Justicia penal juvenil en la región sur de América Latina. Deudas, avances y desafíos, desde la perspectiva de las redes de infancia de incidencia en políticas públicas (2014-2015)

Juan Facundo Hernández1

1. Introducción

Recientemente, el Secretario General de las Naciones Unidas2 encargó la realización de un estudio mundial sobre los niños privados de libertad, que incluya buenas prácticas y recomendaciones para la adopción de medidas dirigidas a hacer efectivos todos los derechos del niño para eliminar la violencia en el ámbito de la prevención del delito y la justicia penal. El marco del estudio, según la campaña que lo impulsó, “Estudio Global de Niños Privados de Libertad”3, deberá contemplar los siguientes puntos principales: recopilar información y datos estadísticos cualitativos y cuantitativos; describir la situación de los niños en centros de detención, así como el uso y abuso de la privación de la libertad; analizar la aplicación efectiva de medidas de prevención y de medidas no privativas de libertad, que garanticen que la detención es utilizada únicamente como último recurso; formular recomendaciones y buenas prácticas para la efectiva aplicación de las normas y reducir el número de niños privados de libertad.

A partir de la convocatoria de UNICEF al Seminario sobre sistemas de supervisión y monitoreo de las condiciones de privación de libertad de niños, niñas y adolescentes, destinado a contribuir al estudio recién mencionado y a realizar las reformas necesarias en este campo en la Argentina, nos parece oportuno brindar un marco general sobre la situación de la justicia penal juvenil en la región sur de América Latina, y dar a conocer las acciones de incidencia desplegadas por las coaliciones de infancia de la región en el marco del proyecto “Reforzando redes representativas de la sociedad civil en Latino América, en la defensa de los derechos humanos de niños, niñas y adolescentes. EuropeAid/ 131140/C/ACT/Multi”, financiado por la Unión Europea durante 2014 y 2015; en adelante, el proyecto o proyecto Multipaís.

2. El proyecto Multipaís. El componente justicia penal juvenil como eje central

El proyecto fue el impulsor de la Red de Coaliciones Sur4, que está compuesta por redes de organi-zaciones de infancia y adolescencia especializadas en incidencia en políticas públicas y participación protagónica de niñas, niños y adolescentes (NNyA)5. Los objetivos generales del proyecto estuvieron destinados a promover acciones de vigilancia e incidencia sobre las políticas, tanto a nivel local y regional con eje en el campo penal juvenil, y a crear espacios con niños y adolescentes que hagan posible un papel más protagónico en la lucha por las reformas políticas necesarias6.

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1 Miembro fundador del Colectivo de Derechos de Infancia y Adolescencia. Secretario en Dirección de Niñez del MPD de la Ciudad de Buenos Aires.2 Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas A/RES/69/157 Derechos del niño, párrafo 52 d) del 18/12/14.3 www.childrendeprivedofliberty.info4 http://redcoalicionesur.org/redcoaliciones/5 Comité de los Derechos del Niño, Uruguay (CDNU ); Associação Nacional dos Centros de Defesa da Criança e do Adolescente, Brasil (ANCED); Colectivo de Derechos de Infancia y Adolescencia, Argentina (Colectivo); Coordinadora por los Derechos de la Infancia y la Adolescencia, Paraguay (CDIA); Defensa de los Niños y Niñas Internacional, Bolivia (DNI).

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Asociadas en la Red Latinoamericana y Caribeña por la Defensa de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes (REDLAMYC)7, las coaliciones socias han llevado adelante iniciativas conjuntas en pos del cumplimiento de los derechos de NNyA; y en particular, en acciones de incidencia internacional vincu-lada al tema de justicia penal juvenil. Individualmente, las coaliciones poseen numerosos antecedentes en el monitoreo, la vigilancia y la defensa jurídica de casos a nivel local y regional. Todas ellas han trabajado buscando optimizar la elaboración de los informes alternativos de aplicación de la Conven-ción sobre los Derechos del Niño (CDN) que presentan quinquenalmente al Comité de Naciones Unidas (entre otras instancias de Naciones Unidas), pero también poseen experiencias puntuales de una inci-dencia articulada, por ejemplo, el Comité de Uruguay y el Colectivo de Argentina, desde la coordinación de la comisión de “Incidencia” de la mencionada red, han motorizado y sistematizado la presentación en 2008 de un informe sobre la situación de NNyA en conflicto con la ley penal de la región sur, en audiencia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH); de la cual también partici-paron la Associação Nacional dos Centros de Defesa da Criança e do Adolescente de Brasil (ANCED) y la Coordinadora por los Derechos de la Infancia y la Adolescencia de Paraguay (CDIA).

3. Los estándares y la situación en materia de justicia penal juvenil en la región y en el sistema universal de protección de los derechos humanos

A pesar de que muchas legislaciones cambiaron y se orientan en lo que se conoce como “paradigma de la protección integral”, hoy los diagnósticos indican un predominio más bien retórico en algunos casos, con prácticas institucionales propias del viejo paradigma. Si bien nuestra región se apropió de la CDN con inusitado entusiasmo, fuerza y rapidez, poco se ha hecho para que su texto fuera una realidad concreta en nuestros países. El caso paradigmático de ello es la privación de libertad. Debería ser una medida excepcional y por el menor tiempo posible, pero sigue siendo la sanción más aplicada por los sistemas de justicia juvenil y ello es el claro ejemplo de que solo nos hemos apropiado del discurso de los derechos del niño. La Relatoría sobre los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes de la CIDH ha observado que a nivel regional los principales desafíos en la aplicación de estos estándares están relacionados con los siguientes aspectos: “(a) los jueces competentes para decidir casos de menores infractores no están debidamente capacitados; (b) no cuentan con un catálogo de otras medidas caute-lares distintas a la prisión preventiva que les permita hacer un uso excepcional de esta medida y asegu-rar los fines del proceso; (c) la presión social sobre los jueces juega un papel importante; (d) no existe obligación de los jueces de tomar en cuenta los informes de los equipos multidisciplinarios y de buena conducta; y (e) no existe una defensa pública especializada en casos de menores infractores”8.

