escptica sobre la viabilidad, al menos en el corto plazo, de muchas de las propuestas requeridas para una reforma institucional en verdad integral para el MERCOSUR. Sin embargo, como tambin se ha anotado, son muchos los motivos tanto estructurales como coyunturales que justifican el continuar impulsando propuestas razonables de reforma. Las consecuencias negativas para el proceso de integracin de una prolongacin del impasse actual en la materia son en verdad numerosas. Esta constatacin debera coadyuvar a que los actores ms comprometidos con esta reforma traten de evitar actitudes maximalistas y maniqueas para promover proactividad efectiva respecto al tema.No resulta tan difcil reconocer algunas de las bases fundamentales para un programa sustentable de reformas viables, con probabilidades efectivas de negociacin entre los actores y mbitos ms proclives (el Parlamento del MERCOSUR, la Presidencia de la Comisin de Representantes del MERCOSUR, Mercociudades, la plataforma Somos MERCOSUR, etctera) y los gobiernos de los Estados Parte, con especial nfasis en sus respectivas cancilleras. La necesidad de consolidar espacios dotados de proyeccin y capacidad de accin efectivamente regional, una combinatoria virtuosa entre una mayor sistematizacin del funcionamiento de los organismos decisorios intergubernamentales y una consolidacin real de aquellos espacios e instancias de perfil ms supranacional, la adopcin de incentivos realistas para la imple- mentacin de polticas pblicas regionales en reas estratgicas y de fuerte impacto (energa, educacin y cultura, proteccin de los recursos naturales compartidos, cadenas productivas, derechos humanos, medio ambiente, etctera), la concrecin progresiva de herramientas efectivas para una coordinacin macroeconmica responsable entre los Estados Parte, la consolidacin del Parlamento, los avances en la perspectiva de la creacin de un Tribunal de Justicia, entre otras, constituyen ideas sobre las que no debera resultar imposible alcanzar algunos consensos operativos de importancia.De todos modos, no debe olvidarse tampoco que, como suele ocurrir en la vida ms cotidiana del bloque, no solo importa el qu cambiar sino tambin y mucho el cmo se cambia. Para avanzar, la reforma institucional del MERCOSUR requiere de una metodologa de trabajo poltico que no genere conflictividad dentro del bloque, que progrese de manera gradual y sobre la base de pasos muy bien negociados, en procura de la obtencin de respaldos fuertes. Para ello se vuelve imprescindible un proceso de negociacin calificado y muy profesional, que en la medida de lo posible no genere rispideces con los Estados Partes y con su expresin institucional ms directa y cotidiana en el organigrama MERCOSUR actual, el Grupo Mercado Comn (GMC). Pero si falta voluntad poltica y mirada estratgica de los Estados y de los gobiernos involucrados en el proceso, se reiterarn bloqueos como los que padece actualmente el GANRI. Tal vez uno de los elementos ms persuasivos que puede ofrecer la actual coyuntura para destrabar el impasse actual sea la percepcin de las limitaciones que se generan cuando predominan de manera casi absoluta las claves nacionales sobre las regionales en la respuesta a desafos tan gigantescos como los derivados de fenmenos como el de la crisis internacional ms actual. Con ese teln de fondo tan interpelante, tal vez sea hora de preguntarse en serio y con radicalidad por qu el MERCOSUR no ha podido darse hasta el momento una forma de gobierno capaz de asegurar los niveles de compromiso y de conviccin indispensables para el cumplimiento de los acuerdos. Sin incentivos reales as como sin instituciones que expresen las posibilidades efectivas de ese horizonte de accin mancomunada no puede haber proceso de integracin que prospere.Gerardo Caetano marzo de 2009

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17 Reforma institucional del MERCOSUR. Anlisis de un reto[footnoteRef:1] [1: Este documento se public en diciembre de 2008 en la Lnea de Documentos de CEFIR-InWEnt]

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Gerardo Caetano Mariana Vzquez Deisy Ventura

Gerardo Caetano es historiador y politlogo, Doctor en Historia, Investigador Nivel III del Sistema Nacional de Investigadores (SNI), Director Acadmico del Centro de Formacin en Integracin Regional (CEFIR), Investigador y Docente en la Universidad de la Repblica, Secretario Acadmico del Centro Uruguayo para las Relaciones Internacionales (CURI), Presidente del Centro UNESCO de Montevideo.Mariana Vzquez es Licenciada en Ciencia Poltica, Coordinadora acadmica de la Escuela de Formacin en Polticas Pblicas y Liderazgo Social, en la Fundacin Democracia, dependiente del Crculo de Legisladores de la Nacin Argentina. Docente en grado y posgrado, en la Universidad de Buenos Aires, la Universidad Nacional de Tres de Febrero, FLACSO y el Instituto del Servicio Exterior de la Nacin.Deisy Ventura es Magster en Derecho Comunitario y Europeo, Doctora en Derecho, Magster en Integracin Latinoamericana. Profesora del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de San Pablo (IRI-USP).IntroduccinSobre qu discutimos cuando debatimos sobre la institucionalidad de la integracin y la metodologa para su reforma?Por qu es tan importante, a 18 aos de la creacin del MERCOSUR, llevar adelante un anlisis crtico de su estructura institucional y proponer criterios y principios orientadores para su reforma? La arquitectura institucional de un proceso de integracin no es nunca un marco neutro que, ms all de sus formatos y contenidos, permite hacer viable cualquier tipo de proyecto regional o cree incentivos para favorecer determinadas formas de integracin.A partir de esa premisa de anlisis, nos parece ms que importante presentar el debate sobre la arquitectura institucional y el proceso decisorio del MERCOSUR como un elemento central de la discusin sobre el modelo de integracin y sus orientaciones preferidas.El diagnstico acerca de las fortalezas y debilidades de la dimensin institucional de un proceso de integracin, de su impacto sobre la evolucin cotidiana de un bloque regional constituye un factor particularmente relevante porque lleva implcito un debate sobre otras cuestiones. Entre ellas, nos gustara destacar algunas.En primer lugar, como se ha dicho, involucra en forma necesaria una discusin en torno al modelo de integracin que se quiere. En ese sentido, todo debate acerca de filosofas integracionistas implica una confrontacin de propuestas en torno a cmo pensar la institucionalidad del bloque, pero tambin orienta nuevas opciones acerca de cmo orientar el modelo general y estratgico del proyecto integrador. La opcin por un modelo se corresponde necesariamente con la preferencia de un determinado formato institucional. Valga la reiteracin, los diseos institucionales no son neutros, no sirven para cualquier poltica de integracin o de insercin internacional, estimulan o desestimulan determinados tipos de accin y de horizontes de trabajo.En segundo lugar, el debate sobre instituciones en un proceso de integracin involucra toda una opcin sobre los rasgos del modelo de democracia presente en los mbitos nacional (Estados Partes) y regional (bloque supra- nacional). Sobre este ltimo mbito se trata, por ejemplo, de elegir formatos dentro de un continuo que va desde modelos ms ntidamente intergubernamentales a otros con perfiles ms abiertos a espacios de supranacionalidad formal, desde enfoques ms concentradores del poder decisorio en las entidades con integracin excluyente de los representantes de los Estados Partes a otros que tienden a desconcentrar los sistemas decisorios a travs de una diversidad de dimensiones posibles, entre otras, dando participacin a las organizaciones de la sociedad civil o a los gobiernos locales, descentralizando la definicin e implementacin de las polticas pblicas de integracin, etctera.En tercer lugar, estos debates implican la asuncin de posiciones sobre las principales orientaciones de los modelos de desarrollo nacional y regional y su mayor o menor articulacin. A partir de la metodologa de la integracin y de los actores que participen en el proceso decisorio, las opciones de poltica de integracin sern diferentes y, consecuentemente, a su vez, ms o menos legtimas, efectivas y eficaces.En cuarto lugar, entonces, tambin est presente el debate sobre la importancia otorgada a la legitimidad social del proceso y a los alcances y lmites de las normas que se crean en su marco, as como a la efectividad y eficacia de estas ltimas.Para finalizar, en el debate sobre la institucionalidad de un proceso de integracin tambin se halla implcito el interrogante acerca de cmo el bloque puede resolver sus contenciosos internos, si dispone de los instrumentos necesarios para que existan de modo efectivo y permanente rganos e instancias capaces de procesar los conflictos y arribar a una resolucin legtima, democrtica y pacfica de los mismos. El diseo puede crear mayores o menores incentivos para la concertacin o favorecer el predominio en la negociacin de visiones centradas en la exclusiva bsqueda de intereses nacionales o sectoriales, debilitando y quitando legitimidad, en este ltimo caso, a la dimensin ms regional del proceso.De muchas cosas nos habla entonces la institucionalidad de un esquema regional. Reformular la institucionalidad de un bloque, supone construir instrumentos idneos para dar respuestas a nuevas demandas y agendas que se registran como emergentes y pertinentes. Este es el caso de los objetivos buscados tras el afianzamiento institucional del MERCOSUR. En este sentido, ya no se trata solo de crear instrumentos para cumplir los pactos establecidos, lo que ya sera altamente conveniente y positivo, sino para empujar la efec- tivizacin cabal de un modelo de integracin alternativo, con una agenda de propuestas e iniciativas de nuevo perfil.Con relacin al interrogante que se planteaba en el primer prrafo de esta introduccin, se debe insistir en que en ninguna construccin poltica, tampoco en los procesos de integracin regional, las instituciones y su diseo resultan neutros. Si, como creemos, no se puede hoy pensar el desarrollo sin regin, se necesitan instituciones que de manera pragmtica y eficaz asuman esa opcin general. Esto significa atender ciertas demandas fundamentales: a) responder con eficacia y audacia a la persistencia de los indicios de dficit democrtico dentro del funcionamiento cotidiano del bloque (lo que supone mejorar los sistemas de rendicin de cuentas y aumentar de manera sustantiva la transparencia de la informacin, viabilizar de modo prctico la participacin social, entre otras tareas); b) resolver la frecuente disfuncionalidad entre el