La política fiscal en la Unión Europea: ¿convergencia o ... · organisms could act. ... la CE...

Teodoro Cordón EzquerroAgencia Estatal de Administración Tributaria

Manuel Gutiérrez LousaInstituto de Estudios Fiscales-Universidad Complutense de Madrid

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C L M . E C O N O M Í A , N º 9 , S e g u n d o S e m e s t r e d e 2 0 0 6 . P á g s . 6 1 - 9 6

La política fiscalen la Unión Europea:

¿convergencia o competencia?

ResumenLa política fiscal en la Unión Europea es desarrollada por los Estados miembros. Sólo

cuando se produzca una alteración de las condiciones para el funcionamiento del mercadocomún podrían intervenir los órganos comunitarios. En este contexto, cabe analizar si laspolíticas fiscales han convergido o competido en la captación de los factores productivos,en especial el factor capital. La experiencia comunitaria demuestra que la competencia haacercado los sistemas fiscales y los logros armonizadores han sido escasos.

Palabras clave: armonización, Unión Europea, impuestos, fiscalidad.Clasificación JEL: H20

AbstractFiscal policy of European Union is developed by the member states. Only when a

change in the conditions of common market functioning is produced, communitarianorganisms could act. In this context, it is possible to analyse if the fiscal policies haveconverged or competed in the productive factors attraction, especially capital factor. Thecommunitarian experience shows that the competitiveness has brought closer the taxationsystems and the harmonization results have been scarce.

Key words: harmonization, European Union, taxes, taxation.JEL Classification: H20

L A P O L Í T I C A F I S C A L E N L A U N I Ó N E U R O P E A : ¿ C O N V E R G E N C I A O C O M P E T E N C I A ?

1.- Introducción.La Comunidad Europea (CE) desarrolla su acción competencial

a través del principio de atribución por el cual sólo posee lascompetencias atribuidas o cedidas por los Estados miembros en elTratado de la Comunidad Europea (TCE). Sin embargo, comocláusula de cierre del sistema competencial, el artículo 308 del TCEreconoce residualmente a la CE competencia si resulta necesariapara lograr el funcionamiento del mercado común, uno de losobjetivos de la CE, y no existe otra base jurídica que atribuyacompetencia en el supuesto de hecho. En los ámbitos que no seande su competencia exclusiva, de acuerdo con el artículo 5 del TCE,la CE intervendrá, conforme al principio de subsidiaridad, sólo en lamedida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan seralcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, porconsiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a losefectos de la acción contemplada, a nivel comunitario. Si bien estaactuación se regirá por el principio de proporcionalidad, puesninguna acción de la CE excederá de lo necesario para alcanzar losobjetivos del TCE 1.

Entre las competencias atribuidas a la CE no se encuentra lapolítica fiscal 2. Esta materia está intrínsecamente unida a lasoberanía de los Estados y constituye, por otra parte, el únicoinstrumento de política económica de éstos ante la cesión de lapolítica monetaria al Banco Central Europeo tras la implantación dela moneda única. No obstante, para garantizar la libre circulación demercancías, personas, servicios y capitales en un mercado común es

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1) Véase, sobre el sistema competencial de las Comunidades Europeas, Linde Paniagua (2001) yBlázquez Navarro (2005).2) No obstante, se vislumbran los cimientos de una política fiscal europea. Así, si entendemosque las funciones de una Hacienda moderna, siguiendo las enseñanzas de Musgrave y Musgrave(1983), son la asignación, la redistribución y la estabilización, observamos cómo éstasconforman políticas comunitarias que ya han hecho su aparición, en concreto las quegarantizan la libre competencia, la conservación del medio ambiente compatible con eldesarrollo sostenible, la cohesión económica y social, el pleno empleo y los estímulos para crearuna CE más competitiva, con crecimiento sostenible y creación de empleo, y la estabilidadpresupuestaria como instrumento de equilibrio fiscal y soporte básico de la moneda única.

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necesario evitar las distorsiones que se deriven de la incidencia deun diferente régimen fiscal sobre la movilidad de los bienes,servicios, personas y capitales 3.

La distorsión fiscal la podemos definir como la existenciade una discriminación de origen fiscal que altera las condiciones deconcurrencia de un mercado, de tal suerte que se provocanmodificaciones apreciables en las corrientes normales del tráfico 4.En consecuencia, la movilidad de los factores productivos, como lade los bienes y servicios, se verá condicionada por la divergencia delos sistemas fiscales nacionales, lo que provoca un desplazamientode los mismos desde los Estados con mayor presión fiscal a los quela tengan menor.

Ante este problema cabe plantearse diversos mecanismos paraatenuar o, en su caso eliminar, las distorsiones de origen fiscal. Lamenos ambiciosa, consistiría en adoptar mecanismos decoordinación fiscal que actúen para evitar las consecuencias de lasdistorsiones sobre las condiciones de competencia pero sin afectara las causas, es decir, respetando la diversidad de sistemas fiscales ymanteniendo íntegra la soberanía fiscal de los Estados 5. Otraposibilidad consiste en tratar de conseguir una armonización fiscalque supondría un proceso de ajuste de los sistemas fiscalesnacionales para adaptarlos a los objetivos del mercado común. Endefinitiva, mecanismos que actúen sobre las causas de lasdistorsiones fiscales y que conllevarían cesiones de soberanía de losEstados 6 .

2.- La armonización fiscal.Son diversas las razones que explican el carácter prioritario de

la armonización fiscal en un mercado común. En primer lugar,desaparecen los derechos arancelarios con lo que se favorecen lastransacciones mercantiles y la movilidad de las mercancías entre losEstados miembros. En segundo lugar, se estimula la movilidad de

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3) Véase Cordón Ezquerro y Gutiérrez Lousa (2006).4) Véase Fuentes Quintana (1961).5) Véase Corona y Varela (1989).6) Esta delimitación no es pacífica en la doctrina. Así, algunos autores consideran que la coordinación, laarmonización, etc. son expresiones sinónimas derivadas de las diferentes traducciones de los tratados,véase sobre este tema a Mata Sierra (1996).


los factores de producción y la competitividad empresarial dentrodel territorio común y, en tercer lugar, obliga a reorganizar lossistemas fiscales nacionales con arreglo a criterios de neutralidadque eviten las distorsiones tributarias para consagrar la libremovilidad de los bienes, los servicios y los factores productivos 7.

Desde esta posición, la armonización fiscal consistirá en unproceso de ajuste de los sistemas fiscales nacionales para adaptarlosa los objetivos comunes del mercado único 8.

2.1. Enfoques teóricos posibles en el proceso dearmonización fiscal.

Tres son los enfoques teóricos que pueden recogerse en tornoal concepto de armonización fiscal. El primero de ellos, enfoqueigualación, se basa en el establecimiento de los mismos impuestosy tipos de gravamen en todos los Estados miembros de un mercadocomún. El segundo, enfoque aproximación, supone la aplicación delos mismos impuestos pero con tipos de gravamen diferentes.Finalmente, el enfoque diferencial, que no implica la fijación deimpuestos y tipos de gravamen idénticos, sino cambios fiscalesfavorables a la propia filosofía del proceso armonizador 9.

En un área integrada, donde el objetivo inmediato es construirun mercado común sin distorsiones fiscales, es difícil aplicar lasexperiencias del federalismo fiscal que parten de la hipótesis de unasoberanía fiscal supranacional que corrige las posibles diferencias.Así, en un Estado federal los estados federados siguen, en ocasiones,un enfoque diferencial porque la autoridad federal a través detransferencias compensatorias corrige las posibles distorsiones

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7) Véase Shoup (1967).8) Véase Musgrave (1967).9) Véase, sobre los distintos enfoques del concepto de armonización fiscal, Dosser (1967), Corona y Varela(1989), Paredes Gómez (1993) y Cordón Ezquerro y Gutiérrez Lousa (1997). Más recientemente, HortaláVallvé y Roccatagliata (2000) y de la Hucha (2004) deducen de la lectura del TCE que la expresiónarmonización debería reservarse para los impuestos indirectos, de acuerdo con el artículo 93 del TCE, y eltérmino aproximación de legislaciones para los impuestos directos, de acuerdo con el artículo 94 del TCE.Sin embargo, esta distinción no es del todo clara. La armonización, con sus distintos enfoques, afecta tantoa la fiscalidad directa como a la indirecta. Como señala Agulló Agüero (1986), los artículos anteriormentecitados lo único que determinan es que para la fiscalidad indirecta existe un Derecho Comunitariooriginario que le es directa, específica e inmediatamente aplicable y para la fiscalidad directa sólo estaríalegitimada la acción comunitaria por el Derecho Comunitario derivado para garantizar el establecimiento oel funcionamiento del mercado común. En consecuencia, la armonización de la fiscalidad directa requiere,por acción del principio de subsidiaridad, que se produzca previamente una distorsión que altere lascondiciones de competencia del mercado común. Por el contrario, si éste funcionase correctamente por las“fuerzas del mercado”, aún existiendo divergencias en los sistemas fiscales de los Estados miembros,las instituciones comunitarias deberían abstenerse de intervenir en esta materia.


existentes en la localización de los factores más móviles 10.

