La cooperación transfronteriza (internacional) y el futuro...

La cooperación transfronteriza (internacional) y el futuro de

la cohesión

Cristina García Nicolás Universidad de Castilla – La Mancha

[email protected]

Alfredo Iglesias Suárez

Universidad de Castilla – La Mancha [email protected]

Gabriela Lagos Rodríguez

Universidad de Castilla – La Mancha [email protected]

RESUMEN

El replanteamiento de la política regional y de cohesión recogido en el Informe Barca (abril 2009) tiene como objetivo atender los principales retos económicos, sociales y territoriales a los que se enfrenta la UE. Las fronteras y las ciudades adquieren un nuevo significado en las orientaciones de cohesión territorial, atendiendo al carácter transnacional de los proyectos y a la ordenación del territorio –y por tanto, de la consolidación de economías de escala que garanticen la oferta de servicios-, respectivamente. De esta forma, el territorio –elemento presente en la política regional- adquiere un papel protagonista, adaptándose a él las políticas desarrolladas con el fin de atender las necesidades específicas de cada espacio y, fundamentalmente, de favorecer el desarrollo endógeno del mismo. Palabras clave: cohesión, territorio, solidaridad.

Cristina García Nicolás, Alfredo Iglesias Suárez y Gabriela Lagos Rodríguez

Congreso Internacional Cooperación transfronteriza Andalucía-Algarve-Alentejo

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1. Introducción 2. Evolución y conceptos de cohesión 3. El Informe Barca (2009) y el territorio 4. Conclusiones 5. Referencias utilizadas

1. Introducción

El trabajo que presentamos tiene dos elementos básicos, la cohesión y el territorio. Ninguno de los dos es un componente extraño al diseño de las políticas comunitarias, pero sí es novedosa la relación entre ambos, convertida en uno de los factores clave para el futuro de la política de cohesión en sus tres vertientes –social, territorial, y económica-, así como del objetivo mismo de la cohesión planteado en el artículo 2 del Tratado. Nos unimos, por tanto, al debate sobre el futuro de la cohesión con un trabajo que hemos dividido en tres apartados. El primero de ellos hace referencia a los conceptos y a su evolución, en un intento de discernir de qué estamos hablando, mientras que el segundo apartado analiza algunos aspectos fundamentales a tener en cuenta a la hora de configurar la política de cohesión para el periodo de programación que comenzará en 2014. Para ello utilizamos como guía el Informe Barca presentado en abril de 2009. Por último, las conclusiones recogen los elementos que consideramos más importantes para alcanzar y mantener el citado objetivo de la cohesión, teniendo en cuenta los retos –viejos y nuevos- a los que se enfrenta la Unión Europea: globalización, envejecimiento, movimientos migratorios, cambio climático, entre otros.

2. Evolución y conceptos de cohesión

Como observaremos a lo largo de estas líneas, ni el concepto de cohesión europea es

fácil de definir por su carácter multidimensional, ni se trata de un concepto aislado. En su realización intervienen y se entrecruzan políticas y conceptos como solidaridad, convergencia, desarrollo sostenible –principio en el que se conjugan simultáneamente el crecimiento económico, la cohesión social y la protección del medio ambiente-, igualdad de oportunidades, interterritorialidad, ordenación territorial; y también conceptos contrarios, o quizás otras facetas de la misma realidad, dualismo, divergencia, exclusión. Así, en el proceso de configuración de la política de cohesión vemos cómo se entrelazan diversos términos que parecen responder a las distintas caras del «poliedro» de la cohesión. Concepto éste que no aparece definido con claridad, pero que, como recuerda el Parlamento Europeo (2007), abarca diferentes actividades que promueven un desarrollo económico, social y territorial, y que –continúa- para que aquel sea efectivo deben establecerse sinergias entre los aspectos económicos, sociales y medioambientales, basándose en un análisis de las razones del retraso económico, especialmente el desempleo. La política de cohesión debe mantener el principio de solidaridad, establecer una coordinación estrecha entre las autoridades a nivel local, regional, nacional y comunitario, así como insistir en un desarrollo sostenible

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equilibrado, basado –entre otras cuestiones- en unas buenas infraestructuras, en la planificación urbanística y articulación del territorio, en el refuerzo de la capacidad de innovación, y en la cooperación territorial.