formato institucional vigente y los objetivos tanto coyunturales como estratgicos del proceso de integracin (construir una cultura institucional que aliente el pensar y actuar en clave regionalista, evitar la concentracin ejecutivista, que deviene en ejecutivismo sin ejecuti- vidad, sistematizar el diseo y la implementacin de las agendas, construir organismos e instancias que puedan constituir la base efectiva para gestionar eficazmente polticas pblicas regionales en diversos campos que las requieren de manera acuciante, etctera); c) incorporar otras modalidadesde gestin (para evitar la superposicin de tareas y funciones, para racionalizar el intergubernamentalismo y otorgarle una mayor eficiencia, para superar los obstculos derivados de su carcter episdico y poco sistemtico, etctera); d) consolidar la dimensin poltica del proceso de integracin en procura de un mayor involucramiento de los partidos polticos y de los liderazgos nacionales en los temas de la agenda integracionista, potenciando embriones e instancias de supranacionalidad concreta en especial en el mbito sectorial, a la vez de empujar para un mayor nivel de formalizacin y periodicidad de las reuniones ministeriales, buscando e impulsando encuentros transversales de frentes ms asociados de la institucionalidad MERCOSUR (Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR, Parlamento del MERCOSUR, Foro de Ciudades y Regiones) con mbitos e instancias integracionistas distintas (Mercociudades, Programa SOMOS MERCOSUR, redes de intelectuales y de centros universitarios). La eleccin de un determinado tipo de diseo, o su reforma, constituye siempre una decisin poltica que tiene consecuencias en cada una de estas dimensiones, entre otras.Finalmente, nos interesa destacar en este sentido que, para que esta reforma tenga legitimidad poltica, social y tcnica, tanto la metodologa de trabajo a travs de la cual se definan los cambios, como los resultados del proceso, deben ser concebidos con visin participativa y regional.Diagnstico del eje funcional

concentraciones de poderEl diagnstico de la arquitectura institucional del MERCOSUR, focalizado en el eje funcional, implica una identificacin lo ms exhaustiva posible de las disfuncionalidades que, de forma acumulativa, generan obstculos para el avance del proceso de integracin regional, de su agenda, para su profundizacin y para la concrecin de sus objetivos ms ambiciosos e incluso, por momentos, de sus metas cotidianas.La concepcin del diseo institucional del MERCOSUR, como toda arquitectura de este tipo, est histricamente condicionada. El diseo establecido por el Protocolo de Ouro Preto (POP), firmado por Argentina,

Brasil, Paraguay y Uruguay el 17 de diciembre de 1994, refleja un contexto poltico e ideolgico regional de los noventa, con la eleccin de un modelo de integracin mercantilista. Esto explica el grado mnimo de compromiso entre los Estados, lo que est representado en el discurso poltico a travs del eufemismo flexibilidad.En el seno de los rganos decisorios del MERCOSUR, la toma de decisiones se realiza en todos los casos por consenso y con la presencia de todos los Estados Partes, lo cual da idntica capacidad de veto a cada uno de ellos. No se trata solamente de un sistema institucional intergubernamental sino que, adems, el mismo concentra la toma de decisiones en los Poderes Ejecutivos nacionales y, particularmente, en determinadas agencias de los gobiernos nacionales.Luego, la primera concentracin de poder del MERCOSUR se encuentra en los Estados, en detrimento de las instituciones comunes, lo que parece natural en un proceso absolutamente intergubernamental.Sin embargo, lo que llama la atencin en el caso del MERCOSUR es que dicha concentracin de poder abarca incluso trmites administrativos de los ms ordinarios, siendo el MERCOSUR, entre los organismos intergubernamentales existentes en el mundo de hoy, uno de los procesos negociadores que presentan menor grado de densidad institucional.Adems, el poder de los Estados se concentra en ciertos sectores de las burocracias nacionales, sobre todo las Cancilleras, que monopolizan incluso formalmente la coordinacin de todas las reuniones (artculos 7, 11 y 17 del POP), por lo que los mecanismos internos de toma de posiciones nacionales carecen de mayor densidad interministerial.Tambin entre los pases se evidencia una concentracin de poder en el Estado que ejerce la Presidencia Pro Tempore, que convoca y preside las reuniones, influenciando sobremanera la definicin del orden del da y las pautas de negociacin. Hay una relacin directa entre la calidad de una Presidencia Pro Tempore (PPT) y la dinmica institucional del MERCOSUR. Las eventuales dificultades logsticas o de masa crtica de una PPT producen evidentes consecuencias sobre los resultados de cada semestre de negociacin, luego sobre la evolucin del bloque.Pasando al plan de las relaciones interinstitucionales, el MERCOSUR posee apenas tres instituciones decisorias (Consejo, Grupo y Comisin de Comercio), cuyos miembros son designados por los Estados Partes, con respecto a los cuales no tienen ningn tipo de autonoma. Los tres rganos estn integrados por miembros de los Poderes Ejecutivos nacionales.El Consejo del Mercado ComnEl Consejo del Mercado Comn (CMC) es el rgano superior del MERCOSUR y le corresponde la conduccin poltica del mismo y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos para la constitucin definitiva del Mercado Comn. Est integrado por los ministros de Relaciones Exteriores y de Economa de los Estados Parte y se rene las veces que considera oportuno, por lo menos una vez por semestre con la presencia de los presidentes de los Estados Parte. Su presidencia, semestral, se ejerce por rotacin de los Estados, por orden alfabtico. Sus reuniones son coordinadas por los ministros de Relaciones Exteriores y a ellas pueden ser invitados otros ministros o autoridades de nivel ministerial.El CMC toma sus decisiones por consenso y con la presencia de todos los Estados Parte y se pronuncia mediante decisiones, obligatorias para estos ltimos. Es en el POP que se detallan sus funciones y atribuciones, las ms importantes de las cuales son las siguientes: velar por el cumplimiento del Tratado de Asuncin, de sus protocolos y de los acuerdos firmados en su marco; formular polticas y promover las acciones necesarias para la conformacin del mercado comn; ejercer la titularidad de la personalidad jurdica del MERCOSUR; negociar y firmar acuerdos, en nombre del MERCOSUR, con terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales, funciones que pueden ser delegadas por mandato expreso al Grupo Mercado Comn; pronunciarse sobre las propuestas que le sean elevadas por el Grupo Mercado Comn; crear reuniones de ministros y pronunciarse sobre los acuerdos que le sean remitidos por las mismas; crear los rganos que estime pertinentes, as como modificarlos o suprimirlos; y adoptar decisiones en materia financiera y presupuestaria.El Grupo Mercado ComnEl Grupo Mercado Comn (GMC) es el rgano ejecutivo del MERCOSUR. Est coordinado por los ministerios de Relaciones Exteriores e integrado por cuatro miembros titulares y cuatro alternos por pas, que representan a los siguientes organismos pblicos: ministerios de Relaciones Exteriores, ministerios de Economa o equivalentes, y Bancos Centrales.El GMC tiene lafacultad de iniciativa y entre sus funciones y atribuciones se destacan: velar por el cumplimiento del Tratado de Asuncin, de sus protocolos y de los acuerdos firmados en su marco; proponer proyectos de decisin al CMC; tomar las providencias necesarias para el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo; proponer medidas concretas tendientes a la aplicacin del programa de liberacin comercial, a la coordinacin de polticas macroecon- micas y a la negociacin de acuerdos frente a terceros; fijar programas de trabajo que aseguren el avance hacia la constitucin del mercado comn; crear, modificar o suprimir rganos tales como subgrupos de trabajo y reuniones especializadas, para el cumplimiento de sus objetivos; manifestarse sobre las propuestas o recomendaciones que le fueren sometidas por los dems rganos del MERCOSUR en el mbito de sus competencias; negociar, con la participacin de representantes de todos los Estados Parte, por delegacin expresa del CMC y dentro de los lmites establecidos en mandatos especficos concedidos con esa finalidad, acuerdos en nombre del MERCOSUR con terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales. El GMC, cuando disponga de mandato para tal fin, proceder a la firma de los mencionados acuerdos. Adems, cuando sea autorizado por el CMC, podr delegar los referidos poderes a la Comisin de Comercio del MERCOSUR; adoptar resoluciones en materia financiera y presupuestaria, basado en las orientaciones emanadas del Consejo; y organizar las reuniones del CMC y preparar los informes que este le solicite.Finalmente, se establece que el GMC se pronuncie por consenso,mediante resoluciones, obligatorias para los Estados Parte.La Comisin de ComercioEl Protocolo de Ouro Preto establece para la Comisin de Comerciodel MERCOSUR (CCM) las siguientes funciones: velar por la aplicacin de los instrumentos comunes de poltica comercial intra-MERCOSUR y con terceros pases, organismos internacionales y acuerdos de comercio;

considerar y pronunciarse sobre las solicitudes presentadas por los Estados Parte con respecto a la aplicacin y al cumplimiento del arancel externo comn y de los dems instrumentos de poltica comercial comn; efectuar el seguimiento de la aplicacin de los instrumentos de poltica comercial comn en los Estados Parte; analizar la evolucin de los instrumentos de poltica comercial comn para el funcionamiento de la unin aduanera y formular propuestas a este respecto al GMC; tomar las decisiones vinculadas a la administracin y a la aplicacin del arancel externo comn y de los instrumentos de poltica comercial comn acordados por los Estados Parte; informar al GMC sobre la evolucin y la aplicacin de los instrumentos de poltica comercial comn, sobre la tramitacin de las solicitudes recibidas y sobre las decisiones adoptadas respecto de las mismas; proponer al GMC nuevas normas o modificaciones a las normas existentes en materia comercial y aduanera del MERCOSUR; proponer la revisin de las alcuotas arancelarias de tems especficos del arancel externo comn, incluso para contemplar casos referentes a nuevas actividades productivas en el mbito del MERCOSUR; establecer los comits tcnicos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, as como dirigir y supervisar las actividades de los mismos; y desempear las tareas vinculadas a la poltica comercial comn que le solicite el GMC.

