LA POLÍTICA DE VIVIENDA COMO POLÍTICA DE BIENESTAR ...¡mbito de la moderna teoría de la Hacienda...

LA POLÍTICA DE VIVIENDA COMO POLÍTICA DE BIENESTAR:

ANALISIS DE LA SITUACIÓN EN ESPAÑA

ESQUEMA

1. Introducción : Importancia socioeconómica del sector vivienda.

2. La vivienda en el marco de la economía del bienestar.

3. Argumentos que justifican la intervención pública en el mercado de vivienda.

3.1. Argumentos de eficiencia

3.2. Argumentos de equidad

3.3. Argumentos macroeconómicos

3.4. Argumentos de tipo político

4. Principales instrumentos de intervención pública en el mercado de vivienda.

4.1. Políticas presupuestarias de gastos.

4.2. Políticas presupuestarias de ingresos: ayudas fiscales indirectas.

4.3. Políticas de regulación.

5. El funcionamiento de las políticas de vivienda en España.

5.1. Políticas presupuestarias de gastos

5.2. Política presupuestaria de ingresos.

5.3. Políticas de regulación

6. Algunas líneas de reforma.

7. Bibliografía.

1. INTRODUCCIÓN : IMPORTANCIA SOCIOECONÓMICA DEL SECTOR

VIVIENDA.

El sector de la vivienda constituye un ámbito de especial importancia en

cualquier economía. Esta importancia se comprende con facilidad si se observan, sin

ánimo exhaustivo, algunas de las implicaciones que genera el sector de la vivienda

sobre las principales variables económicas.

Desde el punto de vista del consumo, la vivienda constituye un bien de consumo

básico o esencial. El gasto en vivienda es uno de los principales componentes de la cesta

de bienes de consumo de las familias y supone el gasto más importante que realizan la

mayoría de los hogares a lo largo de su vida. Un porcentaje muy elevado de la renta de

dichos hogares se destina al pago de alquileres o a la adquisición de la propiedad de la

vivienda, condicionando definitivamente su renta actual y futura y dando origen a

elevadas tasas de endeudamiento para poder efectuar este consumo.

Desde el lado de la inversión, la vivienda juega también un importante papel. La

vivienda se adquiere por los demandantes no meramente como un bien de consumo sino

también como un bien de inversión. En este sentido constituye el activo más importante

dentro de la cartera de inversiones que realizan la mayoría de las familias y en él se

concreta la mayor parte del ahorro familiar. Las características de la vivienda como

activo, fundamentalmente su gran seguridad, la convierten en el principal destino del

ahorro de la mayoría de los hogares. Por otro lado, desde la perspectiva de la oferta, la

inversión en la actividad constructora es un componente básico de la inversión en

capital fijo de cada país.1

La vivienda tiene además un importante efecto sobre los precios en cualquier

economía. Las variaciones que sufren los precios de la vivienda como consecuencia del

funcionamiento del mercado ejercen una gran influencia en el nivel de precios global de

la economía, al constituir un sector fuertemente vinculado con otros sectores

económicos.

Desde el punto de vista de la producción, el sector de la vivienda constituye uno

de los principales motores de la actividad económica. Las diversas actividades

relacionadas directa o indirectamente con este sector (construcción de nuevas viviendas,

rehabilitación, mantenimiento, creación de infraestructuras, materiales, diseño,

financiación, etc.) representan un importante porcentaje del nivel de actividad

productiva en cualquier economía2. Estas implicaciones del sector vivienda sobre el

nivel de actividad económica producen importantes consecuencias sobre otras variables

como el nivel de empleo, el volumen de actividad financiera, etc.

El sector de la vivienda no afecta exclusivamente al ámbito privado de la economía

sino que mantiene también una especial vinculación con la actividad del sector público.

Esta vinculación se fundamenta en el carácter esencial de la vivienda y en su consideración

como derecho social fundamental, aspectos que el sector público se encarga de garantizar3.

Esta relación se manifiesta en la intervención que realiza el sector público en los mercados

de vivienda con objeto de lograr los objetivos de asignación eficiente de recursos, equidad

distributiva, y estabilización económica.

En suma, la vivienda tiene una importante influencia sobre el funcionamiento

económico, afectando a sus principales variables, por lo que su análisis y conocimiento

se convierten en objetivos de indudable interés

1 La participación relativa de la construcción en la inversión fija en el periodo 1995-2000 oscilaba entre un 58% y un 66% y el 40 % de tal porcentaje se dedicaba a vivienda [Ministerio de Fomento (2000)]. 2 El valor medio de la contribución relativa de la construcción sobre el PIB en el periodo 1995-2000 fue aproximadamente del 7 % [Ministerio de Fomento (2000)]. 3 Desde la perspectiva de análisis propuesta por la Teoría de la Hacienda Pública, se señala que la vivienda forma parte del reducido “club” de los bienes preferentes [Musgrave, (1959)].

2. LA VIVIENDA EN EL MARCO DE LA ECONOMÍA DEL BIENESTAR.

El concepto de Estado de bienestar es quizás un concepto indeterminado y con

numerosas lagunas, pero ha llegado a adquirir un reconocimiento común y una amplia

utilización internacional. De forma indudablemente imprecisa, bajo este concepto se

incluyen un conjunto de políticas e intervenciones públicas que tienen como objetivo el

sostenimiento o mejora del bienestar de los ciudadanos, particularmente en aquellas

situaciones donde el funcionamiento del mercado no obtiene los resultados esperados.

La idea de Estado de Bienestar se articula en torno al logro de determinados

objetivos que deberían presidir el funcionamiento de las sociedades desarrolladas [Barr

(1997)]:

1) La eficiencia en la asignación de los recursos, en su triple vertiente de macro-

eficiencia, microeficiencia y mantenimiento de los incentivos del sistema de

mercado.

2) El mantenimiento de los niveles de vida, incluyendo los propósitos de mantener

una seguridad económica y evitar las situaciones de pobreza.

3) La reducción de las desigualdades, en su doble aspecto de obtención de la

equidad horizontal y vertical.

4) La consecución de una adecuada integración social, fundamentada a su vez en el

mantenimiento de la dignidad de los sujetos y la existencia de solidaridad social.

5) La factibilidad administrativa en el desarrollo de las objetivos planteados,

concretada en la simplicidad y comprensión de las actuaciones públicas por los

administrados y en la ausencia de abusos por parte de la actuación pública.

La intervención pública en los mercados de vivienda esta reconocida como uno

de los componentes característicos del Estado de Bienestar. Los objetivos perseguidos

por las políticas públicas de vivienda aparecen estrechamente vinculados con los

objetivos que delimitan la idea de Estado de bienestar. Una enumeración de los

objetivos habituales de las políticas de vivienda en los distintos países occidentales,

[Barr (1997)] permite destacar esta vinculación y justificar su consideración como

política de bienestar :

1) En primer lugar, se pueden señalar una serie de objetivos de la política de

vivienda vinculados al logro de la eficiencia asignativa del mercado. En este

ámbito están aquellos objetivos que pretenden conseguir:

• Una vivienda adecuada para cada familia a un precio dentro de sus

posibilidades.

• Una elección más neutral entre la tenencia en propiedad y en alquiler.

• Un mercado competitivo que facilite la movilidad familiar y profesional.

• Un mayor equilibrio entre la construcción de viviendas nuevas y la

rehabilitación de viviendas antiguas.

2) También existen otros objetivos de la política de vivienda relacionados con los

planteamientos distributivos pretendidos por el Estado del bienestar. De este

modo se producen vinculaciones con los objetivos globales de mantenimiento de

los niveles de vida (logro de la seguridad económica y elusión de las situaciones

de pobreza), eliminación de desigualdades, en su doble vertiente de equidad

horizontal y vertical, y logro de una mayor integración social. En esta línea

destacan los objetivos que pretenden conseguir:

• Una seguridad de que se cubren las necesidades de vivienda para los grupos

socioeconómicamente más débiles: ancianos, minusválidos, minorías, etc.

• Cierta prioridad en el acceso a la vivienda para las familias sin medios.

• Un peso razonable del coste de la vivienda en las finanzas familiares.

• Una mayor justicia entre los ciudadanos a la hora de dar y recibir ayudas

vinculadas con los costes de la vivienda.

En definitiva, no existen dudas a la hora de considerar las políticas de vivienda

como una parte importante de las políticas de bienestar y resulta común en la mayoría

de países occidentales la intervención pública en este mercado. Sin embargo, si es

posible diferenciar en cada uno de estos países distintos grados de intervención así

como distintos programas y medios para conseguir los objetivos pretendidos.

3. ARGUMENTOS QUE JUSTIFICAN LA INTERVENCIÓN PÚBLICA EN EL

MERCADO DE VIVIENDA

Desde un plano teórico se han señalado numerosos argumentos para justificar la

intervención pública en el mercado de vivienda. Un criterio útil para su ordenación es la

clasificación de los objetivos de la actividad del sector público que se realiza en el

ámbito de la moderna teoría de la Hacienda Pública [Musgrave (1959)]. De este modo

se pueden distinguir entre argumentos de eficiencia económica, equidad distributiva,

estabilización económica y vinculados al funcionamiento político.

3.1. Argumentos de eficiencia

El Primer Teorema de la Economía del Bienestar establece que si se cumplen

los supuestos teóricos de competencia perfecta4, el equilibrio logrado por el

funcionamiento del mercado consigue una asignación eficiente de los recursos en el

sentido de Pareto. Sin embargo, un seguimiento de la realidad del mercado de vivienda

muestra que en numerosas ocasiones estos supuestos no se cumplen, produciéndose

imperfecciones o fallos del mercado que dan lugar a situaciones ineficientes y que

pueden justificar la intervención pública en dicho mercado.

1) En muchas ocasiones los agentes (demandantes y oferentes) no son precio

aceptantes y tienen cierto poder de mercado. Así, en ocasiones, debido a la lenta

respuesta de la oferta, las dificultades de inversión de los productores o la

vigencia del control de alquileres se producen importantes excesos de demanda

que incrementa el poder de los oferentes, que pueden fijar los precios e incluso

realizar prácticas discriminatorias. Del mismo modo, los altos costes de

transacción de los demandantes y su lenta respuesta ante cambios en la oferta,

4 Estas condiciones, en el sentido de Arrow (1971), serían: consumidores y oferentes son precio-aceptantes; los agentes se comportan racionalmente y maximizan su utilidad (demanda) o sus beneficios (oferta); los bienes intercambiados son homogéneos y perfectamente sustituibles entre sí; existe información perfecta y simétrica para demandantes y oferentes sobre los precios y comportamientos de los otros agentes; no existen costes de transacción; no hay restricciones artificiales en el mercado; existe un conjunto completo de mercados contingentes; existe principio de exclusión y solo accede a ese bien quien paga el precio correspondiente.

puede provocar un exceso de oferta que daría cierto poder de mercado al lado de

la demanda.

2) Existencia de externalidades. En el funcionamiento del mercado de vivienda se

producen efectos externos de producción y consumo que no quedan

habitualmente recogidos en los precios del mercado y dificultan el papel de

dichos precios como mecanismo de asignación. Así, por ejemplo, existen los

denominados “efectos de vecindad” que son efectos positivos o negativos

producidos por los productores o consumidores de vivienda que afectan al valor

de las viviendas cercanas. También se señalan los denominados “costes sociales

de barrios degradados” o externalidades negativas que provocan determinados

entornos sobre el valor de las viviendas que en él existen.

3) Existencia de importantes asimetrías de información, tanto para los

demandantes como para los oferentes. Estas asimetrías quiebran la necesaria

condición de información perfecta y simétrica para los agentes del mercado e

influyen en el comportamiento y en los precios determinados por dichos agentes.

Esta falta de información perfecta viene provocada por diferentes circunstancias:

gran heterogeneidad de la vivienda, desconocimiento y desconfianza hacia los

otros agentes, complejidad de los contratos, etc.

4) Incertidumbre y existencia de mercados de capitales y de seguros imperfectos.

La incertidumbre de demandantes y oferentes puede dar lugar una cantidad de

vivienda intercambiada ineficientemente pequeña, si unos u otros no consideran

claros los beneficios de su inversión en la compra o en la producción. Pero

además, esta incertidumbre no resulta paliada por la existencia de un mercado de

capitales y de seguros adecuado, pues estos funcionan de forma claramente

imperfecta debido a la existencia de asimetrías de información y de costes de

transacción.

5) Existencia de importantes costes de transacción en el intercambio de vivienda

tanto para los demandantes (costes de búsqueda, costes de mudanza,....) como

para los oferentes (coste de cambio de inquilinos,...). Estos costes de transacción

no aparecen reflejados en los precios de intercambio y sin embargo son costes

realmente asumidos por los distintos agentes. Además estos costes pueden

limitar el deseo de intercambio por ambas partes y van a afectar a la cantidad y

tipo de vivienda finalmente intercambiada.

3.2. Argumentos de equidad

Un segundo grupo de justificaciones para la intervención pública en el mercado

de vivienda esta basado en argumentos de equidad distributiva. Según estos argumentos,

aun contando con un funcionamiento económico eficiente, puede que la distribución de

la renta existente no sea la más deseable para la comunidad, y las políticas de vivienda

pueden ayudar a evitar desigualdades y a conseguir el máximo bienestar posible para

toda la colectividad.

