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IX CONGRESO INTERNACIONAL DE ANÁLISIS ORGANIZACIONAL “Cambio Organizacional y Responsabilidad Social: Rep ensando las

Organizaciones” Título e la ponencia: "Tendencias y perspectivas de la innovación en gobiernos locales en la huasteca potosina: hacia una nueva política pública"

Nombre completo del autor: Alfonso Muñoz Güemes Grado académico del autor: Doctor en Ciencias Políticas, Nombre del organismo o institución en que labora: Profesor Investigador de Tiempo Completo Coordinador de la Licenciatura en Gestión y Políticas Públicas Unidad Académica Multidisciplinaria Zona Huasteca Universidad Autónoma de San Luís Potosí Correo electrónico: [email protected] Co autores: M.E. Xóchitl Tamez Martínez Licenciatura en Contador Público Profesora Investigadora de Tiempo Completo Universidad Autónoma de San Luis Potosí, Campus Huasteca Dra. Blanca Torres Espinosa. Licenciatura en Derecho Universidad Autónoma de San Luis Potosí UAMZH Correo: [email protected]

Dirección: Romualdo del Campo No. 501, Fracc. Rafael Curiel, C.P. 79060 País, Estado, Ciudad: México, San Luís Potosí Ciudad Valles Mesa de trabajo: 9.- Políticas Públicas desde la Perspectiva Organizacional

Modalidad de la ponencia: 5. Ponencia temática

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Resumen:

El planteamiento fundamental que se hace gira en torno a la formulación de nuevas políticas públicas derivadas de la innovación gubernamental, basadas en la incorporación (agendación de los issues), de las demandas sociales de los grupos étnico lingüísticos en condiciones de equidad intercultural. Esto redundará en la construcción de la ciudadanía de los miembros de los grupos étnicos de la huasteca potosina y su relación simétrica con las políticas públicas aplicadas por el municipio como forma de gobierno local. La Teoría de las Organizaciones deberá contemplar en su aparato crítico, elementos teóricos capaces de analizar las demandas sociales y las características socio culturales de los grupos étnico lingüísticos del país, para consolidar nuevos modelos organizacionales en las instituciones públicas, capaces de implementar las políticas públicas interculturales que requiere el país. Palabras clave: Municipio, política pública, globalización, grupo étnico, derechos colectivos, ciudadanía.

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Presentación:

El escenario pluriétnico y multicultural en la huasteca potosina: tenek, pames,

nahuas y mestizos:

En esta ponencia se trabaja algunos conceptos como el de sociedades

líquidas (Bauman: 2008), globalización y el de asimetría, para explicar el complejo

escenario socio político en la Huasteca Potosina. Abordamos la problemática de las

comunidades étnicas que co-habitan en la región huasteca de San Luís potosí (19

municipios de San Luís Potosí, que colindan con Tamaulipas, Veracruz, Hidalgo y

Querétaro), en donde la carencia de políticas públicas adecuadas a sus

particularidades sociológicas, y culturales, impiden que realmente estos grupos

socio culturales sobrepasen los niveles de pobreza y marginación que han padecido

desde hace muchas décadas.

El planteamiento fundamental que se hace gira en torno a la agendación de

issues políticos y la necesidad de transformar las organizaciones públicas sea

mediante la innovación gubernamental orientada a la nueva política pública, o hacia

la remodelación de las organizaciones del gobierno local.

En este orden de ideas, los derechos ciudadanos de los miembros de estas

comunidades y su relación con el Municipio y con las políticas públicas aplicadas

por éste, como forma de gobierno local, son el objeto de nuestro análisis.

Los usos y costumbres de las comunidades étnicas conciben a sus miembros

en cuanto parte de un colectivo y no como ciudadanos individuales que convergen a

la esfera pública con deberes y derechos individuales; por ello, se plantea el estudio

de la reformulación de las políticas públicas en términos de mediar entre los usos y

costumbres y el derecho positivo que subyace a la construcción del individuo como

ente político beneficiario de aquellas políticas.

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Los procesos de inserción tanto del país en general, como de San Luís Potosí

en particular a diversos mecanismos de integración económica y política (procesos

de globalización vía acuerdos y tratado comerciales), tienen una incidencia en las

dinámicas de los mercados regionales, así como de la reorganización social.

Surgen nuevos actores políticos y sociales como consecuencia de la

estructuración de la sociedad en grupos de productores y de actores que en algunos

casos deciden su inserción a las esferas productivas globales; o bien, surgen

actores que pueden oponerse a insertarse en estos procesos, o que se erigen como

líderes que plantean nuevas demandas sociales y políticas a nivel local o a escala

regional.

Es dentro de esta lógica de cambio social, de redefinición del papel de la

ciudadanía frente al Estado-nacional, pero más en concreto, en su relación cotidiana

con los gobiernos municipal y estatal, que se plantea la necesidad de estudiar y de

proponer nuevas alternativas en la organización local, así como en la planeación de

políticas públicas de largo alcance como políticas de Estado y no sólo como planes

de gobierno, que brinden una mejor y más efectiva atención de los sectores sociales

que emergen como nuevos interlocutores con las diversas instancias de gobierno.

El planteamiento

Si bien es cierto que las políticas de inserción de México a la Globalización

Económica se debe a los diversos proyectos de Gobierno

Federal(independientemente del partido político en el poder), desde hace más de

una década, también es cierto que la incidencia más significativa en términos de su

impacto social, se expresa a nivel micro social en los municipios en los que las

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políticas macroeconómicas tienen mayor incidencia debido al cambio de actividades

económico productivas que han modificado los sistemas organizativos precedentes.

Es por ello, que nuestro interés fundamental es el de hacer énfasis en el

estudio del impacto de los procesos macro económicos en la reorganización de esta

región sociocultural, abordando la problemática de la necesidad de hacer un estudio

diagnóstico que permita avanzar de forma inter disciplinar en la elaboración de

Políticas Públicas que atiendan a los diversos sectores sociales que conforman el

tejido social de los municipios de la huasteca potosina, y de la entidad en general.

Globalización y cambio social

La reflexión en torno al fenómeno globalizador es importante para acceder a

la comprensión de dinámicas estructurales a nivel macro, que inciden en las

transformaciones sociales a nivel micro. El planteamiento general lo podemos

enunciar enfatizando nuestro interés en los procesos macroeconómicos exógenos

como factores determinantes del cambio social, que se expresan entre otras formas,

en las migraciones rural-urbanas a escala regional. En este sentido, lo macro queda

fijado por lo que denominamos globalización.

La globalización en tanto que conjunto de procesos económicos, políticos,

ideológicos y culturales, tiene una incidencia a escala micro social o local, lo que

nos lleva a plantear este ensayo como un análisis en el que se observa la incidencia

de lo global en lo local. Abordamos así la glocalización de fenómenos sociales.

Si bien los procesos sociológicos de cambio y movilidad social estudiados a

la luz de los procesos macro inherentes a la globalización inciden de manera

general en la población, son ciertos sectores de esta, los que han sido mayormente

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impactados por sus efectos. Nos referimos a los grupos étnicos de la huasteca

Potosina. En este sentido, los procesos transformacionales y las migraciones que se

observan en la entidad no son exclusivos de ese sector de población.

Las condiciones sociales actuales y el devenir histórico de esta formación

social, les han posicionado en un sitio de mayor vulnerabilidad frente a los

fenómenos estructurales que inciden en la entidad, por lo que son quienes mayores

índices de migración, pobreza y marginalidad presentan. Esto, les ha impulsado a

implementar estrategias de adaptación social, en donde en algunos casos han

optado por redefinir sus mecanismos de inserción y participación en la sociedad

nacional; mientras que en otros casos, les ha inducido a plantear la emigración

como estrategia para mantener al núcleo rural local como un espacio social y

culturalmente vivo, que subsiste de las remesas de sus emigrantes.

La baja productividad del sistema de agricultura milpero basado en la

explotación minifundista de parcelas en las que no existe ningún tipo de

mecanización ni de explotación orientada a los mercados regionales o nacional,

hacen que lo obtenido en cada ciclo se destine fundamentalmente al abasto de las

unidades económicas domésticas que trabajan organizadamente a lo largo del año

en sus ejidos.

La posibilidad de emigrar hacia los polos de atracción de fuerza de trabajo no

cualificada, para insertarse en los ramos de la construcción, empleos en servicios e

incluso en el sector informal, revisten para los campesinos indígenas un factor

decisivo en la búsqueda de implementar estrategias de sobrevivencia que les

permitan acceder a mayores niveles de ingreso per cápita, así como a una más

amplia gama de posibilidades laborales, de estudio y de mejorar sus niveles de vida.

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Las políticas económicas transestatales son aquellas que deben implementar

los Estados firmantes de Acuerdos y Tratados Comerciales en su interior; siendo

éstas, producto de las necesidades que los bloques geoeconómicos requieren para

su integración y funcionamiento. En este sentido, las políticas transestatales

planificadas e implementadas por los Estados asociados, substituyen a las políticas

económicas domésticas previas a la integración comercial.

México es un país pluriétnico, multicultural y multilingüe, siendo difícil por ello,

estereotipar a la población que habita en esta región. El objetivo de esta reflexión,

se encamina a llamar la atención respecto de esta diversidad social que se ve

afectada por un proyecto que no ha establecido políticas concretas para planificar la

inserción social en el “gran proyecto modernizador”.

Entre otras problemáticas intentaremos examinar las siguientes:

• Dentro del proceso de transformación del estado mexicano, se discute

actualmente la ley de derechos y cultura indígenas. Entre otras cosas,

esta discusión ha mostrado la necesidad de reconocer y legitimar el

derecho de los pueblos indios a:

Un desarrollo con equidad, el respeto de sus territorios ancestrales, la

capacidad de proteger y explotar racionalmente los recursos naturales dentro de

estas áreas.

Aunque en la zona sur - sureste no tiene casos de territorios sagrados, como

en el caso huichol, wirikuta, sí tenemos la existencia de grandes reservas de

biosferas como Sian Ka´an, y Kalakmul, el arrecife mesoamericano, los sistemas

lagunares e isla Contoy por mencionar sólo algunos.

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La ardua labor de regulación de usos de suelos contenidos en los planes de

Ordenamiento territorial, señala la protección de estas y otras áreas que contienen

grandes, e inmensas cantidades de especies animales y vegetales que deben ser

preservados. Los paisajes corren riesgo de ser modificados y de ser contaminados

irremediablemente.

Hacer o construir un sistema carretero y de infraestructura para la industria

tendrá un impacto devastador por los millones de metros de bosque tropical que se

afectaran. Los grupos de pobladores que viven de la pequeña producción para el

autoconsumo han sido vetados para la explotación de sus recursos por que han

tenido que emigrar hacia los polos turísticos. Pero, ¿qué pasara cuando en aras de

un proyecto de desarrollo se destruyan definitivamente los nichos ecológicos que

explotaban? Son las paradojas de la modernidad.

En este escenario, la ingobernabilidad, surgimiento de descontento social y

crisis institucional pueden verse reactivados como productos de políticas mal

diseñadas privilegiando el pacto de la oportunidad, frente al factor riesgo a largo

plazo. Este caso de investigación asimétrica a procesos globales, geopolíticos y

geoeconómicos, deberá ser en todo caso lo que se debe evitar como escenario

posible.

Finalmente, unas cuantas palabras acerca del fenómeno cultural. En este

caso, los escenarios pueden resultar números desalentadores que los dos

anteriores. Generalmente, cuando se discute acerca del impacto de la globalización

en la cultura, se considera que ésta se diluye frente a la amalgama “multiculti”

global. Modas, estilos de vida, estéticas y preferencias de todo tipo se universalizan

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borrando los particularismos locales. Este sería un razonamiento paradigmático de

un Chauvinista.

Sin embargo, lo que realmente observamos, es que a demás del proyecto

civilizatorio capitalista, es decir, el capitalismo erigido como proyecto de Estado,

como ideología, como principio rector de la sociedad en suma lo que sucede, es que

los grupos locales reaccionan frente a ello, creando fronteras simbólicas que

refieran sus señas particulares. Esto, no es más que un proceso ideológico que

confronta y reactiva hostilidades.

En todo caso, debemos comprender y estudiar la realidad sociológica, si

queremos generar respuestas de coexistencia armónica, sumando esfuerzos para el

desarrollo justo y equitativo.

Esto es algo que los pueblos indios nos tratan de decir con el respeto a la

cultura indígena, el cual pasa no por impedir el bienestar social (al cual estos grupos

sin duda alguna también aspiran), sino por crear las bases legales mediante las

cuales se respeten otras racionalidades, otra matriz civilizatoria, que sin

contraponerse al proyecto moderno occidental, encuentre en la autogestión un

mecanismo para su reproducción y sobrevivencia.

Se corre el riesgo de crear las bolsas de miseria, marginación y explotación

similares a las existentes en las zonas rurales, pero ahora, en las nuevas zonas

urbanas. Asegurar el derecho a la cultura no significa crear reservas humanas con

formas de vida y cultura pre-modernas, significa el reconocimiento a la diferencia

colectiva y el reconocimiento no sólo de la diferencia, sino de la reproducción de la

diferencia.

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La lengua, las costumbres y tradiciones deben mantenerse vivas no por

decreto o ley, sino porque permitamos que hombres y mujeres de las etnias tengan

el libre albedrío de hacerlo así.

La huasteca potosina: del Estado autoritario a la sociedad líquida

Teorías o ideas para explicar el problema

La integración asimétrica a la globalización es parcial, ya que deja fuera los

procesos culturales, ideológicos y simbólicos que operan fuera del ámbito de lo

económico. De esto y lo otro, nos ocuparemos en la investigación, con el énfasis

señalado, en los procesos socioculturales.

En el transcurso del análisis de las identidades socioculturales se utilizarán

una serie de nociones que nos permitirán comprender los procesos de

resignificación de la identidad étnica y política por parte de los actores sociales, ya

que recrean espacios simbólicos y usos sociales que muchas veces se contraponen

al de las nuevas lógicas macroeconómicas dando pie a nuevas demandas y la

necesidad de crear nuevas políticas públicas.

Hemos observado en investigaciones previas (Muñoz: 1994 y 1998) y lo

confirmamos con las aportaciones de colegas (De la Peña: 1999), que la identidad

grupal (étnica y política), no siempre requieren de una base territorial perenne y

única en el tiempo, y que se puede modificar de manera coyuntural permitiendo que

en el terreno político e ideológico se creen nuevas necesidades sociales que se

demanden al Estado como legítimo proveedor.

Los diversos grupos de adscripción que ya han sido ampliamente estudiados

(Güemes: 1983), nos confirman que la matriz identitaria, política y de interés puede

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modificarse en el tiempo según se modifica el ámbito local regional, posibilitando la

interacción de los grupos con los diferentes niveles de gobierno que les proveerán

de los bienes y servicios que las políticas públicas a través de las diversas

dependencias debe proporcionar a la población.

Los grupos de interés no sólo reproducen sus especificidades culturales y

políticas en los espacios locales, también, articulan una nueva serie de relaciones

sociales en torno a grupos organizacionales internacionales, que les permiten

transitar hacia los espacios globales. Participan en grupos como juntas directivas,

comités de barrio, casas de cultura, así como en organizaciones no

gubernamentales, comités internacionales y asociaciones civiles que les permiten

llevar demandas sociales, culturales, ecológicas, etc., de sus lugares de origen,

hacia el ámbito nacional donde residen y hacia el resto del mundo, facilitando con

ello, la transregionalización e internacionalización de sus demandas y luchas.

Se insertan como ciudadanos del mundo en espacios de alcance global,

como sujetos activos que con sus acciones sientan las bases de la modificación de

políticas nacionales y cuestionan el funcionamiento de los aparatos de gobierno,

mirando hacia su transformación.

Sobre esta esfera derivada de la ciudadanía, lo local-global, el territorio y la

etnicidad, trabajamos de cerca los planteamientos de William Kymlicka (Kymlicka:

1995), de Michael Kearney (Kearney: 1995) y Brian Turner (Turner: 1994).

La posición teórica que tenemos respecto de los procesos

transformacionales, es que la transformación social observada en el área huasteca

no representan un tránsito de lo “rural/tradicional” hacia lo “urbano/moderno”, en el

sentido del desarrollo evolutivo que transita de lo folk a lo urbano.

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Más bien implica un proceso de reacomodo de la organización social rural,

hacia formas de dependencia estructural que podemos definir como novedosas en

tanto que se han abierto nuevos vínculos interregionales en los que la migración

temporal y la migración definitiva se convierten en fuentes de ingresos para las

comunidades, y en concreto las unidades domésticas de los migrantes.

La complejidad social rural se transforma hacia relaciones sociales en las que

si bien la mayor parte del año están ausentes los jefes de familia o cabezas de las

unidades domésticas, las mujeres y los más jóvenes buscan alternativas de

sobrevivencia que les permitan su reproducción.

Las comunidades locales se globalizan, complejizan sus estructuras

simbólicas y son modernizadas en éste sentido, adquieren un cúmulo de referentes

culturales nuevos, que van asimilando o descartando y vinculan su cotidianeidad

con el devenir del orden mundial. Los jóvenes vuelven a casarse al pueblo, las

redes familiares crean una densidad social fuerte entre los paisanos que

permanecen en la localidad y sus familiares en la ciudad.

La dispersión social que se produce cuando los inmigrantes acceden a oficios

y empleos que los alejan de sus redes familiares en el espacio urbano, la

adquisición de mayores niveles educativos y el incremento de sus remuneraciones

salariales, son factores que inciden en el cambio de estatus socioeconómico, y de

estilos de vida, de consumo y de acceso a la cultura de masas.

Las reorientaciones productivas y comerciales que propicia la globalización,

generan cambios al nivel de la estructura y composición sectorial de cada país, lo

que incide a su vez en la transformación de la organización social para la

producción.

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Estos cambios estructurales se traducen en modificaciones del aparato

estatal (privatización de la industria estatal, recorte presupuestal para los programas

de asistencia, entre otros), en la reorientación de la oferta laboral hacia sectores no

tradicionales del sector primario se traslada la mano de obra hacia el sector

terciario.

Definición de conceptos básicos

En atención al concepto de la teoría clásica de agendación y formulación de

políticas públicas desde la perspectiva de diversidad de actores e intereses,

seguimos de cerca planteamientos vertidos por el politólogo noruego Peter

Mortensen (Mortensen, 2010), en torno a la forma en que los grupos sociales

(actores locales), presionan la agenda pública, para que se creen o modifiquen las

políticas públicas nacionales y regionales.

En el caso concreto de los actores sociales de la región huasteca potosina,

hemos ido encontrando a lo largo del trabajo de campo cualitativo, a diversas

organizaciones que en algunos casos agrupan a ejidatarios que han pasado de ser

productores orientados al autoabasto familiar, a ser productores de monocultivos

con orientación al comercio regional e internacional. En otros casos, hemos

encontrado a organizaciones regionales (que abarcan varios municipios de los

veinte que en total conforman a la huasteca potosina), recogiendo las demandas

políticas, sociales, de género, culturales y económicas de las tres etnias regionales,

lo que las convierte en actores que presionan a que se retomen ciertos issues en la

agenda política de los gobiernos locales (municipales), para que hayan cambios en

la política pública.

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Es de notar que a pesar de que el nivel de presión social para que se tomen

los problemas que plantean las organizaciones como parte de la agenda política es

aún de alcance regional y cuando mucho permea hasta el gobierno del estado;

también es cierto que, estas organizaciones recogen reclamos comunes a casi

todas las etnias y campesinos ejidatarios del país, motivo por el cual sus demandas

de cambio en la política pública han tenido alguna trascendencia histórica en las

políticas de Estado que se han emprendido a lo largo de diversos sexenios y con

programas y targets diferentes cada vez.

En este planteamiento general clásico en relación con la agendación y

formulación de políticas públicas desde la perspectiva de diversidad de actores e

intereses seguimos también algunos planteamientos vertidos en el libro problemas

públicos y agenda de gobierno que presenta una serie de artículos compilados por

Luís F. Aguilar Villanueva (Aguilar, 2003), en el que se discuten problemas de orden

teórico acerca de la manera de recuperar los temas públicos en la formulación de

políticas sociales que se aboquen a atender esas agendas.

Finalmente, con el fin de definir el ámbito de alcance de la noción de agenda

política y social, recurrimos al planteamiento del politólogo israelí David Dery (Dery,

2000), Agenda Setting and Problem Definition, en el que plantea que legitimar un

tema social o issue no es lo mismo que legitimar una demanda social. Esto explica

en el caso de la región huasteca potosina (y en el caso de casi todos los municipios

con población étnico lingüística del país, el porqué el Estado Nacional ha recogido

los temas sociales de estos sectores como parte del discursos institucional, sin

embargo al no legitimar la demanda social, no ha creado las políticas públicas que

se requieren. De ahí en gran medida que la agenda social indígena se esté

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desplazando hacia el terreno de lo No Gubernamental y encuentre una salida en las

ONG´s nacionales e internacionales.

Conclusiones:

De lo expuesto a lo largo de este documento, podemos desprender dos ideas

fundamentales que han afectado la vida social, a las pautas culturales y a las

organizaciones indígenas en la huasteca potosina:

1. La carencia de políticas públicas sólidas del gobierno federal

mexicano que sean reflejo del proceso histórico de la construcción

de una Política de Estado modernizadora de largo alcance que

permitiera la integración del país a Acuerdos y Tratados

Comerciales de manera simétrica y en equidad de condiciones.

2. La inexistencia de una proyecto político de Estado, generó

malestar entre la sociedad y en sectores específicos, como los

diversos ramos productivos, y en organizaciones sociales (étnicas

y gremiales), evidenciando la falta de planeación en la

implementación de las políticas públicas. Esto trajo consigo

nociones de ausencia de aparatos de gobierno que velen por el

bien común. Otros autores hablan de Estado fallido.

3. En nuestro caso planteamos que el Estado y su aparto de gobierno

(en los tres niveles inclusive: federal, estatal y municipal), se

diluyen, se hacen líquidos y posibilitan procesos de desgobierno

social. Mientras que en algunos casos la sociedad civil se

autorregula en procesos de gestión local, en el escenario de

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combate al crimen organizado la sociedad de desarticula por el

temor y la incertidumbre y se disuelve la capacidad organizativa de

los grupos locales, siendo éstos víctimas inmediatas del crimen

organizado.

4. El tránsito de una sociedad regida por un modelo de Estado

autoritario como el que existió en el país durante las largas

décadas de priismo, hacia un estado democrático en el que el

federalismo no asegura un adecuado proceso de Relaciones

Intergubernamentales que eficienticen la política pública, no sólo

ha generado malestar social, sino que ha producido procesos de

“liquidación”1 de la vida social, política, cultural y de estabilidad no

sólo en las pautas sociales (estructurales e institucionales), sino

emocionales de la población.

5. El federalismo mexicano se ha caracterizado por la inoperancia de

las relaciones entre los diversos sectores que compren las

instancias de gobierno y los tres niveles de organización política

(federal, estatal y municipal), creando inconsistencia entre la

administración de lo público y el interés político.

6. Es decir, planteamos que el hecho de que a escala federal

gobierne un partido político, a nivel estatal gobierne otro, y que en

el ámbito municipal gobierne un tercero distintito de los dos

anteriores inclusive, hace que la poca eficiencia de los programas

de política pública, se diluyan en el entramado de negociaciones

partidistas que demeritan la eficacia gubernamental.

1 En el sentido ya discuto de sociedad líquida que aporta Zygmunt Bauman.

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7. En el caso de los grupos étnicos de la huasteca potosina,

encontramos índices de marginalidad altos, de acuerdo a los

indicadores PNUD y CDI, el bajo nivel de escolaridad, la falta de

oferta laboral así como salarios muy bajos, son caldo de cultivo

para que los jóvenes sin expectativas encuentren en el crimen

organizado una vía de subsistencia ya que en mucho casos implica

la obtención de mejores pagas que si quisieran ingresar a empleos

formales.

8. La incapacidad del Estado paras controlar el problema del

narcotráfico y las rivalidades entre carteles han generado un virtual

estado de sitio en municipios vecinos de la huasteca tamaulipeca

que permean hasta los municipios de la huasteca potosina

dándose por igual fenómenos de violencia extrema que suma más

de 30 mil muertos en el país en cinco años, es decir un promedio

diario de 16.5 muertes violentas por día. Este es el escenario de la

sociedad líquida que implica la vida en un entrono y un tiempo de

total incertidumbre para la población civil, sobre todo, para los

grupos más vulnerables como son los grupos étnicos.

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IX CONGRESO INTERNACIONAL DE ANÁLISIS ORGANIZACIONAL

“Cambio organizacional y Responsabilidad Social: Repensando las organizaciones”

16 al 18 de noviembre de 2011

San Luis Potosí, SLP

Percepción ciudadana de la corrupción en Sinaloa

Dra. Rosalinda Gámez Gastélum

Facultad de Estudios Internacionales y Políticas Públicas,

Prol. Josefa Ortiz de Domínguez s/n, Ciudad Universitaria,

Culiacán, Sinaloa C. P. 80040 [email protected]

MC Jesús Enrique Sánchez Zazueta

Facultad de Estudios Internacionales y Políticas Públicas,

Prol. Josefa Ortiz de Domínguez s/n, Ciudad Universitaria,

Culiacán, Sinaloa C. P. 80040, [email protected]

Mesa de trabajo: Políticas Públicas desde la perspectiva organizacional

Modalidad: Resultados de investigaciones terminadas.

2

Resumen : Esta ponencia presenta un análisis de la percepción ciudadana sobre la

corrupción en Sinaloa, obtenida a través del método cuantitativo (encuesta), cuyo

instrumento se aplicó a 381 ciudadanos mayores de edad. Para Sinaloa, se observa

una relación entre las dos principales razones que la ciudadanía considera para la

que existe la corrupción, que son la culpabilidad del político y funcionario y la

educación; Por ello, es posible pensar que al aumentar la educación de la

ciudadanía será posible disminuir la corrupción, aunque este argumento quede a

manera de hipótesis en este trabajo. Por último, hace una crítica y autocrítica a los

estudios realizados en este tema, así como una propuesta para los nuevos estudios

sobre la temática y el combate a la corrupción.

Palabras clave: Democracia, corrupción y ciudadano.

3

Percepción Ciudadana de la Corrupción en Sinaloa

Introducción

La corrupción ha existido en todos los sistemas de gobierno que se pueden

encontrar en la historia de la humanidad. Empero, en nuestro tiempo se ha tenido la

esperanza de que con la llegada de la democracia a diferentes países las

corruptelas se eliminarían o, cuando menos, disminuirían; sin embargo, esto no ha

ocurrido así.

El presente estudio, es un análisis de la situación de la percepción de la corrupción

en el Estado de Sinaloa, con la información obtenida a partir de la encuesta

“Democracia y Corrupción en el Estado de Sinaloa: Caso Los Mochis, Culiacán y

Mazatlán” llevada a cabo durante el 2010, por investigadores del Cuerpo Académico

Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de Sinaloa. Los

principales colaboradores de este trabajo fueron la Doctora Rosalinda Gámez

Gastélum, el Maestro en Ciencias Gilberto López Alfaro y el Maestro en Ciencias

Jesús Enrique Sánchez Zazueta.

Aunque el objeto central de la investigación es el Estado de Sinaloa, este estudio

presenta los principales referentes teóricos sobre el tema de la corrupción tanto a

nivel internacional, nacional y local. También, se analiza brevemente la situación de

Brasil, Argentina y Colombia, comparándola con la realidad mexicana, con la

finalidad de contar con una imagen más clara de la problemática de la

Latinoamérica y cómo se encuentra nuestro país en la región.

4

Otro de los aspectos del presente trabajo es cómo se encuentra la situación de la

corrupción a nivel gobierno federal y la comparación del Estado de Sinaloa con otros

estados como lo son: Querétaro, Hidalgo, Coahuila, Sonora y San Luis Potosí1, bajo

la misma idea, tener como referente la percepción ciudadana sobre corrupción en

diferentes espacios geográficos del país.

En un tercer momento se analizan los principales resultados de la encuesta, antes

mencionados, aplicada a las tres ciudades más importantes del estado, que son Los

Mochis, Culiacán y Mazatlán.

Por último, se analiza en conjunto la situación internacional, nacional y local en

materia de corrupción y se hace una crítica y autocrítica a los estudios realizados en

este tema, así como una propuesta para los nuevos estudios sobre la temática y el

combate a la corrupción.

La información utilizada para este estudio, son principalmente estudios

internacionales, nacionales y locales sobre la temática, el Índice de Percepción de la

Corrupción de Transparencia Internacional, el Índice Nacional de Corrupción y Buen

Gobierno de Transparencia Mexicana y la encuesta Democracia y Corrupción en

Sinaloa: Caso Los Mochis, Culiacán y Mazatlán.

1 Se tomó como referente a Hidalgo, Coahuila, Sonora y San Luis Potosí por contar con un tamaño poblacional similar al del Estado de Sinaloa. Ellos cuentan entre 2.5. y tres millones de habitantes (INEGI. Anuario Estadístico, 2011).

5

1. Teoría sobre corrupción

Las ciencias político-sociológicas han presentado diferentes formas de estudiar la

corrupción, de las que podemos identificar tres tipos: 1. El estudio de la corrupción

como algo moral; 2. El estudio como algo funcional; 3. El estudio basado en

cuestiones de reglamentaciones internas y externas de la función pública y de la

sociedad (López Presa, 1998). Sin embargo, hay que considerar que existe un

cuarto enfoque, el estudio de la corrupción desde el foro interno del ciudadano que

produce y reproduce a imagen y semejanza de sus amigos, familiares y

gobernantes, por mencionar algunos actores, la apatía activa aplicada en prácticas

corruptas.

En el primer caso es posible encontrar estudios que explican cómo funciona la

corrupción como un mal de la cultura en la que habitamos, estos tipos de análisis

muestran como la sociedad de ciertas regiones por su construcción cultural son más

afines a la corrupción. Bajo este supuesto se deja de lado el carácter de la

administración pública y las redes de controles tanto dentro de la ingeniería Estatal,

así como de los controles externos sobre regulación de la conducta de los

servidores públicos, por ello es considerado un análisis limitado.

El segundo caso, muestra cómo la estructura gubernamental funciona a través de la

corrupción, es decir, es posible que muchos de los sistemas políticos y legales de tal

o cual país sean muy cerrados, en este supuesto, la ciudadanía es empujada a

aceitar el aparato burocrático-administrativo y así solucionar los tramites necesarios

6

para la convivencia gobierno-gobernantes. Esta tipología de la corrupción muestra

un carácter necesario de estas prácticas, sin embargo, los altos índices de

corrupción muestran que los sistemas políticos de los países a largo plazo son

insostenibles ya que limitan el crecimiento económico, la confianza en las

instituciones, la participación ciudadana y la confianza en la democracia misma.

Bajo esta lógica, este análisis es limitado ya que sólo observa cómo la corrupción

hace funcionar al aparato Estatal y no toma en cuenta la visión negativa, así como

tampoco la responsabilidad que los funcionarios públicos tienen hacia la sociedad y

mucho menos la complicidad del ciudadano.

La tercer tipología, muestra una análisis más completo sobre la realidad de la

situación en materia de corrupción, ya que en ella podemos identificar las

responsabilidades de la sociedad civil (que está incluida en la primer tipología), el

funcionamiento de la corrupción dentro de la estructura gubernamental (segunda

tipología) y, advierte, que nos enfrentamos a una problemática más compleja en la

que influyen, además de las mencionadas, los controles externos e internos que

existen y la responsabilidad conjunta del binomio gobierno-sociedad local, nacional

e internacional. Empero, esta visión, aunque crítica de la anteriores, mantiene un

enfoque basado en las estructuras y funciones e intenta producir y/o reproducir

soluciones totales para la corrupción.2

Gianfranco Pasquino, en sus investigaciones ha encontrado tres tipos de actos

corruptos: 1. La práctica del cohecho, es decir, el uso del una recompensa para

cambiar a su favor el juicio de un funcionario público; 2. El nepotismo, la concesión 2 Solución total basada en una construcción dialéctica de acabar con el enemigo, herencia de las guerras que se han presentado a lo largo de los siglos desde la construcción del Estado-nación moderno.

7

de empleados o contratos públicos sobre la base de relaciones de parentesco y no

del mérito y; 3. El peculado, por distracción, es decir, la asignación de fondos

públicos para el uso privado (Bobbio, Matteucci y Pasquino, 2002).

Para Pasquino, la corrupción es un modo particular de ejercer influencia: Influencia

ilícita, ilegal e ilegítima. Ésta se encuadra en referencia al funcionamiento de un

sistema y, en particular, a su modo de tomar decisiones. Esta consideración se

refiere al ámbito de institucionalización de ciertas prácticas: Cuanto más grande es

el ámbito de institucionalización tanto mayores serán las posibilidades de

comportamiento corrupto. Por lo tanto, la ampliación del sector público respecto del

privado provoca un aumento en las posibilidades del comportamiento corrupto. Pero

no es sólo el crecimiento del sector público sino el ritmo con que se expande lo que

influye en las posibilidades de corrupción, en otras palabras, en ambientes

establemente institucionalizados los comportamientos corruptos tienden a ser, al

mismo tiempo, menos y más visibles que en ambientes de institucionalización

parcial o fluctuante (Ibídem).Al analizar los estudios mencionados, es necesario

preguntarnos ¿cómo responder o intentar solucionar la corrupción cuando existe

una fuerte institucionalización, empero, uno de las cuestiones fuertemente

institucionalizadas es la corrupción?

El Banco Mundial, por su parte, en un estudio sobre democracias en transición en

Europa del Este (democracias en transición) publicado en septiembre de 2002

menciona que existen tres tipos básicos de corrupción: 1. El desvío de recursos

públicos bajo el control de funcionarios del gobierno para su beneficio directo (o el

de familiar y amigos); 2. La corrupción administrativa, que se refiere a la imposición

8

intencional de distorsiones en la implementación preescrita de las leyes existentes,

las normas, los trámites públicos y las regulaciones para dar ventajas (o exentar de

costos) a actores públicos o privados como resultado de pagos o incentivos ilícitos

y/o no transparentes para funcionarios; 3. La captura del Estado, que describe las

acciones que toman los individuos, grupos o empresas para influenciar el proceso

de formación de las leyes, las regulaciones, los decretos y las políticas públicas para

su propio beneficio por medio de la provisión de pagos o incentivos ilícitos a

funcionarios públicos (Banco Mundial, 2000).

Corrupción que aparece en diferentes grados y en diferentes niveles en cada lugar

geográfico específico, pero que ningún país queda exento de ella. Dichos estudios

han creado grandes cantidades de tipologías sobre el problema en cuestión,

abundando en grados, efectos, impactos y posibles soluciones y aún así la

corrupción en la vida diaria sigue creciendo en cantidades y cualidades.

Una visión alterna a los estudios sobre corrupción es el planteamiento de la

reconstrucción del concepto clásico de ciudadanía, en donde el ciudadano es el que

decide sobre su gobierno y sobre la vida cotidiana; empero, actuamos como infantes

en la toma de decisiones, infante no son sólo los niños, recuerden a la infantería,

estos son aquellos que parecieran no tener la capacidad para tomar decisiones, sólo

las acatan. En México, nos hemos transformado en infantes con credencial de

elector, con una corrupción interna muy arraigada en las personas dentro y fuera de

la función pública.

Javier Roiz, analizando el pensamiento político de Maimónides, explica que las

facultades racionales y políticas están íntimamente ligadas. Menciona que la retórica

9

política es entendida por Maimónides como una concertación musical, en otras

palabras, debe ser el arte de explicar la función del razonamiento práctico, en donde

más allá de contar con conocimientos verdaderos en necesario hacerlos verosímiles

a los demás para que los acepten voluntariamente y sin violencia. “La razón y el arte

político juntos deben hacer posible el gobierno de la conducta de los hombres.”

(Roiz, 2006).

Bajo esta lógica, es posible decir que la seguridad de los gobernados y de los

gobernados requiere una reconstrucción de la visión y de los objetivos desde la

perspectiva de construir ciudadanos que contrarresten la corrupción en todas sus

vertientes, aunque lejos de la guerra como plantea el Presidente de México Felipe

Calderón, ya que esta busca acabar con el enemigo y ese enemigo son los mismos

habitantes de la sociedad mexicana. Por ello, la visión alterna busca el diálogo,

primero in foro interno, y después en los foros públicos (o viceversa).

El estudio de la práctica político-social denominada corrupción en las democracias

modernas muestra que existe, a pesar de las leyes y construcciones institucionales

para combatirla, el problema y que no hemos logrado resolverlo. Las soluciones que

se han planteado han sido insuficiente y fuertemente ligadas a la creencia de la

vigilancia igual a control, la rendición de cuentas, la transparencia y el acceso a la

información igual a disminución de los actos de corrupción; condiciones de

importancia para resolver las cuestiones inmediatas del problema, pero sin una

construcción de buen gobierno entendida como respeto al ejecutivo, legislativo y

judicial de las personas, no será posible contener su crecimiento.

10

2. Métodos

El objetivo general de esta ponencia es a nalizar los principales estudios sobre la

corrupción y las tipologías construidas por el pensamiento moderno, así como

presentar una visión alterna al estudio enfocada desde la construcción del

ciudadano.

Objetivos particulares:

1.1. Estudiar el proceso histórico-teórico de la construcción del concepto corrupción;

1.2 Analizar cómo se ha intentado reducir la corrupción en Sinaloa a través de sus

tres principales ciudades (Los Mochis, Culiacán y Mazatlán);

1.3. Plantear la reconstrucción del ciudadano y la seguridad del Estado y;

1.4. Conocer la percepción ciudadana sobre corrupción en las tres ciudades

mencionadas

Respecto al método, el primer paso de la investigación, fue la revisión bibliográfica

y hemerográfica (histórica y actual) sobre la temática de democracia y corrupción.

En un segundo proceso, se revisó la Encuesta Nacional de Corrupción y Buen

Gobierno de 2001 al 2007, realizada por Transparencia Mexicana y que llevó a la

creación del Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno (Transparencia

Mexicana; 2001, 2003, 2005 y 2007).

A partir de la revisión de estos datos, se construyó por los autores una encuesta

que intenta dar mayor información sobre la percepción de la ciudadanía en materia

de corrupción. Dicha encuesta de percepción ciudadana fue aplicada durante los

meses de marzo-abril 2010 del presente año en las tres ciudades antes

mencionadas. En un proceso posterior, se pasó a la sistematización, revisión y

11

análisis de las respuestas obtenidas por parte de la ciudadanía sinaloense, de lo

cual se obtuvieron los siguientes resultados:

3. Percepción ciudadana sobre corrupción en el Estado de Sinaloa

El caso Sinaloa en materia de corrupción, los estudios realizados por Transparencia

Mexicana (TM) a través de la Encuesta Nacional de Corrupción y Buen Gobierno

(ENCBG) del 2001 al 2007, muestran cifras poco alentadoras para el Estado.

Por ejemplo, el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno por Entidad

Federativa(Transparencia Mexicana, 2007),3 muestra que en el 2001 el índice era

de 7.8 (puesto 22), en el 2003 de 5.5 (puesto 12), en el 2005 de 6.6 (puesto 10) y

para el 2007 subió a un 8.1 (puesto 19) (Transparencia Mexicana, 2005; Íbídem,

2007).Indicador que al igual que el IPC pareciera mostrar deficiencias en su

aplicación por cuestiones de percepción ciudadana, dado que a partir de la creación

de la Ley Estatal de Acceso a la Información Pública del Estado de Sinaloa en el

2002, se muestran cifras alentadoras ya que del 2001 al 2005 se avanzó en el

ranking nacional de ser el puesto 22 al 10, empero, con la utilización y aplicación de

la ley, los escándalos de corrupción mostrados por la misma área encargada del

combate a este problema como lo es la Comisión Estatal de Acceso a la Información

Pública del Estado de Sinaloa, el crecimiento de los asesinatos dolosos y la

incapacidad del Estado para combatir a la delincuencia organizada, por mencionar

algunos sucesos, se dio un retroceso de 9 escaños para el 2007 en el ranking

nacional.

3 El INCBG se forma a partir de la división del número de veces que se dio mordida en 35 servicios entre el número de veces que fueron utilizados los 35 servicios de manera correcta, multiplicado por cien.

12

Otro caso Estatal que puede mostrar las deficiencias y la volatilidad de la percepción

ciudadana sobre el tema es el de Querétaro, para el 2001 se encontraba en el

puesto 24, en el 2003 en el puesto 18, en el 2005 pasa a ser el Estado con menos

percepción de la corrupción y en el 2007 pasa a ser el 13. Colima, por su parte en el

2001 ocupa el puesto 1, en el 2003 el 3, en el 2005 el 15, y para el 2007 vuelve a

ocupar el puesto menos corrupto al igual que en el 2001 (Ídem).