La preocupación de la CIDH proviene en gran medida de las inquietudes planteadas por organismos públicos y privados de defensa de derechos humanos. Así, las organizaciones ejecutoras del proyecto han recorrido un importante camino en materia de audiencias y casos ante el sistema interamericano de protección de los derechos humanos (SIDH)9. Por otro lado, numerosos casos vinculados al fracaso de la justicia penal juvenil en cada país fueron tratados por el sistema interamericano de derechos

6 Las coaliciones involucradas han mantenido como directrices metodológicas para sus acciones en los diferentes temas: i) la uti-lización de los principios establecidos en el marco normativo internacional y nacional de cada país involucrado, en el sentido de reconocer a los NNyA como sujetos de derechos, y que su interés superior sea la guía de las acciones; ii) la generación de cono-cimientos; iii) la incidencia a través del uso del dato y la comunicación; iv) la participación de niños, niñas y adolescentes; y v) la difusión y la sensibilización.7 Es una red de redes nacionales de ONG de niñez y adolescencia que tienen como elemento común pertenecer a alguno de los países que integran la región de América Latina y el Caribe, y que se han sumado a participar activamente en la defensa de los derechos de los NNyA en el marco de la CDN (www.redlamyc.info).8 Informe de la CIDH sobre el uso de la prisión preventiva en las Américas.

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humanos: Casos de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros vs. Guatemala)10; “Instituto de Reeducación del Menor”11; Bulacio vs. Argentina12; Mendoza y otro vs. Argentina13.

En este escenario, irrumpió el debate para bajar la edad de imputabilidad, pretendiendo aplicar a los adolescentes que cometen delitos, el derecho penal de adultos a partir de los 16 años de edad. Es indu-dable que la sobreexposición en algunos medios de prensa sobre la participación de los adolescentes en la comisión de delitos ha tenido efectos en el imaginario social que responsabiliza casi exclusiva-mente de la inseguridad a los adolescentes.

No obstante todo este camino recorrido, como hechos irrefutables de la realidad, las policías de nues-tra región siguen deteniendo en su mayoría a NNyA, fundamentalmente por apariencia física, vulne-rando las garantías constitucionales que rodean la detención14, los sistemas de justicia, en su mayo-ría, operan desde una lógica en la cual la privación de libertad es la primera sanción, se vulneran las garantías del debido proceso, se adolece de una defensa adecuada y de calidad. Además, se registra una ausencia de criterios de proporcionalidad en las sentencias. Por su parte, la tortura y los malos tratos implican un grave flagelo, más aún cuando hablamos de personas que se encuentran en de-sarrollo, situación que sigue sin ser enfrentada con una política clara en los países. Las denuncias de tortura avanzan muy lentamente o sencillamente no avanzan15. La pena de privación de libertad en toda la región presenta graves déficits, entre los que destacamos: problemas edilicios, hacinamiento, falta de planes y programas que orienten la gestión de un encierro menos violento que el existente; preeminencia de una visión custodial y de seguridad por sobre la de los derechos, sistemas de sancio-nes discrecionales y arbitrarios con el aislamiento en celdas de castigo por largos períodos, encierro compulsivo con situaciones en donde se permanece cerca de 20 horas en la celda, y el uso de medi-cación psiquiátrica, no como respuesta a problemas de salud mental sino adoptando la modalidad de chalecos químicos. En este marco, resulta necesario destacar que en nuestra región se ha condenado a cadena perpetua a niños, así sucedió en la Argentina, lo que mereció la condena del 2014 de la CIDH en el caso Mendoza.

El sistema universal también fue receptor del mal funcionamiento de la justicia penal juvenil; la ma-yoría de los problemas aquí señalados fueron incluidos tanto en los informes no gubernamentales durante 2014 y 2015, que han presentado las coaliciones de Brasil y Uruguay en los denominados informes “sombra” del artículo 44 de la CDN, como en los informes del Examen Periódico Universal ante el Consejo de Derechos Humanos.

9 En octubre de 2006 el Comité uruguayo participó de la audiencia “Situación de los derechos de la niñez en Uruguay”. En marzo de 2007 fue el turno del Colectivo de Argentina en la audiencia “Derechos de niños y niñas privadas de libertad en Argentina”. En octubre de 2008 se realizó una audiencia regional: “Situación de los niños privados de libertad en Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay”. En octubre de 2015 se llevó a cabo la audiencia “Denuncias sobre violencia contra niños y niñas indígenas mapuche e impunidad en Chile”. Brasil atraviesa la situación más grave de la región y eso queda expresado en las audiencias de la Comisión: en 2007, el tema fue “Políticas públicas sobre adolescentes en conflicto con la ley en Brasil” donde solo participó el Estado; luego en marzo de 2015 se llevó adelante la audiencia “Denuncias de asesinatos de jóvenes afrodescendientes en Brasil”. Y con posterioridad, en octubre de 2015, la audiencia “Denuncias sobre criminalización de adolescentes en Brasil”. Finalmente, el 27 de marzo de 2014, en el 150 período de sesiones, se realizó la audiencia regional, solicitada por numerosas coaliciones nacionales de seguimiento a la CDN de 11 países de la región nucleadas en la REDLAMYC, y por niños, niñas y adolescentes nucleados en la REDNNyAS, audiencia apoyada por el presente proyecto sobre la cual nos detendremos más adelante.10 Sentencia de 19 de noviembre de 1999. Serie C No. 63.11 Sentencia de 2 de septiembre de 2004. Serie C No. 112.12 Sentencia de 18 de septiembre de 2003. Serie C No. 100.13 Sentencia del 14 de mayo de 2013.14 Ver a) Informe de la CIDH 2015 sobre Violencia, Niñez y Crimen Organizado, pp. 87 (Argentina), 89 (Brasil), entre otras citas; b) una aproximación a las relaciones entre policías y jóvenes en América Latina (Alfredo Zavaleta, Gabriel Kessler, Arturo Alvarado y Jorge Zaverucha. Política y gobierno volumen XXIII, Número 1 • I semestre de 2016; c) También se evidencia en las numerosas audiencias solicitadas en la CIDH: http://www.oas.org/es/cidh/audiencias/TopicsList.aspx?Lang=es&Topic=16. 15 Esta conclusión se podrá apreciar al analizar más adelante las acciones de Uruguay y Paraguay.