En el análisis del concepto y de sus dimensiones partiremos de lo que algunos

autores han denominado “tríptico deloriano” y que se traduce en los principios de competencia, cooperación y solidaridad, todos ellos en estrecha relación con lo expuesto en el art. 130A del Acta Única sobre los objetivos del desarrollo armonioso y la reducción de las diferencias regionales. Los principios de cooperación y solidaridad, compartirían las tres dimensiones –complementarias entre sí- que adquiere la cohesión económica y social: la política, la económica y la social, puesto que el objetivo de fortalecer la Unión y el de unir a los pueblos de Europa se complementan y se necesitan si contemplamos la cohesión como piedra angular del proceso de construcción europea. Por lo que respecta a la cohesión social, su realización sólo es posible en una situación de igualdad de oportunidades que facilite el acceso al empleo, a la formación, a la vivienda, y, en general, a todos los servicios. Algo similar ocurre en relación con la cohesión económica, cuyo objetivo es situar a todas las regiones en unas condiciones de “homogeneidad” en cuanto a bienestar y a desarrollo de sus potencialidades, garantizando una diversidad socio-económica dentro lógicamente de unos márgenes aceptados política y socialmente por los ciudadanos.

Reanudando la cuestión de los principios rectores de la cohesión, la solidaridad se

entiende implícita en el concepto de cohesión, ya que se apoya “en la convicción de que la UE es una comunidad solidaria que intentará propiciar el progreso de sus miembros, favoreciendo la competitividad y el rendimiento de las inversiones públicas realizadas” (Iglesias Suárez, 2005: 46). Y dado que –siguiendo a Furió (1996: 9) - el desarrollo de las regiones puede ser explicado no sólo como el resultado del lugar que cada espacio ocupa en un sistema de naturaleza jerarquizada y de relaciones asimétricas de carácter funcional, sino como resultado del esfuerzo de una sociedad, la implicación de todos los niveles administrativos en este objetivo es fundamental. Trasladado el concepto de solidaridad a las relaciones interterritoriales, podríamos entender cada jurisdicción territorial como un sujeto con características propias que lo separan del resto de los territorios con los que conforma una unidad política, económica y social. El principio de diferencia, con sus colaterales de reparación, reciprocidad y fraternidad, es el modelo de conducta que orientaría sus relaciones hacia la justicia y la maximización del bienestar de cada territorio y del conjunto que forman. Es preciso aceptar, por tanto, que sólo las desigualdades inevitables que redundan a favor de la generalidad son tolerables y que el patrón de medida sólo puede ser el territorio menos favorecido. De tal forma que la distribución del beneficio del trabajo conjunto de los territorios será justa si, y sólo si, maximiza las posibilidades del territorio más desfavorecido.

Es así también cómo se refuerza el principio de cooperación y se establecen los tres

elementos de que consta la política regional: dimensión regional, coordinación e instrumentos financieros. Estos ejes son consecuencia del abandono de las teorías sobre el papel del mercado y su capacidad para resolver los desequilibrios regionales, fundamentalmente tras el Acta Única. Si en un principio se aplicaron enfoques tradicionales basados en la redistribución o en el efecto compensatorio, posteriormente se ha pasado a la puesta en práctica de un modelo de desarrollo endógeno, es decir, aumentando el potencial de crecimiento de las regiones, según sus características y el



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caudal de recursos de que disponen. Es decir, se ha pasado de un enfoque funcional a un enfoque territorial, destacando en este último el planteamiento del desarrollo desde abajo, en el que participan todas las administraciones, así como el objetivo de la competitividad basado en la innovación ajustada a las características de cada región.