Al analizar estados de la República con similar tamaño poblacional que Sinaloa,

entre 2.5. millones y 3 millones de habitantes, como lo son Sonora, San Luis Potosí,

Hidalgo y Coahuila, también es posible ver esta inconsistencia de los estudios de

Transparencia Mexicana, como se muestra en la gráfica 1.

Gráfica 2: Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno (2001-2007). Estados con

población entre 2.5 y 3 millones de habitantes.

Fuente: Transparencia Mexicana. Encuesta Nacional de Corrupción y Buen Gobierno (2001-2007).

22

1210

19

68

4

87

27

1012

15

4

29

14

4

79

20

0

5

10

15

20

25

30

35

2001 2003 2005 2007

Pu

esto

oto

rgad

o p

or

Tra

nsp

aren

cia

Mex

ican

a

Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno (2001-2007). Estados con población entre 2.5 y 3 millones de habitantes en el 2010

SINALOA

SONORA

SAN LUIS POTOSÍ

HIDALGO

COAHUILA

13

La gráfica 2 muestra esta volatilidad de la percepción ciudadana en estos cinco

estados de la República. Bajo esta lógica, los estudios sobre corrupción al interior

del país muestran deficiencias para entender el fenómeno, ya que pareciera que la

percepción sobre el tema es muy volátil; si existen escándalos de corrupción ese

año la ciudadanía considera que su gobierno es muy corrupto, si el tema se olvida

no es corrupto, ya que sería casi imposible que una burocracia cambiara entre el

2001 y el 2007 en esa magnitud su forma de atender a la sociedad y ser corrupto o

no serlo en un periodo tan corto.

En base en esta ausencia de estudios del 2007 al 2010 y a su ves la volatilidad del

tema por parte de la ciudadanía, se llevó a cabo la encuesta “Corrupción y

Democracia en Sinaloa: Caso estudio de Los Mochis, Culiacán y Mazatlán” con el

apoyo del Programa de Fortalecimiento y Apoyo a Proyectos de Investigación

Convocatoria 2009-2009 de la Universidad Autónoma de Sinaloa.

La encuestas sobre Democracia y Corrupción 2010, fue aplicada aleatoriamente a

381 ciudadanos mayores de edad en diferentes sectores de la ciudades de Los

Mochis (121 personas), Culiacán (127 personas) y Mazatlán (133). Las personas

encuestadas tuvieron una media de edad de 31.21 años, las ocupaciones de dichas

personas fueron diversas entre las que destacan:

14

Gráfica 3: Promedio por ocupación.

Fuente: Encuesta Democracia y Corrupción 2010, Universidad Autónoma de Sinaloa, PROFAPI

2009-2010.

La gráfica 3, muestra la diversidad de ocupaciones de las personas entrevistadas en

las tres ciudades que componen el estudio, la única ocupación que sobresale es el

empleado privado que representa el 34 por ciento, que se refiere a empleado de

empresa privada. Tanto la media de edad de las personas como la diversidad

ocupacional de los mismos muestra que la aplicación de la encuesta logró el

objetivo de entrevistar sólo personas mayores de edad (ciudadanos) y aleatoria

(diferentes profesiones y niveles de ingreso).

Una de las principales preguntas realizadas fue la opinión acerca de las causas de

la corrupción en su ciudad y en el Estado de Sinaloa, a lo que los ciudadanos

respondieron lo siguiente:

15%

34%

13%

4%

12%

4%

2%0% 16%

Promedio por ocupación

Empleado Público

Empleado privado

Estudiante

Autoempleado

Ama(o) de Casa

No tiene empleo

Jubilado o pensionado

Incapacitado para trabajar

No contestó

15

Gráfico 4: Opinión de las causas de la corrupción en su ciudad y su Estado


2009-2010.

Los resultados obtenidos al analizar la gráfica 4, muestra que alrededor del 35 por

ciento, tanto en la ciudad como en el Estado cree que el problema es que los

políticos y los funcionarios son corruptos, empero, también se obtuvo que alrededor

del 25 por ciento de los encuestados perciben que uno de los principales problemas

de la corrupción es la falta de educación; lo que lleva a la conclusión al

interrelacionar estas dos observaciones, es posible pensar que con una educación

que ayude a la creación de ciudadanos podrá evitar la corrupción de los funcionarios

y políticos.

Otra de los resultados importantes es la percepción de los individuos sobre la

esperanza de acabar con la corrupción, a los que las personas respondieron que es

muy poco probable como se muestra en la gráfica 5.

0

20

40

60

80

100

120

140

Estado?Ciudad?

Nú

mer

os

tota

les

de

las

tres

ciu

dad

es

En su opinión ¿por qué existe la corrupción en su...?

Porque los políticos y los funcionarios soncorrupctos

Porque todos los sinaloenses con corruptos

Porque las leyes no se cumplen

Porque las leyes fueron hechas para elprovecho de los podesos

Porque falta educación

Otro (especifique)

No sabe

No respondió

16

Gráfica 5: Esperanza por acabar con la corrupción en el Estado


2009-2010.

La gráfica 5, muestra que cerca del 70 por ciento de las personas consideran que

acabar con la corrupción es poco posible o nada posible y sólo un 30 por ciento

considera que ello será posible o muy posible, lo quemuestra poca esperanza y

confianza en las autoridades, en los métodos que se han utilizado para combatirla y

en las personas que participan en las corruptelas.

Así como estos resultados obtenidos, se han identificado al momento diferencias

entre la percepción sobre la ciudadanía y sobre qué institución social es

considerada como la más corrupta como se muestra en la Gráfica 6.

0

10

20

30

40

50

60

Los Mochis Culiacán Mazatlán

En su opinión ¿acabar con la corrupción en el estado es...?

Muy posible

Posible

Poco Posible

Nada posible

NR

17

Gráfica 6: Niveles de corrupción en las instituciones Estatales


2009-2010.

La gráfica 6, muestra que los ciudadanos de Los Mochis, Culiacán y Mazatlán

consideran que las instituciones con mayor nivel de corrupción es el gobierno, el

sistema de impartición de justicia, los ciudadanos, los sindicatos y las cárceles; los

que muestran nivel medio de percepción de la corrupción son las instituciones

religiosas, las empresas y los medios de comunicación; las únicas instituciones que

cuentan con bajo nivel de percepción de la corrupción son las instituciones

religiosas y las empresas. Por ello, es posible pensar que el sector público y la

ciudadanía son las que cuentan con menor confianza institucional y con mayor

percepción de la corrupción y, a su vez, los que cuentan mayor confianza son

instituciones con poco o nulo carácter democrático (instituciones religiosas y

empresas).

050

100150200250300350400a) En el gobierno

b) En el sistema deimpartición de

justicia

c) En las grandesempresas

d) En los sindicatos

e) En las cárceles

f) En los medios decomunicación

g) Entre losciudadanos

h) En lasinstituciones

religiosas

¿Cuánta corrupción crees que hay en...?

Alto

Medio

Bajo

18

Otra de los datos a resaltar, es que cuando se le preguntó al ciudadano: Por lo

general, ¿en dónde diría que se inicia la corrupción, en el funcionario que solicita o

en el ciudadano que insinúa?, se obtuvo en las tres ciudades que cerca de la mitad

de las personas (el 51 por ciento) considera que la corrupción inicia tanto en el

funcionario público como en el ciudadano), el 31 por ciento considera que la

corrupción inicia sólo con el ciudadano, el 10 por ciento considera que la corrupción

es problema del funcionario y sólo el 1 por ciento respondió que ya se sabe como

funciona el sistema y cuanto hay que pagar, como se muestra en la gráfica 7.

Gráfica 7: En dónde inicia la corrupción


2009-2010.

En la Gráfica 6, se muestra esta percepción de corresponsabilidad entre quién inicia

la corrupción y quién la sigue, es decir, la ciudadanía considera que más de la mitad

10%

37%51%

1%

1%

En dónde inicia la corrupción desde el punto de vista sinaolense

En el funcionario

En el ciudadano

AMBOS

YA SE SABE COMO FUNCIONA EL SISTEMA Y CUANTOHAY QUE PAGAR

NR

19

de los actos de corrupción inician o por el ciudadano que lo ofrece o por el

funcionario que lo solicita. Por ello es posible pensar que existe una conciencia de la

acción infractora, sin embargo, en cada una de las tres ciudades esta misma

pregunta arroja datos diferentes como se muestra en la Gráfica 7

Gráfica 8: En dónde inicia la corrupción por Ciudad.


2009-2010.

Al analizar la gráfica 8, es posible observar que en la ciudad de Los Mochis, es

donde se considera menor responsabilidad compartida (51.26 por ciento), le delega

menor responsabilidad al funcionario (10.08 por ciento) y el ciudadano muestra una

mayor responsabilidad ante la corrupción (36.98 por ciento). En el caso de Culiacán,

se observa una tendencia diferente, en la cual la responsabilidad compartida es la

que más respuestas obtuvo (69.6 por ciento), sólo el 10.4 por ciento piensa que es

responsabilidad del funcionario y el 16.8 por ciento cree que la ciudadanía es la

responsable. En Mazatlán permanece una tendencia similar a la de Los Mochis, en

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

En el funcionario En el ciudadano AMBOS YA SE SABECOMO

FUNCIONA ELSISTEMA Y

CUANTO HAYQUE PAGAR

NR

12

44

61

1 1

13

21

87

40

15

43

70

2 2

En dónde Inicia la corrupción por Ciudad

Los Mochis

Culiacán

Mazatlán

20

dónde el binomio ciudadano-funcionario representan poco más de la mitad de las

respuestas (53.03 por ciento), el ciudadano (32.58 por ciento) y el funcionario (11.36

por ciento).

Las instituciones que se estudiaron para calificarlas en nivel de corrupción fueron las

siguientes: Políticos, jueces, diputados, empresarios, lideres sindicales,

comerciantes, burócratas, periodistas, maestros, sacerdotes, policías y agentes

tránsitos y, militares. La calificación que obtuvieron se basó en una escala del 1 al

10, en donde 1 es “poco o nada corrupto” y 10 “muy corrupto”, de ahí se hizo una

categorización en la cual del 1 al 3 se consideraron bajo nivel de corrupción, del 4 al

7 medio nivel de corrupción y del 8 al 10 como alto nivel de corrupción. Los datos

obtenidos se muestran en la gráfica 9.

Gráfica 9: Niveles de corrupción en las instituciones Estatales


2009-2010.

050

100150200250300350400a) Los políticos

b) Los jueces

c) Los diputados

d) Los empresarios

e) Los líderessindicales

f) Los comerciantes

g) Los burócratas

h) Los periodistas

i) Los maestros

j) Los sacerdotes

k) Los policías yagentes de tránsito

l) Los militares

Nivel del corrupción en las instituciones

Alto

Medio

Bajo

21

La media aritmética obtenida de nivel alto de corrupción fue de 277.67 de

calificación, las instituciones que lograron permanecer por debajo de esta fueron los

periodistas con 188 puntos, los sacerdotes con 190 puntos, los comerciantes con

199, los maestros de todos los niveles con 226 puntos, los empresarios con 244

puntos y los militares con 261 puntos; todos ellos, con excepción de los maestros y

los militares, instituciones fuera del aparato Estatal. Los que se mantuvieron por

encima de la media fueron los políticos con 360 puntos, los diputados con 357, los

policías y agentes tránsitos con 347 puntos, los jueces con 346 puntos, los

burócratas con 320 puntos y los lideres sindicales con 294 puntos. Lo que parece

mostrar esta percepción, es que todos aquellos que se encuentran dentro del

aparato del Estado, son considerados por la sociedad sinaloense como muy

corruptos, preocupación que es necesario considerarla para avanzar en esta

materia.

La media aritmética obtenida de nivel medio de corrupción fue de 78.75 de

calificación, los que se mantuvieron por debajo de esta media fueron, lógicamente,

aquellos que son considerados con alto nivel de corrupción: Políticos con 12 puntos,

los diputados con 21 puntos, los policías y agentes tránsitos con 18 puntos, los

jueces con 25 puntos, los burócratas con 48 puntos y los lideres sindicales con 64

puntos; y los que se mantuvieron por encima de esta media son los considerados

por debajo de la media del nivel alto de corrupción que son: Los periodistas con 147

puntos, los sacerdotes con 121 puntos, los comerciantes con 145, los maestros de

todos los niveles con 154 puntos, los empresarios con 89 puntos y los militares con

101 puntos.

22

En el caso del nivel bajo de corrupción la media aritmética fue 14.33, al igual que el

nivel medio, los que se mantuvieron por debajo de esta media fueron los políticos

con 2 puntos, los diputados con 3 puntos, los policías y agentes tránsitos con 3

puntos, los jueces con 5 puntos, los burócratas con 2 puntos, los lideres sindicales

con 3 puntos y se les unieron los empresarios con 13 puntos y los militares con 9

puntos; y los que permanecieron por arriba de esta media fueron los periodistas con

24 puntos, los sacerdotes con 56 puntos, los comerciantes con 15 y los maestros de

todos los niveles con 37 puntos.

Bajo esta lógica, los que permanecen por encima de la media del nivel alto, son los

que tienen mayor descrédito en la sociedad sinaloense, y los que permanecen por

encima de la media de nivel medio y bajo son los que obtienen mayor crédito por

esta sociedad.

23

Reflexión Final

Es indudables los avances democráticos que se han presentando en los diferentes

países latinoamericanos en los últimos veinte años, incluyendo a México y, en

particular al Estado de Sinaloa. Sin embargo, pareciera que se han creado

gobiernos inestables y cómplices de diferentes actores que producen y reproducen

la corrupción.

En la comparación con los países latinoamericanos presentados en este estudio, se

observa que durante el 2010 la percepción ciudadana en México muestra una

desconfianza en sus instituciones y ser más adeptos a los procesos de corrupción

que Brasil y Colombia; y nos encontramos poco por encima de Argentina. En este

sentido, la preocupación por los estudios y el combate a este mal de la sociedad

debiera ser una de las prioridades del país.

También, el dato alarmante que durante el periodo comprendido entre el año 2008 y

2010, aún con la reducción de países estudiados por Transparencia Internacional,

México cayó 26 escaños en el IPC (véase gráfica 1), ello podría interpretarse como

una desconfianza en las políticas emprendidas por el gobierno federal y, en

particular, la política prioritaria del país: la guerra contra la delincuencia organizada,

que ha llevado la violencia y se han aumentado los delitos denominados de alto

impacto a estados de la República en donde antes era nula o, cuando menos,

mínimo el problema.

24

Para Sinaloa, se observa una relación entre las dos principales razones que la

ciudadanía considera para la que existe la corrupción, que son la culpabilidad del

político y funcionario y la educación, como se muestra en la gráfica 4. Por ello, es

posible pensar que al aumentar la educación de la ciudadanía (que son los que al

final se convierten en funcionarios y políticos) será posible disminuir la corrupción,

aunque este argumento quede a manera de hipótesis.

La enseñanza de la ciudadanía, se convierte en un pieza fundamental para la

convivencia en las democracias, ello es una tarea de todos y que los gobiernos

como focos de atención de las personas y de los medios de comunicación no han

atendido con la suficiente seriedad que el tema requiere; pareciera que ellos mismos

no son capaces de adquirir una parte de esta responsabilidad educadora.

De las instituciones y profesiones evaluadas, las que obtuvieron menor calificación

(mayor índice de corrupción) en el estudio del Estado de Sinaloa son el sistema de

impartición de justicia, los sindicatos, las cárceles, la política, los diputados, los

policías, agentes tránsitos y los burócratas; todas ellas instituciones y profesiones

del aparato público y, además, son las que, cuando menos deberían, estar más

cercanas a la población para la protección de los derechos y las garantías

individuales y laborales, por ello, es posible pensar que la ciudadanía sinaloense

cuenta con una desconfianza ante este sector de la población.

Las instituciones y profesiones que logran estar en niveles medios y bajos de

percepción de la corrupción fueron las instituciones religiosas, las empresas y los

medios de comunicación,los comerciantes, los maestros de todos los niveles

educativos, los empresarios y los militares; todos ellas, con excepción de los

25

maestros y los militares, instituciones fuera del aparato Estatal y ninguna de estas

instituciones ni profesiones son democráticas. En este sentido, las instituciones de

carácter democrático han resultado con baja confianza, y aquellas con bajos niveles

de democracia obtuvieron niveles mayores de confianza ciudadana; preocupación

que es necesario considerarla para avanzar en materia de democracia, educación y

combate a la corrupción.

El estudio de la práctica político-social denominada corrupción en las democracias

modernas muestra que existe, a pesar de las leyes y construcciones institucionales

para combatirla, el problema y que no hemos logrado resolverlo. El presente trabajo,

pretende convertirse en un apoyo a las alternativas de estudio sobre la relación

ciudadanía-corrupción. Las soluciones que hemos planteado han sido insuficiente y

fuertemente ligadas a la creencia de la vigilancia igual a control, la rendición de

cuentas, la transparencia y el acceso a la información igual a disminución de los

actos de corrupción; condiciones de importancia para resolver la cuestiones

inmediatas del problema, pero sin una construcción o reconstrucciónde una

ciudadanía participativa, deliberativa, asertiva, con fuertes creencias en la

democracia, pareciera no lograr resolver o disminuir el problema.

26

Bibliografía

Banco Mundial (2000). Anticorruption in transition. A contribution to thepolicy debate,

World BankOrganization, Washington, D. C.

Bobbio, Norberto, Matteucci, Incola y Pasquino, Gianfranco (2002). Diccionario de

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____________________ (2007). Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno

por Entidad Federativa 2007, Transparencia Mexicana, México, D.F.

IX Congreso Internacional de Análisis Organizacional

“Cambio Organizacional y Responsabilidad Social: repensando las organizaciones”

Aprendizaje Organizacional en el Sector Público. Caso: Administración Descentralizada

del Estado de Sonora

Mesa de Trabajo: Políticas Públicas desde la perspectiva organizacional

Modalidad de la Ponencia: Resultados preliminares de investigación en proceso

M.D.O. Claudia Manjarrez Peñúñuri, [email protected]

Maestra de Tiempo Completo. Universidad de Sonora, Campus Nogales.

Carretera Internacional #4372 Col. Parque Industrial Nuevo Nogales C.P. 84094

Teléfono: 01 631 32 0 77 34/35

M.A.P. Fca. Cecilia Encinas Orozco, [email protected]

Maestra de Tiempo Completo. Universidad de Sonora, Campus Nogales.


Teléfono: 01 631 32 0 77 34/35

M.A. Concepción Cruz Ibarra, [email protected]

Maestra de Asignatura. Universidad de Sonora, Campus Nogales.


Teléfono: 01 631 32 0 77 34/35

San Luis Potosí, S.L.P., México 16-18 de Noviembre de 2011

Contenido

Resumen 1

Introducción 2

Enfoque teórico 6

1. Aproximación al Aprendizaje Organizacional

1.1. Aprendizaje y Conocimiento

1.2. El contexto organizacional

6

6

7

2. Del aprendizaje individual al organizacional

2.1. Principales teorías del Aprendizaje Organizacional

2.2. Organizaciones que aprenden / inteligentes

8

9

10

3. Gestión Pública

3.1. Nueva Gerencia Pública

3.2. Instituciones que aprenden

11

12

12

Objetivo 14

Método 15

Resultados 17

Conclusiones 21

Referencias 22

1

Resumen

El presente estudio de tipo exploratorio, muestra los resultados preliminares obtenidos a través de un acercamiento realizado para identificar la orientación hacia el aprendizaje organizacional en cinco organismos descentralizados del gobierno estatal del Estado de Sonora; utilizando el Modelo de Organización que Aprende (MOA) propuesto por Trujillo (2006) el cual, consta de diez variables que inciden para que una organización promueva el aprendizaje.

Palabras clave: Aprendizaje Organizacional, Nueva Gestión Pública, Organizaciones inteligentes.

2

Introducción

La influencia de las organizaciones sobre la sociedad es evidente, las decisiones que

se tomen dentro, tiene diversos efectos sobre los sectores de la misma; de igual forma,

la eficiencia de las organizaciones puede determinar la calidad de vida y el equilibrio de

la sociedad; por lo que el estudio de las mismas resulta no solo interesante sino

fundamental. Pero no solo vivimos en un mundo de organizaciones, también vivimos en

un mundo de instituciones, las cuales están presentes en los diversos espacios

sociales y son parte estructurante de la vida del individuo y la sociedad.

En la actualidad más que antes, las organizaciones e instituciones que conforman la

administración pública tienen como reto lograr un excelente desempeño del sistema,

sus recursos, actores y procesos en beneficio de la sociedad. Sin embargo, en los

últimos tiempos las nuevas orientaciones en la gerencia pública, los cambios sociales,

los retos mundiales y exigencias de la ciudadanía hacen indispensable buscar formas

de organización y trabajo que permitan lograr una mayor eficiencia, valor añadido y

pertinencia en las acciones y programas del sector público.

Como señalan Arellano y Cabrero (2000) desde políticas masivas de privatización

hasta francos programas de reestructuración global de los aparatos gubernamentales,

la idea sustantiva que aparece actualmente, es que los gobiernos deben convertirse en

espacios altamente eficientes, compactos y con un mayor grado de responsabilidad

frente a la sociedad.

En este sentido, la gestión pública como disciplina ha probado que la teoría de la

organización, el estudio de la burocracia y el enfoque político clásico no son suficientes

3

y deben buscarse formas de análisis alternativas que permitan entender la acción de

las diversas organizaciones públicas. Todo ello desde un espacio más bien

administrativo, tratando de dejar de lado el aspecto politizado.

La importancia de las organizaciones del sector público no es nueva, ya que es a

través de ellas que la institución pública actúa tanto en la gestión de bienes públicos

como en su custodia y preservación, y por tanto actúan en espacios que superan lo

estrictamente administrativo y lo meramente normativo, es entonces más que una

estructura organizacional, se refiere también a un conjunto de principios, prácticas

sociales y públicas consolidadas y aceptadas por los ciudadanos con la labor de

custodiar el bien público y las acciones que de allí se derivan, se traducen en la

generación de procesos de diálogo, aprendizaje y formación con los ciudadanos.

En este sentido, al hablar de las instituciones de la administración pública se hace

necesario señalar la función del estado, el cual, debe asegurar a los ciudadanos de la

Nación el bienestar común, garantizando todos sus derechos y garantías proclamados

en la Constitución Nacional, administrando la cosa pública. Así, el estado es una

organización dotada de poderes, atribuciones, recursos e instrumentos de gobierno que

garantizan el desenvolvimiento, progreso y desarrollo de la sociedad. El estado tiene a

su cargo la seguridad de la vida colectiva y que la pluralidad social tenga el sistema de

instituciones que encaucen los problemas, carencias y expectativas de los ciudadanos.

En base a estas expectativas de desempeño, el estado es una organización que puede

mejorar sus capacidades institucionales, las cuales incluyen la calidad de los resultados

que genera. En la visión contemporánea, el estado tiene ante sí, realidades que

modifican no solo la óptica de los problemas sino los tipos de solución que conviene

4

aplicar en razón de su factibilidad. Ante el auge de los espacios públicos el estado

redefine su misión en la sociedad, con el fin de responder con mayor eficacia a lo que

de él se espera.

En este contexto se consideró necesario estudiar el comportamiento y orientaciones de

las organizaciones e instituciones del estado para conocer si están en posibilidad de

responder a las necesidades y contextos actuales que permitan el cumplimiento del

estado.

Particularmente, este estudio surgió con la idea de enfocarse en un tipo particular de

organizaciones: Los Organismos Públicos Descentralizados (OPD) ya que desde su

origen, la idea para la administración pública descentralizada o paraestatal es permitir

al estado contar con estructuras más agiles que atiendan asuntos en áreas

estratégicas o prioritarias. Para ello, se les ha dotado de personalidad jurídica y

patrimonio propios, con lo que podemos pensar se les permite una mayor capacidad

para cambiar y adaptarse a las nuevas exigencias sociales.

En el Estado de Sonora, al igual que en muchos otros, el proceso de modernización de

la administración pública ha impactado a sus organismos y dependencias, donde se ha

tratado de contar con una orientación hacia estructuras menos verticales, aplicando

sistemas de gestión de la calidad, utilizando el enfoque de planeación estratégica y

prospectiva; en general, podríamos decir que ha habido un esfuerzo por cambiar y

mejorar la administración pública. Sin embargo, se hizo necesaria una revisión del

estado actual de dichas organizaciones para saber si aún prevalece en ellas el modelo

tradicional de las organizaciones públicas en México, el cual parte de una visión del

Estado como ente unilateral y omnipresente. Modelo que indujo a la formación de

5

estructuras organizacionales en forma piramidal con un diseño vertical, infinidad de

estratos jerárquicos, alto grado de formalización y rigidez en la asignación de roles y

funciones o bien; si son parte del nuevo modelo organizacional donde la eficiencia y

capacidad de adaptación vienen de la gestión del conocimiento volviéndolas lo que

Senge (2006) denomina organización inteligente.

Ante estos cambios y retos en el sector público, se identificó como oportunidad más

que problema de investigación abordar el aprendizaje organizacional en el contexto del

sector público, además de que no existen tampoco estudios en una entidad específica,

como Sonora. Para tener un acercamiento al tema, este estudio se planteó como

exploratorio, bajo el paradigma cualitativo, con la idea de identificar y profundizar en

las diversas variables que lo componen. Como participantes se seleccionaron seis

Organismos Descentralizados del Gobierno del Estado de Sonora, procurando

estratégicamente que fueran de diferentes sectores para obtener representatividad.

Trabajar solo con organismos descentralizados es parte de las limitaciones del estudio

pues quedan fuera los fideicomisos públicos, las empresas de participación estatal y

obviamente la administración centralizada. De igual manera podríamos considerar que

la transversalidad del estudio se consideró como limitación pues no podemos medir la

evolución en el desempeño de estos organismos.

Valorar la orientación hacia el aprendizaje organizacional de este tipo de organismos se

convirtió entonces en el objetivo principal del estudio y se basó en el Modelo de

Organización que Aprende propuesto por Trujillo (2006), el cual contempla diez

variables que inciden para que una organización aprenda, además de valorar la

conversión del aprendizaje del individual al organizacional a través de un cuestionario

6

autocompletado. Sin embargo, al estar en curso aún la investigación sólo se presentan

resultados de las diez variables, de cinco organismos. Resta por aplicar el cuestionario

al último de los organismos invitados que es el más grande por la cantidad de personas

que agrupa; así como valorar la conversión del conocimiento individual al

organizacional, además de hacer análisis de contenido de los documentos normativos

de los organismos y concluir finalmente sobre los resultados.

Revisión literaria o enfoque teórico

1. Aproximación al Aprendizaje Organizacional

Como señalan Trujillo y Rodríguez (2006) el paradigma del aprendizaje en el campo

organizacional ha experimentado un avance exponencial, particularmente a partir de la

década de los 80, surgiendo una gran variedad de posturas con respecto a las

características que debe poseer una Organización que Aprende entre las que se

distinguen la de Senge, Garvin, Marquardt y Örtenblad, entre otros. Algunas hacen

hincapié en los niveles de aprendizaje, otras coinciden en relacionar el aprendizaje con

el cambio y otras relacionan la ideología de las Organizaciones que Aprenden con la

calidad.

Antes de profundizar en el aprendizaje organizacional, se considera necesario hablar

de dos conceptos que conforman este constructo, aprendizaje y organizaciones.

7

1.1. Aprendizaje y conocimiento

Tintoré (2010) aborda en su tesis doctoral citando a Cárdenas (2008) la idea de que un

tipo de aprendizaje, que beneficia a su vez el aprendizaje organizacional, es el

denominado aprendizaje activo, el cual hace posible que las personas aprendan

efectivamente al asumir las dificultades y problemas de las situaciones del mundo real,

resolviendo dichas situaciones de una manera más efectiva y eficaz. Para lograrlo es

necesario que se den algunos componentes como el compromiso hacia el aprendizaje,

la cultura de preguntar y escuchar, la existencia de una figura que aliente el aprendizaje

(coach/ instructor), existencia de un grupo/ equipo de aprendizaje, entre otros.

Pero no solo es importante lograr conocimiento y aprendizaje individual o en pequeños

grupos, sino que la organización en forma sistemática, logre generar, fomentar y

gestionar conocimiento y lo incorpore al aprendizaje de la organización. En este sentido

Zapata (2008) define el conocimiento como una mezcla fluida de experiencia

estructurada, valores, información contextual e interiorización experta que proporciona

un marco para la evaluación e inserción de nuevas experiencias en las actividades

desarrolladas dentro de la organización.

1.2. El contexto organizacional

Hablar de organización y hablar de aprendizaje supone introducirse en campos de

estudio diferentes. Silverman citado por Harmon & Mayer (1999) afirma que las

organizaciones son instituciones sociales con ciertas características especiales: son

creadas de modo consciente en un momento determinado; sus fundadores les han

dado metas que suelen ser importantes, sobre todo como símbolos legitimadores; la

8

relación entre sus miembros y la fuente de autoridad legítima está relativamente bien

definida, aunque a menudo esta última está sujeta a discusión y a un cambio planeado.

La influencia que tienen en nuestra vida es innegable, nacemos, nos educamos, nos

divertimos e incluso cuando fallecemos requerimos de las organizaciones. Pero

también como señala De la Rosa (2002) son parte estructurante y determinan nuestra

calidad de vida, las instituciones, las cuales están presentes en los diversos espacios

sociales.

2. Del Aprendizaje individual al organizacional

Tintoré (2010) comenta que la mayoría de las contribuciones en el campo (del

aprendizaje organizativo) parecen estar de acuerdo en que no es posible hablar sobre

aprendizaje organizativo porque sería una cosificación, que daría a las organizaciones

cualidades antropomórficas. Por consiguiente, actualmente se acepta que el

aprendizaje organizativo es producto del aprendizaje individual.

Las organizaciones como entidades abstractas no pueden aprender; solo aprenden los

seres vivos; sin embargo, transferimos a un nivel superior lo que es propio de las

personas. Por similitud, decimos que las organizaciones aprenden cuando la ejecución

de tareas que sus miembros ejecutan individual o colectivamente mejora

constantemente, ya sea porque los procedimientos internos se mejoran y/o porque la

interrelación entre los objetivos, los recursos y el sistema relacional se hace, a nivel

organizativo, menos disfuncional. (Gairín, 2000) citado por Tintoré (2010).

Zapata (2008) señala que las organizaciones requieren aprender de sus éxitos y

fracasos de una forma eficaz y rápida. En las organizaciones que aprenden los

individuos, los grupos y equipos deben participar continuamente en nuevos procesos

9

para adquirir, capturar, transferir y utilizar el conocimiento. Donde el aprendizaje no

ocurre de manera aislada del desempeño de los miembros de la organización. Es un

proceso integral que permite trabajar con actividades que serán transferidas a los

individuos y grupos para la mejora de procesos y la consecución de sus metas.

“Las organizaciones sólo aprenden a través de individuos que aprenden. El aprendizaje

individual no garantiza el aprendizaje organizacional, pero no hay aprendizaje

organizacional sin aprendizaje individual”. (Senge, 2005)

2.1. Principales teorías del aprendizaje organizacional

Dos grandes representantes del aprendizaje organizativo y de las organizaciones que

aprenden (términos que en ocasiones se usan de forma indistinta pero que se han ido

separando) son Argyris y Schön, y Peter Senge.

La teoría que presentan Argyris y Schön es una teoría orientada a la práctica en la que

tratan de explicar cómo se genera aprendizaje productivo en una organización real y

cómo ayudar a que tenga lugar ese proceso. La base de su teoría la encontramos en

tres publicaciones: Organizational Learning: A theory of action perspectiva;

Organizational Learning II: Theory, Method and Practice y On Organizational Learning.

Tintoré (2010) comenta que Argyris y Schön (1978) definen el aprendizaje como la

detección y corrección del error y distinguen entre aprendizaje simple (detectar sin

cuestionar las políticas) y aprendizaje doble (cuestionar y cambiar las condiciones de

gobierno para conseguir los resultados deseados). Su principal objetivo es ayudar a las

organizaciones a desarrollar aprendizaje de doble bucle porque es el que produce

resultados a largo plazo. El primer tipo de aprendizaje supone seguir las rutinas sin

10

cuestionarlas. No significa a priori ningún riesgo para el individuo ni para la

organización y permite un mayor control. El segundo supone mayor creatividad y

reflexión sobre la naturaleza de las decisiones, su bondad o maldad.

En cuanto a la teoría de Senge, está basada en su obra La quinta Disciplina, donde

señala que existen cinco disciplinas que contribuyen para hacer una organización

inteligente. Este autor, sus colaboradores y asociados creen que las organizaciones

aprenden al desarrollar las cinco disciplinas, en especial el pensamiento sistémico que

supone salir de lo particular para ocuparse de las necesidades de toda la organización.

Los cambios en los modelos mentales de cada individuo tienen influencia en los

modelos mentales de la organización y por lo tanto en su aprendizaje. Para llegar a

cambios organizativos, los autores en torno a Senge destacan la importancia del

diálogo y el trabajo en equipo.

2.2. Organizaciones que aprenden/inteligentes

Trujillo y Rodríguez (2006) proponen su "Modelo de Organización que Aprende" (MOA)

el cual se configura a través de dos componentes esenciales: un Circuito del flujo del

conocimiento a través del aprendizaje y los Facilitadores que permiten el movimiento

de dicho circuito para que trascienda a lo largo y ancho de la organización. El Circuito,

denominado "Conocimiento-Aprendizaje Organizacional" (CAO) se fundamenta en el

Ciclo de Aprendizaje de Kolb (1976) y en el Proceso de Conversión del Conocimiento

propuesto por Nonaka y Takeuchi (1995). Al fusionarlos en un modelo único y al

fortalecerlo con ciertos elementos Facilitadores, Trujillo y Rodríguez pretenden mostrar

cómo el aprendizaje individual llega a convertirse en organizacional al transformar el

conocimiento tácito en explícito, llegando a construir una Organización que Aprende.

11

Como señala en su tesis doctoral, Trujillo comenta que cuando se articula

constantemente el Ciclo de Aprendizaje (Kolb, 1976), reflejándolo en las actividades

cotidianas, se incrementa la base cognitiva y da la pauta para un aprendizaje

constante. Esto es, se crea un movimiento rotacional que permite que tanto los

individuos como las organizaciones aprendan. La Figura 1 representa el Circuito

"Conocimiento- Aprendizaje Organizacional" (CAO) resultado de la fusión y adaptación

de los modelos anteriormente citados. El aprendizaje se inicia a partir de un práctica

concreta (actuación), la cual es observada al cuestionarse diversas situaciones en

relación al escenario experimentado (reflexión) y en una observación reflexiva se

establece la formación de conceptos (pensamiento), determinando y descubriendo

posibles formas de acción.

El MOA involucra una serie de Facilitadores que fortalecen el movimiento del Circuito

CAO (Figura 1). Así, el liderazgo, el trabajo en equipo, el cambio organizativo, la

innovación, la gestión del conocimiento y la estructura representan los cimientos para

construir una Organización que Aprende. Estos elementos, indispensables en la

articulación de las diferentes rutas del Circuito CAO, deben ser potenciados para lograr

que una organización se mantenga en continuo aprendizaje.

3. Gestión Pública

De acuerdo con Poom (2007) los retos que han implicado la búsqueda de respuestas a

los complejos problemas que enfrenta el Estado han dado elementos para que una

nueva cultura de gestión pública encuentre cabida en las acciones estatales y moldee

las funciones estratégicas, combinando las tareas que derivan de una administración

12

pública menos jerarquizada en la que se da el lugar que corresponde a la política

como guía del diseño de iniciativas que deben ponerse en operación. Así, expresa que

esta nueva cultura de gestión descansa en los hombros del enfoque de la Nueva

Gestión Pública (NGP), y aclara que el enfoque administrativo encuentra sus raíces en

el movimiento mundial de la revolución gerencial en el neoinstitucionalismo económico

y en los enfoques posburocráticos de la administración pública; además de la síntesis

de tres grandes culturas administrativas: a) de la legalidad a la imparcialidad; b) de la

eficiencia y 3) de la flexibilidad.

3.1. Nueva Gerencia Pública

Uvalle citado por Ordaz (2010) señala que la acepción de la gerencia pública tiene su

origen en un sentido que implica la ejecución de funciones adjetivas de la

administración, sustentándose en modelos organizacionales y tecnológicos.

Por otro lado, Arellano & Cabrero (2005) definen que el enfoque de la Nueva Gerencia

Pública (NGP) basa su propuesta en el entendido de que la responsabilidad de ésta se

encuentra ligada a la eficacia y eficiencia de su gestión, y no sólo al cumplimiento de

sus mandatos; busca hacer del gobierno un socio amigable tanto para los ciudadanos

como para las empresas, mejorar la capacidad de administrar de los gestores públicos

y por último, mejorar la productividad y la eficiencia del gobierno. Como se observa en

la tabla 1, existen significativas diferencias entre el enfoque tradicional de

administración y la Nueva Gerencia Pública.

13

Tabla 1.- Diferencias entre la Administración Pública Tradicional vs Nueva Gerencia

Pública

Administración Tradicional Nueva Gerencia Pública

Visión parcial jurídica o técnica Visión de carácter integral

Estado como omnipresente Estado modesto

La legalidad como fundamento de la acción

La legitimidad como fundamento de la acción

Sistema semi abierto Sistema totalmente abierto

Rigidez Organizacional Flexibilidad Organizacional

Plan como requisito burocrático Plan como instrumento de acción

Verticalidad del centralismo en la toma de decisiones

Descentralización como dinámica para la toma de decisiones

Control punitivo y parcial Autoevaluación

Sistema basado en estructuras y procesos formales

Sistema de co gestión

Contexto dinámico Contexto turbulento

Implementación de estrategias para el mantenimiento y la estabilidad del aparato

Implementación de estrategias para el cambio

Compromisos clientelares Negociación y acuerdos como tácticas de acción

Administrador burocrático o tecnocrático Gerente Público

Fuente: Elaborado tomando como base el aporte de Cabrero citado por Ordaz (2010) en el ensayo “La Nueva

Gestión Pública” y aportaciones de las autoras.

3.2. Instituciones que aprenden

En base a todo lo desarrollado anteriormente, reconocemos la necesidad de trasladar

al espacio estatal, los elementos que generan organizaciones capaces de fomentar en

14

sus colaboradores acciones de aprendizaje, gestionarlos para beneficio de la

organización y mejorar los resultados. Es decir, existe la oportunidad de hablar sobre

instituciones que aprenden.

Objetivo

Analizar la orientación hacia el aprendizaje organizacional de los organismos

descentralizados de la administración pública del Estado de Sonora a través del

Modelo Organización que Aprende.

Preguntas de investigación

¿En qué grado están orientadas las instituciones del Sector Público

descentralizadas del Estado de Sonora al Aprendizaje Organizacional?

¿Cuál es el estado actual que guardan las instituciones del Sector Público del

Estado frente al modelo tradicional de las organizaciones públicas en México?

¿Cuáles son las variables del Aprendizaje Organizacional que han logrado un

mayor desarrollo en las instituciones del Sector Público del Estado de Sonora?

¿De qué forma se relaciona la capacidad de respuesta a las exigencias del

entorno del Sector Público con su orientación al aprendizaje organizacional?

¿Cuál es la orientación que sostienen las instituciones del Sector Público frente

a los nuevos escenarios de la gerencia pública?

15

Método

La profundidad del estudio se consideró de tipo exploratorio y el análisis mixto, para

utilizar la observación, el análisis de contenido y un cuestionario autocompletado con

escala de Likert. Para realizar el estudio se utilizó el Modelo de Organización que

Aprende (MOA) propuesto por Trujillo y Rodríguez (2006) quienes se basaron en el

circuito conocimiento-aprendizaje organizacional basado en el ciclo de aprendizaje de

Kolb (1976) y en el Proceso de Conversión del Conocimiento propuesto por Nonaka y

Takeuchi (1995). El avance en la investigación fue significativo, pero de la metodología

propuesta, solo se ha aplicado un cuestionario de 61 preguntas con escala de Likert de

siete niveles estructurado en 11 bloques cada uno con 6 preguntas orientadas a

abordar cada una de las diez variables que se muestran en la Tabla 2, donde la

interacción entre ellos se explica a través del modelo de la Figura 1. Además el

instrumento contempla una pregunta al inicio, bloque 0 y al final, bloque XI, donde

específicamente se solicitó que se calificara a la organización como organización que

aprende con la idea de identificar una variante entre la percepción que se tiene al

momento de iniciar el llenado del cuestionario y la que se tenía al finalizar el llenado del

mismo.