GMC y Preparatoria del ConsejoLa CCM se pronuncia por consenso, a travs de directivas o propuestas. Las primeras son obligatorias para los Estados Parte.Paralelamente, se llev a cabo una estrategia de proliferacin de los espacios de negociacin sin poder de decisin (Reuniones de Ministros, Reuniones Especializadas, Subgrupos, Comits, Grupos ad hoc, Foros, etctera). Estos mbitos son vinculados a los rganos decisorios, a quienes canalizan, al final de cada semestre, su produccin.

Segn el calendario de reuniones de la Presidencia Pro Tempore brasilea, en el segundo semestre de 2008, se realizaron 237 reuniones en torno de 150 distintos mbitos negociadores.rganos vinculados al Consejo del Mercado ComnReunin de Ministros de Agricultura (RMA) (Dec. CMC N. 11/92)Comit MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa (CMA) (Dec. CMC N. 25/05) Reunin de Ministros de Cultura (RMC) (Dec. CMC N. 02/95)(Coordinada por el Foro de Consulta y Concertacin Poltica (FCCP))Comit Coordinador General del MERCOSUR Cultural (RCCG)Comisin Tcnica Biblioteca del MERCOSUR (CTBM)Comisin Tcnica de Capacitacin (CTC)Comisin Tcnica de Legislacin Cultural (CTLCM)Comisin Tcnica de Patrimonio (CTP)Comisin Tcnica Industrias Culturales (CTIC)Foro de Autoridades Cinematogrficas y Audiovisuales del MERCOSUR (FACyA)Foro de Directores de Archivos Generales de las Naciones del MERCOSUR (FDAGNM)Reunin de Ministros de Economa y Presidentes de Bancos Centrales (RMEPBC) (Dec. CMC N. 06/91)Grupo de Monitoreo Macroeconmico (GMM) (Dec. CMC N. 30/00)Comit de Indicadores Macroeconmicos (CIM) (Dec. CMC N. 31/06) Reunin de Ministros de Educacin (RME) (Dec. CMC N. 07/91) (Coordinada por el FCCP)Comit Coordinador Regional (CCR) (Dec. CMC N. 15/01)Comisin Regional Coordinadora de rea Educacin Bsica (CRC-EB) Comisin Regional Coordinadora de rea Educacin Tecnolgica (CRC-ET) Comisin Regional Coordinadora de rea Educacin Superior (CRC-ES)Grupos Gestores de Proyecto (Dec. CMC N. 15/01)Grupo Gestor del Proyecto de Bibliotecas Escolares Grupo Gestor del Proyecto Terminologa en Educacin del MERCOSUR Grupo Gestor del Proyecto Sistema de Indicadores Educativos del SEM Grupo Gestor del Proyecto Educar en la Diversidad en los Pases del MERCOSURGrupo Gestor del Proyecto Educar con Equidad en el MERCOSUR Sistema de Informacin y Comunicacin (SIC) (Dec. CMC N. 15/01)Comit Asesor del Fondo del Sector Educativo del MERCOSUR (CAFEM)(Dec. CMC N. 05/06)Reunin de Agencias Nacionales de Acreditacin (RANA)Reunin de Ministros de Industria (RMIND) (Dec. CMC N. 07/97)Grupo de Trabajo para estudio de las Formas Jurdicas que favorezcan Asociaciones de Intereses Econmicos (GTAIE)Grupo de Trabajo Premio MERCOSUR de Calidad (GTPMC)Reunin de Ministros de Interior (RMI) (Dec. CMC N. 07/96)(Coordinada por el FCCP)Comisin Tcnica (RMI/CT)Grupo de Trabajo Especializado Delictual (CT/DEL)Grupo de Trabajo Especializado Ilcitos Ambientales (CT/AMB)Grupo de Trabajo Especializado Informtica y Comunicaciones (CT/INF) Grupo de Trabajo Especializado Trfico Ilcito de Material Nuclear y/o Radioactivo (CT/TMR)Grupo de Trabajo Especializado Seguridad Ciudadana (CT/SEG)Grupo de Trabajo Especializado Capacitacin (CT/CAP)Grupo de Trabajo Permanente sobre Terrorismo (GTP)Grupo de Trabajo Especializado sobre Terrorismo (GTE)Foro Especializado Migratorio (FEM)Reunin de Ministros de Justicia (RMJ) (Dec. CMC N. 08/91) (Coordinada por el FCCP)Comisin Tcnica (RMJ/CT)Reunin de Ministros de Medio Ambiente (RMMA) (Dec. CMC N. 19/03) Grupo Ad Hoc Lucha contra la Desertificacin y la Sequa (GAHLDS) Grupo Ad Hoc Calidad de Aire (GAHCA)Grupo Ad Hoc Recursos Hdricos (GAHRH)Grupo de Trabajo Gestin Ambiental de Residuos y Responsabilidad post Consumo (GTPARR)Reunin de Ministros de Minas y Energa (RMME) (Dec. CMC N. 60/00) Reunin de Ministros y Altas Autoridades de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (RMACTIM) (Dec. CMC N. 05/05)Reunin de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social (RMADS) (Dec.CMC N. 61/00) (Coordinada por el FCCP)Instituto Social del MERCOSUR (ISM) (Dec. CMC N. 03/07) (vinculado transitoriamente)Comisin de Trabajo Economa Social: Definiciones y Experiencias (CTES) Comisin de Trabajo Erradicacin del Trabajo Infantil y de la Explotacin Sexual Comercial Infantil (CTETI)Comisin de Trabajo Sistema Estadstico de Indicadores Sociales (SEIS) Grupo Tcnico (GT)Reunin de Ministros de Salud (RMS) (Dec. CMC N. 03/95)Comit Coordinador de la RMS (RMS-CC)Comisin Intergubernamental Sistemas de Informacin y Comunicacin en Salud (CISICS)Comisin Intergubernamental Poltica de Medicamentos (CIPM)Comisin Intergubernamental Control de Dengue (CICD)Comisin Intergubernamental VIH-SIDA (CIVIH)Comisin Intergubernamental Control del Tabaco (CICT)Comisin Intergubernamental Salud Sexual y Reproductiva (CISSR) Comisin Intergubernamental Salud y Desarrollo (CISD)Comisin Intergubernamental Gestin de Riesgo y Reduccin de Vulnerabilidad (CIGRRV)Comisin Intergubernamental Salud Ambiental y del Trabajador (CISAT) Comisin Intergubernamental Implementacin del RSI (CIRSI)Comisin Intergubernamental Donacin y Trasplantes (CIDT)Reunin de Ministros de Trabajo (RMT) (Dec. CMC N. 16/91)Reunin de Ministros de Turismo (RMTUR) (Dec. CMC N. 12/03)Foro de Consulta y Concertacin Poltica (FCCP) (Dec. CMC N. 18/98)Grupo de Trabajo sobre Armas de Fuego y Municiones (XVIII FCCP, Punto 3.5) Grupo de Trabajo sobre Asuntos Jurdicos y Consulares (Dec. CMC N. 34/00)Grupo de Trabajo sobre Prevencin de Proliferacin de Armas de Destruccin Masiva (GTADM) (Dec. CMC N. 46/07)Grupo Ad Hoc sobre Registro Comn de Vehculos Automotores y Conductores (IX MCCP, Punto 1)Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) (Dec. CMC N. 11/03)Grupo Alto Nivel Estrategia MERCOSUR de Crecimiento del Empleo (GANEMPLE) (Dec. CMC N. 46/04)Grupo Alto Nivel para Examinar la Consistencia y Dispersin del Arancel Externo Comn (GANAEC) (Dec. CMC N. 05/01)Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la Reforma Institucional (GANRI) (Dec. CMC N. 21/05)Grupo de Alto Nivel para la elaboracin de un Programa de Cooperacin Sur-Sur (GANASUR) (XXXV CMC, Acta 01/08, Punto 17.11)Grupo de Alto Nivel para la elaboracin del Plan Estratgico para laSuperacin de las Asimetras en el MERCOSUR (GANASIM) (Dec. CMCN. 33/07)Grupo de Trabajo para la negociacin del proceso de adhesin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (GTVENE) (Art. 11 Protocolo de Adhesin de la Repblica Bolivariana de Venezuela al MERCOSUR)Grupo de Trabajo Ad Hoc para la incorporacin de la Repblica de Bolivia como Estado Parte del MERCOSUR (GTBO) (Dec. CMC N. 01/07) Reunin de Altas Autoridades en el rea de Derechos Humanos(RADDHH) (Dec. CMC N. 40/04) (Coordinada por el FCCP)Grupo de Trabajo Permanente para la Coordinacin e Implementacin de las Acciones relativas a la Iniciativa Ni@Sur para la Promocin y Proteccin de los Derechos de la Infancia y Adolescencia (GTP-Ni@ Sur)Grupo de Trabajo ad hoc sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales(GT-DESC)Grupo de Trabajo sobre Promocin de la Igualdad Racial (GT-PIR) (Acta 3/06)Grupo de Trabajo sobre Educacin y Cultura en Derechos Humanos (GT- ECDH) (Acta 3/06)Grupo de Trabajo encargado del Diseo e Implementacin del Instituto de Polticas Pblicas de Derechos Humanos (GT-INSTPPDH) (Acta 3/06)rganos vinculados al Grupo Mercado ComnInstituto Mercosur de Formacin (IMEF) (Dec. CMC N. 04/07 - Res. GMC N. 57/07) (Coordinado por la CRPM)Subgrupo de Trabajo N. 1 Comunicaciones (SGT N. 1) (Res. GMC N. 20/95, Dec. CMC N. 59/00)Comisin Temtica de Asuntos Postales (CTAP)Comisin Temtica de Radiocomunicaciones (CTRc)Comisin Temtica de Radiodifusin (CTRd)Comisin Temtica de Servicios Pblicos de Telecomunicaciones (CTSPT) Subgrupo de Trabajo N. 2 Aspectos Institucionales (SGT N. 2) (Dec. CMC N. 59/00)Subgrupo de