Un problema añadido radica en que el concepto de equidad no tiene un

significado único y existen distintas nociones de equidad ( justicia distributiva ) que

podrían resultar deseables desde el punto de vista social. En este sentido la intervención

pública en el mercado de vivienda puede justificarse por razones vinculadas al logro de

distintos tipos de equidad :

a) Equidad horizontal. Implica una situación de no discriminación (trato igual a los

iguales), de igualdad de oportunidades o de igualdad de acceso para todos los

sujetos. En este sentido son justificables intervenciones públicas en el mercado

de vivienda encaminadas a garantizar esta igualdad de acceso al bien vivienda o

un igual trato por parte de la política pública.

Así, por ejemplo, se observa falta de equidad horizontal en el

funcionamiento de los mercados de capitales, fundamentales en el acceso a la

vivienda en propiedad. En ocasiones el problema radica en la existencia de

préstamos con distintas condiciones para los sujetos con mayores dificultades

económicas (justificados por la existencia de un riesgo mayor), pero incluso

llegan a producirse restricciones completas de acceso al crédito para aquellos

con menor nivel de renta o con rentas inestables. En este sentido puede

producirse la intervención pública a través de préstamos o garantías de

prestamos a las entidades prestatarias.

También se observa falta de equidad horizontal en el acceso a la

vivienda, pues los sujetos no cuentan con la misma información sobre los

beneficios que produce tener determinado consumo de vivienda ni tienen la

misma capacidad para dicho acceso. En este sentido estarían justificadas

determinadas políticas públicas destinadas a facilitar a los consumidores más

pobres un mayor consumo de vivienda de la que ellos voluntariamente

consumirían y a paliar la desigualdad inicial de oportunidades existentes entre

los mismos para el acceso a la vivienda.

b) Equidad vertical: De forma genérica, implica tratar de forma desigual a los

sujetos que se encuentran en situación desigual. Si el acceso a la vivienda

supone un porcentaje muy importante de la renta de los hogares, facilitar este

acceso a los más pobres puede ayudar a corregir la desigualdad existente entre

las rentas de los sujetos. Las políticas destinadas a incentivar el consumo de

vivienda en los sujetos con menores niveles de renta (subsidios al consumo,

transferencias en especie,...) pretenden por lo tanto conseguir una distribución de

la renta más igualitaria.

Sin embargo, una crítica a este argumento señala que si el objetivo del

sector público es mejorar la distribución de la renta y se consideran relevantes

las preferencias de los receptores, resulta más eficiente realizar políticas

generales de redistribución (ej: transferencias en efectivo) que incentivar el

consumo de un bien específico como es la vivienda.

El desarrollo de políticas destinadas a conseguir la equidad vertical puede

encontrar también justificaciones basadas en la eficiencia. Si el bienestar de los

ricos puede aumentar con determinados consumos realizados por los más pobres

aquellos podrían estar dispuestos a financiar determinada cantidad de vivienda a

estos. [Teoría de la interdependencia de las funciones de utilidad de los

individuos ; Hochman y Rodgers (1969)].

c) Equidad categórica: La sociedades aversas a la desigualdad, junto a un

igualitarismo general centrado en la distribución de la renta, pueden desear una

distribución justa de ciertos bienes cuyo consumo se considera prioritario

(igualitarismo específico) [Tobin (1970)]. Según este razonamiento incluso se

toleraría cierta desigualdad en la distribución de la renta siempre que se

cubrieran unos niveles mínimos de consumo de determinados bienes, entre los

que se encuentra la vivienda.

Como crítica a este argumento se señala su carácter excesivamente

paternalista que impone el consumo de una cantidad determinada del bien en

cuestión sin tener en cuenta las preferencias individuales de los sujetos.

3.3. Argumentos macroeconómicos

Existen argumentos que justifican la intervención pública en el mercado de

vivienda señalando que determinadas políticas (subsidios a la producción de vivienda,

subsidios al consumo directos o indirectos, transferencias en especie, préstamos

cualificados,...) pueden ser un instrumento que ayuda a compensar las fluctuaciones del

ciclo económico a través de su actuación sobre la demanda agregada.

En este sentido el debate se traslada a la cuestión de si las fluctuaciones en la

producción de vivienda se mueven en paralelo a la situación económica o si tienen

efectos contracíclicos. Respecto a esta cuestión existen distintas posturas:

a) Por un lado, se señala que las políticas de vivienda que incentivan su producción

suponen un aumento de la actividad económica y generan un mayor crecimiento.

De este modo ante una recesión económica puede ser conveniente ejercitar esta

políticas para estimular la demanda agregada y provocar un efecto expansivo.

b) Otra posición señala que los programas de vivienda no cuentan con una

importante efectividad contracíclica. Por un lado existe cierta evidencia de que

la producción de vivienda subsidiada sustituye de manera sustancial a la

producción de vivienda no subsidiada. Además, los largos retardos en la

producción tienden a reducir de forma importante la efectividad contracíclica de

la producción subsidiada. Por último, los recursos utilizados en estos programas

de vivienda podrían ser utilizados alternativamente en otros programas que

tuviesen efectos contracíclicos más contrastados.

3.4. Argumentos de tipo político

Las razones de intervención basadas en argumentos de tipo político se

fundamentan en la importante presencia y actividad de grupos de presión en las actuales

democracias y en la gran visibilidad que tienen las políticas de vivienda en un

electorado que actúa con información imperfecta.

Puesto que un subsidio en especie supone una ayuda no sólo para el beneficiario

sino también para los productores del bien favorecido, los programas que incrementan

el consumo de vivienda benefician a la industria de la construcción, que se convertirá en

uno de los principales apoyos al desarrollo de estos programas.

Por otro lado, la gestión de determinadas políticas de vivienda (promoción

pública, transferencias en especie,...) requiere de importantes cantidades de recursos y

según las teorías sobre el comportamiento burocrático es de esperar que los gestores de

esos programas ofrezcan un fuerte respaldo político a los mismos.

4. PRINCIPALES INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN PÚBLICA EN EL

MERCADO DE VIVIENDA

A la hora de presentar los instrumentos que puede utilizar el sector público para

intervenir en el mercado de vivienda resulta de interés utilizar una clasificación que los

ordena según el tipo de intervención desarrollada, distinguiendo entre políticas de

gastos, de ingresos o de regulación.


El sector público puede utilizar su capacidad de gasto para intervenir en el

mercado de vivienda. Esta intervención vía gasto puede encauzarse tanto a través de

transferencias monetarias como de transferencias en especie relacionadas con este bien.

a) Ayudas directas en forma de transferencias en especie: los programas de vivienda

pública.

Constituyen programas que entrañan la construcción de viviendas nuevas o la

rehabilitación de determinadas unidades. Pueden ser construidas por el propio sector

público (producción pública) o encargadas a los productores privados, pero bajo un

régimen de financiación y ordenamiento público (provisión pública con producción

privada). Normalmente se asignan a los individuos que cumplen determinadas

condiciones mínimas por vía administrativa, bien de forma gratuita o a precios

inferiores a los del mercado libre.

Este tipo de programas presenta una doble naturaleza reguladora y

presupuestaria. Por un lado supone una intervención reguladora, puesto que este tipo de

oferta de vivienda constituye un régimen especial que está sujeto a determinadas

condiciones: precios máximos de venta, condiciones de acceso de los beneficiarios, etc.

Por otro lado, esta regulación va acompañada de un reflejo presupuestario que apoya

financieramente este tipo de programas: préstamos cualificados, subsidiación de

intereses, subvenciones directas, etc.

Los beneficiarios de este tipo de programas son tanto los promotores como los

adquirentes de vivienda protegida. Los promotores obtienen condiciones ventajosas para

la producción: facilidad de acceso a suelo público, condiciones especiales de los

préstamos para la realización de las obras, etc. Los adquirentes también obtienen

determinadas ventajas: acceso a viviendas a precio inferior al de mercado, financiación

con condiciones especiales (préstamos cualificados, subsidiación de intereses,

subvenciones directas, etc. )

En cuanto a la valoración de estos programas se han señalado diversas

consideraciones:

a) Desde una perspectiva de eficiencia se han señalado algunas dificultades. En

primer lugar, el sector público produce la vivienda de forma más cara que el

sector privado y por lo tanto ineficientemente; en segundo lugar, se considera

que la asignación de vivienda a los individuos por decisión administrativa es

menos eficiente que la realizada por los propios sujetos pues estos tienen mejor

información sobre sus gustos y necesidades; en tercer lugar, se señala que la

existencia de precios subsidiados puede provocar una cantidad ofertada

ineficiente ( si la oferta responde el previsible incremento de demanda a precios

menores) o un exceso de demanda no satisfecho ( si la oferta no responde a ese

incremento).

b) Desde la perspectiva de la equidad se señala que este tipo de políticas tiene

problemas de equidad horizontal (solo beneficia a algunos afortunados y no trata

igual a todos los que están en la misma situación) y de equidad vertical (en

ocasiones beneficia a personas con mejor situación que otras que no reciben

ayuda). Además este tipo de ayudas en especie es menos eficiente para

redistribuir la renta que las transferencias en efectivo.

No obstante, también se señala que este tipo de programas pueden tener

cierta eficacia para redistribuir la renta por la menor resistencia de los

contribuyentes a esta forma de redistribución. Además su permanencia en el

tiempo resulta políticamente más factible que un programa de mantenimiento

generalizado de rentas.

b) Ayudas directas en forma de transferencias monetarias.

Constituyen transferencias monetarias de renta que reciben los hogares para

poder acceder a la vivienda. Estas transferencias pueden venir condicionadas o

incondicionadas a su utilización en gasto en vivienda. Las transferencias condicionadas

toman la forma de “vale” o “cupón” que debe hacerse efectivo en la elección de

cualquier tipo de vivienda, siempre que cuente con unas condiciones mínimas. Estas

ayudas pueden aplicarse tanto sobre la vivienda pública como sobre la vivienda ofrecida

por el sector privado. Las transferencias incondicionadas no requieren una utilización

efectiva en gasto en vivienda y van destinadas a eliminar las desigualdades de renta que

condicionan el acceso a la vivienda.

Como ventajas de esta fórmula se señalan, desde una perspectiva de eficiencia,

la existencia de un mayor respeto por las preferencias de los consumidores ya que el

vale o la transferencia monetaria pueden ser utilizados para cualquier vivienda que

cumpla los requisitos mínimos del programa. Además existe la posibilidad de evitar que

el sector público se dedique a la construcción y gestión de viviendas. Desde la

perspectiva de la equidad se evitan inequidades horizontales, pues todas las familias en

iguales circunstancias pueden recibir un subsidio equivalente.

Como mayores objeciones se señala que estos subsidios pueden quedar

apropiados por las oferentes si éstos elevan los precios. Los consumidores subsidiados

acabarán comprando viviendas más caras sin que éstas sean sustancialmente mejores.

Además estos programas suelen resultar demasiado costosos si quieren ser efectivos

para el volumen de población que presenta necesidad.

4.2. Políticas presupuestarias de ingresos: Ayudas fiscales indirectas .

El sector público puede utilizar su capacidad de obtener ingresos para intervenir

en el mercado de vivienda. Dentro de las posibles intervenciones vía ingresos podemos

diferenciar aquellas que suponen verdaderas ayudas o gastos fiscales relacionados con

la vivienda y aquellas que afectan al precio de este bien por la aplicación de un mayor o

menor gravamen bien sobre su tenencia o transmisión.

En cuanto a las ayudas indirectas a la vivienda destacan los subsidios a la

adquisición de la vivienda en propiedad implícitos en el impuesto sobre la renta. Existen

diversas posibilidades de dar un tratamiento fiscal favorable a la vivienda en propiedad:

no gravar o limitar el gravamen de la renta en especie producida por la vivienda

ocupada por su propietario; deducir en el impuesto sobre la renta los gastos asociados a

la compra de vivienda en propiedad (inversión ); no gravar o limitar el gravamen de las

ganancias de capital o plusvalías obtenidas por la venta de la vivienda etc.

En cuanto a la valoración de este tipo de programas se puede señalar:

a) Desde el punto de vista de la eficiencia este tipo de programas no parecen

constituir instrumentos efectivos. Estos tratamientos fiscales favorables suponen

pérdidas de bienestar o exceso de gravamen respecto a situaciones en las que no

existen tales ventajas. Otra implicación negativa es la falta de neutralidad que

provoca en la elección del régimen de tenencia, al primar la adquisición de

vivienda en propiedad respecto al alquiler.

b) Desde el punto de vista de la equidad estos subsidios pueden considerarse

regresivos: favorecen la vivienda en propiedad que es el régimen de acceso

habitual de los sujetos con mayor nivel de renta; cuanto mayor es la renta de los

sujetos mayor es la cantidad gastada en vivienda y mayor el subsidio recibido;

en impuestos progresivos cuanto mayor es la base imponible de los sujetos

mayor resulta el ahorro como consecuencia de la utilización de estas

deducciones.

