Señores jueces, tienen la palabra Jueces y medio ambiente en Colombia: el caso de los Cerros Orientales de Bogotá

Seminario latinoamericano sobre judicialización del conflicto urbano y ambiental

Catalina Villegas del Castillo, Universidad de los Andes

Ciudad de México, agosto de 2013

Propuesta

1. Algunos filtros para la lectura y análisis del caso colombiano

2. El caso de los Cerros Orientales de Bogotá

3. Qué dice el caso sobre la labor del juez en la problemática urbano-ambiental identificada?

4. Conclusiones

- Para el caso colombiano en particular

- Para el caso latinoamericano en general

Lente 1: la discusión teórica y el enfoque de la justicia ambiental (D. Bonilla y C. Crawford)

• Qué es? Enfoque que promueve que daños y beneficios del medio ambiente sean distribuidos equitativamente en la sociedad. Respuesta al enfoque de economía y derecho.

• Dónde surge? EU-1980. Accidente en planta en Carolina del Norte y traslado a la ciudad de Warren.

• Preguntas que propone: Cuáles son los valores que se defienden en la protección del medio ambiente? Cómo se distribuyen en la sociedad los beneficios de los servicios ambientales? Y los daños? Cuál es el modelo de justicia detrás de normas y de procedimientos ambientales? (D. Bonilla)

• Llamado de este enfoque: No puede perderse de vista el vínculo entre justicia social y medio ambiente.

El lente 1 en el caso colombiano

• Caso paradigmático: Sentencia C-030/2008, inconstitucionalidad de la Ley General Forestal, por violación del derecho de consulta previa.

• C. Crawford: “(…) las reivindicaciones que persigue la justicia global ambiental se han concentrado, en particular, en la protección de las minorías étnicas”.

Cómo hacer para que irradie otro tipo de conflictos urbano-ambientales, en donde puede haber grupos vulnerables en razón de ingreso?

• “(…) está claro que un compromiso judicial con el multiculturalismo no es suficiente (…) también [se] requiere un compromiso con la asignación de recursos para satisfacer las necesidades de las comunidades indígenas y afrocolombianas, en un sentido más amplio” (C. Crawford).

Los enfoques en el derecho ambiental

Enfoque Características principales

1. Preservacionismo Enfoque biótico. Seres humanos en misma posición que el resto de los seres vivos. Interdependencia y no jerarquización. Intereses humanos no deben preservarse frente a otros.

2. Conservacionismo Enfoque antrópico. Intereses de seres humanos deben tener prevalencia. Lo que está bien para el género humano está bien para el resto de los seres vivos.

3. Economía y derecho Mercado es el mejor instrumento para protección del medio ambiente. Debe escogerse la alternativa que genere mayores beneficios y menores costos.

4. Justicia ambiental Cuestiona desigualdades en la distribución de costos que deja el libre mercado. Propone repartición igualitaria de beneficios, riesgos y daños ambientales.

Fuente: Daniel Bonilla y Colin Crawford en Hardin, Garret. Derecho ambiental y justicia social, Bogotá: Siglo del Hombre Editores, 2009.

Lente 2: la pregunta por la implementación y los efectos de los fallos - activismo judicial (D. y

C. Rodríguez) • Qué es? Concepto para entender efectos de los fallos y

la importancia de la implementación. “Se trata de una función desestabilizadora del derecho y los derechos: lo que busca desestabilizar es precisamente el equilibrio institucional perverso que bloquea el funcionamiento de la democracia y el cumplimiento de los derechos”.

• Preguntas que propone: Se produjo un desbloqueo institucional? Se “remeció” algo?

• Cómo surge? “Neoconstitucionalismo progresista” con el protagonismo de jueces constitucionales.

• Activismo opera principalmente en “casos estructurales” o de “litigio estructural”.

• Características de estos casos:

1) Afectan un número amplio de personas que alegan violación de sus derechos

2) Involucran varias entidades estatales como demandadas por ser responsables de fallas sistémicas en implmentación de pp

3) Implican órdenes de ejecución compleja (acciones de varias entidades)

• Dos formas de respuesta:

1) Neorrealistas: Centran su atención en efectos directos y palpables de los fallos…tests de causalidad.

2) Constructivistas: Defienden efectos indirectos y simbólicos de los fallos. No solo cambios en individuos directamente involucrados, sino también en relaciones sociales o cuando se modifican percepciones de actores sociales en general.

El lente 2 en el caso colombiano

• En Colombia, puede verse principalmente en la protección de derechos fundamentales: T-025 de 2004: “estado de cosas inconstitucional” por violación masiva y reiterada de derechos de desplazados.

Marco constitucional y legal para estos dos enfoques

• Código de Recursos Naturales, D. 2811 de 1974. • Ley 99/1993: Sea crea el Min. Ambiente y el SINA. • Función social y ecológica de la propiedad: art. 58 CP de

1991. • Derecho al medio ambiente sano es un derecho colectivo

(art. 79 CP. 91 y art. 4 Ley 472/1998), que puede ser protegido mediante acciones populares o de grupo (Ley 472/1998) = JUEZ ADMINISTRATIVO o JUEZ CIVIL.