Es precisamente ese enfoque renovado con respecto a la política regional, el que ha

introducido los últimos cambios en el concepto de cohesión. Así, la cohesión económica y social se completa con la cohesión territorial, es decir, con la distribución equilibrada de las actividades humanas en el territorio, que representa, pues, la traslación en términos de territorio del objetivo de desarrollo sostenible y equilibrado asignado a la Unión en el artículo 2 del Tratado: “promover el progreso económico y social y un alto nivel de empleo y conseguir un desarrollo equilibrado y sostenible, principalmente mediante la creación de un espacio sin fronteras interiores, el fortalecimiento de la cohesión económica y social y el establecimiento de una unión económica y monetaria”. Incluida tras la reforma promovida para el periodo de programación 2007-2013, la dimensión territorial (Farinós Dasí, 2005) había ido adquiriendo un progresivo reconocimiento institucional desde la primera mención en el Segundo Informe sobre la Cohesión hasta el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, en cuyo art. I.3 aparece como uno de los objetivos de la Unión. La modificación del Tratado en la Cumbre de Lisboa de 2007 -firmado el 13 de diciembre-, mantiene las referencias anteriores a la cohesión territorial e incorpora otras nuevas en la denominación del Título XVII que pasa a ser “Cohesión económica, social y territorial”, además de incluir en el artículo 2, y dentro de los objetivos de la Unión Europea, el fomento de la cohesión social, económica y territorial, así como la solidaridad entre los Estados miembros. La dimensión territorial es fundamental si realmente quiere conseguirse la cohesión, y más en el contexto de un ámbito geográfico cada vez más extenso y diverso, tal como indicaba el Consejo en 2006: “contribuirá a desarrollar comunidades sostenibles y a evitar un desarrollo regional desequilibrado que obstaculice el potencial de crecimiento global” (Decisión del Consejo, 2006).

3. El Informe Barca (2009) y el territorio

El periodo 2007-2013 hace frente, entre otros retos, a una Unión Europea de 27

Estados –después de un periodo de transición tras la incorporación de diez Estados en 2004, y la adhesión de Rumania y Bulgaria en 2007- y a la renovación de la Estrategia de Lisboa en 2005 tras el patente fracaso de su puesta en marcha en 2000, tal como puso de manifiesto el Informe Kok (noviembre 2004). La diversidad y la extensión, incrementadas por la última ampliación, son dos factores que pueden resultar muy negativos si no se aplica un nuevo concepto del territorio a partir del cual se diseñen las políticas de cohesión. Sobre estas cuestiones reflexiona el Informe, que realizado por el profesor Barca, recoge buena parte de los análisis realizados sobre “territorio” y “territorialidad” de las políticas comunitarias. Constituye tanto un complemento de las opiniones recogidas por la Comisión Europea sobre la cohesión, como una síntesis de lo hecho hasta ahora, y, sobre todo, marca los aspectos fundamentales sobre los que se debe profundizar en el objetivo de la cohesión, uno de cuyos pilares es la «territorialización» de todas las políticas comunitarias vinculada a un mejor conocimiento del territorio (como por ej. el Programa ESPON).



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Hasta la fecha la interpretación de lo “territorial” se ha caracterizado por la heterogeneidad. No obstante, se pueden establecer algunos ejes comunes: diversidad, competitividad y desarrollo, además de aspectos sobre los que existe un claro consenso como la sostenibilidad y la accesibilidad (Commission of the European Communities, 2008). Es así que la política de desarrollo territorial podría definirse en base a los siguientes tres elementos fundamentales, que, evidentemente, no pueden abordarse de forma individual:

- Una estrategia de desarrollo a largo plazo, cuyo objetivo es la reducción de la ineficacia y la desigualdad;

- La integración con base territorial de los bienes públicos y de los servicios a partir del conocimiento de las preferencias locales mediante la participación en las instituciones; y

- Un sistema de gobernanza multinivel que garantice el principio de subsidiariedad.