Respecto a otros gravámenes que afectan a la vivienda la situación dependerá del

sistema fiscal concreto vigente en cada país. En el caso español se observa que la

vivienda puede ser objeto de gravamen por su mera tenencia, (Impuesto sobre el

Patrimonio) y por su transmisión (Impuesto sobre el Valor Añadido, Impuesto sobre

Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Impuesto sobre

Incremento del Valor de los Terrenos, Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, etc.).

4.3. Políticas de regulación.

En ocasiones el sector público utiliza su capacidad normativa en determinados

ámbitos para conseguir distintos efectos sobre el funcionamiento del mercado de

vivienda.

a) Control de alquileres.

Son medidas reguladoras del mercado de alquiler destinadas inicialmente a

proteger a los inquilinos respecto a los propietarios. Tienen su origen en la

consideración, no del todo clara, de que los propietarios parten de una situación

económica más favorable que la de los inquilinos. Estas medidas se articulan a través de

distintas disposiciones: congelación de las rentas, prolongación automática de los

contratos, etc.

Esta medidas suponen efectos poco claros sobre la asignación de recursos y

sobre la distribución de la renta. Desde el punto de vista de la asignación se señala que

este tipo de controles: provocan una reducción e incluso eliminación de la cantidad de

vivienda privada ofrecida en alquiler; disuaden a los propietarios de mantener y mejorar

su propiedad, disminuyendo la calidad del stock de vivienda u obligando al inquilino a

realizar un mantenimiento que no hubiera desarrollado en ausencia de controles;

originan ciertas imperfecciones que permiten seguir funcionando al mercado, como la

existencia de sobornos o pagos colaterales para que se lleve a término la relación

contractual de alquiler.

Desde el punto de vista redistributivo tampoco se considera un instrumento

conveniente. Incluso aunque supongan redistribución de la renta de propietarios ricos a

inquilinos pobres no constituye el instrumento más adecuado, pues distorsionan los

patrones de consumo y llevarían a los inquilinos a ocupar viviendas controladas con

niveles de calidad por debajo del mínimo. Además los propietarios de alquileres

controlados, al intentar protegerse contra los inquilinos de más riesgo, dificultan el

acceso a este tipo de alquileres a los grupos de población con peor situación económica.

Por otro lado, se observa que las ganancias de renta se distribuyen de forma bastante

aleatoria entre personas pertenecientes a distintos niveles de renta.

b) Políticas de zonificación del suelo

Son regulaciones dictadas desde el sector público que controlan o limitan la

disponibilidad del suelo y su uso. Hacen referencia a distintas materias como los usos

del suelo (residenciales, industriales, agrícolas...), control de la densidad de población

(tamaño mínimo de parcelas, limitación de alturas de los edificios,...) etc. Estas políticas

se desarrollan especialmente por las distintas jurisdicciones locales de las áreas urbanas

y suponen importantes limitaciones sobre la oferta de vivienda.

Aunque las políticas de zonificación pretenden logros de eficiencia en relación

con el uso del suelo, en la práctica pueden provocar serias ineficiencias e inequidades.

Así, los hogares de rentas bajas tienden a verse excluidos de muchas áreas tanto urbanas

como suburbanas. Otro efecto posible es que, dadas las grandes ganancias y pérdidas

potenciales resultantes de las decisiones de zonificación, se producen importantes

presiones sobre las autoridades zonificadoras locales.

c) Programas de renovación urbana

Son programas desarrollados por los gobiernos locales, auspiciados y

financiados por otros niveles de gobierno, que pretende cambiar sustancialmente la

estructura urbana existente y mejorar la eficiencia en el mercado de vivienda. Intentan

evitar los problemas de externalidades señalados, como los efectos de vecindad y los

costes sociales de los barrios degradados.

Como efectos destacados desde el punto de vista de la eficiencia, los procesos de

renovación urbana suponen la mejora de las propiedades adyacentes dentro de un área

que contiene edificios viejos y de baja calidad.

Desde el punto de vista de la equidad es probable que tengan efectos perversos

sobre la redistribución de la renta. Aunque la renovación urbana es intrínsecamente

neutral respecto a la pobreza, en muchas ocasiones se derriban viviendas a los más

desfavorecidos y se sustituyen por viviendas para individuos de renta alta. Además

también supone importantes revalorizaciones del suelo e importantes beneficios para los

propietarios del mismo. Esto provoca importantes movimientos de distintos grupos de

presión y comportamientos especuladores relacionados con el desarrollo de estos

proyectos.

5. EL FUNCIONAMIENTO DE LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA EN ESPAÑA.

A continuación se presenta un breve análisis de cuál ha sido la evolución y el

funcionamiento de los instrumentos de política de vivienda utilizados en nuestro país en

los últimos años 5. Este análisis pretende distintos objetivos: en primer lugar, describir

cuál ha sido el desarrollo concreto que han tenido en nuestro país los distintos

instrumentos de política de vivienda expuestos anteriormente de forma teórica; en

segundo lugar, realizar una valoración crítica de su funcionamiento y de su utilidad en

relación con el logro de los objetivos del Estado del Bienestar y, por último, servir de

base para señalar las distintas posibilidades de reforma que pueden tener estas políticas.

En este análisis prestaremos especial atención a las reformas de las distintas

políticas de vivienda desarrolladas en los años 90 y tomaremos como hilo conductor la

clasificación de las políticas de vivienda descrita con anterioridad que distingue los

instrumentos presupuestarios de gastos, de ingresos y la intervención reguladora.

Un rasgo destacable de la política de vivienda desarrollada en nuestro país es la

participación de los distintos niveles de gobierno territoriales, como no podía ser de otro

modo en un Estado que tiene un importante nivel de descentralización en sus

competencias.

• La administración central tiene un papel fundamental en la política de vivienda.

Su participación se manifiesta tanto a través de políticas de ingresos (ayudas

indirectas a través del IRPF o gravámenes de la imposición indirecta ), como de

políticas de gastos (ayudas directas y elaboración de los distintos planes de

vivienda protegida) y de regulación (normativas sobre arrrendamientos,

préstamos hipotecarios, etc.).

• Las administraciones autonómicas tienen una importante participación en el

desarrollo efectivo de los planes de vivienda (políticas de gasto y de regulación)

5 El análisis de las distintas políticas de vivienda que a continuación se desarrolla esta realizado teniendo en cuenta las distintas legislaciones que afectan al sector a fecha de diciembre de 2001.

pues las distintas actuaciones protegibles presentadas en los mismos se

distribuyen territorialmente según convenios entre el Ministerio de Fomento y

las CCAA. Además corresponde a dichas CCAA la gestión y resolución de los

expedientes de solicitud de las ayudas económicas directas a que se refieren

dichos planes. También se puede señalar una importante participación

reguladora en función de las competencias atribuidas a las CCAA sobre suelo y

ordenación del territorio.

• Las administraciones municipales participan en la política de vivienda por su

competencia reguladora tanto sobre determinados aspectos urbanísticos (criterios

de zonificación del suelo, políticas de renovación urbana, etc.) como respecto al

funcionamiento de determinadas figuras tributarias locales (IBI, ICIO, IAVTU)6.

Esta participación simultánea de las distintas administraciones obliga a una

máxima coordinación entre las mismas, con objeto de no originar conflictos

competenciales ni duplicaciones en las actuaciones desarrolladas. Una muestra de esta

coordinación es la existencia de convenios bilaterales entre el Ministerio de Fomento y

las distintas CCAA para el desarrollo de los distintos planes plurianuales de vivienda.


a) Ayudas directas en forma de transferencias en especie: los programas de vivienda

pública.

La política de ayudas directas tanto a la construcción como a la compra de

viviendas protegidas es uno de los componentes más importantes de la política de

vivienda en nuestro país. Este tipo de intervenciones se ordenan a través de los planes

6 IBI : Impuesto sobre Bienes Inmuebles; ICIO: Impuesto sobre Instalaciones, Construcciones y Obras; IAVTU: Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos Urbanos.

de vivienda protegida que incorporan de forma conjunta actuaciones presupuestarias a

través de programas de gasto público e intervenciones de carácter regulador7.

Se incluyen en este grupo todas aquellas actuaciones que intentan promover una

mayor oferta de vivienda. En nuestro país estas actuaciones se concretan en la

producción pública de vivienda de nueva construcción, la provisión pública con

producción privada, las ayudas a la rehabilitación de viviendas, las ayudas a la

urbanización y adquisición de suelo, las ayudas a la compra de vivienda existente y las

destinadas a cubrir parte de los costes de financiación de vivienda. Dentro de estas

actuaciones predomina la construcción de nuevas viviendas de protección oficial, que en

su mayor parte se desarrollan a través de la promoción privada.

La valoración de esta parte de la política de vivienda en nuestro país no parece

ser muy favorable. Se observa una importante falta de voluntad política en el diseño de

este tipo de políticas, manifestada por la tendencia clara a la minoración de las

actuaciones previstas y las cantidades comprometidas (tabla 1). También se observa una

limitación importante en el desarrollo efectivo de las mismas, con un grado de

cumplimiento reducido de las actuaciones proyectadas en todas las CCAA (tabla 3). En

definitiva, se produce una disminución significativa en el número de viviendas iniciadas

con ayudas públicas y una pérdida de importancia de esta parte de la oferta de vivienda

dentro del total (tabla 1). Tan sólo se observa un grado de cumplimento importante en

las actuaciones destinadas a la rehabilitación de viviendas y la adquisición de suelo

(tabla 2).

7 La normativa correspondiente al plan actual (periodo 1998-2001) aparece recogida en el Real Decreto Ley 1186/ 1998 (BOE 26-6-98) sobre medidas de financiación de actuaciones protegibles en materia de vivienda y suelo.

Tabla 1. Actividad de construcción residencial ligada a la política de vivienda. 1996 1997 1998 1999

1. Viviendas iniciadas con ayudas públicas 60.258 62.172 56.006 70.344

1.1. VPO Promoción Privada. Régimen

general 39.926 39.966 40.175 52.268

1.2. VPO. Promoción Pública 1.844 1.778 3.578 ------

1.3. VPO Régimen Especial 18.848 20.428 12.253 10.182

2. Viviendas. Visados de dirección de obra

Obra nueva 282.938 337.361 429.674 522.484

3. Viviendas a construir

Licencias municipales concedidas 256.151 292.996 350.431 395.286

4. Cobertura aparente de la política de viv.

4.1. Nuevas viviendas. Visados aparejadores

(1) / (2) x 100

23,5% 18,4% 13,0% 13,5%

4.2. Licencias Municipales de obras

(1) / (3) x 100

23,5 % 21,2% 16,0% 17,8 %

Fuente : MOFO

Tabla 2: Plan 1998-2001. Programa 1999. Actuaciones a 31- 12-1999. Actuaciones a 31- 12-1999

Millones de ptsNúmero de

viviendas

Objetivos 1999

(nº de viviendas

Grado de

cumplimiento

(%)

1. Viviendas protegidas de

nueva construcción

328.288 43.303 79.901 54,2

- Para venta y alquiler 291.348 35.863 66.447 54,0

- Régimen especial 46.940 7.440 13.454 55,3

2. Adquisición de viviendas

existentes

35.656 5.346 13.790 38,8

3. Rehabilitación y suelo 31.973 44.157 49.248 89,7

Total 405.917 92.868 142.939 65,0

Fuente : MOFO

Tabla 3: Plan 1998-2001. Programa 1999. Concesiones y viviendas financiadas por

CCAA

Actuaciones a 31- 12-1999 Objetivos 1999 Millones de

pts

Grado de

cumplimiento

(%)

Número de

viviendas

financiadas

Grado de

cumplimiento

(%)

Millones

de pts

Número

de

viviendas

Andalucía 81.355 73,6 17.085 78,0 110.445 21.900

Aragón 11.408 35,9 2.817 52,5 31.779 5.368

Asturias 7.221 21,1 1.101 18,2 34.192 6.055

Baleares 1.492 8,6 645 22,1 17.337 2.912

Canarias 13.532 45,0 2.082 38,2 30.057 5.450

Cantabria 5.432 41,8 1.641 73,4 13.010 2.235

Castilla y León 7.637 18,5 2.839 30,4 41.296 9.335

Castilla-LMan 13.646 46,7 2.495 46,0 29.222 5.419

Cataluña 46.607 35,2 10.142 45,0 132.452 22.550

Extremadura 13.060 71.3 2.928 89.5 18.321 3.270

Galicia 26.741 66,1 4.376 63,5 40.463 6.889

Madrid 41.782 44,5 25.680 109,2 93.882 23.515

Murcia 23.722 40,3 2.957 39,8 58.846 7.435

Navarra ---- ---- ---- ---- ---- ----

Pais Vasco ---- ---- ---- ---- ---- ----

Rioja (La) 6.662 47,1 1.355 35,0 14.154 3.870

C.Valenciana 99.388 92,7 13.973 87,4 107.203 15.990

Ceuta 4.879 89,7 599 131,6 5.438 455

Melilla 1.373 72,1 153 52,6 1.903 291

Total 405.917 49,5 92.868 65,0 820.000 142.939

Fuente : MOFO

El menor desarrollo de la vivienda protegida puede explicarse por distintos

argumentos. La disminución de actuaciones en la producción pública de vivienda

protegida puede explicarse, en parte, por la posición ideológica del gobierno en materia

político-económica, partidaria de un creciente proceso limitador de la actuación del

sector público en la economía. En términos estrictos de eficiencia económica podría

defenderse que el sector público es peor productor de vivienda que el sector privado

(produce a mayores costes) y podría apoyarse que la oferta de vivienda protegida fuese

realizada por los promotores privados, pero siempre que dichos promotores estén

dispuestos a cubrir las necesidades de la demanda de ese tipo de vivienda tanto en

precios como en cantidades.

