Pasado, Presente y Futuro de las Zonas Francas en

América Latina y el Caribe:El Ajuste a las Nuevas Realidades Globales

Jaime GranadosEspecialista Líder en Integración y Comercio

Sector de Comercio e Integración (INT)Vice-Presidencia de Sectores y Conocimiento (VPS)

Banco Interamericano de Desarrollo

XII Curso Breve de Política Comercial para los Países Miembros de ALADIMontevideo, 5-16 de noviembre, 2012

Un cambio de paradigma…

Antes (1970s-2000s): ZFs como mecanismos de desarrollo exportador

Hoy (2000s- ): ZFs como instrumentos de desarrollo productivo

¿Qué significa esto y por qué sucedió?

ZFs en su contexto más amplio

Reconocimiento de la importancia de los mercados globales (límites de

la Estrategia de Industrialización por Substitución de Importaciones)

Los países adoptaron políticas de liberalización comercial unilateral, bilateral, regional y multilateral (1980s – a la fecha)

Los acuerdos comerciales facilitan el acceso a los mercados (la demanda), pero se necesitaron políticas para activar la oferta doméstica

El entorno de negocios lleno de obstáculos: regulación, tributación, trámites, infrastructura pobre (otro sesgo anti-exportador)

Las condiciones no eran adecuadas para activar inversiones para la exportación

ZFs fueron instrumentos de política, entre otras, para crear mejores condiciones para atraer IED orientada a la exportación

ZFs en ALC (1)

1975 1986 1995 1997 2002 2006

29 47 73 93 116 130

79 176 500 845 3000 3500

n.d. n.d. n.d. 22.5 43 66

of which China n.d. n.d. n.d. 18 30 40

of which other countries with figures available

0.8 0.9 n.d. 4.5 13 26

Estimates of the development of Export Processing Zones, 1975-2006

Number of countries with EPZs

Number of EPZs or similar types of zones

Employment (millions)

Source: ILO (2003), Singa (2007).

Years

ZFs como instrumentos en ALC (2)

Number of Zones Employment

55,741,147

of which China (40,000,000)

of which bonded factories in Bangladesh

(3,250,000)

155 5,252,216

50 1,043,597

65 643,152

90+ 860,474

713 340,000

43 459,825

400 1,400,379

250 546,513

1 182,712

50 364,818

14 145,930

Total (estimated) 3500+ 66,980,763

Geographic Distribution of Export Processing Zones, 2006

Source: ILO (2007)

Geographical Area

Asia

Central America and Mexico

Middle East

North Africa

Sub-Saharian Africa

United States

900+

South America

Transition Economies

Caribbean

Indian Ocean

Europe

Pacific

ZFs como instrumento en ALC (3)

EPZ exports % of total exports

4,734.7 80.00%

1,400.0 70.70%

3,264.0 62.00%

2,800.0 60.52%

4,314.2 52.60%

10,678.0 47.07%

4,500.0 46.90%

3,843.0 40.00%

22,341.0¹ 16.20%

560.0 15.10%

51.0 3.20%

¹ Includes exports from its National Customs Territory (US$ 21.300 millions)

* PROCOMER Database, 2006** Free Zones Chamber (ANDI), 2007

EPZs Export Values and % of Total Exports of Some LAC Countries

(US$ millions, 2006)

Country

Dominican Republic

Nicaragua**

Honduras

El Salvador

Guatemala

Ecuador**

Source: ILO (2007)

Costa Rica*

Mexico

Panama

Colombia

Brazil**

ZFs como instrumentos en ALC (4)

Country 2000 2006 Variation

Dominican Republic 81.1% 80.0% -1.1%

Nicaragua 21.8% 70.7% 48.9%

El Salvador 48.8% 62.0% 13.2%

Honduras 50.0% 60.5% 10.5%

Costa Rica 51.1% 52.6% 1.5%

Colombia 4.3% 40.0% 35.7%

Brazil 1.4% 16.2% 14.8%

Guatemala 6.5% 15.1% 8.6%

Source: Free Zones Committee of the Americas (2000), ILO (2007)