Hasta el periodo de programación actualmente en vigor la aplicación de los objetivos

de la política regional –racionalización administrativa, coordinación y corrección de los desequilibrios- había conseguido limitar en algunos ámbitos los márgenes de maniobra de los propios Estados, y por ende de los gobiernos subnacionales o subcentrales (regionales y locales). Por ello, la nueva política de cohesión territorial (2007-2013) desarrollada por la Comisión Europea tiene como reto adaptar las políticas públicas al territorio y no a la inversa, siendo fundamental para ello una organización política, administrativa y económica descentralizada, mucho más flexible a la hora de afrontar retos como la globalización, y responder a los objetivos de competitividad marcados por la Estrategia de Lisboa. Estaríamos hablando del denominado «territorio-red» o «espacio-red» que implicaría la sustitución del territorio físico continuo por la red como referencia espacial, y que se alejaría de la referencia al Estado, propiciando una nueva organización administrativa. Considerando el policentrismo que caracteriza la ordenación territorial europea, el mejor sistema para garantizar el crecimiento y las economías de escala sería la creación de redes entre las grandes aglomeraciones y su espacio circundante, así como una densa red entre las ciudades de tamaño grande y medio. Redes que abarcarían tres niveles geográficos (Comunidades Europeas, 2004: 9): europeo/transnacional, nacional/transfronterizo/interregional –se contribuiría a coordinar las políticas nacionales especialmente a través de las fronteras-, y regional/local.

Junto a la rigidez de las divisiones administrativas propias de cada Estado Miembro, la aplicación de la división en NUTS (Nomenclatura de Unidades Territoriales Estadísticas), por parte de la Comisión Europea para -con valor estadístico y práctico- aplicar mejor los Fondos Comunitarios, ha introducido dos factores que parecen intervenir de forma negativa en el desarrollo territorial:

- La disparidad en la extensión, que, en general, aumenta desde el denominado «pentágono central» hacia la periferia;

- La falta de correspondencia a nivel político –en referencia a la capacidad de decisión- del mismo nivel entre los Estados Miembros, sea gobierno central o gobiernos subcentrales, difiriendo las competencias adquiridas por los territorios de los distintos Estados Miembros. Hecho que afecta fundamentalmente a la puesta en práctica de proyectos de cooperación transfronteriza.



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Es por ello que consideramos bastante probable que el futuro de la cooperación territorial pase por prescindir de la calificación en NUTS y recuperar un concepto de «región» identificada con un espacio territorial de una cierta homogeneidad (socio-económica y cultural que le otorgue identidad), en torno a una o más áreas metropolitanas, siguiendo una planificación que garantice la realización de las decisiones políticas. No obstante, algunos autores (Etherington; Jones, 2009) plantean la tesis de que la creación de “ciudades-región” aumentaría las desigualdades sociales y el desequilibrio en el desarrollo económico.

No sólo el término «territorial» es heterogéneo, la diversidad se extiende al propio territorio, es decir, a los distintos espacios. Las divergencias regionales reflejan la separación entre el mundo rural y el mundo urbano. Las áreas rurales más alejadas de la influencia de una ciudad media o grande, generalmente dedicadas a cultivos tradicionales, se ven afectadas por una escasez y a veces ausencia de servicios, que terminan provocando la emigración de los sectores de población más jóvenes, disminuyendo unas –por lo general- bajas tasas de densidad: siendo la tasa media de la UE-27 –según datos de 2004 (Comisión Europea, 2007)- de 116 hab/km2, destacan por sus bajas cifras Irlanda (59,4), Finlandia (17,2), Suecia (21,9), Estonia (31,2), Lituania (54,8) y Letonia (37,1). Entre las regiones (NUTS III) más despobladas encontramos en Grecia: Dytiki Makedonia (31,9); en España: Aragón (25,9), Castilla y León (26,2), Castilla-La Mancha (23,2) y Extremadura (25,6); en Francia –exceptuando los territorios de ultramar-: Córcega (31,7); en Portugal: Alentejo (24,4); en Finlandia: Itä-Suomi (9,5), Länsi-Suomi (22,8) y Pohjois-Suomi (4,7); en Suecia: Norra Mellansverige (12,9), Mellersta Norrland (5,2), Övre Norrland (3,3) y Småland med öarna (24,0); y en Reino Unido: Highlands and Islands (9,4).

