«La reforma del estado de bienestar en Gran Bretaña» · Como resume Tony Blair, "En esta...

Ekonomiaz N.º 40 184

«La reforma del estado de bienestar en GranBretaña»

El presente artículo expone las líneas de debate y transformación del Estado deBienestar que se desarrollan en la actualidad en Gran Bretaña, impulsadas por el nuevoGobierno laborista de Tony Blair. Después de presentar la estrategia modernizadorageneral del New Labour —moderrnización económica, educativa y del sistema de"welfare"—, el artículo se centra en tres aspectos principales: El análisis de las ideaspara la reforma de los mecanismos de protección social; la descripción de laspropuestas concretas de reforma de las prestaciones sociales; y las diferentes medidasemprendidas para mejorar los niveles de empleabilidad de la población en edad laboral(contratos New Deal, salario mínimo, Working Family Tax Credit y mínimos exentos enmateria fiscal). El artículo concluye con la discusión de algunos de los aspectosproblemáticos de la estrategia adoptada, con especial referencia a las contradiccionesinternas generadas entre los grupos defensores del Estado de Bienestar y a los límitesideológicos de la propuesta de los nuevos líderes de la izquierda europeos respecto al"fin de la asistencia".

Artikulu honek gaur egun Bretainia Handian eta Tony Blair-en gobernu laboristaberriak bultzatuta garatzen ari den ongizatearen estatuaren gaineko eztabaida etaberaren itxuraldaketarako argudioak azaltzen ditu. New Labour delakoarenestrategia modernizatzaile orokorra —ekonomiaren, hezkuntzaren eta ongizatesistemaren modernizazioa— aurkeztu ostean, artikuluak hiru gai nagusi jorratzenditu: gizarte babeseko tresnak erreformatzeko ideien azterketa, gizarte prestazioakerreformatzeko proposamen zehatzak eta lan egiteko adinean dagoenbiztanleriaren enplegatze gaitasuna hobetzeko hartu diren neurriak (New Dealkontratuak, gutxieneko soldata, Working Family Tax Credit delakoa eta gutxienekokopuru salbuetsiak zerga alorrean). Artikuluaren bukaeran, hartu den estrategianarazoak dituzten hainbat alderdiri buruz eztabaidatuko da, bereziki ongizatearenestatuaren alde agertzen diren taldeen artean sortu diren barne kontraesanak etaEu-ropako ezkerraren buruzagi berrien proposamenak dituen muga ideologikoak"asistentziaren amaierari" dagokionez.

The present article is a report on the discussion and lines of transformation of the WelfareState that are being developed at present in Great Britain, impelled by Tony Blair's newLabour Government. After presenting the general modernising strategy of New Labour—economic modernisation, educational modernisation and modernisation of the welfaresystem—, the author focuses on three principal aspects: the analysis of ideas for reformof social protection mechanisms; the description of concrete reform proposals of thesocial benefits, and the different measures undertaken to improve the levels of potentialemployment of the population (New Deal contracts, mínimum salary, Working Family TaxCredit and tax exemption cut offs). The article concludes with the discussion of some ofthe problematic aspects of the adopted strategy, with special reference to internalcontradictions generated between groups that defend the Welfare State and theideological limits of the proposal of the new leaders of the European left with respect tothe "end of assistance".


Luis Sanzo

1. Introducción2. Protección social y modernización socio-económica3. Ideas y estrategias básicas para la reforma de los mecanismos de protección

social4. La reforma de las prestaciones sociales5. Las medidas emprendidas en materia de empleabilidad6. Reflexiones finales

1. INTRODUCCIÓN

El presente artículo presenta las líneasde debate y transformación del Estado deBienestar que se desarrollan en laactualidad en Gran Bretaña, impulsadaspor el nuevo Gobierno laborista de TonyBlair.

Aunque aparentemente alejadas denuestra realidad, las iniciativas británicastienen gran importancia, no tanto porqueconstituyan una tercera vía, como gustande afirmar los portavoces ideológicos delGobierno británico o el propio Tony Blair,como porque, en la historia reciente, handemostrado ser capaces de configuraralguno de los modelos en los que seinspiran habitualmente las propuestasdebatidas en el contexto de la políticaespañola.

En cierta forma, la importancia de lasactuaciones británicas radica en que

constituyen la plasmación europea de laslíneas de reforma, normalmente másradicales, que van imponiéndose enEstados Unidos y que, a medio y largoplazo, acaban teniendo indudableinfluencia en el conjunto de los paíseseuropeos. Resulta evidente que laspropuestas británicas se inspiran en granmedida en la reforma del sistemaamericano de welfare adoptada en 1996(Personal Responsibility and WorkOpportunity Reconciliation Act), aunquedotándola de un contenido más cercano alas preocupaciones sociales dominantesen el continente europeo.

Se asume por tanto en este artículo lahipótesis de que el modelo británicoconstituirá a medio y largo plazo uno delos principales puntos de referencia parael debate ideológico de la reforma delEstado de Bienestar, lo que afectarálógicamente al debate más

Palabras clave: Estado de bienestar, reforma, protección social, prestaciones sociales, empleo.Nº de clasificación JEL: D6, E24, H55, I32, I38

«La reforma del estado de bienestar en Gran Bretaña»


específico relativo al tratamiento de lalucha contra la pobreza y la desigualdadeconómica en las sociedades europeasoccidentales.

2. PROTECCIÓN SOCIAL YMODERNIZACIÓN SOCIO-ECONÓMICA

Analizando las declaraciones y textospolíticos gubernamentales, puedeconstatarse que el principal objetivoestratégico del nuevo Gobierno laboristabritánico se sitúa en garantizar a lapoblación niveles adecuados deempleabilidad. En su formulaciónbritánica, este término recoge laperspectiva de dotar a la poblacióndesempleada con los medios, habilidades,cualificaciones u oportunidades queresulten necesarios para facilitar su salidadel marco de la protección o asistenciasocial y/o facilitar su inserción en elempleo. Garantizados niveles adecuadosde empleabilidad, el Gobierno creeposible alcanzar una situación de plenoempleo y, a través de ello, superar losactuales niveles de pobreza.

Para conseguir este objetivo general,las autoridades británicas se plantean tresámbitos de actuación necesaria para lamodernización: la economía, el sistemaeducativo y el sistema de protección yasistencia social o welfare.

El objetivo de la modernizacióneconómica se sitúa en la creación deempleo. Esta modernización se orienta alfomento de la productividad y delcrecimiento económico, diseñando paraello unas políticas económicas prudentesque garanticen la estabilidad y elcrecimiento económico sostenido, en unmarco de contención de los niveles de

inflación. Estas políticas implicancontinuidad en el mantenimiento del másestricto rigor presupuestario y monetariocomo instrumentos de reducción deldéficit público y de contención de losniveles de inflación.

El nuevo laborismo en el poder renunciaexpresamente a políticas salariales y degasto de carácter expansivo así como alrecurso a una mayor presión fiscal, apesar de la fuerte contención salarialaplicada durante los veinte años degobierno conservador y de la recientemejoría del estado de las finanzaspúblicas. La drástica reducción del déficitpúblico en el último año, comoconsecuencia del fuerte crecimientoeconómico y del consiguiente aumento delos ingresos fiscales, ha permitido dehecho revisar a la baja las previsiones dedéficit para 1998 (1,5% del PIB frente al4,5% en que se situaba en 1997). Latendencia a la caída debería mantenerseen 1999, año en el que las estimacionessitúan el déficit en un 0,75% del PIB.

Siguiendo la trayectoria de los tories, elNew Labour británico también antepone laflexibilidad del mercado de trabajo y laadaptabilidad de la población activa,factores considerados clave paraaumentar los niveles de empleabilidad, alreforzamiento de las normativas deprotección laboral. De hecho, laadministración británica sigue por detrásdel resto de Europa en la protección desus trabajadores, como demuestra sureciente oposición a las directivaseuropeas sobre comités de empresa osobre el trabajo de los menores (segúnfuentes sindicales, hay alrededor de dosmillones de menores ocupando empleosregulares en Gran Bretaña).

Si la modernización económica buscael aumento de los empleos disponibles, la

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modernización educativa constituye parael Gobierno británico la vía para garantizarplenas oportunidades para el empleo atoda la población y la llave parareincorporar a la sociedad a los colectivosexcluidos, particularmente los jóvenes.