Como participantes en el estudio se seleccionaron seis organismos descentralizados

de la administración pública del estado de Sonora, atendiendo que hubieran sido

creados antes del año 2000, garantizando por lo menos 10 años de vida y que

pertenecieran a diferentes sectores para obtener mayor representatividad. Se

calcularon muestras del personal, con un 95% de confianza. Cuidando la participación

16

de las diferentes áreas, exceptuando a los directores generales. Los resultados aquí

planteados resultan de cinco organismos en los cuales se ha aplicado el cuestionario.

Asimismo, es necesario señalar que este estudio no está concluido y que dentro de la

metodología cualitativa, se contempla realizar análisis contenido de los documentos

normativos de los organismos, del Plan de Desarrollo Estatal y todos los documentos

que rijan la administración pública en esta entidad.

Tabla 2.- Variables de análisis del Modelo de Organización que Aprende

Variables

Innovación Trabajo en equipo Estructura organizativa Aprendizaje individual

Información externa

Información interna Aprendizaje organizacional

Gestión del cambio

Liderazgo Gestión del conocimiento

Fuente: Elaborado en base al Modelo de Organización que Aprende de Trujillo y Rodríguez (2006)

Tabla 3.- Composición de la Administración Pública del Estado de Sonora

Administración Pública del Estado de Sonora

Administración Pública Directa

Secretarías 11

Administración Pública Paraestatal

Organismos Públicos Descentralizados 43

Fideicomisos Públicos 5

Empresas de participación estatal 1

Fuente: Elaborado en base a información del portal oficial del Gobierno del Estado de Sonora, año 2011.

17

Figura 1.- Modelo de Organización que Aprende

Resultados

Resultados

El estudio en sí, ha resultado en un interesante ejercicio. Desde la solicitud para

participar en la investigación se obtuvieron datos interesantes, pues, contrariamente al

pensamiento de que este tipo de instituciones estarían cerradas a ser evaluadas en el

tema del aprendizaje organizacional, por el contrario, mostraron una disposición muy

abierta e interesada por el tema, la investigación y por brindar las facilidades para

llevarse a cabo. Como ya se señaló la escala con la cual evaluó el personal los

18

factores del aprendizaje en su organización iba de 1 como las acciones nunca

realizadas hasta 7 como siempre realizadas.

Figura 2 Promedios por Organismo Público Descentralizado

Fuente: Elaboración propia

Como se observa en la tabla 4, ningún organismo de los considerados, superó el nivel

5, lo que nos puede indicar que no hay ningún factor que se desarrolle siempre. Sin

embargo es también relevante destacar que tres de ellos sobresalen por encima del

nivel cuatro, lo cual puede ser considerado como una tendencia favorable.

Promedio de promedios 4.35

19

Tabla 4.- Resultados por bloque de cada institución participante


Ahora bien, Profundizando en los diferentes factores encontramos que la variable

evaluada más baja es el de innovación siendo evidente una absoluta coincidencia en

los cinco organismos. Otros factores que obtuvieron evaluaciones bajas son la

estructura organizativa, la información interna y el liderazgo, sin encontrar esta vez

coincidencias entre el conjunto de organismos considerados.

Por otro lado, resalta el hecho de que en cuatro de los cinco organismos el bloque

relativo a trabajo en equipo, factor base para que exista el aprendizaje organizacional

es valorado como el más alto, lo que nos permite determinar de alguna manera que las

instituciones evaluadas realizan esfuerzos de alguna manera exitosos para potenciar

dicho factor, lo cual se podría determinar complicado para un sector como el público.

Factores A B C D E

Bloque 0 Evaluación del organismo inicial 5.30 5.13 4.68 4.40 5.07

Bloque 1 Innovación 4.15 4.21 3.60 3.47 4.25

Bloque 2 Trabajo en equipo 5.13 5.19 4.14 3.97 4.74

Bloque 3 Información externa 4.81 4.63 4.02 3.62 4.81

Bloque 4 Información interna 4.36 4.65 3.95 3.52 4.66

Bloque 5 Liderazgo 4.46 4.50 3.94 3.52 4.68

Bloque 6 Gestión del conocimiento 4.76 4.62 4.06 3.87 4.66

Bloque 7 Estructura organizativa 4.35 4.53 4.09 3.53 4.70

Bloque 8 Gestión del cambio 4.99 4.59 3.95 3.59 4.88

Bloque 9 Aprendizaje individual 4.45 4.62 3.85 3.56 4.36

Bloque 10 Aprendizaje organizacional 4.39 4.48 3.84 3.57 4.67

Bloque 11 Evaluación del organismo final 5.19 4.92 3.73 3.88 5.00

Promedio de cada organismo 4.69 4.67 3.99 3.71 4.71

Promedio de los cinco organismos 4.35

20

Asimismo, resulta importante destacar que ninguno de los cinco organismos que hoy se

presentan, logran obtener considerando el total de diez bloques evaluados por

organismos, una valoración mayor o igual a cinco en más de dos bloques. En este

mismo rubro, se observa que sólo dos de las cinco instituciones obtienen en un solo

bloque (2), precisamente Trabajo en Equipo, una puntuación mayor o igual a cinco, lo

cual arroja importantes áreas de oportunidad para ellas.

Respecto a la primera y última pregunta del cuestionario que cuestiona directamente

sobre el nivel en el cual considera el personal se encuentra su organización con

relación al aprendizaje organizacional, se observa en la Figura 3 que con relación a la

pregunta de apertura bloque 0 sólo tres de ellos evalúan alrededor del nivel cinco y los

dos restantes, lo valoran alrededor del nivel cuatro. Pero más significativo resulta que

no hay una variación muy amplia entre la valoración inicial y la final.

Figura 3.- Resultados por bloque de cada institución participante


0.00

1.00

2.00

3.00

4.00

5.00

6.00

7.00

A B C D E

COMPARATIVO EN LA EVALUACION COMO ORGANISMO QUE

APRENDE

EVALUACION INICIAL EVALUACION FINAL

21

Conclusiones

Aun cuando el estudio no ha finalizado; a partir de este primer acercamiento analítico

podemos obtener algunas conclusiones:

Es claro que en las instituciones no se orientan los programas de estímulos y

recompensas para fomentar la innovación en el personal, por lo que aun cuando se

habla de innovación el hecho de que no existan acciones estratégicas que la refuercen

puede tender a su desaparición.

La estructura organizativa no parece ser la adecuada para alentar el aprendizaje

organizacional, siendo esta una variable importante nos lleva a determinar la necesidad

de profundizar más en el análisis de este factor en las siguientes acciones.

No se identifican en los organismos esfuerzos claros y exitosos para potenciar la

innovación en la organización, lo cual se convierte en una importante área de

oportunidad.

El hecho de que ninguna de las cinco instituciones consideradas haya logrado obtener

una valoración mayor a cinco en más de dos bloques, nos presenta un escenario de

apertura en el que todavía se requiere de acciones concretas estratégicas para

desarrollar y trabajar cada uno de los factores que favorecen el aprendizaje

organizacional.

Asimismo, se determina a partir de los resultados obtenidos la necesidad de investigar

más sobre el impacto de la estructura organizacional en el aprendizaje organizacional.

22

A partir de que concentrando y comparando las evaluaciones obtenidas en cada uno

de los factores en los que se encuentra que existe una clara tendencia de no valorar

con menos de cuatro a la mayoría de ellos, nos habla de una tendencia favorable para

encaminarse al aprendizaje en la organización.

Considerando la calificación individual que los colaboradores ofrecen en una valoración

inicial y posteriormente en una pregunta de cierre en donde se observan una mínima

diferencia entre uno y otro nos hace inferir una percepción positiva hacia el cambio

organizacional.

Se confirma la necesidad de continuar con investigaciones sobre el tema en el

espacio público.

Se reconoce la necesidad de abordar la temática ahora con los otros

instrumentos y técnicas ya previstas, con la idea de profundizar más en las variables y

su forma de relación con la capacidad de respuesta a las exigencias del entorno del

Sector Público.

Se identificó la oportunidad de realizar un estudio más amplio sobre la administración

centralizada.

Existe la posibilidad de realizar un estudio de seguimiento una vez entregados los

resultados a los organismos participantes; aspecto que consideramos relevante, al

convertirse en un ejercicio de retroalimentación del quehacer institucional que despierta

al cambio organizacional con un sentido proactivo, abierto; lo que da cuenta de la

conciencia que se vislumbra organizacionalmente hablando sobre su quehacer e

impacto en la vida social de las comunidades, precisamente con un sentido de

23

responsabilidad social, que sin duda nos lleva a usuarios y servidores a repensar

nuestras organizaciones de frente al futuro.

Referencias

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Organización: ¿Son argumentos antiliberales? Justicia y Equidad en el Debate

Organizacional Público. Gestión y Política Pública. Volumen XIV. Número 3 II

Semestre de 2005 Pp. 599-618

Cabrero, E. & Arellano, D. (2000). Cambio en Organizaciones gubernamentales:

innovación y complejidad. Gestión y Política Pública, vol. IX, núm. 2, segundo

semestre. Consultado en línea en

http://www.gestionypoliticapublica.cide.edu/num_anteriores/Vol.IX_No.II_2dosem

/RGK_Vol.9_No.II_2sem.pdf

De la Rosa, A. A. (2003). Teoría de la organización y nuevo institucionalismo en el

análisis organizacional.

Mezones, F. (2008) Aprendizaje y Cambio Organizacional. Instituto Interamericano para

el Desarrollo Social. Curso en línea.

Nonaka, I. & Takeuchi, H. (1995). The Knowledge Creating Company. How Japanese

companies create the dynamics of innovation. New York: Oxford University

Press, Inc.

24

Poom, M. J. (2007). La Revolución Silenciosa en la Gestión Pública Local: factores

asociados al número de innovaciones en los municipios mexicanos 2000-2004.

México: INAP.

Senge P. (2005). La quinta disciplina. Argentina: Granica.

Tintoré, M. (2010). Las Universidades como organizaciones que aprenden. Tesis

Doctoral. Universidad Internacional de Cataluña.

Trujillo J.C. & Rodríguez J.M. (2006) ¿Las universidades son organizaciones que

aprenden adecuadamente?. Universia Business Review.

Zapata, L. (2008). Aprendizaje Organizacional. México: McGraw Hill.

Políticas públicas que fomentan las actividades realizadas por Organizaciones Civiles

1

Ponencia:

Políticas Públicas que fomentan las actividades

de las Organizaciones Civiles en México

Autor (es): Lic. Belem Velásquez Ojeda

Lic. Priscila Rosas Herrera

Dr. Alfonso León Pérez

Institución:

Universidad Autónoma Metropolitana unidad Xochimilco

Dirección:

Calzada del Hueso 1100, Col. Villa Quietud,

Delegación Coyoacan, C.P. 04960, México D.F.

Correo Electrónico:

[email protected]

Mesa de trabajo:

Políticas Públicas desde la Perspectiva Organizacional

Modalidad de la ponencia:

Ponencia temática


2

RESUMEN

Las Organizaciones Civiles (OC) han asaltado el espacio público del país, la Ley Federal de Fomento para las Organizaciones de la Sociedad Civil (LFFAOSC) lo comprueba. En este sentido, se trata de observar el nivel de política pública en la que participan estas estructuras sociales. En la actualidad se hace referencia sobre la incidencia de éstas, no obstante, aún persisten clarooscuros sobre las acciones o políticas orientadas a ellas. Parte de la sociedad civil ha insistido en la necesidad de crear mecanismos de participación con voz y voto, con la finalidad de incidir en las políticas de desarrollo del país, de realizarse, representaría un cambio en el diseño institucional pues regularmente los agentes que toman las decisiones no conceden este tipo de espacios, en otras palabras no ceden parte del poder de decisión. El presente documento es sólo una fracción de información de algunas secretarías federales, que se relacionan y vinculan con OC, ya sea como beneficiarias o incluyéndolas como parte de una instancia deliberadora. Este documento ofrece, un amplio análisis y la presentación de datos empíricos sistematizados, así como una serie de conclusiones y recomendaciones que consideran a las OC en la toma de decisiones de la política pública.

Introducción

En México el gobierno federal ha instrumentado diversas políticas públicas para

fomentar las actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC). Su

reconocimiento y su profesionalización quedo demostrada con la aprobación de la

LFFAOSC de la cual emanaron la Comisión de Fomento, el Consejo Técnico

Consultivo, el Registro Federal de Organizaciones de la Sociedad Civil, así como

diversas iniciativas que han sido base para la promoción de actividades y políticas de

fomento. Dependencias como la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), el


3

Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL), la Secretaría de la Reforma Agraria

(SRA), Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), Secretaría de Gobernación

(SEGOB), Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), entre otras, promueven

programas concretados en políticas públicas en las que se involucran a OSC.

El Consejo Técnico Consultivo, fundamentado en el artículo 26 de la LFFAOSC, tiene

como objeto opinar y emitir recomendaciones respecto a la administración, dirección y

Registro Federal. Sus informes y/o evaluaciones dan cuenta de manera general de

cómo el gobierno ha promovido políticas y recursos para las OC´s. A pesar de estos

avances aún no se tiene total certeza de la situación de las políticas públicas referidas

a la sociedad civil, en otras palabras, no existe un estudio actualizado que refleje el

impacto de las políticas públicas e incluso de las instancias de fomento.

La falta de información, obliga a investigar sobre las políticas promovidas por el

gobierno federal y las Organizaciones Civiles en el ciclo de las políticas públicas;

obtener datos para la retroalimentación; promover mejoras en la aplicación de las

políticas, así como su reorientación. Un ejemplo de lo anterior es el desconocimiento

puntual de las zonas de atención de las OC´s, sobretodo en las áreas marginadas y

vulnerables del país.

Las acciones implementadas y operadas por el gobierno y las OC´s pueden perderse o

incluso caer en la incertidumbre ya que no se tiene un seguimiento o monitoreo puntual

de las actividades derivadas de las políticas públicas. Estas experiencias, al no contar

con un estudio metodológico, se pierden y dificulta un diagnóstico real de las políticas

públicas.


4

Contar con información oportuna de la situación que guardan las políticas públicas

fortalecería las acciones de fomento, ya que al pasar por un proceso de revisión y

adecuación se podrían ubicar zonas de atención prioritaria e incluso evitar la repetición

de actividades.

Nota metodológica

El análisis de la participación de las OSC en las políticas públicas se desarrolló a partir

de una metodología de tipo cualitativa. En la primera etapa se revisaron características

básicas de cada dependencia, es decir, la normatividad localizada ya sea en leyes,

estatutos de cada institución, reglas de operación de los programas sociales y los

reglamentos internos.

Características de las Dependencias de la APF

a) Dependencia.

b) Mecanismo (s) de participación.

c) Función principal del mecanismo

d) Tipo de documento normativo

e) Año de publicación

Para determinar la función principal que realizan las OSC en las dependencias (inciso

c), se retomó la siguiente tipología:

Promoción, Asesoría, Planeación y diseño, Gestión, Instrumentación, Dictaminación,

Monitoreo y Evaluación.


5

Posteriormente se realizó una medición de la Institucionalidad, Representatividad,

Transparencia y rendición de cuentas, así como de la Participación en las políticas o

programas por medio de la aplicación del instrumento creado para tal fin. El objetivo de

dicho instrumento será identificar el nivel de participación de las OSC en los

mecanismos que establece la APF para crear o instaurar programas o políticas

públicas.

Dimensiones e indicadores del instrumento:

Institucionalidad, Normatividad, Atribuciones, Operación, Representatividad,

Composición, Selección, Transparencia y Rendición de Cuentas, Participación de las

OSC en las políticas públicas, Creación de políticas públicas, Medición de efectividad

de la participación de OSC. Políticas públicas o programas sociales creados. Derechos

de las OSC para tomar decisiones.

Para conseguir la respuesta de las OSC apoyadas por las dependencias se realizó un

cuestionario, el cual se aplicó a 71 OSC de la república mexicana.

Políticas de fomento a las actividades realizadas po r las Organizaciones de la

Sociedad Civil

Evaluación de los Mecanismos de Participación en Por tales de Obligaciones de

Transparencia.

Los mecanismos de participación ciudadana en la Administración Pública se definen

como “formas mediante las cuales la administración pública interactúa con la sociedad,

es decir, que el gobierno abre espacios para que los diversos sectores sociales


6

participen en el diseño, ejecución, evaluación y vigilancia de las políticas públicas”1.

Tomando como base esta definición se localizaron 21 nuevos mecanismos, los cuales

se encuentran distribuidos por dependencia de la siguiente manera:

Tabla 1. Mecanismos de participación por dependencia

Dependencia Frecuencia Porcentaje

SEGOB 5 23.8

SEDESOL 4 19.0

SER 8 38.1

SHCP 0 0.0

SEMARNAT 3 14.3

SEP 1 4.8

SE 0 0.0

Total 21 100.0

Fuente: Elaboración propia a partir de Base de Datos SEDESOL, UAM, 2010.

Al hacer la distribución de los mecanismos por dependencia se puede observar en la

Tabla 1 que la SEGOB, la SEDESOL y la SRE cuentan con el mayor porcentaje de

mecanismos de participación. En los portales de la Secretaría de Economía y la

Secretaría de Hacienda no se encontraron mecanismos de participación ciudadana

diferentes a los reportados en su Informe Anual de Acciones de Fomento a OSC, esto

1 http://www.semarnat.gob.mx/pc/mecanismos/Paginas/inicio.aspx, actualizado al 09 de noviembre de 2010


7

probablemente a la misma naturaleza de las dependencias pues históricamente no se

observa un acercamiento de éstas con las organizaciones de la sociedad civil.

Algunos tipos de mecanismos fueron clasificados como se muestra en la tabla 2,

siendo la asesoría y la información los mecanismos en los que mayormente participan

las OSC.

Tabla 2. Tipos de mecanismos de participación

Tipo de Mecanismo Frecuencia Porcentaje

Agenda Ciudadana 3 14.3

Asesoría 6 28.6

Consulta 1 4.8

Estudio de percepción 1 4.8

Evaluación 3 14.3

Información 6 28.6

Monitoreo 1 4.8

Total 21 100.0


Los mecanismos marcados como asesoría hacen referencia a actividades mediante las

cuales las OSC dan algún consejo sobre un tema en específico a fin de determinar la

mejor solución de un problema social. Por su parte, la información se refiere a las

actividades de recopilación y reproducción consciente y selectiva de ideas y

experiencias durante la ejecución de proyectos o acciones de la política. Al realizar una


8

clasificación del tipo de mecanismo por dependencia se obtuvieron los siguientes

resultados.

Tabla 3. Tipos de mecanismos de participación por dependencia

Tipo de

Mecanismo SEGOB SEDESOL SER SHCP SEMARNAT SEP SE

Agenda

Ciudadana 2 0 1 0 0 0 0

Asesoría 3 1 0 0 2 0 0

Consulta 0 0 1 0 0 0 0

Estudio de

percepción 0 0 1 0 0 0 0

Evaluación 0 2 1 0 0 0 0

Información 0 0 4 0 1 1 0

Monitoreo 0 1 0 0 0 0 0

Total 5 4 8 0 3 1 0


Después de clasificar los mecanismos de participación se procedió a su ubicación en el

ciclo de la política pública, obteniéndose que un 28.6% de éstos se ubican en la etapa

de ejecución, es decir, las acciones llevadas a cabo en esta etapa sólo ponen en

práctica diseños de políticas ya elegidas y la participación de las OSC se presenta

generalmente a través de la contratación de organizaciones por parte del gobierno para

atender determinados problemas públicos.


9

Tabla 4. Mecanismos de participación en la etapa de la política pública con

presencia de OSC

Presencia de OSC Frecuencia Porcentaje

SI 19 90.5

N/E 2 9.5

Total 21 100.0


Es importante señalar que si bien no mencionan en sus lineamientos OSC como tal, sí

se observa a partir de lo publicado en el portal de la dependencia la participación de las

OSC2. Después se procedió a clasificar la información tomando en cuenta si existía

algún tipo de beneficio para las OSC, ya sea monetario o en especie, los resultados

que se obtuvieron se muestran en la siguiente tabla.

Tabla 5. Beneficio a Organizaciones de la Sociedad Civil

Beneficia a

OSC Frecuencia Porcentaje

SI 9 42.9

NO 12 57.1

Total 21 100.0


2 Véase, http://www.conapred.org.mx/acerca/docs/integrantesjasambleac.pdf, actualizado al 23 de octubre de 2009


10

Como se puede observar menos de la mitad de los mecanismos registrados reportaron

brindar algún tipo de beneficio para las OSC, los que reportaron no hacerlo se debe a

que sólo refieren hacer actividades en conjunto, tales como, ciclos de conferencias,

cursos o talleres. Al desglosar esta variable por dependencia se obtuvieron los

siguientes resultados.

Tabla 6. Beneficio a Organizaciones de la Sociedad Civil por dependencia

Dependencia SI NO

Frecuencia Porcentaje Frecuencia Porcentaje

SEGOB 4 19.0 1 4.8

SEDESOL 2 9.5 2 9.5

SRE 6 28.6 2 9.5

SHCP 0 0.0 0 0.0

SEMARNAT 0 0.0 3 14.3

SEP 1 4.8 0 0.0

SE 0 0.0 0 0.0

Total 13 61.9 8 38.1


Por otra parte, también se buscó observar si en los mecanismos de participación que

no reportan las dependencias seleccionadas, existían instancias públicas de

deliberación al interior de dichos mecanismos, los resultados a esta interrogante se

muestran en la siguiente gráfica.


11

Evaluación de las Instancias Públicas de Deliberación, IPD

La participación de la sociedad civil en espacios que anteriormente se encontraban

destinados exclusivamente al sector gubernamental, se hace cada vez más evidente,

tal es el caso de sus contribuciones en la elaboración y diseño de políticas, selección

de beneficiarios y evaluación de procesos, resultados e impacto de programas sociales.

Día a día, los ciudadanos organizados, se han posicionado en sitios estratégicos que

permiten retroalimentar la tarea de los gobiernos en materia de políticas públicas.

Actualmente, el reflejo de esos ciudadanos organizados se aprecia en la proliferación

de las OSC.

Esta participación de los ciudadanos para irrumpir en la esfera de los problemas

públicos, no sólo es un deber, sino también, en voz de Alfonso Páez, un “derecho

fundamental, por medio del cual las personas de manera individual o colectiva pueden

y deben incidir en la vida política, económica social y cultural de la sociedad de la cual

forman parte y en la que están integrados”3. Pero el anteriormente citado, no sólo se

refiere a esta participación como un derecho y un deber de los ciudadanos, sino que la

categoriza, a la vez, como un mecanismo de actuación, puntualizándola de la siguiente

manera:

• Como derecho: la ciudadanía tiene la facultad de involucrarse en el quehacer

social para influir en nuestro devenir.

3 Páez Álvarez, Alfonso. La participación ciudadana y su relación con el acceso a la información pública. En “Revista Ra Ximhai”, septiembre / diciembre vol. 2 no. 003. Universidad Autónoma Indígena de México, El Fuerte, México. (2006) pp. 612.


12

• Como deber: la ciudadanía tiene la responsabilidad de participar en los asuntos

públicos

• Como mecanismo: debe ser el instrumento mediante el cual se ejerzan los

derechos y deberes de la sociedad.

Las IPD se definen como aquellas “instancias u órganos colegiados(as), donde actores

gubernamentales y no gubernamentales deliberan en el espacio público sobre diversos

campos de políticas sectoriales”4. Las IPD participan en conjunto con las instituciones

de la Administración Pública, tanto federal como estatal, en parte o todo el proceso que

conllevan las políticas y programas gubernamentales, fungiendo como una especie de

balanza entre las necesidades de la población y las soluciones puestas en marcha,

disminuyendo de esta manera, la posibilidad de que las decisiones del proceso se vean

sesgadas por la visión de uno solo de los sectores que las conforman.

Las IPD se encuentran conformadas por los sectores gubernamental y no

gubernamental, en el primero, como es sabido, participan los funcionarios y/o

representantes del gobierno (federal y estatal), titulares de las Secretarías de Estado,

funcionarios de diferentes niveles, operadores de programas, entre otro tipo de

personal de gobierno, según lo manifieste la normatividad de cada IPD o la delegación

de atribuciones que se derive en cada caso particular; por el otro lado, como

representantes del sector no gubernamental, puede apreciarse la participación de todos

4 Hevia de la Jara, Felipe (2009), Construcción de Línea Base para posteriores evaluaciones de impacto sobre la inclusión de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) en Instancias Públicas de Deliberación existentes en la Administración Pública Federal en 2008”. Informe final de investigación, México 2009.


13

aquellos actores que no pertenezcan al sector gobierno, es decir, representantes de

organizaciones productivas, empresas privadas, universidades, patronatos,

confederaciones, expertos en los temas, personalidades destacadas por su labor y

aportaciones en distintas temáticas, invitados u OSC, tema que compete al análisis de

esta evaluación. Estas últimas, han sido reconocidas como actores fundamentales para

dar la legitimidad a los procesos, razón por la cual, el gobierno mexicano, ha

implementado acciones de fomento en aras de facilitar su fortalecimiento y

participación en materia del desarrollo social.

Para el ejercicio 2009, periodo que compete a esta evaluación, las 7 dependencias

analizadas, sumaban un total de 44 IPD, donde participaba el sector gubernamental,

sobresaliendo entre ellas, la SEMARNAT, con 25% del total, es decir 11; sólo con 1

instancia menos, la SEP concentró el 23%; muy por debajo de esta cifra, se ubicaron,

la SRE y de Hacienda y Crédito Público, representando un 2% del total, una instancia

en cada dependencia. La distribución se presentó de la siguiente manera:

Por ser la participación de las OSC, el tema que concierne a esta evaluación, y no la

del sector no gubernamental en general, se prosiguió a discriminar a las instancias, que

dentro de su normatividad, consideraban la participación de ciudadanos individuales,

academia, empresas, etcétera. Los nuevos resultados se representan en la siguiente

tabla:

Distribución de IPD por dependencia con

participación de OSC, 2009

Dependencia Frecuencia Porcentaje


14

SEGOB 3 20%

SEDESOL 3 20%

SRE 1 7%

SHCP 1 7%

SEMARNAT 3 20%

SEP 3 20%

SE 1 7%

TOTAL 15 100%

Fuente: Elaboración propia a partir de Base de Datos de IPD, UAM, 2010

En estos resultados, las IPD disminuyen considerablemente, reduciéndose a

únicamente 15, es decir, un 34%, lo que refiere a que, del total de las IPD donde el

sector no gubernamental tiene presencia, sólo en una tercera parte participan OSC con

las características descritas en la LFFAOSC. Estas IPD, son las que a continuación se

enuncian.

Secretaría de Gobernación, SEGOB

� Consejos de Premiación

� Consejo Consultivo para las Personas con Discapacidad

� Consejo Nacional para las Personas con Discapacidad

Secretaría de Desarrollo Social, SEDESOL

� Consejo Técnico Consultivo de la Ley Federal de Fomento


15

� Consejo Consultivo de Desarrollo Social

� Comisiones Dictaminadoras del PCS

Secretaría de Relaciones Exteriores, SRE

� Consejo Consultivo del Diálogo Social para una Política Exterior de Largo Plazo

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, SHCP

� Consejo Directivo de Financiera Rural

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales

� Consejo Técnico Consultivo Nacional para la Conservación y Aprovechamiento

Sustentable de la Vida Silvestre

� Comité Técnico Nacional para la Recuperación de Especies Prioritarias

� Consejo Consultivo Nacional para el Desarrollo Sustentable

Secretaría de Educación Pública

� Consejo Estatal de Participación Social en la Educación

� Comité de Becas

Secretaría de Economía

� Consejo Consultivo del Consumo de PROFECO


16

Ninguna de las siete dependencias analizadas rebasa el número de tres IPD, donde

participan OSC; la SEMARNAT, dependencia con el mayor número de IPD conservó

únicamente poco más de la cuarta parte de sus instancias; la SEP, el 30%; SEGOB,

menos de la mitad; SEDESOL, un 50%; y la SE sólo un 12.5%. Estos datos resultan

alarmantes, ya que lo que se pretende, en estos días, es fomentar la actividad de las

OSC en los diferentes niveles del ciclo de la política pública, con el fin de erradicar el

papel desempeñado por éstas a lo largo de la historia mexicana, donde únicamente

fungían como receptoras de apoyos sociales, que reforzaban la visión paternalista del

gobierno, impidiéndoles tanto crecer y profesionalizarse para gestionar estos apoyos,

como valorar los esfuerzos para poder acercarles los recursos, las obras o los

beneficios en general.

La estructura de las IPD, demuestra la forma en que se organizan, tales pueden ser:

Consejo, Comisión, Subcomisión, Comité, Subcomité, Junta, entre otras, para el caso

de las 15 instancias con participación de OSC, sólo se estructuran en Consejo, Comité

y Junta, representando la de mayor frecuencia, el Consejo con el 25% del total y en el

extremo inferior la Comisión y la Junta, con una sola instancia en la SEDESOL y otra

en la SEP.

La nomenclatura con las que se reconocen a estas instancias: Comité, Consejo,

Comisión, entre otras, no responde a una diferencia substantiva o no por lo menos en

la APF, ya que no existe documento alguno, que diferencie funciones entre ellas, ni

siquiera el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, propone


17

diferenciación alguna, definiendo a la Comisión como un “conjunto de personas

encargadas por la ley, o por una corporación o autoridad, de ejercer unas determinadas

competencias permanentes o entender en algún asunto específico”5; la misma fuentes

se refiere al Comité, como el género masculino de la Comisión6, y al Consejo, como un

“órgano colegiado con la función de informar al Gobierno o a la Administración sobre

determinadas materias”7. Quizás una posible diferencia entre estos conceptos, sea que

tanto la Comisión como el Comité, son personas delegadas por una ley o autoridad, sin

embargo, aunque no se halle explícito en el concepto de Consejo, desde el momento

en que rinde cuentas al Gobierno o Administración se torna legal. Pero si se profundiza

aún más en los conceptos puede verse que los primeros (en este caso manejados

como sinónimos) tienen un papel activo, “ejercer determinadas competencias” a

diferencia del Consejo, cuya definición únicamente indica la función de “informar” al

gobierno, omitiendo, por lo menos en el concepto, cualquier otra acción e injerencia en

otros niveles.

Dejando de lado el análisis semántico, puede referirse que en el ejercicio de estos

órganos, no se da esta diferencia, puesto que existen IPD con figura de Consejo, con

una participación más allá de la información o la consulta, a la vez que existen

5 Diccionario de la Real Academia de la lengua Española, definición de Comisión, disponible en http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=comision, actualizado al 1 de diciembre de 2010. 6 Diccionario de la Real Academia de la lengua Española, definición de Comisión, disponible en http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=comite, consultado el 1 de diciembre de 2010. 7 Diccionario de la Real Academia de la lengua Española, definición de Comisión, disponible en http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=consejo, consultado el 1 de diciembre de 2010.


18

Comisiones, Comités o Juntas, con participación de tipo pasiva e incluso con el único

papel presencial para legitimar un proceso.

La función de las IPD, responde al tipo de participación en un determinado nivel en el

Ciclo de la Políticas Públicas. Para la evaluación de las políticas de fomento del año

2008, y con el objetivo de incluir nuevas actividades realizadas por las IPD que

anteriormente no se hallaban contempladas, la tipología del Ciclo de la Política Pública

fue ligeramente modificada, orientándose de la siguiente manera:

• Asesoría

• Información

• Consulta

• Operación de programas

• Evaluación

Distribución de IPD con participación de OSC, según etapa

de participación en la política pública, 2009

Dependencia ETAPA DE LA POLÍTICA

Planeación Ejecución Evaluación

SEGOB 2 2 0

SEDESOL 2 1 0

SER 1

SHCP 1

SEMARNAT 3 1


19

SEP 2 1 1

SE 0 1 2

TOTAL 11 6 3

Fuente: Elaboración propia a partir de Base de Datos de IPD,

UAM, 2010

Cuando en determinada IPD, los actores gubernamentales son los que toman las

decisiones últimas y relevantes, dejando al sector no gubernamental con derecho a voz

pero no a voto, se hace referencia a una IPD de carácter Estatal-Social (ES); pero

cuando, en este espacio, tanto el sector gubernamental como el no gubernamental

ejercen el mismo derecho de voz y de voto y ambos se encuentran facultados en

igualdad de condiciones para tomar decisiones, entonces se trata de una IPD Socio-

Estatal (SE).

El tipo de IPD identificado en cada dependencia, incluyendo a todos los actores

considerados dentro del sector no gubernamental, corresponde a la siguiente

distribución:

Distribución de IPD según la participación de sus

integrantes, 2009

DEPENDENCIA TIPO DE IPD TIPO DE IPD (%)

ES SE ES SE

SEGOB 6 2 13% 4%


20

SEDESOL 6 0% 13%

SRE 1 0% 2%

SHCP 1 0% 2%

SEMARNAT 11 0% 24%

SEP 1 9 2% 20%

SE 2 6 4% 13%

TOTAL 9 36 20% 80%

Fuente: Elaboración propia a partir de Base de Datos de

IPD, UAM, 2010

A simple vista, parece impresionante el nivel de participación que el sector no

gubernamental tiene en la toma de decisiones dentro de las IPD, un 80% de las

instancias localizadas son de carácter SE, mientras que sólo un 20% son ES. Sin

embargo, esto no garantiza la participación de las OSC en esta toma de decisiones o

injerencia en los procesos, debido a que, como ya se mencionó, el sector

gubernamental está integrado por cualquier actor no perteneciente a la estructura

gubernamental.

Para dar cuenta de la verdadera participación de las OSC dentro de las IPD, es

necesario un acercamiento minucioso, y un ejercicio, como los anteriormente

realizados, donde se discrimine, a los elementos no gubernamentales que no sean

OSC, tales resultados se muestran a continuación, por cada una de las Secretarías:


21

Tabla 7. Distribución de IPD por

institución, según la participación de sus

integrantes

Dependencia

TIPO DE

IPD

TIPO DE

IPD (%)

ES SE ES SE

SEGOB 1 2 7% 13%

SEDESOL 0 3 0% 20%

SRE 0 1 0% 7%

SHCP 0 1 0% 7%

SEMARNAT 0 3 0% 20%

SEP 0 3 0% 20%

SE 0 1 0% 7%

TOTAL 1 14 7% 93%

Fuente: Elaboración propia a partir de Base

de Datos de IPD, UAM, 2010

De acuerdo con los datos recuperados, puede concluirse, que con base en el universo

de IPD, existe una mínima participación de las OSC en el sector no gubernamental y

por ende en toma de decisión, seguimiento y evaluación del Ciclo de la Política Pública,

siendo, en términos proporcionales, menos de la tercera parte de estas instancias. Para

dar una visión más ilustrativa de la cifra, puede consultarse el siguiente gráfico, donde

se muestra en un primer valor (azul), el número de las IPD con participación del sector


22

gubernamental, y posteriormente (gris), el número de estas instancias integradas por

OSC.

La depuración de los actores que no corresponden a OSC, tampoco garantiza una

auténtica participación de estas, o por lo menos no en la toma de decisiones, puesto

que existen IPD, cuya normatividad considera como sociedad civil a todo el sector no

gubernamental, tal es el caso del Consejo Directivo de la Financiera Rural y algunas de

las IPD de la SEP, que especifican el nombre de sus integrantes, como la

Confederación de futbol, natación, ajedrez; la Confederación Nacional Campesina, el

Congreso Agrario Permanente, entre otras.

SRE

SHCP

SEDESOL

SEGOB

SE

SEMARNAT

SEP

1

1

6

7

8

10

10

1

1

3

2

1

3

3

Participación de No Gobierno

Participación del sector no gubernamental y OSC en las IPD, 2009


23

Conclusiones

Como conclusión, podemos afirmar que los esfuerzos se han concentrado en el

fomento de la participación de las OSC en las diferentes etapas del Ciclo de la Política

Pública, sobre todo en el nivel de Planeación y Evaluación, que es donde se diseña,

dicta, evalúa y retroalimenta el proceso. La etapa que refiere a la Ejecución, también es

importante, sin embargo, por ser aquí en donde se otorgan las becas, recursos,

apoyos, incentivos, tiene la tendencia de concentrar, por sí misma a las OSC que

deseen recibirlos, esto se aprecia en todas las dependencias, pero se acentúa en

aquellas que operan programas de carácter asistencialista, como ejemplo la

SEDESOL.

Es imperante fomentar la participación e involucramiento de estas organizaciones, con

el fin de aprovechar sus experiencias de trabajo y conocer las verdaderas demandas y

carencias de la sociedad, ya que el diseño de las políticas públicas, desde el gabinete

ha demostrado la insuficiencia o la falta de consideración de factores y actores

externos, de los cuales la sociedad civil tiene conocimiento.

Pero, ¿cómo dirigir las actividades de fomento a las organizaciones adecuadas? Aún

existen debates, tanto teóricos como legales, para determinar, delimitar y definir a las

OSC, por un lado, tenemos las consideradas en la LFFAOSC, bajo el criterio de

realización de ciertas actividades; por otro, las consideradas como todos aquellos

actores que no se encuentran en la esfera gubernamental.


24

No podemos dejar de lado a las organizaciones que representan intereses políticos o

gremiales con posibilidades de cumplir con cualquier requisito para acceder no sólo a

los recursos públicos, a los cuales también tienen derecho, sino ocupar aquellos

espacios de toma de decisiones en el Ciclo de la Política Pública.

Para evitar estos conflictos, debe existir una deliberación y un acuerdo intersecretarial,

que diseñe los parámetros de participación de la sociedad civil, así como la generación

de una tipología de OSC, donde se considere, a cada clasificación un lugar en el

espacio público, que contribuya a la toma de las mejores decisiones de las políticas de

desarrollo, sin que esta participación se encuentre sesgada por recursos reducidos y

falta de profesionalización en las organizaciones.


25

A manera de conclusión podemos señalar que si bien existe un esfuerzo por parte de

las dependencias de la APF de incorporar a las OSC en el diseño de las políticas

públicas, los resultados obtenidos muestran que su participación de éstas aún se

encuentra orientada más hacia la etapa de la ejecución, es decir, que la mayor parte de

los mecanismos de participación tienen que ver con la operación y ejecución de

programas o el monitoreo de éstos. Por otra parte, la misma naturaleza de las

dependencias o su diseño institucional no permite una vinculación tan estrecha con las

OSC, por ejemplo, en la Secretaría de Economía y de Hacienda no se encontraron

mecanismos de participación ciudadana diferentes a los reportados en su Informe

Anual de Acciones de Fomento a OSC. Finalmente es importante señalar que los

resultados muestran que aquellos mecanismos de participación donde existe una

normatividad clara y específica sobre el papel que pueden desempeñar las OSC en la

planeación, ejecución y evaluación de las políticas públicas se observa una

participación de mayor impacto que aquellos mecanismos donde no existe esta

normatividad.

1

La modernización tecnológica como mecanismo de desarrollo en la administración pública municipal. Un estudio de caso para el Estado de San

Luis Potosí

Autores: Mtra. Martha Angélica De la Rosa Hernández [email protected]; [email protected] Universidad Politécnica de San Luis Potosí Urbano Villalón # 500, Col. La Ladrillera. Tel. (444) 8 70 21 00 Mtro. Juan Carlos Neri Guzmán [email protected] Universidad Politécnica de San Luis Potosí Urbano Villalón # 500, Col. La Ladrillera. Tel. (444) 8 70 21 00

[email protected] Universidad Politécnica de San Luis Potosí Urbano Villalón # 500, Col. La Ladrillera. Tel. (444) 8 70 21 00

Mesa de trabajo : Políticas Públicas desde la Perspectiva Organizacional.

Modalidad de la ponencia: Resultados de investigación terminada.

2

Resumen El objetivo de este estudio es mostrar evidencia de las prácticas de gestión que presentan los municipios de San Luis Potosí, siendo el objeto de estudio las estructuras de administración de 14 Ayuntamientos.

El estudio se realiza con base en el análisis y comparación de la información obtenida al aplicar la metodología utilizada en el programa “Agenda Desde lo Local”, implementada por el INAFED para evaluar la gestión de los Ayuntamientos del país, la cual está inspirada en la Agenda Local 21 de la Organización de las Naciones Unidas. Dicha metodología divide las prácticas de gestión municipal en cuatro cuadrantes con información relativa a: Desarrollo Institucional para un Buen Gobierno, Desarrollo Económico Sostenible, Desarrollo Social Incluyente y Desarrollo Ambiental Sustentable que en conjunto toma en cuenta 39 indicadores y 270 parámetros de medición.