En cuanto a la provisión pública de vivienda con producción privada existen

distintos aspectos destacables. Por un lado, la falta de actualización de los precios

máximos de venta por m2 de superficie útil en las viviendas protegidas unida al

encarecimiento de los costes de la construcción (especialmente el coste de suelo) ha

producido un retraimiento importante por parte de los productores privados a la hora de

desarrollar este tipo de oferta. Por otro lado, los bajos tipos de interés existentes en el

mercado libre hacen menos atractivo para los promotores la opción por los créditos

convenidos y el desarrollo de la vivienda protegida, opción que si ha sido manejada por

éstos cuando los tipos de interés del mercado libre fueron altos.

En definitiva se observa una cierta falta de compromiso social por parte de los

promotores privados, que sólo participan activamente en este tipo de políticas cuando

las condiciones del mercado libre son restrictivas. Los promotores privados sólo aceptan

la opción de la vivienda protegida cuando la coyuntura del mercado es desfavorable o

ante la ausencia de suelo urbanizable para poder construir viviendas libres.

Otra crítica en esta misma línea de comportamiento es que la gran mayoría de

viviendas protegidas se inician donde los costes de construcción (suelo) no son elevados

(extrarradios de grandes ciudades, ciudades pequeñas,...) con objeto de poder mantener

determinados márgenes de beneficios. Como consecuencia la vivienda protegida y sus

beneficiarios son desplazados a zonas determinadas produciéndose cierta segmentación

urbana en función del grado de protección.

b) Ayudas directas en forma de transferencias monetarias

En este grupo se incluyen las ayudas directas vía gasto presupuestario que se

otorgan a los demandantes para la adquisición de vivienda. Tradicionalmente, en

nuestro país, este tipo de ayudas han estado vinculadas a la vivienda protegida y se han

venido haciendo efectivas a través de distintos instrumentos: la obtención de prestamos

cualificados con condiciones ventajosas en cuanto a las cuantías máximas, los plazos y

los tipos de interés; la existencia de subsidiación de intereses en dichos préstamos; la

existencia de subvenciones o ayudas directas a la adquisición. Apenas se han utilizado

las transferencias monetarias que faciliten el acceso a vivienda libre de forma

condicionada (vale o cupón de vivienda) aunque se trata de un tipo de política cada vez

más valorado.

Para adquirir la condición de beneficiarios de estas ayudas es necesario no

superar determinados volúmenes de rentas familiares y obtener una calificación como

tales beneficiarios por parte de los distintos gobiernos de las CCAA.

A la hora de valorar la utilización de estos instrumentos en nuestro país se

pueden hacer distintas consideraciones:

La utilización de préstamos cualificados orientados hacia la demanda continua

siendo un instrumento de notable interés. La utilidad actual de estos préstamos, a

diferencia de periodos anteriores, no radica tanto en obtener tipos de interés preferentes

dados los bajos niveles actuales (tabla 4) sino en la posibilidad de obtener ayuda en las

cuantías máximas y en los plazos del préstamo. Estas condiciones que han cambiado

radicalmente en los últimos años dado el espectacular incremento de precios producido

y la necesidad de acudir de forma casi obligatoria al mercado de capitales. En esta

misma línea de ayuda en los créditos hipotecarios se echan en falta fórmulas de mayor

flexibilidad que garanticen la situación tanto del prestador como del prestatario en

situaciones de dificultad: créditos para jóvenes adaptados a los distintos ingresos que

obtienen según su ciclo vital, garantías ante una eventual pérdida temporal de empleo,

etc..

Tabla 4 : Tipos de interés de créditos a VPO y vivienda libre

Años Tipo interés crédito

vivienda libre

Tipo de convenio con

entidades financieras

Relación tipo de interés

VPO/ vivienda libre

1991 16,0 13,0 81,25

1992 15,0 12,25 81,67

1993 14,0 12,50 89,29

1993 (BOE 26-6) 12,2* 11,75 96,31

1994 10,4 9,50 91,35

1995 (BOE 15-2) 11,0 10,48 95,27

1995 (BOE 20-10) 11,1* 9,75 87,84

1996 10,0 8,64 86,40

1996 (BOE 2-8) 8,6* 7,49 87,09

1997 6,9 5,41 78,41

1998 5,8 5,41 93,28

1998 (BOE 20-10) 5,4* 4,65 86,11

1999 4,8* 4,65 96,88

1999 (BOE 24-9) 4,7 3,81 81,06

2000 5,2 3,81 73,27

Fuente : BOE

*media durante el periodo de vigencia

El instrumento de la subsidiación de intereses, de gran utilidad en nuestro país

en una época anterior, ha dejado de tener sentido como política de ayuda a la demanda

dada la coyuntura de bajos tipos de interés. En este sentido debe valorarse positivamente

una de las reformas introducidas en el último plan de vivienda (Plan 1998-2001) según

la cual el subsidio de intereses ha sido sustituido por un subsidio en porcentaje de la

cuota total del préstamo. Adicionalmente, cuando se trate de primer acceso se aplicará

un sistema de subsidio reforzado de los préstamos, cuya duración dependerá de que se

haya constituido o no cuenta vivienda. (Tabla 5 ).

Tabla 5 : Nueva subsidiación en cuota y subsidio reforzado por primer acceso Ingresos familiares

(millones de pts) <2,5 > 2,5< 3,5 > 3,5< 4,5

Subsidiación en la cuota 15 % 10 % 5 %

Duración máxima 15 años 10 años 5 años

Subsidio reforzado por primer

acceso 30 % 20 % -----

Duración con cuenta viv. 3 años 2 años ----

Duración sin cuenta viv 2 años 1 años ----

Fuente : Plan de vivienda 1998-2001

En nuestro país las subvenciones o ayudas directas a la adquisición de vivienda

se vienen utilizando también en el marco de los programas de vivienda protegida,

destinadas a familias con bajos ingresos y con objetivos claramente redistributivos. De

este modo se pretende combinar estas ayudas con la limitación de precios máximos de

venta para evitar que sean capitalizadas por los oferentes a través de un aumento de

precios. Sin embargo este sistema parece mostrar cierta falta de equidad horizontal, pues

estas ayudas no son recibidas por todas las familias que se encuentran en la misma

situación sino sólo por un número reducido de “afortunados” elegidos mediante

baremos que combinan criterios objetivos y cierta aleatoriedad.

Otro inconveniente de este tipo de ayudas viene dado por su condicionamiento al

consumo de vivienda protegida, sea de producción pública o privada, lo que la convierte

prácticamente en una transferencia en especie subsidiada. En este sentido podría ser de

interés la utilización de transferencias monetarias condicionadas, en forma de vale o

cupón, que supondría un sistema de asignación más eficiente y daría un mayor

protagonismo en la decisión sobre el consumo de vivienda a la soberanía del

consumidor.

Desde un punto de vista cuantitativo, se puede señalar la progresiva disminución

que han experimentado las ayudas a la demanda para la adquisición de este tipo de

vivienda, cuestión que aparece relacionada con el descenso del número de actuaciones y

cantidades previstas para la vivienda protegida en los últimos años.

5.2. Política presupuestaria de ingresos o ayudas indirectas.

Como hemos señalado con anterioridad, la intervención sobre la vivienda desde

la perspectiva de los ingresos adopta fundamentalmente dos vías: Por un lado, existen

una serie de gravámenes sobre la misma (su tenencia o transmisión) o sobre la renta que

esta puede generar. Por otro lado, existen verdaderas ayudas indirectas que adoptan la

forma de gastos fiscales y suponen un tratamiento favorable de la vivienda.

En la actualidad la vivienda (stock de vivienda) en España es objeto de

gravamen en su adquisición (transmisión), en su uso o tenencia, y por la obtención de

renta vinculada a esa transmisión o tenencia.

En cuanto a la adquisición, si la vivienda es de nueva construcción es gravada

por el IVA (7 %) y el Impuesto de Actos Jurídicos Documentados (AJD) (0,5%), pero si

la vivienda es usada se aplica sólo el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales (6%). Si

la vivienda se adquiere a titulo lucrativo, intervivos o mortis causa también debe pagar

el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. En ambos casos se aplica también el

Impuesto Municipal sobre Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.

Asimismo el préstamo hipotecario necesario para comprar la vivienda es objeto de

gravamen en el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales. En la enajenación de

viviendas, el incremento de patrimonio es sometido a tributación por el IRPF con

idénticos tratamientos que el resto de incrementos patrimoniales, salvo que exista

reinversión bajo determinadas condiciones.

En cuanto a su tenencia la vivienda es gravada por el Impuesto sobre Bienes

Inmuebles (Municipal) y por el Impuesto sobre el Patrimonio. La tenencia de vivienda

puede suponer una renta para su propietario si la cede en alquiler, que será sometida a

gravamen en el IRPF. También se considera que el propietario obtiene una renta por la

tenencia de vivienda para su disfrute (renta imputada) que debe estar sometida a

gravamen (2 % del valor catastral). Este gravamen en la actualidad se realiza sólo sobre

segundas o ulteriores viviendas no arrendadas pero no para la vivienda habitual.

CUADRO RESUMEN DE LA FISCALIDAD DE LA VIVIENDA EN ESPAÑA Adquisición Tenencia en propiedad Tenencia en alquiler

IRPF a) Antes de 1999: Deducción en cuota por compra

de vivienda habitual : 15 % de la cantidad invertida,

incluida ctas-vivienda. Límite : 30 de la BI.

b) Después de 1999: Deducción en cuota por compra

de vivienda habitual

- 2 primeros años: 25% s/ las primeras 750.000 pts y

15 % s/ las 750.000 restantes.

- años siguientes: 20% s/ las primeras 750.000 pts y

10 % s/ las 750.000 restantes.

- Límite máximo : 1500.000 pts

a) Antes de 1999: - Renta imputada. 2% del Valor

Catastral (1,1 % si está revisado )

- Gastos deducibles: Cuota del IBI e Intereses de

préstamos para financiar la adquisición. Límite:

800.000 en declaración individual y un millón para

las conjuntas

b) Después de 1999: Desaparece gravamen de

renta imputada en vivienda habitual pero se

mantiene para 2ª vivienda.

a) Antes de 1999: - Deducción en

cuota por alquiler.

. 15 % de cantidad pagada.

. Requisito: si rendimiento neto <

3.500.000 en declaración individual y

5.000.000 en declaración conjunta

b) Después de 1999:

- Desaparece deducción en cuota por

alquiler

I. PATRIMONIO - BI: Valor de adquisición, catastral o comprobado

por Administración (menos hipotecas pendientes)

- Mínimo exento: 17.300.000 (1999)

I. SUCESIONES

Y DONACIONES

Escala de gravamen en función del parentesco y

patrimonio .

- Incremento o disminución patrimonial lucrativa

en IRPF . - Tipo : 8 o 20 %

IVA - Primera transmisión (vivienda nueva) :

para VPO Régimen Especial

- Viviendas exentas .

- Garajes al 12 %

ITP Y AJD - ITP : Segundas transmisiones al tipo del 6 %

- AJD: Entregas sujetas a IVA al tipo del 0,5 %

IBI Propiedades rústicas y urbanas: cuota del 0,4 % al

1,1 % del Valor Catastral

I. s/ Incremento

del Valor Terrenos

- 75 % de cuota deducible en el IRPF

Fuente : Sánchez Martínez (2001)

En cuanto a las ayudas indirectas vía gastos fiscales estas se han producido

fundamentalmente en el IRPF, con el objetivo de potenciar la demanda de la vivienda

en propiedad. La situación actual de estas ayudas, regulada por la Ley 40/1998 del IRPF

y por el RD 214/1999 que aprueba el Reglamento del IRPF, presenta las siguientes

peculiaridades:

• Deducción por adquisición de vivienda principal. Se mantiene la deducción en la

cuota de un porcentaje de las cantidades anuales invertidas en la adquisición y

rehabilitación de vivienda con un límite máximo, con distinto tratamiento si la

compra se hace con o sin financiación ajena. No obstante se ha abierto la

posibilidad de que las CCAA desgraven la compra de vivienda secundaria, con

objeto de estimular la demanda.

También se permite esta deducción de forma anticipada, siempre que los

importes sean entregados a los promotores de las viviendas o sean depositados

en cuentas vivienda con el compromiso de la utilización de la inversión en el

plazo máximo de cuatro años (5 años para las cuentas abiertas antes del 1-1-99).

• Desaparece una deducción aplicable con anterioridad sobre la base imponible,

referida a los intereses de prestamos utilizados para la adquisición de vivienda o

para la rehabilitación.