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Además de los instrumentos duros que componen el corpus iuris internacional, las respuestas del sistema fueron muchas y variadas. La más destacada es el Informe sobre violencia contra los niños16 y la importante labor de la Relatora especial sobre esta temática, Marta Santos País, quien dedica un capítulo especial a la violencia dentro del sistema de justicia penal juvenil17.

4. Los aportes del proyecto4.1 Información

La CIDH resalta la importancia de que los Estados produzcan información e indicadores con respecto a los sistemas de justicia juvenil, con miras a mejorar su gestión y permitir su adecuada supervisión. La Comisión “considera que la recopilación sistemática de información con respecto a los sistemas de justicia juvenil es un instrumento esencial para la planificación, formulación y evaluación de políticas públicas en la materia (…) número de niños arrestados, detenidos, sometidos a prisión preventiva y sentenciados; la duración de la prisión preventiva y de las sentencias privativas de libertad; la aplica-ción de sentencias alternativas a la prisión de libertad; el número de niños muertos mientras se encon-traban bajo custodia del Estado; el porcentaje de niños que no se encuentran separados de los adultos durante su detención; la frecuencia del contacto con la familia; el cuidado posterior a la puesta en libertad, entre otros; (…) [un] sistema que garantice la inspección regular de los lugares de detención; la frecuencia de dichas inspecciones; la existencia de un mecanismo de quejas para niños privados de libertad; la existencia de un sistema de justicia juvenil especializado y la existencia de un plan nacional para prevenir la violación de derechos de los niños en la aplicación de la justicia juvenil“.18

La CIDH señala que la información recibida con respecto a varias de las preguntas que fueron enviadas para producir el informe temático “Justicia Juvenil y Derechos Humanos en las Américas, del 2011, fue escueta o inexistente, lo que hace pensar que en gran parte de la región todavía no existen mecanismos efectivos de recolección de información con respecto al sistema de justicia juvenil de conformidad con indicadores señalados en el párrafo anterior”19.

El Observatorio Regional de Justicia Penal Juvenil20 se constituyó en una herramienta de monitoreo, control social e incidencia política de los derechos de NNyA en conflicto con la ley penal de la región. Se conformó con el fin de contribuir al desarrollo de sistemas de justicia penal juvenil respetuosos de derechos de acuerdo con los postulados de la CDN. Permitió aportar información calificada con distin-tos indicadores, relevados en los respectivos países sobre los mismos parámetros en forma homogénea para la realización de estudios comparativos de suma utilidad para los distintos operadores de los sis-temas de justicia penal juvenil, a modo de poder comparar avances y retrocesos incluso entre los países que forman parte de la base de datos. De la información recolectada por el Observatorio se seleccionan dos de los aspectos más relevantes. Cantidad de NNyA privados de libertad según tipo de detención y los adolescentes que cumplen sanciones no privativas de libertad.

Tabla N° 1. Adolescentes privados de libertad en la justicia penal juvenil, por tipo de detención

16 Disponible en www2.ohchr.org/spanish/bodies/crc/study.htm17 “Prevención y Respuestas a la Violencia contra los Niños dentro del Sistema Judicial Juvenil”, Informe de la RESG sobre la Violen-cia Contra los Niños. Disponible enhttp://srsg.violenceagainstchildren.org/es/knowledge/juvenile_justice#sthash.huM8IwOW.dpuf18 Informe Justicia Juvenil y Derechos Humanos en las Américas(2011, p. 159).19 P. 160, CIDH 2011.20 Es una iniciativa de DNI Bolivia, que fue apoyada por el proyecto.

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País

Total de adolescentes

sujetos a sanciones no privación de

libertad

Libertadasistida

Prestación de servicios a la comunidad

Reparación del daño Otra sanción

Argentina21 1260 610 240 190 220

Bolivia 96 12 3 0 81

Brasil 67.045 35.066 30.489 Sin datos Sin datos

Colombia 9115 3040 598 801 4676

Costa Rica 228 212 8 0 8

Ecuador 136 135 1 0 0

Paraguay Sin datos

Uruguay 713 672 0 0 41

Fuente: Observatorio Regional de Justicia Penal Juvenil. Información regional 2015

Es importante mencionar que muchas organizaciones integrantes de las coaliciones que forman parte del proyecto, al menos en el caso argentino, desconfían de un subregistro de la información con la cual se construyó la información.

4.2. Buenas prácticas en la agenda de construcción de un sistema penal juvenil

En cada uno de los países se han desarrollado acciones de trascendencia para mejorar aspectos de la justicia penal juvenil.

Tabla N° 2. Adolescentes que cumplen una sanción no privativa de libertad en la justicia penal juvenil, por país

Fuente: Observatorio Regional de Justicia Penal Juvenil. Información regional 2015