La relevancia de este estudio es presentar, con base en los resultados obtenidos en los ejercicios 2010 y 2011 en los municipios, una política de implementación estratégica para que los Ayuntamientos puedan enfrentar de manera certera sus principales debilidades en cuanto a prácticas municipales con bajos estándares de calidad u operatividad, detallando acciones específicas para cada uno de los cuadrantes definidos, de manera local y regional.

Palabras clave: Gestión municipal, políticas de desarrollo local, coordinación interinstitucional, desarrollo tecnológico municipal.

4

Introducción

De acuerdo a los resultados del presente estudio los Ayuntamientos requieren de

iniciar una política de modernización de manera urgente, como una estrategia que

les permita ser más eficientes, superar sus debilidades y optimizar los escasos

recursos de que disponen (económicos, físicos y humanos).

Estudios previos sobre los ayuntamientos en México nos muestran que su

situación es complicada, pues en su mayoría son municipios rurales con recursos

limitados con los cuales apenas cubren el costo de administración, tienen breves

periodos de gestión pública (tres años), además no cuentan con capacidades

tecnológicas que puedan ser incorporadas para el desarrollo de buenas prácticas en

la administración municipal, la infraestructura digital de que disponen es limitada y

se encuentra relacionada con actividades administrativas rutinarias y no enfocada a

la modernización de los procesos de atención a la ciudadanía, por lo que los

servicios públicos que prestan distan mucho de cumplir con estándares de calidad

para su eficiente otorgamiento, por otra parte, muchos municipios se encuentran

aislados por la gran distancia a la capital del estado, con carreteras distantes y en

malas condiciones, costo elevado e irregular del transporte y la escasa

infraestructura de comunicaciones existente, lo que los limita a integrarse a la

dinámica económica del desarrollo.

Está demostrado que el grado de pobreza de una comunidad está

determinado, entre otros factores, por su grado de aislamiento en términos de

acceso a una red carretera y a los grandes centros de población proveedores de

servicios especializados, así tenemos que las 10 localidades con mayor rezago del

país se encuentran en promedio a una distancia de 28 kilómetros de una carretera,

lo que nos refleja un problema de conexión, acceso y una débil infraestructura de

5

comunicación, mientras que las comunidades con menor rezago social se

encuentran a 2.1 kilómetros de distancia promedio de una carretera pavimentada.

(Secretaria de Comunicaciones y Transportes; 2008).

Asimismo, existen otros factores que magnifican la problemática de la

administración municipal como una orografía accidentada, la dispersión de los

asentamientos humanos, lo que dificulta y eleva el costo por llevar los servicios

públicos básicos (como carreteras, escuelas, electrificación, entre otras), a todas las

comunidades, también influye la cultura indígena, cuyas costumbres, lenguaje y

tradiciones dificultan la pronta integración de la población a los diferentes programas

sociales como la educación, la salud, vivienda, etc.

Si bien la modernización de los Ayuntamientos no va a resolver todos estos

problemas en el corto plazo, si representa una base sólida para, primeramente,

consolidar una infraestructura que apoye la gestión de los servicios básicos y

posteriormente, avanzar gradualmente con las acciones de comunicación digital,

ampliación de la cobertura de los servicios a las comunidades y la atención de las

necesidades más sentidas en el municipio, todo ello con una eficiente coordinación

de la sociedad civil, empresas, instituciones de educación superior y gobiernos

estatales y federales para que apoyen y faciliten el cumplimiento de metas de

manera programada.

Problemática interna de la Administración Pública Municipal

La administración pública municipal ha ido tomando mayor relevancia y cada vez

juega un papel más protagónico, esto aunado a las continuas exigencias de una

sociedad que demanda mayor eficiencia en los servicios y en consecuencia obliga

a que, de manera voluntaria o involuntaria, incorpore procesos de innovación que

6

lleven a una mejora no solo al nivel de los recursos, sino en sus procesos y sobre

todo en sus formas de actuación.

La administración municipal se caracteriza por la falta de continuidad en sus

programas, por el “reinventarse” cada trienio, por no considerar ni transferir el

conocimiento adquirido en cada periodo. Existen experiencias que demuestran que

si bien, con planeación adecuada y disponibilidad de compartir y aprender y sobre

todo el aprovechamiento de los recursos, se pueden dar cambios significativos que

impactan hacia el interior del órgano municipal así como a la ciudadanía (Cabrero;

2002), esto de alguna manera permite que la administración local pueda suplir la

ausencia de orientación, que en la mayoría de los casos es administrativa.

Algunos autores establecen las principales limitaciones que tienen los

municipios, tales como: limitación de recursos humanos, financieros y materiales,

así como la pretensión de uniformar las políticas de los gobiernos federal y estatal a

las orientaciones de la administración municipal (Mejía; 1992). Aunado a la falta de

preparación o capacitación de los funcionarios y en muchas ocasiones a la

incompetencia para la solución de problemas y la toma de decisiones. Esto trae

como consecuencia la necesidad imperante de reconfigurar el órgano municipal a

partir de sus áreas de oportunidad que le permitan, en un momento dado, incorporar

la innovación como una práctica continua y constante y no como salida emergente

para solucionar problemas con una temporalidad establecida.

Se puede decir que, la configuración organizacional de los gobiernos locales,

debe responder al entorno económico del municipio, las presiones sociales y

políticas, las relaciones con otros niveles de gobierno, el incremento de la

burocracia, intereses de los funcionarios; por lo tanto, la configuración

organizacional como producto, no es algo que pueda moldearse fácilmente a lo que

7

determinen las partes decisorias y ejecutoras por lo que hay que resaltar su

permanencia.

Existen diferentes tipos de municipios en México que varían en tamaños,

sofisticación de procesos, cobertura de servicios, entre otras. En tabla 1 , se

presenta una clasificación de los municipios y las principales características de sus

sistemas administrativos, que fue parte del resultado de un estudio de investigación

de los municipios del estado de San Luis Potosí, realizado en el 2004 (De la Rosa;

2004).

Tabla 1. Clasificación de municipios.

Clasificación Características del

Sistema de Administración Municipios metropolitanos

Mayor burocracia. Tecnología compleja. Profesionalización. Sistemas sofisticados de gestión (calidad total, planeación estratégica).

Municipios urbanos

Burocracia y dimensiones moderadas. Servicios públicos que combinan tradición y modernidad. Profesionalización mediana. Sistemas de gestión poco sofisticados.

Municipios rurales

Burocracia pequeña Tecnología incipiente Ausencia de profesionalización

Objetivo general

El objetivo general del presente estudio fue el aportar un plan de ayuda que mejore

el desempeño administrativo de los municipios del estado de San Luis Potosí.

Objetivos específicos

• Evaluar la Administración Pública a nivel Municipal, en cuanto a su

desempeño en el desarrollo y aplicación de tecnología en las actividades que

llevan a cabo.

8

• Apoyar los esfuerzos del gobierno federal y estatal sobre el programa para el

desarrollo integral de los municipios Mexicanos.

• Aportar acciones concretas para la mejora del desempeño administrativo de

los municipios, desde el punto de vista de desarrollo tecnológico.

• Difundir conocimiento sobre la administración pública que apoye el proceso

administrativo en los municipios.

Metodología

La metodología que se usó para este estudio, tiene como base un programa del

gobierno federal para el desarrollo integral de los municipios Mexicanos titulado:

Agenda “Desde lo Local”. Este programa promueve la coordinación de los

gobiernos municipales, estatales y federal para hacer más eficientes sus acciones y

programas, respondiendo con soluciones concretas a los problemas cotidianos de

los ciudadanos. El funcionamiento de la Agenda “Desde lo Local”, se divide en

cuatro etapas: Etapa 1. Autodiagnóstico. Etapa 2. Verificación. Etapa 3. Solución de

áreas de oportunidad. Etapa 4. Emisión de Certificados.

Etapa de Autodiagnóstico.

La etapa de autodiagnóstico inició con un taller de capacitación al personal de las

administraciones municipales en la herramienta para este fin, y que fue diseñada

por expertos en el tema.

La herramienta de autodiagnóstico consiste básicamente de cuatro

cuadrantes (figura 1) , donde se encuentran insertos 39 indicadores (tabla 2) , de los

cuales se derivan 270 parámetros de medición que identifican las condiciones

mínimas aceptables que deben existir en cualquier municipio.

9

Análogamente a un semáforo se

hace referencia a tres zonas: verde,

amarilla y roja, donde la zona verde

comprende las buenas prácticas que han

generado los logros aceptables de

calidad local, es decir, el buen

desempeño de la administración. La

zona amarilla comprende aquellas

prácticas que han llevado a la administración a resultados ligeramente por debajo

de lo aceptable. Y finalmente la zona roja, donde están las prácticas que han

permitido niveles de desempeño inaceptables.

Tabla 2. Indicadores por cuadrante.

CUADRANTE INDICADOR

1. Desarrollo Institucional

para un buen gobierno

1. Administrado con res-ponsabilidad y calidad. 2. Asociado y Vinculado. 3. Sistema profesional de servidores públicos. 4. Municipio participativo. 5. Municipio físicamente responsable. 6. líder en protección civil y promotor de la cultura de protección civil. 7. Tecnificado y con In-ternet. 8. Jurídicamente ordenado. 9. Con vigencia del estado de derecho. 10. Transparente. 11. Finanzas sanas. 12. Promotor de la seguridad pública.

2. Desarrollo Económico Sostenible

1. Innovador de alter-nativas económicas. 2. Promotor de las voca-ciones productivas. 3. Responsable del abasto de los artículos básicos. 4. Promotor de la capa-citación para el empleo local. 5. Promotor del turismo. 6. Comunicado interna y externamente. 7. Promotor del sector agropecuario. 8. Promotor de la industria, comercio y servicios.

3. Desarrollo Social

Incluyente

1. Prestador de servicios públicos. 2. Deportes y recreación. 3. Étnica y socialmente in-cluyente. 4. Promotor de la equidad de género. 5. Responsable de la pobla-ción sociablemente en riesgo. 6. Municipio saludable. 7. Calidad educativa a nivel básico. 8. Vivienda digna. 9. Formador de ciudadanía. 10. Promotor de la cultura y del patrimonio arqueo-lógico, histórico y

10

paleontológico. 11. Responsable del com-bate a la pobreza.

4. Desarrollo Am-biental Sustentable

1. Cuidado del aire. 2. Responsable de su basu-ra y de otros desechos. 3. Cuidadoso de su imagen. 4. Protector recursos humanos. 5. Territorialmente ordena-do. 6. Responsable del agua. 7. Cuidadoso y responsable del suelo. 8. Promotor de la educa-ción ambiental.

Etapa de Verificación.

En la etapa de verificación, se corroboraron los resultados del autodiagnóstico para

los catorce municipios de este estudio, el cual fue realizado por un órgano

independiente neutro formado por académicos de diversas instituciones de

educación superior y funcionarios de la Coordinación Estatal para el Fortalecimiento

Institucional de los Municipios (CEFIM), de acuerdo a la revisión de la evidencia

necesaria para comprobar cada parámetro de medición, para así tener la certeza de

que la verificación fue totalmente neutra y objetiva y que no respondió a ningún

interés particular.

Para obtener la calificación total, por cada cuadrante, se promediaron los

parámetros que cada indicador contenía, y así mismo se promediaron las

calificaciones de cada indicador perteneciente al cuadrante. Y para la calificación

total del estado, se promediaron las calificaciones de los 4 cuadrantes.

Etapa de solución de áreas de oportunidad

En esta etapa, se pretende llevar a cabo la aplicación de soluciones concretas por

parte del gobierno estatal y federal, para atacar las áreas de oportunidad,

(indicadores que quedaron en la zona roja), con apoyo de diversas instancias de la

Administración Pública Federal coordinadas por el Instituto Nacional para el

Federalismo (INAFED).

11

Etapa de emisión de certificados.

Esta etapa consiste en dar un reconocimiento o certificado, a aquellos municipios

que logren ubicar sus indicadores en la zona “verde”. El Consejo Nacional Desde lo

Local emite un Certificado de Calidad Municipal.

Análisis de los resultados del diagnóstico.

Para el presente estudio, es importante comentar que del total de los municipios

evaluados, 6 resultaron con calificaciones de 3 (la calificación más alta) en todas las

variables calculadas, por lo que se descartaron para el análisis e identificación de

aspectos positivos y negativos. De los 8 municipios restantes, en los indicadores

que interesan al presente análisis (Desarrollo Tecnológico), 3 obtuvieron calificación

de 3, por lo que también fueron descartados, quedando así, únicamente 5

municipios para evaluar. Estos 5 municipios, se dividieron y agruparon por región, el

primer grupo es la región Media y Huasteca, que incluye a los municipios de Ciudad

del Maíz y Río Verde. Y el segundo grupo pertenece a las regiones Centro y

Altiplano, que incluye a los municipios de Salinas, Tierra Nueva y Villa de Reyes.

Dentro de los resultados del análisis de la información recabada se encontró lo

siguiente:

En la gráfica 1 se puede apreciar que el promedio estatal obtenido fue de

1.99 puntos, siendo el cuadrante 4, “Desarrollo Ambiental Sustentable”, el más

sobresaliente en cuanto a su calificación, y el de menor fue el cuadrante número 3,

“Desarrollo Social Incluyente”. Lo anterior nos indica que de una manera u otra, los

municipios han estado invirtiendo más recursos en aspectos que tienen que ver con

la imagen que proyectan, y en una menor medida en aspectos que tiene que ver

directamente con el bienestar social como son: el deporte, la salud, la educación

básica, la vivienda y la cultura.

12

Gráfica 1

Evaluación de Indicadores por Cuadrantes

De igual manera se puede observar que el cuadrante 1 “Desarrollo Institucional

para un buen gobierno”, también es una gran área de oportunidad de mejora. Los

indicadores que integran este cuadrante son de trascendental importancia ya que

en la medida en que se mejoren, también irán mejorando los indicadores del

cuadrante 3. Dicho de otra manera, los indicadores del cuadrante 3 dependen

directamente del buen desempeño de los indicadores del cuadrante 1.

En la gráfica 2 , se puede apreciar que el personal de la administración

municipal:

• Opera con bajo sentido de responsabilidad y calidad en los servicios que da a la

comunidad.

• Requiere de una mayor profesionalización.

• Aunque en un alto grado está promoviendo la seguridad pública, no está

liderando adecuadamente la protección que brinda a la ciudadanía.

• Aunque es buena la trasparencia en sus actividades, hay endeudamiento ya que

sus finanzas son medianamente sanas.

• No está cumpliendo cabalmente con sus responsabilidades fiscales.

13

• No está haciendo lo suficiente para incrementar la participación de la comunidad.

• No está aprovechando los avances tecnológicos de comunicación.

De la información colectada se pudo observar que la “tecnificación” de las funciones

de la administración pública municipal es una debilidad que indirectamente está

impactando en el buen desempeño de los demás indicadores del Desarrollo

Institucional para un Buen Gobierno.

Un plan de tecnificación para apoyo de la administración pública municipal,

traería un impacto positivo en el uso eficiente de los recursos con que cuenta.

Gráfica 2

Evaluación de Indicadores del Cuadrante 1 Desarrollo Institucional para un Buen Gobierno .

En la gráfica 3, se puede observar aquellos parámetros que se requieren reforzar

del indicador “1.7. Tecnificado y con Internet”.

Al respecto, se puede resumir en lo siguiente:

• En general, la tercera parte de los procesos administrativos se operan

manualmente, lo cual demanda mayor tiempo del personal.

14

• El personal no recibe la suficiente capacitación en el uso eficiente de los escasos

recursos tecnológicos con que cuenta. Solo poco más del cincuenta porciento del

personal sabe usar los medios tecnológicos que tiene para cubrir sus

necesidades básicas a fin de que su trabajo sea productivo.

• De los municipios que cuentan con internet, sólo el 58% del personal tiene

acceso a éste, es decir, no está considerado como una herramienta importante

para eficientar las actividades.

• La tercera parte de los municipios estudiados, no cuentan con equipo de

cómputo. Donde se cuenta con él, se opera con software obsoleto y poco

eficiente.

• Alrededor de las dos terceras partes de los municipios estudiados, cuenta con un

portal electrónico municipal, aunque en más del 90% no está actualizado.

En conclusión, el uso de herramientas computarizadas y el internet, no son

consideradas como medios importantes para mejorar la productividad del personal.

Aunado esto, a una pobre capacitación en los mismos, no se puede esperar que los

servicios prestados a la comunidad sean de calidad.

Gráfica 3

Evaluación de parámetros del indicador 1.7. Municipio Tecnificado y con Internet.

15

Propuesta de un Plan de ayuda para el mejoramiento de la administración

Municipal.

Invertir en la modernización es un reto para los Ayuntamientos no obstante, tiene

muchas ventajas que compensan los recursos y esfuerzos requeridos, pues

permiten, entre otras cosas, incrementar la eficiencia, aumentar la cobertura y

reducir el costo de los servicios públicos, ampliar la oferta de servicios digitales,

favorece la participación, comunicación y confianza con la ciudadanía y las

empresas, permite ofrecer servicios los 365 días del año, incrementar la cantidad,

calidad y oportuna información a la ciudadanía, favorece la transparencia y

rendición de cuentas, reducción del uso de papel, uso de transporte y tiempo para

prestar servicios, disponer de una ventanilla única de atención para todo trámite con

acceso a través de internet, las autoridades y los ciudadanos adquieren una

identidad digital, comunicación con otros ayuntamientos e instituciones públicas de

investigación y financieras que cuentan con estos servicios, mayor difusión de

eventos culturales, deportivos, turísticos, información general de contribuyentes,

entre otros.

Lo anterior permite superar las necesidades identificadas en los municipios

respecto al criterio de desarrollo institucional para un buen gobierno: tecnificado y

con internet, disponer de un sistema profesional de servidores públicos, finanzas

sanas, administrado con responsabilidad y calidad, municipio participativo, entre

otros.

Asimismo, la modernización le permite a los Ayuntamientos la consolidación

de la economía del conocimiento, a través de la difusión y aplicación del

conocimiento en la vida diaria, a la sociedad de la información, con una ciudadanía

16

más participativa (individuos, familias, empresas y organizaciones) y favorece el

desarrollo regional a través de hacer extensivo los beneficios del desarrollo y al

acortar la brecha territorial con las comunidades a favor de incrementar su calidad

de vida.

Evidentemente, los retos y la problemática son grandes y se requiere de una

voluntad política que favorezca el diseño de nuevas agendas de actividades que se

traduzcan en proyectos estratégicos orientados a recuperar las capacidades

municipales de gestión y atención ciudadana.

En este sentido, tomando en cuenta las debilidades identificadas en los

municipios de San Luis Potosí en el diagnóstico “Agenda desde lo Local 2010” se

propone un modelo para una reforma municipal en materia de modernización

fundamentada en la proyección de un municipio competitivo e innovador que se

base en un plan de modernización y desarrollo tecnológico digital que tenga como

soporte tres ejes estratégicos: formación para el cambio, infraestructura digital e

inclusión ciudadana, todo ello realizado a la luz de una intensa cooperación

interinstitucional que permita alcanzar los objetivos en menor tiempo y optimizando

los recursos necesarios (figura 2) .

Figura 2

17

Los ejes articuladores de la propuesta de modernización municipal se basan en las

siguientes acciones estratégicas (figura 3) :

1. Capacitación para el cambio.

2. Consolidación de una Infraestructura digital y comunicación.

3. Promoción de una cultura de participación ciudadana.

Figura 3

1. Capacitación para el cambio

Esta etapa es la más importante pues implica concientizar e inculcar en los

servidores públicos una cultura de la calidad, la mejora continua y el uso de la

tecnología como un instrumento para mejorar la gestión de los servicios públicos. El

reto es logar una aceptación y convencimiento en todo el personal involucrado en la

gestión de los servicios públicos, de todos los niveles, por llevar a cabo estas

prácticas de modernización para alcanzar mejores niveles de eficiencia, esto

determina el éxito de todo el proyecto y su consolidación en el mediano y largo

plazo.

Para lograr este objetivo se consideran tres estrategias específicas, el

desarrollo de habilidades digitales, el conocimiento de las mejores prácticas de

gestión y la capacitación en sistemas de administración de procesos. Esta estrategia

permite a los funcionarios municipales conocer el alcance e impacto de la

Acciones estratégicas de modernización.

18

modernización aplicada a los procesos y servicios públicos, otorga las herramientas

básicas para su diseño y transfiere las herramientas metodológicas para orientar

una gestión innovadora, de calidad y competitiva.

Conocimiento de las mejores prácticas de gestión.

Permite complementar la cultura del personal directivo de los ayuntamientos a

través del conocimiento de las mejores prácticas de administración municipal en sus

diferentes vertientes (servicios públicos, acceso a la información, transparencia,

comunicación, entre otros) que se han consolidado en municipios de diferentes

países. Esto incluye una capacitación a través de un diplomado en prácticas

tecnológicas y visitas a municipios con modelos de administración exitosos por su

modernización y eficiencia en la gestión de los servicios públicos a través de

herramientas digitales.

Desarrollo de habilidades digitales.

Permite profesionalizar a los servidores públicos municipales en sistemas de

información, manejo de software y en la concientización de la importancia del uso de

las tecnologías en la modernización de los servicios públicos, para una mejor y más

eficiente gestión de los mismos. Todo ello buscando cumplir con estándares de

capacitación, a través de reconocer sus habilidades con certificaciones tecnológicas.

Capacitación en sistemas de administración de procesos.

Busca la habilitación del personal que forma parte del ayuntamiento en aspectos de

planeación (estratégica y prospectiva), sistemas de gestión de la calidad orientados

a la satisfacción del cliente bajo un enfoque de procesos y en estrategias de

innovación tecnológica. Este proceso de formación pretende que los funcionarios

públicos sean capaces de elaborar los procedimientos necesarios para garantizar

19

que la prestación de los servicios públicos se lleven a cabo de manera sistemática,

con estándares, bajo un mecanismo de medición, evaluación y de mejora continua,

esto permitirá transitar hacia una modernización al llevarse a cabo con la

incorporación de medios digitales (sistemas de captura, base de datos, proceso,

reportes) especificando las áreas responsables involucradas y detallando el tipo de

equipo necesario para llevarlo a cabo.

Es importante en esta etapa que los responsables de la gestión municipal logren

definir un programa de modernización municipal de gran visión, donde se definan

tanto los servicios públicos de mayor prioridad para su modernización (como por

ejemplo salud: telemedicina, educación: a distancia, política de ingresos y gasto

público, registro civil, seguridad pública, limpia, alumbrado público, impuestos,

multas, electrificación, agua potable, panteones, servicios de información, entre

otras), así como se identifiquen las instancias que intervienen en su implementación

en el mediano y largo plazo.

2. Infraestructura digital y de comunicación.

Esta estrategia permite dotar a los ayuntamientos de una infraestructura base para

mejorar sus procesos de gestión (hardware, software y sistemas) y una de soporte

para mejorar su comunicación interinstitucional y con la sociedad (equipo de

telecomunicación y servicios de inter e intranet). En esta estrategia se consideran

tres actividades fundamentales:

Gestión tecnológica.

Incorporar equipo de cómputo que permita llevar a cabo de manera eficiente y de

forma sistemática las actividades de responsabilidad del Ayuntamiento y que tengan

alto impacto en la atención a la ciudadanía y la gestión de servicios. Es importante

20

reconocer que el grado de sofisticación de la infraestructura tecnológica depende

del número de servicios públicos a modernizar y el nivel de desarrollo tecnológico-

digital que cada uno contemple alcanzar. Es importante mencionar que el

equipamiento es un medio para lograr mejorar la funcionalidad de los servicios

públicos municipales y facilitar la comunicación entre las diferentes áreas del

municipio, para asegurar el encadenamiento de las actividades que integran los

procesos y proporcionar servicios a distancia a la ciudadanía.

Una estrategia para alcanzar las metas establecidas de una mejor y oportuna

forma, es llevar a cabo acuerdos de colaboración con instituciones que tienen

programa afines. En este sentido, la consolidación de una infraestructura

tecnológica en los Ayuntamientos puede ser gestionada tanto con recursos propios

del municipio al igual que convenios con programas de carácter público, privado,

apoyo internacional u asociaciones, en este caso municipales, además de

aprovechar la infraestructura existente.

Existe una variedad de instituciones que favorecen la consolidación de la

modernización y que pueden servir como actores de apoyo, por lo que se requiere

llevar a cabo convenios con universidades, organizaciones afines (nacionales o

internacionales), dependencias de gobierno municipal (otros municipios), estatal,

nacional o internacionales que permitan financiar estas iniciativas (tabla 3) .

Tabla 3. Actores de apoyo.

Instituciones de Educación Superior (IES)

UASLP, UPSLP, ITESM, INAP, ITSLP, COLSAN, UT.

Dependencias públicas estatales

SEDESORE, INPOJUVE, COPOCyT, CEFIM, COESPO, SEDECO, SECTEC del Gabinete. STPS, DIF.

Dependencias públicas federales

INAFED, SCyT, Sistema Nacional e-México, SEGOB: e-Local; e-Gobierno digital, Secretaría de la Función Pública, CONACYT, COFETEL

Organismos Transparencia internacional, OCDE, ONU.

21

internacionales

Organizaciones diversas

CIAPEM, Red de municipios digitales de Castilla y León, Ayuntamiento de Jun (España).

Desarrollo de sistemas de apoyo a la atención de servicios municipales.

Es necesario comentar que tanto el desarrollo de sistemas como la infraestructura

tecnológica están en función y de acuerdo a la identificación de actividades

prioritarias de los ayuntamientos, es decir, de los servicios que se han identificado

como de alto impacto para la ciudadanía y de los cuales se han definido sus

diagramas de proceso, especificando las actividades que generan valor agregado y

requieren ser sistematizadas. En este sentido, el desarrollo de sistemas, está

orientado hacia aquellas actividades que llevan a cabo ya sea una o más áreas de

atención, para brindar un servicio a la ciudadanía, así la sistematización permite

acortar el tiempo de gestión del servicio o reducir el costo del mismo.

Dispositivos de comunicación con las empresas y la sociedad.

Incorporar las tecnologías de la información y comunicación necesarias para que las

diferentes áreas involucradas en los servicios compartan información (digital, voz e

imagen), para poder prestar los servicios públicos de una manera más ágil, oportuna

y económica, buscando siempre una mejor atención y cobertura a la ciudadanía.

Algunas aplicaciones pueden ser: conocer las preferencias ciudadanas, el comercio

electrónico, la teleasistencia, así como otros orientados a favorecer la accesibilidad

de colectivos con necesidades especiales, padrón municipal de habitantes,

directorio de proveedores y empresas, quejas y sugerencias, condiciones climáticas,

protección civil, promoción y venta de productos locales.

22

La idea de modernización implica el uso de herramientas tecnológicas o

sistematización de las actividades, que permitan brindar servicios de mejor calidad a

la ciudadanía. En este sentido, los mecanismos de comunicación pueden ser

diversos a través de los cuales se pueda beneficiar a la sociedad o las empresas.

Los servicios pueden prestarse en las mismas instituciones (o en una unidad física

central) pero con un menor tiempo de atención gracias a la sistematización de

actividades; pueden también prestarse a través de módulos de consulta, instalados

físicamente en las dependencias municipales o bien, pueden ser servicios

proporcionados a través de internet y no se requiere que el usuario (ciudadano o

empresa) tenga que trasladarse a la dependencia del ayuntamiento.

Algunos mecanismos para difundir información o prestar servicios son los

siguientes: aplicaciones para PDA, teléfonos celulares, terminales de atención,

páginas o portales de internet, televisión digital terrestre (TDT) (canal digital), GPS,

uso de redes sociales como Facebook, Twiter, etc. y otros dispositivos como tarjeta

ciudadana. La idea es que los Ayuntamientos se conviertan en sedes digitales

interconectadas a través de las redes de comunicación, esto incluye el uso de

tecnología de la información y comunicación para ofertar servicios on-line (trámites,

atención, información, formación, entre otros).

Algunos servicios se pueden brindar bajo la siguiente modalidad:

Servicios Informativos: Facilitan el acceso a bases de datos de información

incluyendo texto, fotos y video a través de menús y submenús (internet o canal

digital TV).

23

Servicios Interactivos: Se presentan opciones de acceso a información con la

ventaja de realizar consultas personales que pueden ser registradas y contestadas

por este mismo canal.

Servicios Transaccionales Básicos: Permiten al usuario realizar operaciones de

consulta de información clasificada, previa identificación y con el uso de claves

confidenciales.

Servicios Transaccionales Avanzados: Son dispositivos para prestar servicios que

requiere identificación y autentificación del usuario para realizar pagos o trámites

personales, contratación y facturación en empresas, utilización de mecanismos

como firma electrónica.

En estos servicios se debe garantizar un alto grado de confidencialidad y

seguridad en el manejo de información personal o recursos económicos, a través de

un sistema de identificación y seguridad informática de altos estándares.

3. Cultura de participación ciudadana

Esta acción estratégica busca garantizar una relación efectiva y permanente entre

municipio-ciudadanía-empresas, a través de mecanismos digitales, lo cual se logra

mediante tres acciones específicas: promoción de la cultura de la participación,

acceso a espacios digitales de participación y el uso de identificadores digitales

personales y de servicios. Estas acciones permiten cerrar el círculo de la

modernización, pues favorecen el uso de los diversos servicios y reemplazan las

antiguas prácticas de gestión por las digitales y transparentes.

La promoción de la cultura de la participación, se basa en una política de

capacitación y promoción de la participación por parte de la ciudadanía (individuos,

24

familias, grupos sociales y empresas), para el acceso a las redes de información y

portales de atención a servicios.

Esta promoción puede llevarse a cabo a través de la publicación de las cartas

de servicios públicos, por parte de los Ayuntamientos, el uso de medios masivos de

comunicación o a través de jornadas formativas por parte de autoridades

municipales ante escuelas, organizaciones sociales, grupos empresariales,

organizaciones de productores, entre otros, en las cuales se dan a conocer los

mecanismos para la consulta de información o gestión de trámites de servicios.

Acceso a espacios digitales de participación

Los medios a través de los cuales la ciudadanía puede tener acceso a los servicios

públicos municipales, deberán estar disponibles de acuerdo a los estándares

definidos por las autoridades del Ayuntamiento para cada servicio, algunos

mecanismos digitales son: terminales de atención, portales de internet, uso de

dispositivos móviles, televisión digital terrestre, dispositivos de teleconferencia,

centros digitales de atención pública o el uso de redes sociales como Facebook,

Twiter, entre otros.

El uso de identificadores digitales personales, es otro nivel que favorece la

participación y se refiere a la asignación del uso de claves digitales o firmas

electrónicas de identificación personal para acceder a servicios específicos, o la

distribución de identificadores digitales personales o tarjeta ciudadana para registrar

información y acceder a servicios.

El acceso de la ciudadanía está en función del nivel de confidencialidad de la

información o servicio prestado, por ejemplo la consulta de información pública no

tiene restricciones de uso y está disponible para todo público, ya sea a través de

25

internet, módulos de consulta o terminales de atención, por el contrario servicios

como el registro civil requiere de una referencia personal y tal vez un pago

monetario, no obstante para acceder a un sistema de pago de servicios se requiere

además del uso de tarjetas de crédito y mayores niveles de seguridad.

El propósito final es coadyuvar a que los Ayuntamientos, se conviertan en

sedes digitales interconectada a través de las redes de comunicaciones, que les

permitan administrar y prestar de una mejor manera los servicios de atención a la

ciudadanía.

Finalmente, es importante notar que toda la política y estrategias de

modernización implementada para promover la competitividad y la innovación en los

servicios públicos municipales, debe ir acompañada de una actualización del marco

normativo y la definición de un plan de administración electrónica.

Conclusiones

De acuerdo a la experiencia vivida en el uso de la metodología de autodiagnóstico,

resultó ser una herramienta objetiva para evaluar el estado actual de la

Administración Pública Municipal.

A pesar del conocimiento por parte de los Ayuntamientos de la importancia

de aplicar la metodología para detectar áreas de mejora, no hubo el involucramiento

de los funcionarios de primer nivel, ya que estuvieron ausentes los Presidentes

Municipales y en algunos casos los directores de áreas y regidores.

De los 58 municipios solo el 24% participó en el autodiagnóstico y validación

del mismo, lo cual representa un reto para motivar a que en el siguiente ejercicio el

100% de los ayuntamientos participen.

El autodiagnóstico representa un trabajo voluntario por parte de los

ayuntamientos y dada la baja participación se puede sugerir que sea llevado a cabo

26

con carácter obligatorio, ya que representa un fortalecimiento de la orden de

gobierno más débil que es el municipio y en consecuencia de todo el país.

La propuesta aquí planteada puede ser replicada en cualquier municipio que

presente características similares a los municipios estudiados.

Los cuadrantes 1 (Desarrollo Institucional para el buen gobierno) y 3 (Desarrollo

social incluyente) son las áreas de oportunidad de mejora porque presentan los

indicadores con bajo desempeño. En la medida en que se trabaje el cuadrante 1, se

verá el impacto en el cuadrante 3.

El compartir las experiencias vividas en este estudio contribuye a que se

continúe profundizando en el estudio de la administración pública. Para lograr un

fuerte impacto de la propuesta, se requiere que exista la articulación en el uso de

las nuevas tecnologías de la información, la capacitación y la participación

ciudadana.

Bibliografía 1. Cabrero Mendoza, Enrique; García del Castillo, Rodolfo (2002). Prácticas Municipales Exitosas, Tomo II; Premio Gobierno y Gestión Local; Fundación Ford; Centro de Investigación y Docencia Económicas, México. 2. De la Rosa, Martha (2004). Estructuras organizacionales de los gobiernos municipales; Tesis de Maestría; Colegio de San Luis. México. 3. Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal. Programa Especial para un Auténtico Fedralismo 2002-2006. Secretaría de Gobernación. 4. Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal / Secretaría de Gobernación (2009). Agenda Desde lo Local, Quinta Edición, México. 5. Junta de Castillo y León (2010), Catálogo de Servicios Interactivos sobre T de T para entidades locales; Junta de Castillo y León, Red de Municipios Digitales de Castillo y León. 6. Mejía Lira, José (1992). Modalidades administrativas de los municipios mexicanos, Documento de trabajo número 10, Administración Pública, Centro de Investigación y Docencia Económicas, México. 7. Ministerio de Industria, Turismo y Comercio de España. (2009). Estado de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en la Administración Local. España. 8. Secretaria de Comunicaciones y Transportes (2008). Programa Nacional de Infraestructura 2007 – 2012. www.sct.gob. mx/uploads/…/Programa_Nacional_de_Infraestructua_2008.pdf. Fecha de consulta: Octubre 2010.

IX CONGRESO INTERNACIONAL DE ANALISIS ORGANIZACIONAL

2011

Cambio Organizacional y Responsabilidad Social: Repensando las Organizaciones

Titulo Capital Social y Desarrollo Comunitario: Intervención y

Cambio Organizacional de lo Social.

Autores Dra. Esther Morales Franco Dr. Jaime L. Ramírez

Faúndez

Institución UAM-Iztapalapa UAM-Azcapotzalco

Correo [email protected] [email protected]

Dirección Av. Universidad 2016, Copilco Universidad, Coyoacan, México, D.F.

Mesa de Trabajo Políticas Públicas desde la Perspectiva Organizacional

Modalidad Ponencia Temática

Palabras clave:

• Capital social • Desarrollo comunitario • Comunidad

RESUMEN El desarrollo comunitario actualmente es objetivo de la nueva tendencia de políticas públicas y, en consecuencia, de una nueva comprensión sobre el papel del Estado en su relación con las comunidades diferentes. Se observa que so-pretexto de generar condición de igualdad en el acceso de bienes y servicios se están efectuando procesos de intervención a las organizaciones comunitarias. Esta intervención se diseña, instrumenta y evalúa a partir de concepciones, en nuestra opinión, minimalistas de la comprensión de las comunidades. En este sentido, ofrecemos un análisis conceptual de la comunidad desde la perspectiva sociológica para contar con un análisis comparativo con la perspectiva económica del capital social y la perspectiva jurídica del desarrollo comunitario.

Introducción

Durante los últimos sexenios se han fomentado diversas políticas públicas que

buscan enfrentar la problemática de los bajos niveles de desarrollo humano de

comunidades en estado de vulnerabilidad social. De igual forma, se han

impulsado políticas económicas que dan prioridad a los mecanismos de

mercado como el modo más eficiente en la asignación de recursos para

proyectos de desarrollo comunitario para generar el llamado capital social. Sin

embargo, los resultados combinan un costoso presupuesto que no ha ido

acompañado con los procesos de cambio comunitario deseado que le dan

sustento. Si bien, se han dado importantes resultados en datos

macroeconómicos generados en términos de inflación y crecimiento, esto no

ha sido suficiente para promover el desarrollo humano de las comunidades

vulnerables.

En este contexto, comienza a prevalecer una lógica de implementación de

políticas públicas que apuntan a paliar una situación de privación material, no

así lo referente al aspecto cultural y simbólico de los grupos vulnerables. Más

aún, la ausencia principal reside en no contemplar los factores estructurales de

pobreza y desigualdad social, política, educativa, etc. de las comunidades

vulnerables. Si bien, se ha generado una estructura institucional en diversos

gobiernos locales y del gobierno federal, éstas se han concentrado en

establecer mecanismos de evaluación de proyectos y no en diseñar procesos

de desarrollo comunitario. En nuestra opinión esta distinción conceptual es

sustantiva, ya que si bien, ambos deben entenderse como procesos de

intervención organizacional en las comunidades; el alcance, profundidad y,

sobretodo, la significación y sentido social son sustancialmente diferentes.

La presente ponencia desarrolla un análisis conceptual sobre el concepto de

capital social, la diferencia entre proyectos y procesos de desarrollo

comunitario y la intervención en comunidades en estado de vulnerabilidad.

Consideramos pertinente que se cuente con un concepto organizacional de las

comunidades que son intervenidas a través de estas políticas, lo cual, permitirá

ubicar rutas criticas sobre el diseño y operación de políticas públicas.

El capital social, debate conceptual.

Si bien los antecedentes teóricos del concepto de capital social los ubicamos

por un lado en Francia con Pierre Bourdieu en sus textos, La Distinción (1979),

Le capital social (1980) y Capital cultural, escuela y espacio social (2001), y;

por el otro en Estados Unidos con Amitae Etzioni (1993) en The Spirit of the

community. The reinvention of American Society, ha sido durante los últimos 15

años que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), a

través de su literatura sobre las recomendaciones para lograr desarrollo

económico de los países en desarrollo, quien ha colocado el concepto de

capital social como eje sustantivo de políticas públicas que tiene como

propósito alejar a las comunidades de las condiciones de vulnerabilidad

(pobreza, marginación, etc.).

Durston, J (2001) reconoce la complejidad implícita del concepto, sostiene que

es apropiado definir al capital social como “el contenido de ciertas relaciones:

las que combinan actitudes de confianza con conductas de reciprocidad y

cooperación, que proporciona mayores beneficios para aquéllos que lo poseen,

que lo que podría lograrse sin este activo” (2001;4). Sin embargo, lo social, las

comunidades y el comportamiento cultural son dimensiones sumamente

complejas que se desdibujan en el concepto de “relaciones que combinan

actitudes” y que posteriormente se convierten en objeto de posesión.

Por otro lado, el fracaso de la aplicación de los mecanismos de mercado en las

políticas sociales (Cohen, 2011), consideramos, ha tenido – paradójicamente-

el efecto del resurgimiento del capital social en el discurso de la política pública.

La acumulación de experiencias en el diseño del enfoque basado en

mecanismos de mercado que privilegiaron lo colectivo a partir de

reglamentación de lo servicios y transferencias para producir incentivos a la

asociación al tiempo que proponían la introducción de contenidos de

cooperación y estímulos sociales al desempeño, ha generado el marco

conceptual del capital social y de la Nueva Gestión Pública (NGP).

De manera general, podemos ubicar tres corrientes de pensamiento

divergentes. Marlen Huysman y Volver Wuld, distinguen dos tradiciones: la

marxista y la comunitarista. Nuestra propuesta es incluir la tercera que

llamaremos de beneficio.

