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La cara oculta de la Modernización del Estado en el Chile del s. XXI Narrativa Gerencial y Precarización Laboral

Félix Arredondo Armijo Seminario de modernización del Estado Palabras Clave: modernización del Estado, precariedad laboral, políticas públicas

La narrativa pública dominante en el Chile actual, presenta el proceso de modernización del Estado principalmente como introducción de una “gestión moderna”. Este discurso tematiza una ola de modernización gerencial que ve al Estado de manera análoga a una organización económica que puede ser, por medio de ajustes e incentivos, más eficaz y eficiente. Este proceso modernizador impulsado en democracia, se ha montado sobre una ola de modernización anterior realizada en dictadura y por lo mismo como narrativa no da cuenta del proceso social y las transformaciones del aparato estatal durante las últimas décadas en Chile. En efecto, ha dejado fuera toda la arista que refiere a la precarización del empleo como parte constitutiva de la ruta de modernización adoptada en el caso chileno, hecho que ha sido recientemente visibilizado por un actor social en nacimiento: trabajadores precarios del Estado. El discurso público sobre modernización del estado ha estado presente desde temprano en los procesos de transición a la democracia en nuestro país. Junto al desafío de consolidar la democracia de manera de evitar regresiones autoritaria, se puso de relieve la necesidad de contar con un servicio público eficaz en el logro de sus objetivos y eficiente en el uso de los recursos. El objetivo declarado es que la acción estatal debe estar centrada en los resultados, de cara a una ciudadanía que se torna en el principal receptor de todo servicio entregado por el Estado. En este sentido modernización es sinónimo de una mayor racionalización instrumental. En este marco, la agenda de modernización ha tenido varios y diversos componentes, siendo uno de los principales la instauración de sistemas de planificación y control de gestión, seguimiento de resultados, evaluaciones de impacto de las intervenciones, entre otras acciones afines al desarrollo de una ciencia empírico-analítica. Estos componentes tienen como común denominador el estar anclada al proceso de formulación presupuestaria y en este sentido, ser evaluadas en base a criterios de rentabilidad y economía. Por otra parte, estos sistemas han tenido como elemento predominante y distintivo la introducción de tecnologías de la información y de formas de organización de la gestión que permiten un mayor control simultáneo y en tiempo real de la acción estatal. Este ola modernizadora es conceptualizada en el marco del enfoque de la así llamada Nueva Gestión Pública, perspectiva que se nutre de la una teoría de la elección racional metodológicamente individualista, teóricamente racionalista y antropológicamente neoliberal. El punto fuerte de esta perspectiva es que logra articular una crítica de las burocracias tradicionales que eran en gran parte herederas de la formas de construcción del Estado-nación del siglo XX, introduciéndose por esta vía, el discurso de la gestión, de las metas, de los resultados y de la eficiencia. Una semántica opuesta al tradicional discurso procedimental del servicio público que se encuentra a la base de los imaginarios del burócrata que ha perdido todo el sentido de la finalidad de su acción.