Trabajo N. 3 Reglamentos Tcnicos y Evaluacin de la Conformidad (SGT N. 3) (Res. GMC N. 20/95, Dec. 59/00)Comisin de Alimentos (CA)Comisin de Evaluacin de la Conformidad (CEC)Comisin de Metrologa (CM)Comisin de Seguridad de Productos Elctricos (CSPE)Comisin de la Industria Automotriz (CIA)Comisin de Gas (CG)Grupo de Trabajo Juguetes (GTJ)Grupo de Trabajo Seguridad de Bicicletas de Uso Adulto (GTB)Subgrupo de Trabajo N. 4 Asuntos Financieros (SGT N. 4) (Res. GMC N. 20/95, Dec. CMC N. 59/00)Comisin de Sistemas Financieros (CSF)Subcomisin Presentacin de Estados Contables (SCPEC)Comisin Mercados de Capitales (MC)Comisin Seguros y Reaseguros (CSR)Subcomisin Margen de Solvencia (SCMS)Subcomisin de Reaseguros (SR)Comisin Lavado de Dinero (CLD)Subgrupo de Trabajo N. 5 Transportes (SGT N. 5) (Res. GMC N. 20/95, Dec. CMC N. 59/00)Comisin de Especialistas sobre Lmite de la responsabilidad civil y contractual en el transporte internacional de pasajeros Grupo de Trabajo sobre Transporte Terrestre de Mercancas Peligrosas en el MERCOSUR (SGT 5/GTMP) (XXVIII Reunin del SGT N. 5)Comisin de Especialistas de Transporte Martimo del MERCOSUR (XXVII Reunin del SGT N. 5)Consejo Permanente de Seguridad Vial del MERCOSUR (SGT N. 5/CPSV) (MERCOSUR/CPC/REC N. 05/04)Subgrupo de Trabajo N. 6 Medio Ambiente (SGT N. 6) (Res. GMC N. 20/95, Dec. CMC N. 59/00)Grupo Ad Hoc Competitividad y Medio Ambiente (GAHCyMA) (XXXV SGT N. 6)Grupo Ad Hoc Sistema de Informacin Ambiental del Mercosur (SIAM) (III SGT N. 6)Grupo Ad Hoc Bienes y Servicios Ambientales (GAHBSA) (XXXIII SGT N. 6)Grupo Ad Hoc Biodiversidad (GAHB) (XXXIII SGT N. 6)Grupo Ad Hoc Manejo Adecuado de Caza de Especies Migratorias y Comunes en reas Transfronterizas (XXXVIII SGT N. 6)Grupo Ad Hoc Gestin Ambiental de Sustancias y Productos Qumicos (XXIX SGT N. 6)Grupo Ad Hoc Agua de Lastre (GAHAL) (XXV SGT N. 6)Grupo Ad Hoc Emergencias Ambientales (GAHEA) (XII SGT N. 6) Subgrupo de Trabajo N. 7 Industria (SGT N. 7) (Res. GMC N. 20/95, Dec.CMC N. 59/00)Comisin de Calidad e Innovacin (CCI)Comisin de Micro, Pequeas y Medianas Empresas y Artesanas (CMPYMEA)Comisin de Propiedad Intelectual (CPI)Foro de Competitividad de la Cadena Productiva Madera Muebles del MERCOSUR (SGT 7/FCMMM)Subgrupo de Trabajo N. 8 Agricultura (SGT N. 8) (Res. GMC N. 20/95, Dec. CMC N. 59/00)Comisin de Sanidad Animal (CSA)Comisin de Sanidad Vegetal (CSV)Grupo de Trabajo Permanente en Cuarentena Vegetal (GTPCV)Comisin de Semillas (CS)Comisin Ad Hoc Vitivincola (CAHV)Subgrupo de Trabajo N. 9 Energa (SGT N. 9) (Dec. CMC N. 07/05) Subcomisin de Programas Energticos (SCPE)Subcomisin de Precios, Tarifas y Tratamiento Tributario (SCPTT)Subgrupo de Trabajo N. 10 Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social(SGT N. 10) (Res. GMC N. 20/95, Dec. 59/00)Comisin Temtica I Relaciones Laborales (CTRL)Comisin Temtica II Empleo, Migraciones, Calificacin y Formacin Profesional (CTEMCFP)Observatorio del Mercado de Trabajo del MERCOSUR (OMTM) Acta 3/96 anexo XIComisin Temtica III Salud y Seguridad en el Trabajo, Inspeccin del Trabajo y Seguridad Social (CTST)Subgrupo de Trabajo N. 11 Salud (SGT N. 11)(Res. GMC N. 151/96, Dec.CMC N. 59/00)Comisin de Productos para la Salud (COPROSAL)Grupo Ad Hoc Sicotrpicos y Estupefacientes (GAHSICO)Grupo Ad Hoc Sangre y Hemoderivados (GAHSANHE)Grupo Ad Hoc Productos Mdicos (GAHPROME)Grupo Ad Hoc Cosmticos (GAHCOSME)Grupo Ad Hoc Domisanitarios (GAHDOMIS)Comisin de Servicios de Atencin a la Salud (COSERATS)Subcomisin de Desarrollo y Ejercicio Profesional (SCOEJER)Subcomisin de Evaluacin y Uso de las Tecnologas en Servicios de Salud (SCOTECNO)Comisin de Vigilancia en Salud (COVIGSAL)Subcomisin Control Sanitario de Puertos, Aeropuertos, Terminales y Pasos Fronterizos Terrestres (SCOCONTS)Subgrupo de Trabajo N. 12 Inversiones (SGT N. 12) (Res. GMC N. 13/00, Dec. CMC N. 59/00)Subgrupo de Trabajo N. 13 Comercio Electrnico (SGT N. 13) (Dec. CMC N. 59/00)Subgrupo de Trabajo N. 15 Minera (SGT N. 15) (Dec. CMC N. 07/05) Subcomisin de Geologa y Recursos Minerales (SCGRM)Grupo Ad Hoc de Expertos Fondos para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (GAHE-FOCEM) (Dec. CMC N. 24/05 Reg. Art.25) (Coordinado por la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM))Grupo de Contrataciones Pblicas del MERCOSUR (GCPM) (Res. GMC N. 35/04)Grupo de Especialistas en Reconocimiento Mutuo (GERM)Grupo de Integracin Productiva del Mercosur (GIP) (Dec. CMC N. 12/08) Grupo de Servicios (GS) (Res. GMC N. 31/98, Dec. CMC N. 59/00) Comisin Socio-Laboral del Mercosur (CSLM) (Res. GMC N. 15/99) Comit Automotor (CA) (Art. 36 Dec. CMC N. 70/00)Comit de Cooperacin Tcnica del Mercosur (CCT) (Res. GMC N. 26/92, Dec. CMC N. 59/00)Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR) (Dec. CMC N. 41/04)Comit de los Estados Federados, Provincias y Departamentos (CEFPD) Comit de los Municipios (CM)Grupo de Trabajo de Integracin Fronteriza (GTIF) (VII FCCR-CN, Acta 01/08)Grupo de Trabajo de Informacin Portal Web (GTIPW) (VII FCCR-CN, Acta 01/08)Reunin Especializada de Agricultura Familiar en el MERCOSUR (REAF) (Res. GMC N. 11/04)Grupo Temtico Acceso a la Tierra y Reforma Agraria Grupo Temtico Equidad de GneroGrupo Temtico Seguro Agrcola para la Agricultura Familiar Grupo Temtico Facilitacin de Comercio de la Agricultura Familiar Grupo Temtico Polticas Activas para la Juventud RuralReunin Especializada de Autoridades Cinematogrficas yAudiovisuales del MERCOSUR (RECAM) (Res. GMC N. 49/03) Reunin Especializada de Autoridades de Aplicacin en Materia de Drogas, Prevencin de su Uso Indebido y Recuperacin de Drogodependientes (RED) (Res GMC N. 76/98, Dec. CMC N. 59/00) (Coordinada por el FCCP)Comisin Tcnica sobre Armonizacin Legislativa (CTAL)Comisin Tcnica sobre Lavado de Dinero Proveniente del Trfico Ilcito de Drogas y Delitos Conexos (CTLD)Comisin Tcnica sobre Reduccin de la Demanda (CTRD)Comisin Tcnica sobre Trfico Ilcito y Control de Sustancias Qumicas Controladas (CTTICSQc)Reunin Especializada de Ciencia y Tecnologa (RECyT) (Res. GMC N. 24/92, Dec. CMC N. 59/00)Comisin Temtica Capacitacin de Recursos Humanos y Proyectos de Investigacin y Desarrollo (CTCRHPID)Comisin Temtica Sociedad de la Informacin (CTSI)Reunin Especializada de Comunicacin Social (RECS) (Res. GMC N. 155/96 Dec. CMC N. 59/00, LVIII GMC, Acta 2/05, pto. 2.5.4) Reunin Especializada de Cooperativas del MERCOSUR (RECM) (Res. GMC N. 35/01)Reunin Especializada de Defensores Pblicos Oficiales del MERCOSUR (REDPO) (Res. GMC N. 12/04) (Coordinada por el FCCP)Reunin Especializada de Infraestructura de la Integracin (REII) (Res.GMC N. 89/00, Dec. CMC N. 59/00 Reunin Especializada de la Juventud (REJ) (Res. GMC N. 39/06)Reunin Especializada de la Mujer (REM)(Res. GMC N. 20/98, Dec. CMC N. 59/00) (Coordinada por el FCCP)Reunin Especializada de Ministerios Pblicos del MERCOSUR (REMPM) (Dec. CMC N. 10/05) (Coordinada por el FCCP)Reunin Especializada de Organismos Gubernamentales de Control Interno (REOGCI) (Dec. 39/04) (Coordinada por el FCCP)Reunin Especializada de Promocin Comercial Conjunta del MERCOSUR (REPCCM) (Res. GMC N. 91/00, Dec. 59/00)Centro de Promocin Comercial Conjunta del MERCOSUR (CPCCM), Berln, Alemania (Establecido en el mbito de la XI REPPCM, 16/09/2002 - Comunicado Conjunto, CMC, diciembre, 2002)Reunin Especializada de Turismo (RET) (Res. GMC N. 12/91, Dec. CMC N. 59/00)Subcomit de Participacin en Ferias Internacionales (SCPFI)Reunin Especializada de Entidades Gubernamentales para Nacionales Residentes en el Exterior (REEG) (Dec. CMC N. 31/07) (Coordinado por el FCCP)Reunin Tcnica de Incorporacin de la Normativa MERCOSUR (RTIN)(XXIX GMC, Acta 01/98, pto.4 )Grupo Asuntos Presupuestarios de la SAM (GAP) (XLIV GMC, Acta 04/01, pto. 7.2)Grupo Ad Hoc Cdigo Aduanero del MERCOSUR (GAHCAM) (Dec. CMC N. 25/06)Grupo Ad