% of EPZs Participation in Exports of some LAC Countries

(2000-2006)

ZFs en ALC

Objetivos originales:– Generación de divisa extranjeras (exportaciones & IED)

– Generación de empleos

– Desarrollo regional

Problemas identificados:– Débiles ligámenes con el resto de la economía

– Poca capacidad para diversificar/generar actividades de mayor valor agregado

– Externalidades sociales (laborales y ambientales)

– Dudas sobre su costo/beneficio fiscal

– Distraer la atención respecto a problemas horizontales de la economía nacional y la reforma regulatoria

Un nuevo entorno para las ZFs en ALC (1)

Nuevas reglas que imponen límites a los subsidios y a los incentivos que distorsionan el comercio y la inversión:– El Acuerdo de Subsidios de la OMC prohibe exoneraciones tributarias

condicionadas a la exportaciones de bienes

– Acuerdos Regionales de Comercio (ARCs) restringen la importación duty-free de insumos (sobre bienes) desde terceros países (plataformas de exportación) e imponen reglas de origen restrictivas

– Se regulan los “requisitos de desempeño” para el comercio y la IED

Competitividad inducida por la liberalización comercial:– Competitividad sistémica (nacional y regional)

– Competitividad de las cadenas globales de valor

Nuevas estrategias y oportunidades de negocios (fragmentación

productiva exacerbada por necesidades competitivas y la crisis financiera global):– Outsourcing

– Offshoring y Postponement

Un nuevo entorno para las ZFs en ALC (2)

Nuevos competidores en el mercado:– BRICs

– Otros países asiáticos

Aumento del comercio internacional de servicios (fragmentación de procesos productivos):– Transporte, logística, telecom

– Turismo, servicios profesionales, BPO

– Servicios ambientales, etc

Presión por la preservación ambiental– Ansiedades del cambio climático: adaptación y mitigación

Más sensibilidad por la responsabilidad social corporativa

¿Qué objetivos de política son todavía relevantes?

Tradicionales:

Divisa extranjera (exportaciones e IED)? Generación de empleo? Desarrollo regional?

Nuevas (o con nuevo énfasis):

Ligámenes con el resto del país Integración con la comunidad local Transferencia de tecnología y know-how Sostenibilidad ambiental

Fallas de mercado y de gobierno todavía existen…(…o por qué las ZF son todavía necesarias)

El sesgo anti-exportador original ha disminuido considerablemente, pero quedan barreras al comercio, particularmente en el sector servicios

El éxito de la apertura comercial ha dejado expuesta una gran cantidad de cuellos de botella regulatorios para el establecimiento y desarrollo de los negocios (indicadores de Doing Business)

Ausencia de incentivos para la generación funcional de clusters y para la concentración geográfica de las firmas

La transformación de las Zonas Francas: (1)

1. OMC y ARCs están desmantelando los incentivos fiscales a la exportación en las ZFs. Las nuevas políticas facilitan ZFs más neutrales al comercio, que promueven IED y buscan generar empleos (desarrollo productivo)

2. Hay un auge de ZFs con enfoque en servicios (offshoring), para los cuales actualmente no hay reglas duras (GATS) que restrinjan los incentivos

3. Las ZFs se están enfocando más en la facilitación y simplificación del entorno regulatorio, con servicios de valor agregado como procedimientos aduaneros simplificados, ventanillas únicas electrónicas, centros de capacitación, facilidades de hospitalidad, entre otros

La transformación de las Zonas Francas: (2)

4. Políticas de ZFs recientes ponen mucho más énfasis en la integración de las ZFs con la economía local mediante la generación de encadenamientos y otros efectos “derrame”

5. Eliminación de exoneraciones tributarias para las firmas en las ZFs parecieran contribuir a catalizar un proceso de convergencia tributaria corporativa dentro y fuera de las zonas

6. ZFs líderes están desarrollando una clara inclinación hacia la protección ambiental y la neutralidad-carbón: incentivos alineados para promover I+D en energía sostenible, disposición de desechos sólidos, tecnologías límpias, tratamiento de aguas, etc.