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Por otra parte, esta ola de modernización gerencial, conceptualizada como nueva gestión pública, se superpuso a la ola de modernización anterior, realizada en dictadura. Esta ola anterior es caracterizada por dos elementos relacionados: un proceso de desconcentración de la acción estatal por medio de una municipalización que hizo responsables a los municipios de la gestión de los servicios básicos de salud primaria, educación, y el sistema de subsidios monetarios; y la instauración por medio de ODEPLAN, antecedente directo de lo que será posteriormente Mideplan y actualmente el Ministerio de Desarrollo Social, de la concepción subsidiaria y focalizada de la política social. Estos elementos constitutivos de la modernización realizada, de desconcentración administrativa y focalización del gasto social, fueron mantenidos y en algunos casos, corregidos y profundizados por los Gobiernos de la Concertación. Durante gran parte de la década de los 90’ la implementación de variados planes y programas utilizaron la base material que significaban los municipios con mayores facultades y democratizados en la elección de sus autoridades, para el desarrollo de política social focalizada. Al día de hoy, variados son los programas que ejecutan las municipalidades. De esta manera, la articulación de la ola de modernización gerencial y la ola de modernización dictatorial expresada como municipalización, hará florecer una cantidad importantes de programas como FOSIS o Programa Puente, que tendrá como principal misión promover la superación de la pobreza así como también programas como Comuna Segura, Previene, programas de Sename, etc. orientados a optimizar el control social de poblaciones socialmente marginadas. Es en la articulación de la ola modernizadora de la dictadura -desconcentración administrativa y focalización del gasto social-, y la ola de modernización generada en democracia -presupuesto por resultado y nueva gestión pública- que emerge la particular ruta de modernización del Estado que revela la constitución de su aparato tecnoburocrático. En el análisis del proceso de modernización del Estado en su historia reciente en Chile falta poner en perspectiva las formas de construcción de la administración, y la relación que los servicios públicos y municipalidades establecen con los funcionarios, para lo cual es necesario ir más allá del discurso sobre modernización gerencial e intentar observar las formas histórico concretas que le dan forma a esta relación: quien nos muestra lo no dicho es un actor que emerge recientemente creado por estos procesos: el funcionario público precarizado. La Nueva Encuesta Nacional de Empleo mayo-julio del 2014 que aplica el INE trimestralmente, muestra algunas cifras indicativas de este fenómeno. El sector público concentro el 16% de los asalariados del país, lo que corresponde a un total de 872 mil personas. El 33% de estas personas, tiene un vínculo con su empleador por medio de una empresa de servicios temporales o suministradoras de trabajadores o con un contratista o subcontratista de bienes o servicios. Además, llama la atención que de éstas 285 mil personas que registran una relación contractual triangular con el sector público, 68% corresponde a mujeres. Estas pocas cifras permiten afirmar dos cosas: una es que el Estado es, empleo público directo e indirecto mediante, uno de los principales empleadores del país; y junto con ello, que un tercio de estos trabajadores tiene una relación triangular, situación que afecta en términos absolutos y relativos mayormente a trabajadoras mujeres.

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Esta situación se ha mantenido oscurecida durante mucho tiempo, sin embargo, el día 3 de septiembre del presente año, un día antes de la movilización convocada por la CUT para demandar la implementación de la agenda laboral comprometida por el Gobierno, se cubrieron en distintos medios locales las movilizaciones y protestas de grupos de trabajadores en condición contractual a honorarios. En la Municipalidad de Paillaco, en el Serviu Metropolitano, en el Hospital de Concepción, en la Municipalidad de Maipú y en la comuna de los Sauces. Estos hechos no tienen ninguna cobertura mediática centralizada y la noticia se muestra de manera fragmentada; mientras tanto, dos ONG’s fundaciones “colaboradoras del Estado” (SEDEJ y Fundación Beata Laura Vicuña), son el escenario para procesos de negociaciones colectivas que cuestionan la precariedad de la condición salarial que prevalece en las fundaciones del más diverso origen ideológico que operan en la implementación de una política social subsidiaria. Estos hechos aun aislados y fragmentados, así como los datos de la encuesta Nacional de Empleo, comienzan a hacer visible algunos rasgos de la fisionomía que ha adquirido la construcción de la administración pública chilena durante las últimas dos décadas. Visibiliza un actor que nace como trabajador del sector público vinculado a estos planes y programas de política social focalizada, y que es negado jurídicamente como tal. Uno bajo dependencia real de ministerios, servicios públicos y municipalidades, pero con una condición regulada por el código civil (trabajador a honorarios), el segundo como trabajador contratado por entidades privadas que ejecutan políticas públicas con una relación laboral regulada jurídicamente por el código del trabajo, en general trabajador por proyecto a plazo fijo. Un ciudadano convertido en objeto de focalización, y su contraparte, un funcionario convertido en “colaborador” indirecto, muestra una faceta particular que adquiere el proceso de modernización del Estado en Chile. El discurso gerencial sobre el proceso de modernización del Estado ha dejado una de las dimensiones relevantes de la modernización fuera, que refiere a la precarización del empleo como parte constitutiva de la ruta de modernización de la administración pública adoptada. La destrucción de la condición salarial y del pacto social que supuso un empleo protegido, ha hecho emerger al precariado por doquier, incluyendo importantes franjas del empleo público. Si bien la experiencia internacional muestra que la modernización del Estado y la introducción de lógicas gerenciales de administración no son necesariamente precarizadoras, en el caso histórico concreto de la administración pública Chilena si lo ha sido. Lo que muestra finalmente una visión limitada de modernización reducida a una concepción mercantil de la sociedad y del Estado. En este sentido propongo tematizar la precarización en el análisis de la modernización del Estado: ¿Consecuencias inesperadas, efectos concomitantes, opciones ideológicas no explicitadas? La pregunta queda abierta.