• El derecho al medio ambiente sano puede ser protegido mediante acción de tutela cuando haya conexidad con derechos fundamentales (a la vida, salud) = JUEZ CONSTITUCIONAL.

Los Cerros Orientales como “pulmón” de la ciudad de Bogotá

Algunos datos…

- Reserva Forestal Protectora de carácter nacional.

- 14.116 HA.

- Aprox. 100.000 habitantes de los cuales el 80% corresponden a estratos 1 y 2, estratos 3 y 4 marginales…el 4 es casi inexistente.

1976: Delimitación de Reserva por el

Inderena

1977: Ratificación por Min. Agricultura

Código de Recursos

Naturales, 1974

Ley 99/1993: MinAmbiente y

SINA

Const. 1991

POT 2000: CAR Cundinamarca: administradora de Reserva y

PMA

2005: MinAmbiente redelimita

Reserva y crea Franja de Adecuación (se excluyen alrdedor de 973 Ha):

efecto: si pueden urbanizarse

2006: Acción popular por violación de derechos

colectivos

Medida cautelar del juez administrativo que suspende los efectos de resol. respecto

a FA: limbo jurídico

29 sept/06: Fallo de primera instancia de TAC.

2013: Pendiente

fallo CE

D. 122/06 Alcalde de Bogotá

PMA de 2006: CAR

Franja de Adecuación

El diagnóstico – la problemática en los Cerros

• 105 hectáreas de la reserva están intervenidas con actividad minera; existen 43 canteras ilegales; existan tres títulos mineros vigentes (Silical, calicanto, el Cedro); 415 hectáreas de la reserva esta ocupada con barrios, y más de 90 mil personas habitan dentro de la Zona de reserva (Fuente: Sentencia TAC: pruebas allegadas al proceso).

• Según Jefe de Oficina de la CAR Calera-Bogotá, a pesar de prohibición de construcción estos procesos se siguen adelantando: estratos altos hacen modificaciones y reformas sin autorización; las nuevas ocupaciones son de estratos 1 y 2. Número importante de familias de desplazados (Fuente: “Consejo de Estado aplaza fallo sobre cerros orientales de Bogotá”, El Espectador, 17 de julio de 2013).

• Intereses económicos de propietarios y constructores.

La sentencia de primera instancia a la luz de los enfoques de justicia ambiental y de

activismo judicial 1) Sobre la discusión teórica: Al revisar los tres grandes temas sobre los que el TAC estructura su decisión (naturaleza o valor ambiental de la reserva, usos del suelo y daño ambiental) se puede concluir que el enfoque es una mezcla del enfoque preservacionista (se puede leer una noción de interdependencia de los seres humanos con la naturaleza) y del conservacionista (enfoque en el que prima intereses del género humano, carencia de agua). No se evidencia enfoque de justicia ambiental (no hay pregunta por quien asume beneficios y costos del medio ambiente).

• Sobre los cerros como zona estratégica de recursos hídricos y parte del ecosistema de la Sabana, “[los cerros] hacen parte de una unidad funcional ecosistémica, por ende el abuso de los recursos naturales de la montaña o de los cerros, y la desaparición de estos, incide directamente en la cantidad y calidad de los demás recursos, como el agua, y esta incide en el ambiente, en el equilibrio ecológico, por ende, en el derecho a gozar un ambiente sano, en conexidad con derechos fundamentales como la vida y la salud. Vale decir, la reserva forestal protectora, es fundamental como ecosistema de importancia ambiental y como ecosistema de importancia social” Preservacionismo?

Sobre los usos del suelo: “Reitera la Sala que la reserva (…) no es solamente protectora del bosque como paisaje, sino que va mucho más allá, es protectora de recursos hídricos, recursos de los que en parte se abastece la ciudad y regulador climático; luego de la interpretación integrada de las normas citadas y de la finalidad de la declaratoria de la zona de reserva, es apenas obvio que la restricción en el uso de los suelos sea de restricción absoluta, por lo mismo las autoridades ambientales deben adquirir los inmuebles de propiedad privada que existan en el Bosque Oriental (…)”. Conservacionismo?

2) Sobre lo que se ordena:

- Declara responsables al Min. Ambiente, CAR-Cundinamarca y Distrito-Oficina de Planeación por violación de derechos colectivos: acceso a servicios públicos, protección de áreas de especial importancia ecológica, seguridad y prevención de desastres.

- Prohíbe nuevas delimitaciones o sustracciones.

- Ordena a Min. Ambiente y a la CAR a adquirir predios adquiridos con justo título y mejoras localizados en la Reserva y en Franja de Adecuación.

- Ordena la reubicación de familias en zona de riesgo.

- Ordena demolición de construcciones realizadas con posterioridad a la orden del Min. Ambiente de 2005.

Entre otras…

Y el activismo judicial? Se logró un desbloqueo institucional frente a la problemática?