• Exención de las cantidades obtenidas por la venta de vivienda si se utilizan para

reinversión en vivienda, siendo en este caso esta exención incompatible con la

deducción por compra de nueva vivienda.

• Desaparece el gravamen sobre la renta imputada por la utilización de la vivienda

por su propietario en la vivienda principal (2 % del valor catastral). No obstante

se mantiene este gravamen si se trata de viviendas secundarias.

• La deducción por alquiler de vivienda para el inquilino ha desaparecido con la

reforma de 1998, aunque existe la posibilidad de compensación para alquileres

anteriores a esa fecha. No obstante la eliminación de esta deducción ha sido

objeto de numerosas críticas por el trato desigual que recibe el alquiler respecto

a la propiedad y se esta barajando la posibilidad de volverla a incluir en

próximas reformas.

A la hora de valorar la utilización de ayudas fiscales indirectas para el logro de

los objetivos de política de vivienda se pueden hacer las siguientes consideraciones.

Se detecta una importante falta de neutralidad en el tratamiento fiscal de la

vivienda en propiedad y en alquiler. Mientras se mantienen las ayudas fiscales para la

vivienda en propiedad se retiran las de alquiler. Del mismo modo se elimina el

gravamen sobre la renta imputada por tener una vivienda en propiedad mientras que se

grava la obtención de rentas derivada del alquiler. Esto puede facilitar aún más la

existencia de un desequilibrio en el porcentaje de participación de ambas formas de

tenencia en el mercado de vivienda tanto a nivel nacional como e iría en contra de uno

de los objetivos pretendidos por la política de vivienda (Tabla 7). Este desequilibrio

adquiere aún mayor importancia si lo comparamos con los porcentajes de participación

de las distintas formas de tenencia en otros países de la Unión Europea (Tabla 6).

Tabla 6: Distribución porcentual del régimen de tenencia de la vivienda principal

en algunos países europeos . Año 1991. Países Propiedad Alquiler Otras

Total Privado Social

Alemania 39,1 60,9 48,6 12,3 ----

Dinamarca 56,8 43,2 22,9 20,3 ----

España 77,8 13,9 12,1 1,8 8,1

Francia 54,3 36,8 19,7 17,1 8,9

Holanda 44,0 56,0 12,0 44,0 ----

Italia 73,0 27,0 21,4 5,6 ----

Reino Unido 67,6 32,4 7,0 25,4 ----

Fuente : Datos países europeos. Departamento de estudios del BHE (1993) .

Datos para España en Censo de Población y Viviendas 1991.

Tabla 6:Viviendas según régimen de tenencia % sobre el total de viviendas. Censo 1991 Tasa de variación intercensal 91/81

Propiedad Alquiler Facilitada Otras Propiedad Alquiler Otras

ESPAÑA 77,87 13,94 4,93 3,26 -083 -24,08 14,25

Andalucía 77,51 12,34 6,32 3,83 0,20 -19,30 25,98

Aragón 79,01 12,55 5,52 2,92 -2,70 -27,59 8,67

Asturias 75,21 16,35 5,42 3,02 11,73 -31,93 8,20

Baleares 74,97 17,44 3,33 4,26 -11,61 -29,27 15,84

Canarias 62,54 16,25 8,82 12,39 -2,68 -13,50 98,66

Cantabria 76,93 12,77 6,37 3,92 -1,23 -25.31 15,24

Castilla-Man 85,87 7,84 4,01 2,27 -16,46 -18,98 4,68

Castilla y León 81,48 11,27 4,27 2,98 -13,66 -25,22 19,51

Cataluña 73,89 20,77 3,64 1,70 1,83 -27,26 2,98

C.Valenciana 80,87 11,04 4,63 3,47 -12,95 -28,05 -11,15

Extremadura 82,09 10,01 5,40 2,49 -9,56 -15,63 29,19

Galicia 79,05 13,51 4,79 2,66 8,99 -15,55 38,69

Madrid 76,15 16,05 4,67 3,14 11,65 -21,35 15,02

Murcia 79,20 10,92 6,05 3,83 -2,89 -5,92 -11,33

Navarra 83,21 9,68 4,74 2,37 10,27 -25,02 0,48

Pais Vasco 83,49 10,61 3,76 2,14 16,43 -38,39 -35,58

Rioja (La) 81,44 10,57 4,96 3.03 -1,79 -36,74 20,84

Ceuta y Melilla 48,04 41,37 8,08 2,51 30,19 -0,41 -10,28

Fuente: INE : Censo de Población y Vivienda de 1981 y 1991

Se puede señalar un importante carácter regresivo en las deducciones fiscales

sobre la vivienda en propiedad. Sujetos con mayor capacidad económica y que compran

viviendas de precios más elevados pueden deducirse cuantías mayores.

Afortunadamente este incentivo se mantiene actualmente sólo para la vivienda

principal. En este sentido la posibilidad de desgravar la vivienda secundaria por parte de

las CCAA parece un tratamiento favorable excesivo y regresivo.

No obstante, a pesar de este carácter regresivo, la importancia cuantitativa de

este gasto fiscal dificulta la articulación de reformas sobre el mismo. La deducción por

compra de vivienda en propiedad es un beneficio fiscal bastante generalizado que afecta

a un porcentaje importante de los declarantes (tabla 7) y que supone cuantías de

deducción bastante considerables (tabla 8). La importancia cuantitativa de esta

deducción también queda de manifiesto si se compara con los datos de declarantes y

cuantías afectados por la actualmente extinta deducción por alquiler (tabla 9). Esto

dificultaría su posible supresión en términos de coste político y de aceptación de la

población. No obstante el coste presupuestario de estas ayudas, mucho más elevado que

las ayudas directas puede ser un argumento adicional para incentivar su reforma.

Tabla 7: Deducción por adquisición en vivienda. Nº de beneficiarios.

Años Vivienda habitual Cuenta-vivienda Otras viviendas Beneficiarios/ total

declarantes (%)

1992 2.687.618 216.907 173.874 24,94

1993 2.844.250 243.317 147.816 25,28

1994 3.220.039 249.602 128.553 26,43

1995 3.409.591 270.516 108.074 26,76

1996 6.609.994 326.924 90.494 27,48

Fuente : Memoria de la Administración Tributaria

Tabla 8: Deducción por adquisición en vivienda. Cuantías deducidas (millones pts)

Años Vivienda habitual Cuenta-vivienda Otras viviendas Importe / total

deducciones (%)

1992 117.835 19.484 5.172 15,84

1993 135.752 23.387 4.436 17,46

1994 159.760 23.396 3.821 17,52

1995 171.304 25.184 3.087 16,14

1996 191.402 31.405 2.700 16,85

Fuente : Memoria de la Administración Tributaria

Tabla 9: Deducción por alquiler de vivienda habitual Años Beneficiarios Importe

(millones pts)

Beneficiarios/ total

declarantes (%)

Importe / Total

deducciones (%)

1992 399.910 17.468 3,24 2,02

1993 450.707 20.917 3,52 2,30

1994 604.330 30.026 4,43 2,88

1995 655.713 37.290 4,63 3,07

1996 677.738 39.773 4,62 3,01

Fuente: Memoria de la Administración Tributaria

El efecto económico de las deducciones por la adquisición aparece condicionado

por la posible capitalización del incentivo. En el mercado de vivienda libre la

inelasticidad de la oferta unida a la presión de la demanda puede provocar que el

tratamiento fiscal favorable de la propiedad quede capitalizado en favor de los oferentes

a través de un incremento de los precios. Esto podría solucionarse siempre que la oferta

de vivienda fuese más elástica. A su vez este incremento de precios en la propiedad

aumenta el coste del alquiler sin que este tenga compensación fiscal.

Desde una perspectiva comparada, la situación de los gastos fiscales y la

tributación sobre la vivienda en España presenta algunas diferencias de interés en

relación con otros países de su entorno. Se puede destacar el efecto conjunto que juegan

la existencia de deducciones por la compra y la exención de gravamen de la renta

imputada para la vivienda habitual en propiedad. La situación en España es la que

supone una mayor trato favorable para la vivienda habitual en propiedad y una mayor

falta de neutralidad respecto a la vivienda en alquiler, lo que condiciona la desigual

oferta de ambas formas de tenencia en el mercado. Algunos otros países adoptan

posiciones más compensadas, combinando la existencia de deducciones por la compra

con gravámenes sobre la renta imputada o eliminando ambos efectos, el gravamen y la

deducción (Tabla 10) .

Tabla 10: Tratamiento fiscal de la vivienda habitual ocupada por su propietario en

distintos países Grupo A Grupo B Grupo C

Finlandia; Grecia, Luxemburgo,

Países Bajos, Suecia, Dinamarca,

Noruega

Francia, España, Japón ; Portugal

, Turquía , Reino Unido , Estados

Unidos, Alemania

Austria , Canadá , Nueva Zelanda

Grupo A: Países que gravan la renta imputada y permiten deducciones fiscales

sobre los pagos por compra de vivienda

Grupo B Países que NO gravan la renta imputada y permiten deducciones

fiscales sobre los pagos por compra de vivienda

Grupo C Países que NO gravan la renta imputada y NO permiten deducciones

fiscales sobre los pagos por compra de vivienda

Fuente: OCDE (1989) Estudio sobre financiación de la vivienda urbana. MOPU

También se puede destacar en términos comparados las diferencias existentes en

cuanto a los impuestos indirectos que afectan a la vivienda. Estas diferencias muestran

las asimetrías fiscales existentes entre los distintos países de nuestro entorno que

condicionan sin duda las transacciones y operaciones efectuadas y la necesidad de

profundizar en una mayor armonización fiscal especialmente en el ámbito de la Unión

Europea ( Tabla 11).

Tabla 11: Impuestos indirectos sobre la compra de vivienda en países de la UE Vivienda Nueva Vivienda Usada

España 7 % + 0,5 % 6 %

Francia 20,6 % o reducido 5,5 % 7 %

Alemania 15 % 2 %

Dinamarca Exención IVA ------

Portugal 10 % (contrib territorial urbana) 10 %

Irlanda 12, 5 % Tarifas en función del precio

Suecia 20 % -----

Fuente : MOFO y Argentaria (1999)

En definitiva, una valoración global señala que las ayudas fiscales a la vivienda

existentes en España son resultado más bien de la evolución del propio sistema fiscal

que de la voluntad de elaborar un sistema que consiga los objetivos propios de la

política de vivienda.

5.3. Políticas de regulación

a) Política de alquileres

En nuestro país, las principales intervenciones del sector público en el mercado

del alquiler han sido de carácter regulador, intentado conformar un sistema contractual

de arrendamientos de carácter estable y equitativo para los agentes de este mercado, que

hiciera funcionar al mercado de alquileres de forma autónoma.

El sistema actual es fruto de las sucesivas regulaciones desarrolladas sobre este

mercado. Estas regulaciones permiten destacar tres periodos diferenciados:

a) Hasta 1985, el mercado de alquiler de vivienda estaba regulado por la Ley de

Arrendamientos Urbanos de 1964, que refundió otras leyes aparecidas desde

1946, y que presentaba un importante régimen de control de alquileres. Dicha

Ley establecía el libre precio inicial del arrendamiento y la posibilidad de su

revisión anual a través del IPC. Sin embargo incluía una serie de condiciones

que desequilibraban claramente el sistema a favor del arrendatario: prórroga

forzosa para el arrendador y opcional para el inquilino, subrogación del contrato

en favor de los descendientes del arrendatario y un derecho prioritario de

adquisición a favor de este último.

b) A partir de 1985, el Real Decreto-Ley 2/1985 de medidas urgentes en materia

económica, conocido generalmente como “Decreto Boyer”, intentó reformar la

situación existente introduciendo una mayor liberalización de los alquileres. Para

ello, estableció el libre precio del arrendamiento y la supresión de la prorroga

forzosa que resultaba especialmente gravosa para el arrendador.

No obstante, la existencia de la prórroga forzosa en la anterior legislación

impedía la conversión al nuevo régimen de los arrendamientos anteriores a 1985,

lo que provocó una situación de convivencia en el tiempo de ambas

regulaciones, siendo de aplicación una u otra según la fecha de formalización del

contrato de alquiler. Esto ha supuesto una amplia variedad de situaciones y de

comportamientos de los agentes que participan en este mercado, lo que unido a

la falta de información clara al respecto ha aumentado la incertidumbre en el

mismo perjudicando su normal funcionamiento.

c) A partir de 1994, la Ley 29/1994 de 24 de noviembre de Arrendamientos

Urbanos añade una nueva regulación al sector. Esta Ley ha pretendido ordenar la

situación del mercado de alquiler intentando equilibrar las obligaciones del

arrendador y del arrendatario y manteniendo una cierta protección y seguimiento

sobre los arrendamientos de vivienda.

En los contratos acogidos a esta Ley, el precio del alquiler inicial se

acuerda libremente por las partes y dicho alquiler se actualizará de acuerdo a la

variación del IPC (los 5 primeros años) o por acuerdo entre las partes (a partir

del sexto año). Respecto al plazo de duración del contrato también se acuerda

libremente por las partes, aunque existe cierta protección al inquilino

promoviendo que exista un plazo mínimo de 5 años. De este modo, los contratos

con duración inferior se prorrogan obligatoriamente a voluntad del inquilino por

plazos anuales hasta llegar a los cinco años.