Esta modernización educativa pasa pordotar a estos colectivos de nuevascualificaciones y de una mejor educación.Y es que para el laborismo británicoactual la competitividad de lostrabajadores europeos no pasa tanto, en elcontexto de la globalización, por mayoresniveles de protección como por una mayorcualificación. Como señaló Blair en sudiscurso del 24 de marzo ante losparlamentarios franceses, "...la meilleuresécurité de l'emploi ne tient pas aujourd'huià la protection de la loi mais à laqualification, à l'optimisation descompétences et à l'action d'un service del'emploi et de la solidarité qui permet àchacun d'aller plus loin et d'aller plus hauf.

Constituye por tanto la tarea del Gobiernofomentar la capacitación y la oportunidad,equipar a la población con las herramientasnecesarias para ganar prosperidad yromper las barreras que la frenan, tal y comoseñala el propio Tony Blair en un artículoreciente1.

Además de generar empleo y de crearoportunidades para adaptarse a él,también es necesario romper las trabasexternas susceptibles de desincentivar elacceso al empleo. Ahí es donde aparecela idea de que la empleabilidad y la mayoradaptabilidad de la fuerza de trabajo pasatambién en Gran Bretaña por unamodernización del sistema de welfare,

1 La izquierda del centro; El País, Martes 7 de abrilde 1998

que no puede seguir siendo el mismo queel diseñado a finales de los años 40. Eneste caso, el objetivo es configurar unmodelo que no sólo no desincentive sinoque contribuya a consolidar el paso de laasistencia o de la protección social almundo laboral entre la poblacióndesempleada.

Este objetivo podría conseguirse, deuna parte, introduciendo mecanismos deincentivación negativa al mantenimientoen las prestaciones asistenciales, con unapresión a la baja de la cuantía real deestas prestaciones que las hiciera menosatractivas e impulsara la búsqueda dealternativas laborales; de otra parte,previendo sistemas de incentivaciónpositiva al acceso al empleo, apoyando lainserción laboral y garantizando mayoresrecursos económicos a los trabajadores,incluso a aquellos situados en la partebaja de la escala laboral. Estas dos líneasde actuación podrían inclusocomplementarse: la reducción del gastoen prestaciones podría servir parafinanciar las medidas de incentivaciónpositiva al empleo.

El laborismo no renuncia sin embargo amantener un sistema de protección socialque ofrezca suficiente seguridad en unmundo en cambio. La sociedad debeofrecer a todos los ciudadanosnecesitados una garantía de proteccióncomo contrapartida a la exigencia que seles debe hacer de responsabilidadindividual en la participación en la vidasocial a través del empleo.

En realidad, el planteamiento de nuevoEstado de Bienestar puede resumirse entres ideas, señaladas por el Gobierno:oportunidades para todos, trabajo para losque pueden trabajar y seguridad frente alriesgo para los que no pueden. Una



seguridad cuya garantía, por cierto, nocorrespondería únicamente al Estado,«que no tiene el monopolio delbienestar», sino también a la iniciativaprivada e individual.

Como resume Tony Blair, "En estagarantía de seguridad se concretaría lasíntesis entre individuo y comunidad quegenera esperanzas para la creación deuna sociedad cívica y moderna. Durantedemasiado tiempo nos ha paralizado laoposición entre lo individual y lo colectivo.Pueden y deben estar unidos, no siemprea través del Estado, sino de unas redessociales y comunitarias fuertes"2.

En el planteamiento ideológico del NewLabour queda por tanto ligada lamodernización de la economía, asociadaa mayor flexibilidad del mercado detrabajo, a una reforma del Estado deBienestar orientada precisamente afacilitar la disponibilidad y la adaptabilidadde la fuerza de trabajo al empleo, endefinitiva su empleabilidad, completandocon ello el proceso de modernizacióneducativa.

Este planteamiento se enmarca enreferencias ideológicas generales avalores tales como la responsabilidadpersonal, la adaptación al cambio y a lasnuevas ideas, la aceptación del riesgo, lapredisposición a aprender nuevas formasde producción y, en general, lareivindicación de la ética del trabajo y dela idea de que los derechos socialesdeben completarse con deberesindividuales (no defraudar impuestos,ahorrar para la jubilación, ocuparse de losmenores, etc.).

El proceso de modernización planteadotendría la virtualidad de hacer posible el

2 Ver nota 1

acercamiento a una situación estable depleno empleo que no sólo permitiríamejorar la situación de los másdesfavorecidos sino que constituiría labase para la plena modernización de losservicios públicos, particularmente de laenseñanza y de la sanidad, unamodernización que podría enfocarse sinnecesidad de recurrir a una mayorpresión fiscal ni de incrementar el déficitpúblico.

A juicio del Gobierno británico, esteconjunto de procesos de modernizaciónconstituiría la segunda revoluciónmodernizadora que necesita la sociedadbritánica, tras la revolución económicaneo-liberal que ha llevado a laglobalización y que se considera comoinevitable.

Este proyecto político constituye, paralos nuevos laboristas, una tercera vía en laacción política que pretende situarse enun punto intermedio entre elneo-liberalismo (que abandona a lapoblación a su propia suerte) y elintervencionismo estatalista aplicado en lapráctica política por la socialdemocraciade los años 60 (que tiende a sustituir a lapoblación a la hora de resolver todas ycada una de sus necesidades). Estatercera vía se caracterizaría por labúsqueda de la cohesión social pregonadaen Europa en un contexto de mayoracercamiento al modelo americano depleno empleo, basado en unaresponsabilización activa de todas laspartes (Estado, ciudadanos e institucionesparticulares) en la búsqueda de laempleabilidad.

Esta tercera vía busca salvar el Estadode Bienestar, integrándolo en elfuncionamiento de una sociedadeconómica liberal orientada al plenoempleo en el contexto de la globalización.

Luis Sanzo


En esta perspectiva, la justicia social nose conseguiría tanto, aunque tambiéndesde luego, mediante mecanismosredistributivos clásicos —transferenciasde los más acomodados a los másdesfavorecidos— como por laconsolidación de una situación de plenoempleo completada con la acción públicadel Estado en materias como laeducación, la sanidad y unas garantíasmínimas de recursos.

A la vista de estos planteamientos, espreciso reconocer que Tony Blair y suministro de Hacienda, Gordon Brown, nodesfiguran la realidad cuando señalanque, en realidad, las ideas defendidasconfiguran el marco ideológicofundamental que inspiró la plasmaciónoriginal del Estado de Bienestarformulada a mediados de siglo por LordBeveridge, una plasmación que vinculabadesde luego protección a pleno empleo.

Pero tampoco debe sorprender,analizando las propuestas laboristas, queWilliam Hague, el líder de la oposiciónconservadora, manifestara a principios deenero su apoyo a unas ideas de reformabasadas en poner fin a la cultura de ladependencia y en el estímulo a sistemasalternativos de protección centrados en elesfuerzo individual.

3. IDEAS Y ESTRATEGIAS BÁSICASPARA LA REFORMA DE LOSMECANISMOS DE PROTECCIÓNSOCIAL

En el apartado anterior hemos reflejadoel objetivo laborista de reforma enprofundidad del sistema de welfare,objetivo que se resume en la perspectivade acabar con la era de asistencialismo

que se inicia tras la Segunda GuerraMundial. Ahora bien, ¿qué significadotiene realmente para los laboristasbritánicos esta perspectiva de reforma?Para responder a esta cuestión, debemosanalizar las ideas y estrategias quesubyacen a su proyecto de reforma delwelfare.

3.1. Ideas generales para la reforma

En relación a esta cuestión, debeseñalarse inicialmente que la valoraciónque realiza el New Labour del sistemabritánico de protección social actual esglobalmente negativo, considerando queeste sistema está internamente viciadopor una serie de distorsiones relacionadasentre sí.

Para el Gobierno laborista, la primerade estas distorsiones hace referencia alnivel de fraude existente, con bolsasimportantes de población que se haacostumbrado a vivir de los beneficiossociales sin contemplar el valor ynecesidad de su concurso en la fuerzalaboral. El Impacto del fraude en elsistema de prestaciones sociales británicose estima en más de un billón de pesetas(entre cuatro y cinco mil millones de librasesterlinas anuales). Los principalesámbitos en los que se sitúa este fraudehacen referencia a los 'disability benefits'(prestaciones por incapacidad) y a los'housing benefits' (prestaciones porvivienda).