Por el contrario, en un mercado común la falta de autoridadsupranacional con competencias en política fiscal impide losmecanismos de compensación antes vistos, lo que implica, almenos teóricamente, que sólo un enfoque igualación sea viable enla búsqueda de la eficiencia asignativa.

Esta conclusión, precisamente, es el mayor obstáculo delproceso de armonización fiscal comunitario pues la implantación dela unión económica y monetaria al restringir a los Estados miembrosla posibilidad de desarrollar una política monetaria autónomaimplica que adoptar el enfoque igualación sería tanto comorenunciar, de hecho, a su soberanía fiscal y a mediatizar, en algunamedida, las funciones tradicionales del Estado.

Por todo ello, el proceso de armonización en el ámbito de la CEsólo es viable desde un enfoque aproximación que permita elacercamiento gradual de los sistemas fiscales de los Estadosmiembros para corregir únicamente las distorsiones tributarias queimpidan o dificulten la realización de un mercado común y,simultáneamente, dote de márgenes de autonomía a las políticasfiscales de los Estados miembros 11.

2.2. Características de la armonización fiscal.

Los enfoques teóricos antes expuestos, en cuanto pretendenobtener la eficiencia asignativa y corregir las distorsiones fiscales,caracterizan el proceso de armonización fiscal como un mecanismode ajuste de los diversos sistemas tributarios nacionales con el fin dealcanzar unos objetivos o fines económicos comunes. Asíplanteado, la armonización tendrá un contenido instrumental 12

respecto a determinados fines -el correcto funcionamiento delmercado único- y será dinámico 13, en la medida que también lo sonlos fines y objetivos del proceso. Siendo, finalmente, un procesogradual en el tiempo pues los sistemas fiscales, por su carácterestructural, tratan de adecuarse a las nuevas realidades económicasque la unión económica y monetaria va generando 14.

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10) Véase Cordón Ezquerro y Gutiérrez Lousa (2006).11) Véase Cordón Ezquerro y Gutiérrez Lousa (1997).12) Véase Calle Saiz (1970).13) Véase Cayón Galiardo, Falcón y Tella y de la Hucha Celador (1990).14) Véase Cordón Ezquerro y Gutiérrez Lousa (1997).


Sin embargo, un sector de la doctrina considera que laarmonización fiscal no es un instrumento para conseguir undeterminado fin -un sistema fiscal neutral- sino que presentavalores propios 15. Desde esta perspectiva, se propone otro conceptopor el cual en lugar de maximizar una función de bienestar social, semaximiza una función que pasa de ser exclusivamente económicaa incluir también como variable el acercamiento hacia la unidadpolítica europea. En esta línea, se considera que en un mercadoúnico, precisamente por no ser una unión política, la armonizaciónjuega un papel intrínsecamente político y no meramenteinstrumental 16. Así, la armonización implica un cierto grado deconsenso acerca de las reglas de juego fiscal, asegurando un repartoequitativo de las ganancias del mercado único a través de unadivisión justa de los ingresos fiscales y una suavización de losincentivos al arbitraje fiscal. Si bien, en ausencia de una verdaderapolítica fiscal comunitaria, la resistencia de los Estados a perder unaparte de su soberanía marcará el techo de la armonización de lossistemas fiscales. Pero esta discrecionalidad de los Estados se verárestringida por las decisiones ya adoptadas para crear un mercadoúnico que impedirá una política fiscal autónoma en sus ámbitostradicionales: asignación eficiente, redistribución equitativa yestabilización económica.

Otra alternativa doctrinal para analizar la armonización fiscal esentender que es un proceso de negociación 17 en el que conseguirun sistema fiscal neutral y una Europa políticamente unida no sonsino una parte de los diferentes intereses en juego, que tambiénincluyen otros que son en ocasiones contrarios a aquéllos. Porejemplo, mantener un cierto grado de soberanía fiscal en cadaEstado miembro que permita diseñar con flexibilidad la políticafiscal o establecer ciertas ventajas comparativas en la captación derecursos para ir nivelando las desigualdades existentes en laproductividad del capital, pueden ser intereses compatibles con labúsqueda de la neutralidad fiscal o de una unidad política. Desdeesta perspectiva, se puede analizar la estabilidad del proceso dearmonización fiscal en función de las interrelaciones entre lasopciones elegidas por los diferentes Estados miembros de la CE

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15) Véase Dosser (1967).16) Véase González-Páramo Martínez-Murillo (1990).17) Véase Lasheras Merino (1990).


según los distintos intereses que intervienen. Esto rompe lalinealidad para buscar la opción óptima e introduce el relativismo deun análisis estratégico del proceso de negociación. Para ello, sepuede pensar en la existencia de un juego entre los distintosEstados miembros con dos opciones que son elegidas según losresultados esperados por la interrelación entre las diferentesopciones.

Finalmente, en los últimos años un sector de la doctrina analizala armonización fiscal, paradójicamente, como una salvaguarda dela política fiscal de los Estados miembros 18. Esta perspectivadoctrinal parte de la idea que si se hubiera obtenido un mayorgrado de armonización fiscal institucional no se habría tenido querenunciar el poder tributario a favor de las fuerzas del mercado, enun ámbito que debería seguir siendo prerrogativa exclusiva de lospoderes públicos. Así, como resultado de la competencia fiscal, enocasiones los Estados miembros ostentan mayor poder de factosobre impuestos armonizados que sobre los que no lo están.Por otra parte, refuerza esta idea el proceso de armonizaciónnegativa o impropia que resulta de la interpretación del Tribunalde Luxemburgo, en el sentido que dicha armonización no tratade desarrollar un mandato comunitario que obligue a evolucionaren un determinado sentido, sino que trata de reducirprogresivamente el crecimiento de las políticas fiscales autónomasque puedan influir en cualquier política común y afectar al mismotiempo a la prohibición de discriminación fiscal 19. Desde estaperspectiva, la falta de armonización provoca que únicamente elTribunal de Luxemburgo analice las normas fiscales nacionalesdesde los principios de eficiencia y no discriminación sin atender ala equidad que debe informar un sistema tributario 20.

2.3. Estrategias frente al proceso armonizador.

Existen dos estrategias, en principio compatibles, en el procesode armonización fiscal: en primer lugar, una estrategia de

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18) Véase Ruiz Almendral (2002).19) Véase Santa-Bárbara Rupérez (1998) y Cordón Ezquerro y Gutiérrez Lousa (2000).20) Véase Vanistendael (1996) y Ruiz Almendral (2002). En este sentido, Caamaño Anido y Calderón Carrero(2002) señalan que el método y la forma de razonar del Tribunal de Luxemburgo, cuando examina lacompatibilidad con el Derecho Comunitario de una norma nacional, atiende más a consideraciones denaturaleza económica que a los fundamentos estrictamente jurídico-tributarios subyacentes en la normafiscal objeto de litigio.


armonización competitiva que consiste en impulsar aquellasacciones destinadas a liberalizar el mercado común sin cesiones desoberanía fiscal y que convergen como consecuencia de la librecirculación de los factores productivos y, en segundo lugar, unaestrategia de armonización institucional que supone laconvergencia de los sistemas fiscales a través de importantescesiones de soberanía a favor de las instituciones comunitarias.

2.3.1. Armonización competitiva.

Según esta estrategia, la aproximación de los impuestos noexige necesariamente acciones coordinadas por los órganoscomunitarios. Cualquier grado de armonización puede lograrse através del libre juego de las fuerzas del mercado, mediante lacompetencia fiscal entre Estados 21.

Esta estrategia supone ventajas e inconvenientes quepodemos resumir en 22:

• Factibilidad.

• Mantenimiento de la soberanía fiscal a nivel nacional.

• Límites al crecimiento del sector público.

Entre los problemas se pueden destacar:

• Dificultad de aplicar una política redistributiva.

• Desarrollo de la elusión y evasión fiscal durante el procesode competencia.

• Distorsiones financieras y bancarias.

Sin embargo, tal vez las principales objeciones a lacompetencia fiscal surgen de lo costoso del proceso para llegar ala armonización de los impuestos. Así, mientras se producela convergencia, éstos no serían neutrales para determinar lalocalización de los bienes, servicios y factores productivosposibilitándose, por otra parte, prácticas de elusión y evasión fiscal.

2.3.2. Armonización institucional.

Tanto la estrategia competitiva como la institucional generan

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21) En este sentido, Caamaño Anido y Calderón Carrero (2002) reconocen que la competencia fiscal entreEstados ha ejercido influencia a la hora de uniformar determinados aspectos del sistema tributario, comolos tipos de gravamen del impuesto sobre sociedades, algunos incentivos fiscales dirigidos a atraerinversión extranjera o medidas favorecedoras de la inversión en el exterior.22) Véase Paredes Gómez (1993) y Corona (1999).


un proceso cuyo objetivo es la aproximación de los sistemas fiscales.La diferencia reside en que la armonización institucional laaproximación se producirá a un nivel prefijado por la autoridadsupranacional, previo acuerdo de los Estados miembros. Por elcontrario, la competencia fiscal desenfrenada puede dar lugar aimpuestos que tiendan a cero.