Hoc de Concesiones (GAHCON) (Res. GMC N. 44/00, Dec. CMC N. 59/00)Grupo Ad Hoc de Consulta y Coordinacin para las Negociaciones OMC y SGPC (GAH OMC-SGPC) (Res. GMC N. 09/05)Grupo Ad Hoc Relacionamiento Externo (GAHRE) (Res. GMC N. 34/95, Dec. CMC N. 59/00)Grupo Ad Hoc Sanitario y Fitosanitario (GAHSF) (Res. GMC N. 04/04) Grupo Ad Hoc Sector Azucarero (GAHAZ) (Dec. CMC N. 19/94, Dec. CMC N. 59/00)Grupo Ad Hoc sobre Biotecnologa Agropecuaria (GAHBA) (Res. GMC N. 13/04)Grupo Ad Hoc sobre Comercio de Cigarrillos en el MERCOSUR (GAHCC) (Res. GMC N. 14/02)Grupo Ad Hoc sobre Integracin Fronteriza (GAHIF) (Dec. CMC N. 05/02)Grupo Ad Hoc para una Poltica Regional sobre Neumticos inclusive Reformados y Usados (GAHN) (Res. GMC N. 25/08)Grupo Ad Hoc sobre Biocombustibles (GAHB) (Dec. CMC N. 49/07) Grupo de Trabajo Ad Hoc Dominio MERCOSUR (GAHDM) (Dec. CMCN. 09/06)Grupo Ad Hoc Fondo MERCOSUR de Apoyo a Pequeas y Medianas Empresas (GAHFME) (Dec. CMC N. 13/08)rganos vinculados a la Comisin de ComercioComit Tcnico N. 1 Aranceles, Nomenclatura y Clasificacin de Mercaderas (CT N. 1) (Dir. CCM N. 01/95, Dec. CMC 59/00)Comit Tcnico N. 2 Asuntos Aduaneros (CT N. 2) (Dir. CCM N. 01/95, Dec. CMC N. 59/00)Sub Comit Tcnico de Legislacin Aduanera (SCTLA)Sub Comit Tcnico de Procedimientos Aduaneros (SCTPA)Sub Comit Tcnico de Informtica Aduanera (SCTIA)Sub Comit Tcnico de Valoracin Aduanera (SCTVA)Sub Comit Tcnico de Prevencin y Lucha Contra Ilcitos Aduaneros (SCTPLCI)Sub Comit Tcnico de Controles y Operativa de Frontera (SCTCOF) Comit Tcnico N. 3 Normas y Disciplinas Comerciales (CT N. 3) (Dir.CCM N. 01/95, Dec. CMC N. 59/00)Comit Tcnico N. 4 Polticas Pblicas que Distorsionan laCompetitividad (CT N. 4) (Dir. CCM N. 01/95, Dec. CMC N. 59/00)Comit Tcnico N. 5 Defensa de la Competencia (CT N. 5) (Dir. CCM N. 01/95, Dec. CMC N. 59/00)Comit Tcnico N. 6 Estadsticas de Comercio Exterior del MERCOSUR (CT N. 6) (Dec. CMC N. 31/06)Comit Tcnico N. 7 Defensa del Consumidor (CT N. 7) (Dir. CCM N. 01/95, Dec. CMC N. 59/00)Comit de Defensa Comercial y Salvaguardias (CDCS) (Dir. CCM N. 09/97, Dec. CMC N. 59/00)Ms all de la concentracin del poder en los rganos decisorios, hay un claro predominio del Grupo sobre el Consejo y la Comisin de Comercio. Aunque formalmente el Consejo sea superior al Grupo, son los responsables por el ltimo quienes preparan las decisiones del primero en las llamadas reuniones preparatorias del Consejo.Esto implica igualmente una concentracin temporal del proceso decisorio al final del semestre. La casi totalidad de lo que se produce en los mbitos negociadores a lo largo del semestre (a menudo, como consecuencia de aos de negociacin en los foros especficos) desemboca como una avalancha de papel sobre los escasos das de la ltima reunin del Grupo y las previas del Consejo. Esto explica en gran parte el alto grado de rechazo a las propuestas innovadoras, el grado de incongruencia sistmica del proceso decisorio, as como el escaso pragmatismo y la precariedad tcnica de las decisiones.Por fin, la yuxtaposicin de sectores de las burocracias nacionales capitaneadas por las Cancilleras se autodefinen, con propiedad, como una gran familia, pues gran parte de los negociadores participa del proceso hace muchos aos, aunque en distintas ubicaciones funcionales.Adems de los rganos con poder decisorio, encontramos en el diseo establecido por el POP: La Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOsuR (CPC), sucedida por el Parlamento del MERCOSUR; El Foro Consultivo Econmico y social (FCES) y; La secretara Administrativa (SAM), definida en el POP como un rgano de apoyo operativo a todo el sistema, posteriormente modificada y rebautizada Secretara del MERCOSUR (SM).Hasta diciembre de 2004, a diez aos de la aprobacin del POP, podan destacarse cuatro modificaciones importantes en el esquema institucional.a. La institucionalizacin, en 1998, del Foro de Consulta y Concertacin Poltica (FCCP), como rgano auxiliar del CMC, con el fin de contribuir tanto con la consolidacin y expansin de la creciente dimensin poltica del MERCOSUR como con la profundizacin del dilogo entre los Estados Partes y entre estos y los Estados Asociados en temas de poltica exterior y de agenda poltica comn.El Foro de Consulta y Concertacin PolticaEs la Decisin del CMC N. 18/98 la que crea el FCCP, como rgano auxiliar del CMC. Este foro sesiona con la participacin de representantes de los Estados Asociados y trabaja sobre temas de inters comn. Su principal funcin es profundizar el examen y la coordinacin de la agenda poltica de los Estados Partes del MERCOSUR y asociados, inclusive en lo referente a las cuestiones internacionales de naturaleza poltica y de inters poltico comn relacionado con terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales.La Decisin del CMC N. 02/02 define con mayor claridad sus atribuciones y funciones, as como los mecanismos de coordinacin con los dems rganos del MERCOSUR, disponindose la realizacin de reuniones peridicas con el GMC a efectos de coordinar materias que no sean estrictamente econmico-comerciales y efectuar un intercambio de informacin sobre el desarrollo del proceso de integracin en las reas de sus competencias. A su vez, el CMC delega en el FCCP las funciones encomendadas al GMC con respecto a ciertas Reuniones de Ministros, como la de Educacin o Desarrollo Social. Las funciones del FCCP en relacin con estas reuniones son: participar en sus sesiones, efectuar el seguimiento de sus trabajos, recibir las actas e instrumentos emanados de las mismas y elevar al CMC, para su aprobacin, los acuerdos y propuestas de normas MERCOSUR emanados de dichas reuniones, a travs del GMC. El FCCP formula entonces recomendaciones, adoptadas por consenso, que son sometidas al CMC para su consideracin.b. La transformacin, en 2003, de la secretara Administrativa del MERCOsuR en rgano tcnico, ahora llamado Secretara del MERCOSUR. Entre sus atribuciones se destaca particularmente el que constituir un espacio de reflexin comn, ausente hasta entonces.c. La creacin, en 2003, de la Comisin de Representantes Permanentes del MER- COsuR (CRPM), que no solo rene a las representaciones diplomticas de los Estados Partes ante el bloque, sino que tiene tambin una presidencia dotada de funciones de representacin internacional.d. La instalacin, en 2004, del Tribunal Permanente de Revisin, con sede en Asuncin, promoviendo la renovacin del sistema de solucin de controversia creado por el Protocolo de Brasilia, el 17 de diciembre de 1991, que fue remplazado por el Protocolo de Olivos, firmado el 18 de febrero de 2002.La Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSURLa Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) es un rgano dependiente del CMC, integrado por los representantes permanentes de cada Estado Parte para el MERCOSUR y un presidente.La comisin tiene las siguientes competencias: asistir al CMC y a la presidencia Pro Tempore del MERCO SUR en todas las actividades que le sean requeridas por cualquiera de estos; presentar iniciativas al CMC sobre materias relativas al proceso de integracin del MERCOSUR, las negociaciones externas y la conformacin del mercado comn; afianzar las relaciones econmicas, sociales y parlamentarias en el MERCOSUR, estableciendo vnculos con la CPC y el FCES, as como con las reuniones especializadas del MERCOSUR.El presidente de la CRPM debe ser una personalidad poltica destacada, de nacionalidad de uno de los Estados Partes, designada por el Consejo del Mercado Comn a propuesta de los Seores Presidentes de los Estados Partes. Sus funciones son las siguientes: presidir los trabajos de la CRPM; representar al MERCOSUR en las relaciones con terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales por mandato del Consejo; participar en las reuniones de ministros del