En el primer caso, la estimación del nivelde fraude, según el National Audit Office, seacerca a los 130.000 millones anuales (499millones de libras), habiéndosecomprobado, por ejemplo, que un 63% de lapoblación beneficiaría de la "disabilitylivingallowance" (DLA) incumple alguno de losrequisitos requeridos para acceder a laprestación.



El origen de este problema se asocia aque el acceso a esta prestación haconstituido la principal vía de escape,mayoritariamente irregular, para una parteimportante del colectivo de paradosllegados al final de su tiempo de acceso alas prestaciones por desempleo. Laexplosión en los últimos quince años deestas prestaciones de incapacidadesconde por tanto una realidad oculta dedesempleo, además de constituir unmanifiesto ejemplo de distorsión de losobjetivos iniciales de una prestaciónsocial.

En el caso de los 'housing benefits', lasestimaciones sitúan el nivel de fraude enalrededor de 235.000 millones anuales(900 millones de libras sobre unpresupuesto total de 12 billones para eseprograma). El Green Paper para lareforma del welfare define la lucha contraeste tipo de fraude como objetivopreferente, lo que no deja de entendersecuando se conoce que, en un 99% de loscasos, este fraude no da lugar apersecución alguna cuando acaba siendodetectado.

La segunda distorsión señalada hacereferencia al efecto Mateo que provoca lagestión del actual sistema deprestaciones, en parte comoconsecuencia de su propio diseño perotambién en buena medida como resultadode la existencia del fraude. En estesentido, las autoridades británicasestiman que la proporción del gasto enwelfare que beneficia directamente a laparte más desfavorecida la población (el20% más pobre) no ha hecho sinodescender a lo largo del tiempo,situándose en estos momentos en torno aun 30% del gasto total del sistema.

La tercera distorsión fundamental seasocia a la configuración del sistema de

prestaciones que, quedando totalmentedescoordinado del sistema fiscal, noestimula a la población a abandonar elmundo de la protección y de la asistenciasocial para incorporarse al sistemalaboral. De hecho, en muchos casos elacceso al empleo supone en GranBretaña, con la pérdida de lasprestaciones y la obligación de cotizar ypagar impuestos, una pérdida decapacidad adquisitiva en relación al statusde beneficiario del welfare.

A consecuencia de estas distorsiones elnuevo laborismo británico considera queel actual sistema de protección no inciderealmente en la lucha contra la exclusión.En realidad, el sistema no incide en lascausas de la pobreza ni en su superaciónsino que se limita a reproducirse a símismo, manteniendo a los beneficiariosen su realidad de pobreza y desempleo,lo que en ningún caso puede, a juicio delGobierno, interpretarse en términos dejusticia social. De hecho, la pobreza y ladesigualdad han crecido en GranBretaña: en la actualidad una de cadacinco personas dispone de menos de lamitad del ingreso nacional medio contrauna de cada diez en 1979.

Esta circunstancia es tanto másllamativa como que el gasto en welfare noha dejado de progresar. Así, en estosmomentos representa alrededor de unatercera parte del gasto público total delEstado (contra 13,5% en el momento dellanzamiento del Estado de Bienestar afinales de los años 40), aumentandoanualmente su coste en alrededor de un4%.

A la vista de estos datos, el Gobiernobritánico considera que la dependencia alargo plazo de las prestaciones welfare noconstituye, en el caso de la población

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activa o potencialmente activa, unaopción política sino una vía sin salida. Lasolución pasa, en la lógica británica, por elacceso al trabajo de los que puedantrabajar, apareciendo el trabajo como lamejor de las vías para acceder albienestar (lo que no implica sin embargouna disminución de la ayuda a destinar alos realmente necesitados, es decir losque no tienen otros medios desubsistencia que las prestaciones, los'truly poor’).

Esta solución no sólo constituye una víapara superar las disfunciones internas delsistema de protección social sino tambiénuna oportunidad para liberar fondos queresultan necesarios para abordar otrosobjetivos de actuación públicos, ligados ala formación, la educación, la salud eincluso a las propias actuacionesorientadas a la inserción laboral de losmás desfavorecidos.

En realidad, en el diagnóstico del nuevolaborismo británico y de su Gobierno, elsistema welfare no sólo no resulta positivopara sus beneficiarios sino que, además,detrae recursos esenciales para el futurode la sociedad en su conjunto,precisamente aquellos ligados al proyectode modernización de los serviciospúblicos. Resulta por tanto imprescindibleevitar la sangría que supone financiar elmantenimiento de situaciones de fracasosocial, que no encuentran ningún tipo desalida en términos de integración social,en un momento en el que resultaimprescindible invertir en la empleabilidadde las nuevas generaciones, en especialen el marco del sistema educativo yformativo.

El proyecto de reforma del sistema deprestaciones sociales deberá asíbeneficiar tanto a los más necesitados

como al país en su conjunto, haciendofrente a las principales prioridadessociales de la gran masa de poblaciónbritánica (desmasificación ydemocratización del sistema educativo,eliminación de las listas de espera en lasanidad pública, etc.).

La importancia de esta cuestión no esmenor. El propio Tony Blair ha afirmadoque la medida del éxito de su política enesta legislatura dependerá de sucapacidad para reducir los niveles dedesempleo y de dependencia de lasprestaciones asistenciales de forma queuna parte creciente del presupuestopueda ser destinada a atender lasnecesidades educativas y sanitarias.

3.2. Estrategias generales para lareforma

La lógica subyacente a estas ideas dereforma se ha traducido en buena medidaen la búsqueda de fórmulas para limitar elimpacto económico de las prestacionessociales del Estado de Bienestar, impactoque ascendía a finales de 1997 a cerca decien mil millones de libras anuales.Analizando las declaraciones del principalbaluarte ideológico e impulsor de lareforma, el ministro Frank Field, el objetivono está tanto en la reducción de lasprestaciones del sistema de bienestar ode su volumen de gasto, que en realidaddebería realmente aumentar, como en laredefinición de las formas de financiaciónde este gasto. En concreto, la estrategiabásica consistiría en aumentar la parteque correspondería f inanciardirectamente al contribuyente, ampliandolos riesgos que deberían ser cubiertosindividualmente o mediante programascolectivos de protección de carácter



no estatal (fondos privados de pensión,por ejemplo).

A largo plazo, el eje de esta reforma secentra sobre todo en el sistema depensiones, partiéndose del principiobásico de que, si al Estado le correspondegarantizar unos recursos mínimos a travésde una pensión base, debería serresponsabilidad de los ciudadanos ponerlos medios necesarios para acceder a unasegunda pensión, susceptible de serofrecida por empresarios, sindicatos ocompañías privadas.

La novedad de este planteamientoestriba en que el Estado seríaresponsable de garantizar por ley laobligatoriedad del acceso a esta segundapensión y las formas que debe adoptar.De esta forma, se plantearía unatransformación del papel del Estado enmateria de protección social, siendomenos responsable de facilitarprestaciones y más de regular lasinstituciones, públicas y privadas,encargadas de facilitar la protecciónsocial obligatoria.

En sus formulaciones más radicales,estos planteamientos de reforma seasocian además a propuestasrelacionadas con la introducción desistemas de comprobación de recursos ode formas de tasación fiscal de algunasprestaciones, medidas todas ellasespecíficamente orientadas a las capasmedias y altas de la población.

En el primer caso, al objetivo dereducción del gasto se añadiría labúsqueda de una mayor justicia social. Acambio del no acceso a las ayudas decolectivos con recursos suficientes, laintroducción de sistemas decomprobación de recursos podría enefecto permitir mejorar el nivel de

las prestaciones para los colectivos másnecesitados e incluso, en algunos casos,simplemente permitir el acceso a lasprestaciones de colectivos actualmenteno atendidos.

En este contexto del debate, lasprestaciones que han sido objeto deatención preferente han sido lasprestaciones por maternidad, aunqueincluso se ha llegado a sugerirpúblicamente la idea de ampliar estaperspectiva a las propias pensiones dejubilación en reformas a introducir enfuturas legislaturas.

En lo relativo a la tasación de ciertasprestaciones, el debate se ha centradosobre todo, por su parte, en los 'childbenefits' (prestaciones para la infancia).Sin embargo, el carácter universal quetienen en Gran Bretaña estasprestaciones no ha sido puesto en tela dejuicio en ningún momento.

En última instancia, el objetivo de laspropuestas más radicales consistiría enlimitar el papel del Estado de Bienestar alde una última red de seguridad (safetynet) para los grupos más desfavorecidos,debiendo los demás sectores de lapoblación contribuir más intensamente asus necesidades de protección, atención ycuidado.