País Total de adolescentes privados de libertad Detención preventiva Cumplimiento de

sentencia

Argentina 1508 867 641

Bolivia 269 162 107

Brasil 20.532 4998 15.534

Colombia 3539 849 2690

Costa Rica 45 23 22

Ecuador 625 294 331

Paraguay 387 356 31

Uruguay 744 Sin datos Sin datos

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Argentina

A través del proyecto se llevó adelante un relevamiento de la situación penal juvenil en la Ciudad Autó-noma de Buenos Aires (CABA) y las provincias de Buenos Aires, Mendoza, Jujuy, Tucumán y Córdoba. El objetivo general de la investigación fue contribuir al debate sobre la modificación del régimen penal juvenil a nivel nacional a través del análisis de su funcionamiento en seis jurisdicciones de la Argentina. Existen numerosos cuestionamientos al Decreto-Ley N° 22.278 por el sistema universal y regional de los derechos humanos22. No obstante la mala fama de este decreto-ley, hay quienes sostienen que no es necesario modificarlo, ya que con los regímenes procesales provinciales el funcionamiento de la jus-ticia juvenil era adecuado. Precisamente, esta investigación dio cuenta de lo importante de un régimen nacional como “paraguas” de los sistemas de justicia juvenil en las 24 provincias del país. En el análisis se tuvieron en cuenta estándares, principios e instituciones compatibles con las exigencias previstas en el corpus iuris internacional. Las principales conclusiones fueron: la discrecionalidad judicial de aplicar medidas tutelares por tiempo indeterminado, la naturalización de la aplicación del sistema penal a los jóvenes inimputables por debajo de los 16 años, la existencia de medidas, con diversos nombres en cada provincia, que implican privación de libertad; pocos dispositivos vinculados a medidas alternativas a la privación de libertad, con la estructura y el presupuesto suficiente para ser ampliamente aplicadas; falta de especialización en los organismos judiciales que intervienen, no se promueve, salvo en la CABA, vías alternativas al proceso penal como son la mediación, remisión y suspensión del juicio a prueba; vulneración del derecho de defensa de los jóvenes privados de libertad, ya que la mayoría de las medidas que se aplican a los jóvenes no revisten en carácter de sentencias o resoluciones definitivas, por lo que impiden la posibilidad de ser legalmente impugnadas; acceso a la educación y a la salud limitado y muy deficiente.

Entre las buenas prácticas relevadas, la investigación dio cuenta de algunos mecanismos de justicia res-taurativa que funcionan correctamente en el país. La CABA sancionó la Ley N° 2451 que creó el Régimen Procesal Penal Juvenil, que introduce importantes innovaciones, entre la que se encuentra la remisión, prevista en su artículo 75, que se aplica en los términos de los estándares de la CIDH: “Para la CIDH, la remisión implica la supresión del procedimiento ante la justicia juvenil y la reorientación hacia servicios apoyados por la comunidad”23.

Brasil24

Las acciones destacadas en Brasil tuvieron que ver con la avanzada legislativa destinada a criminalizar a la infancia. En paralelo a las acciones tendientes a neutralizar estas propuestas regresivas, ANCED denunció la existencia de ejecuciones extrajudiciales y torturas y malos tratos en centros de privación de libertad.

21 Cabe aclarar que con posterioridad a la presentación del informe que sirve de fuente del presente cuadro, UNICEF y la SENNAF de la Argentina presentaron un Relevamiento Nacional de Adolescentes en Conflicto con la ley Penal, 2015, que da cuenta de la existen-cia de 1305 niños privados de libertad en dicho año.22 Cómo síntesis podemos mencionar: a) Comité de Derechos Humanos. Examen de los informes presentados por los Estados, marzo 2010; b) Comité de los Derechos del Niño Observaciones finales, octubre de 2002 y junio 2010; c) Consejo de Derechos Humanos, oc-tavo período de sesiones, 13 de mayo de 2008, Examen Periódico Universal. Informe del Grupo de Trabajo sobre el Examen Periódico Universal: Argentina. Por su parte, la CIDH tanto en el 2003 en el caso Bulacio como en el 2013 en el caso Mendoza, solicitó expre-samente su modificación. La Corte Suprema Argentina, primero en Maldonado y luego en García Méndez, fue muy crítica con este decreto-ley, pero se quedó a mitad de camino y no modificó el régimen penal.23 Párrafo 245 del Informe.24 Fuente adicional: Boletines de ANCED enero-diciembre 2014.

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La reducción de la edad de imputabilidad y el aumento de la duración de la privación de libertad: la Cá-mara de Diputados de Brasil aprobó el 19 de agosto del 2015, en segunda instancia, una nueva Propuesta de Enmienda Constitucional (PEC) a favor de la reducción de la edad de responsabilidad penal para los delitos graves. Una vez aprobada por la cámara baja, el siguiente paso del proceso para la aprobación de esta enmienda constitucional es su votación en el Senado.

Esta propuesta promueve la reducción de la mayoridad penal, de los 18 a los 16 años, para los delitos más graves. A principios de julio, la Cámara de Diputados aprobó una primera enmienda en primera instancia de forma polémica, al colocar este proyecto en la pauta de votaciones por segunda vez en me-nos de 24 horas, después de no haber conseguido sacar adelante una primera propuesta y conseguirlo luego, con algunas modificaciones, en el texto original.

Por su parte, el Senado aprobó el 15 de julio el aumento del tiempo de detención juvenil de 3 a 10 años. El proyecto del Senado (PLS) 333/2015, de José Serra (PSDB-SP), creó un nuevo sistema de atención social y educativa en el marco del Estatuto del Niño y del Adolescente (ECA). Esta propuesta se ha presentado como una alternativa a la reducción de la edad penal.

Frente a esta coyuntura política, ANCED desarrolló las siguientes acciones:

Acciones ante el sistema interamericano y universal de protección de los DDHH: solicitud de audiencia a la CIDH, Denuncias de asesinatos de jóvenes afrodescendientes en Brasil, el 20 de marzo del 2015. Allí solicitaron que sea una prioridad en la agenda política y financiera garantizar el derecho a la vida de 42.000 adolescentes que pueden perder sus vidas hasta el 2019, por las altas tasas de homicidios practicados en gran parte por agentes estatales y dar respuesta a la violencia en el sistema socioeducativo (privación de libertad). En 2012, 56.000 personas fueron asesinadas en Brasil. De ellas, 30.000 eran jóvenes, entre 15 y 29 años, y 77% eran negros. La mayoría de los homicidios son cometidos con armas de fuego y menos del 8% de los casos llegan a ser juzgados.

Según el Mapa de la Violencia 2014, dentro y fuera de servicio, la policía brasileña mató a 11.197 personas en los cinco años anteriores a 2013. En comparación, la policía estadounidense mató a 11.090 personas en los últimos 30 años.