La primera está representada por Pierre Bordieu, quien señala que el capital

social se apoya en una concepción del espacio social entendido como un

espacio multidimensional, como una unión abierta de campos relativamente

autónomos, más o menos abiertos y subordinados, en su funcionamiento y en

sus transformaciones, al campo de la producción económica. Bourdieu (1980)

señala tres formas básicas de concebir el término “capital”: el capital

económico, el capital cultural y el capital social. Los dos últimos tipos de capital

son convertibles a capital económico, el primario y más determinante. Así, el

capital social no puede desconectarse de la posición de los actores ni del

acceso que éstos tienen a los recursos. En este sentido, Bourdieu lo considera

como un atributo de grupos sociales, comunidades y colectividades.

Bourdieu, en La Distinción (1979), ya había introducido el concepto de capital

simbólico, que consiste en ciertas propiedades impalpables, inefables y cuasi-

carismáticas que parecen inherentes a la naturaleza misma de las personas en

una comunidad. Entre estas propiedades ubicamos a la autoridad, el prestigio,

la reputación, el crédito, la fama, la notoriedad, la honorabilidad, el talento, el

don, la inteligencia, etc. Estas sólo pueden existir en la medida en que sean

reconocidas por los demás, a diferencia del capital económico o cultural que en

cuanto es conocido es reconocido.

Pero quizá la mayor de las precisiones de Bourdieu es la interacción de estos

capitales en el espacio social, lo que permite aceptar su estrecha vinculación e

interacción y que, bajo ciertas condiciones, se presenta la posibilidad de

transformación de unas a otras (ejemplo: el capital cultural o el capital social se

puede transformar en capital económico ó viceversa). Si bien, no establece una

jerarquización entre los diferentes tipos de capital, si reconoce la

preponderancia histórica del capital económico frente a los otros tipos de

capital, pero, debemos insistir que lo esencial es la forma en que los diferentes

capitales en un espacio social determinado se distribuye. En este sentido,

Bourdieu sostiene que ese capital acumulado siempre se distribuirá de manera

desigual entre los miembros que compartan ese espacio.

La segunda tradición, la comunitarista, es representada por Amitai Etzioni

(1993) y, principalmente, por Robert Putnam (1995). En esta tradición la

comunidad es vista como una unión que promueve el desarrollo armónico de

las organizaciones y de la sociedad, como un catalizador normativo y

organizacional que sirve para revitalizar la democracia. Aquí, el capital social es

entendido como “la confianza y las normas de reciprocidad que surgen de las

conexiones entre los individuos y las redes sociales, es lo que permiten

construir comunidades y generar sentimientos identitarios, valores comunes,

etc., lo que derivará en la generación de beneficios y crecimiento económico”.

Esta versión se ha introducido en el pensamiento económico capitalista de

manera acrítica y acelerada sin un acompañamiento reflexivo1. Fischer C

(2006,2010), señala que la problemática teórica surge porque Putnam se

concentra únicamente en formas organizadas de capital social y presta menos

atención a las redes de capital social interpersonal.

Finalmente, proponemos una tercera tradición que nombraremos de beneficio,

que si bien está ligada a la comunitarista, la de beneficio se distingue por su

interacción gobierno-sociedad en busca de un objetivo común: el beneficio

social. Aquí ubicamos las propuestas teóricas de la CEPAL donde, si bien es

cierto, señalan la urgencia de incorporar los aspectos sociales, culturales y

contextuales al análisis de problemas de desarrollo, equidad y superación de la

pobreza, han constituido un marco de acción en el diseño e implementación de

políticas públicas basadas en la creación, posesión y gestión del capital social.

Un ejemplo es la creación de políticas públicas que se denominan de “gestión

social”. En México, ubicamos esfuerzos en la Secretaria de Desarrollo Social

del DF con su programa Comunitario de Mejoramiento social; en el caso del

ámbito federal ubicamos al programa Comunidad Diferente impulsado por el

DIF Federal previo acuerdo con municipios y DIFs Estatales2.

1 Stephen Smith y Jessica Kulynich (2002) exponen las consecuencias de asumir acritícamente este concepto, lo que puede llevar a aceptar como naturales e inevitables las relaciones sociales, políticas y económicas que caracterizan al capitalismo, y a minimizar las referencias a los contextos históricos en los que se desenvuelven estas relaciones. 2 Aunque es preciso señalar que los antecedentes de estos programas los encontramos en el Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaría gestionado por SAGARPA en el 2003. Este programa fue producto de un acuerdo con la Organización para Alimentación y la Agricultura (FAO) de la Organización de Naciones Unidades. Estas referencias no niega la existencia de otros programas enfocados a la asistencia social. Lo que hace particular a los mencionados aquí es su argumentación en torno al Capital Social.

En esta tradición, también ubicamos una diversidad de posiciones intelectuales

sobre el concepto y sus implicaciones en las políticas públicas. La posición

progresista se preocupa por el empoderamiento, la ciudadanía, el pluralismo y

la democratización; mientras que la posición conservadora, ubica al capital

social como un compromiso con estructuras familiares, tradicionales y en un

orden moral colectivo fundado en valores tradicionales (Gramarnikow y Green,

1999, citados en Fine 2001).

La perspectiva del neoinstitucionalismo económico es uno de los fundamentos

del capital social de esta tradición. North, D (1990) señala que es preciso

centrar el análisis de instituciones en el nivel comunitario y supracomunitario.

Reconoce las aportaciones antropológicas y sociológicas que señalan que las

instituciones son atributos exclusivos de las colectividades y no de los

individuos y, en este sentido, la naturaleza de las relaciones no deriva de la

suma de interacciones entre individuos, respondiendo a decisiones de interés

personal, sino de sistemas complejos que emergen de la coevolución de esas

decisiones e interacciones. Sin embargo, esta perspectiva ha sido criticada por

la simplificación de estos sistemas complejos, pero sobretodo, por no explicar

las formas en que un cambio de un nivel de abstracción comunitario genera

cambios en otro nivel de abstracción supracomunitario.

Este dilema entre lo individual y lo colectivo reedita el debate de dos posturas

sociológicas: la primera que enfatiza la internalización de las normas colectivas

y el impacto de relaciones e instituciones sociales sobre procesos económicos

y la segunda; que privilegia los cálculos y acciones interesadas del individuo

como motor de todo intercambio, tanto económico como social (Fukuyama,

2003; Fine 2001). En este sentido es pertinente retomar a Coleman (1990),

quien propone reconocer que las personas no son completamente egoístas ni

toman sus decisiones racionales con total independencia de los demás.

Otro exponente de esta tradición es Francis Fukuyama (1999 y 2003), quien

sugiere una visión utilitarista del concepto. Centrando su atención en el fracaso

de las políticas liberales de la economía que no han traído el desarrollo a las

sociedades, señala que la gran falla del Consenso de Washington fue el no

incluir al capital social. Reconoce la falta de consenso sobre la definición y

aplicación del concepto de capital social, Fukuyama coloca la discusión en el

conflicto presente entre gobierno y sociedad para avanzar a la conformación

de Estados Democráticos. Retoma al sociólogo Ernest Gellner (1994) quien

planteó: sin sociedad civil no hay democracia. En otras palabras, el capital

social es entendido como aquello que permite que los individuos débiles se

agrupen para defender sus intereses y se organicen en apoyo de sus

necesidades colectivas; el gobierno autoritario, por el contrario, prospera en

función de la atomización social. Así, si se quiere que el liberalismo sea el

contexto en que los países en desarrollo procuren implementar sus políticas y

estimular el crecimiento, entonces el capital social resulta decisivo para la

fortaleza y estabilidad de ese marco político.

Fukuyama sugiere que es el momento de pasar a una visión pragmática del

concepto de capital social a partir de mirar de forma utilitarista a la cultura. En

este sentido, propone concebirlo como “normas y valores compartidos que

promueven la cooperación social” (2003;36). En este sentido, la cultura es

concebida desde una visión funcional en términos económicos. Reconoce que

no todas las culturas poseen capacidad de fomentar el crecimiento económico,

es decir, no todas las sociedades tienen la misma reserva (stock) de capital

social. Esta visión determinista sobre el estado de evolución cultural no es

compartida por nosotros; sin embargo, resulta interesante la argumentación

que ofrece Fukuyama al respecto.

Señala que una revisión de los efectos del Consenso de Washington en

América Latina, más allá del estado permanente de crisis económicas y

políticas, sugiere ver la forma en que se han conformado la interconexión de

redes de grandes conglomerados empresariales que tienen como esencia la

estructura del parentesco. Estas empresas suelen estar interconectadas

mediante redes en el contexto de crecimiento descontrolado que vinculan

compañías dispares en sectores como el comercio al detalle, las manufacturas,

los seguros y la banca y no poseen –aparentemente - ninguna sinergia. En

otras palabras, Fukuyama sostiene que la vida empresarial en gran parte de

América Latina sigue siendo familística: los lazos de confianza más firmes y

fidedignos se dan entre familiares, o entre círculos relativamente reducidos de

amigos íntimos. Es decir, el capital social radica sobre todo en redes de

parentesco, y en muchos sentidos estas redes constituyen un activo social

importante. En épocas de crisis sostenidas, las redes familiares sirven de

protección en sociedades que carecen de una red de seguridad social bien

desarrollada o financiada por el Estado.

A pesar de la diversidad teórica de esta tradición, donde ubicamos dos ejes

teóricos el nuevo institucionalismo económico y la visión utilitarista de la

cultura, Durston J (2001), propone un esquema teórico integrador a partir de las

diversas formas y dinámicas del capital social en sistemas socioculturales.

Estos sistemas tienen tres planos que contemplan la interacción entre las

condiciones objetivas (planos material y conductual) y la diversidad de

discursos (plano abstracto) (Figura 1). Señala que es indispensable analizar

cómo diferentes discursos presentan diferentes conductas a diferentes

audiencias, y analizar los resultados prácticos a los cuales lleva este juego

entre normas, discursos y conductas.

Estos sistemas suponen que las relaciones e instituciones sociales de capital

social contienen: confianza, reciprocidad y cooperación. Reconoce que el

capital social solo es potencia en todos los grupos humanos, y que se precisan

Plano Abstracto

Plano Conductual

Plano Material Recursos

Naturales

Capitales Económicos

Capital Social Individual

Capital Social Colectivo

Capital Humano

Capital Cultural

Figura 1. TRES PLANOS DE REALIDAD EN UN SISTEMA SOCIAL Nota: Por capital humano se entiende el conocimiento, sinónimo de capital cognitivo (Boisier, 2000). Por capital cultural se entiende el sistema simbólico de visiones del mundo y del ser humano y las normas y valores que complementan los comportamientos socialmente valorados.

Fuente: Durston, J, 2001; 11

de precursores para su realización. Estos son elementos socioculturales como:

memoria social, identidad, religión, vecindad, amistad, parentesco, principios de

reciprocidad (horizontal y vertical) y satisfactores socio-emocionales

(pertenencia, afecto, honra, prestigio, autoestima, altruismo). En esta

dimensión es donde ubicamos el enlace de las políticas públicas para

establece precursores externos a través de los programas de proyectos y

desarrollo comunitario para la generación del capital social.

Así, el capital social que existe en potencia puede a través de los precursores

generar capital social individual y dependiendo de la intensidad y profundidad

de los elementos socioculturales y las relaciones e instituciones sociales podrá

concretarse en capital social colectivo. En este punto, es donde se estructuran

normas normadoras, gestionarias y sancionadoras que son producto del

sentido colectivo.

La propuesta de Durston, si bien, pretende integrar la profundidad de la primera

tradición expuesta por Bourdieu, se aleja en su esencia al incorporar los

elementos sistémicos como sinergia y homeostasis que sugieren siempre un

estado de evolución a partir de la eliminación del conflicto de intereses entre los

individuos y la presencia constante de una voluntad que busca una mejora

coincidente. Por otro lado, reconoce la complejidad humana que esta presente

en los elementos socioculturales, pero no profundiza en la esencia del porqué y

bajo qué circunstancias surge la cooperación social, al contrario, la presenta

como un fenómeno que si bien en algunas circunstancias puede ser inducido

no por ello se justifica la idea de su permanencia. Si bien, estos elementos

explican gran parte de la cohesión social; no avanza en la institucionalización

de la cooperación y reciprocidad en contextos sociales donde las dimensiones

política y económica conforman una dinámica que mina la misma cohesión

social. Sin embargo, consideramos que esta propuesta ofrece algo nuevo, la

idea de considerar al capital social como un elemento en potencia presente en

todos los grupos humanos; sean colectivos urbanos, comunidades rurales,

sociedades, etc.

Coincidimos en la necesidad de seguir debatiendo sobre el concepto de capital

social, así como los problemas metodológicos que implica su instrumentación

en las teorías político-económicas. Precisamente, por su relevancia en la

argumentación teórica que fundamenta la ejecución de políticas públicas que

buscan intervenir en las comunidades es que consideramos pertinente

establecer un puente de comprensión entre el llamado capital social y los

instrumentos de intervención para lograr el desarrollo comunitario.

El desarrollo comunitario: proyectos y procesos en la política

públ ica

El interés por el desarrollo no es nuevo, podemos decir que ha sido una

preocupación presente desde el origen mismo de las sociedades que buscaban

su continuidad en el tiempo. La idea de considerar a la sociedad como entidad

sociocultural más allá del conjunto de personas, ha sido el principio para guiar

la intervención movilizadora como factor de cambio social. La teoría sociológica

ha explicado a estos sistemas a partir de su análisis en seis dimensiones: la

ideológica, la institucional, la de creencias, la económica, la tecnológica y la

política. (Figura 2)

Todas estas dimensiones de la cultura se transmiten por medio de símbolos

(no genes) y consisten en sistemas de ideas aprendidas y comportamientos.

No son “aspectos” de la cultura, son dimensiones. Las dimensiones culturales

pueden variar en tamaño, pero por definición, afectan al conjunto. Todas ellas

son sistemas dentro de cada sistema social. Están basadas en

comportamientos aprendidos, que trascienden a los individuos que han

INSTITUCIONAL

CREENCIAS

ECONOMICA

POLITICA

TECNOLOGIA

IDEOLÓGICA Figura 2. Dimensiones culturales de una sociedad (y de las comunidades) Fuente: Elaboración propia

aprendido partes de ellas. Al igual que las dimensiones físicas de longitud o

tiempo, si falta cualquier dimensión de la cultura, por definición, todas faltan.

Marx, por ejemplo, pensaba que las dos dimensiones subyacentes; la

tecnológica y la económica, cambiaban de acuerdo a algún tipo de dialéctica

(por ejemplo, el cambio de la sociedad agrícola a la industrial), y las otras se

adaptaban seguidamente a estos cambios materialistas. Weber, por el

contrario, pensaba que las dos dimensiones superiores, ideología (valores) y

creencias eran las primeras en cambiar (como en la revolución protestante), y

las otras cambiaban como resultado (como fue en la revolución industrial). En

la actualidad, no vemos las interrelaciones entre las dimensiones de una forma

tan simplista, aunque prevalece la tesis de que están relacionadas entre si. Sin

embargo, antes de este análisis consideramos pertinente incorporar un

elemento esencial: la comunidad.

La comunidad, una descripción sociológica

Como muchos conceptos en ciencias sociales, el de comunidad no es fácil de

definir. Primero, reparemos en que es un modelo y un patrón. No es posible ver

una comunidad, o tocarla, o apreciarla directamente con los sentidos. Al igual

que una colina o un copo de nieve, una comunidad puede tener diferentes

formas, tamaños, aspectos o ubicaciones, no hay dos iguales. Aún más

importante, una comunidad no es sólo la gente que la compone. Es algo que va

más allá de sus componentes, los residentes o miembros de esa comunidad.

Como modelo o patrón, la comunidad es un conjunto de interacciones,

comportamientos humanos que tienen un sentido y expectativas entre sus

miembros. No sólo acciones, sino acciones basadas en esperanzas, valores,

creencias y significados compartidos entre personas.

Algunas de las características son:

a. Tienen vínculos confusos: Cuando la comunidad en concreto es un

pueblecito, separado por unos kilómetros de otros pueblos en una zona

rural, sus vínculos parecen simples a primera vista. Puede parecer que

este patrón de interacción humana sólo consiste en los residentes de

esa zona, de ese pueblo. Pero los residentes interactúan también con

gente de fuera del pueblo. Se casan con personas de otros sitios, y

pueden trasladarse o traer a la esposa a vivir con ellos. Al cabo de un

tiempo, los residentes de ese pueblo tendrán hermanas, hermanos,

primos, padres y otros parientes viviendo en otra parte. Los vínculos de

esa comunidad ya no son tan precisos.

b. Pueden existir comunidades dentro de comunidades mas grandes, tal es

el caso de la distinción entre provincias, regiones, grupos étnicos, países

y otros tipos. También puede haber matrimonios y otras interacciones

que relacionen pueblos en ambos extremos de un país.

c. Pueden trasladarse, por ejemplo; cuando la tecnología no se basa en la

agricultura local, los residentes de una comunidad pueden ser

físicamente móviles. Puede tratarse de pastores nómadas que recorren

grandes distancias con su ganado. Pueden ser grupos de pescadores

que se trasladan de vez en cuando a donde se encuentra el pescado.

Pueden ser cazadores que cambian de lugar siguiendo a las manadas.

d. Las comunidades urbanas son más complejas: En áreas urbanas, una

comunidad puede ser un pequeño grupo de varios hogares de gente con

un origen común. A su vez, esa comunidad puede formar parte de una

comunidad de vecinos, un barrio o cualquier otra división urbana local.

En general (con excepciones), una comunidad urbana tiene vínculos

más imprecisos, es más difícil de delimitar, es más heterogénea

(variada, mixta), más compleja, más difícil de organizar utilizando

métodos ordinarios de desarrollo de comunidades, y tiene metas más

complejas y sofisticadas que las comunidades rurales.

e. Los asentamientos humanos, no son solamente un conjunto de casas.

Es una organización (social y cultural) humana. (Las casas, que son

productos culturales de la humanidad, están incluidas en una de las seis

dimensiones sociales de la cultura)

En una comunidad puede haber miembros que se hayan trasladado

temporalmente a otros lugares. Quizá en algún momento quieran regresar,

pero no todos lo hacen. Hay «comunidades» que, en algunos sentidos, ni

siquiera tienen una ubicación física, sino que están delimitadas por ser un

grupo de personas con intereses comunes, tal es el caso de las rutas de los

migrantes. No obstante estas dimensiones; en el caso del diseño de los

proyectos y procesos de desarrollo comunitario, la comunidad es habitualmente

un grupo en una situación geográfica concreta, que si bien se reconoce su

complejidad como grupo humano, no se considera dicha complejidad en su

instrumentación.

En este sentido, al reconocer que una comunidad es un sistema sociocultural

(en lo que trasciende a los individuos que la componen) no podemos presumir

que sea una “unidad armoniosa. No lo es. Está llena de facciones, luchas y

conflictos basados en diferencias de sexo, religión, acceso a la sanidad, etnia,

clase, nivel educativo, ingresos, propiedad del capital, lengua y otros muchos

factores. Es precisamente el reconocimiento de estos conflictos inherentes a

los grupos humanos que se precisa preguntarse ¿cómo se posibilita la

participación y la motivación social que permita conducir a las comunidades al

desarrollo?. Albert Meister (1973) clasifica la participación en cinco tipos:

Cuadro 1 : C las i f i cac ión de la par t i c ipac ión soc i a l Tipo

par t i c i pac ión Or igen de la c reac ión de l

g rupo par t i c i pant e T ipo de

cohes ión Func ión soc ia l

De hecho Trad ic iona l : g rupo de edad , de genero, fam i l ia r , re l i g iosos

No es vo lunta r ia Refo rzar l azos

Vo lunta r i a

Creac ión de g rupos por l os m ismos par t i c ipantes , u t i l i zando sus prop ios

recu rsos ó po r mot ivac ión exte rna (par t i dos po l í t i cos ,

cooperat i vas , s ind ica tos , e tc . )

Vo lunta r i a

Sat is facc ión de neces idades , c reac ión de nuevos compor tam ient os ,

adaptac ión a l cambio soc ia l

Espontánea

Creac ión de g rupos po r los m ismos de par t i c ipantes .

Grupos f lu idos y f luc tuantes , como los grupos de vec inos .

Comple tamente vo lunta r ia

Para una func ión soc ia l emergent e (a tender desas t res , compar t i r

t r iun f os ) . Func ión l a tente de sat i s facc ión s ico lóg ica

de los par t i c ipantes (neces idad de per t enenc ia ,

e tc . )

P rovocada

Creac ión de g rupo por mot ivac ión exte rna: proyec tos

de desar ro l l o comuni tar io , t raba jo de g rupo, e tc .

P rovocada e induc ida

Func ión de cambio soc ia l para la adopc ión de

compor tam ientos deseados por l os ges to res ext ernos .

Impues ta

Creac ión de g rupos por mot ivac ión exte rna o por e l

cumpl im iento de no rmas impues tos a los par t i c i pantes

Obl iga to r ia

Par t i c ipac ión ind ispensab le para e l

func ionam iento de no rmas impues tas por e l g rupo

dom inante . Fuent e : Meis ter , A lber t (1969;22-23)

Así, reconociendo la complejidad de la participación social en las comunidades,

consideramos pertinente preguntarnos sobre los factores que determinan la

comprensión de la comunidad que se quiere intervenir por medio de políticas

públicas. En este sentido, es pertinente retomar las dimensiones culturales de

las comunidades:

a) La dimensión tecnológica, sus herramientas y conocimientos, y su forma

de relacionarse con su entorno físico. Es la conexión entre la humanidad

y la naturaleza. Recuerde que no son sólo las herramientas físicas en sí,

sino las ideas aprendidas y los comportamientos que permiten al hombre

inventarlas, utilizarlas y enseñar a los demás sus conocimientos sobre

ellas. En una comunidad, la tecnología comunitaria incluye servicios

como alcantarillado público y fuentes, caminos, mercados, hospitales,

escuelas, señales de tráfico, parques, centros comunitarios, bibliotecas,

campos de deporte. La tecnología de propiedad privada puede incluir

tiendas, fábricas, casas y restaurantes. En general ─con excepciones─,

la tecnología es quizá la dimensión en la que es más fácil introducir

cambios culturales y sociales. Es más sencillo introducir una radio de

transistores que una nueva creencia religiosa, un nuevo conjunto de

valores o un nuevo tipo de familia. No obstante, paradójicamente, la

introducción de nueva tecnología (por invención o traspaso) llevará a

cambios en todas las otras dimensiones de la cultura.

b) La dimensión económica comprende sus diversas formas y medios de

producción y asignación de los bienes y servicios útiles y limitados

(riqueza), ya sea a través de regalos, obligaciones, trueque, comercio o

asignaciones de propiedades. No son los objetos físicos como el dinero

los que constituyen la dimensión económica de la cultura, sino la

variedad de sus ideas, valores y comportamientos que hacen que los

hombres den valor al dinero (y otros elementos) dentro del sistema

económico que han creado y utilizan. La riqueza no es solamente el

dinero, al igual que la pobreza no es sólo su carencia. Recuerde que el

dinero (monedas, billetes) en sí, no tiene valor intrínseco. Sólo tiene

valor porque la sociedad –la comunidad, la cultura – le ha adjudicado un

valor. Por ejemplo, un billete de cien dólares es un simple papel que

puede usarse para encender un fuego o para liar tabaco, pero su valor

simbólico es mucho mayor. Cuando una comunidad decide asignar a

todas las residencias un suministro de agua con tarifa plana o pagando

según el gasto que tenga cada una, está eligiendo entre dos sistemas

muy diferentes de distribución económica.

c) La dimensión política, comprende sus diversas formas y medios de

asignar el poder y la toma de decisiones. No es lo mismo que la

ideología, que se engloba en la dimensión de valores (ideas compartidas

sobre lo que está bien o mal). Entre otras cosas, incluye los tipos de

gobierno y los sistemas de gestión. También la forma en que grupos

pequeños de personas toman decisiones cuando no existe un líder

reconocido. Sin embargo, es precisos reconocer que todas las

comunidades, incluyendo en las que usted trabaja, tienen algún tipo de

sistema político, y siempre existen distancias entre los niveles más altos

y más bajos de personas o grupos. Su primera tarea consiste en

comprender cómo funciona, cuánto poder e influencia hay repartidos (no

siempre en la misma forma), y qué cambios están sucediendo.

d) La dimensión institucional componen las formas en las que la gente

actúa, se relaciona con los demás, reacciona y cómo espera que los

demás actúen y se relacionen. Esto incluye instituciones como el

matrimonio o la amistad, roles como el de madre u oficial de policía,

estatus o clase, y otros patrones de comportamiento humano. Esta

dimensión tiene que ver con la forma en que la gente actúa en relación a

los demás, sus expectativas, suposiciones, juicios, predicciones,

respuestas y reacciones. Estudia patrones de relación a veces

identificados como roles o categorías, y la formación de grupos e

instituciones que derivan de estos patrones. Por ejemplo, «suegra» es

tanto un rol (con una categoría) como una institución. En una

comunidad, la organización social es la suma total de todas estas

relaciones y patrones. Cada vez que se crea un nuevo rol, con sus

deberes, responsabilidades, derechos y patrones de comportamiento, la

sociedad se hace más compleja. Si estimula la formación de un nuevo

comité de desarrollo, con sus puestos y miembros oficiales, la

comunidad se hará mucho más compleja.

e) La dimensión ideológica o de valores estéticos es la estructura de ideas,

a veces paradójicas, incoherentes o contradictorias que tiene la gente

sobre lo bueno y lo malo, lo bonito y lo feo, el bien y el mal, que son las

justificaciones a las que las personas recurren para explicar sus

acciones. Los tres ejes en los que la gente se basa para hacer juicios

dependen de lo que aprenden desde la niñez. Los juicios entre bueno y

malo, bien y mal, bonito y feo, siempre se basan en valores sociales y

comunitarios. No se heredan por los genes, sino por medio de la

socialización. Esto implica que se pueden volver a aprender, que

podemos cambiar nuestros juicios. No obstante, los valores son

extremadamente difíciles de cambiar en una comunidad, especialmente

si los residentes perciben que se está haciendo algún intento de

cambiarlos. Cambian cuando evolucionan los modelos de la comunidad,

pero una influencia exterior o una manipulación consciente no pueden

acelerar ni dirigir ese cambio.

f) La dimensión conceptual y de creencias es también una estructura de

ideas, también a veces contradictorias que la gente tiene sobre la

naturaleza del universo, del mundo que le rodea, su papel en él, su

causa y efecto, la naturaleza del tiempo y la materia y sus

comportamientos. Se considera en ocasiones similar a la religión de la

gente. En realidad, es una categoría más amplia, y también incluye

creencias ateas, como que el hombre creó a Dios a su imagen y

semejanza. Incluye creencias compartidas sobre la formación del

universo, su forma de operar, y qué es realidad. Es religión. Y más

cosas.

Todas las dimensiones se encuentran en cada porción de la cultura de cada

sociedad, de cada comunidad y; en cada relación entre individuos hay un

elemento de cultura, lo que implica un poco de cada una de estas dimensiones

culturales. Las herramientas que utilizamos, las interacciones que ejercemos,

las creencias y valores que poseemos forman parte de nuestra cultura, y de

nuestra existencia como seres sociales.

Esta visión de la complejidad de las comunidades dificulta los procesos de

intervención que se han desarrollado dentro de las políticas sociales de

desarrollo comunitario.

Los proyectos y procesos de desarrollo comunitario.

Para el gestor social, o cualquiera que esté comprometido con actividades de

desarrollo, la parte más importante de todo esto debe ser la variedad de

interconexiones entre las dimensiones culturales. Pueden estar relacionadas de

forma causal o funcional. Por ejemplo, en el caso de la tecnología

(contrariamente a lo que se suele pensar), tanto las herramientas como los

conocimientos necesarios para usarlas, son parte de la cultura en la misma

medida que las creencias, danzas o formas de asignar la riqueza.

Hacer cambios en cualquiera de las dimensiones tiene repercusiones en todas

las demás. Introducir un nuevo método de obtención de agua, por ejemplo,

requiere la introducción de nuevas instituciones para mantener el nuevo

sistema de agua. Aprender cualquier forma nueva de hacer las cosas requerirá

el aprendizaje, a su vez, de otros valores y otras percepciones. Los cambios en

cualquier dimensión provocarán otros cambios, como las ondas en el agua de

un estanque en calma cuando tiramos una piedra, y en último término, las seis

dimensiones cambiarán.

Ignorar estas relaciones cuando se promueve la transferencia de tecnologías

es arriesgado (pueden producirse resultados inesperados o no deseados).

Tiene que observar cuidadosamente los cambios en la comunidad donde esté

trabajando, y buscar las repercusiones que los cambios en cualquier dimensión

tienen en las demás.

Cambiar algo en cualquier dimensión cultural no sólo requiere cambios en otras

dimensiones, sino que causa cambios en otras dimensiones. Por esto, es

importante hacer evaluaciones de impacto social en todos los proyectos, sean

grandes o pequeños.

Sin embargo, los gestores sociales que son los interventores en las

comunidades desarrollan su labor bajo los criterios de llevar a cabo proyectos

específicos a necesidades específicas.

Políticas y Proyectos sociales, la alternativa gubernamental.

Cohen,E. y R. Franco (2005, 2010) sostienen la hipótesis que el papel que

desempeña la política social es fundamental, pero es preciso comprender sus

limitaciones de operación y alcance. Afirmación que compartimos. Sin

embargo, asumen que la política social solo puede lograr avances sustantivos

si va acompañada de la transformación productiva, promovida ésta por la

política económica. Ambas se retroalimentación en sentido positivo para

generar crecimiento económico y en consecuencia el progreso y desarrollo. Sin

embargo, ¿cuál es el papel de la política social?. ¿qué debe promover?,

conforme a estos autores, la política social tiene como dos funciones

sustantivas: la compensación social y el fomento a la cohesión, ambas

generan posibilidades de desarrollo económico y en consecuencia aumentan la

dotación de capital humano de la población (Cohen F. y R. Franco 2010;9). Es

oportuno precisar que este enfoque surge a partir de un –aparente- cambio de

modelo de desarrollo centrado en buscar mejores formas de distribución del

ingreso y focalizando los esfuerzos en los grupos más vulnerables de la

sociedad3.

El supuesto principal es que la desigualdad en el acceso de bienes y servicios

es la barrera a la movilidad social y en consecuencia la “cristaliza” (fragmenta)

impidiendo su progreso. Tres son las funciones asignadas a la política social:

a) Creación de capital humano : centrado en la transformación de los

sistemas educativos publico para contribuir a la formación intelectual y

técnica que es requerida en las actuales sociedades del conocimiento4,

b) Compensación social , que refiere a los procesos de atención que

requiere la población pobre en ciertas etapas de su ciclo de vida,

compensando así las carencias del bajo ingreso y otras características

de desigualdad estructural.

3 La discusión sobre el papel de la política social es muy profunda y amplia. Incluye un gran debate sobre la permanencia de los pilares del Estado Moderno que derivan del Derecho Positivo. La relación Estado-ciudadanía; los derechos sociales y su reconocimiento jurídico, el concepto mismo de bienestar y el contrato como la institución más firme y sostenida de las relaciones sociales, son ampliamente cuestionados frente a los procesos de erosión de las actuales formas estatales. (Ver Aria, F ; 2002) 4 Es preciso mencionar que en la Política Educativa se ha cerrado un ciclo de reformas que inicio en 1992 con el ANMEB y concluyo con la emisión del Acuerdo 592 (19 de agosto de 2011) que establece la articulación de la Educación Básica. Múltiples han sido los cuestionamientos en torno al contenido, la filosofía, la cobertura, la metodología, los sistemas de evaluación, etc. Cabe destacar que en este proceso de casi 20 años, estuvieron presentes de manera permanente organismos internacionales como la OCDE que a través de sus análisis comparativos emitieron recomendaciones particulares en materia educativa a México.

c) Contribución a la integración de los individuos en la sociedad , que

refiere a la mantener la cohesión social; entendida como el

comportamiento de la población según patrones socialmente aceptados

y se da un ajuste entre las metas culturales, la estructura de

oportunidades para alcanzarlas y la formación de capacidades

individuales para aprovechar tales oportunidades. El principal problema

que surge en la preocupación de la cohesión es la tendencia a la

homogeneización, ya que aunque se sostenga en el discurso el respeto

a la multi-culturalidad, las dimensiones culturales (mencionadas

anteriormente) se comparan en relación a un modelo o patrón de lo se

asume es una sociedad moderna en desarrollo.

¿Cómo se atiende la “desigualdad en el acceso de los bienes?, Cohen, F. y R.

Martínez (2011) señalan que es a través de los provectos sociales, que son la

unidad mínima de asignación de recursos. Estos proyectos incluyen un

conjunto de procesos y actividades que constituyen los instrumentos de

intervención comunitaria para potenciar el surgimiento del capital social, so

pretexto atender un déficit comunitario. (Figura 3)

Un elemento crítico del diseño de las políticas públicas es la metodología para

definir la población objetivo del programa. Es decir, refiere a los criterios ha

considerar para identificar que características deben ser reconocidas en los

potenciales beneficiarios y que deben estar claramente establecidas en la

definición de la población objetivo. La función principal de esta definición es

evitar errores de inclusión o exclusión que generarían el efecto contrario al

buscado.

Por su parte, la última fase del proyecto que refiere a la operación, por su

esencia de ser proyectos focalizados, se mantiene en la estructura de la

centralización de la participación que, aunque incluye en sus procedimientos de

operación propuestas de planificación por parte de la población objetivo, siguen

siendo reglas rígidas y procesos excesivamente controlados.

Finalmente, es necesario enfatizar que la evaluación y el monitoreo (exante,

concomitante y expost) constituyen procesos complejos que tienen como

particularidad, centrarse en los objetivos de impacto, que refiere a la dotación

de bienes y servicios bajo el supuesto que la sola entrega genera condiciones

de cambio que posibilita la cohesión. De mantener la evaluación en la forma

tradicional, los proyectos se pueden clasificar como asistenciales.

REFLEXIONES FINALES

El debate teórica del concepto de capital social sigue abierto.

Consideramos oportuno efectuar un análisis interdisciplinario del

Política Social

Programa

Proyecto

Fortalecer la empleabilidad de los jóvenes de comunidades marginadas

Programa Nacional de Capacitación Juvenil

Capacitación en contabilidad y secretariado

IMPACTO

Magnitud cuantitativa del cambio en el problema de

la población objetivo como resultado de la

entrega de productos a la misma

1. IDEA

2. PERFIL

3. PREFACTIBILIDAD

4. FACTIBILIDAD

5. DISEÑO

6. EJECUCIÓN

7. MARCHA BLANCA

8. OPERACIÓN PLENA

PREINVERSIÓN

INVERSIÓN

OPERACIÓN Flujo de la política social Fuente: realización propia en base Cohen, E y R. Martínez (2011)

concepto para evitar fundamentalismos teóricos que argumenten

los procesos de intervención en comunidades cada vez más

vulnerables. Observamos que, aunque ref ieran a los conceptos

crít icos de las sociología, la visión uti l i tarista del concepto se

combina con una perspectiva evolucionista de las sociedades,

hipótesis que no compartimos y por lo cual, es motivo de discutir

este termino que ha adquirido preponderancia en el discurso

polít ico.

Es preciso mencionar que existe un contexto socio-histórico que

colocan la importancia en el debate entre los procesos

homogeneizadores que provocan la internacionalización de las

polít icas públicas y polít icas sociales, bajo un solo concepto de

desarrol lo humano, de desarrol lo comunitario y de progreso social.

Advert imos esta tendencia en las investigaciones de análisis

comparados de contextos diferenciados. Más aún, en la exposición

de recomendaciones basados en las “mejores práct icas” que

fueron exitosas en otras contextos. Esto sin duda nos lleva a

reconocer que las recomendaciones sobre la intervención en

comunidades no reconocen las dimensiones culturales de las

comunidades.

Finalmente, consideramos que un análisis organizacional de las

comunidades que son intervenidas a partir de la operación de las

polít icas sociales y polít icas públicas exige un seguimiento

contextual, en el entendido que son micro-contextos que son

ref lejos de un macro contexto que sugiere una dinámica explosiva,

(en lo referente al caso mexicano). Por ello, la ponencia se

constituye como el primer marco teórico para un proyecto de

investigación a largo plazo.

Bibl iografía

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• Rubio, J.A. (2006) A vueltas del desarrollo comunitario. Características, reflexiones y retos, Cuadernos de Trabajo Social, Vol. 19 (2006) 287-295

1

IX CONGRESO INTERNACIONAL DE ANALISIS ORGANIZACIONAL “Cambio Organizacional y Responsabilidad Social: Repensando las

Organizaciones”

Relevancia de la perspectiva organizacional para el estudio de las formas de organización industrial como política del sector industrial

de la MIPYME

Ayuzabet de la Rosa Alburquerque Doctor en Estudios Organizacionales

Departamento de Administración de la Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco Av. San Pablo No. 180, Col. Reynosa Tamaulipas, C. P. 02200,Delg. Azcapotzalco, D.F.,

México [email protected]

Julio César Contreras Manrique Doctor en Estudios Organizacionales

El Colegio de San Luis, A. C. Parque de Macul 155, Fracc. Colinas del Parque, C. P. 78299, San Luis Potosí, SLP, México

[email protected]

Políticas Públicas desde la Perspectiva Organizacional

Resultados preliminares de investigaciones en proceso.

16 al 18 de Noviembre de 2011 San Luis Potosí

2

Relevancia de la perspectiva organizacional para el estudio de las formas de organización industrial como política del sector industrial de la MIPYME 1

Resumen

Mirando a las formas de organización industrial como elemento de la política pública

del sector industrial, se les analiza para identificar los principales factores que limitan el

éxito de implantación en nuestro contexto nacional los cuales, al ser manejados con

una perspectiva organizacional como problemas organizacionales de las MIPYMES -a

modo de caso-, se tornan en una problemática organizacional propia de las políticas de

este sector. Se propone que a partir de esta problemática es posible construir una

agenda de investigación de problemas organizacionales de las MIPYMES susceptible

de ser considerada en la política pública de este sector y de ilustrar otros sectores de

políticas. Ello trasciende la mera difusión de “lo organizacional”, de la proposición

retórica de “la perspectiva organizacional” y la sola exposición de los frutos de su

aplicación que, por supuesto, son del todo loables.

Palabras clave: Política industrial, MIPYME, formas de organización industrial y perspectiva organizacional

Introducción

En México, la política industrial es un tema que aparece de manera recurrente en la

literatura de micro, pequeña y mediana empresa (MIPYME) con enfoques de abordaje

que van desde la mera descripción hasta una postura crítica. En este trabajo nos

interesa desarrollar un enfoque crítico, en tanto paso previo a la elaboración de

1 Una versión preliminar de este trabajo se presentó en el II Congreso Internacional en México sobre las MIPYME.

3

propuestas de mejora de la política industrial de la MIPYME. En este sentido se puede

comenzar por enunciar la existencia de estudios que analizan y muestran que las

políticas industriales y los apoyos implementados por el gobierno han tenido poco éxito

en el desarrollo del sector de la MIPYME (Alba, 1997; Arriaga, Conde y Estrada, 1996;

Casalet, 2001; Dussel 2001, 2004 y 2007; Huerta y Kato, 1995; Méndez, 1997;

Montoya y Rendón, 2000; Mungaray, Ramírez, López, Guzmán, Machado y Aguirre,

2002; Olivera, 1997b; Ortiz, 1997; Roa Dueñas, 2002; Rueda y Simón, 1998;

Simoneen, 2001; Solleiro, López y Castañón, 1997; Soto, 1998; Stumpo, 2005). Pero

dentro de la diversidad de tipos de política industrial y de sus elementos constitutivos,

aquí se enfoca la referida a la reestructuración de la planta industrial y se afina la lente

de interés para dejarlo fijo sobre su mecanismo de implementación básico, es decir,

sobre las formas de organización industrial.

Al respecto conviene señalar que, si bien son escasos los estudios que abordan

de manera específica el análisis crítico de las formas de organización industrial, hay

algunos que permiten reflexionar sobre su pertinencia y efectividad. En este contexto,

el objetivo de este trabajo es contribuir al estudio crítico de las formas de organización

industrial como un elemento importante de la política del sector industrial, sobre todo de

aquélla dirigida hacia la MIPYME.

Para el logro de tal objetivo se parte del análisis de algunos estudios empíricos

que abordan las diversas formas de organización industrial, tratando de identificar los

principales factores que limitan el éxito de su implantación en nuestro contexto

nacional. Bajo una perspectiva organizacional (Contreras y De la Rosa, 2010a y

2010b), dichos factores pueden ser tomados de manera válida como problemas que

4

deben ser enfrentados por las organizaciones o que son generados por ellas, y en

razón de ello se les llama problemas organizacionales (Simon, 2000: 754). Su

diversidad y profundidad no son de ahora (Simon, 1952: 1132-1139) y varían por una

multiplicidad de causas de manera que constituyen toda una variedad de

problemáticas, las cuales bien pueden ser nombradas como problemáticas

organizacionales si asumimos que ocurren en y/por la organización o que afectan a

ésta.