Estos planteamientos más radicalesdeberán sin embargo esperar a tiemposmejores para concretarse en la acciónpolítica del Gobierno británico. De hecho,el Green Paper para la reforma delwelfare no incide en los aspectosseñalados (tasación y comprobación derecursos), centrándose sobre todo en lafijación de líneas de actuación contra elfraude en las prestaciones y en laformulación de ideas para

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coordinar las actuaciones públicas yprivadas que resultarían necesarias paragarantizar jubilaciones dignas.

En este campo, en línea con losplanteamientos iniciales de Field, el GreenPaper sugiere la posibilidad de introducir,junto a la pensión pública, que quedagarantizada con carácter universal, laobligatoriedad de un plan de pensiónprivado complementario. Lasformulaciones definitivas a este respectodependerán de una revisión enprofundidad del sistema de pensiones quese desarrollará a lo largo de la presentelegislatura.

El proyecto presentado no profundizaen los mecanismos a través de los cualespodrán acceder los colectivos másdesfavorecidos —y por tanto con menorcapacidad de ahorro— a los planes depensiones complementarios. Lascompañías financieras privadas, que venlógicamente una gran perspectiva denegocio en esta propuesta, ya hanempezado sin embargo a estudiar nuevosproductos susceptibles de ajustarse a lascaracterísticas de los grupos con salariosmás bajos de cara a su posible ajuste alprograma. Aunque la administración veríacon mejores ojos una apuesta porsistemas de pensiones complementariasbasadas en fondos de pensióngestionados por empresarios y/osindicatos (apostando de hecho el GreenPaper por el impulso a este tipo deactuaciones, presentadas como el mayoréxito del siglo en la historia de lasprestaciones sociales), lo cierto es quemenos del 50% de los empresariosbritánicos ofrecen en la actualidad estetipo de planes.

La moderación de propuestas que seobserva en el Green Paper, en contrastecon el radicalismo de los planteamientos

formulados con anterioridad por algunosmiembros del Gobierno, en especial laSecretaría para la Seguridad SocialHarriet Harman, se asocia en granmedida a la fuerte oposición manifestadaante ciertas propuestas por ampliossectores del Partido Laborista, tanto entrelos defensores de los colectivos másdesfavorecidos como entre los másdirectamente vinculados a los interesesde las clases medias, que veían en laspropuestas fórmulas indirectas deincremento de la presión fiscal.

Las críticas se han centrado sobre todoen los peligros de una opción nouniversalista en la definición de lasprestaciones. Además de contribuir aaumentar los niveles de estigmatizaciónde los más desfavorecidos, reforzando ladivisión social, la opción por los sistemasde comprobación de recursos en relacióna algunas prestaciones podría abrir la víaa la aplicación de una lógica nouniversalista a cualquier tipo de prestacióno servicio, incluida la atención sanitaria yel acceso a la educación. En esta línea depensamiento, la vía racional para superarlos desajustes entre ingresos y gastospasa por una mayor tasación de loscolectivos más favorecidos (opción a laque se niega a recurrir, no obstante, elactual Gobierno que no quiere verincrementados los niveles de presiónfiscal).

La moderación de propuestas tambiénse ha visto beneficiada por la favorableevolución económica del país. El aumentode los ingresos fiscales, comoconsecuencia del crecimiento económico,ha permitido, sin necesidad de recortessignificativos en las prestaciones,aumentar el presupuesto destinado aeducación(250 millones de



libras adicionales, situando el gasto totalen 2.500 millones de libras), sanidad (500millones adicionales para el NationalHealth Service hasta situar supresupuesto actual en 1.700 millones delibras) y transporte (500 millones de librasadicionales para mejora del transportepúblico a lo largo de los próximos tresaños).

Incluso ha sido posible plantear líneasde incremento del gasto en relación aciertos tipos de prestaciones. Así, elGreen Paper prevé una mejora de lasprestaciones básicas de jubilación, unaumento en los niveles de apoyo a lasfamilias y menores más desfavorecidos yun incremento en las cuantías del 'incomesupport', la prestación equivalente a losingresos mínimos introducidos pornuestras Comunidades Autónomas.

La situación definida en el Green Paperparece sin embargo más el resultado deun compromiso temporal que de unacuerdo definitivo susceptible de darrespuesta a todas las necesidades. Elmayor peligro para su viabilidad estriba enque, como señalan algunos miembros dellaborismo, quedan pendientes lasgrandes reformas estructurales en laeducación y la sanidad, reformas cuyafinanciación podría plantear de nuevoproblemas y contradicciones en el futuro.

Ante el fracaso temporal de lasestrategias radicales de reducción delgasto en prestaciones sociales, laviabilidad del proceso de reforma acabarádependiendo a corto y medio plazo de lacapacidad de crecimiento de la economíabritánica y del éxito del Gobierno laboristaen la lucha contra el fraude en lasprestaciones y por la empleabilidad de losdesempleados.

4. LA REFORMA DE LASPRESTACIONES SOCIALES

Delimitado el marco ideológico de lareforma, podemos centrarnos acontinuación en las actuacionesefectivamente desarrolladas por elGobierno laborista, analizandoinicialmente los cambios introducidos enel sistema de prestaciones sociales.

4.1. La reforma de la normativa sobrefamilias monoparentales (loneparents)

La aplicación de las nuevas ideaslaboristas se inicia en el último trimestrede 1997 con la reforma de la normativasobre familias monoparentales, deaplicación a partir de abril de 1998.

Esta reforma, la más en línea con unaperspectiva inicial de reducción del nivelmedio de las prestaciones asistenciales,se ha traducido en la reducción de lasprestaciones a los titulares de familiasmonoparentales (lone parents) de hasta10,50 libras semanales (unas 2.700pesetas), situando las prestaciones en losmismos niveles que los correspondientesa las parejas casadas.

La reducción planteada es ciertamentemuy limitada, máxime cuando se prevéque no será de aplicación a losbeneficiarios actuales. No obstante, suimpacto económico total no resultadespreciable, estimándose el ahorro en elgasto en entre 300 y 500 millones delibras para los tres próximos años.

Sin embargo, la importancia de lamedida es ante todo simbólica. Se trataen cierta forma de dejar claro que no escon pequeños apoyos asistenciales

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adicionales (en este caso unas pocaslibras semanales más en relación al restode las familias) como se luchará por laintegración social de las familiasmonoparentales sin recursos sinoincentivando, incluso mediante ladisminución de las prestaciones siresultara necesario, al máximo dedesempleados a encontrar un trabajo oacceder a programas de formación.

La reacción crítica a esta medida,planteada inicialmente por el anteriorgobierno conservador, ha resultado sinembargo muy amplia, tanto en el espectropolítico opositor (en concreto, el partidoliberal-demócrata) como dentro del senodel propio laborismo, con manifestacionesevidentes incluso en el grupoparlamentario pro-gubernamental(algunos parlamentarios votaron en contrade la propuesta oficial).

La amplitud de esta crítica haimpulsado al Gobierno a profundizar ensu ya anticipado propósito de favorecer lainserción laboral del colectivo y mejorarsus condiciones generales de existencia,definiéndose al respecto distintasmedidas de importancia.

La actuación más significativa serelaciona con la previsión de gasto de 310millones de libras, para el conjunto de lalegislatura, destinadas a financiar laatención extra-escolar de los hijos en elmarco del plan de vuelta al trabajo de lostitulares de familias monoparentales. Lamedida ha sido introducida en elPresupuesto 98/99 y se gestionará através de una deducción fiscal quepermitirá cubrir un 70% de los costes deatención extra-escolar de los menores(Child Care Tax Credit).

Para hacer viable esta línea de trabajo,el Gobierno laborista pretende ademáspotenciar la creación de estructuras deatención extra-escolar a menores (beforeand after-school programmes), tratandode ampliar la oferta existente en un millónde plazas, cubriendo el enorme déficitexistente en relación a este tipo deservicios. El objetivo sería desde luegofavorecer los procesos de inserciónlaboral pero también, en este caso,mejorar la calidad de la atención a losniños. No hay que olvidar a este respectoque se estima en unos 350.000 los niñosde entre 5 y 12 años que actualmentevuelven a casas vacías a la finalización dela jornada escolar.