La OCDE establece al respecto una distinción entre regiones, teniendo en cuenta su «grado de ruralidad», es decir, el porcentaje de población que vive en las áreas rurales. Así se pueden encontrar regiones predominantemente rurales (más del 50% de la población), regiones con un componente rural significativo (entre un 15 y un 50%) y regiones predominantemente urbanas (menos de un 15% de población rural). Aplicando estos conceptos más del 50% de la superficie de la UE es rural, y tan solo Bélgica, Países Bajos y Malta presentarían una predominancia urbana, además de regiones bastante extensas de Alemania, Italia, Reino Unido y Letonia (Communautés européennes, 2006: 162-164). Eurostat, por su parte, utiliza el concepto de «grado de urbanización», según el cual se pueden distinguir: Zonas densamente pobladas, caracterizadas por una densidad superior a 500 hab/km2, y al menos 50.000 habitantes; Zonas intermedias, unidades locales que no perteneciendo a una zona densamente poblada, tienen una densidad mínima de 100 hab/km2 y una población total de al menos 50.000 habitantes; y Zonas poco pobladas. A este último grupo pertenece el 84% del territorio de la Unión Europea ampliada, encontrándose en los Estados bálticos, Finlandia, Suecia e Irlanda más del 97% de este tipo de territorio. Por el contrario, las zonas más densamente pobladas están situadas en Malta, Bélgica y Países Bajos.

A pesar de que en las últimas décadas la solidaridad –fundamentalmente económica y a través de las políticas regionales y sociales- ha acortado distancias entre el centro y la periferia, las disparidades regionales en términos de rendimiento económico y de renta en la UE son mucho más extremas que en economías similares, como los Estados Unidos y Japón, agravándose tras la última ampliación y especialmente tras la adhesión

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de Rumania y Bulgaria en 2007. La principal dimensión de las desigualdades regionales en la UE sigue siendo el Estemezcla, tanto a nivel nacional y europeo. Así ven claramente dos grupos de países, situándose por debajo de la media de la UEtodos los Estados de la última ampliación, más Portugal y Grecia. Cuando se desciende al nivel NUTS II –véase gráfico 2siendo llamativo el caso de Reino Unido, seguido de lejos por Bélgica, por la distancia entre el PIB de West Wales and The Valleys (80%) e Inner London (302,9%).

Gráfico 1. PIB

Fuente: Eurostat, Communiqué de Presse, 94/2009

Gráfico 2. PIB por habitante (en SPA), por región NUTS II, 2006

Fuente: Commission européenne (2009): officielles des Communautés européennes, Luxembourg, p. 54.

La frontera constituye en ocasiones parte de esa periferia, a pesar de que es habitual

que las líneas administrativas separen territorios de características sociosimilares, que comparten cultura y tradiciones. Así, con la excepción de las frontexteriores, todas las áreas fronterizas entre regiones comunitarias comparten un nivel

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de Rumania y Bulgaria en 2007. La principal dimensión de las desigualdades regionales en la UE sigue siendo el Este-Oeste, con una dinámica Norte-Sur y un centromezcla, tanto a nivel nacional y europeo. Así se refleja en el gráfico siguiente, en el que se ven claramente dos grupos de países, situándose por debajo de la media de la UEtodos los Estados de la última ampliación, más Portugal y Grecia. Cuando se desciende al

véase gráfico 2- las disparidades se incrementan dentro de los Estados, siendo llamativo el caso de Reino Unido, seguido de lejos por Bélgica, por la distancia entre el PIB de West Wales and The Valleys (80%) e Inner London (302,9%).

. PIB por habitante (SPA), 2008, UE27=100

Fuente: Eurostat, Communiqué de Presse, 94/2009

. PIB por habitante (en SPA), por región NUTS II, 2006

européenne (2009): Annuaire régional d’Eurostat 2009, Office des publications

officielles des Communautés européennes, Luxembourg, p. 54.