Los representantes del Gobierno brasileño admitieron las realidades de las muertes en el país. El Secre-tario de Políticas de Acción Afirmativa para la Promoción de la Igualdad Racial, Ronaldo Crispim Sena Barros, señaló que “el Gobierno federal considera que parte de la alta tasa de homicidios de la juventud negro se debe atribuir al racismo”. Si bien se reconoció el exterminio durante la audiencia, el Estado guardó silencio cuando se presentaron graves denuncias de violaciones de derechos humanos relacio-nadas con el sistema socioeducativo, como en los casos de los estados de Maranhão, Ceará y Pernambu-co, donde hubo adolescentes heridos con armas de fuego dentro de las unidades. Además, se registraron malos tratos y tortura. Por su parte, la Relatora sobre los Derechos del Niño de la CIDH, Rosa María Or-tiz, visitó Brasil, entre los días 1 al 3 de julio de 2015, con el fin de señalar que la enmienda constitucional propuesta es contraria a las normas y los estándares interamericanos de derechos humanos.

En el transcurso del proyecto Multipaís, el Comité de Derechos del Niño de las Naciones Unidas exa-minó el segundo, tercero y cuarto informe periódico de Brasil y aprobó las observaciones finales en su sesión celebrada el 2 de octubre de 2015. Fruto del informe alternativo al del Estado presentado por ANCED, el Comité enfocó sus recomendaciones25 en los siguientes puntos en materia de justicia penal

25 Observaciones finales sobre el segundo y cuarto informe periódico de Brasil. Disponible en http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/trea-tybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRC%2fC%2fBRA%2fCO%2f2-4&Lang=en. Traducido y resumido del original en inglés.

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juvenil. “…el Comité insta al Estado Parte a que promueva alternativas a la detención, como la deriva-ción, la libertad condicional, la mediación, asesoramiento o servicios a la comunidad, siempre que sea posible, y para asegurar la detención que se utiliza sea como último recurso y durante el período más breve posible” y otras muchas más específicas destinadas a la investigación de casos de muerte, de ha-cinamiento, detención preventiva y especialización de la justicia, entre los principales.26

Comunicación: alojada en el sitio webwww.18razoes.org.br, la campaña expresa la opinión de un movimiento contra la reducción de la mayoría penal, compuesta por entidades gubernamentales y no gubernamentales (otras campañas, grupos, redes y organizaciones religiosas). Las 18 razones fueron construidas a partir de los estudios de las entidades que forman parte: UNICEF (¿Por qué decir no a la reducción de la edad penal/2007), la campaña 10 razones no disminuye (Consejo Regional de Psicolo-gía), Manifiesto Proyecto no violencia (10 razones por las que estamos en contra de la reducción de MP, Acerca de la Cultura de la Paz), Campaña en Defensa de la vida, la juventud quiere vivir (10 de 1000 ra-zones para decir no a la reducción de MP, Casa de la Juventud. Padre Burnier), y el Mapa de la Violencia 2012, Niños y adolescentes en el Brasil (FLACSO-Brasil).

Paraguay: El logro más significativo de Paraguay en el marco del proyecto fue sin duda que el Estado finalmente formuló una Política Nacional de Atención a Adolescentes en Conflicto con la Ley (PONA-COL). La formulación de esta política es un compromiso del Estado paraguayo desde el caso Panchito López, “Instituto de Reeducación del Menor vs. Paraguay”. El nombre está vinculado al Instituto de Reeducación del Menor Coronel Panchito López, donde el Estado fue condenado, el 2 de mayo de 2004, por su responsabilidad internacional por la muerte y las lesiones de niños internados, así como por las deficientes condiciones de dicho centro. El caso “Panchito López” abrió un camino en toda la región que aún muchos países están transitando, a pesar de que han pasado más de 11 años de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Las acciones desarrolladas por la Coordinadora por los Derechos de la Infancia (CDIA) fueron un ca-talizador de dicha propuesta; entre ellas destacamos la realización de seminarios sobre justicia penal, donde se llevó a cabo la presentación de la nueva Política Penal Adolescente y el estudio sobre el sistema penal adolescente en Paraguay, marco normativo, experiencias nacionales e internacionales de cara a una política pública restaurativa.

Dada la opacidad en la información señalada ya en este documento, la estrategia estuvo basada en difundir información no visibilizada por el Estado. Así, la CDIA publicó dos informes específicos en materia penal juvenil.

Formulación de la política pública: más importante aún que los seminarios fue la presencia sos-tenida en los aproximadamente 20 encuentros que tuvo la Mesa Interinstitucional para la Elaboración de la Política Penal Adolescente. La CDIA participó de todas las reuniones. La Mesa es coordinada por la Secretaría Nacional de la Niñez y Adolescencia (SNNA) y está conformada por diversas instituciones del Estado. Allí la CDIA ha colaborado en la revisión técnica de la política garantizando la inclusión del enfoque de derechos humanos en general y en particular de los derechos de los adolescentes en conflic-to con la ley penal, teniendo de referencia los ejes claves de prevención, atención directa y reinserción.

En la actualidad, la CDIA está pendiente de la puesta en marcha de dicha política y su correspondiente presupuesto a fin de que pueda ser implementada de inmediato.

26 Párrafo 88 de las Recomendaciones.

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Se observa en la PONACOL un meticuloso trabajo de articulación de todas las áreas responsables, y no solo de aquellas vinculadas al “sistema de seguridad”. Esta línea es la adecuada y da respuesta a las preocupaciones de la CDIA y de la sociedad civil, volcadas en la publicación Sistema penal adolescente en Paraguay: diagnóstico jurídico y social. Allí, en varios tramos se sostiene la necesaria articulación entre los organismos de Gobierno. El punto central radica en fortalecer el Sistema de Protección de Derechos de NNyA, para que también pueda dedicarse a los adolescentes infractores, quienes además suelen tener vulnerados sus derechos. En este sentido, el Estado paraguayo señala su propio fracaso en cuanto reconoce como dato común reiterado que una gran mayoría de los mismos adolescentes en conflicto con la ley penal hayan sido objeto primario de intervención por parte de los servicios sociales, sin que en su paso por el sistema protector se le haya dado solución a las situaciones de vulneración social que presentan.