Estas actuaciones, claramenteinspiradas en acciones similaresdesarrolladas en el marco de la reformaamericana del welfare, se enmarcanademás en una acción más general deincremento de los 'child benefits' (2,50libras semanales), siguiendo en ello laestrategia de consolidación de estasprestaciones establecida en el GreenPaper. La prestación seguirámanteniendo su contenido universalista,quedando exenta a efectos fiscales.

La Secretaria para la Seguridad SocialHarman ha manifestado también, por otraparte, la determinación del Gobierno decontribuir a la inserción laboral de lasfamilias monoparentales mediante lacontratación de consejeros socialesespecíficamente orientados a estafinalidad.

4.2. El debate sobre otros posiblesrecortes sociales

La segunda gran medida sometida adiscusión pública en el contexto de laestrategia laborista de contención del



gasto en prestaciones asistenciales hasido la posible reforma de lasprestaciones para discapacitados(disability benefits), propuesta que paraalgunos miembros del Gobierno, enconcreto Harman, apoyada por el ministrode Hacienda Gordon Brown, constituía lamejor vía de actuación para hacer frente alas necesidades existentes en educacióny sanidad, dado el enorme crecimientoregistrado por estas prestaciones en elcontexto reciente de evolución de lapolítica de welfare.

Aunque la elaboración de la propuestallegó a alcanzar un nivel de desarrolloimportante, en este caso a la oposicióncreciente del grupo parlamentariolaborista se sumó la manifiesta oposiciónconservadora a una reforma en estecampo y, sobre todo, disensiones internasdentro del propio gabinete laborista,lideradas por el ministro de EducaciónBlunkett, uno de los ministros queteóricamente deberían habersebeneficiado de la medida. Esta oposiciónha llevado al propio Primer Ministro TonyBlair a imponerse ante los sectores másradicales, moderando sus pretensiones.

La oposición a la reforma de los'disability benefits' marca de hecho unpunto de inflexión desde lasmanifestaciones iniciales orientadas aanticipar la llegada de grandestransformaciones, marcadas por recortessignificativos en el nivel de lasprestaciones, a las propuestasactualmente sobre la mesa, inclusive lascontenidas en el Green Paper, mucho másmoderadas y con renuncia expresa acualquier tipo de recorte radical delsistema de prestaciones. En el casoconcreto de los 'disability benefits', lafuerte oposición encontrada ha llevado a

centrar la actuación en este campo en lalucha contra el fraude, renunciando a laspropuestas iniciales de recorte en algunasprestaciones y de introducción, enrelación a otras, de sistemas decomprobación de recursos, tasación fiscalo incluso límites temporales.

En realidad, de los planteamientosiniciales sólo queda, además de la yareferida perspectiva de lucha contra elfraude, el objetivo de incentivar lainserción laboral en el caso de losdiscapacitados que tengan capacidadsuficiente para trabajar. De hecho, se hanintroducido incentivos en el presupuesto98/99 para favorecer la inserción laboralde este colectivo, aunque se ha dejadoclaro desde el Gobierno que, en ningúncaso, se obligará a trabajar a laspersonas discapacitadas.

Además de los 'disability benefits', elGobierno también estuvo considerandootros recortes sociales, en particular enrelación con los 'housing benefits'. Eneste caso también estos recortes han sidofinalmente descartados, orientándose laactuación a la lucha contra el fraude ydefiniendo la política de inserción laboralen términos fundamentalmente positivos(programas welfare to work).

4.3. Los límites de los recortessociales

Como puede comprobarse, lasmedidas de recorte en las prestacioneshan sido objeto de sustancialreconsideración, evitándose actuacionesdrásticas después de la fuerte oposiciónsufrida con la reforma de las prestacionespara familias monoparentales y, aún másintensamente, con la perspectiva dereforma de los disabilty benefits. No sólono se han puesto en

Luis Sanzo


marcha las medidas más conflictivas(tasación de las prestacionesasistenciales, ampliación de lasprestaciones sujetas a comprobación deingresos) sino que se ha optado inclusopor potenciar las acciones de signocontrario.

En este sentido, además de la yareferida subida de los child benefits, debedestacarse el aumento de las cuantías del'income support' así como las ayudasextraordinarias a personas de la TerceraEdad para financiar sus gastos de energía(20 libras extra a todos los pensionistaspara hacer frente a los gastos energéticosligados al invierno).

Como ya hemos visto, ha quedado claroademás que no se establecerán medidasimpositivas de cara al acceso al trabajo enrelación a las familias monoparentales o losdiscapacitados. Si éstos acceden alempleo, se les garantizará incluso la vueltaal nivel de sus prestaciones anteriores (enlos tres primeros meses en el caso de lasfamilias monoparentales y en el año en elcaso de los discapacitados).

Con estas actuaciones se ha dadosatisfacción a la oposición interna delmovimiento laborista pero también a lamayoría de las organizaciones socialesvoluntarias y a los sindicatos. De hecho,estos colectivos no sólo han sostenidoque el mantenimiento del actual sistemade bienestar sigue siendo abordable,señalando que el Estado británico gastamucho menos en prestaciones socialesque la mayor parte de los demásmiembros de la Unión Europea, sino queresulta además necesario un aumento delas prestaciones sociales. Las subidas delas cuantías del 'income support' y de los'child benefits' deben situarse sin duda eneste contexto.

La reciente evolución de los hechosevidencia en cualquier caso la dificultadque entraña una reforma radical delsistema de prestaciones sociales,caracterizada por la disminución,eliminación o cambio cualitativo delcontenido de las mismas, en especialcuando viene liderado por lasorganizaciones que, en principio, estánnaturalmente llamadas a defender a loscolectivos que se beneficianhabitualmente de estas ayudas sociales.

El actual statu quo no va sin embargo asatisfacer probablemente a nadie,pudiendo considerarse más como unatregua temporal que como el reflejo de unconsenso acabado. De hecho, ya seobservan nuevos movimientos, enparticular en relación a cuestiones comola aplicación de programas más estrictosde inserción laboral, al estilo del 'workfare'americano.

Así, a primeros de abril Harriet Harmanvolvió a salir a la palestra, anunciando quea partir de octubre del año 2000 seadoptarán medidas susceptibles degeneralizar la obligatoriedad de labúsqueda de empleo entre losdesempleados, considerando que paraesa fecha el Gobierno laborista dispondráde suficientes recursos laborales o deformación profesional para ofrecer unaalternativa a la dependencia de lasprestaciones a toda la población activa opotencialmente activa. De tener apoyoesta orientación, podrían volver a lapalestra algunas otras ideas de Harman,concretamente la en su día anunciadaposible consideración de límitestemporales en relación a ciertasprestaciones, concretamente lasaplicadas a familias monoparentales,siguiendo en ello el modelo introducidocon la reforma del welfare americano (conreferencias concretas a la



experiencia desarrollada en Wisconsincuyo gobernador ha sido el primer políticoamericano en proclamar, con afán sinduda retórico, el fin efectivo de la era delwelfare en un Estado americano).

Quedará por comprobar si en este caso,de nuevo, estas propuestas responden sóloa los proyectos de los sectores másradicales del laborismo en su lucha por latransformación en profundidad del welfareo si se trata realmente de actuacionesrealmente asumidas por el Gobierno en suconjunto, susceptibles de ser finalmenteimpuestas a los sectores laboristas másafines al actual sistema de prestaciones.

5. LAS MEDIDAS EMPRENDIDAS ENMATERIA DE EMPLEABILIDAD

Además de las medidas señaladas enel punto anterior, relativas a favorecer lainserción laboral de los padres solos y delos discapacitados dependientes de laasistencia, dos son los grandes tipos demedidas puestos en marcha por elGobierno británico para garantizar laempleabilidad de la población: elprograma de welfare to work destinado amenores de 25 años y las diversasactuaciones orientadas a garantizar unosniveles salariales mínimos a los colectivosde trabajadores sujetos a bajos salarios.

5.1. El welfare to work para jóvenes(New Deal)

El programa de lucha contra eldesempleo juvenil (New Deal) constituyeel instrumento principal previsto en elPlan nacional de lucha contra el parohecho público el 13 de marzo de 1998 y

una de las piezas esenciales delprograma político general del Gobiernobritánico.

Se trata de un programa orientado aincitar a los jóvenes parados de largaduración a reintegrarse en el mercado detrabajo, tratando de hacer realidad elobjetivo plasmado en el manifiestolaborista de mover a 250.000 jóvenesdesempleados de larga duración desde lossistemas welfare al mundo del trabajo o de laformación. El coste del programa se situaráen torno a 1,3 billones de pesetas (5.000millones de libras) para los cinco años de lalegislatura, corriendo en buena parte sufinanciación a cargo de los 3.500 millonesde libras obtenidos como consecuenciade la privatización de las compañíasenergéticas públicas.