Con el desarrollo de esos problemas organizacionales, que limitan la puesta en

marcha de la política industrial sobre las MIPYMES por la vía de la implantación de

modelos de formas de organización industrial, se puede construir una agenda de

investigación cuyos resultados expongan razones para explicar organizacionalmente el

fracaso en la implementación de la política industrial para luego, enfrentarse al

problema de búsqueda de soluciones.

El trabajo se divide en seis apartados. En el primero se expone un panorama

general de la política industrial de la MIPYME, estableciendo sus referentes

institucionales y los tipos de política industrial existentes. En el segundo se desarrolla lo

relativo a la restructuración de la planta productiva como tipo de política industrial

específica y se definen los esquemas de formas de organización industrial como

medios de llevar a cabo la restructuración de la planta productiva. En el tercero se

establece un punto de vista crítico sobre la restructuración de la planta productiva y las

formas de organización industrial, destacando los estudios empíricos sobre

subcontratación, empresas integradoras y distritos industriales que permiten sustentar

dicha postura crítica. En el cuarto, se desarrollan organizacionalmente algunos de los

5

factores identificados en el apartado anterior como limitantes de una implantación

exitosa de las formas de organización industrial, para mostrar en un quinto apartado

que su problematización organizacional puede resultar en una agenda de investigación

que trascienda el solo llamado de atención de los tomadores de decisiones de política

industrial o la mera información a otros estudiosos de las MIPYMES, de las políticas

industriales o de las políticas públicas en sí. En el sexto, a manera de conclusiones, se

delinean algunos argumentos –entre ellos los organizacionales– que tratan de explicar

por qué las formas de organización industrial han tenido escaso éxito.

1. Una visión general de la política industrial de la MIPYME.

Específicamente para el caso de la MIPYME, y de acuerdo a Méndez (1997), las

políticas industriales desarrolladas bajo los Planes Nacionales de Desarrollo tomaron

en cuenta con mayor seriedad al sector de la MPYME a partir del sexenio de López

Portillo; no obstante es hasta el sexenio de Salinas de Gortari que se formularon

programas específicos con mayor detalle y articulación para el fomento de dicho sector,

los cuales fueron: Programa Nacional de Modernización Industrial y de Comercio

Exterior (1990-1994) que incluyó al Programa para la Modernización y Desarrollo de la

Industria Micro, Pequeña y Mediana; Programa de Política Industrial y Comercio

Exterior (1996-2000); Programa de Desarrollo Empresarial (2001-2006); y Programa

Sectorial de Economía 2007-2012.

Ahora bien, lo que permite plantear esta breve exposición de los planes y

programas de apoyo a la MIPYME es que existe una diversidad de políticas de apoyo a

la MIPYME. Al respecto, Flores y García de León (2001) han identificado al menos 10

6

tipos de políticas de apoyo a la MPYME en función de sus líneas acción, a saber:

políticas de impulso a la inversión; de apoyo al comercio exterior; de desarrollo

tecnológico; de empleo capacitación y productividad; de fomento a la asociación y

cooperación interempresarial; de fomento a la vinculación academia-empresa; de

difusión y desarrollo de sistemas de información; de estímulo a la cultura empresarial;

de apoyo a la asesoría técnica y gestoría; y de impulso al desarrollo de infraestructura

industrial. Sin embargo, tratando de hacer un ejercicio de síntesis respecto de las

políticas de apoyo a la MIPYME, se puede establecer que éstas se reducen a tres

grandes políticas: financiamiento, apoyo integral y reestructuración de la planta

industrial.

2. Formase de organización industrial como política industrial.

De estas políticas, la que interesa destacar en extenso en este trabajo es la

reestructuración de la planta industrial, ya que ello permitirá establecer posteriormente

una posición crítica respecto de reestructuración de la planta productiva.

Ahora bien, por lo que respecta a la reestructuración de la planta industrial, se

puede establecer que a partir de la década de 1980, la MIPYME ha cobrado relevancia

en cuanto a la formulación de políticas industriales que impulsen el desarrollo

económico y en cuanto al estudio de formas de organización industrial basadas en la

cooperación y vinculadas estrechamente a las características socioculturales propias

del territorio al que pertenecen y en el que se desarrollan. Tal relevancia se debe en

buena medida a la tendencia a reorganizar los diversos sectores industriales con base

7

en el ejemplo de exitosos esquemas de organización industrial –principalmente

europeos y asiáticos– cimentados en la cooperación interempresarial de las MIPYME.

En el paso del modelo de sustitución de importaciones al modelo neoliberal que

dio origen a una etapa de crisis en el sector de la MIPYME, el gobierno se dio a la tarea

de fomentar la reestructuración del sistema productivo –la planta industrial– para

contrarrestar las desventajas y debilidades así como para aprovechar las ventajas y

oportunidades de la MIPYME y de esta manera facilitar su modernización e inserción

en la economía nacional e internacional. En otras palabras, se pensaba que la

reestructuración facilitaría la desconcentración de la planta industrial, la

complementariedad entre las empresas, el acceso a créditos, la difusión, adquisición y

transferencia de tecnología, el aprovechamiento de las ventajas derivadas de las

economías de escala sin la perdida de flexibilidad característica de la MIPYME, el

aumento en los estándares de calidad, productividad y competitividad, y el acceso a

nuevos mercados locales, regionales, nacionales e internacionales, principalmente. En

el fondo, lo que se buscaría con la reestructuración serían nuevas formas de comprar,

producir y vender que se adecuaran y respondieran a los nuevos requerimientos de la

economía nacional e internacional.

Así pues, la reestructuración debería tomar cuerpo a través de dos formas

paradigmáticas de organización industrial: la integración y/o articulación. Éstas

permitirían –al menos en teoría– suplir algunas de las deficiencias y limitaciones

funcionales de la MIPYME, es decir, le permitiría obtener en conjunto lo que

individualmente no podría obtener. En la integración idealmente existe una empresa

que jerárquicamente coordina –integra– a las demás; en la articulación no existe una

8

empresa que jerárquicamente coordine a las demás, idealmente la coordinación se da

horizontalmente entre todas ellas. La integración de la industria hace referencia al

modelo industrial japonés de subcontratación, mientras que la articulación de la

industria hace referencia a los modelos italianos de distritos industriales y de empresa

integradora (conzorsi).

Por su parte, en términos de Olivera (1997a: 85) la subcontratación consiste en

una estructura piramidal donde la gran empresa encarga por contrato gran parte de la

producción de partes –del producto final– a varios cientos de proveedores

independientes, que a su vez contratan a miles de pequeñas y micro empresas. No

obstante la subcontratación se puede desarrollar a menor escala empezando por

empresas de tamaño medio o pequeño. El objetivo de la subcontratación es que la

empresa que subcontrata pueda subcontratar una parte del proceso, la fabricación de

un insumo o incluso un producto terminado para complementar su oferta final (Valdés,

1993: 5).

A su vez, el distrito industrial –italiano– consiste en un conjunto de pequeñas

empresas “concentradas en un determinado territorio, subdivididas en fases

productivas, surtiéndose de un único mercado local de trabajo ... (en donde) ... se da

una especie de feliz coincidencia entre la imagen individualista y la comunitaria del

desarrollo” (Becattini, 1988/89: 4-5). El distrito industrial funciona como una red que

permite la especialización flexible, ya que se le “puede imaginar como un gran complejo

productivo, en el que la coordinación entre las distintas fases (productivas) y el control

de su funcionamiento regular, no se lleva a cabo mediante unas reglas preestablecidas

y/o mediante mecanismos jerarquizados ..., sino mediante la confianza en una

9

combinación del juego automático del mercado con un sistema de sanciones sociales

impuestas por la comunidad” (Becattini, 1988/89: 7). En otras palabras, “la

concentración de estas empresas en espacios locales especializados y con larga

tradición en un sector productivo les permite aprovechar una ‘atmósfera industrial’

caracterizada por una serie de pautas y valores comunes que fomentan el desarrollo de

relaciones de confianza y cooperación” (Saraví, 1997a: 8).

Por otra parte, los conzorsi italianos representan el antecedente paradigmático

que en México tienen su expresión en las empresas integradoras. El conzorsi es “una

empresa constituida por empresas pequeñas y medianas, con el fin de proporcionar

servicios que van desde información sobre mercados, hasta investigación y desarrollo

a sus afiliados. Tiene por objeto aprovechar economías de escala en alguna fase de los

procesos de producción, comercialización y financiamiento sin que ello implique la

consolidación de muchas empresas pequeñas en una sola. De esta manera se avanza

en eficiencia al tiempo que se respeta la autonomía y la creatividad de las unidades

productivas más pequeñas” (Ruiz, 1995: 133). Así, las empresas integradoras

representan un instrumento interesante para la reestructuración del sistema productivo

mexicano, pues son empresas de servicios especializados creadas por micro,

pequeños y medianos empresarios que le permiten a éstos delegar en un tercero,

profesional, todas las necesidades de administración y de gestión que requieren hacer

en un momento determinado, y por tanto, le permiten contar con más tiempo para

dedicarse a sus quehaceres productivos (Valdés, 1993: 6). Las empresas integradoras

pueden operar en áreas tales como la tecnología, el diseño, la promoción y

comercialización, el financiamiento, la administrativa, la jurídica, la informática y el

10

recurso humano; además pueden apoyar en actividades como la generación de

subcontratación, la generación de actividades en común y en todas las gestiones que la

empresa tuviera que hacer ante cualquier entidad o autoridad (Valdés, 1993: 6).

El hecho de que la subcontratación, los distritos industriales y las empresas

integradoras sean los paradigmas a seguir, no significa que sean las únicas formas de

organización industrial que se puedan y se estén desarrollando; existen esquemas de

organización industrial alternativos como la maquila.2 Sin embargo, precisamente por

ser paradigmáticos son los que se toman en cuenta.

Estas formas de organización son analizadas como un grupo de organizaciones

enlazadas por un patrón de interrelaciones específico desarrollado en torno algún

objetivo y en un territorio determinado, es decir, como red interoganizacional (Hall,

1996: 240).

3. Factores que limitan la implantación y desarrollo exitosos de las formas de

organización industrial como política industrial.

La idea subyacente a la reestructuración de la planta industrial, es que la experiencia

de los países con formas de organización industrial exitosas basadas en la MIPYME

debe ser recuperada para el caso mexicano, sin embargo, no se toma en cuenta que

estas experiencias deben “estudiarse con el propósito de extraer formulas que puedan

ser adecuadas y eficientemente adaptadas a las condiciones particulares de la

economía mexicana” (Espinosa, 1993: 29).

2 Para un análisis más detallado de las diversas formas de organización de la producción y de la industria entre las empresas de diversos tamaños véase Perrow (1992).

11

La idea de recuperar experiencias exitosas de otras latitudes recae en el hecho

de que idealmente la cooperación interempresarial deriva en diversos beneficios para

las MIPYME, como los siguientes:

• Reducción de costos de transacción, por ejemplo, en suministro, producción y

comercialización

• Aprendizaje interorganizacional en redes, por ejemplo la solución a problemas

comunes

• Desarrollo de capacidades tecnológicas y organizativas entre las MIPYME o entre

las MIPYME y la gran empresa

• Reducción de la incertidumbre de información en cuanto a cantidad, calidad, costo,

entre otros factores

• Favorece la representación ante instancias privadas o públicas

• Favorece la capacidad de negociación con instancias privadas o públicas

• Mejor utilización de la capacidad productiva

• Posibilidad de obtener asistencia técnica e incorporar tecnologías desarrolladas por

la empresa de mayor tamaño debido al requerimiento de ésta de alcanzar los niveles

de calidad, tiempo y precio requeridos

• Especialización en determinados productos y servicios, o en componentes de

productos existentes o nuevos

• Acceso con mayor facilidad al crédito dado el respaldo de las empresas en conjunto,

el respaldo de la empresa de mayor tamaño o el financiamiento directo de la

empresa de mayor tamaño

• Condiciones de trabajo más estables debido al establecimiento de contratos o

acuerdos de largo plazo, lo que redundada por ejemplo, en el mantenimiento o

aumento de ventas, o en la permanencia en circunstancias de ambientes turbulentos

• Posibilidad de integrarse a encadenamientos productivos

• Posibilidad de acceso a la exportación directa o indirecta

12

Efectivamente, desde este punto de vista, las formas de organización industrial resultan

altamente atractivas como medio para la reestructuración de la planta productiva. Pero

estos beneficios son posibles y reales sólo cuando éstas son exitosas. A su vez, el

éxito de las formas de organización industrial depende de ciertos factores:

• Confianza en el otro –o en los demás– para establecer relaciones que impliquen la

realización de un objetivo común a través del esfuerzo conjunto

• Actitud para cooperar y asociarse por parte de los empresarios, es decir, la

disposición para establecer esquemas de operación conjunta y de asociación

• Aptitud o capacidad para cooperar y asociarse por parte de la empresa, es decir,

contar con las condiciones administrativas, productivas y organizacionales

necesarias para poder entrar en esquemas de cooperación y asociación

• Actitud y aptitud para ceder información y generar esquemas de aprendizaje intra e

inter empresarial e intra e inter sectorial

• Obligatoriedad para cumplir los acuerdos, es decir, la expectativa mutua de cumplir a

cambio de reciprocidad

• Contratos, reglas o instituciones formales e informales que reduzcan la incertidumbre

de no cumplir los acuerdos

• Baja percepción de oportunismo y evitación de comportamientos oportunistas

• Encontrar el número ideal o adecuado de participantes que conformas los esquemas

de cooperación interempresarial

• Tener un fin (o fines) común, es decir, una circunstancia que haga que sólo

cooperando se resuelve el problema que originó esa circunstancia

• Prever situaciones de ganancia no oportunistas gracias a que se entra en un

esquema de cooperación interempresarial

• Espontaneidad para asociarse y/o asesoría para asociarse a iniciativa propia

• Experiencias previas en las que haya formado parte de un esquema de cooperación

interempresarial

13

• Condiciones sociales, culturales e institucionales propicias que estimulen la

cooperación interempresarial y la responsabilidad

• Liderazgo que promueva la cohesión necesaria a la cooperación interempresarial

• Que los miembros posean una lógica de acumulación y no de subsistencia

• En algunos casos contar con recursos financieros

Como es evidentes resulta que los factores necesarios para el desarrollo de las formas

de organización industrial podrían requerir de un mayor esfuerzo que los beneficios que

se derivan de las mismas.

La literatura sobre las formas de organización industrial es diversa y buena parte

de ella muestra las bondades de las mismas y los casos de éxito (Jurado, 2007; Jurado

y Juárez, 2007; De Gortari y Santos, 2010; Cadena, 2007; Dini, 2004; Mercado, 2006;

Obeso, 2009; García, 2005; Taboada, 2005; Ruiz, 2002 y 2005; Cota y Rodríguez,

2003). Sin embargo, si las condiciones para lograr formas de organización industrial

exitosas son difíciles cumplir, no es fortuito que también diversos estudiosos del tema

concluyan que las medidas tomadas por el gobierno no han logrado reestructurar la

planta productiva (De la Garza, 1998; Huerta y Kato, 1995; Méndez, 1997; Ortiz, 1997);

asimismo otros trabajos que analizan el desempeño de formas de organización

industrial como la subcontratación (De la Garza, 1998, Olivera, 1997b; Moctezuma y

Mungaray, 1997), las empresas integradoras (Alba, 1997; Arriaga, Conde y Estrada,

1996; Rueda, 1997; Simón, 1997 y 1999), los distritos industriales (Saraví 1997b y

1998; Brown y Domínguez, 1997) y las asociaciones empresariales (Soto, 1998) han

concluido que el desarrollo y éxito de las mismas ha sido escaso.

14

Lo anterior permite establecer que los beneficios derivados de las formas de

organización industrial son en la mayoría de los casos más ideales o teóricos que

reales, por lo que la cuestión resultante es cómo lograr que los beneficios derivados de

las formas de organización industrial dejen ser ideales y se conviertan en reales. Pero,

si bien existen casos de éxito de formas de organización industrial, la cuestión es cómo

hacer masivos dichos casos de éxito, cuando los factores de éxito son difícilmente

reproducibles.

En este contexto, el desarrollo de una perspectiva organizacional para el estudio

de las formas de organización industrial permitiría comprender en detalle porqué los

factores para lograr que éstas sean exitosas son difíciles cumplir. Comprender es

relevante porque permite sustentar una postura crítica ente la idea que predomina en la

literatura especializada de que las formas de organización industrial son una solución

altamente potencial al problema del avance y desarrollo económico de la MIPYME.

4. La relevancia de la perspectiva organizacional para el estudio de las formas de

organización industrial como política industrial de la MIPYME.

En este apartado se ofrecen por cuestiones de espacio tres ejemplos de cómo la

adopción de ciertos marcos teóricos organizacionales permiten dar cuenta de que

algunos de los factores que sustentan el éxito de las formas de organización industrial

son difíciles de generar y/o de reproducir, cuando se los interpreta y/o analiza desde

una perspectiva organizacional.

No obstante, antes de ello, es necesario señalar que una perspectiva

organizacional implica tener en mente la idea de la organización como ente complejo,

15

por lo que las interrelaciones que se establecen al interior de las formas de

organización industrial, no deben pensarse en términos de empresas sino de

organizaciones. Es decir, no es lo mismo pensar las interrelaciones en términos de

“formas específicas de organización económica en actividades industriales y de

servicios que combinan capital, trabajo y medios productivos para obtener un bien o

servicio que se destina a satisfacer diversas necesidades en un sector determinado y

un mercado de consumidores” (S/A, 1993: 574),3 que en términos de espacios

estructurados en donde los individuos realizan diversos procesos –productivos,

decisorios, comunicativos, etcétera– con miras a la consecución de ciertos objetivos –

personales y organizacionales– a través de la acción organizacional, la cual a su vez,

es restringida de múltiples formas por marcos institucionales internos y externos y

cruzada por lógicas de acción económica, instrumental, tecnológica, organizacional,

política, social, sentimental, cultural, simbólica, psicológica, discursiva y metafórica (De

la Rosa, 2004: 161);4 es evidente la complejidad asociada a la naturaleza de las

interrelaciones si se considera para su análisis la noción de organización. Lo anterior

implica a su vez pensar los sucesivos factores de la siguiente manera.

1. Actitud para cooperar y asociarse por parte de los empresarios.

El problema de la actitud para cooperar y asociarse por parte de los empresarios es la

reticencia personal a la cooperación y/o asociación. Ello implica el estudio de la toma

de decisiones desde un punto de vista racional instrumental (Cyert y March, 1963;

Simon, 1988) hasta el estudio de la toma de decisiones desde un punto de vista 3 Lo cual hace referencia a la noción de empresa. 4 Lo cual hace referencia a la noción organización.

16

institucional (March y Olsen, 1997), con el objetivo de comprender el porqué de la

reticencia a la cooperación y/o asociación en función de las diversas lógicas de acción

de los empresarios, las cuales pueden encontrar explicación tanto la racionalidad

instrumental en como en los marcos institucionales propios de los empresarios. A

manera de ejemplo, el estudio de Soto (1998) sobre asociaciones exitosas de micro y

pequeñas empresas, destaca el concepto de individualismo ilustrado, el cual refiere a

una lógica de acción que consiste en que aun estando presente el interés individual, el

grado de oportunismo es tal que permite que los intereses de grupo se sobrepongan al

interés particular, y se generen esquemas de asociación exitosos.

2. Aptitud o capacidad para cooperar y asociarse por parte de la empresa.

Ahora bien, aunque la actitud para cooperar y asociarse responde a una cuestión

individual, también depende del espacio organizacional en el que se desenvuelven los

empresarios, ya que una vez que se haya superado la reticencia a la cooperación y/o

asociación, los factores organizacionales determinan la capacidad de respuesta de la

organización para lograr entrar en los esquemas de cooperación y/o asociación, lo que

nos lleva a considerar la aptitud o capacidad para cooperar y asociarse por parte de la

empresa. Efectivamente es la dinámica organizacional interna la que con sus diversos

factores determina si la organización cuenta o no con la capacidad para entrar en y

desarrollar esquemas de cooperación y/o asociación. Así, tomando como ejemplo la

cultura organizacional (Smircich, 1983; Alvesson y Berg, 1992) –en tanto uno de los

varios componentes de la dinámica organizacional–, en un estudio que abordó la

influencia de la cultura organizacional en el desempeño de una Empresa Integradora

17

(Gómez y De la Rosa, 2007: 272), se encontró que, a pesar de que se esperaba que

con la creación de la Empresa Integradora el panorama luciera más alentador para las

empresas integradas, los resultados distaron mucho de ser los que el consejo

administrativo esperaba obtener, pues la falta de conocimientos con respecto a la

estructuración y administración de la organización, la resistencia a cooperar olvidando

intereses personales, el haber ignorado por completo los mecanismos de consolidación

de una Empresa Integradora, la falta de acuerdos entre los accionistas y sobre todo la

ausencia de una cultura organizacional que unifique y de sentido a las partes de la

Empresa Integradora,5 están conduciendo a la organización a la desaparición.

3. Condiciones sociales, culturales e institucionales propicias que estimulen la

cooperación interempresarial.

Las formas de organización industrial nacen, se originan y se desarrollan sobre la base

de ciertas condiciones históricas, económicas, sociales y culturales propias de un país

o región, es decir, tienen un surgimiento sui generis. Al querer trasplantar dichas

formas de organización industrial o querer recuperar su experiencia se corre el riesgo

de no contar con las condiciones necesarias para que dichas formas de organización

industrial se adapten por lo que trasladar la técnica despojada de su sustento histórico,

5 Al respecto, en términos de cultura organizacional, los supuestos que deberían establecer relaciones de compenetración entre los niveles jerárquicos de la Empresa Integradora a partir de la forma común de ser percibidos, en realidad han generado una serie de situaciones particulares: 1) para el nivel directivo los valores deben orientar a los empleados hacia la consecución de los objetivos de la organización; 2) los empleados son percibidos como un instrumento más de la producción, por lo que se deben establecer mecanismos de control que permitan incrementar la eficiencia; 3) la interpretación de los empleados que forman parte de los mandos medios y puestos operativos, con respecto a los valores que implementan los gerentes y consejeros administrativos, es que se limitan a concebirlos como un mecanismo de explotación con el que se pretende convencerlos para realizar un máximo esfuerzo sin recibir recompensas tangibles. De esta manera, como resultado, los valores no representan ni generan identidad en los miembros de la organización, por el contrario, son rechazados, ya que se les percibe como un instrumento de control (Gómez y De la Rosa, 2007: 272).

18

económico, social y cultural es peligroso para el buen funcionamiento de estas formas

de organización industrial. Por tanto, como no se pueden trasladar los aspectos

históricos, económicos, sociales y culturales debe darse un proceso de adaptación o

readecuación.

En términos conceptuales, lo anterior hace referencia a la transferencia de

tecnología, técnicas específicas, procesos administrativos y productivos y/o modelos

organizacionales, es decir, a la transferencia organizacional, la cual es la respuesta

ante un problema en específico enfrentado por las organizaciones;6 esto es, se

transfieren modelos organizacionales y/o tecnología para dar respuesta a problemas

que, según se cree, estos modelos y/o tecnología resolvieron –en el lugar de origen–

satisfactoriamente y por tanto resolverán –en el lugar de trasplante– al ser implantados.

Si las formas de organización industrial son el reflejo empírico de los modelos

organizacionales, entonces las formas de organización industrial pueden ser analizadas

bajo el lente analítico de la transferencia organizacional.

En este sentido, la necesaria adaptación o readecuación, es decir la

transferencia organizacional, se convierte en el problema principal para la

implementación de etas formas de organización industrial en al menos dos sentidos: 1)

es difícil establecer los mecanismos de readecuación porque se desconoce la

naturaleza organizacional de las empresas7 en las que hay que realizar las

readecuaciones y 2) se da por hecho que la readecuación es suficiente sin cuestionar

las situaciones en las que ni siquiera es posible readecuar simplemente porque las

6 Para un acercamiento al tema de la transferencia organizacional, ver Montaño (2000 y 2009). 7 Sobre el escaso conocimiento organizacional de la MIPYME y sus repercusiones ver De la Rosa (2000 y 2004).

19

condiciones organizacionales no lo permiten. Y si bien existe conciencia –al menos en

el discurso académico– de que las formas de organización industrial extranjeros no son

mecánicamente trasladables, parece soslayarse la dificultad que implica adaptar dichos

modelos debido al hecho de que son construidos socialmente bajo condiciones

particulares, y que por ello, responden a situaciones –también– particulares.

Como ejemplo, la investigación de Saraví (1997b) sobre la dinámica y

configuración de un distrito industrial mexicano conformado en su mayoría por

microempresas y en menor medida por pequeñas empresas dedicado a la producción

de calzado en la comunidad de San Mateo Atenco, muestra que más que un distrito

industrial se trata de un detrito industrial, es decir, un distrito industrial caracterizado por

diversas circunstancias que no le permiten un desarrollo socioeconómico destacable.

Aspectos como la cultura de la localidad influyen por una parte, en las formas de

gestión caracterizadas por un bajo nivel de capitalización y planeación financiera

semanal, y por otra parte, en el bajo de nivel de innovación que presentan las

empresas debido a la desconfianza que implica el miedo a que el competidor (es decir

el vecino) copie los nuevos modelos de calzado y por ello mismo no se genere

innovación en los productos. Asimismo, la cultura de la localidad influye en prácticas

que implican que la utilidad generada por las empresas no se reinvierta en las mismas,

sino en los festejos del pueblo. Estas y otras circunstancias –que no se exponen por

falta de espacio– de carácter social, económico y político difícilmente permiten la

generación de un distrito industrial en estricto sentido, pues son diferentes a las que se

reproducen en el paradigma italiano de distrito industrial.

20

5. Los problemas organizacionales y su vinculación con la política industrial de la

MIPYME.

Los ejemplos anteriores no sólo permiten dar cuenta de que algunos de los factores

que sustentan el éxito de las formas de organización industrial son difíciles de generar

y/o de reproducir, además, tienen otra implicación.

Los factores que sustentan el éxito de las formas de organización industrial al

ser manejados con una perspectiva organizacional, pueden derivar en problemas

organizacionales de las MIPYMES los cuales pueden ser resueltos a través de estudios

de caso diversos.

Así pues, respecto de la actitud para cooperar y asociarse por parte de los

empresarios, se podrían derivar los siguientes problemas organizacionales a manera

de preguntas de investigación): ¿cómo toman los empresarios sus decisiones en lo

relativo a la cooperación y/ asociación? o ¿cuáles son los factores que están en juego

para una toma decisión favorable o desfavorable a la cooperación y/ asociación?

En lo relativos a la aptitud o capacidad para cooperar y asociarse por parte de la

empresa se podrían derivar los siguientes problemas organizacionales: ¿cuáles son los

factores organizacionales que determinan el éxito de los esquemas de cooperación y/o

asociación? o ¿cómo determinan los factores organizacionales el grado de éxito de los

esquemas de cooperación y/o asociación?

Finalmente, en lo tocante a las condiciones sociales, culturales e institucionales

propicias que estimulen la cooperación interempresarial, se podrían derivar los

siguientes problemas organizacionales: ¿cómo se desarrollan los procesos de

transferencia organizacional subyacentes a las formas de organización industrial

21

exitosas? y aun más importante ¿en qué medida los factores asociados al éxito de los

procesos de transferencia organizacional subyacentes a las formas de organización

industrial pueden ser reproducibles?

En conjunto, estos problemas organizacionales darían paso al establecimiento o

definición de la problemática organizacional propia del sector de las MIPYME, y por

ende, se daría paso al establecimiento de la problemática sobre la cual la política

industrial de este sector empresarial debería estar asentada.

Asimismo, y a su vez, se propone que a partir de esta problemática es posible

construir una agenda de investigación de problemas organizacionales de las MIPYMES

susceptible de ser considerada en la política pública de este sector.

Conclusiones

La conclusión de este trabajo tiene que ver con el hecho de que existen casos de

formas de organización industrial exitosas, pero también existen casos no exitosos;

desafortunadamente para el desarrollo regional y local del país, son más los casos no

exitosos, de acuerdo a la literatura revisada. Esto a su vez permite concluir el escaso

éxito de la política industrial de la MIPYME en cuanto al rubro de reestructuración de la

planta industrial. De esta manera el desarrollo de una agenda de investigación de

problemas organizacionales de MIPYMES que den cuenta de la problemática

organizacional de este sector empresarial, abriría las posibilidades de alternativas de

política industrial bien conceptualizadas, diseñadas e implementadas, cuyo sustento de

encuentre en dicha problemática.

22

Como se ha mostrado, las formas de organización industrial son posibles pero

difíciles de fomentar y de reproducir –mecánicamente– por decreto gubernamental u

oficial, ya que el reto se encuentra en vincular y/o articular un espectro tan amplio de

actitudes, aptitudes y experiencias, de manera que permita superar los límites

inherentes a la acción individual empresarial. Las respuestas a los problemas de la

MIPYME no necesariamente se encontraran en las experiencias exitosas de otros

países, cuyas condiciones sociales, culturales, políticas, económicas, y sobre todo,

organizacionales, son diferentes a las de nuestro país.

Los casos de éxito de formas de organización industrial, desde una perspectiva

organizacional, es evidente que responden a particularidades específicas, es decir, el

éxito de las formas de organización industrial es particular y difícilmente reproducible.

Por ello, la respuesta está más en la reproducción espontanea de esquemas de

integración/articulación de la planta industrial innovadores que partan de la base del

reconocimiento de sus condiciones y problemáticas particulares. En este sentido, es

necesario re-descubrir la base organizacional de las MIPYME mexicanas y encontrar

en éstas los casos de éxito de formas de organización industrial aparentemente más

fácilmente reproducibles.

En resumen, una política industrial orientada a fomentar las formas de

organización industrial exitosas que retome estos aspectos en su hechura, deberá ser

una política industrial construida sobre la base de un análisis organizacional

intrasectorial y un análisis organizacional intersectorial. Este tipo de análisis quizá

permitan entender que la respuesta no necesariamente está en las formas de

organización industrial sustentadas en la cooperación interempresarial, porque ello

23

significa forzar lo que no se puede llevar a cabo por decreto por estar

socioculturalmente construido; o en todo caso, estas formas de organización industrial

deben originarse más de forma espontanea que de forma decretada.

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IX CONGRESO INTERNACIONAL DE ANÁLISIS ORGANIZACIONAL “Cambio Organizacional y Responsabilidad Social: Repensando las Organizaciones”

16 al 18 de Noviembre de 2011 San Luis Potosí; S.L.P.

El impacto del gasto público federal en la incidencia delictiva en México

Por Rigoberto Soria Romo1

Mesa de trabajo: Políticas Públicas desde la Perspectiva Organizacional.

Resultados preliminares de investigaciones en proceso.

Resumen

A pesar de la importancia del tema, el gasto en la seguridad pública y sus diversos impactos son un tema poco estudiado en México. Como señala un autor “el análisis del gasto en seguridad refleja claramente el enfoque y concepto de seguridad asumido por el gobierno, determinado por la identificación de las amenazas y el modo idóneo para enfrentarlas y neutralizarlas, lo cual se verá reflejado en la asignación y destino de los recursos públicos. Frente a los altos niveles de delincuencia y violencia, existen dos posturas: la primera asume que un mayor gasto genera mayor eficiencia en el combate del crimen; de tal manera que el debate entre eficiencia y nivel de gasto se aborda en forma marginal cuando se trata del diseño o aplicación de políticas. La segunda posición afirma que el gasto en seguridad es improductivo, ya que más que mejorar el entorno social limita los recursos públicos disponibles para invertir en áreas de mayor impacto social. En este contexto, el propósito de la presente ponencia es analizar el gasto aplicado en la seguridad pública en México y su impacto en la incidencia delictiva. El presente trabajo no pretende obtener conclusiones definitivas, ya que el estudio del problema está en etapas iniciales, por el contrario se busca generar preguntas de investigación e hipótesis de trabajo que permitan iniciar una investigación de largo aliento.

Palabras clave: seguridad pública, gasto público, incidencia delictiva

1 Rigoberto Soria Romo es Maestro en Administración Pública por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), México y Doctor en Estudios Organizacionales de la Universidad Autónoma Metropolitana Iztapalapa, México. Actualmente se desempeña como Profesor Investigador de Tiempo Completo adscrito al Departamento de Políticas Públicas del Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas de la Universidad de Guadalajara. Correo electrónico: [email protected]. Teléfono y fax: + 52 (33) 3651 2738. Universidad de Guadalajara, Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas, Departamento de Políticas Públicas, Periférico Norte no. 799, Modulo “F”, Primer Piso, Núcleo Universitario Los Belenes, Zapopan Jalisco, México, C.P. 45100. Agradezco a Andrea Karina Sánchez Alvarado, estudiante de la Licenciatura en Administración Gubernamental y Políticas Públicas Locales del Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas de la Universidad de Guadalajara el apoyo brindado para la elaboración de este trabajo, especialmente en el procesamiento de la información estadística. Correo electrónico: [email protected]; twitter @Meztli2411. El presente artículo es parte de un ambicioso proyecto de investigación que busca analizar el financiamiento de la seguridad pública en los tres ámbitos de gobierno.

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1 Introducción

El tema de la seguridad pública tiene importancia creciente por los acontecimientos de violencia que nuestro país ha vivido los últimos años, los cerca de 45 mil homicidios cometidos en el presente sexenio, el avance de la delincuencia organizada y no organizada, sus innovaciones tecnológicas, creación de nuevas modalidades de delitos, y lo último una “tercera generación del crimen”, más grande y poderoso que las pandillas, por su capacidad de fuego y uso de la violencia y la intimidación para debilitar a las instituciones gubernamentales y corromper la autoridad del Estado, según Hal Brands, del Instituto de Estudios Estratégicos del Colegio de Guerra del Ejército de EU (Gómora, 2011). Esta “nueva generación” se identifica con grupos paramilitares.

¿Cómo tratar de resolver este problema? Una de las respuestas obvias es la aplicación del monopolio legítimo de la fuerza por parte del Estado. ¿Cómo se instrumenta esta aplicación? Mediante una serie de acciones policiales, militares, de desarrollo social, educativas, culturales, entre otras. La instrumentación de dichas acciones requiere de la aplicación del gasto público, la herramienta más importante de política pública en manos del Estado. Pero dicha aplicación debe ser eficaz, eficiente, legítima, responsable, transparente, con rendición de cuentas y alejada de toda discrecionalidad y corrupción en su asignación, y, quizá lo más importante, un ejercicio equilibrado del gasto público.

Cabe resaltar que, aún después de los embates contra de la intervención del Estado en la economía de los últimos 30 años, el presupuesto público es la principal herramienta con que cuentan las autoridades para instrumentar y ejecutar las políticas públicas, y la orientación y destino de los recursos públicos refleja las prioridades e intereses del gobierno.

En lo que respecta al gasto en seguridad pública y su eficiencia y eficacia, se pueden establecer dos posturas: frente a los altos niveles de violencia y criminalidad, hay quienes afirman que es fundamental fortalecer a la fuerza pública, lo que eleva las posibilidades de consolidar un entorno de paz y tranquilidad. En este caso se asume que un mayor gasto genera mayor eficiencia en el combate al delito; de tal manera que el debate entre eficiencia y nivel de gasto ha sido abordado en forma marginal o completamente abandonado cuando se trata del diseño o aplicación de políticas (González y Posada, 2001: 79), citado en Vargas y García (2008, 37). La segunda posición es crítica de la anterior, ya que afirma que el gasto en seguridad es improductivo, ya que más que mejorar el entorno social limita los recursos públicos disponibles para invertir en áreas de mayor impacto social y que se encuentran entre las causas que originan los delitos (Tovar, Riveros y Soto, 1999: 165), citado en Vargas y García (2008, 37). En cualquier caso, el análisis del gasto en seguridad refleja claramente el enfoque y concepto de seguridad asumido por el gobierno, determinado por la identificación de las amenazas y el modo idóneo para enfrentarlas y neutralizarlas, lo cual se verá reflejado en la asignación de los recursos (Vargas y García 2008, 37).

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Claramente la política que ha seguido el gobierno de México, al menos en el presente sexenio, es la primera, pues se asume que incrementando la aplicación de recursos públicos a los problemas de violencia, delincuencia e inseguridad, éstos se van a resolver. La asignación de recursos presupuestales ha estado acompañada de diseños de nuevas políticas públicas desde el nivel federal de gobierno, modificaciones legales, fortalecimiento de los cuerpos policiacos, militarización de la lucha contra la delincuencia, entre otros.

Ante este planteamiento, el propósito del trabajo es analizar comparativamente las tendencias observadas en los últimos años en la asignación del gasto social, el gasto en seguridad pública y la inversión física del gobierno federal para inferir la posibilidad de que el gasto social y/o la inversión física, estén siendo desplazadas por la asignación de recursos para la seguridad pública. Cabe señalar que se utiliza principalmente el gasto federal, ya que es la información más consistente y disponible. La información de estados y municipios requiere un análisis minucioso y homologación de las cuentas públicas estatales y municipales que son presentadas con diferentes clasificaciones contables, son difíciles de conseguir y no se cuentan con series relativamente grandes para realizar un análisis confiable.

Por otra parte, también se busca estudiar la relación existente entre gasto público e incidencia delictiva. Dado el estado del arte sobre el tema, se busca explorar esta relación y de ninguna manera obtener conclusiones definitivas, para lo que existe un largo camino por recorrer. Buscando el objetivo anterior, el trabajo se divide en 6 apartados posteriores al presente. En el segundo se revisa la evolución de la responsabilidad de la seguridad pública en México. En el tercero se plantean las principales estrategias de combate al delito y el ámbito de gobierno que mejor puede instrumentarla. A continuación se analizan las relaciones entre gasto en seguridad pública (GSP) gasto en desarrollo social (GDS) e inversión física del gobierno federal (IF) para visualizar las tendencias de las prioridades de la política pública en México. En el siguiente apartado se estudia un problema del federalismo fiscal mexicano, que se agudiza en materia de seguridad pública: la “brecha fiscal vertical” existente, sus mecanismos de cierre y los problemas y dilemas que genera. Posteriormente, se estudia la relación entre GSP e incidencia delictiva utilizando dos tipos de indicadores: uno amplio que son los delitos denunciados ante el Ministerio Público (MP) tanto del fuero común como del fuero federal e indicadores más concretos como el número de homicidios y el número de robos. El trabajo termina señalando algunas conclusiones tentativas y líneas de investigación hacia el futuro.

El presente no pretende ser un trabajo conclusivo, sino más bien exploratorio y busca generar más preguntas que respuestas, ya que existe poca tradición en el estudio del tema, además que uno de los principales obstáculos y dificultades que enfrenta la investigación en los asuntos de seguridad pública es la falta de datos completos, confiables y comparables (Ramírez Marín, 2003; Mascott Sánchez, 2003). Por otra parte, las series de datos encontradas no cubren el periodo suficiente para estimar modelos más sofisticados, ni son lo necesariamente homogéneas para hacerlo.

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Una limitante adicional es que se analiza únicamente el gasto público a nivel nacional, excepto el cofinanciamiento de las entidades federativas al FASP, ya que el acopio de información sobre el gasto en seguridad pública de estados y municipios implica la revisión minuciosa de las cuentas públicas de 32 entidades federativas y más de 2 mil 400 municipios, tarea imposible si no se cuenta con los recursos humanos necesarios para emprender dicha tarea.

2 La seguridad pública en México

En este apartado se presentan algunos conceptos básicos como son la definición de seguridad pública, el ámbito responsable de esta función y su evolución y alguna información sobre la inseguridad pública en México.

De acuerdo al Instituto Nacional del Federalismo (Inafed, 2009): “la seguridad pública es la función a cargo del estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz pública”. Ramírez Marín (2003: xi) añade que “la seguridad pública es una de las obligaciones ineludibles del Estado y uno de sus fundamentos ideológicos más importantes … El Estado de Derecho no sería concebible, ni posible, sin orden ni tranquilidad públicos, es decir, sin seguridad pública”.