Monitoreo de los lugares de detención. Alianzas estratégicas: la CDIA volvió a formar parte de la Comisión de Visita y Monitoreo a Centros de Privación de Libertad de Adolescentes. Desde este espacio accedió a un contacto directo con las y los adolescentes en situación de encierro y conoció directamente sus condiciones de vida. A partir del relevamiento de esa información, la Comisión ela-boró informes y estableció una agenda de incidencia con las instituciones responsables de garantizar la plena satisfacción de derechos de las y los adolescentes en conflicto con la ley. La CDIA y el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura (MNP) suscribieron un convenio-marco a fin de coordinar ac-ciones para la promoción y la vigencia plena de los derechos humanos de la niñez y la adolescencia en Paraguay, a través de un trabajo articulado entre sus equipos técnicos y sus organizaciones integrantes, en el caso de la CDIA.

Litigio estratégico: en la tarde del 21 de abril de 2014, Francisco Daniel Rojas Insfrán (16) y Néstor Javier Duarte Rodríguez (17), adolescentes recluidos en el Centro Educativo Integral “Itauguá” (CEI) –ex “Panchito López”–, fueron asesinados, con armas de fuego, presuntamente por guardias de la institución. Este hecho sucedió tras medidas de protesta que habrían sido iniciadas por los adoles-centes, contra los maltratos físicos y verbales por parte de funcionarios, así como por la mala calidad de los alimentos, la falta de insumos, entre otras cuestiones. Una vez que la tensión había mermado, guardias perimetrales del CEI, entre los cuales se encontraban Juan Carlos Saucedo, Adrián Díaz e Ig-nacio Franco, habrían realizado al menos cuatro disparos de escopeta, entre las rejas, hacia el interior de uno de los pabellones. Como resultado, Francisco Rojas y Néstor Duarte fueron heridos de muerte, permaneciendo más de 30 minutos sin auxilio alguno, pese a los gritos de los demás adolescentes que se encontraban en el pabellón. En setiembre de 2014, la CDIA y la Coordinadora de Derechos Humanos del Paraguay (CODEHUPY), en representación de las familias de las víctimas, presentaron una querella criminal adhesiva con el fin de buscar una sanción para los responsables de las muertes y la reparación a las familias de los adolescentes. Con la querella se buscó también que el Estado adopte políticas efec-tivas dirigidas a una atención integral a los y las adolescentes en conflicto con la ley, así como medidas para la no repetición de este tipo de hechos. Los autores de este crimen esperan su juicio oral.

• UruguayEn prácticamente todos los países se llevaron adelante estrategias de incidencia y de comunicación, pero es en Uruguay donde se resalta este último aspecto por su grado de éxito en la campaña “NO a la Baja”. La misma tuvo lugar en ocasión del plebiscito destinado a bajar la edad de imputabilidad máxi-ma de 18 a 16 años, para que los adolescentes sean tratados como adultos. El Plebiscito tuvo lugar el 26 de octubre de 2014 junto con las elecciones presidenciales y parlamentarias, pero no alcanzó los votos suficientes para ser aprobado.

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Durante la campaña electoral del 2009, el tema de la seguridad ocupó un espacio importante en la agenda pública, con críticas desde los dos principales partidos de oposición, el Partido Nacional y el Partido Colorado hacia el gobernante Frente Amplio respecto de su manejo del tema seguridad. Hacia la segunda mitad del año 2010, ya existían distintos proyectos de ley que se orientaban a modificar el marco legal que rige para los delitos cometidos por jóvenes entre 16 y 18 años, ya sea endureciendo las penas, juzgándolos como adultos o manteniendo sus antecedentes legales una vez que cumplían la mayoría de edad.

En 2011, un sector del Partido Colorado lanzó una campaña de recolección de firmas para la baja de la edad de imputabilidad penal de 18 a 16 años, y una reforma parcial para los delitos más graves, la cual fue apoyada por un sector del Partido Nacional. El 17 de abril de ese año fueron entregadas a la corte electoral las firmas tendientes a habilitar un plebiscito junto a las elecciones nacionales siguientes, que terminaron de ser verificadas el 6 de septiembre de 2011, superando las 250.000 (10% de los habilitados para votar) necesarias para convocarlo.

Las mediciones electorales27 indicaban que al inicio de la campaña a favor de la baja, en marzo de 2014, había un 57% a favor de la baja, mientras que en la última medición ese número bajó al 48%, un 40% en contra y un 12% de indecisos. El resultado final llegó a solo un 41% de apoyo y el “no a la baja” cosechó un 58% 28.

Las acciones contra el plebiscito tuvieron varios ejes que fueron impulsados por la Comisión No a la Baja: “un espacio formado con la fuerza de un grupo heterogéneo de organizaciones sociales, sindi-cales, estudiantiles, barriales y políticas”.29 Comisión organizada también a nivel municipal o depar-tamental.

Las actividades estuvieron centradas en apoyar la campaña realizando talleres y participando en de-bates que transmitieran a la población la visión y las propuestas de la sociedad civil al respecto. Como parte de la estrategia, se apostó al trabajo de sensibilización sobre los verdaderos efectos de la reforma. En tal sentido, se trabajó en un documento final de argumentos que se utilizaría a lo largo de la cam-paña y como sustento ideológico de oposición a la reforma constitucional. En el marco de difusión del documento, se llevaron adelante más de 30 instancias pequeñas con vecinos y en las comunidades, y cuatro actividades divididas territorialmente de acuerdo con el enclave de trabajo de las organizaciones del Comité; se realizaron talleres de sensibilización en varios proyectos con adolescentes, confección de cortos audiovisuales y se tomó e intervino espacios de la vía pública del área metropolitana y del interior del país.