Directos (conductas que se ordenan y que afectan actores del caso)

Indirectos (consecuencias que se derivan del fallo y que afectan a cualquier actor social)

Instrumentales (cambios materiales en la conducta de los individuos)

Se propuso formulación de pp? No: el fallo propone ordenes de hacer o de abstenerse de hacer, pero no de formulación de pp.

Creación de distintas organizaciones y líderes ambientalistas han incluido el tema en sus agendas.

Simbólicos (cambio en ideas, percepciones e imaginarios)

Min. Ambiente, CAR y Distrito han participado en reuniones y diligencias con CE/ Distrito ha hecho propuesta de manejo de los Cerros/ Pacto de Borde.

Relativamente reducido efecto mediático.

Algunas críticas al fallo del TAC

• Fallo no abordó complejidad de los Cerros, ni dio solución: muy simples y poco realistas las medidas que se adoptaron: “No se miró realidad”.

• Medidas que se adoptaron no se pueden cumplir (coinciden personas entrevistadas): 1) compra de predios no es factible: se comprometen diez vigencias fiscales de la CAR, 2) Cómo sacar 100.000 habitantes y dónde reubicarlas?

Posición del Distrito-CAR y SDP (Entrevistas a Andrés Ramírez, Dirección de Ambiente y Ruralidad-SDP y Pedro Aldana Asesor

Secretaría Distrital de Ambiente)

1) Que se mantenga carácter de Reserva Forestal de los Cerros Orientales.

2) Se propone que barrios permanezcan en la Reserva, pero no pueden continuar expandiéndose y deben adoptar modelo de ocupación sostenible-ecobarrios (manejo diferenciado de agua, energía, residuos, energía, riesgo).

3) Barrios consolidados deben ser sustraídos de la Reserva y los que sean informarles deben ser legalizados.

3) Que se autorice al Distrito capturar plusvalía (plusvalía diferenciada) que se puede generar con fallo del CE por cambio en el valor del suelo por formalización de la ocupación: es justo que estratos altos le devuelvan a la ciudad.

4) Que se de un reconocimiento de habitantes rurales de la Reserva, particularmente comunidades campesinas.

Reflexiones a propósito del fallo desde el lente del activismo judicial

• Aunque en el caso de los Cerros estamos hablando de un juez administrativo, el tipo de acción (acción popular) y el tipo de controversia (violación o no de un derecho colectivo), lo ubica en la esfera de “juez constitucional”.

• Aunque podría verse como un “caso débil” para revisar el “activismo judicial”, puede dejar lecciones sobre el papel de los jueces en general en la solución de conflictos urbano-ambientales: Complementar decisión con enfoque de justicia ambiental? Diseñar un proceso de implementación que suponga participación y definición de procedimientos para políticas, proyectos y programas? Estrategias de seguimiento a la implementación del fallo? Mayor involucramiento de distintos actores en implementación?

• Juez constitucional (jurisprudencia sofisticada sobre función ecológica, derecho colectivo al medio ambiente sano)= jurisprudencia constitucional se ha quedado en discusión teórica y dogmática, pero no se ha metido a definir “remedios” o soluciones a la problemática.

• Juez administrativo= se enfrentó a una “caso estructural” y tuvo que definir “remedios” o soluciones a la problemática llevada por la accionantes mediante acción popular.

• Las entidades públicas nacionales, locales, líderes ambientales, ciudadanos y académicos coinciden en señalar que efectivamente hay una problemática estructural en los Cerros, pero no hay consenso social sobre cómo solucionarla…gran reto del fallo de segunda instancia.

Conclusiones – para el caso colombiano

• La tarea de los jueces en Colombia en la solución de los conflictos

urbano-ambientales todavía está pendiente. • Institucionalidad ambiental es muy débil a nivel nacional y local. • A pesar de una mayor movilización ciudadana, falta mayor iniciativa

para mover temas ambientales y que lleguen a la jueces: litigio estratégico.

• Promover sinergia entre jueces con movimientos sociales y academia: “falta debate que construya y forme [en temas ambientales]”.

• No hay formación fuerte de los jueces en temas y normatividad ambiental.

• Gran tema de coyuntura en Colombia y que va a suponer un reto enorme para los jueces: locomotora minero-energética.

• Caso todavía pendiente porque falta fallo definitivo….

Conclusiones – para el caso latinoamericano en general

• Es importante que los jueces se pregunten por su labor en la solución de conflictos ambientales teniendo en cuenta el contexto en el que toman sus decisiones: que el remedio no sea peor que la enfermedad (Francisca Pou).

• Es fundamental fortalecer las alianzas entre jueces, sociedad civil y academia: litigio estratégico, foros.

• Fomentar no solo formación ambiental, sino también capacidad para proponer implementación de pp: los abogados no hemos sido formados para diseñar medidas y proponer estrategias frente a violación de un derecho. C. y Diana Rodríguez: “Dado que la visión dominante considera que se trata de una tarea extrajurídica que compete a otros (la administración pública, las autoridades de policía, etc.), los abogados y los jueces no son entrenados para diseñar medidas eficaces que garanticen el cumplimiento de las decisiones judiciales”.