2.1 El deterioro de la seguridad pública en México

Ya desde inicios del presente siglo, se consideraba a la inseguridad pública como un problema en crecimiento (Mascott Sánchez, 2003: 1):

La seguridad pública se ha convertido en una de las preocupaciones centrales del gobierno y de la sociedad, no sólo en México sino en la mayor parte del mundo. Varias razones han contribuido a este resultado: incremento de las tasas de incidencia delictiva, crecimiento en el porcentaje de delitos que se cometen con uso de violencia; proliferación de armas de fuego; mayor publicidad de casos específicos de delitos; baja eficacia de los sistemas de prevención y sanción del delito, entre otras. A esta lista, algunos autores han añadido la pobreza y/o la desigualdad en la distribución de la riqueza aunque no existe evidencia empírica concluyente sobre el tema.

Según Mascott Sánchez, (2003, 3) el creciente uso de violencia ha incrementado la sensación de inseguridad, generando severas consecuencias en la sicología y en el comportamiento de quienes la sufren: 1) sensación de pérdida de derechos; 2) incremento en los gastos públicos y privados en materia de seguridad; 3) disposición creciente a portar armas; 4) creciente apoyo a la pena de muerte y/o a procurarse “justicia” por mano propia; 5) incremento en el apoyo a actividades violentas y/o ilegales por parte de la policía.

La situación es agravada por la cifra negra de la delincuencia, es decir la suma de delitos denunciados, pero en los cuales no se inició averiguación previa más los delitos

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no denunciados se ha incrementado, pues en 2004 dicha cifra fue 80%; en 2007 ascendió a 87% y para 2008 observó un pequeño descenso a 85%. Es decir por cada delito en el cual se inicia averiguación previa más de 4 no se denuncian o no tiene ningún efecto dicha denuncia (ICESI, 2010). Entre las principales razones de esta cifra negra destacan, para 2008, que el 39% no denunció porque lo consideraba una “pérdida de tiempo”; el 16% porque tiene “desconfianza de la autoridad”; el 10% porque consideró los “trámites largos y difíciles” (ICESI, 2010).

La impunidad es otro gran problema del sistema de procuración e impartición de justicia, de acuerdo con datos del Centro de Investigación para el Desarrollo, (citados en CEFP, 2011, 2) alrededor de 98.3 por ciento de los delitos quedan impunes dado que sólo 12 de cada 100 son denunciados, 26 de cada 100 averiguaciones se concluyen y en 55 de cada 100 casos se presentan consignados. De igual forma se señala que en la investigación de los delitos: la probabilidad de que una persona cometa uno y sea puesta a disposición de un juez es de 1.7 por ciento, mientras que una vez puesto a disposición del juez el sistema actúa con bastante diligencia y la prisión preventiva federal se ha incrementado en gran medida por esta impunidad. En otro sentido, de acuerdo con Mascott Sánchez (2003: 12) en México tampoco se confía en los tribunales ya que entre 65 y 76 por ciento de la población expresa poca o nada de confianza mientras que sólo 3 por ciento en promedio afirma tenerles mucha confianza.

Un problema adicional en México está relacionado con la poca eficacia de los cuerpos policíacos, ministerios públicos y tribunales para sancionar el delito, en especial a partir de los años 90, luego del incremento en las tasas nacionales de delincuencia. Esta falta de eficacia se ha convertido en parte de un círculo vicioso en el que impunidad, incremento de la desconfianza, incremento en la delincuencia y sensación de inseguridad se combinan para elevar tanto la criminalidad como la sensación de inseguridad (Mascott Sánchez 2003, 12).

En lo que respecta a la readaptación la situación no ofrece un mejor panorama, pues

[… la población penitenciaria] de acuerdo a cifras oficiales, se ha incrementado en casi un 70.0 por ciento, al pasar de 128 mil 902 internos en 1998 a 218 mil 865 en 2008. Sin embargo, la distribución de la población en prisión se ha mantenido más o menos constante a lo largo de la última década, registrando a 2008 una composición de 58.9 y 41.1 por ciento entre internos con sentencia y presos sin condena, respectivamente (CEFP, 2011, 1)

La misma fuente señala que este incremento no ha sido correspondido por un aumento equivalente de la infraestructura penitenciaria (CEFP, 2011, 1):

� En 1995 la sobrepoblación penitenciaria era prácticamente nula.

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� Para 2001 se registró una sobrepoblación de 31 mil 120 internos, distribuidos entre los 446 centros penitenciario existentes (que contaban con un total de 134 mil 567 espacios disponibles). � Hoy día las prisiones mexicanas registran un sobrecupo de 29.9 por ciento, en promedio; a pesar del incremento de 2.2 por ciento de la capacidad instalada en 2008-2009.

Ante este problema en crecimiento ¿Cuál ha sido la respuesta del Estado mexicano? Se pueden anotar al menos dos: cambios constitucionales y de leyes secundarias, que a su vez modifican organismos y funciones y un incremento en el presupuesto destinado a seguridad pública. Estos temas se verán a continuación.

2.2 El estatus constitucional de la seguridad pública en México

A pesar de la importancia de la función de seguridad pública, en México no hubo un señalamiento expreso de dicha responsabilidad en las constituciones federales mexicanas, especialmente la de 1857 y la de 1917, vigente actualmente (Ramírez Marín 2003, 41).

No fue sino hasta la reforma al Artículo 115 constitucional de 1983, cuando se le asigna esta función al municipio, ámbito de gobierno con mayores problemas y más carente de recursos financieros, humanos y materiales para hacerse cargo de tan importante función. Sin embargo esta concepción de seguridad pública municipal

Remitía a la tradicional función de vigilancia preventiva, que realizan las policías municipales para evitar infracciones a los Reglamentos de Policía y Buen Gobierno … (es decir) … reglas de comportamiento general, en vías públicas, calles, plazas, caminos y lugares de concurrencia (Ramírez Marín 2003, 260).

Dada lo anterior insuficiencia y tratando de introducir un concepto de mayor alcance, en 1994, se reforman los artículos 21 y 73, fracción XXIII de la Constitución General de la República2. La reforma del Artículo 21 constitucional eleva el concepto y la atribución de la seguridad pública a todos los ámbitos del Estado mexicano al hacer esta función una responsabilidad de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios en sus respectivos ámbitos de competencia. Al mismo tiempo señala una serie de principios que deben regir la actuación de las instituciones policiales como la legalidad, la eficiencia, el profesionalismo y la honradez. Finalmente, pero no menos importante, también ordena la coordinación de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios con el fin de establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pública (DOF, 31 de Diciembre de 1994).

En base a las reformas legislativas anteriores y tratando de dar coherencia a la política de seguridad pública nacional, se emite la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública3 en 1995 y se crea 2 Reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 31 de Diciembre de 1994. 3 Diario Oficial de la Federación del 12 de Diciembre de 1995.

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el Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP); se integra la Policía Federal Preventiva en Diciembre de 1998; se promulga el primer Programa Nacional de Seguridad Pública, vigente de 1995 a 2006, a cargo de la Secretaría de Gobernación (Segob) hasta el año 2000; se establece la Secretaría de Seguridad Pública el 30 de Noviembre de 2000, y se promulga el Programa Sectorial de Seguridad Pública 2007-20124 en Enero de 2008. En el aspecto financiero intergubernamental, en 1999 comienza a operar el Fondo de Apoyo a la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP) y en 2008 se inicia el Programa de Subsidios para la seguridad pública a los municipios y demarcaciones del Distrito Federal (Subsemún), como ya se mencionó.

En 2009 (DOF, 4 de Mayo de 2009) se hace la última reforma al Artículo 21 constitucional que redefine a la seguridad pública, en forma amplia y compleja ya que involucra directamente dos poderes (ejecutivo y judicial) y al tercer poder, de manera indirecta. También tiene que ver con los tres ámbitos de gobierno. Finalmente requiere la participación de la sociedad organizada y de la ciudadanía.

Para darnos una idea de dicha complejidad. En el siguiente cuadro se presenta esquemáticamente el sistema de seguridad pública y justicia penal.

Esquema 1.- Etapas y actores del sistema de seguridad pública y justicia penal Etapa Nivel de

gobierno Rama de gobierno

Actores

Prevención del delito

Federal, estatal y municipal

Poder Ejecutivo

Policía Federal, policías preventivas estatales y municipales, sociedad civil

Procuración de Justica

Federal y estatal Poder Ejecutivo

Ministerio Público, policía investigadora federal y estatal, peritos

Administración de Justicia

Federal y estatal Poder Judicial Jueces, Tribunales

Ejecución de Sanciones

Federal, estatal y municipal

Poder Ejecutivo

Centros penitenciarios federales, estatales y municipales

Fuente: Adaptado de Pérez García, Gabriela C (2004).- Diagnóstico sobre la Seguridad Pública en México. Fundar, A.C., p. 16. Como señala Pérez García (2004, 16):

Una crítica que se hace al sistema mexicano es que aglutina y etiqueta como seguridad pública a una multitud de procesos que si bien son esferas de competencia que están interconectadas, cada una de ellas tiene un objetivo, una dinámica y una racionalidad propia. Al incluir estas distintas esferas dentro del esquema de seguridad pública se teme que se pierda la eficiencia de cada una de ellas, pues se confunden funciones y responsabilidades.

4 Diario Oficial de la Federación del 28 de Enero de 2008.

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Dentro de este sistema existen actores que tienen grandes intereses propios y han desarrollado un amplio margen de autonomía. Este es el caso de los ministerios públicos y las policías investigadoras o ministeriales, que formalmente dependen de los primeros. También algunas corporaciones policiales se encuentran en el mismo caso (Pérez García 2004).

Los cambios en el marco normativo han seguido pues se ha aprobado una ley federal de extinción de dominio; la policía federal preventiva se convirtió en policía federal, se ha aprobado una ley antisecuestro, y existen en este momento iniciativas respecto a leyes para combatir el lavado de dinero, y establecer una sola policía por entidad federativa (conocido como “mando único”), lo que implicaría la desaparición de todas las policías municipales. También se ha adecuado el marco jurídico del SNSP con una nueva ley (DOF, 2 de enero de 2009).

3 Estrategias de combate a la delincuencia.

Según Rowland (2003), en la literatura internacional se pueden identificar 3 tipos básicos de estrategias diseñadas para minimizar la criminalidad y la percepción de inseguridad de los ciudadanos: Atacar los problemas de raíz; mayor eficacia en la respuesta al crimen y al desorden; y promover el control social.

3.1 Atacar los problemas de raíz5

Esta perspectiva parte de considerar al delito violento como resultado de la “presión” o “frustración” (strain) percibida por algunos individuos en la sociedad. Dicha presión o frustración es producto de problemas sociales complejos cuya solución no está al alcance de los municipios ni otros niveles de gobierno, como la pobreza, el desempleo, la desigualdad e inequidad en la distribución del ingreso y la riqueza, la falta de oportunidades para los jóvenes o para las mujeres, entre otros.

Por lo anterior, esta corriente tiende a proponer que la mejor manera de combatir el delito es superando los problemas que causan esta presión (Agnew, 1992; Merton, 1938, citados en Rowland, 2003). Sin embargo, de acuerdo con esta lógica, el fondo de los problemas está relacionado con fenómenos complejos cuya solución escapa a los ciudadanos en lo individual, e inclusive a los gobiernos locales. Por lo anterior, de acuerdo con esta perspectiva, el combatir los anteriores problemas sociales se erige como un método para acabar con la delincuencia.

Este es el enfoque que propone la izquierda mexicana y en el que coincide el Banco Mundial que recomienda a México enfocar sus esfuerzos en contra de la inseguridad en combatir la injusticia social, impulsar el desarrollo económico, atender a los jóvenes sin empleo y construir de manera prioritaria un diálogo con la sociedad en

5 Los apartados a), b), c) y d) de este capítulo se basan fundamentalmente en Rowland (2003).

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la prevención de la violencia (El Universal, Jueves 27 de enero de 2011), http://www.eluniversal.com.mx/notas/740519.html.

Sin embargo, el solucionar estos problemas “de raíz” requiere un enfoque de largo plazo, que generalmente rebasa los periodos de gobierno tanto estatal y municipal como federal. Por otra parte, estas soluciones rebasan las capacidades de los gobiernos locales y requiere necesariamente un conjunto de políticas públicas federales o coordinadas entre federación, estados y municipios. En contrasentido, los funcionarios públicos requieren demostrar avances en el corto plazo.

3.2 Mayor eficacia en la respuesta al crimen y al desorden

Una segunda perspectiva busca una mayor eficacia en la respuesta al crimen y al desorden. Parte de la premisa de que los criminales son racionales en el sentido microeconómico, por lo tanto hacen cálculos de los riesgos e incentivos y de los costos y beneficios al cometer delitos y responder por ellos. De lo anterior, se desprende que el concepto de “disuasión” sea un elemento clave de este enfoque, pues este conjunto de estrategias proponen aumentar el costo de delinquir, tanto en lo que se refiere a incrementar la probabilidad de ser arrestado como de recibir un castigo por encontrarse culpable.

Si se aumentan dichas probabilidades, se incrementará la seguridad pública, según lo señala este enfoque. Lo anterior se plantea mediante diversas estrategias:

a) Aumentar la probabilidad de ser arrestado al momento de delinquir, lo que requiere mayor efectividad policial.

b) La disuasión también puede ser producto de una actuación más agresiva de la policía, por ejemplo la cero tolerancia.

c) Una tercera estrategia es el buscar que una vez arrestado el delincuente, el sistema de justicia lo procese y lo castigue. Lo anterior requiere la reforma del sistema penal. Se han dado pasos en este sentido.

d) Otra estrategia, sugiere mano dura, aumentar las penas, endurecer los castigos y penalizar a los menores de edad, entre otras medidas. Esto se conoce como “populismo penal”.

Las políticas de disuasión han sido criticadas en diversos frentes. En primer lugar porque se pueden o se han traducido, donde se han aplicado, en el uso excesivo de la fuerza y en la violación de los derechos humanos y una vigilancia exagerada en contra de ciertos sectores de la población (jóvenes, pobres o minorías). Por otra parte muchos de los cambios que requiere su implementación no dependen de los gobiernos municipales y en algunas ocasiones ni de los gobiernos estatales, como los cambios en las leyes. Este conjunto de políticas requieren una buena coordinación entre los diferentes ámbitos de gobierno.

3.3 La promoción del control social o construcción del capital social

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Esta perspectiva se orienta más a la prevención, ya que se enfoca en identificar y controlar las situaciones que fomentan la delincuencia. Se proponen tres estrategias:

a) La defensa del orden público, que descansa en la idea de que las distintas manifestaciones de desorden (graffiti, acumulación de basura, presencia de prostitutas o borrachos en las calles) son interpretados por los posibles delincuentes como señales de falta de vigilancia y por lo tanto oportunidades para delinquir sin grandes posibilidades de sufrir consecuencias negativas.

b) El identificar y patrullar “focos rojos” de la criminalidad, que se basa en la observación de que la mayoría de los delitos (sin incluir la violencia doméstica) se cometen en un reducido número de lugares como cantinas, giros negros etc.) por lo que el cuerpo policial debe concentrase en dichos espacios, en lugar de distribuirse de manera igual en todas las localidades. Esta estrategia requiere de información específica de cada barrio o comunidad que puede generarse a partir de la misma policía o de los ciudadanos.

c) La estrategia de la policía de barrio, que consiste en estrechar la distancia entre policías y ciudadanos, bajo la premisa de que si los agentes están asignados a un solo barrio, desarrollan relaciones de confianza con los residentes y promoverán un mayor flujo de información tanto sobre delitos cometidos como de problemas potenciales. Una variante es la organización de redes de vecinos vigilantes, reuniones de barrio, entre otras.

Las estrategias de control social son especialmente aptas para su instrumentación por los municipios y, en menor medida, por el estado, ya que requieren de información específica que varía de ciudad a ciudad o inclusive de barrio a barrio y demanda de una participación ciudadana más activa tanto en la generación de información como en la instrumentación de estrategias.

3.4 Otras medidas para combatir el crimen organizado y la inseguridad pública

Existen otro tipo de estrategias más relacionadas con reformas legales o con la actuación policial en diversos ámbitos destinadas a combatir el crimen organizado como son diversas leyes y acciones relacionadas con la extinción de dominio, el combate al lavado de dinero, el combate al tráfico y trata de personas, entre otras medidas incluidas en la Convención de Palermo, del cual nuestro país es signatario. Estas medidas son principalmente responsabilidad del gobierno federal, aunque también se deben de implementar por los gobiernos estatales.

En los siguientes apartados se analizarán comparativamente las tendencias del GSP, GDS e IF, con el fin de analizar si existe un efecto sustitución entre estas funciones de gasto. Por otra parte se resaltará un problema que afecta el federalismo fiscal, es decir, la brecha vertical que se da en el financiamiento de la seguridad pública y prácticamente en todos los ámbitos de las relaciones fiscales intergubernamentales y finalmente el impacto del GSP en la incidencia delictiva.

4 Prioridades de la política en México

- 11 -

En este apartado se analiza la asignación federal para GDS, GSP e IF del gobierno federal. La idea es ver si el GSP tiende a desplazar el gasto social y/o la inversión física (IF). Si se prioriza el gasto social se atiende a la primera estrategia de “atacar los problemas de raíz”. Si se prioriza el GSP, entonces se la estrategia de combate al crimen es la que más importante. Finalmente si se prioriza la IF, se busca el crecimiento de la economía y con ello generar empleos e incluir sectores sociales potencialmente marginados.

4.1 Gasto social vs gasto en seguridad pública

Como se observa en la gráfica 1, en una serie que cubre desde 1996 hasta 2011, la tasa de crecimiento del GSP supera la tasa de crecimiento del GDS, excepto en 2003, cuando debido a la política del presidente Fox, la asignación en GSP baja temporalmente. Por otra parte, entre 1994 el GDS ha pasado de 7 mil 916 pesos per cápita a 13 mil 674 pesos per cápita, es decir un incremento de 1.79 veces. En cambio el GSP ha pasado de 203 pesos per cápita en 1994 a 968 pesos per cápita, es decir se ha multiplicado 4.77 veces. Estos cálculos son en pesos reales a precios de junio de 2011 de acuerdo al cuadro 1 del anexo estadístico.

Un tercer indicador es la participación porcentual del GDS y del GSP en el gasto programable del gobierno federal. El primero ha oscilado en el periodo que cubre 1994 y 2011 entre 51.70 como porcentaje más bajo en 1997 a 61.66% como participación más alta en el 2002. A partir de este año baja sistemáticamente hasta llegar a 56.95% en 2011. Por su parte el GSP ha oscilado entre 1.4% en 1994, incrementándose sistemáticamente hasta el 4.03% de participación en el gasto programable del sector público federal en 2011. Iguales conclusiones se pueden obtener de la participación del GDS y del GSP en el PIB. Todas estas cifras se presentan en el cuadro 1 del anexo estadístico.

96 97 98 99 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Tasa de crecimiento real del gasto social 4.7 7.9 9.7 6.6 9.8 5.7 5.0 4.4 7.2 6.7 10.4 10.3 10.8 -4.6 6.8 -2.3

Tasa de crecimiento real del gasto en

seguridad pública0.9 60.5 10.3 31.8 20.9 30.9 10.0 -13.3 3.0 5.2 9.4 16.6 11.2 14.0 0.2 12.2

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Gráfica 1

Tasas de crecimiento del gasto en seguridad pública y en gasto social del sector público

federal

(porcentajes)

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De lo anterior, podemos concluir que como tendencia, se ha priorizado en mayor medida el GSP sobre el GDS, es decir la estrategia de “mayor eficacia en la respuesta al crimen y al desorden” se ha puesto por encima del “ataque a los problemas de raíz” y en la creación de “capital social”. Sin embargo, dados los montos que históricamente se han asignado al gasto social como porcentaje del PIB y como proporción de los gastos programables del gobierno federal, estos son predominantes durante todo el periodo (cuadro 1 del anexo estadístico).

4.2 Gasto en seguridad pública vs inversión física

En esta parte del trabajo se compara el GSP con la IF, dado que éste último es condición indispensable para el crecimiento económico, la generación de empleo, y la inclusión, por esta vía, de sectores de la población que pudieran ser caldo de cultivo de la delincuencia. En la gráfica 2 se presentan las tasas de crecimiento del GSP y de la IF en la que no se puede desprender alguna tendencia, excepto el señalar que en 2003, cuando la tasa de crecimiento del GSP tiene una fuerte baja, la tasa de la IF observa una fuerte alza, quizá compensando el efecto.

Utilizando la asignación per cápita del GSP, éste pasa de 564 pesos reales en 2001 a 968 en 2011, multiplicándose por 1.71, mientras que la IF pasa de 2 mil 225 pesos en 2001 a 5 mil 294, multiplicándose por 2.38. Lo mismo se observa si comparamos los porcentajes de participación del GSP y de la IF en el PIB y en el gasto programable del sector público federal (SPF).

De acuerdo con los anteriores indicadores, si bien se puede afirmar que el nivel de IF del sector público federal es bajo para impulsar un crecimiento sostenido, el GSP no representa un uso alternativo del mismo. En otras palabras, no se presenta un efecto sustitución entre IF y GSP, ni se prioriza el GSP sobre la IF.

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011


seguridad pública0.00 9.99 -13.35 2.97 5.24 9.42 16.58 11.24 14.01 0.17 12.24


inversión física0.00 0.06 17.84 12.43 7.14 12.64 14.20 6.19 17.69 2.79 11.03

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Gráfica 2

Tasa de crecimiento del gasto es seguridad pública y de la inversión física (2001-2011)

(porcentaje)

- 13 -

5 El problema del desequilibrio vertical

A pesar de que, como se vio anteriormente, la seguridad pública es una responsabilidad de los tres ámbitos de gobierno de la federación mexicana. El financiamiento corresponde en su mayor parte al gobierno nacional y en una pequeña parte a las entidades federativas y a los municipios. Este último, que es el orden de gobierno fiscalmente más débil y primer eslabón de la cadena en la seguridad pública participa en su fase preventiva.

Sin embargo, se da una enorme brecha vertical ya que la mayor parte de los delitos son del orden común, mientras que el financiamiento, el poder de fuego, la inteligencia y la tecnología están concentrados en el gobierno federal. Esto se muestra en la gráfica 3, donde se desprende que los delitos del fuero federal estuvieron en su punto más bajo en 2001, con el 4.9% de todos los delitos. Aunque se observa que a partir de 2003 tienen una trayectoria ascendente con 5.35% hasta llegar a 7.97% en 2007, donde se observa su pico, pero se sostiene por encima del 7% hasta 2010. Por su parte la gran mayoría de delitos corresponde al fuero común, cuyo porcentaje oscila entre 92 y 95%, aunque tiende a la baja en los últimos años.

Es de señalar que aunque los delitos del fuero federal son una proporción relativamente baja del total de delitos cometidos, son los que tienen mayor impacto psicológico en la sociedad ya que incluyen los del crimen organizado e incrementan en mayor medida la sensación de inseguridad (inseguridad subjetiva).

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Porcentaje fuero federal 5.16 5.19 5.76 4.90 4.87 5.35 5.42 5.95 6.93 7.97 7.72 7.32 7.19

Porcentaje fuero común 94.84 94.81 94.24 95.10 95.13 94.65 94.58 94.05 93.07 92.03 92.28 92.68 92.81

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Gráfica 3

Delitos denunciados por cada 100 mil habitantes, fuero común y fuero

federal

- 14 -

Un indicador adicional que también muestra la brecha vertical mencionada es la de presuntos delincuentes en ambos fueros, aunque en este indicador es menos acentuada la diferencia.

En la gráfica anterior, se observa que la proporción de presuntos delincuentes del fuero federal fluctúa entre el 16.4% en 1998 a un máximo de 24.4% en 2011, aunque es importante resaltar que la tendencia es a la alza, prácticamente sin interrupciones. Por otra parte, en los presuntos delincuentes del fuero común, se observa una tendencia a la baja que comienza en 1998 con 83.6% hasta 75.6% en 2011. Los dos indicadores anteriores reflejan la brecha vertical de la que se habló anteriormente. Esta brecha existe no sólo en materia de financiamiento de la seguridad pública sino en todos los aspectos del federalismo fiscal mexicano

¿Cómo cerrar esta brecha? Se han intentado varios caminos. Algunos de ellos tienen varios años en operación y no han logrado mejorar la situación, este es el caso del Fondo de Apoyo a la Seguridad Pública (FASP) que es un programa de transferencias federales a las entidades federativas vigente desde 1999. Otros programas son más recientes como el Programa de Subsidios a la Seguridad Pública Municipal (Subsemún) vigente a partir de 2008. Un tercer programa es el de Policía Acreditable que tiene vigencia desde 2010. La intervención de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) y de la Secretaría de Marina (SEMAR) en labores de combate a la delincuencia. Una medida más extrema que se encuentra como iniciativa de reforma constitucional en el poder legislativo federal es la propuesta de “mando policial único” que centraliza el mando de todas las policías municipales en el gobernador de cada entidad federativa.

Sin embargo una solución a fondo del problema requiere que estados y municipios tengan mayores potestades y/o fuentes de recaudación propias, pues seguir el camino de las transferencias por el que ha transitado el federalismo fiscal mexicano

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Porcentaje fuero federal 16.4 17.4 18.7 18.3 18.5 19.6 19.2 20.6 20.1 19.8 21.8 23.9 24.0 24.4

Porcentaje fuero común 83.6 82.6 81.3 81.7 81.5 80.5 80.7 79.5 79.9 80.2 78.2 76.1 76.0 75.6

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Gráfica 4

Presuntos delincuentes del fuero federal y del fuero común 1998-2011

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simplemente lleva a agravar los problemas que se viven: modelo gerencialista mediante el cual se centralizan en la federación las funciones normativas y estados y municipios son los administradores de recursos, dependencia de estados y municipios hacia la federación; y recurrencia constante a la deuda pública como mecanismo de financiamiento principal, y no complementario como debe ser. Lo anterior requiere una modificación a fondo del sistema de relaciones fiscales intergubernamentales vigente en México.

6 Gasto en seguridad pública e incidencia delictiva

La conjetura obvia acerca de la relación entre las anteriores variables es que a mayor GSP corresponderá una menor incidencia delictiva. Sin embargo, las cifras revelan una realidad diferente. En la gráfica 5 se presenta la evolución de la tasa de crecimiento real del GSP vs la tasa de crecimiento de los delitos denunciados ante el MP.

Es de esperarse que a mayor GSP bajaran los delitos cometidos y por lo tanto los delitos denunciados ante el MP, sin embargo no sucede de esta forma, pues excepto para 2003, año en que baja la asignación del GSP, en todos los años la tasa de crecimiento del GSP es superior a la tasa de delitos denunciados, cuando la expectativa sería la contraria.

Sin embargo los delitos denunciados ante el MP no es un buen índice delictivo, ya que existe una enorme cifra negra, es decir una gran cantidad de delitos no denunciados o en los cuales no tiene efecto dicha denuncia. La cifra negra de la delincuencia, fue de 80% para 2004; 87% para 2007 y 85% para 2008 (ICESI, 2010).

Un indicador que refleja con más precisión la situación de inseguridad es el número de homicidios, ya que en este caso hay intervención casi obligada del MP, se realiza una autopsia y se levanta un acta ante el registro civil respectivo de manera que se contabilizan prácticamente todos los homicidios. Escapan a esta estadística

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Tasa de crecimiento de los delitos

denunciados1.11 -3.16 6.49 0.24 0.12 -0.79 -0.05 5.02 9.04 2.31 1.92 -1.32


seguridad pública31.76 20.92 30.94 9.99 -13.35 2.97 5.24 9.42 16.58 11.24 14.01 0.17

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Gráfica 5

Tasas de crecimiento de los delitos denunciados en el fuero común y en el fuero federal

vs tasa de crecimiento real del gasto en seguridad pública

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únicamente los homicidios en los que ocurre un entierro clandestino, que son relativamente pocos.

El efecto esperado de un incremento permanente en el GSP sería inhibir los actos delictivos. Sin embargo éste no ha sido el resultado. La gráfica 6 muestra que la tasa de crecimiento en homicidios fue negativa hasta 2007, excepto el año 2006. A partir de 2008 la tasa de homicidios se dispara hasta alcanzar niveles entre el 11.5 y el 13%. Esta observación concuerda con lo reportado por Escalante (XXXX, XXXX), mientras que la tasa de crecimiento en el GSP siempre fue positiva, excepto para 2003.

Lo anterior tiene una segunda implicación que es más preocupante, pues se supone el GSP no tiene necesariamente un efecto disuasivo instantáneo, sino más bien su efecto será acumulativo pues el GSP se invierte en profesionalización y capacitación de la fuerza policial, en equipamiento de la misma, en tecnología e infraestructura con varios años de vida útil y por lo tanto su efecto disuasivo se distribuye en el futuro. Lo anterior implica que el GSP efectuado los últimos años de los noventas y los primeros años del presente siglo debería tener un efecto disuasivo en la delincuencia de años posteriores, que coinciden con los últimos años de la década presente. Sin embargo los resultados son lo contrario, lo que nos debería llevar a reflexionar acerca de las causas de este fenómeno.

Existe un tercer indicador que refleja el índice de delincuencia con alguna precisión, el índice de robos en todas sus modalidades. En la gráfica 7 se presenta la tasa de crecimiento en robos (TCR) vs la tasa de crecimiento real del GSP. Se observa el mismo fenómeno, pues hasta 2004 la TCR es negativa hasta 2004. A partir de 2005, esta tasa se convierte en positiva. Se observa también que la tasa de crecimiento del

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Tasa de crecimiento en homicidios -2.54 -3.49 -4.73 -1.53 -6.56 -2.78 -6.35 -2.83 6.87 -8.79 11.50 12.59 13.00

Tasa de crecimiento real del gasto

en seguridad pública10.3531.76 20.92 30.94 9.99 -13.35 2.97 5.24 9.42 16.5811.24 14.01 0.17

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Gráfica 6

Tasa de crecimiento del gasto en seguridad pública vs tasa de crecimiento en

homicidios

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GSP siempre es mayor (excepto en 2003) que la TCR, cuando lo esperable es a mayor asignación de GSP es una menor número de robos, por el efecto disuasivo del primero.

7 Conclusiones y comentarios finales

De los apartados anteriores se pueden desprender diversas conclusiones:

a) Como tendencia, el GSP tiende a desplazar el GDS, pues los diversos indicadores presentados así lo muestran (tasa de crecimiento real de GSP y de GDS; aumento de la asignación per cápita en ambos tipos de gasto; incremento mayor en la proporción de GSP que del GDS tanto en el PIB como en el gasto programable del gobierno federal. Con lo anterior el gobierno de México da prioridad a la política de “mayor eficacia en la respuesta al crimen y al desorden” mencionada anteriormente, lo que implica incremento de la fuerza policial, más capacitación y profesionalización de la misma, más armas, más tecnología para combatir la delincuencia. La opción alternativa de orientación del gasto consiste en “atacar los problemas de raíz”, lo que implica incrementar el gasto para generar empleo, incluir los sectores sociales excluidos, una mayor equidad en la distribución del ingreso, más atención a los problemas de pobreza etc., es decir, orientar el gasto para resolver las condiciones que generar situaciones potenciales de violencia e inseguridad.

b) No se observa una tendencia de sustitución de la IF por GSP. Esta política es positiva ya que al menos se sostienen los niveles de IF, que es la que genera la infraestructura necesaria que es la base del crecimiento económico y por ende empleo y condiciones de inclusión de sectores excluidos. Sin embargo, es necesario enfatizar que los niveles de IF pública no son los suficientes para generar

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Tasa de crecimiento de robos 1.81 -4.95 -9.61 5.15 -4.00 0.11 -0.04 0.19 5.68 12.01 7.56 3.61 8.46 1.14


seguridad pública10.35 31.76 20.92 30.94 9.99 -13.35 2.97 5.24 9.42 16.58 11.24 14.01 0.17 12.24

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Gráfica 7

Tasa de crecimiento en gasto en seguridad pública vs tasa de crecimiento en

robos

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una tasa de crecimiento de la economía capaz de absorber la demanda de empleo existente actualmente.

c) En el federalismo fiscal mexicano existe una brecha vertical, ya que el gobierno nacional concentra las fuentes impositivas más productivas y de mayor dinamismo (ISR, IVA, Comercio Exterior, Petróleo y sus derivados etc.), con lo que se forma la llamada Recaudación Federal Participable y de ahí se genera el Fondo General de Participaciones que se distribuye entre estados y municipios bajo fórmulas predeterminadas. Por otra parte, existe otro tipo de transferencias condicionadas o que se otorgan bajo concurso. Este es el caso de las aportaciones que se transfieren a estados y municipios para financiar el GSP de ambos ámbitos de gobierno. Sin embargo esta forma de “cerrar la brecha fiscal” tiene sus límites ya que genera una tramitologia excesiva en la ministración y el control de los recursos, propicia hoyos negros en la fiscalización de los recursos, poca transparencia en su aplicación escaza rendición de cuentas de los mismos. Además de los tradicionales problemas de la dependencia de estados y municipios de los recursos federales.

d) Lo anterior hace crisis cuando la información acerca de los delitos señala que la mayor parte de éstos se realizan en el fuero común (más de 90%), es decir les corresponde atender a estados y municipios, órdenes de gobierno que no cuentan con los recursos, financieros, humanos, tecnológicos etc. necesarios para atender el problema, mientras que la menos proporción de delitos se comenten en el fuero federal que cuenta con la fuerza policial, la tecnología, el financiamiento y la infraestructura y los recursos para atender el problema. Esto es al menos una contradicción.

e) La conjetura obvia en la relación entre GSP e incidencia delictiva, es que a mayor GSP menor incidencia delictiva. Además se supone que existe un proceso acumulativo pues a mayor profesionalización y capacitación mejor fuerza policial, a mayor infraestructura y mejor armamento también corresponde una mejor fuerza policial y por lo tanto mayor poder disuasivo del delito. En este trabajo se presentaron dos tipos de indicadores: uno amplio que consiste en los delitos denunciados tanto del fuero común como del fuero federal y otros más específicos como el número de homicidios y el número de robos. La evidencia presentada muestra que, contrario a lo esperado, a medida que se aumenta el GSP, los índices delictivos aumentan, sobre todo en los últimos años., por lo que el incremento del GSP no ha sido capaz de estabilizar, mucho menos abatir el fenómeno delictivo, ya sea medido con índices amplios o con índices específicos.

f) Es tiempo de revisar las políticas de seguridad pública que han generado violencia, más de 45 mil muertos en el presente sexenio por el de “atacar los problemas de raíz” y la creación de capital social, que ha tenido un gran éxito en algunos gobiernos locales como Bogotá y Medellín, ambas ciudades colombianas (Beckett y Godoy, 2010).

- 19 -

Referencias

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La interculturalidad como utopía más allá del neoliberalismo

Carlos Juan Núñez Rodríguez

Grado Doctor Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco, Departamento de Administración. Área: Estado, Gobierno y Políticas Públicas. México D.F. Mesa: 9.- Políticas Públicas desde la Perspectiva Organizacional. Modalidad: Avance de investigación.

Resumen: Lo central, para este artículo, radica en la superación “de los hecho que nos dominan”, pues no es un solo hecho, ni es un hecho meramente político, que se resuelva con una aparente solución: que consistiría en que se institucionalice desde el poder legislativo la diferencia. Falta el ámbito de la propiedad privada, que evidentemente no será puesta en cuestión por el poder legislativo que está encargado de conservar el Ser del sistema. Es decir desde las reformas constitucionales que reconocen derechos a la diferencia, como la existencia de pueblos originarios, de diferentes idiomas o variantes dialectales, etcétera, nada de eso garantiza la existencia de la diferencia, si bien es necesario y consiste un aspecto central de la existencia de la pluralidad de culturas, no es suficiente, pues la forma en que el capitalismo neoliberal impone su racionalidad implica que atente contra la racionalidad de la vida. Ahora bien sólo desde los proyectos de liberación que las distintas culturas, pueblos, etnias y naciones indiquen a través de su praxis y desarrollos teóricos se podrán detener las fuerzas compulsivas destructoras de la vida en la tierra, aunque un a priori de la liberación y posible mantenimiento de la diversidad cultural es que se replanten las relaciones de producción, que se reorganice la forma de producción, distribución y acumulación de riqueza. Todo ello con miras a respetar la vida, la vida de la diversidad y la diversidad.

I

Introducción

La situación presente es de desesperanza para la humanidad, después de

40 años de prácticas neoliberales, que adquieren fenomenológicamente distintas

manifestaciones, el modo de producción capitalista se encuentra en una crisis

desde el 2008, misma que promete agravarse en lo que resta del 2011 y en el

2012.

Dichas prácticas neoliberales han llevado al abandono del humano, del ser

vivo, del sujeto necesitado, del ciudadano en el mercado, frente a los grandes

conglomerados industriales militares que regulan el capitalismo a nivel mundial.

Como era de esperarse el perdedor de las conquistas sociales y laborales,

ganadas a partir de luchas sociales y sindicales de varios siglos, fue el sujeto

necesitado, la vida del humano se ve amenazada al exponérsele a la pobreza

sistémica.

El capital desarrolla una tecnología de muerte, misma que

intencionalmente hace morir a millones de humanos, ello a partir de relaciones

sociales de producción completamente excluyentes, relación con la naturaleza

ecocidas, expresiones estéticas que se regodean en la muerte y el nihilismo, que

en otros sitios he denominado necropoder, ahora bien, la intención de este artículo

es mostrar en qué sentido se podría superar.

Se ha escrito mucho sobre poscolonialismo tanto a favor como en contra,

me encuentro en el lugar de enunciación de la verdad que plantea que cualquier

excolonia de un país europeo que impulsa el capitalismo, ahora el capitalismo

neoliberal, se encuentra neocolonizado1 al responder a las estrategias globales de

despojo que los conglomerados industriales militares2 impulsan a través de sus

organismos financieros, prácticas de despojo que no se reducen al ámbito del

capital financiero, pues crean un dispositivo con respecto a la mano de obra, los

recursos naturales, la desincorporación de empresas paraestatales, competencias

completamente inequitativas con burguesías tercermundistas, todo lo cual puede

ser considerado como generador de: “Un gran miedo recorre el mundo…miedo a

nuevas expropiaciones por los bancos en quiebra…miedo a lo que hasta Stiglitz

llama las armas financieras de destrucción masiva. La guerra en contra de los

1 Al respecto afirman Hard y Negri: “El Estado-nación poscolonial funciona como un elemento esencial y

subordinado de la organización global del mercado capitalista…la liberación nacional y la soberanía nacional

no sólo son impotentes contra esta jerarquía capitalista global, sino que además contribuyen

involuntariamente a respaldar su organización y funcionamiento” (Hard y Negri; 2002, 131). 2 Cf. Pablo González Casanova¸ Las nuevas ciencias y las humanidades.

pueblos y de la naturaleza…se lleva a cabo en muchos frentes” (Hinkelammert;

2010, 10).

Una caracterización o aproximación al Estado que se necesita en el siglo

XXI puede tener distintas aristas desde dónde ser abordado, en este artículo me

interesa desarrollar dos: la tensión entre realidad y utopía, otra la interculturalidad

como utopía frente a la realidad.

Se puede afirmar que nos encontramos en una época y coyuntura donde

la utopía se manifiesta por todas partes, por un lado como un discurso dominante

y hegemónico que canta loas al libre mercado, por otro como discurso liberador y

emancipador que prolongue la vida humana, la vida de los sujetos necesitados y la

diversidad cultural. Se puede plantear una confrontación desde las prácticas

hegemónicas neoliberales y neocoloniales contra una praxis liberadora que se

expresa en el multiculturalismo y la interculturalidad. Esta praxis liberadora debe

de apuntar precisamente a debilitar y transformar las prácticas hegemónicas, de

no hacerlo no tendrá la capacidad práctica y teórica de liberar a las culturas,

pueblos, etnias y naciones de aquellas prácticas hegemónicas que las condenan a

ellas y a sus pobladores a la muerte. Como ejemplo, cabe recordar que una

explicación sobre la emergencia del Ejército Zapatista de Liberación Nacional

(EZLN) es la referente a la dinámica de los pueblos indígenas u originarios con la

tierra que el Estado-nación los ha hecho habitar, el análisis del neoliberalismo es

clave para develar la más reciente etapa de dicha relación: “La pieza central de

esa estrategia era el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC), que

uniría las economías de México, Estados Unidos y Canadá en un solo bloque

comercial. En el campo, las reformas neoliberales implicaban un cambio

significativo en las relaciones entre el estado y los campesinos. El

desmantelamiento de los organismos gubernamentales, la reducción del crédito, la

eliminación de los precios de garantía para las cosechas y la apertura a

importaciones baratas tuvieron efectos perniciosos sobre la mayoría de los

campesinos y sus organizaciones. La reformas constitucionales relativas a la

tenencia de la tierra también despertaron temores de que el sector ejidal

sucumbiese a las privatizaciones y que condujera a una nueva concentración de

las tierras de cultivo” (Harvey; 1998, 182). Como se esperaba la propiedad ejidal

terminó su existencia, por lo cual los pueblos se vieron sin la posibilidad de tener

tierras.