Esta estrategia supone ventajas e inconvenientes quepodemos resumir en 23:

• Evitar los problemas generados por la competencia fiscal.

• Equidad internacional.

• Neutralidad en exportación de capital dentro de la CE.

• Equidad horizontal interpersonal en el plano europeo.

• Posibilidad de aplicar políticas redistributivas a niveleuropeo.

• Reducción de la incertidumbre.

• Fomento del sentimiento de unidad.

Como problemas podríamos destacar:

• Neutralidad en exportación de capital entre UE y el resto delmundo.

• Cesión de soberanía.

• Equidad interpersonal.

2.3.3. Experiencia comunitaria.

La experiencia comunitaria nos señala que la armonizaciónfiscal ante el mercado común, especialmente del factor capital, hasido fundamentalmente competitiva. Esta anómala situación pudoser evitada, teóricamente, a través de la armonización de lafiscalidad del ahorro. Sin embargo, la armonización, entendidacomo una igualación de bases y tipos impositivos en todos losEstados miembros de una unión económica y monetaria a través deacuerdos supranacionales, ha sido un proceso frustrado. Desde unaperspectiva económica, es lógico este fracaso pues siempre habrápaíses que ganen más con la no-cooperación que con lacooperación. Así, un Estado puede desarrollar una estrategiacompetitiva para atraer capital extranjero mediante una fiscalidad

70 23) Véase Paredes Gómez (1993) y Corona (1999).


baja, o incluso nula, y la falta de cooperación en el intercambio deinformación, que le redunda claras ganancias. En efecto, sedesarrolla un sector financiero importante y sólido, aumenta lainversión local y crece la recaudación impositiva gravando losbeneficios y salarios de dicho sector financiero y de los sectoresdonde se concreta la inversión.

Esta estrategia competitiva, por otra parte, es de fácilimplementación pues al requerir los artículos 93 y 94 del TCE launanimidad en los procesos armonizadores en materia fiscal, bastael veto de cualquier Estado miembro para romper los posiblesacuerdos cooperativos. Sin embargo, la regla de unanimidad pudono ser un obstáculo para estos acuerdos si el calendario deintegración se hubiera planteado de forma diferente. Así, hubierasido suficiente que los Estados condicionaran las directivas quegarantizaban la libertad de circulación de capitales a las directivasarmonizadoras de la fiscalidad de los rendimientos del capital paraevitar los nefastos efectos de las distorsiones fiscales 24.

En este sentido, se puede concluir que ha existido unaarmonización competitiva, es decir, los países se han visto obligadosa practicar fiscalidades más atenuadas y, de esta forma, tender haciauna armonización espontánea de la imposición.

En función de la estrategia que, en cada caso, se establezca,los instrumentos de armonización variarán sustancialmente. Enefecto, ante estrategias de carácter competitivo prevaleceráninstrumentos de convergencia de los sistemas fiscales de carácterespontáneo fruto del funcionamiento del mercado, sin cesión desoberanía fiscal y estableciendo un marco fiscal adecuado paraganar competitividad.

En este sentido, una de las características de la política fiscal delas últimas décadas es que ha sido muy activa por lo que respecta alas reformas fiscales. Asimismo, una de las tendencias más claras quese pone de manifiesto en esta era de reformas es la convergenciaespontánea de los sistemas fiscales como fruto de la globalizacióneconómica y mayor liberalización de los factores productivos,especialmente del factor capital. A partir de las estadísticas de laOCDE se observa esta tendencia, cuya explicación radica en la

7124) Véase Zubiri Oria (1991).


integración de áreas económicas, la internacionalización de laactividad económico-financiera y la competencia fiscal para captara nivel mundial esas actividades y los factores productivos 25.

En la CE con mayor fuerza se comprueba la hipótesis deconvergencia de los sistemas fiscales al provocar el propiofuncionamiento del mercado común una competencia por lacaptación de los factores productivos basada en el principio deasignación eficiente de los recursos. Es conveniente, sin embargo,señalar que la competencia fiscal no ha sido en el seno del mercadoúnico desenfrenada, por lo que la convergencia fiscal se ha realizadosuavemente y en un proceso de acercamiento gradual yprolongado en el tiempo.

Desde un punto de vista teórico, el proceso de reforma fiscalgeneralizado, desde mediados de los años ochenta, responde a doscaracterísticas fundamentales 26:

1) En primer lugar, por asumir un reequilibrio o cambio dejerarquía en los principios tributarios. Concretándose en:

• Pérdida de importancia de la equidad vertical, enbeneficio de la equidad horizontal, esto es, configuraciónde figuras impositivas con bases más extensas, quesometen en iguales condiciones al mayor número posiblede contribuyentes y rentas. Ello obliga a revisar el papelredistributivo del sistema fiscal y trasladar estas políticasdel lado del gasto público.

• Atención prioritaria al principio de eficiencia económica,tratando de minimizar los costes del sistema fiscal y deinterferir lo menos posible en los comportamientos ydecisiones económicas de los agentes.

• Asignación de un papel importante al principio desencillez, demandando para ello la máxima transparenciaen las figuras impositivas y un buen funcionamiento de laAdministración Tributaria que soporta la gestión, lo queimplica una disminución de los costes de cumplimiento yadministración del sistema fiscal.

7225) Véase Gago Rodríguez y Álvarez Villamarín (1995).26) Véase Albi Ibañez (1989) y Gago Rodríguez y Álvarez Villamarín (1995).

• Una potenciación de la neutralidad del sistema fiscal quepermita estimular la movilidad de los factores productivosy la competitividad empresarial en mercados cada vezmás abiertos y complejos.

2) En segundo lugar, este cambio de jerarquía se ha concretadoen un modelo extensivo, caracterizado por las siguientesnotas:

• Las reformas se producen en un contexto de restricciónfinanciera muy fuerte, impuesta por la persistencia delfenómeno del déficit público, que exige que cualquiercambio tenga compensaciones recaudatorias.

• Reducciones de los tipos máximos de los Impuestos sobrela Renta y sobre Sociedades, con el objetivo fundamentalde generar efectos de incentivo y mejoras en los nivelesde eficiencia económica. Los costes, sin embargo, de estasmedidas se producen en términos recaudatorios y deequidad vertical.

• La primera medida de naturaleza compensatoria respectoa la pérdida de ingresos consiste en la extensión de basesimponibles, con nuevas inclusiones, eliminación detratamientos preferenciales y límites a la deducibilidad,que refuerzan la equidad horizontal del sistema.

• La segunda medida de naturaleza compensatoria a lapérdida de ingresos consiste en el incremento de los tiposmínimos en el Impuesto sobre la Renta y los recortes enlos sistemas de incentivos en dicho impuesto y en elImpuesto sobre Sociedades.

• Estas últimas medidas compensatorias tienenconsecuencias favorables sobre los tipos efectivos,la neutralidad y la equidad horizontal. Además,conjuntamente con las reducciones en el número detramos de las tarifas del Impuesto sobre la Renta de lasPersonas Físicas, definen estructuras tributarias sencillasque disminuyen los costes de cumplimiento yadministración del sistema fiscal.

• La restricción recaudatoria y los objetivos de neutralidadson atendidos también con incrementos en la imposición


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indirecta, a base de asentar definitivamente las fórmulasIVA, con una extensión e intensidad considerables.

• No se produce un proceso de desfiscalización y la presiónfiscal permanece constante o aumenta después de lareforma (véase Cuadro 1).

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Cuadro 1 Ingresos tributarios totales en % del PIB.

(OCDE 1960-2004).

* Dato 2003.Fuente: OCDE (2006).