De las acciones desarrolladas por el Comité de Derechos del Niño de Uruguay, de manera autónoma o como integrantes de la Comisión, se resaltan las siguientes:

Incidencia ante el sistema interamericano de protección de los DDHH: las iniciativas de aumentar la criminalización de NNyA fueron un tema recurrente que el Comité logró instalar como preocupación del sistema regional. Así sucedió en la audiencia nacional del 24 de octubre de 2006 y en la audiencia regional del 28 de octubre de 2008, “Situación de los niños privados de libertad en Argen-tina, Brasil, Paraguay y Uruguay”.

27 Plebiscito para bajar la edadde imputabilidad en Uruguay.28 http://www.corteelectoral.gub.uy/nacionales2014/proclamacion/ACTA9414PLEBISCITO.pdf y http://www.minutouno.com/no-tas/342250-uruguay-le-dijo-no-la-baja-la-edad-imputabilidad29 http://noalabaja.uy/

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Durante la vigencia del proyecto, la oposición a la baja de la edad fue señalada en la audiencia regional con participación de NNyA de 2014.

La visita de la Relatora de Niñez de la CIDH, Rosa María Ortiz, fue también un hito destacado. En un trabajo articulado con la Dirección de DDHH de la Cancillería uruguaya concurrió en visita oficial. En ese marco, la Relatora señaló la propuesta para bajar la edad de imputabilidad penal de los adolescentes como un grave retroceso con incidencia negativa a nivel regional, criterio que tuvo gran repercusión en la opinión pública30. La Relatora permitió la realización de un spot de difusión con su opinión contra los efectos negativos que traería aparejada la baja de la edad de imputabilidad penal, en el caso de resultar aprobada. La difusión de este spot tuvo gran impacto en redes sociales, tanto a nivel nacional como regional.

Comunicación: con tres argumentos sólidos —bajar no sirve, bajar es peor y bajar está mal—, el sitio web (noalabaja.uy) grafica de manera muy clara los principales argumentos contra la baja. El sitio tam-bién reúne documentos y argumentos técnicos contrarios a la baja.

La web fue el vehículo para condensar el material audiovisual y de contenidos que le dio homogeneidad a la campaña. Fue tal la preocupación del componente comunicacional que en el sitio se puede descargar el “Manual de estilos para identificar los logos de la campaña”31, propio del mundo publicitario al cual la Comisión No a la Baja tuvo que recurrir.

Es sin duda una lección a imitar en otros países de la región. Sobre los adolescentes pesa un enorme estigma social que no encuentra fundamento alguno. Desmitificar estas nociones arraigadas en gran parte de las poblaciones latinoamericanas es una tarea para la cual las organizaciones con perspectiva de derechos humanos no estamos preparadas y recurrir a otros campos fue un gran acierto.

Monitoreo de lugares de privación de libertad y litigio estratégico: si bien la campaña “NO a la baja” fue protagónica y exitosa durante la vigencia del proyecto, el Comité uruguayo viene sosteniendo hace muchos años una política de monitoreo independiente de los lugares de detención. Entre otras actividades, en forma conjunta con la Organización Mundial contra la Tortura (OMCT), lle-va adelante históricamente una visita anual a los centros de privación de la libertad de adolescentes en Uruguay.

En junio de 2014, el Comité presentó ante la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados un informe de situación donde se denunció la reiteración de sistemáticas violaciones de derechos hu-manos fundamentalmente en el Hogar “Ser” de la Colonia Berro. Esta importante instancia fue seguida por varios medios de prensa y se instaló como un tema de relevancia en la opinión pública.32

En paralelo, el Comité se reunió junto a familiares de adolescentes detenidos con la Institución Nacional de Derechos Humanos por las situaciones de torturas y malos tratos que se suceden en los centros de privación de libertad “SIRPA”. Esto motivó que la institución realizara visitas a los centros y entregara un informe de sus autoridades donde se da cuenta de situaciones de torturas y malos tratos.

30 http://www.elpais.com.uy/informacion/uruguay-corte-interamericana-derechos-humanos.html. Es solo una muestra de las varias publicaciones al respecto.31 http://noalabaja.uy/uploads/downloadable/files/728febb0037f2234b623fd60294e07a50dec6a04.pdf32 El siguiente artículo publicado en el diario más leído de Uruguay da cuenta de ello: http://www.elpais.com.uy/informacion/denun-cian-maltrato-sistematico-inau-mediados.html. Se puede acceder al acta oficial taquigrafiada del Parlamento a través del siguiente link: http://www.parlamento.gub.uy/indexdb/Distribuidos/ListarDistribuido.asp?URL=/distribuidos /contenido/camara/D20140611-0210-2135.htm&TIPO=CON

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A pesar de la gravedad de las denuncias, tanto el juez como la fiscalía interviniente no instaron el proceso. Ello motivó una reunión del Comité con el Sr. Fiscal de Corte Dr. Jorge Díaz, a quien se puso en conocimiento de esta situación. En forma posterior, el Comité presentó formalmente la denuncia a la fiscalía y se inició un procedimiento de investigación administrativa que determinó una solicitud de informes al fiscal de la causa. El resultado fue sorprendente: la mayoría de los funcionarios fueron procesados por abuso de funciones. Estos eventos fueron ampliamente difundidos y atendidos por la prensa local.

Por su parte, tanto las observaciones del Examen Periódico Universal del Consejo de los Derechos Hu-manos, del Comité contra la Tortura y del Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas han reco-gido las inquietudes planteadas por el Comité y forman parte de las recomendaciones que estos meca-nismos realizaron al Estado uruguayo.

5. Actividades regionalesEl proyecto Multipaís se propuso realizar también acciones regionales que comprometieron el esfuerzo de todas las coaliciones involucradas. De las acciones desarrolladas por su envergadura y significancia, se resaltan dos: la audiencia regional en la CIDH y la realización de la Mesa de la Cocina.