Esta Ley establece importantes criterios que afectan a los contratos de

alquiler celebrados antes de 1985. Así, se incorporan límites a la prórroga

obligatoria que establecía la Ley de 1985 y se incluye la posibilidad de actualizar

los alquileres al menos para adaptarse al efecto de la inflación.

Como valoración de la situación existente se pueden destacar algunas notas de

interés:

Se observa que España es uno de los países de la OCDE con menor peso del

alquiler dentro del parque de viviendas principales (13,9 % en 1991) (tabla 6, pg 31).

Además este porcentaje ha venido disminuyendo desde 1950 (tabla 12). Esta reducción

del peso de la vivienda en alquiler puede explicarse por los efectos de la regulación

establecida , que sobre todo en el periodo 1964-1985 supuso una fuerte caída de la

oferta de vivienda en alquiler y por el tratamiento fiscal desfavorable de la vivienda en

alquiler respecto de la propiedad.

El efecto de la coyuntura de los tipos de interés (disminución de tipos a finales

de los noventa) ha tenido una influencia dispar sobre el mantenimiento de esta situación.

Por un lado, debería haber favorecido el incremento de la oferta de alquiler, pues se

hace más rentable la inversión en vivienda para alquilar que otras inversiones

financieras; por otro lado, desde la perspectiva de la demanda, estos bajos tipos de

interés, favorecen más la compra de vivienda en propiedad que la opción por el alquiler.

Tabla 12: Evolución de las viviendas según régimen de tenencia 1950 1960 1970 1981 1991

Viviendas principales 6.327.815 7.028.651 8.504.326 10.430.895 11.813.717

Viv. principales en

propiedad

2.907.360

(45,9 %)

3.558.537

(50,6%)

5.394.326

(63,4 %)

7.629.659

(73,1 %)

9.154.992

(77,5 %)

Viv. principales en

alquiler

3.252.850

(51,4 %)

2.988.161

(42,5 %)

2.555.116

(30,0 %)

2.168.661

(20,8 %)

1.757.469

(14,9 %)

Otras viviendas

principales 167.605 481.953 554.884 632.575 901.256

Fuente: INE: Censo de Vivienda de 1950, 1960 y 1970. Censo de Población y Vivienda de 1981 y

1991

A la falta de oferta de alquiler señalada hay que añadir la escasa importancia que

tiene la vivienda en alquiler de tipo social en nuestro país. Un análisis comparado

muestra el ínfimo porcentaje de vivienda social en alquiler en España a diferencia de

otros países de nuestro entorno donde esta fórmula de tenencia ha contado con un

importante desarrollo (Holanda, Reino Unido, Dinamarca,...). Estas diferencias cobran

mayor importancia desde una perspectiva redistributiva, puesto que este tipo de oferta

suele tener como beneficiarios a los niveles de renta más bajos (ver tabla 6, pg 31)

Además, no sólo existe una oferta escasa de alquileres sino que se puede

observar una tendencia a la disminución de la calidad de dicha oferta. En efecto, debido

al control de alquileres muchos propietarios no han venido realizando las obras de

conservación y mejora necesarias en sus viviendas, ya que veían reducirse la

rentabilidad de sus inversiones, y ello ha provocado un cierto deterioro de la calidad del

stock de vivienda en alquiler existente (tabla 13).

Tabla 13: Estado de conservación del parque de viviendas según régimen de

tenencia (%) Estado Total Propiedad Alquiler Otros

Ruina 0,4 0,2 0,8 1,2

Deteriorado 11,1 8,3 20,2 18,7

Aceptable 39,5 38,8 43,1 40,3

Bueno 49,0 52,7 35,9 39,8

Fuente : Encuesta de SOFEMASA para el MOPT (1991)

Las sucesivas legislaciones incorporadas al mercado de alquileres han

conformado un sistema complejo, con diversas regulaciones según el momento de

formalización del contrato. Este sistema presenta dificultades para el comportamiento

de los agentes e impide un desarrollo flexible y transparente del funcionamiento de este

mercado. Como ejemplo de esta complejidad en cuanto a las regulaciones y distintos

tipos de alquileres que conviven simultáneamente, se puede observar los datos de la

distribución de los hogares en alquiler según el año en que se formalizó el

arrendamiento (tabla 14).

Tabla 14: Distribución de los hogares con vivienda en alquiler según el año de

contrato de arrendamiento 1993 1994 1955 1996

Total % Total % Total % Total %

1900/44 100.177 5,6 100.831 5,9 81.939 4,9 97.706 5,8

1945/64 331.220 18,6 274.798 16,1 241.111 14,3 259.186 15,3

1965/84 602.208 33,8 529.929 31,0 530.299 31,4 535.172 31,7

1985/90 493.103 27,7 463.223 27,1 367.498 21,7 326.796 19,3

1991/94 255.577 14,3 341.463 19,9 431.885 25,5 317.630 18,8

Tras 1995 ------ --- ----- ---- 37.328 2,2 153.609 9,1

Total 1.782.284 1.710.243 1.690.060 1.690.637

Fuente. Encuesta Continua de Presupuestos Familiares. INE .

Por último señalar que se observa una importante tensión al alza de los precios

en el mercado de alquiler. Las dificultades de acceso a la vivienda en propiedad

implican una mayor demanda de alquileres que unida a la disminución de la oferta en

este sector implica un progresivo aumento de los precios. Este aumento de los precios,

observado especialmente en el mercado de alquiler de las grandes ciudades produce a su

vez dos efectos importantes: por un lado se produce un aumento del número de

inversores que compran vivienda para alquilar, lo que supone nuevos aumentos del

precio de la vivienda en propiedad; por otro lado, se produce un efecto constante de

expulsión desde el centro de la ciudad hasta el extrarradio.

b) Política urbanística: zonificación del suelo y renovación urbana.

La competencia sobre política urbanística está atribuida a los gobiernos

autonómicos y locales, que se encargan de desarrollar la normativa básica que

previamente ha establecido el gobierno central. La normativa estatal vigente es la Ley

6/1998 de 13 abril (BOE, 14-4-1998) sobre Régimen de Suelo y de Valoraciones. Con

anterioridad a esta Ley la regulación en materia urbanística estuvo establecida en la ley

sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana de 1956, la Ley del Suelo de 1975 y por

la Ley 8/1990 sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo.

El desarrollo de la política de suelo presenta una justificación económica teórica,

ya señalada en un apartado anterior, que señala razones por las cuales se debe evitar

dejar la ordenación de este bien a la exclusiva asignación de las fuerzas del mercado. A

ello hay que añadir una justificación normativa de rango constitucional cuando se señala

que “los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las

normas pertinentes para hacer efectivo ese derecho (propiedad), regulando la utilización

del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación” (art. 47 CE).

Algunos de los problemas más relevantes relacionados con el suelo son:

• Escasez de oferta de suelo y procesos especulativos sobre el mismo, que se

trasladan finalmente sobre las viviendas en forma de incrementos de precios. En

este problema aparecen conjuntamente causas de orden público y orden privado.

En realidad el valor del suelo no es directo sino que depende del uso que tiene

asignado según el planeamiento (urbano, urbanizable, no urbanizable). En este

sentido no se trata de una escasez de oferta de suelo natural sino de carácter

administrativo, en cuanto al volumen de suelo considerado como urbano y

urbanizable. También influye en esta escasez de la oferta de suelo la

complejidad burocrática y administrativa que provoca lentos procesos de

generación de suelo en condiciones aptas para la edificación.

Adicionalmente el suelo calificado como urbanizable es objeto de

procesos de retención, tanto públicos como privados, con el fin de incrementar

artificialmente su precio. En el origen de estos procesos especulativos esta la

posibilidad de obtener altas plusvalías urbanísticas generadas por el crecimiento

de las ciudades. En el ámbito privado estos procesos se ven favorecidos por el

escaso coste que supone mantener suelo ocioso sin edificar en espera de su

revalorización y en la falta de capacidad de las administraciones para asegurar

que la iniciativa privada cumpla con los plazos y deberes derivados del

planeamiento. En el ámbito público se observa que, en ocasiones, las propias

administraciones locales desarrollan comportamientos especulativos con el suelo

público y utilizan sus facultades urbanísticas como vías de financiación

alternativas para cubrir sus necesidades presupuestarias.

Todos estos procesos provocan un incremento del precio del suelo que se

traslada en un incremento del precio final de las viviendas, ya que el suelo

constituye uno de los principales costes de la construcción. A modo de ejemplo,

en la tabla 15 se muestra la evolución al alza que ha experimentado el coste del

suelo dentro de los costes totales de construcción de la vivienda para el caso de

Madrid.

Tabla 15: Repercusión de los diferentes costes en el coste/m2 de techo de una

vivienda media en Madrid Año Coste Total Suelo Construcción Promoción

Pts. (%) Pts. (%) Pts. (%) Pts. (%)

1985 60.000 100 15.000 25 36.000 60 9.000 15

1986 70.000 100 24.000 35 40.000 57 6.000 8

1987 102.000 100 51.000 49 43.000 42 8.000 9

1988 140.000 100 77.000 55 50.000 36 13.000 9

1989 200.000 100 86.000 43 66.000 33 48.000 24

1990 240.000 100 96.000 40 82.000 34 62.000 26

1991 252.000 100 103.000 41 93.000 37 56.000 22

1992 258.000 100 111.000 43 101.000 39 46.000 18

Fuente: MOPU

• Las dificultades de adquisición de suelo para las necesidades y usos colectivos.

Uno de los problemas fundamentales respecto al suelo es conseguir un

patrimonio público de suelo a precios razonables que permita desarrollar

determinados usos necesarios para la colectividad (equipamientos, zonas verdes,

infraestructuras, construcción de viviendas de protección oficial, etc.). Se

observa que este bien, que es necesario para estos usos colectivos, goza de un

estatuto de privacidad que limita esa utilización. Además, los distintos

mecanismos utilizados para la obtención de suelo para uso público

(expropiaciones, compras directas,..) resultan bastante lentos y caros lo que

perjudica el desarrollo de esos usos o acaban siendo desarrollados en

colaboración con la financiación privada. Por otro lado, la utilización

especulativa de los patrimonios municipales de suelo ya señalada y el desvío de

los usos a los que esta asignado constituyen un impedimento adicional para el

desarrollo de estas necesidades.

• La necesidad de una adecuada actividad de planeamiento del suelo con objeto de

controlar sus usos, sus mejoras y una distribución racional y apropiada del

mismo. Los planes urbanísticos desarrollan una serie de actividades para evitar

las externalidades originadas por el mercado y para anticipar lo que será el

desarrollo urbanístico del espacio territorial. En este sentido las mayores

dificultades radican en combinar las necesidades de crecimiento de las grandes

ciudades con el mantenimiento de determinados niveles de habitabilidad,

medioambientales, etc...,es decir, de conseguir un “desarrollo sostenible”.

También resulta necesario que dichos planes tengan un cumplimento efectivo y

no queden en mera formulación de intenciones, lo que exige que los agentes

públicos y privados que desarrollan los mismos cumplan los objetivos que los

mismos establecen en condiciones de celeridad y eficacia.

La regulación actual (Ley 6 / 1998) ha introducido importantes modificaciones

intentando corregir defectos de anteriores legislaciones y proponiendo un cambio de

orientación importante en la política de suelo. Algunos de sus rasgos más característicos

son los siguientes:

• Incorpora un importante proceso desregulador y liberalizador del suelo. Pretende

lograr una mayor disponibilidad de suelo urbanizable con el objeto de aumentar

la oferta de viviendas y conseguir así abaratar sus precios. Para ello se

distinguen tres categorías de suelo (urbano, urbanizable y no urbanizable) y se

establece que la calificación del suelo como no urbanizable debe estar

convenientemente justificada en el planeamiento general. Esta medida se

distingue de la regulación anterior, mucho más restrictiva para la oferta de suelo,

en la que el suelo no urbanizable era por exclusión todo aquel que no estaba

calificado como urbano o urbanizable (programado y no programado). Con esta

medida se intentan evitar importantes reservas de suelo por parte de los

ayuntamientos amparándose en esa condición de no urbanizable, normalmente

con la intención de obtener mayores ingresos municipales en el futuro.

Como valoración de esta medida se puede señalar que aunque en

principio parece favorecer el aumento de la oferta de suelo urbanizable, no

queda del todo claro que se elimine la retención y los procesos especulativos

relacionados con el suelo para incrementar artificialmente su precio. La única

diferencia es que se limita para las administraciones públicas la posibilidad de

desarrollar estos comportamientos, pero sigue existiendo un importante

incentivo para los mismos (la generación de plusvalías por la mera espera) en

manos del sector privado.

También se puede señalar que la nueva normativa apunta de forma

general hacia el apoyo de un elevado nivel de actividad constructora dejando en

un segundo plano las consideraciones y el necesario control que debe existir de

aspectos medioambientales y demográficos .