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2004

Alemania 31,3 31,6 32,3 35,3 37,5 37,2 35,7 37,2 37,2 34,6

Australia 22,4 21,7 22,2 26,5 27,3 29,1 29,3 29,8 32,1 31,6*

Austria 30,6 33,9 33,9 36,7 39 40,9 39,6 41,1 42,6 42,9

Bélgica 26,5 31,1 34,8 40,6 42,4 45,6 43,2 44,8 45,7 45,6

Canadá 23,8 25,6 30,8 31,9 30,9 32,5 35,9 35,6 35,6 33

Chequia - - - - - - - 37,5 36 37,6

Corea - - - 15,1 17,2 16,4 18,9 19,4 23,6 24,6

Dinamarca 25,4 29,9 39,2 40 43,9 47,4 47,7 49,5 50,1 49,6

Eslovaquia - - - - - - - - 34,3 30,8

España 14 14,7 15,8 18,2 22,4 26,9 32,1 31,8 34,8 35,1

Estados Unidos 26,5 24,7 27 25,6 26,4 25,6 27,3 27,9 29,9 25,4

Finlandia 27,7 30,4 32 36,8 36,2 40,2 44,3 46 48 44,3

Francia - 34,5 33,7 35,5 40,2 42,4 42,2 42,9 44,4 43,7

Grecia - 19,9 22,4 21,8 24,2 28,6 29,3 32,4 38,2 35,7*

Holanda 30,1 32,8 35,6 41,3 43,6 42,8 42,9 41,9 41,2 39,3

Hungría - - - - - - - 42,4 39 37,7

Irlanda 20,5 24,9 28,8 29,1 31,4 35 33,5 32,8 32,1 30,2

Islandia - 26,2 27,3 29,8 29,5 28,7 31,8 32,1 39,4 41,9

Italia 34,4 25,5 26,1 26,1 30,4 34,4 38,9 41,2 43,2 42,2

Japón 18,2 18,2 19,6 20,9 25,4 27,4 29,1 26,7 26,5 15,8

Luxemburgo - 27,7 26,8 37,5 40,8 45,1 40,8 42,3 40,6 40,6

Méjico - - - - 16,2 16,9 17,3 16,7 18,5 18,5

Noruega 31,2 29,6 34,4 39,3 42,5 43 41,5 41,1 43,2 44,9

Nueva Zelanda 27,3 24 26 28,5 30,6 31,3 37,7 36,9 33,9 35,4

Polonia - - - - - - - 37 32,5 34,2*

Portugal 16,3 15,8 19,4 20,8 24,1 26,6 29,2 33,6 36,4 37,1*

Reino Unido 28,5 30,4 37 35,3 35,2 37,7 36,5 35,1 37,5 36,1

Suecia 27,2 35 38,5 42 47,3 48,2 53,2 48,5 53,9 50,7

Suiza 21,1 19,6 22,2 27,4 28,5 26,1 26 27,8 30,5 29,4

Turquía 11,5 10,6 12,5 16 17,9 15,4 20 22,6 32,3 31,1

Media OCDE Europa 25,1 26,5 29,1 32,1 34,6 36,4 37,3 38,3 39,7 38,9*

Media OCDE Total 24,7 25,8 28,3 30,3 32 33,5 34,8 35,7 37,1 36,3*

• Por último, estas alteraciones dan como resultado uncambio en el equilibrio impositivo o tax mix aunque suintensidad sea diversa por sistemas (véase Cuadro 2).

2.4. Consecuencias de la armonización fiscal.

La pérdida de autonomía de la política monetaria desde laimplantación del euro obliga a los Estados miembros a recurrir enmayor medida al resto de las políticas como instrumento deestabilización y ajuste estructural a largo plazo. Pues bien, entreotras destaca la tributación del capital como instrumentocontracíclico, por lo que su armonización, al restar flexibilidad a laseconomías ante perturbaciones externas, puede limitar el bienestar.Asimismo, es muy difícil que un sistema fiscal armonizado seaflexible y se adapte con rapidez a las circunstancias cambiantes queel resto de los países no comunitarios puedan provocar, máximecuando se requiere la unanimidad para los cambios fiscales dentrode la CE.

Por todo ello, existen reticencias hacia la armonización fiscaldirigida por los órganos comunitarios pues algunos Estados deseanmantener sus estructuras fiscales en cuanto manifiestan susespecificidades de filosofía económica y social. En este sentido, elposible nivel de armonización de las políticas fiscales serádirectamente proporcional al nivel de armonización posible de laspolíticas económicas y coyunturales de los Estados miembros 27. Nodebe olvidarse que las necesidades de ingreso y gasto público


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Cuadro 2 “Tax Mix” - Participaciones relativasde los impuestos (OCDE 1965-2002).

Fuente: Gago y Rodríguez (2000) y OCDE (2004).

1965 1975 1980 1985 1990 1995 2002

IRPF 26 30 32 30 30 27 26

Impuesto sobre Sociedades 9 8 7 8 8 8 9

Cotizaciones Sociales 18 22 22 22 22 25 25

IVA 14 14 9 16 15 18 19

Impuestos sobre Consumos específicos 24 18 17 16 13 13 11

Otros 9 8 13 8 12 9 10

27) Véase Burgio (1998).

difieren enormemente entre los diferentes Estados miembros, loque puede implicar que el resultado de la armonización de losingresos desemboque en un nivel de gasto público que no coincidecon las preferencias de los ciudadanos. Añádase que laarmonización fiscal no garantiza per se una asignación de losrecursos dentro de la Comunidad mejor que la ausencia de la mismapues todo depende de las características del sistema fiscal al que sedirija la armonización 28.

En consecuencia, tan importante como la armonización son losprocesos de reforma cuyo objetivo es mejorar la eficienciaeconómica y para ello es fundamental la existencia de un profundodebate político que recoja las distintas demandas posibles (partidospolíticos, burócratas, organismos internacionales, grupos de presióny ciudadanos) con sus valores e intereses individuales o de grupo 29,lo que entraña un proceso largo, conflictivo y difícil 30. El bienestar dela CE puede mejorar si los sistemas fiscales son óptimos en símismos, aunque no estén completamente armonizados.

La armonización fiscal, por otra parte, también se defiendedesde la perspectiva de impedir que la competencia fiscal conduzcala tributación del capital a niveles inferiores de los actuales. Estaopinión se fundamenta en la creencia de que los gobiernos sonagentes filantrópicos que sólo intentan maximizar la utilidad de losvotantes. Sin embargo, la teoría de la elección social muestra que enmuchas ocasiones los gobiernos únicamente actúan en su propiointerés, aprovechando las imperfecciones del ciclo político paraasegurar su reelección. En este modelo de Estado, cuya principalfinalidad es maximizar su propia utilidad, existe una presión excesivae inadecuada para el resto de los agentes económicos. No obstante,una restricción al crecimiento del modelo de Estado-Leviatán resideen la imposibilidad de gravar los factores de producción móviles aun nivel mayor que el resto del mundo 31. Por todo ello, gran partede la valoración de los efectos de la armonización y de la


76

28) En este sentido, Corona (1999) destaca que no hay esperanza de que un proceso coordinado dearmonización entre personas que no buscan buenas estructuras fiscales en sus propios países puedan llevara una buena estructura armonizada y que podría contribuir al bienestar de los ciudadanos de la CE si lasestructuras distorsionantes y carentes de equidad de algunos Estados miembros se impusieran a otros.29) Véase Peacock (1979).30) Véase Schiavinato (1998).31) En la Economía del Sector Público se considera al Estado-Leviatán como un modelo económicocaracterizado por un sector público demasiado grande e ineficiente, como un monstruo desagradable quees conveniente destruir o, al menos, encadenar.

competencia fiscal está en función del sector público en losdistintos Estados de la CE. Así, si el sector público se encuentrasobredimensionado en algunos Estados miembros es probable queexistan cautelas frente a la armonización pues ésta supondrá,indudablemente, una mayor presencia del sector público.

Finalmente, es conveniente introducir en este debate laaparición de nuevos modelos de tributación del capital por algunosEstados miembros. Así, los modelos de tributación dual adoptadospor los países nórdicos, que separan la tributación de las rentas deltrabajo y del capital, obligan a la búsqueda de una combinaciónmás equilibrada de los principios de neutralidad y progresividad 32.En definitiva, reconocer la dificultad de someter a tarifas progresivaslas rentas del capital. Este modelo ha propiciado ganancias deeficiencia importantes, hasta el punto que son las condicionesde mercado las que marcan las decisiones de inversión yfinanciación rebajando la incidencia de la variable fiscal en lasdecisiones anteriores. En este sentido, quizá el reto que deberíaplantearse la UE sería establecer un modelo dual con significativasganancias de eficiencia aunque teóricamente se perdiese entérminos de progresividad formal.

La tensión entre la eficiencia y equidad forma parte del debateclásico de las haciendas públicas modernas. El concepto deeficiencia hace referencia a la mejor u óptima asignación de losrecursos. La equidad hace alusión a la distribución de la renta.Incluso cuando la asignación de los recursos satisface lascondiciones de eficiencia, el resultado no tiene por quéconsiderarse, necesariamente equitativo 33. Ahora bien, eneconomías cerradas la equidad ha sido un objetivo más fácilmentepredicable y perseguible en el diseño y aplicación de los sistemasimpositivos, mientras que la eficiencia ha ido ganando peso amedida que las economías se han abierto y se ha producido elfenómeno de la globalización e internacionalización de la actividadeconómica de las empresas, pues la competitividad es crecientetanto entre las empresas como entre los países.


77

32) Véanse, sobre el Impuesto dual, los trabajos de Durán Cabré (2001 y 2002), Picos Sánchez (2004) yCordón Ezquerro (2005).33) Véase Cullis y Jones (1987).