La frontera constituye en ocasiones parte de esa periferia, a pesar de que es habitual que las líneas administrativas separen territorios de características sociosimilares, que comparten cultura y tradiciones. Así, con la excepción de las frontexteriores, todas las áreas fronterizas entre regiones comunitarias comparten un nivel

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Alentejo

de Rumania y Bulgaria en 2007. La principal dimensión de las desigualdades regionales Sur y un centro-periferia en

se refleja en el gráfico siguiente, en el que se ven claramente dos grupos de países, situándose por debajo de la media de la UE-27 todos los Estados de la última ampliación, más Portugal y Grecia. Cuando se desciende al

disparidades se incrementan dentro de los Estados, siendo llamativo el caso de Reino Unido, seguido de lejos por Bélgica, por la distancia entre el PIB de West Wales and The Valleys (80%) e Inner London (302,9%).

. PIB por habitante (en SPA), por región NUTS II, 2006

Office des publications

La frontera constituye en ocasiones parte de esa periferia, a pesar de que es habitual que las líneas administrativas separen territorios de características socio-culturales similares, que comparten cultura y tradiciones. Así, con la excepción de las fronteras exteriores, todas las áreas fronterizas entre regiones comunitarias comparten un nivel

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económico similar, pertenezcan a áreas desfavorecidas o no (Commission of the European Communities, 2008: 21). A pesar de los avances introducidos por el Fondo de Desarrollo Regional, el Fondo de Cohesión y la Iniciativa Comunitaria Interreg, persisten en las áreas fronterizas –especialmente en las situadas en la periferia- múltiples carencias en accesibilidad -no sólo con respecto a medios de transporte, sino también a las nuevas tecnologías-, y en capacidad práctica de plantear un desarrollo integral.

Las diferencias económicas entre países y regiones llevan consigo también diferencias sociales, no sólo en cuanto a los procesos demográficos –ya comentados-, sino también en lo referente al acceso al mercado de trabajo, a las características del mismo, y al mayor o menor riesgo de pobreza. Existe una manifiesta reivindicación, en este sentido, de la “territorialización” social. Los ingresos de los hogares difieren del espacio en el que se sitúen, y al igual que se observa una dicotomía centro-periferia en aspectos de desarrollo económico, nuevas tecnologías, infraestructuras, etc., así se muestra también en los porcentajes de pobreza –entre parados y trabajadores (8%)- y de privación material. Aspecto este último que, incrementado por la crisis económica actual, afecta al 17% de la población comunitaria, y que, en este caso, no se circunscribe sólo a la periferia, sino que aparece vinculado fundamentalmente al espacio urbano y a los “márgenes” socio-económicos de las ciudades.

Una descentralización político-económica, en la que los gobiernos subnacionales o subcentrales –bien sean regionales o locales- tengan una cierta capacidad normativa y de decisión sería precisa para garantizar otro elemento necesario para el desarrollo territorial: el principio de subsidiariedad. Estamos hablando de la garantía de que una decisión es tomada en el nivel más próximo posible al ciudadano en el desarrollo territorial, tal como recoge el preámbulo del Tratado de la Unión Europea y el art. 4.3 de la Carta Europea de la Autonomía Local, aprobada por el Consejo de Europa en 1985. En esa línea se encuentran los programas de desarrollo transfronterizo y de la nueva Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT)1, cuyo objetivo es la creación de unas tendencias permanentes de desarrollo frente a los proyectos puntuales dependientes de Fondos Estructurales o de ayudas estatales y regionales, que en un elevado número de casos sólo constituyen inversiones de carácter temporal. El Reglamento (CE) nº 1082/2006 sobre la Agrupación Europea de Cooperación Territorial describe la capacidad de la misma en el supuesto de la cofinanciación comunitaria, así como “para llevar a cabo acciones de cooperación territorial por iniciativa exclusiva de los Estados miembros y de sus autoridades regionales y locales, con o sin intervención financiera de la Comunidad”. Pero además, la AECT “supone un salto cualitativo en la creación de organismos de cooperación entre entidades territoriales de muy diversa índole, incluyendo a Estados, y despeja dudas sobre la naturaleza jurídica de estos organismos que en ningún caso estarán regidos por el derecho internacional público ni serán sujetos de este ordenamiento” (Beltrán García, 2007: 227). Sin embargo, a pesar de los pasos dados hacia una gobernanza multinivel, llama la atención que con respecto a los fondos y ayudas a las regiones sólo el 36,9% de los recursos asignados son

1 Una AECT es un organismo dotado de personalidad jurídica cuyos integrantes pueden ser Estados miembros,

autoridades regionales, autoridades locales, organismos regidos por el derecho público y asociaciones

formadas por organismos pertenecientes a una o varias de las categorías señaladas, con el objetivo de

fomentar la cooperación territorial, que comprende la transfronteriza, transnacional e interregional (arts. 1-3).