Aun manteniendo una prestacióneconómica a los beneficiarios, elprograma pretende alejarlos de ladependencia pasiva de la asistencia,dotarles de cualificaciones operativas enel mercado y permitir a las empresasresponder con flexibilidad a lasnecesidades cambiantes del mercado,incrementando su capacidad productiva.Esta faceta no tiene una importancia menor,debiéndose recordar que, en estosmomentos, las carencias formativasexistentes en áreas clave de la economíabritánica, como las tecnologías de lainformación, están presionando sobre lossalarios y amenazando con tener seriosefectos sobre la inflación.

De forma más específica, losprincipales puntos del programa son lossiguientes:

1. Aunque el objetivo preferente delprograma son los jóvenesdesempleados de larga duración(más de seis mesesdesempleados), podrán igualmente

Luis Sanzo


beneficiarse de él personasdiscapacitadas, padres solos (loneparents), jóvenes que hayanabandonado recientemente serviciosde protección y prisioneros de 18 a24 años que hayan llegado al final desu sentencia. Una especial atencióndebería también prestarse a ayudarla inserción laboral de jóvenespertenecientes a minorías étnicas.

El programa también se extenderá alas personas mayores de 25 añosdesempleadas por más de un añomerced a unos 250 millones delibras adicionales incorporados alprograma.

La orientación final del programa hasido más abierta que la inicialmenteplanteada, exclusivamente orientadaa menores de 25 años. La razón seasocia en buena medida a loscambios que se están produciendoen el desempleo británico, con unnúmero cada vez menor dedesempleados menores de 25 años(menos de 118.000 a principios de1998 frente a los 216.000 mayoresde 25 años desempleados por másde dos años).

En general, el planteamiento básicodel programa es que no deberíahaber personas jóvenes en unasituación de desempleo que no seincorporen a algún programa deinserción laboral en un plazorazonable de tiempo, normalmenteinferior a seis meses.

2. Transcurridos al menos 6 meses deinactividad, las personas a las quese dirige el programa,principalmente menores de 25 años,accederán a un periodo intensivo de

asesoramiento y orientación cuyaduración será de 4 meses.Transcurrido este periodo, de nohaberse encontrado un empleo, se lesofrecerá alguna de las alternativassiguientes: un trabajo subvencionadopor el gobierno, un trabajo de seismeses de duración en un grupo detrabajo local (environmental task force)o en el sector voluntario (voluntarysector) o una formación a tiempocompleto durante un periodo de docemeses.

En el caso de negativa a aceptaralguna de las mencionadasalternativas, los afectados perderánsus prestaciones sociales, aspectoque resulta clave a la hora deconsiderar el sentido real de esteprograma. El programa se inspiraen la idea de la responsabilidadpersonal de trabajar tanto como enla relativa a la necesaria oferta socialde una oportunidad para el trabajo,recogiendo en gran medida lasformulaciones de los programas'workfare’ americanos.

3. A fin de garantizar un númerosuficiente de puestos de trabajopara poder ofertar a la poblaciónobjeto del programa, el Estadoofrece a los empleadores, por lacontratación de una de estaspersonas por un tiempo mínimo de30 horas semanales, unasubvención semanal de hasta 60libras durante un periodo de seismeses. Esta subvención puede sercomplementada mediante el accesode las empresas a fondoscomplementarios para formación.

Los trabajos ofertados deberíancontinuar más allá de este periodoinicial de seis meses, a menos que el



empleador pueda justificar que laexperiencia laboral de seis mesesofertada constituye una oportunidadde alta calidad para los jóvenes decara a mejorar sus oportunidades deempleo. En tal caso, la experiencia seentendería como positiva y aceptableen términos de cualificación y deformación.

A fin de evitar abusos en laaplicación del programa, losempleadores que contraten apersonas con cargo al mismodeberán comprometerse a nodesplazar trabajadores existentespara crear puestos de trabajovacantes. Se espera que losempleadores retribuyan a susempleados según las normas delmercado, no pudiendo en ningúncaso el empresario obtener unbeneficio económico monetariodirecto del programa.

Inicialmente, los objetivos delgobierno se centran en que un 40%de los 250.000 participantes en elprograma accedan a un empleo. Un25% de este porcentaje del 40%correspondería a contratacionesrealizadas en el sector público.

El programa se ha implantado en doceáreas piloto en enero de 1998,generalizándose a todo el país a partir deabril, tal y como se ha concretadorecientemente en el Presupuesto británico99/98. El éxito de la aplicación delprograma gubernamental dependerá de lamedida en que las empresas privadas secomprometan con él y con la contrataciónde estos colectivos. De ahí la importanciade la labor de captación a realizar en elámbito empresarial, insistiéndose en estecaso por parte del Gobierno británico enlos beneficios que las empresas pueden

obtener de un proceso de cualificación yacceso a la experiencia laboral de nuevoscolectivos laborales.

Siguiendo el modelo de trabajo decaptación de empresas introducido enEstados Unidos por la AdministraciónClinton, la labor desarrollada por elGobierno en este campo está siendoimportante, con un número sustancial deempresas y organizaciones que ya se hancomprometido con el programa,especialmente en el caso de las grandesempresas, muchas de ellasmultinacionales. Entre 3.000 y 4.000empresas, según las fuentes, se hancomprometido a ofrecer trabajo,habiéndose conseguido una cifra de16.000 colocaciones a principios de abrilen las áreas piloto de aplicación inicial delprograma. Hay que señalar que el trabajode captación se está viendo facilitado porla existencia de una fuerte demanda defuerza de trabajo en varios sectores de laeconomía.

El éxito gubernamental en su afán decaptación de empresas colaboradorasestá siendo algo menor en el marco de lasinstituciones bancarias y financieras, loque ha inducido al Gobierno a lanzar afinales de marzo una campaña específicade concienciación en este sector, dirigidaespecíficamente a la City londinense. Estacampaña ha contado con el apoyo delMidland Bank, una de las escasasentidades financieras comprometidasdesde sus inicios con el programa.

La iniciativa británica cuenta con ungran nivel de apoyo a nivel europeo. Elplanteamiento de inserción laboral de losjóvenes frente a la asistencia y laperspectiva de acciones deacompañamiento personalizado para lainserción ha inspirado de hecho

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la formulación del programa TRACEfrancés, uno de los elementos clave delnuevo Plan de lucha contra la exclusiónaprobado en Francia.

La idea de financiar el trabajo y no laasistencia entre los jóvenes es una ideacompartida tanto por los socialistasfranceses (como declaró recientemente elsecretario de Estado francés para laSanidad, Bernard Kouchner, "Nous avonsdes préoccupations identiques quitournent autour de moins d'assistance etde plus de retour á l’emploi’) como por elcandidato socialdemócrata para elGobierno alemán, Schröder.

5.2. Los incentivos al trabajo

Además del programa específico dewelfare to work para jóvenesdesempleados, destacan las diversasmedidas, normalmente de carácter másgeneral, orientadas a favorecer el accesoal trabajo de los colectivos dependientesde las prestaciones asistenciales,incluyendo aquí las acciones orientadas afavorecer a los trabajadores con bajossalarios.

Este aspecto tiene una granimportancia en Gran Bretaña ya que eneste país los salarios llegan a resultar muybajos, incluso en el caso de trabajos atiempo completo, viéndose ademásafectados por un sistema fiscal regresivo,con una tasa impositiva mínima muyelevada, situada en el 20%. Este es ungrave problema para aquellos queacceden a empleos de baja remuneracióndesde la asistencia, perdiendo con ello elbeneficio de sus prestaciones de origen.

De hecho, en Gran Bretaña el acceso alempleo no garantiza de forma automática

ni la superación de la pobreza ni siquiera,en algunos casos, ingresos superiores alos disponibles en el marco de laasistencia, lo que hace que muchosbritánicos eviten el trabajo declarado yescasamente remunerado para conseguirlos subsidios estatales. Esto esparticularmente evidente en el caso deaquellos colectivos que en el marco delrégimen asistencial pueden acceder adiferentes prestaciones (por ejemplo lasfamilias monoparentales).