El objetivo de equidad se puede intentar conseguir a tantotravés de la política de ingresos como de gastos públicos, omediante una combinación de ambas, razón por la que lavaloración de la equidad hay que realizarla teniendo en cuentala política fiscal desde esta doble perspectiva. Intentar conseguir laequidad exclusivamente por medio de los ingresos públicos, contipos elevados, puede generar elevados costes de eficienciaeconómica al incrementarse el exceso de gravamen y las pérdidasde bienestar. Así, aquellos gobiernos que estén dispuestos asacrificar eficiencia a favor de una mejor distribución de la rentaoptarán, sin duda, por sistemas impositivos más progresivos,mientras que aquéllos que prefieran una mayor eficiencia oneutralidad lo harán por tipos mas reducidos, dando un mayorprotagonismo al gasto público. En definitiva, la equidad es unconcepto de muy difícil valoración, pues la misma se puede referir aun momento determinado o a un período temporal más dilatado,pues determinados gastos-inversiones, como la sanidad y laeducación, requieren un período de tiempo muy largo para quepuedan valorarse sus efectos.

En este contexto, cobra especial relevancia el cumplimiento delos criterios de convergencia fijados en Maastricht, especialmenteen lo referido a evitar los déficits excesivos, de acuerdo con elartículo 104 del TCE, y la posterior aprobación del Pacto deEstabilidad y Crecimiento en 1997, que regula un conjunto de reglasde disciplina fiscal para dar estabilidad a la nueva moneda y queprohiben que los Estados que participen en el euro incurran endéficits superiores al 3 por 100 del PIB, medida reforzada por laposibilidad de sancionar a los que superen dicho límite. Esta medidaha resultado extraordinariamente eficaz (véase Cuadro 3) comomoderadora del gasto público y ha evitado, por otra parte, unacompetencia fiscal desenfrenada que mermara los ingresostributarios. Todo ello, ha rebajado la deuda pública de la zona euroy, en consecuencia, la imposición de generaciones futuras (véaseCuadro 4).


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Cuadro 3 Déficit/superávit público países

de la Comunidad Europea (como % del PIB).

Fuente: EUROSTAT (2006).

Países 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Euro zona - 1,3 0,2 - 1,9 - 2,5 - 3 - 2,8 - 2,4

Unión Europea (25 Estados) - 0,8 0,8 - 1,3 - 2,3 - 3 - 2,6 - 2,3

Unión Europea (15 Estados) - 0,7 1 - 1,2 - 2,2 - 2,9 - 2,6 - 2,3

Alemania - 1,5 1,3 - 2,9 - 3,7 - 4 -3,7 - 3,3

Austria - 2,3 - 1,5 0,1 - 0,5 - 1,5 - 1,1 - 1,5

Bélgica - 0,4 0,2 0,6 0 0,1 0 0,1

Chequia - 3,4 - 3,7 - 5,9 - 6,8 - 6,6 - 2,9 - 2,6

Chipre - 4,5 - 2,4 - 2,3 -4,5 - 6,3 - 4,1 - 2,4

Dinamarca 2,4 1,7 2,6 1,2 1 2,7 4,9

Eslovenia - 2,1 - 3,5 -3,9 - 2,7 - 2,9 - 2,3 - 1,8

Eslovaquia - 6,4 - 12,3 - 6,6 - 7,7 - 3,7 - 3 - 2,9

España - 1,2 - 0,9 - 0,5 -0,3 0 -0,1 1,1

Estonia - 3,7 - 0,6 0,3 1 2,4 1,5 1,6

Finlandia 2,2 7,1 5,2 4,1 2,5 2,3 2,6

Francia - 1,8 - 1,4 - 1,6 - 3,1 - 4,2 - 3,7 - 2,9

Grecia - 1,8 - 4,1 - 6,1 - 4,9 - 5,8 - 6,9 - 4,5

Hungría - 5,6 - 3 - 3,5 - 8,4 - 6,4 - 5,4 - 6,1

Irlanda 2,4 4,4 0,8 - 0,4 0,2 1,5 1

Italia - 1,7 - 0,6 - 3,2 - 2,9 - 3,4 - 3,4 - 4,1

Letonia - 4,9 - 2,8 - 2,1 - 2,3 - 1,2 - 0,9 0,2

Lituania - 5,6 - 2,5 - 2 - 1,4 - 1,2 - 1,5 - 0,5

Luxemburgo 3,5 6 6,1 2 0,2 - 1,1 - 1,9

Malta - 7,6 - 6,2 - 6,6 - 5,6 - 10,2 - 5,1 - 3,3

Noruega 6,3 15,6 - - - -

Países Bajos 0,7 2,2 - 0,2 - 2 - 3,1 - 1,9 - 0,3

Polonia - 1,4 - 0,7 - 3,7 - 3,2 - 4,7 - 3,9 - 2,5

Portugal - 2,8 - 2,8 - 4,2 - 2,9 - 2,9 - 3,2 - 6

Reino Unido 1 3,8 0,7 - 1,6 - 3,3 - 3,3 - 3,6

Suecia 2,5 5,1 2,5 - 0,2 0,1 1,8 2,9


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Cuadro 4 Deuda Pública países de la Comunidad Europea

(como % del PIB).

Fuente: EUROSTAT (2006).

Países 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Euro zona 72,2 69,6 69,3 69,2 70,4 70,8 -

Unión Europea (25 Estados) 66,7 62,9 62 60,5 62 62,4 63,4

Unión Europea (15 Estados) 67,9 64,1 63,1 61,5 63,1 63,4 64,6

Alemania 61,2 60,2 59,6 60,3 63,8 65,5 67,7

Austria 66,5 67 67 66 64,4 63,6 62,9

Bélgica 114,8 109,1 108 103,2 98,5 94,7 93,3

Chequia 13,4 18,2 26,3 28,8 30 30,6 30,5

Chipre 62 61,6 61,9 65,2 69,7 71,7 70,3

Dinamarca 57,7 52,3 48 46,8 44,4 42,6 35,8

Eslovenia 24,9 27,4 28,4 29,7 29,1 29,5 29,1

Eslovaquia 47,2 49,9 49,2 43,3 42,7 41,6 34,5

España 63,1 61,1 56,3 52,5 48,9 46,4 43,2

Estonia 6 4,7 4,7 5,5 6 5,4 4,8

Finlandia 47 44,6 43,6 41,3 44,3 44,3 41,1

Francia 58,5 56,8 56,8 58,2 62,4 64,4 66,8

Grecia 105,2 114 114,4 110,7 107,8 108,5 107,5

Hungría 61,2 55,4 52,2 55 56,7 57,1 58,4

Irlanda 48,6 38,3 35,9 32,1 31,1 29,4 27,6

Italia 115,5 111,2 110,9 105,5 104,2 103,8 106,4

Letonia 12,6 12,9 15 13,5 14,4 14,6 11,9

Lituania 23 23,8 22,9 22,3 21,2 19,5 18,7

Luxemburgo 5,9 5,5 6,7 6,5 6,3 6,6 6,2

Malta 56,8 56,4 63,5 61,2 71,3 76,2 74,7

Noruega 26,8 30 - - - -

Países Bajos 63,1 55,9 51,5 50,5 51,9 52,6 52,9

Polonia 40,3 36,8 36,7 39,8 43,9 41,9 42,5

Portugal 54,3 53,3 53,6 55,5 57 58,7 63,9

Reino Unido 45,1 42 38,7 37,6 39 40,8 42,8

Suecia 62,7 52,8 54,3 52 51,8 50,5 50,3

3.- La armonización fiscal dela imposición directa: especialreferencia al Impuesto sobreSociedades.

3.1. Evolución del proceso de armonización fiscal de laimposición directa.

La puesta en marcha de la unión económica y monetariapermite alcanzar en su ámbito de aplicación tres importantesventajas 3 4 :

• añade una nueva dimensión a la libertad de movimiento decapitales, que no tienen obstáculos para su localización encualquier punto del mercado único.

• posibilita la creación de un mercado de capitales másamplio, líquido y competitivo, eliminando los riesgos ycostes de cambio.

• finalmente, aumenta las oportunidades para el ahorro y lainversión y proporciona una mayor transparencia al sistemade precios, aumentando la eficiencia e impulsando elcrecimiento.

Pero para alcanzar estos objetivos es preciso que la monedaúnica goce de estabilidad y ésta se obtiene de la doble acción de lapolítica monetaria y de la política fiscal. En la medida que la políticamonetaria es única y viene definida por el Banco Central Europeo lacolaboración de esta política a la estabilidad del euro estágarantizada. Sin embargo, la política fiscal, al continuar en manos delos Estados miembros, puede, en ocasiones no coadyuvar a laestabilidad del euro.

En este contexto, la incidencia de la armonización fiscal en laintegración económica será cada vez más importante a medida quela introducción de la moneda única en los Estados miembrosdetermine una convergencia irreversible de los países másimportantes, de forma que el factor fiscal tendrá cada vez más


8134) Véase Lagares (1996).

relieve y se convertirá en la variable determinante en la elección dela localización de las inversiones y de las actividades 35.