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gestionados por las autoridades regionales. Si distinguimos entre regiones desarrolladas o no, estas últimas tan sólo gestionan el 30,65 mientras que las primeras tramitan el 68,5% de las ayudas. Entre los países que más se benefician del apoyo a las regiones menos desarrolladas, sólo Alemania, Italia y España -donde las regiones gozan de considerable autonomía- tienen una mayor participación en la política de cohesión a través de los recursos gestionados a nivel regional que a nivel nacional. La política de cohesión europea se beneficiará de un sistema de gobierno multinivel cuando junto al principio de subsidiariedad se establezca el principio de coordinación en los proyectos a desarrollar. Coordinación tanto vertical –gobierno nacional, regional y local-, como horizontal entre los distintos actores políticos y económicos de un mismo nivel de gobierno.

Las características específicas de cada uno de los territorios comunitarios se constituirán en oportunidades o déficits a la hora de asumir los retos a los que se enfrenta la Unión Europea, es decir, globalización, envejecimiento, movimientos migratorios, medio ambiente, energía. Los índices de vulnerabilidad –calculados para 2020- a la globalización son particularmente elevados en la periferia oriental y sur del continente, debido probablemente a la baja cualificación del empleo y a las dificultades para atraer inversión, y crear y mantener puestos de trabajo. En el extremo contrario se encuentran Finlandia, Suecia, Dinamarca, Reino Unido e Irlanda, donde predomina un elevado nivel de empleo y de rendimiento en términos de formación a los que se añade una proporción significativa de puestos de trabajo en sectores de alta tecnología, como ya señalamos en el apartado anterior. Por lo que respecta a los cambios demográficos, la vulnerabilidad es elevada en la práctica totalidad del territorio europeo, quizás con la excepción de Irlanda, Malta y Chipre. El marcado envejecimiento, la falta de mano de obra, la pérdida de crecimiento poblacional (en torno al 10%, incluso el 40% en algunas regiones de Bulgaria, Polonia y de los antiguos Länder orientales) afectarán no sólo a los países donde los datos actuales ya muestran esos cambios demográficos, sino también a algunos de los nuevos Estados Miembros que adoptarán progresivamente modelos demográficos similares a los de la Europa occidental. El cambio climático perjudicará fundamentalmente al área meridional y algunas zonas costeras del norte de Europa, mientras que, en relación a la energía, –otro gran reto para la UE- se verá afianzada la dicotomía centro-periferia y dependerá de tres factores estructurales: 1) la seguridad interna y externa del suministro; 2) el uso eficiente de la energía y la vulnerabilidad ante los altos niveles de precios; y 3) la sostenibilidad (Commission des Communautés Européennes, 2008).

Teniendo en cuenta la realidad socio-económica de los territorios europeos, el Informe plantea la necesidad de una reforma de la gobernanza basada en diez pilares y orientada, fundamentalmente, a la eficacia y la eficiencia de las políticas a desarrollar:

1. Concentración de las prioridades, en torno al 55-65% de la financiación, en función de las necesidades y estrategias de los territorios, sin olvidar el principio de “cooperación territorial” con la regiones menos desarrolladas. Las prioridades que se recogen son la innovación y el cambio climático –está presente tanto la Estrategia de Lisboa como el Consejo de Göteborg-, el objetivo de la eficiencia económica, la política de inclusión social –especialmente población migrante, niños, ancianos y formación-.

2. Nuevo marco estratégico para la política de cohesión, basado en un diálogo entre Comisión y Estados miembros –incluyendo los gobiernos subcentrales-.