MERCOSUR; presentar un informe semestral de sus actividades en ocasin de las reuniones del CMC.La Secretara Administrativa del MERCOSURLa Secretara Administrativa del MERCOSUR (SAM) aparece por primera vez en el Tratado de Asuncin (TA) bajo la forma de un rgano auxiliar del GMC. En el POP su estatus se modifica, en tanto se la define como un rgano de apoyo operativo de todo el sistema, responsable de la prestacin de servicios a las dems instituciones del MERCOSUR. Entre sus actividades reconocidas en el protocolo, se destacan: servir como archivo oficial de la documentacin del MERCOSUR; realizar la publicacin y la difusin de las normas adoptadas en el marco del MERCOSUR. En ese contexto, le corresponde: realizar, en coordinacin con los Estados Parte, las traducciones autnticas para los idiomas espaol y portugus de todas las decisiones adoptadas por los rganos de la estructura institucional del MERCOSUR; editar el boletn oficial del MERCOSUR; organizar los aspectos logsticos de las reuniones del CMC, del GMC y de la CCM y, dentro de sus posibilidades, de los dems rganos del MERCOSUR, cuando las mismas se celebren en su sede permanente. En lo que se refiere a las reuniones realizadas fuera de su sede permanente, la SAM proporcionar apoyo al Estado en el que se realice la reunin; informar regularmente a los Estados Parte sobre las medidas im- plementadas por cada pas para incorporar en su ordenamiento jurdico las normas emanadas de los rganos del MERCOSUR; desempear las tareas que le sean solicitadas por el CMC, el GMC y la CCM;De acuerdo a la Decisin N. 30/2002 del CMC, la SAM debera ser transformada en secretara tcnica.La SAM est a cargo de un director que tiene la nacionalidad de uno de los Estados Partes, elegido por el GMC en forma rotativa, previa consulta a los Estados y designado por el CMC. Su mandato tiene una duracin de dos aos, y est prohibida su reeleccin.El Tribunal Permanente de Revisin Protocolo de OlivosEl sistema de solucin de controversias del MERCOSUR es mimtico con relacin a la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), y no a otros procesos de integracin regional, como se podra esperar. Comprende ne-gociaciones bilaterales, discusin en el seno de las instituciones (Comisin de Comercio o Grupo) y finalmente el recurso al arbitraje.La va arbitral conoce dos rounds. El primero se hace por tribunales arbitrales ad hoc, elegidos segn listas de expertos ofrecidas por los Estados. El segundo se hace por un rgano permanente de apelacin, a quien pueden recurrir los que no se conforman con la decisin de un tribunal ad hoc. En el MERCOSUR este rgano se llama Tribunal Permanente de Revisin (TPR). El Protocolo prev algunas hiptesis de acceso directo al TPR (art. 23 Protocolo de Olivos (PO)).Aunque el TPR tenga su sede permanente en el Edificio Villa Rosalba, en Asuncin, sus miembros (uno nombrado por cada pas, ms un quinto rbitro elegido por consenso) no residen en aquella ciudad, y son convocados a comparecer cuando la institucin es llamada a pronunciarse sobre un caso. No se trata tampoco de un tribunal en el pleno sentido del trmino, pues el Protocolo de Olivos no cre una jurisdiccin supranacional.El TPR puede emitir, adems de fallos, opiniones consultivas, que no vinculan a los Estados Partes.Una vez accionado el sistema de solucin de controversias del MERCOSUR, los Estados deben renunciar al recurso a otros sistemas similares. Los particulares no tienen acceso al sistema de Olivos, salvo si un Estado endosa su demanda.Finalmente, en diciembre de 2004, se establece la creacin de dos instituciones sumamente importantes: el Parlamento del MERCOSUR (cuyo protocolo constitutivo es aprobado por la Decisin del CMC N. 23/05) y el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias e Intendencias del MERCOSUR (Decisin del CMC N. 41/04).Las instituciones del MERCOSUR se establecen en el POP en el marco de un modelo de integracin autorregulado. Este modelo, implementado durante la dcada del noventa, tiene como meta central la integracin negativa en el terreno comercial, es decir, fundamentalmente, la liberacin de las barreras al comercio. Deja de lado entonces otros objetivos, como el establecimiento de una poltica comercial comn o la coordinacin de las polticas macroeconmicas, presentes incluso en el TA.Este modelo no considera al acuerdo regional como un instrumento para la integracin productiva y el desarrollo local, nacional y regional, o para la integracin social y cultural, sino que tiene al incremento de los niveles de comercio como objetivocasi nico. Esto se manifiesta incluso en el hecho de que el bloque no se da tampoco, en el perodo, polticas destinadas a disminuir las grandes asimetras existentes entre los Estados que los componen o al interior de sus territorios.Integracin negativa y positivaLa integracin negativa se define como aquella que impulsa la libertad de los mercados y de la competencia, con la eliminacin paulatina de los obstculos al comercio y la adopcin de las normas necesarias a la circulacin fluida de mercaderas. La integracin positiva configura una comunidad de intereses mediante medidas positivas, que normalmente requieren el acuerdo de los gobiernos nacionales en las instituciones comunes y una explcita legitimacin poltica, como los fondos de reconversin, la reduccin de las asimetras regionales o el fortalecimiento de las infraestructuras de modo de favorecer indirectamente el comercio intrazona.Las modificaciones del diseo posteriores al POP intentaron resolver problemas de gestin de la integracin que aparecieron con la ampliacin del espectro temtico que presenta todo proceso de este tipo a medida que avanza. Sin embargo, la realidad institucional y, fundamentalmente, poltica, del bloque, super ampliamente la estructura orgnica de 1994. El diseo actual consolida distorsiones vinculadas a diversas necesidades funcionales, corporativas o a coyunturas polticas domsticas o regionales.Sin embargo, no es acorde ni funcional con respecto a la etapa presente del proceso de integracin y establece lmites importantes para su profundizacin y democratizacin y para que el bloque devenga un instrumento de desarrollo y un espacio real de procesamiento y resolucin de diferencias.Probablemente por estas razones se cre un Grupo Ad Hoc de Alto Nivel sobre la Reforma Institucional (Decisin CMC 21/05), que debera elaborar un proyecto completo de reforma antes de diciembre de 2006. Esta fecha se pospuso inicialmente para diciembre de 2007 (Decisin CMC 29/06) y despus para junio de 2009 (Decisin CMC 56/07).En lo que concierne a este grupo, no se conocen las propuestas nacionales que se encuentran sobre la mesa, tampoco se tiene acceso al acervo de discusin que eventualmente all se halla acumulado.Pasando a las conclusiones de este eje se puede afirmar, en primer lugar, como apreciacin general, que el modelo institucional no refleja en ninguna de sus instituciones decisorias un proyecto colectivo, sino que, dificultosamente, pretende articular proyectos nacionales que colocan al proyecto comn en lugares ms o menos importantes de la agenda, segn la coyuntura poltica domstica y regional.En segundo lugar, es de destacar la ausencia de formaciones permanentes de los rganos decisorios, formaciones que en organizaciones internacionales consolidadas contribuyen a crear una cultura institucional y una agenda comunes en los temas de su competencia. El trabajo cuestiona con solidez el argumento de que la creacin de agencias sectoriales comunes es costosa para el esquema de integracin, desglosando con rigor los costos polticos, econmicos y tcnicos de un sistema exclusivamente intergubernamental como el actualmente vigente.Se estima que a lo largo de un semestre seran cerca de 19 los das en que, con las formaciones plenarias, se toman decisiones. Ya se ha