Los esfuerzos en la armonización directa comienzan en 1969con la propuesta de dos directivas: una, sobre los problemas fiscalesque plantean las relaciones entre sociedades matriz-filial y, otra,relativa a las fusiones de empresas con el objetivo de conseguir laneutralidad fiscal. En 1975 la Comisión propone una directiva quepreveía la adopción de un sistema común de tipos impositivos en elImpuesto sobre Sociedades y de los tipos de retención a cuentasobre los dividendos pero no abordaba la armonización de la baseimponible del Impuesto sobre Sociedades. En 1984 la Comisiónpropone una directiva sobre la compensación de pérdidas delas empresas que pretendía mejorar la capacidad de inversión de lasmismas. En 1989 la Comisión propone un anteproyecto depropuesta de directiva relativa a la armonización de las reglasde determinación de las bases imponibles del Impuesto sobreSociedades. Ese mismo año, también se propone una directiva quearmonice un régimen común de retención a cuenta de los intereses.Tras esta decepcionante etapa, el año 1990 constituye unaesperanza en este largo proceso. Así se aprueban dos directivas y unconvenio fundamentales para la consecución de un mercadocomún:

• Directiva 90/435/CEE relativa al régimen fiscal aplicable a lassociedades matrices y filiales comunitarias, que exime deretención en la fuente a los beneficios que una sociedad filialdistribuya a su matriz 36.

• Directiva 90/434/CEE relativa al régimen fiscal comúnaplicable a las fusiones, escisiones, aportaciones de activos ycanje de acciones, que pretende favorecer las operacionesde reestructuración empresarial con el objetivo de conseguirun redimensionamiento adecuado para las empresascomunitarias en un mercado común 37.

• Convenio 90/436/CEE relativo a la supresión de la dobleimposición en caso de corrección de los beneficios de


82

35) Véase Burgio (1998).36) Modificada por la Directiva 123/2003/CE, de 22 de diciembre, DO L nº 7 de 13 de enero de 2004.37) Modificada por la Directiva 19/2005/CE, de 17 de febrero, DO L nº 58 de 4 de marzo de 2005.

empresas asociadas a través de un procedimiento amistosoy, en su caso, de un procedimiento arbitral 38.

Tras un nuevo período de letargo, el Consejo ECOFIN informalcelebrado en Verona en abril de 1996 declaró que existía unconsenso cada vez mayor sobre los principales retos a los quedeben hacer frente las políticas fiscales en la CE y, especialmente, entorno a la necesidad de aplicar medidas concretas con objeto decombatir la competencia fiscal perniciosa. En esta misma línea, elConsejo ECOFIN informal de Mondorf de septiembre de 1997debatió un paquete de medidas fiscales sobre los siguientesaspectos:

• Un código de conducta sobre fiscalidad de las empresas.

• Medidas destinadas a eliminar las distorsiones de lafiscalidad de las rentas del capital.

• Medidas destinadas a eliminar la retención fiscal sobre lospagos transfronterizos de intereses y cánones entreempresas 39.

Fruto de este debate, la Comisión 40 elevó al Consejo unpaquete de medidas para hacer frente a la competencia fiscalperniciosa que recogía los aspectos antes señalados y el últimoConsejo ECOFIN de 1997 41 aprobó un Código de conducta sobrefiscalidad de las empresas, una propuesta con cuatro principios enlos que fundamentar una directiva para armonizar la imposición delas rentas del capital procedentes del ahorro y consideró que laComisión debía presentar una propuesta de directiva dearmonización sobre el pago de intereses y cánones entre empresas.

Tras un largo y complejo proceso de negociación 42, finalmentese aprobaron dos directivas 43 :

• Directiva 48/2003/CE en materia de fiscalidad de losrendimientos del ahorro en forma de pago de intereses, que,


83

38) Aunque el Convenio fue suscrito el 23 de julio de 1990, entró en vigor, tras el proceso de ratificación detodos los Estados firmantes, el 1 de enero de 1995. Como su vigencia era quinquenal, los Estados firmantesacordaron una prorroga por un nuevo período de 5 años y acordaron la modificación del Convenio parapermitir la prorroga del mismo de forma automática por dichos períodos.39) Véase el Documento COM (97) 495 final de 1 de octubre de 1997.40) Véase Documento COM (97) 564 final de 5 de noviembre de 1997.41) Véase Comunicación del Consejo con las conclusiones del Consejo ECOFIN de 1 de diciembre de 1997sobre política fiscal (DOCE nº C 2 de 6 de enero de 1998).42) Véanse, sobre los distintos aspectos de la negociación y aprobación del paquete fiscal de 1997, lostrabajos de Calderón Carrero (2003), de la Hucha Celador (2004), Poza Cid (2003) y Vallejo Chamorro (2004).43) Véase DO L nº 157 de 26 de junio de 2003.

como regla general, declara la exención en la fuente de estosrendimientos y recoge el intercambio de informaciónautomático entre los Estados miembros como instrumentopara hacer efectiva la tributación de los mismos. Si bien, abreun período transitorio a Bélgica, Austria y Luxemburgo por elcual los tres primeros años aplicarán una retención noliberatoria del 15 por 100, los tres siguientes años del 20 por100 y los siguientes años hasta el final del período transitoriodel 35 por 100. Las retenciones practicadas se repartiránentre el Estado de la fuente (25 por 100) y el de residenciadel beneficiario efectivo de los intereses (75 por 100).

• Directiva 49/2003/CE relativa a un régimen fiscal comúnaplicable a los pagos de intereses y cánones efectuadosentre sociedades de diferentes Estados miembros, queprevé que estarán exentos en el Estado de la fuente dichosrendimientos siempre que el beneficiario efectivo de losmismos sea una sociedad o establecimiento permanente deotro Estado miembro. Si bien se permiten algunasexcepciones, transitoriamente, a Grecia, Portugal y España 44.

Nuevamente el futuro de la armonización de la fiscalidaddirecta parece incierto. No obstante, parece que los esfuerzos sedirigirán a la armonización de la base imponible del Impuesto sobreSociedades 45, dados los esfuerzos en el ámbito mercantil pordiseñar un estatuto para la sociedad anónima europea y armonizarlas normas contables comunitarias.

3.2. El Impuesto sobre Sociedades en la CE: convergencia,armonización y competencia.

El Informe Ruding (1992) destacaba que la reducción de tiposimpositivos en el Impuesto sobre Sociedades se realizó en uncontexto de competencia y convergencia fiscal, pero subsistiendo,asimismo, importantes diferencias en los sistemas del Impuesto


84

44) Modificada por la Directiva 76/2004/CE, de 29 de abril, en lo que respecta a la posibilidad ofrecida adeterminados Estados miembros de disfrutar de un período transitorio para la aplicación del régimen fiscalcomún (DO L nº 157 de 30 de abril de 2004).45) Véanse las Comunicaciones de la Comisión “Hacia un mercado interior sin obstáculos fiscales. Unaestrategia destinada a dotar a las empresas de una base imponible consolidada del Impuesto sobreSociedades para sus actividades a escala comunitaria”, Documento COM (2001) 582 final, de 23 de octubrede 2001, y “Un mercado interior sin obstáculos vinculados al Impuesto sobre Sociedades: logros, iniciativasactuales y retos pendientes”, Documento COM (2003) 726 final, de 24 de noviembre de 2003.

sobre Sociedades que hicieron que la tributación efectiva entrepaíses presentase mayores diferencias que las derivadasexclusivamente de los tipos impositivos nominales.

Así, en el Cuadro 5 podemos ver como el tipo nominal de losImpuestos sobre Sociedades existente en los diferentes países de laOCCE ha sufrido también importantes reducciones desde 1980hasta el 2003, con la excepción significativa de España. Además,conviene destacar en este análisis el tipo reducido de Irlanda, por elefecto multiplicador que dicha política tributaria ha tenido sobre laeconomía irlandesa en la última década. Asimismo, se observa en el


85

Cuadro 5 Evolución en los tipos nominales del Impuesto

sobre Sociedades. OCDE período 1980-2003.(Con redondeo al entero más próximo).

Fuente: Álvarez, Alonso, Gago y González (2001) y OCDE (2004).

Variación VariaciónPaís 1980 1990 1980-1990 2000 1990-2000 2003

Alemania 56 50 -6 52 +2 40

Australia 46 39 -7 34 -5 30

Austria 55 43 -12 34 -9 34

Bélgica 43 41 -2 40 -1 34

Canadá 51 40 -11 45 +5 37

Dinamarca 40 40 0 32 -8 30

España 33 35 +2 35 0 35

EE.UU 46 34 -12 39 +5 39

Finlandia 33 25 -8 29 +4 29

Francia 50 37 -13 38 +1 35

Grecia 49 46 -3 40 -6 35

Holanda 43 35 -8 35 0 34

Irlanda 50 40 -10 24 -16 12

Islandia 50 50 0 30 -20 18

Italia 36 36 0 37 +1 34

Japón 43 38 -5 41 +3 41

Luxemburgo 40 34 -6 37 +3 30

Noruega 28 28 0 28 0 28

Nueva Zelanda 42 28 -14 33 +5 33

Portugal 47 37 -10 35 -2 33

Reino Unido 52 35 -17 30 -5 30

Suecia 58 40 -18 28 -12 28

Turquía 46 46 0 33 -13 33

Media 45 38 35 32

Cuadro 6 la clara competenciafiscal de los nuevos Estadosmiembros de la CE con tiposimpositivos nominales quetienen como media el 18 por 100y claras ventajas de localización.