• Introduce una limitación para los ayuntamientos en cuanto a la posibilidad de

adquirir suelo destinado a infraestructuras, dotaciones colectivas y viviendas de

protección oficial. Así, la cesión obligatoria de suelo de los propietarios a los

ayuntamientos se limita al 10 % del aprovechamiento (antes era del 15 %); se

condiciona de forma restrictiva, como hemos señalado con anterioridad, la

obtención de patrimonio municipal de suelo a través de las áreas de reserva de

suelo no urbanizable; se encarecen las expropiaciones, (el valor legal del suelo

se equipara al valor de mercado derivado de la calificación, siendo preciso pagar

las expectativas de valor adicional que origina un nuevo planteamiento

urbanístico ) etc.

Esta limitación para crear patrimonios municipales de suelo introduce

importantes dificultades para el desarrollo de estos usos colectivos, pues el

impulso a este tipo de actuaciones requiere disponer de suelo público a un coste

reducido que permita mantener este tipo de promociones. En este sentido la

regulación actual se muestra contradictoria con los objetivos iniciales de la

planificación urbanística, donde dicha planificación aparecía como un

instrumento esencial para logra el acuerdo entre promotores privados y

municipios para el desarrollo de las necesarias actuaciones de tipo colectivo

(infraestructuras, viviendas sociales, etc.).

• Introduce una mayor flexibilización en los trámites de gestión urbanística y de

planeamiento (menores categorías, plazos administrativos más cortos, menores

decisiones administrativas a tomar, etc. ) con el objeto de lograr una mayor

rapidez en la generación de la oferta de suelo.

En principio debe valorarse positivamente la intención de agilizar el

funcionamiento burocrático de la administración, siempre que esa flexibilización

no suponga una pérdida del necesario control público que deben tener

determinadas actividades. La existencia de fuertes incentivos a un uso

especulativo del suelo requieren un control administrativo que garantice una

utilización del mismo que respete los principios constitucionales de función

social de la propiedad y de la vivienda como bien preferente.

• La Ley del Suelo 6/1988 remite a un desarrollo posterior de la normativa por las

distintas CCAA, lo que hace prever la introducción de importantes diferencias y

peculiaridades entre las mismas. Aunque todavía es pronto para realizar una

valoración definitiva, resulta muy posible que en un futuro cercano coexistan

políticas regionales y locales de gran disparidad.

Los programas de renovación urbana constituyen otra parte fundamental de la

política urbanística. La situación de la vivienda aparece muy vinculada a la

organización y estructura de las ciudades y en este sentido la renovación de los barrios

degradados de ésta permiten eliminar una serie de externalidades que influyen de forma

definitiva en el mercado de vivienda.

La políticas de renovación urbana son políticas de gran utilidad dados los

beneficios que generan en la solución de externalidades negativas y en la eliminación de

barrios degradados. En nuestro país las actuaciones de política urbanística destinadas a

esta renovación son abundantes y la mayoría de los gobiernos locales son sensibles a la

utilización de este tipo de instrumentos. Sin embargo una posible crítica a este tipo de

actuaciones es que en la mayoría de las ocasiones se realizan de forma prioritaria sobre

los centros históricos de las ciudades dejando en el olvido la existencia de otros barrios

degradados necesitados también de este tipo de intervenciones.

El desarrollo de estas políticas debe incidir en una transmisión de los beneficios

de la renovación a todos los miembros de la sociedad. En muchas ocasiones se observa

un carácter regresivo en este tipo actuaciones puesto que se produce una capitalización

de los beneficios de esta renovación por las rentas altas. Los centros de las ciudades

renovados acaban convirtiéndose en zonas de vivienda con precios altos o zonas de

negocios y se produce un desplazamiento de las familias de renta baja a otras zonas de

la ciudad propiciando la creación de nuevos barrios degradados.

c) Política de regulación del mercado financiero: financiación a la vivienda

El crédito hipotecario ha experimentado un rápido crecimiento en España desde

la segunda mitad de los años 80, que se pone de manifiesto en el amplio volumen de

cantidades prestadas y en el importante peso relativo que supone respecto al crédito

interno total (tabla 16). Este crecimiento puede explicarse por distintas razones entre las

que se encuentran tanto mejoras concretas en la condiciones de los créditos como un

marco más favorable de la situación coyuntural.

Tabla 16: Créditos con garantía hipotecaria y reparto por entidades. Crédito total

a otros sectores residentes (interno). Peso relativo del crédito hipotecario en el total Año Crédito

Hipotecario

(miles de

millones pts)

Bancos Cajas de

Ahorros

Coopertivas

de crédito

Sociedades

crédito

hipotecario

Crédito total

interno

(miles de

millones pts)

Peso

relativo

(%)

1990 7.593,7 30,4 60,5 1,7 7,4 41.274,2 19,3

1991 9.679,1 35,3 55,3 2,0 7,4 38.834,0 24,9

1992 12.505,2 41,6 49,6 3,1 5,8 41.762,5 29,9

1993 14.104,9 40,4 51,3 3,4 4,9 42.177,5 33,4

1994 16.150,2 39,6 52,6 3,9 3,9 45.785,0 35,3

1995 17.959,9 39,1 53,3 4,3 3,3 48.960,0 36,7

1996 20.374,0 39,6 53,3 4,6 2,6 52.667,0 38,7

1997 24.371,0 39,5 52,8 5,0 2,7 59.354,0 41,1

1998 29.051,0 39,1 53,2 5,6 2,0 68.705,0 42,3

1999 34.006,0 39,9 52,6 5,8 1,7 76.409,0 44,5

Fuente : Asociación Hipotecaria Española

Algunas de las modificaciones en las condiciones de los créditos que han

favorecido su expansión son el incremento respecto al pasado en la relación

préstamo/valor que se sitúa actualmente por lo general en el 80 % y el aumento del

plazo de los préstamos, siendo comunes los préstamos entre 15 y 20 años. Estas

modificaciones suponen condiciones más propicias para hacer frente a los altos precios

que alcanza la vivienda en propiedad, tanto en términos de las cantidades a recibir como

de los plazos para devolverlas, facilitando de este modo la financiación. De este modo

favorecen la expansión del crédito hipotecario pues permiten aumentar tanto el número

de créditos concedidos como el volumen de cantidades que pueden ser prestadas.

En cuanto a la situación coyuntural los tipos de interés han venido

experimentado en los últimos años un continuo descenso, lo que ha favorecido de forma

importante la financiación de la vivienda y ha supuesto un aumento del número de

créditos solicitados (tabla 4 pg 25 y tabla 17).

Tabla 17: Tipos de interés de los préstamos hipotecarios en distintos países

europeos (%) País 1997 1998 1999

Alemania 6,8 5,9 5,3

Austria 7,0 6,7 5,5

Bélgica 7,2 6,3 5,2

Dinamarca 7,6 6,9 6,2

España 6,9 5,8 4,7

Francia 6,9 6,2 5,5

Grecia 15,5 15,3 12,8

Holanda 6,2 5,6 4,9

Irlanda 7,5 7,5 5,4

Italia 8,0 6,2 4,7

Noruega 5,6 7,0 8,4

Portugal 9,3 6,7 5,4

Reino Unido 7,2 7,8 6,5

Suecia 7,2 6,3 5,8

Media UE 7,6 6,3 5,8

Fuente : Federación Hipotecaria Europea.

La refinanciación de los créditos hipotecarios se ha apoyado fundamentalmente

en los depósitos de los particulares, especialmente en los de corto plazo. En la medida

que los créditos de los bancos han crecido mucho más que los depósitos y que cada vez

es mayor la tendencia de los ahorradores a canalizar sus ahorros hacia otros recursos

(fondos de inversión, fondos de pensiones, pólizas de seguros, etc.) se espera que en el

futuro esta refinanciación va a tener que descansar mucho más que antes en la

titulización de los créditos bancarios o la captación de recursos en los mercados de

capitales externos.

A esta situación descrita ha contribuido sin duda la regulación ejercida sobre el

mercado hipotecario. Entre las principales normas se pueden destacar:

• La Ley 2/1981 del Mercado Hipotecario y su Reglamento que han creado los

instrumentos básicos para refinanciar de forma alternativa el mercado

hipotecario: cédulas, bonos y participaciones hipotecarias. Además han

determinado aspectos tan importantes como el establecimiento de una relación

máxima precio/valor y la obligatoriedad de efectuar tasaciones con carácter

previo a la concesión del crédito.

• La ley 2/1994 sobre subrogación y modificación de préstamos hipotecarios que

consiguió que los compradores con préstamos “antiguos” caracterizados por

altos tipos de interés pudieran beneficiarse de la nueva situación coyuntural

surgida con el progresivo descenso de los tipos de interés.

• Por último, destacar la Circular del Banco de España 9/99 de 17 de diciembre,

que introduce una serie de modificaciones en la concesión del crédito

hipotecario con objeto de dar mayor seguridad al amplio crecimiento de las

operaciones de crédito efectuadas. Destacan las innovaciones relativas a la

definición del riesgo de insolvencias , los cambios en el “riesgo-país”, las

variaciones en la cobertura del riesgo de insolvencias y la creación de un nuevo

fondo de “cobertura estadística de insolvencias”.

6. ALGUNAS LINEAS DE REFORMA

A continuación se exponen algunas líneas de reforma que debería seguir la

política de vivienda en nuestro país en orden a la consecución de los objetivos

planteados desde la perspectiva del Estado del Bienestar. Las ideas sugeridas deben

considerarse propuestas genéricas, que surgen a partir del análisis expuesto con

anterioridad de los problemas del mercado de vivienda y del funcionamiento de las

políticas de intervención pública sobre dicho mercado. Para concretar estas propuestas

se precisan estudios más detallados de cada una de ellas, a partir de los que puedan

derivarse sus ventajas, inconvenientes y su viabilidad tanto presupuestaria como

política.

Respecto a las políticas presupuestarias de gastos en forma de ayudas directas

(programas de vivienda protegida, transferencias monetarias ) se realizan las siguientes

propuestas:

1) Resulta absolutamente necesario disminuir el desequilibrio existente entre la vivienda

libre y la vivienda protegida dentro del volumen total de la oferta. La necesidad de un

volumen significativo de vivienda protegida se convierte en un objetivo irrenunciable,

dado que los precios del mercado libre imposibilitan el acceso efectivo a la vivienda a

una parte importante de la población o suponen un acceso condicionado por fuertes

niveles de endeudamiento o con altos grados de esfuerzo en el acceso. Además los

grupos de población más afectados por estas dificultades de acceso son sectores con

especiales dificultades económicas (jóvenes, grupos con menores niveles de renta,

trabajadores en precario, etc. ) por lo que este tipo de políticas resulta esencial para el

logro de objetivos redistributivos.

La consecución de este mayor equilibrio necesita de distintas actuaciones:

• En primer lugar se precisa una correspondencia real entre las propuestas

políticas realizadas (Planes de Vivienda) y el efectivo cumplimiento de los

mismos. Una vez comprometidas las cantidades de gasto y previstas las

actuaciones a realizar sólo puede achacarse a la falta de voluntad política de las

administraciones los elevados niveles de incumplimiento que se están

produciendo.

• En segundo lugar, se precisa un aumento de las cantidades previstas para este

tipo de políticas y del numero de actuaciones realizadas, si se quiere dotar de una

importancia significativa a este tipo de oferta dentro del mercado. Esta propuesta

deberá ser evaluada dentro de las posibilidades financieras de las distintas

administraciones.

2) Desde un punto de vista de estricta eficiencia económica parece claro que en el

desarrollo de la vivienda protegida debe jugar un papel fundamental la producción

privada. Sin embargo se observa que la iniciativa privada sólo ha venido aceptando este

tipo de actuaciones cuando se han dado determinadas condiciones (coyuntura de

elevados tipos de interés, escasez de suelo privado,...). De este modo resulta necesario

incorporar mecanismos incentivadores para que el sector privado participe más

activamente en este tipo de oferta. Parece razonable una cierta actualización de los

“precios máximos de venta”, que, no obstante, debe estar condicionada a que la

vivienda protegida pueda seguir cumpliendo su papel redistribuidor y social. En todo

caso se considera instrumento fundamental la existencia de acuerdos entre

administraciones y promotores privados para poder combinar adecuadamente la

ampliación de una oferta privada de vivienda con niveles mayores de vivienda

protegida. En este sentido el control del suelo, su calificación y el desarrollo de los

procesos de planeamiento y gestión urbanística debe seguir siendo un elemento clave

para condicionar el comportamiento de la oferta privada por parte de los poderes

públicos.

3) En ningún caso debe olvidarse que el desarrollo de la política de vivienda protegida

debe cumplir un adecuado equilibrio territorial y urbanístico en aras de una mayor

cohesión social. En este sentido se precisa que los poderes públicos distribuyan de

forma equilibrada los proyectos de vivienda protegida, intentado evitar la formación de

ghettos y áreas especialmente deprimidas.

4) Los instrumentos utilizados habitualmente como ayudas para los demandantes de

vivienda en propiedad: préstamos cualificados y subsidiación de intereses han sido

efectivos durante un período coyuntural de altos tipos de interés. La mejora en las

condiciones del mercado hipotecario y los bajos tipos de interés existentes en la

actualidad plantea la posibilidad de orientar de otro modo estas ayudas a la demanda.