dicho que los gastos de los Estados Partes, con el traslado de sus propias burocracias nacionales, son mayores o equivalentes al costo de la creacin de un cuerpo permanente especializado, dedicado en tiempo integral a las cuestiones de la integracin econmica. Estos costos, particularmente en cuanto a su impacto sobre la cultura institucional del bloque, tienden a ser acumulativos.En tercer lugar, la base intergubernamental del esquema, coadyuvada por y a su vez promoviendo una gran fragmentacin de agendas y agencias, fortalece la prdida de visin integral y regional que caracteriza a las negociaciones en el bloque. Este dficit aumenta de manera inversamente proporcional al mbito en el que se toman las decisiones. Promueve entonces en la gestin cotidiana de la integracin una visin parcial de las propuestas y dificulta la construccin de una posicin comn.La superposicin de funciones, competencias y temas de agenda al interior de los mbitos regional y nacional y entre ambos mbitos se re- troalimenta, generando las importantes disfuncionalidades y prdidas de eficiencia que caracterizan al sistema y, a su vez, algunos de los dficit que hemos sealado en el eje legitimidad democrtica de este diagnstico.A pesar de que el CMC es el rgano superior del MERCOSUR, el grupo domina ampliamente el proceso decisorio, gracias al nmero y a la naturaleza de las competencias o delegaciones que concentra, superpuestas en una compleja estructura de rganos auxiliares que ocasiona la fragmentacin de temas que frecuentemente deberan ser tratados desde un punto de vista global. Los episodios de incongruencia o desarticulacin entre normas derivan, en gran medida, de la supervisin temtica de la pluralidad de rganos auxiliares.En cuarto lugar, una disfuncionalidad importante, vinculada fuertemente con la cuestin del dficit democrtico del proceso de integracin mencionado previamente, es la concentracin de poder en los Poderes Ejecutivos y, especficamente, en algunas agencias de los Estados Partes, lo que genera un cuello de botella que bloquea la profundizacin del proceso, particularmente en sus dimensiones no econmicas o comerciales. Las reuniones de ministros, por ejemplo, no cesan de reclamar un papel ms efectivo en la dinmica del bloque que racionalice la participacin de las diferentes carteras ministeriales de los gobiernos en incontables rganos dependientes (en particular en los subgrupos de trabajo) y en las reuniones mismas. De esa manera se evitara el doblamiento de esfuerzos para la misma finalidad, la dispersin de las normas y la sedimentacin, a veces conflictiva, entre los distintos rganos nacionales, de atribuciones para las cuales adems no gozan de poder decisorio.La ausencia de poder decisorio de estas agencias, que en el plano interno tienen el mximo poder de decisin, genera, a su vez, como sealamos, un bloqueo que paraliza en gran medida la agenda social de la integracin, con su consecuente impacto sobre la legitimidad del proceso en la sociedad toda. Actores sociales que son convocados, en ciertas ocasiones, para la elaboracin de propuestas comunes conjuntamente con rganos cuyos miembros tienen el mximo poder de incidencia en el mbito nacional, ven frustradas sus expectativas en el momento en que la puesta en marcha de estas se ve frenado o impedido en el plano regional por un conflicto interagencia.El eje de la disfuncionalidad refiere de manera directa al vnculo estrecho ya antes anotado entre institucionalidad y modelo de integracin. Las instituciones sirven en tanto instrumentos idneos y legtimos para el cumplimiento de objetivos y estos derivan necesariamente de la agenda que comienza a prevalecer en el bloque. En ese sentido, el notorio cambio de agendas ocurrido en el MERCOSUR de los ltimos aos ha puesto de manifiesto, de manera muy clara, la disfuncionalidad de la instituciona- lidad actual del bloque respecto a los objetivos que imponen los nuevos contextos. Veamos en detalle algunos aspectos de esta problemtica.Diagnstico del eje legitimidad democrticaA continuacin se pasar revista a un conjunto de dficit que llamamos tranversales, dado que atraviesan toda la estructura y metodologa del esquema de integracin, para luego referirnos a sus manifestaciones especficas en tres dimensiones seleccionadas por su relevancia relativa.En primer lugar, el MERCOSUR tiene un importante dficit de rendicin de cuentas. Esta afirmacin se basa, por un lado, en la oscuridad que enmarca su proceso decisorio y, por otro, en las deficiencias de los mecanismos de consulta establecidos por el bloque. Es difcil para actores polticos, sociales y tcnicos de agencias gubernamentales no vinculadas directamente al proceso, identificar el locus de la responsabilidad en los mecanismos decisorios. Esto lleva a una carencia de legitimidad poltica, social y tcnica, que caracteriza al esquema de integracin. Como seala un documento de la Fundacin Friedrich Ebert editado en el 2004: El escaso grado de compromiso con las decisiones tomadas en el mbito institucional del MERCOSUR constituye una clara seal de que muchos actores gubernamentales o no gubernamentales tienen dificultades para aplicar o para hacer cumplir decisiones respecto de las cuales no fueron consultados.En segundo lugar, la lgica del intergubernamentalismo crea incentivos institucionales para el predominio de una visin nacional de la integracin. A esto se suma el hecho de que en el caso del MERCOSUR la representacin poltica en el espacio regional ha estado durante todos estos aos concentrada en los Poderes Ejecutivos nacionales, situacin que atena muy parcialmente la creacin del Parlamento del MERCOSUR. Esto ha impedido el ejercicio de una funcin que nunca puede ser desempeada por los Poderes Ejecutivos: la representacin de la diversidad, presente en el rico entramado social y cultural de nuestros pases. Esta ausencia ha llevado a una importante prdida de legitimidad social y poltica del propio proceso.La mayora de los anlisis del diseo institucional del MERCOSUR no consideran la variable temporal. Es esta, sin embargo, la que nos permite ver hasta qu punto, a lo largo del tiempo, el diseo institucional va dando forma a toda una cultura organizacional determinada que influye sobre la definicin de la agenda de la integracin.El MERCOSUR ha tenido una trayectoria institucional que, a lo largo de los aos, ha dado lugar a una cultura institucional que en la actualidad revela carencias crecientes y no resulta la ms favorable para profundizar la integracin: presenta lmites importantes en cuanto a su capacidad para permitir el avance del proceso en las mltiples dimensiones y momentos en que este se desarrolla. Esta cultura institucional, en trminos generales, prioriza la visin nacional en la negociacin y la reserva con respecto a la informacin. Esta ltima circunstancia, justificada a lo largo de la historia de las diplomacias nacionales para algunas cuestiones sensibles, no resulta acorde ni funcional con la extensa pauta temtica de todo proceso de integracin y da lugar a un importante dficit democrtico, como veremos ms adelante con ejemplos concretos.En los siguientes prrafos se presentar cmo estos dficit transversales se manifiestan en tres dimensiones particularmente importantes para el diagnstico en el marco del eje legitimidad democrtica: la de la participacin social, la de los entes subnacionales y la dimensin parlamentaria, como expresin particular de la red de representacin ciudadana.Dimensin de la participacin de la sociedad civilCules son las instituciones y mecanismos establecidos por el MERCO SUR para la participacin de la sociedad civil? El Tratado de Asuncin, en su artculo 14, prev la posibilidad de que el GMC convoque a representantes del sector privado en el desarrollo de sus trabajos en caso de considerarlo pertinente. Sin embargo, durante