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3. Nueva relación contractual entre la Comisión y los Estados miembros, que incluya evaluación de la aplicación de la política de cohesión y de los resultados de los Estados miembros.

4. El establecimiento de un conjunto de condiciones ex ante para conseguir los objetivos de cada prioridad principal y un sistema de evaluación del progreso en el cumplimiento de dichos objetivos.

5. Fortalecimiento del principio de adicionalidad. 6. Promover la experimentación y la movilización de los agentes locales, con el fin

de evitar la influencia de grupos de interés locales. 7. Promover el proceso de aprendizaje. 8. Reorientar y fortalecer el papel de la Comisión como centro de competencia. 9. Hacer frente a la gestión financiera y de control 10. Reforzar el sistema de alto nivel político de los controles y equilibrios.

4. Conclusiones El debate abierto por la CE sobre el futuro de la cohesión recoge el dato de que tanto

el Parlamento Europeo como la mayor parte de las contribuciones defienden que la política de cohesión debería cubrir todo el territorio de la UE, puesto que no es un simple mecanismo de solidaridad, sino que aspira asimismo a promover el potencial de desarrollo endógeno de las regiones europeas. Se destaca, igualmente, la cooperación territorial como elemento fundamental para conseguir el objetivo de la política de cohesión, coincidiendo, en ese sentido, con las políticas desarrolladas por el Consejo de Europa; así como la necesidad de conectar mediante infraestructuras y el acceso a los servicios las zonas más retrasadas con los centros más desarrollados (Comisión Europea, 2009). Se pide también a la UE que “facilite la gobernanza territorial a través de las fronteras (por ejemplo, asociaciones entre zonas urbanas y rurales, entre ciudades y regiones o redes de ciudades), de manera que se alcance una masa crítica en la prestación de servicios públicos o para desarrollar proyectos de interés común. Una serie de contribuciones señalaron que la UE debe apoyar las capacidades institucionales a diversos niveles de ordenación territorial mediante la política de cohesión, lo que redundaría también positivamente en la eficiencia de las medidas no financiadas por la UE” (Comisión Europea, 2009: 14-15).

Por lo tanto, entendemos que el desarrollo, la sostenibilidad y la integración deberían seguir siendo los objetivos de la política regional comunitaria a partir de la Estrategia de Lisboa y del Consejo de Göteborg. Los instrumentos utilizados en la consecución de dichos objetivos deberían ser la coherencia de las políticas aplicadas, la coordinación de las mismas y de las entidades administrativas y políticas implicadas, y por último la cooperación entre los espacios territoriales sobre los que se desarrollan aquéllas. La necesidad de coordinación a nivel europeo es fundamental para la ordenación territorial, el medio ambiente y el desarrollo de la Estrategia de Lisboa, especialmente respecto a I+D e innovación, así como para llevar a cabo los objetivos tanto de la Agenda Territorial2 como de la Carta de Leipzig, que aporta una dimensión urbana a la política de cohesión. 2 Los objetivos de la Agenda Territorial son el desarrollo de un sistema para las ciudades equilibrado y con

varios centros, así como una nueva relación entre el campo y la ciudad; la garantía de un acceso igual a las



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A modo de conclusión, la diversidad territorial nos lleva a plantear una mayor flexibilidad administrativa que, manteniendo unos ejes y niveles de desarrollo para todos los Estados y territorios, facilite la acomodación de los mismos a la idiosincrasia de los espacios, favorecida por la plena puesta en práctica del principio de subsidiariedad. En esta línea estaría la solicitud de una mayor territorialización de la Estrategia de Lisboa –incluyendo políticas económicas y sociales-, que junto con el desarrollo de prácticas de gobernanza territorial contribuyera a una mejor aplicación de la misma, y consecuentemente a una mayor eficacia. 5. Referencias utilizadas

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nº 2, pp. 47-76. AMIN, A. (2005): “Regiones sin fronteras: hacia una nueva política del lugar”, Ekonomiaz, nº

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La cooperación transfronteriza (internacional) y el futuro...

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