Por ese motivo, las bajas tasas dedesempleo existentes en Gran Bretañaencubren la realidad de un desempleopotencial muy superior, enmascarado porun número muy amplio de personasorientadas hacia prestaciones sustitutivascomo las 'disability allowances' o inclusoel 'income support'. Esta circunstanciaexplica por otra parte que desde 1990 nohaya habido apenas generación deempleo neto en este país, a pesar de laextensiva desregulación de los mercadosde trabajo bajo los gobiernosconservadores.

En estas condiciones, la superación deldesempleo no pasa sólo por accionesclásicas de mejora de los niveles deempleabilidad, como las acciones deformación, sino también por hacersuficientemente atractivos los empleosdisponibles que se caracterizan por subaja remuneración y/o por sus peorescondiciones de trabajo.

En este caso, por tanto, la empleabilidadno se asocia tanto a capacitación deldesempleado como al aumento de lacapacidad de atracción de los empleosrealmente existentes o susceptibles de sercreados. El objetivo del Gobierno británicose centra precisamente en tratar deremover cualquier desincentivo para elacceso a este tipo de



empleos de forma que los desempleadosopten por el trabajo frente a la asistencia.

Bajo el lema de «el trabajo paga yrecompensa la iniciativa», Brown expusoen la presentación del nuevo presupuestobritánico 98/99 un programa que puedeconstruir «un Estado moderno de bienestarque, en lugar de atrapar a la gente en lapobreza, provee de oportunidades paratodos». La reforma del sistema debienestar se compagina por tanto tambiéncon el establecimiento de un sistema deincentivos a empleadores y empleados,particularmente en relación a bajos salarios("/ say to those who can work: This is ourNew Deal. Your responsibility is to seekwork. My guarantee is that if you work,work will pay").

Además de planteamientosdirectamente vinculados a la reforma delsistema de seguridad social (nationalinsurance), con un incremento de losumbrales a partir de los cuales resultaobligatoria la cotización, las reformas eneste campo se centran fundamentalmenteen tres dimensiones: instauración de unsalario mínimo, implantación del WorkingFamily Tax Credit y rebaja de los topesfiscales del 20 al 10% en las categoríasbajas de la escala laboral.

5.2.1. El salario mínimo

El gobierno laborista presentó el 27 denoviembre de 1997 un proyecto de ley quedesembocará en la instauración, en laprimavera de 1999, de un salario mínimo.El Reino Unido sigue siendo en laactualidad el único de los grandes paísesindustrializados europeos en el que lasremuneraciones de la poblaciónasalariada depende en la práctica de unadecisión discrecional del empresario.

El proyecto aprobado introduce unsalario mínimo aplicable a escalanacional, sin distinción de región, sectorde la economía o tamaño de la empresa,quedando exentos únicamente lostrabajadores autónomos y los empleadosen organizaciones caritativas a razón dealgunas horas por semana. Laintroducción del salario mínimo constituyeuno de los mecanismos necesarios paraponer fin a salarios de miseria en GranBretaña, según la propia expresión de laministra de Comercio e Industria,Margaret Beckett, con salarios horarios aveces inferiores a dos libras/hora.

La cuantía del salario se dará a conoceren mayo de 1998 como continuación a lasconclusiones de la comisión creada aestos efectos. El umbral donde situar elnivel del salario mínimo está siendo,como era de prever, objeto de ampliodebate. Mientras los sindicatos piden queel mínimo se sitúe por encima de las 4libras (4,40 en el caso de algunoscolectivos minoritarios), los empresariosseñalan que 3,20 es el máximo posible sino se quieren introducir importantespérdidas de empleo. Los conservadores,por su parte, siguen oponiéndose acualquier tipo de salario mínimo.

La problemática de algunos gruposespeciales es igualmente resaltada, nofaltando los sectores que auguranpérdidas de empleo en estos grupos(jóvenes, personas sin cualificación,discapacitados, etc.).

5.2.2. El Working Family Tax Credit

Otra medida fundamental introducida porel Gobierno británico es el Working FamilyTax Credit, una actuación que se inspira enel modelo americano de Earned Income TaxCredit(EITC) y que pretende ayudar a las

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familias trabajadoras con menos recursosa hacer frente al pago de impuestos quese deriva de su incorporación al trabajo loque, como hemos visto, les acabasituando con frecuencia en una posiciónsimilar o incluso peor a la anterior a lainserción laboral. El objetivo de laprestación es que el desempleado queencuentra un trabajo, aunque sea malremunerado, siempre acabe ingresandomás que lo que cobraba estando en eldesempleo, sintiendo por tanto incentivospara acceder al trabajo o mantenerse en él.

La medida se ha concretado en elPresupuesto 98/99 y se pondráefectivamente en marcha en octubre de1998. Establece para las familias con almenos un miembro empleado a tiempocompleto unos umbrales mínimos deingreso, superiores a los de lasprestaciones por desempleo, que segarantizarán, en el caso de lostrabajadores afectados, mediante unaaportación pública complementaria en lapaga semanal. No será necesario solicitarprestaciones asistencialescomplementarias, si bien podrá seguircobrándose el complemento a través dela Seguridad Social. El programa prevéademás un umbral complementario, denivel superior, por debajo del cual lostrabajadores quedarán exentos del pagode impuestos.

En definitiva, tal y como quedaformulado, este sistema garantiza, paralos trabajadores con bajos salarios:

1. La percepción de su salario departida.

2. La obtención de un complementoeconómico, incorporado a la pagasemanal, decreciente conformesube la cuantía del sueldo,garantizado por el Estado.

3. La exención de estos ingresos aefectos fiscales.

4. La posible acumulación de otrasprestaciones asistenciales nosometidas a imposición,particularmente los 'child benefits'.

El Working Benefit Tax Credit sepresenta como un primer paso en ladirección de una mayor integración entreel sistema fiscal y el sistema deprestaciones asistenciales, objetivo queestá en la mente del gobierno británico enel largo plazo. Tal y como señaló ante lacorrespondiente comisión parlamentariaMartin Taylor, presidente del grupo detrabajo gubernamental para el estudio delsistema fiscal y de prestaciones británico, latotal integración de ambos sistemas nopuede ser planteada en estos momentospero podría llegar a tener sentido en elfuturo, concretándose en un sistemaintegrado de impuestos y prestaciones.

En cierta forma, de hecho, el WorkingFamily Tax Credit tiene vocación defuncionar a modo de impuesto negativosobre la renta, completando el Estado losingresos de aquellos trabajadores que nollegan a un nivel suficiente de renta yestableciendo un punto neutro en el queel Estado ni aporta complemento alguno nirecauda cuantía alguna. Al igual quesucede con el EITC americano, esteplanteamiento puede llevar a dejar deconsiderar el complemento aportadocomo una prestación social (tal y comoaún sucede en la actualidad con el FamilyCredit), presentándose más bien como uncomplemento fiscal.

Esta sería, en realidad, la principalnovedad que introduce el Working FamilyTax Credit en relación al Family Credit,prestación de contenido estrictamenteasistencial. El paso de un



mecanismo asistencial a otrofundamentalmente fiscal (aunque noenteramente) tiene la ventaja básica delimitar los efectos de estigmatización quese asocian o pueden asociarse alcontacto con los servicios asistenciales.Permite además vincular estrictamente lapercepción de los complementossalariales al propio hecho del trabajo, loque se concibe como un elemento clavepara pasar de una mentalidad basada enla asistencia a una vinculada a la ética deltrabajo. Desde una perspectiva financiera,en relación al Family Credit, el nuevosistema implica una mayor aportaciónfinanciera por parte del Estado. El costeañadido es de alrededor de 1.000 millonesde libras, lo que supone un incrementodel 50% respecto al coste actual delFamily Credit. No obstante, debe decirseque en estas cantidades queda incluida laparte correspondiente a la subvenciónprevista para la atención extra-escolar demenores en el marco del programa deinserción laboral de las familiasmonoparentales (Child Care Tax Credit).

5.2.3. El mínimo de ingresos no sujeto aimposición

El Working Family Tax Credit estállamado a combinarse con una tasaimpositiva mínima del 10% en el caso delos hogares con menos recursos, en vezdel tope mínimo actualmente establecidoen el 20%.

La medida, que constituía una de laspromesas contenidas en el programaelectoral laborista y una pieza clave en elproceso de armonización entre el sistemafiscal y de welfare, ha sido finalmenteanunciada en el Presupuesto 98/99.