Estas diferencias siemprehan constituido una preocu-pación política, económica yacadémica en la CE, por lo que seha abordado su análisis en elInforme relativo a la tributaciónde las sociedades en el mercadointerior o Informe Bolkestein 46.Dicho Informe constituye elfundamento teórico de laestrategia de la Comisión enmateria de imposición sobre losbeneficios de las empresas, concretada en la Comunicación de laComisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al ConsejoEconómico y Social 47. Esta estrategia consiste, fundamentalmente,en definir una tributación apoyada en una base imponible comúnconsolidada para los grupos de sociedades europeos.

El Informe Bolkestein es la respuesta al mandato otorgado por elConsejo a la Comisión, para que ésta presentase un estudio analíticode la tributación de las sociedades en la Unión Europea. Enfatizandola necesidad de combatir la competencia fiscal perjudicial, peroconsiderando que la cooperación en materia fiscal no persigue launiformidad de los tipos de gravamen y no es contraria a lacompetencia fiscal sana, poniendo de manifiesto las diferenciasexistentes en la tributación efectiva de los beneficios de lasentidades y los obstáculos fiscales a las actividades económicastransfronterizas en el mercado común.

Dicho Informe 48 constata apreciables divergencias normativasentre los Estados miembros y diferencias entre los tipos efectivos de


86

Cuadro 6 Tipos nominales de los

nuevos estados miembrosde la CE.

Fuente: Instituto de Empresa Familiar (2005). Las entidadesresidentes en Estonia tributan al 31,58 por 100 únicamentecuando distribuyen beneficios.

País Tipo de gravamen

Chipre 10

Eslovenia 25

Estonia 0

Hungría 16

Letonia 15

Lituania 15

Malta 35

Polonia 19

República Checa 26

República Eslovaca 19

Media 18

46) Véase Documento SEC (2001) 1681.47) Véase Documento COM (2001) 582 final.48) Véase, para un estudio exhaustivo de dicho Informe, Sanz Gadea (2003).

gravamen sobre las rentas de las inversiones, tanto locales comotransfronterizas, así como que ciertos elementos de los sistemas detributación sobre los beneficios perturban las inversiones yactividades internacionales en los siguientes supuestos:

• Tributación de los dividendos de fuente extranjera.

• Fiscalidad de las operaciones de reestructuracióntransfronterizas.

• Compensación de pérdidas sufridas por sociedades filialesresidentes en el extranjero o establecimientos permanentes.

• Determinación de los precios de transferencia.

• Insuficiencias de los convenios para evitar la dobleimposición internacional.

Fundamentalmente, la dispersión de tipos efectivos degravamen y la existencia de obstáculos fiscales a las inversionesy actividades transfronterizas son de tal entidad que, a juiciodel Informe Bolkestein, pueden perjudicar el buen funcionamientodel mercado común.

La dispersión de tipos efectivos de gravamen determina quelas empresas se hallen sometidas a diferente carga fiscal según cualsea el Estado miembro en que residan y ello aunque operen en elmismo mercado común europeo. También determina que cuandooperan en varios Estados miembros a través de sociedades filiales oestablecimientos permanentes, se enfrenten a una pluralidad decargas fiscales efectivas. El primer efecto de la dispersión de los tiposefectivos de gravamen consiste en menguar la competitividad delas entidades residentes en países con elevado tipo efectivo. Elsegundo efecto desvirtúa la elección de la sede de las sociedadesfiliales o establecimientos permanentes, que se verá distorsionadopor motivos puramente fiscales.

Esta dispersión de tipos efectivos de gravamen entre losdiferentes Estados miembros introduce una variable fiscal en laadopción de decisiones económicas, inconveniente desde el puntode vista del mercado común y de la eficiencia económica, queafecta a la asignación eficiente de los recursos en dicho mercadocomún.

Para el Informe Bolkestein el tipo nominal de gravamen es el


87

causante decisivo de las diferencias entre los tipos efectivos degravamen, de manera tal que la adopción de un tipo nominalde gravamen común tendría un impacto en la superación de ladistorsión fiscal de amplio alcance, aun sin contar con unaarmonización de la base imponible o de los principales elementosde la misma. Incluso la armonización de la base imponible, ola adopción de una base imponible común, tendería a aumentarla dispersión en los tipos de gravamen efectivos supuesto que losnominales permanecieran constantes.

Sin embargo, el Informe Bolkestein no es consecuente con lasconclusiones de los análisis cuantitativo y cualitativo porque noavanza una propuesta armonizadora en materia del tipo nominal degravamen, a diferencia de lo que en su día propuso el InformeRuding (1992), ya que este último Informe recomendó que laComisión preparase un proyecto de Directiva que establecieraun tipo de gravamen mínimo del Impuesto sobre Sociedades del30 por 100 en todos los Estados miembros, se hubieran repartido ono los beneficios 49.

Muy probablemente la ausencia de una propuesta en elsentido de homogeneizar el tipo nominal de gravamen se deba auna consideración de naturaleza exclusivamente política, como yaen su día se valoró en el informe de la Comisión respecto de lapropuesta del Informe Ruding (1992), pues el tipo mínimo podríatener un efecto anuncio para terceros países en la competenciafiscal. Así, para el Informe Bolkestein la fiscalidad implica una elecciónpolítica y puede entrañar un compromiso entre la pura eficienciaeconómica y otros objetivos y preferencias de la política nacional.El objetivo de neutralidad de los sistemas fiscales dentro delmercado común tiene, por eso, que ser contemplado en el contextode la autonomía nacional en el campo de la tributación.

En consecuencia, se debe respetar la soberanía nacional sobrela imposición directa y solamente se debe actuar bajo la regla sesubsidiaridad. Prima por tanto el respeto al reparto de competenciasacordado como marco de referencia para solucionar las distorsioneso ineficiencias que aparezcan en la aplicación de los impuestosdirectos.


88 49) Véase Sanz Gadea (2003).

En definitiva, en un mercado común con libertad demovimiento de capitales la eficiencia de un impuesto respectode su mercado nacional debe ser objeto de revisión al tener queanalizar obligatoriamente su posición relativa respecto de losimpuestos de los demás Estados miembros, que pueden afectar alas decisiones de en qué invertir, dónde invertir, qué estructurajurídica, financiera y reparto de actividades adoptar y la políticade dividendos a seguir. Ello sin olvidar las oportunidades depaíses terceros.

Para el Informe Bolkestein los obstáculos fiscales respecto delas actividades, operaciones e inversiones internacionales soncontrarios al mercado común y por ello también al Tratadoconstitutivo, pero aunque tales obstáculos fiscales sean superados,si el tipo de gravamen es utilizado por algunos Estados miembroscompetitivamente, las elecciones concernientes a la ubicación deactividades económicas estarán distorsionadas por factores fiscales,perdiéndose eficiencia y bienestar general.

La imposición sobre los beneficios de las empresas, dispar enlos diferentes Estados miembros en cuanto a presión fiscal efectiva,genera una distorsión económica incompatible con el mercadocomún. La ubicación de las inversiones no se realizará por motivosestrictamente económicos sino también fiscales, de manera tal quelas ventajas de la libertad de movimiento de capitales quedarándisminuidas.

Ante esta situación el Informe Bolkestein plantea lo quepodemos denominar soluciones de carácter global o sistemasglobales, proponiendo, a tal efecto, cuatro:

• Home State Taxation.

• Common Consolidated Tax Base.

• European Unión Company Income Tax.

• Single Compulsory Harmonised Tax Base.

Las cuatro soluciones tienen en común que tratan de resolverlos problemas que la actual tributación sobre los beneficios delos diferentes Estados miembros genera sobre el mercado común,de una manera global, es decir, se trata de que el sistema detributación que cada una de ellas propone ha de tener una


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estructura que, por sí misma, supere las distorsiones fiscalesrespecto del mercado común.

Los cuatro sistemas propuestos o debatidos son reducidos ados en el Informe: los que se fundamentan en el mutuoreconocimiento (Home State Taxation) y los que se fundamentan enuna vía armonizadora, que son los tres restantes. Así, el InformeBolkestein, apoyándose en esta distinción, analiza la utilidad de losreferidos sistemas globales en orden a superar los obstáculosfiscales relativos a la tributación sobre los beneficios respecto delmercado común, poniendo de manifiesto su preferencia por los quese fundamentan en la vía armonizadora, en detrimento del mutuoreconocimiento 50.