Sin embargo, el proceso de endeudamiento creciente que supone la adquisición en

propiedad, sobre todo en cuanto a amplitud del plazo de préstamo, constituye un

argumento para mantener estas ayudas a través de préstamos cualificados.

5) Desde una perspectiva económica las transferencias monetarias se muestran como

instrumentos mas eficientes que las transferencias en especie para conseguir objetivos

redistributivos y facilitar el acceso a las familias con menores niveles de renta. Además

evitarían la falta de equidad horizontal que suponen las transferencias en especie que

distinguen entre beneficiados y no beneficiados dentro de sujetos con las mismas

características.

Sin embargo los efectos en nuestro país de un cambio significativo de política en

favor de una mayor utilización de las transferencias monetarias resultan difíciles de

anticipar. Sería necesario evaluar dichos efectos de forma global considerando los

posibles costes de oportunidad, tanto políticos como económicos, que podría ocasionar

una reforma de este tipo. Por un lado, existiría el coste político de eliminación o

reducción de otras ayudas ( transferencias en especie, ayudas fiscales indirectas,...) de

buena acogida tradicional por los votantes. Por otro lado, existiría el coste

presupuestario de mantener de forma indefinida transferencias de renta, así como los

costes de gestión del seguimiento de estas políticas.

6) Una posibilidad intermedia podría ser la utilización de transferencias monetarias

condicionadas (vales de vivienda). Esta opción supone un grado importante de

eficiencia económica y de equidad horizontal al constituir transferencias monetarias y

mantienen la garantía de una prestación específica de vivienda valorada positivamente

por los ciudadanos.

También se pueden sugerir algunas líneas de reforma respecto a la utilización de

políticas presupuestarias de ingresos (imposición sobre la vivienda y gastos fiscales

relacionados con la misma ):

1) Resulta necesaria una reordenación de los distintos gravámenes que inciden sobre la

adquisición y transmisión de la vivienda con el objetivo de clarificar la complejidad de

la fiscalidad que incide sobre este bien .

2) Se deben tomar iniciativas para evitar la falta de neutralidad fiscal que reciben la

vivienda en propiedad y la vivienda en alquiler. Así, debe ser evitado el distinto

tratamiento fiscal que recibe la renta obtenida por alquilar una vivienda y la renta

imputada por poseer una vivienda en propiedad. El gravamen sobre la renta imputada

podría ser incorporado en el impuesto sobre la renta, dado su carácter progresivo, sin

embargo la poca aceptación por los contribuyentes parece dificultar su incorporación.

En esta misma línea de falta de neutralidad se observa la existencia de deducciones

fiscales de cuantía importante para la vivienda en propiedad sin que exista un

paralelismo para la vivienda en alquiler.

Como hemos señalado con anterioridad, el desigual trato fiscal entre propiedad y

alquiler es un argumento que contribuye a incrementar la diferente participación que

presentan ambas formas de tenencia dentro de la oferta total de vivienda. Además el

escaso porcentaje de vivienda en alquiler en nuestro país comparado con otros países de

nuestro entorno, y especialmente de alquileres de vivienda social, constituye un

problema de gran calado, con importantes consecuencias para la satisfacción de las

necesidades de vivienda.

3) Resulta necesaria una reforma en profundidad de las deducciones fiscales que afectan

a la compra de vivienda en propiedad. Se ha probado el carácter claramente regresivo de

este tipo de ayudas y la facilidad con que este subsidio puede capitalizarse en favor de

los oferentes a través de un aumento de precios. Estas ayuda sólo se mantienen debido a

la gran aceptación que tienen por el contribuyente que ve compensado parte del

importante gasto que hace en vivienda, y por el coste político que ocasionaría su

eliminación. Sin embargo podría pensarse en algún tipo de deducción fiscal alternativa

más redistributiva (por nivel de renta, por origen de las rentas, por situación familiar

etc..) que sustituyera en cuantía a estas deducciones a la vivienda en propiedad y

eliminará ese coste de oportunidad de tipo político. En otro sentido, si el objetivo de

estas ayudas es facilitar el acceso a la vivienda, este objetivo podría lograrse con

transferencias directas a los demandantes (monetarias, vales de vivienda, en especie)

que proporcionaran esas ayudas en función de las verdaderas necesidades de la

población.

También desde una perspectiva redistributiva parece claro que debería

eliminarse la posibilidad de una desgravación fiscal en el IRPF por la compra de una

vivienda secundaria, tal como se ha sugerido desde algunas CCAA, puesto que parece

evidente que se trata de una ayuda de carácter claramente regresivo.

4) Parece necesario una reforma en cuanto al gravamen de las plusvalías o incrementos

de patrimonio producidos tanto en las operaciones de compraventa de vivienda como de

suelo. El gravamen sobre este tipo de operaciones parece insuficiente dado el

importante proceso especulador que gira en torno a estos bienes provocando

incrementos desmesurados de precios. Adicionalmente se deben arbitrar medidas para

evitar que el gravamen sobre este tipo de operaciones se trasladen sobre el precio de las

viviendas contribuyendo aumentar la burbuja especulativa sobre los mismos.

Algunas propuestas relacionadas con las políticas públicas de regulación sobre el

mercado de alquileres son:

1) Resulta indispensable la realización de políticas que aumenten el peso del alquiler

dentro de la oferta total de vivienda, como formula alternativa a la propiedad, pues

como se ha señalado España es uno de los países de la OCDE con menor peso relativo

de la vivienda en alquiler. Se pueden proponer distintas actuaciones destinadas a

aumenta esta oferta: por un lado, es necesario crear un clima de confianza en el oferente

evitando políticas de control de alquileres y de excesiva protección al inquilino que se

han mostrado claramente restrictivas de la oferta; por otro lado es necesario incentivar a

al demanda con una disminución de los precios que permita considerar económica

factible la opción de alquiler respecto a la propiedad. Otro tipo de instrumentos que

favorecerían el incremento de esta oferta sería evitar el trato fiscal desfavorable que

tiene el alquiler respecto a la propiedad .

Las medidas señaladas pueden contribuir también a una mejora de la calidad del

parque de viviendas en alquiler existente, puesto que equilibran los derechos y

obligaciones de arrendador y arrendatario y contribuyen a eliminar los desincentivos de

muchos propietarios a no realizar las necesarias operaciones de conservación y mejora

sobre este parque de viviendas.

Se considera indispensable la adopción de medidas tendentes a aumentar

significativamente el parque de viviendas públicas en alquiler. Los datos señalados en

epígrafes anteriores han mostrado la diferente situación española respecto a los países

de nuestro entorno en relación a este tipo de oferta. Además se ha constatado la utilidad

de este tipo de política para cubrir las necesidades de vivienda de los sectores de

población más desfavorecidos.

2) Resulta necesario establecer propuestas que favorezcan la existencia de un mercado

ágil y transparente, dada la complejidad actual del mercado fruto de sucesivas

regulaciones, algunas de ellas con carácter contradictorio. En este sentido las políticas

desarrolladas tendentes a evitar los efectos del control de alquileres parecen efectivas

aunque todavía se observa un importante retraimiento de la oferta de alquiler. Resultan

imprescindibles las actuaciones destinadas a la disminución de conflictos motivados por

el alquiler o a la mayor rapidez en la resolución de los mismos, utilizando sistemas

como el arbitraje o un mayor seguimiento tutelado por la administración, en aras de

incentivar una mayor agilidad y un aumento de la oferta .

Respecto al funcionamiento de la política urbanística y de planeamiento del

suelo también se pueden sugerir algunas propuestas:

1) El suelo constituye un factor esencial en el desarrollo de la política de vivienda.

Resulta necesario eliminar la rigidez existente en la oferta de suelo y evitar

comportamientos especulativos sobre el mismo para evitar que se traduzcan en

incrementos artificiales sobre el precio final de la vivienda.

Una primera cuestión en la solución de aspectos relacionados con la actuación de

las administraciones públicas que contribuyen a esa rigidez de la oferta de suelo. Parece

evidente que el uso inadecuado de la política urbanística y de planeamiento por parte de

muchos ayuntamientos ha incidido en una mayor restricción de esta oferta y en una

elevación de su precio. Por ello, son necesarias actuaciones destinadas a evitar los

excesos urbanísticos de algunos ayuntamientos en connivencia con la promoción

privada y a evitar la utilización del suelo como factor de financiación indirecta por parte

de dichos ayuntamientos. Un posible elemento de solución es el desarrollo de un Pacto

Local que proponga un mayor equilibrio entre la atribución de competencias

municipales y las posibilidades de financiación de que disponen los ayuntamientos,

evitando que estos recurran al uso indebido de sus facultades urbanísticas. Otra

posibilidad sería una adecuada distribución de competencias urbanísticas entre distintas

administraciones (Municipal y Autonómica) de manera que puedan ejercer entre sí el

adecuado control democrático que evite determinados comportamientos. En todo caso,

ante la creciente voracidad urbanística, resulta indispensable un control público del

suelo y de los proceso de urbanización y planeamiento, por lo que creemos que las

desviaciones en los comportamientos públicos deben solucionarse corrigiendo los

errores producidos, creando otro tipo de incentivos, y repartiendo el control de las

actuaciones, pero nunca despojando a la administración de sus facultades en beneficio

del sector privado .

Otro factor de origen público que contribuye a la rigidez de la oferta de suelo es

la excesiva burocracia administrativa y la lentitud de los procedimientos que permiten

generar suelo en condiciones de edificación . Como ya señalamos con anterioridad, las

reformas destinada a agilizar esa gestión deben ser bien recibidas siempre que no vayan

en detrimento del necesario control que las administraciones públicas deben realizar

sobre el uso del suelo para garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales

de función social de la propiedad y de la vivienda como bien preferente.

La opción por políticas abiertamente liberalizadoras del suelo con una mayor

participación del sector privado en detrimento de las facultades del sector público, tal

como se establece en la legislación actual sobre el suelo, no parece lo más aconsejable.

El control del suelo, su retención y la especulación sobre el mismo también pueden

producirse por los promotores privados, por lo que no está claro que una mayor oferta

de suelo en manos privadas suponga necesariamente una eliminación de esa rigidez y de

ese aumento del precio. Las facultades de control urbanístico por parte de las

administraciones públicas siguen siendo imprescindibles, pues son los últimos garantes

de que no existan excesos urbanísticos orientados exclusivamente por el logro del

máximo beneficio, de que las perspectivas demográficas, medioambientales y de

crecimiento sostenible se vean incluidas en las actuaciones urbanísticas y de que exista

un volumen de oferta de vivienda protegida que complemente el desarrollo de la oferta

privada.

Consideramos que una política de suelo acertada debe combinar la existencia de

mayores facilidades para la actuación privada con los necesarios controles por parte de

la administración. Esta colaboración debe darse en el marco de planes urbanísticos que

no se queden en meras formulaciones programáticas sino que se hagan efectivos en

condiciones de eficacia y celeridad. Estos planes deben incluir rigurosos estudios

previos que cuantifiquen las verdaderas necesidades de suelo tanto para vivienda como

para otros tipos de actuaciones ( infraestructuras, dotaciones públicas, etc...), requisitos

de control para el cumplimiento de las condiciones demográficas, medioambientales y

de desarrollo sostenible adecuadas, y mecanismos sancionadores que permitan a la

administración evitar los procesos de retención y especulación del suelo por parte de los

agentes privados.

2) Resulta necesario facilitar la adquisición de un patrimonio público de suelo a los

ayuntamientos para facilitar el desarrollo de infraestructuras, dotaciones y usos

colectivos y viviendas de protección oficial. Como hemos señalado con anterioridad los

procedimientos destinados a lograr una mayor oferta de suelo deben desarrollarse en

coordinación con la administración para evitar disminuciones en el desarrollo de las

actuaciones de tipo colectivo. En este sentido las medidas restrictivas que adopta la

legislación actual (limitación al 10 % de la cesión obligatoria de suelo de los

propietarios a los ayuntamientos, limitación de las áreas de reserva de suelo no

urbanizable, etc.) resultan contraproducentes para garantizar un volumen de suelo

público a coste reducido que permita mantener este tipo de actuaciones.

3) Otra cuestión de debate radica en la clarificación de cuál debe ser el marco

competencial adecuado en materia de urbanismo y suelo. Aunque estas competencias

afectan muy directamente al ciudadano y ello sería un argumento para atribuirlas a los

entes locales, desde nuestro punto de vista parece claro que debe existir un control por

parte de las CCAA que evite las desviaciones de algunos ayuntamientos de lo que es

exclusivamente su actividad pública. Como se ha señalado con anterioridad la

racionalidad desde una perspectiva medioambiental y de desarrollo sostenible debe

acompañar las diversas decisiones urbanísticas tomadas.

4) En cuanto a las políticas de renovación urbana resulta necesario continuar con este

tipo de programas que suponen un claro beneficio urbanístico y enriquecedor de la idea

de ciudad. Sin embargo es necesario que este tipo de actuaciones adopten una

perspectiva más redistributiva y los beneficios de los mismos no redunden solamente en

posibilidades para la promoción de vivienda privada sino que puedan capitalizarse por

toda la sociedad en forma de ampliación de equipamientos colectivos, posibilidades de

vivienda a precios asequibles etc...

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