el perodo de transicin establecido por aquel tratado (1991-1994), no se defini ningn procedimiento en ese sentido. Es importante considerar que, dado el carcter restrictivo de gran parte de los documentos de la poca, es imposible saber si fue realizada alguna convocatoria y, en ese caso, quin habra participado en calidad de sector privado. Por su parte, el POP en 1994 estableci dos tipos de mecanismos:a. El Foro Consultivo Econmico y Social (FCES).b. La posibilidad de participacin en las reuniones preparatorias de los subgrupos de trabajo (SGT) y respectivas comisiones, dependientes del Grupo Mercado Comn (GMC), as como en las Reuniones Especializadas y los Grupos Ad Hoc.El FCES fue definido en el POP como el rgano de representacin de los sectores econmicos y sociales. Est conformado por igual nmero de representantes por Estado Parte (nueve) y se le otorga una funcin consultiva, que se concreta a travs de recomendaciones al GMC, tomadas por consenso.Entre sus cometidos establecidos en su reglamento interno, aprobado por resolucin del GMC N. 68 de 1996, se destacan: pronunciarse dentro del mbito de su competencia, emitiendo recomendaciones, sea por iniciativa propia o sobre consultas que realicen el GMC y dems rganos del MERCOSUR. Dichas recomendaciones pueden referirse tanto a cuestiones internas del MERCOSUR como a la relacin de este con otros pases, organismos internacionales y otros procesos de integracin; cooperar activamente para promover el progreso econmico y social del MERCOSUR, orientado a la creacin de un mercado comn y su cohesin econmica y social; dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto social y econmico derivado de las polticas destinadas al proceso de integracin y las diversas etapas de su implantacin, sea en el mbito sectorial, nacional, regional o internacional; proponer normas y polticas econmicas y sociales en materia de integracin; contribuir a una mayor participacin de la sociedad en el proceso de integracin regional, promoviendo la real integracin en el MERCOSUR y difundiendo su dimensin econmico-social.El FCES se organiza en secciones nacionales que, segn su reglamento interno, tienen autonoma organizativa, pudiendo definir qu sectores econmicos y sociales las componen. Se exige que las organizaciones sean las ms representativas y de mbito nacional, as como la paridad en la designacin de representantes de organizaciones de trabajadores y empresarios. Las decisiones son tomadas por su rgano superior, el plenario.Las formas institucionalizadas para la participacin social en el MERCOSUR adolecen tambin de importantes deficiencias. En primer lugar, en cuanto a los mecanismos de consulta previstos, la rendicin de cuentas tiene que ver con cul es la respuesta de los rganos del MERCOSUR que admiten la participacin de otros actores, acerca de cmo y en qu medida reciben e incorporan en sus procesos de decisin las opiniones e informaciones de aqullos.Se observa con respecto a estos mecanismos, que sus objetivos y procedimientos estn establecidos todava de forma incompleta y [...], finalmente, en ninguno de ellos existe la preocupacin por prever la rendicin de cuentas sobre la utilizacin de los resultados por la estructura institucional del bloque y su influencia en el proceso de toma de decisiones. [.] La cuestin de la rendicin de cuentas tiene su punto central en la deficiencia de reglamentacin y procedimientos para las consultas. Esto quiere decir que el canal es puesto a disposicin, pero no su forma de funcionamiento. Adems, es tambin importante relacionar tal principio al inters de aquellos que no integran el proceso de decisin, pero que sin embargo tienen inters en acompaar su proceso. [...] Se nota la ausencia de informacin disponible al pblico en general sobre cmo se desarrollan los mecanismos de participacin, es decir que aquel que no participa, no tiene acceso a las informaciones sobre quin participa, cmo lo hace y en qu medida influye en el proceso de decisin. Por ello, este principio est ntimamente relacionado al de transparencia. (Cfr., Participacin de la sociedad civil y de gobiernos subnacionales en el MERCOsuR, Montevideo, Proyecto de cooperacin Secretara del MERCOSUR-Banco Interamericano de Desarrollo, 2005).En segundo lugar, entonces, es preciso sealar el dficit de transparencia que caracteriza al MERCOSUR. Tomemos como ejemplo el estado de aplicacin del principio de publicidad. Este ltimo est presente en el ordenamiento jurdico de los Estados Parte. Sin embargo, ni el TA ni el POP lo consideran, como se seala en forma expresa en el ya referido documento de la Secretara Tcnica y del BID: Se destaca que la carencia de un principio de este tipo interfiere tanto en la dinmica de la transparencia interna, es decir, entre los Estados Partes y los rganos que componen la estructura del MERCOSUR, como en la transparencia externa (con el pblico en general, incluyendo los integrantes de la sociedad civil y de los gobiernos subnacionales).Desde un comienzo y en el marco de este vaco se estableci la siguiente distincin: mientras que las decisiones aprobadas (actas, normas y documentacin anexa) seran por regla general pblicas, excepto que los Estados Parte lo establecieran de otro modo, los proyectos de norma en negociacin (las propuestas presentadas por los Estados Parte) tendran un carcter reservado, solo disponibles a los funcionarios gubernamentales. Esta situacin inhiba la posibilidad de que los integrantes de la sociedad civil pudieran participar del propio proceso negociador.Veamos qu ha ocurrido con los documentos producidos en las reuniones considerando los siguientes datos: de enero de 2003 hasta noviembre de2005, en sus 45 reuniones, los rganos decisorios del MERCOSUR (Consejo del Mercado Comn, GMC y Comisin de Comercio del MERCOSUR) han producido 235 documentos reservados como anexos a sus actas, sobre un total de 382. El GMC, en particular, en el mismo perodo, clasific como reservado el 45% de los anexos a las actas (100 sobre 243). La resolucin del GMC N. 08/05, artculo 2, modifica la regla anteriormente mencionada, obligando a la publicidad de todas las resoluciones y los propios proyectos de normas, salvo que un Estado solicite su reserva. Es en el marco de la nueva metodologa establecida por aquella resolucin en el que se dan paradojas notables, como el que el anexo VIII del acta de la reunin XXIX del Consejo del Mercado Comn, realizada en diciembre de 2005, aparezca como reservado, siendo su ttulo: Participacin ciudadana en el MERCOSUR. Se trat de una propuesta uruguaya de ampliacin de la participacin, vetada y clasificada como reservada a solicitud de otro u otros Estados Parte del bloque. Dado que no se exige que las posiciones nacionales sean aclaradas, es imposible saber qu Estado o Estados vetaron la propuesta, as como quin o quines y por qu motivo solicitaron la reserva de la misma.La cuestin de la transparencia no solo se vincula a la de la publicidad, sino tambin a la del acceso a los documentos, su carcter ms o menos comprensible para la ciudadana y las polticas de difusin que se organicen (o no) por el proceso de integracin. En el documento de la Secretara y del BID referido se sealan con rigor las dificultades de acceso y el carcter muchas veces oscuro de la redaccin de las normas. Con respecto a este ltimo punto en el estudio sealado se afirma que lo importante de la inteligibilidad de las informaciones puestas a disposicin al pblico o a determinados actores, sea de la sociedad civil, sea de gobiernos subnacionales, es que permite que la informacin sea til al actor, incluso para mantener su capacidad de participacin e interlocucin en el proceso decisorio. El texto de la normativa del bloque es, en general, ambiguo, auto-referente, de escasa tcnica, y parece ser destinado a los propios funcionarios d