5.1 Audiencia Regional en la CIDHEl 27 de marzo de 2014, en el 150 período de sesiones, se realizó una audiencia regional, solicitada por numerosas coaliciones nacionales de seguimiento a la CDN de 11 países33 de la región nucleadas en la REDLAMYC y NNyA nucleados en la REDNNyAS. En la audiencia, la primera en la historia de la CIDH en la que participan niños, se dio cuenta de las actuales tendencias regresivas en la mayoría de los países de la región, a fin que la Comisión en el marco de su mandato y competencias ampare los derechos de los niños, niñas y adolescentes que por diferentes motivos se vinculan con la justicia penal juvenil. Se leyó un documento que fue realizado entre los adultos que integran las coaliciones de infancia y los adolescentes que participaron de la misma. A su vez, las opiniones de los NNyA incluidas en el docu-mento fueron extraídas del III Encuentro de REDNNyAs34. Es importante mencionar que previo a la realización del III Encuentro en cada uno de los países se realizaron talleres locales y nacionales que convergieron en el encuentro señalado.

En la audiencia se señaló que si bien nuestra región transitó recientemente por un contexto económico favorable, en cuanto al aumento del PBI, informes de la CEPAL y del PNUD dan cuenta de que for-mamos parte de la región con los peores índices de distribución del ingreso a nivel mundial. Por otra parte, se hizo referencia al papel de ciertos medios de comunicación respecto de las informaciones del ámbito policial realizadas en forma descontextualizada y amplificada, que determina la formación de un falso imaginario social donde los niños, las niñas y los adolescentes aparecen como los mayores responsables de la inseguridad ciudadana. Entre las principales preocupaciones de la región se señalan: la tendencia regresiva a nivel legislativo, la ausencia de datos, dispersión y falta de información de ca-lidad; las dificultades en el acceso a la justicia y el debido proceso legal, uso excesivo de la privación de libertad y la detención preventiva, las condiciones estructurales de los centros de detención, la ausencia de planes y programas en las gestiones del encierro, la violencia policial y uso de la fuerza y el deterioro del derecho a la educación.

33 Colectivo de Derechos de Infancia y Adolescencia, Argentina; Asociacao Nacional de Centros de Defensa, dos direitos da crianca (ANCED) y Movimento Nacional de Direitos Humanos MNDH, Brasil; Foro Chileno por los Derechos de Infancia; Alianza por la Niñez Colombiana; Red de Infancia y Adolescencia RIA, El Salvador; Coordinadora Derechos de Infancia y Adolescencia (CDIA), Paraguay; Red Derechos de Infancia México (REDIM); Grupo Iniciativa Nacional (GIN), Perú; Grupo de niños de Argentina, El Salvador, Paraguay y Perú; Movimiento por la Niñez y Adolescencia de Ecuador; Comité de los Derechos del Niño Uruguay. 34 Red de Niños, Niñas y Adolescentes de América Latina y el Caribe. Manifiesto Septiembre 2013, Lima, Perú. http://www.redlamyc.info/images/stories/imagenes/ENCUENTRO_ANUAL__DE_REDNNYAS.pdf

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5.2 La Mesa de la Cocina La Mesa de la Cocina se trata de una serie de cortos audiovisuales de alta calidad que instalan el inter-cambio multicultural entre adolescentes de la región, donde ellos opinan y proponen sobre sus dere-chos. En la realización del trabajo intervinieron en todo el proceso creativo y de producción los niños, niñas y adolescentes de los espacios de participación de cada coalición de la Red de Coaliciones Sur (RCS). La miniserie consta de cinco microprogramas, en los cuales NNyA interpretaron los personajes, participaron en el armado del guión, la definición de cada personaje, vestuarios, escenografías, planos y selección de elementos de animación. La ficción cuenta con un capítulo introductorio, que abre paso a los cuatro capítulos siguientes, enfocados cada uno en un derecho en particular: Uruguay aborda el Derecho a la Educación; Paraguay el Derecho a la Salud y Medio Ambiente; y Argentina trabaja sobre el Derecho a la Participación Protagónica. Particularmente significativo para la cuestión penal juvenil es el capítulo de Brasil que presentó el Derecho a Vivir sin Ningún tipo de Violencia.

6. ConclusiónLas estrategias de incidencia en materia de justicia penal juvenil fueron cambiando de país en país, en función de la mejor estrategia política de incidencia y de la mayor o menor instalación del tema en la agenda pública. La mayoría de los países se enfocaron en incidir sobre los gobiernos nacionales, mien-tras que la Argentina y Brasil, por sus características federales, realizaron acciones a niveles estaduales o provinciales.

Los tres poderes del Estado fueron objeto de atención de las coaliciones. El grueso de las acciones fue-ron dirigidas al Poder Ejecutivo, pero también hubo acciones para comprometer al Poder Legislativo en Brasil, Uruguay y Argentina.

El litigio estratégico a fin de conseguir pronunciamientos testigos fue utilizado por las coaliciones de Uruguay y Paraguay.

El uso del sistema universal coincidió con la etapa en la que estaba cada país en relación a los informes que los Estados deben presentar al Comité de Expertos de los Derechos del Niño. En cambio, el sistema regional, más precisamente la CIDH, fue una gran receptora o generadora de acciones en el marco del proyecto. No solo aceptó audiencias clave, antes y durante el proyecto, sino que su constante accionar es un motor para que aún 12 años después de sus pronunciamientos, se logre la modificación de políticas públicas, como sucedió con el caso “Panchito López”.

Una gran fortaleza del proyecto consistió en la visualización conjunta de las coaliciones, hacia los órga-nos del sistema regional y universal, pero también hacia los diferentes Estados.

Por supuesto que no son equiparables las acciones de incidencia de la sociedad civil que las políticas públicas necesarias para transformar el sistema de justicia penal juvenil, pero al menos condensan análisis y acciones eficaces que los distintos organismos del Estado pueden tomar para lograr la imple-mentación de un sistema respetuoso de los derechos humanos.