Los TLCs y ZFs en las Américas…(1)

TLCs profundizan la integración productiva, en consecuencia, pueden contribuir a facilitar encadenamientos productivos regionales. Sin embargo, su proliferación puede causar problemas.

Contemplan tratamientos variables de los productos de ZFs: desde tratamientos restrictivos hasta más liberales (ver Granados, 2006); en consecuencia, cualquier estrategia de promoción de cadenas de valor en la plataforma de ZFs debe revisar dicho tratamiento cuidadosamente:

– Los regímenes de origen permiten la acumulación de procesos y de insumos, incluso con frecuencia permiten la acumulación de tipo “diagonal”

– Mecanismos de compensación con frecuencia buscan eliminar las exoneraciones que benefician a los insumos provenientes de terceros mercados (NAFTA).

Los TLCs y ZFs en las Américas… (2)Apalancar los TLCs…

Promover su correcta implementación y administración

Desarrollar políticas activas de aprovechamiento: desarrollo y promoción de exportaciones, atracción de inversiones, apoyo a cadenas productivas nacionales y regionales

La generación de TLCs de Convergencia: reducir el efecto spaghetti bowl, acelerar sus procesos de convergencia para facilitar encadenamientos e inserción en cadenas globales de valor, sobre la plataforma de las ZFs:– Multilateralizar los TLCs

– Sustituir múltiples instrumentos por un número menor de TLCs

– Reducir complejidades normativas existentes

– Eliminar TLCs o instrumentos obsoletos

– Armonizar las reglas en nuevos TLCs o en TLCs preexistentes

– Ampliar la membresía

Algunas observaciones sobre evaluación de ZFs…

No hay metodologías específicas de evaluación de ZFs. En general, se utilizan metodologías de evaluación de proyectos sociales:– costo/beneficio (TIRE, valor presente neto, valor presente de beneficios, valor presente

de costos)

– impacto económico (impacto directo –empleo- más impactos inducidos –consumo inducido por los empleados- menos impacto indirecto –industrias locales afectadas-)

Análisis de generación de empleo, niveles salariales, costo fiscal, actividad comercial (importaciones y exportaciones), productividad intra-zona vrs. extra-zona, valor agregado, contenido tecnológico, generación de divisas, participación en PIB, encadenamientos, externalidades…

Análisis de decisión de localización por parte de inversionistas

Análisis de factibilidad comercial del sitio seleccionados para la ZF

Comparación de impactos cuando los costos son públicos vrs. privados

La siguiente frontera: análisis contra-factuales.

En resumen… Muchas ZFs en ALC han tenido un rol importante en la generación de

divisas, desarrollo y diversificación de exportaciones y atracción de IED. Pero también hay malas experiencias.

La liberalización (OMC y ARCs) ha modificado la estructura de incentivos en las ZFs restringiendo las exoneraciones tributarias y arancelarias, catalizando así una transformación de las ZFs tradicionales hacia ZFs más neutrales al comercio y la inversión

Las ZFs continúan ofreciendo un ambiente atractivo al inversionista, particularmente en sectores como servicios, BPO, offshoring servicios ambientales (incluyendo industrias de bajo carbón), y quizás en agricultura. Asombrosa capacidad de adaptación!

Nuevos incentivos se derivan de las economías de aglomeración, facilitación comercial y simplificación regulatoria

Muy importante: la nueva generación de ZFs buscarán una más profunda integración con la economía doméstica

Al diseñar o reformar las ZFs para atraer negocios, los gobiernos deberían brindar un paquete completo…

(o la necesidad de alinear las estrellas)

Los costos/beneficios fiscales y sociales

Un régimen tributario competitivo: bajo y simple

Localización e infraestructura física

Ventanilla única, electrónica, en línea

Régimen laboral flexible

Regímenes ambientales y de planeación claros y simples

Tratados de doble tributación y cooperación

Nuevas herramientas para apoyar el desarrollo regional

NO RELEGAR EL ENTORNO DE NEGOCIOS EXTRA-ZFs!!!

jaimeg@iadb.org(506) 2588-8709