La posición de la Comisión frente a este estudio de latributación sobre los beneficios en el mercado común está expuestaen la Comunicación de la Comisión al Consejo, al ParlamentoEuropeo y al Comité Económico y Social titulada "Hacia un mercadointerior sin obstáculos fiscales" 51.

Esta posición de la Comisión presenta una doble vertiente. Deuna parte, anuncia un abanico de iniciativas tendentes a laaprobación de medidas que puedan dar solución a los problemasdetectados por el Informe Bolkestein, y de otra, y esto es lo másrelevante, apuesta decididamente por una solución de carácterglobal, pues aunque las soluciones específicas permitan avanzar enla supresión de los obstáculos fiscales, no se solucionaríael problema subyacente de los sistemas fiscales distintos. A juiciode la Comisión, solamente una base imponible consolidada delImpuesto sobre Sociedades para las actividades de las empresasmultinacionales a escala comunitaria, mediante un sistema comúnde imposición sobre los beneficios de las sociedades, podrásistemáticamente abordar y superar la mayoría de los obstáculosfiscales que dificultan la realización de actividades económicastransfronterizas en el mercado común. En consecuencia, respectode las empresas con actividades transfronterizas e internacionalespropone:

a) Calcular los beneficios del grupo de sociedades en funciónde un único conjunto de normas.


9050) Véase Sanz Gadea (2003).51) Véase Documento COM (2001) 582 final.

b) Establecer cuentas consolidadas a efectos fiscales.

c) La base imponible consolidada se distribuirá entre losEstados miembros por medio de un sistema de repartoaprobado de común acuerdo.

d) Los Estados miembros conservarían la facultad de aprobarel tipo de gravamen, y, aunque nada se dice respecto de losbeneficios fiscales, no parece que existan obstáculos paraque también los Estados miembros puedan establecerlos.

Para la Comisión, una base imponible consolidada común aescala europea tendría grandes ventajas: reduciría los costes decumplimiento, pondría fin a los problemas de fijación de preciosde transferencia, permitiría la compensación automática debeneficios y pérdidas, simplificaría las operaciones internacionalesde reestructuración, reduciría los problemas de tributación de losdividendos transfronterizos por las personas físicas, evitaríanumerosos casos de doble imposición y acabaría con muchassituaciones y restricciones discriminatorias.

La propuesta de la Comisión resulta atractiva, aunque ya desdeel inicio se advierten las enormes dificultades a afrontar. En rigor, noparece que en el momento de formular su Comunicación tuviera unproyecto integral de base imponible común consolidada. Más bienparece que está promocionando una orientación en la que confíaadivinar grandes posibilidades 52.

Ahora bien, en un contexto de economías globalizadas eintegradas, con empresas cada vez más internacionalizadas en suactividad económica, si un Estado decide elevar su presión fiscalpara incrementar la prestación de sus servicios públicos, la elevaciónde los costes para las empresas terminará por producirles, en ellargo plazo, un ajuste en su nivel de competitividad internacional.Por el contrario, para la mayoría de los Estados de la CE el camino hasido más bien ajustar a la baja los impuestos directos que gravan elfactor más móvil, como es el capital.

Algunos Estados han sido más agresivos, un ejemplo es el casode Irlanda, y otros han seguido una política tributaria internacionalmás selectiva, un ejemplo es el caso de España, con el régimen fiscal


9152) Véase Sanz Gadea (2003).

de la holding y la deducibilidad del fondo de comercio financiero. Encualquier caso, los Estados miembros han ejercido su soberaníafiscal con procesos permanentes de reforma, generalmente a labaja, en los que las variables de referencia respecto al resto de losEstados miembros siempre están cambiando, por lo que laeficiencia de cada reforma depende no sólo de sí misma, sinotambién, de la respuesta de los demás Estados miembros. En estesentido, para darle contenido a dicha soberanía nacional, no todacompetencial fiscal debe ser calificada como perjudicial. Así,entendemos que, en su conjunto, en las últimas décadas, se haproducido una competencia fiscal sana entre los diferentes Estados,respetando las necesidades financieras de las sociedadesdemocráticas y las reglas del mercado. Pues se ha materializado unproceso de eliminación de ineficiencias y aumento de la neutralidadde los sistemas impositivos, efectuados con el fin de evitar que lafiscalidad sea un obstáculo en el desarrollo de las actividadeseconómicas. A través del modelo de “renta extensiva” iniciado enlos años ochenta por Estados Unidos y Reino Unido, se han tratadode reducir distorsiones para ganar en eficiencia, competitividad y,todo ello, sin perder recaudación. Este tipo de competencia sana yalo valoraba positivamente el propio Informe Ruding (1992).

En consecuencia, el ejercicio simultáneo de la armonización yde la competencia están produciendo un proceso de convergenciareal entre los sistemas de impuestos directos, lo cual no significa unauniformidad total 53.

En este contexto, las diferencias impositivas se irán reduciendoal igual que en los estándares de prestaciones públicas de servicios.La presión constante de demanda de mayores y mejores serviciospúblicos en sociedades democráticas, junto con la presión a la bajade la carga fiscal que impone el mercado, introduce la necesidad deuna mayor eficiencia en la gestión de los servicios públicos y de lossistemas impositivos. Sin embargo, cuando en el ejercicio de esasoberanía fiscal se reducen los impuestos, el problema surge en ladelimitación de lo que debe entenderse por competencia fiscal“sana” y cuándo se pasa la raya hacia la competencia fiscal“perjudicial” 54.


9253) Véase Cordón Ezquerro y Gutiérrez Lousa (2006).54) Véase, sobre la problemática de la competencia fiscal perjudicial Vallejo Chamorro (2004).

Así por competencia fiscal perjudicial, entendemos el ejerciciode aquella soberanía fiscal nacional tendente a atraer capitales yactividades económicas en los que la variable fiscal actúa comoprincipal factor de atracción o de ventaja competitiva, junto con lanecesaria opacidad informativa y discriminación respecto a otrossectores o actividades. En definitiva, se produce desde el punto devista de la eficiencia económica una distorsión económica porrazones exclusivamente fiscales que, incluso, pueden reducir el nivelde eficiencia y bienestar general del mercado común.

Esta competencia fiscal perjudicial, que tiene un elevado costerecaudatorio para los Estados, ha sido ampliamente estudiada por laOCDE (1998). La OCDE, a través de diferentes grupos de trabajo, haabordado el tema de los paraísos fiscales y los regímenes fiscales delos Estados miembros a partir de los criterios de transparencia eintercambio de información; se han logrado avances en cuanto a lalista de paraísos fiscales, pero, en su conjunto, por la posición dealgunos países miembros, caso de Suiza y Luxemburgo, se haproducido un cierto estancamiento.

Simultáneamente, en la CE se ha trabajado también en relacióncon la erradicación de dicha competencia perjudicial. Para ello en1997 se aprueba el Código de Conducta, que no es sino un “pactode caballeros” ante las dificultades de lograr otros acuerdos víaDirectivas, que realiza en base al Grupo del Código, un trabajo deanálisis permanente y constante de todas las medidas existentes,habiéndose estudiado 284 medidas o regímenes previos, y todas lasnuevas que se aprueben deben pasar su filtro de calidad. A pesar dela lentitud del proceso de desmantelamiento de las medidasconsideradas abusivas, un ejemplo es el caso de Gibraltar, la revisiónpermanente de las medidas perjudiciales introduce un límite alejercicio de las soberanías fiscales nacionales.

4.- Conclusiones.La CE es un mercado común con libertad de movimientos de

capitales y una fuerte y creciente integración económica medianteel establecimiento de una moneda única. Además, cada paísconserva su soberanía fiscal en la imposición directa, produciéndose


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una competencia fiscal entre los países por la captación deinversiones. En este contexto, la eficiencia, como regla económica,está adquiriendo una importancia creciente frente a la equidad,regla política, que está cambiando no solo la configuración de lossistemas impositivos, sino también de los propios impuestosdirectos.

La existencia de una elevada presión fiscal no debe ocultar quelos países más desarrollados tienen un tratamiento más ágil para lasrentas del capital, como consecuencia de su mayor movilidad y fácildeslocalización. Es decir, adaptan rápidamente sus impuestosdirectos a la realidad económica dominante, aunque se alteren losprincipios que inspiran los sistemas impositivos. En definitiva,intentan aplicar impuestos factibles, realistas. Como ejemplopodemos destacar los países nórdicos, que con la más elevadapresión fiscal global, gravan las rentas del capital por debajo de lamedia de la CE.

Como no puede haber a largo plazo equidad sin eficiencia, eldiseño de las políticas fiscales debe buscar un equilibriopermanente entre las reglas económicas y políticas, en el que laactuación pública, en términos de transparencia, tiene unaimportancia creciente para la aceptación de los sistemasimpositivos.

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