Se ha dejado sin embargo manos libresal Gobierno para implantarla en elmomento en que lo considere másoportuno, lo cual no deja de ser chocantea la vista de la rápida implantación deotras reducciones fiscales, en concreto lareducción del impuesto sobre losbeneficios de la sociedades, en vigor apartir de abril 1999.

6. REFLEXIONES FINALES

Para concluir el artículo, presentamos acontinuación unas breves reflexionesfinales sobre el modelo de reforma delEstado de Bienestar actualmente encurso en Gran Bretaña.

1. En primer lugar, podemos destacarque la preocupación central de lasmedidas británicas, en lo relativo ainserción laboral, se centra en doscolectivos básicos: jóvenes yfamilias monoparentales,fundamentalmente madres solteras.De una u otra forma, se buscalimitar el acceso de estos grupos alsistema asistencial como vía parareducir el nivel de gasto y prevenirla cultura de la dependencia,considerándolos como dos gruposparticularmente de riesgo a estenivel.

La preocupación por estos doscolectivos está también presente enlos procesos de reforma en curso enotros países. En el caso de lasfamilias monoparentales, laexperiencia americana de reformadel welfare se centra de hechofundamentalmente en estecolectivo, insistiendoespecíficamente en las acciones deinserción laboral, los límitestemporales al mantenimiento en la

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asistencia y las medidascomplementarias de 'child care'.Aunque en Francia el tratamientode los padres o madres solos conhijos no plantea tanto debate social,sí debe resaltarse que se plantean,en el contexto del nuevo plan delucha contra la exclusión, medidaseconómicas de estímulo a la vueltaal empleo. En este caso, sinembargo, los complementossalariales tienen una aplicaciónestrictamente temporal, a diferenciadel carácter estructural que suponeel Working Family Tax Credit o elEITC americano.

En el caso de los menores de 25años, ya hemos podido comprobarque la filosofía de aproximación a lainserción laboral de este colectivoresulta muy similar en Francia, conun programa TRACE muy en la líneadel programa británico de Welfare toWork o New Deal.

La oposición del Gobierno Jospin aintegrar en el 'Revenu Mimimumd'lnsertion' (RMI) a los menores de25 años en Francia, en contra de lasreivindicaciones del movimiento deparados, es especialmentesignificativa en este contexto,explicándose por la oposiciónexistente a que este tipo depersonas dependan de laasistencia. El que en Gran Bretañalos menores de 25 años sí accedanactualmente a las prestaciones degarantía de ingresos mínimos(income support) constituye dehecho uno de los motivos por losque este grupo goza de tantapreferencia en la definición de las

intervenciones laboristas en materia deinserción laboral.

Ambos Gobiernos comparten dehecho la perspectiva de que laintegración social de los másjóvenes pasa por el acceso alempleo y no por la dependencia delas prestaciones asistenciales.

2. El segundo aspecto de interés aresaltar es la dificultad que estánencontrando los sectores másradicales del laborismo en su luchapor transformar de raíz el sistemade protección y asistencia social. Ladificultad de imponer estas medidasdesde la izquierda se hace sin dudaevidente, encontrando una muyfirme oposición en amplios núcleosdel laborismo, de los sindicatos y delas organizaciones nogubernamentales. Aunque no esdescartable una solución a laamericana, donde al final lasreformas radicales se imponen conel apoyo (o la presión) de lasfuerzas conservadoras, es pocoprobable que esto pueda constituiruna salida en Gran Bretaña en elcorto y medio plazo.

3. El tercer aspecto a resaltar se asociaen gran medida con el anterior. En lapráctica, el origen de losplanteamientos radicales detransformación del welfare en GranBretaña, vigentes en sectoresimportantes del laborismo en elpoder, se asocia al hecho de que, enestos momentos, el debate en tornoal Estado de Bienestar no sólo estácondicionado por la polaridadizquierda-derecha sino también porla propias contradicciones internas



de los grupos defensores del Estado deBienestar.

De hecho, en el debate relativo a lareforma británica, la cuestión clavereal se vincula con la dicotomíamantenimiento o desarrollo de lasprestaciones asistenciales versusmodernización y desarrollo de losgrandes servicios públicos,particularmente educación y desalud. La contradicción afectadirectamente por ello a los propioscolectivos comprometidos con ladefensa del modelo general delEstado de Bienestar.

Aunque el crecimiento económicobritánico está contribuyendo afavorecer por ahora elmantenimiento del statu quo (puedemantenerse el nivel de lasprestaciones y al mismo tiempoaumentar la inversión en serviciospúblicos), habría que ver cuál seríala situación si el nivel de crecimientoeconómico se estancara.

4. Un cuarto aspecto a destacar es lafuncionalidad de reformas como lasactualmente desarrolladas en GranBretaña en relación alfuncionamiento del sistemaeconómico. Esta funcionalidad nosólo se percibe a nivelmacroeconómico (la reforma delsistema de prestaciones es unacondición del proceso más generalde modernización de la economía)sino también a nivelmicroeconómico.

A diferencia de lo quehabitualmente se cree, laexperiencia americana reciente con

beneficiarios del welfare vuelve ademostrar que, lejos de tener unapropensión a la dependencia delas prestaciones, estos colectivospueden resultar extremadamentefuncionales para las empresas enperiodos de fuerte demanda defuerza de trabajo, aportando unamano de obra barata susceptiblede ser reciclada con resultadosfavorables en términoscompetitivos. El interés por losbeneficiarios del welfare resultahoy evidente en muchos sectoresempresariales americanos comoalternativa para suplir carenciaslaborales (cuantitativas ycualitativas).

Esta cuestión debe llevar a undebate en profundidad sobre laarticulación de las políticas deinserción laboral y de protección delos trabajadores, tratando degarantizar condiciones de trabajoadecuadas para los asalariados yde evitar abusos empresariales,financiados en parte con fondospúblicos.

5. Conviene en quinto lugar realizaruna breve mención al discursoideológico general e incluso a lautilización de algunos términosespecíficos por parte de la actualizquierda europea. En concreto, laidea del fin de la asistenciaproclamada por Blair (en una formasimilar a la de la superministraAubry en Francia), aunfundamentándose en un objetivopolítico progresista, entraña sinembargo riesgos objetivos.

Luis Sanzo


El discurso ideológico actual, que enestos momentos puede servir parajustificar un giro radical en relación auna gestión conservadora de laasistencia, puede sin embargo llegar aservir en otros momentos para justificaruna transformación conservadoraradical del sistema. Estatransformación podría incluso llegar aponer en tela de juicio el propioderecho a la asistencia, derechomenor y poco apreciado sin duda peroque, recogido en los principadostratados internacionales de derechosocial, ha constituido la base para ladifusión y consolidación jurídica desistemas de garantía de ingresosmínimos, complementarios de lasprestaciones de seguridad social.

Éste no es un peligro menor, tal ycomo evidencia la experienciaamericana. La introducción de límitestemporales al acceso a lasprestaciones asistenciales, aprobadaen la PRWORA americana de 1996,constituye de hecho la máximaexpresión real de la idea del fin de laasistencia. En este caso, el fin de laasistencia puede pasar simplementepor la finalización del tiempo máximodurante el cual se garantiza el derechoa una prestación asistencial y no por elacceso a un empleo garantizado por elEstado.

6. En todo caso, los planteamientosbritánicos de reforma del Estado de

Bienestar tienen sin duda un graninterés por su voluntad de anteponerel derecho al trabajo a la dependenciade las prestaciones, planteamientoque tiende a consolidarse como unacaracterística de la izquierda europeaen su definición de una modernapolítica social.

En cierta forma, además, el modelobritánico se caracteriza sobre todo porsu intento de asociar salario,prestaciones económicascomplementarias y las formas desalario indirecto ligadas a los grandesservicios públicos —educaciónpública, sanidad gratuita,subvenciones a la vivienda, etc.—como los principales instrumentospara la integración social y lasuperación de la pobreza y laexclusión.

En este sentido, la propuestabritánica constituye una referenciaoriginal que, para el estudioso de lossistemas sociales, tiene tanto interéscomo el modelo francés —en el quelas medidas de reparto del trabajoresultan fundamentales— o losmodelos de los pequeños países delnorte europeo, especialmenteDinamarca y los Países Bajos—caracterizados por su éxito enmantener un modelo tradicional deEstado de Bienestar en un contexto derecuperación de situaciones de plenoempleo—.

«La reforma del estado de bienestar en Gran Bretaña» · Como resume Tony Blair, "En esta...

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