Por todo lo anterior es que abordaré en este artículo por un lado una

discusión sobre la necesidad de la utopía en general, ello como una condición

humana que orienta la acción del hombre; por otro plantearé la necesidad de un

multiculturalismo e interculturalidad que realice una crítica al modo de apropiación,

circulación y distribución de capital, es decir, de las relaciones sociales de

producción y no sólo se quede en el reconocimiento constitucional de derechos

para las culturas, pueblos, etnias y naciones que conforman los llamados Estados-

nación, el cual consiste un momento necesario pero no suficiente para superar las

prácticas del necropoder impulsadas por el neoliberalismo y el neocolonialismo.

II

Arista realidad y utopía

Para un pensamiento conservador, que reproduce y se beneficia de las

estrategias de dominación vigentes la utopía se presenta como un pensamiento

que hay que descalificar o en todo caso como un ensueño de la razón que no

tiene ninguna relevancia teórica, pero hay pensamientos liberadores que le

atribuyen otras características a la utopía:3

“ […] la categoría de utópico, además del sentido corriente, justificadamente

peyorativo, posee otro sentido, que no es de ninguna manera necesariamente

abstracto, o está divorciado de la realidad, sino, al contrario, dirigido centralmente

a la realidad: el sentido de un adelantamiento del curso natural de los

acontecimientos” (Bloch; 2007 T. I., 36). Como lo plantea Ernst Bloch la utopía

puede tener una acepción positiva, es decir es un ensueño de la razón que

plantea la superación de la realidad tal cual se nos presente en este momento, ello

es válido desde las manifestaciones artísticas, las investigaciones en las ciencias

duras y, por supuesto, desde las reflexiones desde las ciencias sociales y las

humanidades. En tanto superación del presente se puede aducir que “El futuro

contiene lo temido o lo esperado; según la intención humana, es decir, sin

frustración, sólo contiene lo que es esperanza” (Bloch; 2007 T. I., 27).

Precisamente la utopía está en tensión continua con el presente y el futuro,

se puede plantear que la utopía, al igual que el arte, la moral, la producción, el

conocimiento constituyen al humano, es decir que la utopía va de la mano con la

historia de la humanidad, se expresa a través de ella en la búsqueda, intención y

pretensión de mejorar las condiciones que el presente le brindan al hombre, es la

3 Afirma Ernst Bloch: “Más aún: lo utópico coincide tan poco con la fantasía política, que es precisa la

totalidad de la filosofía (una totalidad a veces totalmente olvidada) para entender adecuadamente en su

contenido lo que se expresa con la palabra utopía” (Bloch; 2007 T. I., 39).

respuesta a la desesperanza:4 “Por eso, incluso las últimas miserias de la filosofía

occidental ya no pueden presentar su filosofía de la miseria sin la prenda de una

superación, de un traspasar. Ello sólo quiere decir que el hombre está

determinado esencialmente desde el futuro…” (Bloch; 2007, T. I., 27). El futuro,

lugar del sin lugar que es la utopía, es la temporalidad donde se concretaría la

ensoñación y que se sueña sistemáticamente.5

Es pertinente mencionar que el futuro no significa necesariamente ruptura

con el pasado, sino que hay que construir lo soñado a partir de lo que se ha sido

“La rígida separación entre el futuro y el pasado se viene así abajo por sí misma:

el futuro que todavía no ha llegado a ser se hace visible en el pasado, y el pasado

vindicativo y heredado, transmitido y cumplido, se hace visible en el futuro” (Bloch;

2007. T. I., 32). Exactamente el pasado es desde donde se pro-yecta el futuro, es

decir no es una negación, en sentido absoluto, del pasado, sino la superación del

presente. La cual se manifiesta y expresa a partir de la teoría y de la praxis.6

Precisamente ese proyectarse plantea la necesidad, en sentido filosófico, de

trascender la inmediatez que se experimenta en el presente. Sólo el pensamiento

y la práctica conservadora de las relaciones de dominación existentes podrían

4 “La desesperanza es en sí, tanto en sentido temporal como objetivo, lo insostenible, lo insoportable en

todos los sentidos para las necesidades humanas”. (Bloch; 2007 T. I., 27). 5 “Mientras el hombre está abandonado, la existencia, tanto privada como pública, está cruzada por sueños

despierto; por sueños de una vida mejor que la anterior”. (Bloch, 2007. T. I., 28). 6 Al respecto apunta Bloch: “La verdadera acción en el propio presente únicamente tiene lugar, empero, en

la totalidad del proceso, inconcluso lo mismo hacia atrás que hacia adelante, y la dialéctica materialista se

convierte en el instrumento para dominar este proceso, para el novum dominado y entendido en su

mediación”. (Bloch, 2007, T. I., 32).

intentar, en vano, detener lo nuevo, aquello que se le plantea como proceso de

transformación a la realidad.7

Un horizonte de la utopía se manifiesta en el pensamiento social, político,

económico, filosófico como pretensión de transformación de lo dado, lo anterior a

partir de dos aspectos, el primero por la imposibilidad de Ser que las relaciones de

dominación suponen y que llevan a experimentar la desesperanza, ante la cual

millones de humanos desarrollan algún tipo de praxis; la segunda la elaboración

de algunas teorías que encuentran su punto de anclaje en la praxis social, ello

claro a parte de las tradiciones, paradigmas y comunidades de investigación. Por

lo cual se puede plantear que existe una utopía social que se expresa en praxis y

teoría, misma que tendría por finalidad la transformación de la realidad, en tanto

presente que lleva a la finitud del Ser:

“Un cuerpo saciado no tendría de qué quejarse. En el caso de que no le

faltara ni vestimenta ni cobijo, es decir, de que no le faltara casi todo. En el caso

de que no le faltasen amigos y de que la vida corriera fácil y pacíficamente, en

lugar de ser esa tormenta en que se ha convertido para la mayoría” (Bloch; 2007,

T. II., 32).

Precisamente la cuestión que surge es que la mayoría de la humanidad

está dominada por una minoría, pero no cualquier minoría, sino por una que ha

7 “Ahora bien, el proceso constitutivo-reproductivo de lo verdadero, de lo real, no puede quedarse en

ningún punto, como si estuviera ya decidido el proceso que se halla en curso en el mundo. Sólo con el

abandono del concepto concluso-estático del ser aparece en el horizonte la verdadera dimensión de la

esperanza. El mundo está, más bien, en una disposición hacia algo, en una tendencia hacia algo, en una

latencia de algo, y este algo que se persigue se llama la plenitud del que lo persigue: un mundo que nos sea

más adecuado, sin sufrimientos indignos, sin temor, sin alienación de sí, sin la nada.” (Bloch; 2007, T. I., 42).

impulsado, controlado y creado los conglomerados industriales militares. Situación

que vuelve sumamente compleja la concreción de cualquier proyecto utópico.8

Es conveniente recurrir al filósofo de origen español Adolfo Sánchez Vázquez

quien planteó once tesis no utópicas contra la utopía,9 en la última afirma:

“Los utopistas se han limitado a imaginar el mundo futuro de distintos

modos; de lo que se trata es de construirlo” (Sánchez Vázquez; 1981, 23). Es decir que

hay una relación entre deseo, necesidad, transformación y realidad. La utopía no

puede quedar excluida del deseo y la necesidad de transformar el mudo en un

lugar mejor. Pero no basta la utopía, se puede afirmar que ella es necesaria pero

no suficiente, se requiere la praxis política.

Ante lo cual se plantea un nuevo problema para la praxis y la utopía, la

posibilidad de la acción, al respecto dice Franz Hinkelammert: “La política, como

arte de lo posible, entra en la conciencia actual a partir del momento en el cual el

hombre empieza a modelar la sociedad según proyectos de una sociedad por

hacer” (Hinkelammert; 1990, 21). Es decir la praxis política no puede a su vez

estar separada de la utopía, pues esos “proyectos de una sociedad por hacer” no

son más que expresiones de la utopía.

8 “En lugar de ello, la esencia utópica, es decir, la pretendida satisfacción perfecta de las necesidades, sin los

deseos vacíos que hay que olvidar, y con los profundos deseos que hay todavía que desear y cuya

satisfacción lleva a una felicidad, que nunca ha de verse truncada, de una siempre creciente plenitud

humana, esa esencia utópica tiene que ser entendida como un totum del que dependen las mismas utopías

sociales. Un totum frente al que estas utopías quieren o tienen que desbordarse desde su propia

competencia, teniendo siempre presentes nuevas situaciones socialmente radicales, buenas en sentido

incondicionado” ( Bloch; 2007, T. II., 39). 9 Autor que aceptaría en algún sentido los planteamientos realizados por Ernst Bloch. Entre ellos cabría

mencionar que para Sánchez Vázquez la utopía es la representación imaginaria de una sociedad futura,

además de ser de una sociedad deseada y que se desea realizar, hunde sus raíces en el presente, es una

necesidad histórica. Cfr. Adolfo, Sánchez Vázquez, Del socialismo científico al socialismo utópico, pp. 16-23.

Ahora bien para este autor alemán que radica en Costa Rica la sociedad

por hacer es producto de lo que se puede concebir, es decir, de la utopía y de lo

que se puede hacer es decir de la factibilidad.10 Cabe mencionar que el autor

plantea una discusión a partir de la distinción entre una sociedad posible y una

sociedad concebible. La última sociedad sería producto de la pura utopía, pues no

pensaría las condiciones de la factibilidad, mientras que la primera sería producto

de la factibilidad y de la utopía:

“Así pues, cualquier imaginación de la ‘mejor sociedad posible’ tiene que

partir de la ‘mejor sociedad concebible’. Luego, la mejor sociedad posible aparece

siempre como una aproximación o anticipación de esta otra sociedad mejor

concebible, pero necesariamente, la mejor sociedad posible es inferior a la mejor

sociedad concebible” (Hinkelammert; 1990, 27).

Entonces la mejor sociedad posible es posible si se le desea y se le

construye, es decir, si se le concibe y se llega a ella a través de la praxis, para

concretarla la utopía y la praxis son inseparables. Ahora bien surge una pregunta

para el pensamiento filosófico y social ¿cuál es la mejor sociedad posible?

Con respecto a esta última pregunta la razón occidental hegemónica y

dominadora se planteó a sí misma como la única que podía dar respuesta, pues

se creyó poseedora de la verdad y de la única racionalidad: “La visión orgullosa de

una cultura europea, identificada con lo universal y que destruye o mantiene en

una situación marginal e inferior a las otras, consideradas como particularistas, ya

10

“En este sentido recién podemos enfocar la pregunta de cualquier política que sea realista: ¿cuál es la

sociedad que sería lo mejor posible? Por supuesto, una respuesta a secas no es posible por cuanto

necesitamos una medida de ‘lo mejor posible’. Esta medida no la podemos tomar de ninguna ética

preconcebida , porque al preconcebirla no podemos saber si es posible. Una ética preconcebida nunca tiene

necesidad y, por tanto, no contiene un criterio de factibilidad” (Hinkelammert; 1990, 27)

no es sino el reflejo ideológico del periodo, hace tiempo cumplido, en que una

pequeña parte del mundo creía poseer para siempre el monopolio de la

modernidad” (Touraine: 2002 ,191).

Precisamente la sociedad moderna en su primer momento teniendo como

centro del sistema mundo a España y Portugal, en su segundo momento a

Inglaterra y Francia; en su tercer momento a Estados Unidos y la Unión Soviética,

en el cuarto momento a Estados Unidos han planteado un modo de civilización

que en apariencia daba respuesta a la pregunta ¿cuál es la mejor sociedad

posible? Como es de suponerse en este artículo se trata de responder dicha

respuesta, pero para ello habrá que tomar distancia de las tradiciones liberales

europeas y estadounidenses, pues como afirma Touraine: “…se trata de hacer

revivir lo que fue censurado como infantil o primitivo a los ojos de la civilización

técnica, o lo clasificado como utópico o dominante por lo dominados. (Touraine:

2002, 189).

Para concluir esta introducción se podría recuperar la afirmación de Bloch:

“La raíz de la historia es, sin embargo, el hombre que trabaja, que crea, que

modifica y supera las circunstancias dadas. Si llega a captarse a sí y si llega a

fundamentar lo suyo, sin enajenación ni alienación, en una democracia real,

surgirá en el mundo algo que ha brillado ante los ojos de todos en la infancia, pero

donde nadie ha estado todavía: patria” (Bloch, 2007, T. III., 510). Se trata de

trabajar por la construcción de una nueva realidad, de modificar el presente, todo

ello en nombre de la vida, de la vida de las culturas, pueblos, etnias, naciones y de

cada uno de sus integrantes.

III

La arista de la interculturalidad como utopía frente a la realidad

Una vez indicada la necesidad e inevitabilidad de la utopía, es pertinente

plantear una utopía que aparece a finales del siglo XX, la cual tiene distintas

características, entre las que cabe mencionar se encuentran que es producto de la

praxis de distintos movimientos y actores sociales, además de que ha sido

teorizada por diferentes autores a nivel mundial.11 Me refiero a la utopía del

multiculturalismo12 y de la interculturalidad, misma que se podría plantea como

crítica del liberalismo europeo y estadounidense. Estamos en el momento histórico

y teórico en donde se plantea la emergencia de nuevas realidades sociales y, por

lo tanto, nuevos problemas teóricos,13 al respecto afirma Touraine: “esta

recomposición del mundo contiene en sí unos principios de organización y

transformación de la vida pública, pero es en primer lugar recomposición del

individuo, creación del Sujeto como deseo y capacidad de combinar la acción

instrumental y una identidad cultural que incluya tanto las relaciones

interpersonales y la vida sexual como la memoria colectiva y personal” (Touraine:

2002, 189). Cabe destacar que efectivamente ocurre una recomposición del

11

Cabe menciona el caso de Giovanni Sartori, Charles Taylor, Will Kymlika, Mauricio Beuchot, León Olive,

Héctor Díaz Polanco, Enrique Dussel, Michel Hard y Antonio Negri, Franz Hinkelammert, y Raúl Betancourt. 12

“… en virtud de que uno de los rasgos de la actual sociedad globalizada es la multiculturalidad, a partir de

la cual se generan constantes conflictos , entre las condiciones necesarias para la resolución pacífica de

problemas se encuentra el establecimiento de normas, de instituciones y de mecanismos que a) favorezcan

las relaciones interculturales en un contexto de justicia social, respetando y alentando la autonomía de los

pueblos, incluyendo el acceso efectivo al control de sus recursos naturales; b) promuevan las prácticas de

democracia participativa, y c) faciliten el aprovechamiento- incluyendo el científico y tecnológico- para el

desarrollo cultural de todos los pueblos” (Olive; 2008, 13-14). 13

Es pertinente citar a Hard y Negri quienes al respecto afirman: “la insistencia posmoderna en la diferencia

y la especificidad desafía el totalitarismo de los discursos y la estructuras de poder universalizadoras; la

afirmación de identidades sociales fragmentadas se presenta como un medio de oponerse a la soberanía

tanto del sujeto moderno como del Estado-nación moderno, junto con todas las jerarquías que estos

implican” (Hard y Negri; 2002, 137).

mundo, misma que tendrá que repensar la racionalidad instrumental bajo

horizontes más amplios de la razón, como la razón reproductiva,14 es decir,

subordinar la acción instrumental a la lógica de la vida. Lo que se produce, la

forma en que circula, las formas de apropiación y acumulación deben de

repensarse en esta sociedad que requiere ser transformada. La razón instrumental

y su supuesta máxima creación, el mercado, la libertad de mercado debe ser

puesta inmediatamente en cuestión para la emergencia de una nueva sociedad.

Punto de partida que la mayoría de los autores sobre multiculturalismo e

interculturalidad no aceptan, no asumen e incluso ignoran:15 “Mientras el

continente de los mercados se aleja cada vez más del de las identidades

culturales y se nos incita de manera creciente a vivir al mismo tiempo en una

economía globalizada y comunidades obsesionadas por la pureza, únicamente la

idea de Sujeto puede crear no sólo un campo de acción personal sino, sobre todo,

un espacio de libertad pública. No lograremos vivir juntos más que si reconocemos

que nuestra tarea común consiste en combinar acción instrumental e identidad

cultural…” (Touraine: 2002, 165).

Precisamente Touraine16 indica que el mercado se aleja de la cultura, se

olvida que el mercado es en sí mismo una expresión cultural y que la cultura es

una expresión del mercado, es decir, no son dos esferas de la existencia humana

que se dirijan por rumbos distintos, al contrario, la cultura determina al mercado y 14

Cf. Franz Hinkelammert, Crítica de la razón utópica. 15

“Ya no podemos creer que las instituciones políticas son lo bastante fuertes para controlar y combinar las

fuerzas económicas, los mecanismos de la personalidad y las pertenencias culturales, aun y sobre todo

cuando seguimos convencidos de la absoluta necesidad de instituciones políticas democráticas para

proteger y alentar al Sujeto personal en su voluntad de combinar la racionalidad instrumental y la identidad

cultural en una historia de vida personal” (Touraine: 2002, 170). 16

Que por cierto es de los pocos autores que al plantear el tema del multiculturalismo se refiere al ámbito

económico.

el mercado determina la cultura:17 “Al caer las fronteras nacionales, el mercado

mundial se libera del tipo de divisiones binarias que habían impuesto los Estados-

nación y en ese nuevo espacio libre aparecen la diferencias. Por supuesto que

estas diferencias no se mueven libremente a través de un espacio global uniforme,

sino que están rigurosamente organizadas dentro de las redes globales del poder

constituidas por estructuras en alto grado diferenciadas y móviles” (Hard y Negri;

2002, 147). Con respecto a la relación funcional entre diferencia, multiculturalismo,

interculturalidad y capital el propio Héctor Díaz Polanco plantea que mientras los

primeros no pongan en cuestión las relaciones de apropiación que fomenta y

fomentan al capital entonces no se podrá hablar de una nueva sociedad.

En el fondo las relaciones de producción, distribución y acumulación que

vivimos en el planeta son la expresión de una cultura, misma que a través de la

expansión militar-colonial ha impuesto en todos los continentes. Se puede afirmar

que el proyecto civilizatorio incluye las relaciones sociales de producción, aunque

no se agota en él.18 Estamos en un momento en el que predomina la propiedad

privada, misma que en su desenvolvimiento ha logrado concentrarse de manera

escandalosa, situación que lleva a la miseria a millones de humanos.

Ante lo cual es necesario pensar una sociedad multicultural e intercultural

en donde se ponga en cuestión el proyecto civilizador hegemónico. Es pertinente

citar algunas de las tesis que elabora Franz Hinkelammert: “un proyecto de

17

“Sin embargo, la afirmación de las hibridaciones y el libre juego de las diferencias a través de las fronteras

sólo es liberador en un contexto en el que el poder propone las jerarquías exclusivamente a través de

identidades esenciales, divisiones binarias y oposiciones estables. En el mundo contemporáneo, las

estructuras y la lógica del poder son enteramente inmunes a las armas ‘liberadoras’ de la política

posmoderna de las diferencias” (Hard y Negri; 2002, 139). 18

“Esta mediación concibe la flexibilización de las relaciones sociales de producción como condición de

posibilidad de una sociedad en la cual quepan todos” (Hinkelammert; 2010, 37).

liberación hoy tiene que ser un proyecto de una sociedad en la cual quepan todos

y de la cual nadie sea excluido” (Hinkelammert; 2010, 32). Dicha tesis es relevante

en dos sentidos, el primero porque es la expresión que formularon de manera

atinada los neozapatistas chiapanecos, mismos que replantearon a nivel praxis y

desde una utopía formulada en sus comunicados políticos; el segundo porque ese

caber no implica sólo relaciones culturales, sino económicas, sin la concreción de

un proyecto civilizatorio que considere los medios de producción, en donde las

culturas sean las que dispongan de ellos y planteen nuevas relaciones sociales de

producción, ello sin violar esta primera tesis, es decir que ninguna relación social

debe imposibilitar la existencia de la otredad, pues de otro modo ya no cabrían

todos.

Precisamente en la segunda tesis Hinkelammert indica: “la lógica de la

exclusión, que subyace a la sociedad moderna, puede ser comprendida como

resultado de la totalización de principios sociales universales. En el capitalismo se

trata de las leyes del mercado y de su totalización (globalización)” (Hinkelammert;

2010, 37). Como se sabe el capitalismo es excluyente, la contradicción entre

capital y trabajo es indisoluble, no importa si el capitalismo es industrial o

financiero, como erróneamente creen Omar Aktouf y Tirso Suárez.19 La lógica de

una sociedad multicultural, intercultural, posneoliberal y posnecolonial debe

fracturar esa totalización del mercado neoliberal. Cualquier proyecto multicultural e

intercultural que no asuma esta tesis está condenado a repetir las formas de

apropiación, circulación y concentración de riqueza que ha llevado a la muerte a

19

Cf. Omar Aktouf y Tirso Suárez, Administración, tradicción, revisión y renovación. Estos autores pretenden

que la lógica del capitalismo industrial podría construir una sociedad menos injusta, lo cual no se ha probado

desde el desenvolvimiento del siglo XIX, de hecho Karl Marx es el gran crítico del capitalismo industrial.

distintas culturas, pueblos, etnias y naciones. Pero ¿por qué se sostiene lo

anterior? La respuesta puede ser desarrollada en dos sentidos, el primero a partir

de la praxis política de los neozapatistas que al fundar las zonas autónomas, las

Juntas de Buen Gobierno y los Caracoles han intentado plantear relaciones

sociales distintas a la lógica del capital. Dentro de la misma praxis se encontraron

múltiples convocatorias, por parte de ellos, para enfrentar el neoliberalismo a nivel

mundial,20 las cuales estaban constituidas por sendos comunicados en los que se

expresaban las razones políticas, económicas, sociales y culturales. Esos

comunicados se pueden considerar la justificación de la praxis y un paso

significativo para la teoría.

El segundo sentido es precisamente el aspecto teórico mismo que

formulan y reformulan los zapatistas y toda una tradición del pensamiento crítico,

baste mencionar lo que plantea Enrique Dussel a propósito de la obra de Marx:

“Obsérvese que Marx habla de una ‘dominación’ –concepto ‘practico’: como moral

vigente; ético en cuanto es una ‘crítica’ de Marx- del ‘trabajo objetivado’ (dinero

primigeniamente, capital después) sobre el ‘trabajo vivo’, en abstracto. Pero

concretamente es la ‘dominación’ como ‘relación’ (tomada como ‘naturaleza’) del

capitalista sobre el obrero; y aún más concretamente: dominación como ‘relación’

de la ‘clase’ capitalista sobre la ‘clase’ obrera- y sólo ahora podría hablarse de

‘contradicción’ esencial o ‘lucha’ actual de clases, que es una categoría ‘derivada’.”

(Dussel; 1990, 434). Efectivamente la crítica al capitalismo encuentra su punto de

partida en la imposibilidad de vivir, en la dominación del trabajo objetivado, capital,

20

Cabe recordar las convocatorias que llevan el título “Encuentros intergalácticos contra el neoliberalismo y

por la humanidad”, emitidas entre 1997 y 2000.

sobre el trabajo vivo. Situación que no fortuitamente experimentan las culturas,

etnias, pueblos y naciones en los Estados neocoloniales y neoliberales; todas ellas

dominadas por dicha contradicción, por lo que se experimenta la injusticia como

horizonte cotidiano de la vida. El propio Luis Villoro indica que en las sociedades

no desarrolladas los pueblos y las culturas experimentan la injusticia, es su punto

de partida para la crítica al liberalismo político: “partir de la percepción de la

injusticia real para proyectar lo que podría remediarla” (Villoro; 2009, 13) Ahora

bien Villoro- igual que muchos otros autores de filosofía política, sociólogos,

politólogos,- no plantean como uno de los hechos y de las relaciones sociales que

contribuyen a las relaciones injustas, y no de manera marginal, las relaciones

sociales de producción. No basta la crítica al nivel político del liberalismo, se

requiere ampliar el horizonte crítico y desde una ética de la vida, una razón

reproductiva y una razón material afirmar que si las relaciones políticas que se

totalizan y niegan la diversidad fundan la injusticia, también las relaciones de

producción que organizan la distribución, acumulación y concentración de riqueza

lo hacen. Luis Villoro en una de sus más recientes publicaciones indica: “Frente a

los males del capitalismo, me parece que el único remedio sería caminar hacia un

orden mundial diferente, y aun opuesto, al capitalismo mundial. Sería un orden

plural que respondiera a la multiplicidad de culturas” (Villoro, 2009, 61). Aunque

cabe aclarar que en su publicación no desarrolla su postura crítica frente al

capitalismo.

Ahora bien retomando las tesis de Hinkelammert, éste indica:

“Ciertamente, hoy ese mecanismo de competencia ha logrado omnipotencia en

nombre de la eficiencia. No desapareció la lucha de clases; más bien tiene un

vencedor. Fue ganada desde arriba” (Hinkelammert; 2010, 41-42).

Es decir que ha sido tal la eficacia del capitalismo y de la razón

instrumental que ha podido contener exitosamente cualquier otro proyecto

civilizatorio, lo anterior con mayor relevancia durante el siglo XX, pues a finales del

mismo construyó la apariencia y el discurso ideológico del fin de la historia, del fin

de la lucha de clases, de la supresión de todo antagonismo y de la asistencia a la

fiesta de la libertad del mercado.

La justificación teórica se fundamenta en la propia concepción de hombre,

dado que se le puede concebir a este como la condición de posibilidad de todo

proyecto civilizatorio, la vida humana es la fuente de donde surge todo modo de

humanidad posible. Como indica el propio Hinkelammer la libertad en cualquier

sociedad posible consiste en estar vivo. Toda aquella práctica que atenta contra la

vida lo denomina acción irracional, es la irracionalidad que produce la razón medio

fin: “La omnipotencia del poder se condensa en una carrera vacía de poder que

todo lo destruye” (Hinkelammert; 2010, 43).

En su última tesis el autor alemán Fran Hinkelammert plantea que: “no es

posible superar la irracionalidad de lo racionalizado, a no ser por medio de una

acción solidaria que disuelva las fuerzas compulsivas de los hechos que nos

dominan” (Hinlkelammert; 2010, 44). Lo central, para este artículo, radica en la

superación “de los hecho que nos dominan”, pues no es un solo hecho, ni es un

hecho meramente político, que se resuelva con una aparente solución: que

consistiría en que se institucionalice desde el poder legislativo la diferencia. Falta

el ámbito de la propiedad privada, que evidentemente no será puesta en cuestión

por el poder legislativo que está encargado de conservar el Ser del sistema. Es

decir desde las reformas constitucionales que reconocen derechos a la diferencia,

como la existencia de pueblos originarios, de diferentes idiomas o variantes

dialectales, etcétera, nada de eso garantiza la existencia de la diferencia, si bien

es necesario y consiste un aspecto central de la existencia de la pluralidad de

culturas, no es suficiente, pues la forma en que el capitalismo neoliberal impone su

racionalidad implica que atente contra la racionalidad de la vida. Ahora bien sólo

desde los proyectos de liberación que las distintas culturas, pueblos, etnias y

naciones indiquen a través de su praxis y desarrollos teóricos se podrán detener

las fuerzas compulsivas destructoras de la vida en la tierra, aunque un a priori de

la liberación y posible mantenimiento de la diversidad cultural es que se replanten

las relaciones de producción, que se reorganice la forma de producción,

distribución y acumulación de riqueza. Todo ello con miras a respetar la vida, la

vida de la diversidad y la diversidad.

IV

Para concluir cabe retomar la discusión a propósito de la utopía, la cual

permite delinear desde la razón lo que se puede considerar como la mejor

sociedad deseable y la mejor sociedad posible, la utopía como superación del

presente que se construye a partir de la transformación del mundo con una praxis

y una teorización de cómo y hacia dónde hay que construir las nuevas relaciones

sociales.

Producto de los utopistas que no nada más se dedican a soñar con un

mundo distinto, sino que lo construyen desde su praxis es que a fines del siglo XX

y principios del siglo XXI nos enfrentamos a una praxis y una teorización a

propósito de lo multicultural y de lo intercultural. Ahora bien la preservación de las

distintas culturas, pueblos, etnias y naciones que habitan los Estados-nación no se

podrá concretar si previamente no se da una praxis y una crítica teórica al

neoliberalismo y al neocolonialismo. Lo anterior es por la necesidad de que las

culturas, los pueblos, las etnias y las naciones, junto con sus integrantes tengan

acceso a bienes de consumo, a bienes y servicios de los cuales depende su vida,

tanto en lo individual como en lo colectivo, es decir la dominación liberal, neoliberal

y neocolonial no es sólo política, jurídica, social y cultural sino también

económica. Mientras no se retome la utopía y, por lo tanto, la discusión sobre el

ámbito económico las prácticas del necropoder continuarán vigentes y se impedirá

la existencia intercultural de la multiculturalidad.

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----- Los retos de la sociedad por venir, México, Fondo de

Cultura Económica. 2008.

----- Tres retos de la sociedad por venir, México, Siglo XXI, 2009.

IX CIAO 2011

“Cambio Organizacional y Responsabilidad Social:

Repensando las Organizaciones”

Título: Reconstruyendo instituciones en el estado mexicano.

Autor(es): Dra. Marina Elizabeth Salazar Herrera

Universidad Veracruzana Calle Puesta del Sol S/N. Frac. Vista Mar

Veracruz, Ver. México [email protected]

Mesa 9. Políticas Públicas desde la perspectiva organizacional

Modalidad de la ponencia: 2.- Proyectos de investigación en proceso

San Luis Potosí, SLP del 16 al 18 de Noviembre de 2011

2

Resumen. Este trabajo pretende coadyuvar en el análisis de la gestión pública en el estado mexicano sobre necesidad de reconstrucción de instituciones que permeen la integración del tejido social donde predomine la equidad, justicia y confianza hacia ellas propias instituciones. Este análisis se desarrolla en una secuencia de elementos organizacionales como gobernanza, nuevo institucionalismo y legitimación entre otros, con el objetivo de elaborar propuestas que respondan a las necesidades de un estado impregnado de artificios que le impiden avanzar en el desarrollo de los protagonistas, estos son los ciudadanos. El área geográfica donde se implementaron los instrumentos recolectores de información fue en la región este central de la república mexicana y para ellos se utilizaron herramientas como el estudio documentativo, el análisis de textos, la observación directa, la encuesta y la entrevista en diversas áreas del sector público.

En la primera parte de esta investigación se integran las líneas de estudio, con los objetivos particulares que se persiguen, las limitaciones y la forma en que se ha desarrollado, qué método de estudio se ha seguido y los instrumentos empleados.

En la segunda parte se clarifica la forma en que se procesa la información; sin embargo, dadas las características de este trabajo y sólo para efectos de un proyecto en proceso se exponen las conclusiones aproximadas al objetivo. Palabras clave: instituciones, legitimación, gobernanza, nueva gestión pública

3

Introducción.

Sin duda uno de los legados de la revolución francesa al mundo fue la publicación de

los Principios de la Administración pública 1por Jean-Charles Baptiste Bonnin, joven de

19 años con una visión clara sobre la necesidad de contar con un código administrativo

que rigiera y ordenara en las instituciones que sirven a los ciudadanos, estas son las

instituciones públicas.

Tal como lo especifican algunos estudiosos de la sociedad, entre ellos Crozier 2,

para lograr que se comprenda el problema se darán tres ejemplos concretos y

diferentes.

El primero es la transparencia en México ha quedado de manifiesto en diferentes

instituciones públicas; ¿cómo? Los autores de esta transparencia consideran que

haciendo del conocimiento público las propiedades de la institución, las deudas, su

capital y su accionar en algunos casos.

El segundo es la eficiencia; los administradores públicos consideran que han

bajado costos (?), que han simplificado procesos, que están mas cerca de las

necesidades del ciudadano, que son mas eficientes ahora.

La tercera es la evaluación, y aquí surge una pregunta, ¿cómo nos vemos ante

las comunidades internacionales en los renglones básicos que el estado debe satisfacer

a una sociedad?

1 La edición mexicana fue publicada en 2004 y corresponde al texto original del año 1808.Material recuperado el 5 de octubre del 2011 en la Revista Digital Universitaria en el portal file:///D:/ponencias%202011/proyecto% 20conjunto/

Nuevos%20Modelos%20de%20Gesti%C3%B3n%20P%C3%BAblica.htm 2 Crozier explica con tres ejemplos concretos la naturaleza de un problema: “…un ejemplo simple de mercado económico, el mercado de las alcachofas y de las coliflores de la región de León, en Bretaña. A principios de los sesenta ese mercado fue transformado o mejor dicho reestructurado a raíz de una crisis profunda cuyo examen permite arrojar luz sobre el carácter contingente, ‘construido’, de un mercado económico, y sobre la parte de regulación no automática que éste implica”. (Crozier, 1992:111). El autor deja en claro que la regulación no es automática, habla de un mercado selectivo y de su transformación.

4

En estos tres ejemplos subyace la nueva gestión pública, el nuevo

institucionalismo y el concepto de gobernanza.

Cabe aclarar que en este estudio no se ha planteado una pregunta en particular,

sino son varios los cuestionamientos que se trataran de responder.

Revisión literaria.

Para hilar la gestión pública proveniente de la gerencia, se argumentará que el

concepto de gerencia es aplicado al sector privado para producir ya sea bienes o

servicios a partir de la toma de decisiones; la gestión de acuerdo a Albi es: “el conjunto

de decisiones dirigidas a motivar y coordinar a las personas para alcanzar metas

individuales y colectivas” (Albi, 1997:19); en esta definición el autor deja abierto el

contexto para aplicarse tanto a las decisiones de carácter público como privado. Por oro

lado, la gestión se identifica como la búsqueda de medios para alcanzar un objetivo

definido previamente; para el caso del sector público es la construcción de modelos,

técnicas y herramientas encaminadas a lograr resultados en las instituciones públicas.

¿Cuáles son las propuestas de la nueva gestión pública (NGP)?. De acuerdo a Olías

de Lima(2001): 1) la reducción del tamaño del sector público, 2) la descentralización de

las organizaciones, 3) estructuras horizontales y más pequeñas, 3) competencia, 4) la

clientelización, 5) evaluación de resultados y 6) cambio cultural que conlleve el

disgregamiento de estructuras estatutarias.

Estas propuestas se han venido implementando en algunas regiones de América

Latina con resultados favorables, por ejemplo en Chile3; pero no todos han sido de esta

manera. Por ejemplo, en México el concepto de competencia asociado al Estado se 3 Desde el año de 1958 se comenzó a implementar un gobierno tipo gerencia del sector privado, se ordenó el gasto público, se sanearon los presupuestos y se desarrolló un vasto plan de obras públicas y construcción de viviendas, ésto incentivó la inversión privada, se cambió la moneda de peso a escudo y la paridad se fijo con el dólar lo que le sirvió para controlar la inflación. Chile venía de una inflación del 80% en 1954. (Silva, 2000:308)

5

podría fundamentar con la teoría funcionalista4; sobre esta base Talcott-Parsons

sostiene que las sociedades tienden hacia la autorregulación y serán autosuficientes

siempre que el Estado provea las necesidades básicas, como la satisfacción de bienes

y servicios (luz, agua potable, cobijo), educación y protección a la infancia. En la

definición del Estado Bobbio (2005) cita a Mortati: “es un ordenamiento jurídico para los

fines generales que ejerce el poder soberano en un territorio determinado, al que están

subordinados necesariamente los sujetos que pertenecen a él”; por lo tanto el estado

está constituido del pueblo, territorio y soberanía.

El estado es apoyado por estructuras organizacionales con valores, misiones, y

objetivos; citado por Powell y Dimaggio (2001) “North (1988) argumenta que las

instituciones son conformadas por factores históricos que limitan el rango de opciones

abierto a quienes toman las decisiones”.

Powell y Dimaggio (2001) ubican el nuevo institucionalismo en 1977 con John

Meyer cuando publica “Los efectos de la educación como institución” y ubican el viejo

institucionalismo como algo político, que ponía de relieve el oscuro campo de la

interacción informal. Para efectos de este trabajo, tomamos la definición de Rocha y se

cita: “al conjunto de reglas formales e informales en una institución, en la que se

encuentra contenidos un cúmulo de valores, acuerdos, tradiciones y símbolos, que son

reconocidos por los miembros de la organización y por los que reciben los efectos de la

misma”.(Rocha, 2005:3)5

4 Referencia electrónica (en línea). Recuperado el 24 de septiembre de 2011, de http://www.britannica.com/eb/article-9058573/Talcott-Parsons 5Referencia electrónica (en línea). Recuperado el 27 de septiembre de 2008, de http://www.bibliojuridica.org/ libros/4/1594/15.pdf

6

Sin embargo, la responsabilidad no es sólo del servidor público; a este respecto

Garland (2010) opina: “Como ciudadanos podríamos pensar con mayor seriedad y

profundidad sobre una institución de la que todos, por lo menos en parte, somos

responsables.” (Garland, 2010;322)

En esta misma línea encontramos tres mecanismos a los cuales ha recurrido la

gestión pública para llevar a cabo el cambio. Estos son los cambios institucionales

isomorfos: 1) el coercitivo, que se relaciona con la legitimidad e influencias políticas, 2)

mimético (imita) que es el resultado de respuestas estándares a la incertidumbre, 3)

normativo relacionado con la profesionalización. En el Estado mexicano es más común

identificar el coercitivo en virtud del contexto cultural y económico que imperan en las

organizaciones dependientes del Estado. Sin embargo, existen distintos tipos y proceso

de cambio institucional, de acuerdo a Powell y Dimaggio (2001): “se pueden distinguir

cuatro tipos importantes de cambio institucional: la formalización institucional, el

desarrollo institucional, las desinstitucionalización y la reinstitucionalización” (Powell y

Dimaggio, 2001:206).

Por otro lado, para el concepto de legitimidad en las organizaciones, Wiewel y

Hunter, (1985) estudiaron que las organizaciones preexistentes proporcionaban

recursos importantes a las nuevas organizaciones, son fuente de legitimación y

dominio. La legitimidad permite concertar una NGP.

Dentro de las tendencias de la NGP en un estado soberano, Velasco6 (2009)

define la administración pública como aquella que es eficiente y que genera bienes y

servicios públicos con una relación competitiva entre insumos y beneficios; esto se

logra por medio de una gestión real de los administradores y profesionales del servicio

6 Velasco, Ernesto. (2009). Seducción, consumo y nueva gestión pública; dentro de Pardo (2009)

7

público, haciéndolos responsables por sus logros más que por el acatamiento de las

regulaciones históricas.

Ahora bien, el tejido social en México, está relacionado con características

demográficas y culturales dentro de una amplia gama de regiones; en este renglón

Wisner (1993) argumenta que:” Otro aspecto esencial del tejido social en los PVDI es el

hecho de que los recursos públicos disponibles para hacer frente a las necesidades

sociales son escasos o muy escasos (sanidad, jubilaciones, desempleo, vivienda). La

moral social que impera en estos países tiende muchas veces a compensar esta

deficiencia del sector público. ” (Wisner, 1993:14). El autor declara que no puede

proponer una solución general a priori, pero sí una metodología de acercamiento a cada

situación, a través de la antropotecnología -o bien de la ergonomía-, ya que están

orientadas hacia una forma de saber que conduce a la solución de las dificultades y a la

mejora tanto del trabajo como de la producción.

El concepto de gobernanza ha sido referenciado por Cabrero (2005) y se cita: “El

concepto de gobernanza (governance) ha dominado buena parte de los estudios sobre

el cambio de la acción pública en los últimos años. Para Mayntz7 la gobernanza debe

ser entendida como un nuevo estilo de gobernar, distinto del modelo de control

jerárquico; se trata de gobernar mediante un mayor grado de cooperación y por la

interacción entre el Estado y los actores no estatales en el interior de “redes

decisionales mixtas entre lo público y lo privado”. Esta autora nos recuerda que el

término, de origen anglosajón, durante muchos años se utilizó para referirse al aspecto

del procedimiento de gobernar; equivalente en ese momento a la dirección y

conducción políticas. Más adelante, el concepto de governance se amplía para

7 “R. Mayntz, “Teorie della governance. Sfide e perspective”, Revista Italiana di Scienza Politica, num. 29:1 (1999).

8

centrarse no sólo en el sujeto de la dirección política sino también en el objeto de la

acción política, es decir, en los destinatarios de las políticas y en su capacidad para

obstaculizar el logro de objetivos programados.” (Cabrero, 2005:22).

Sobre esta base el quehacer público en este estudio, se refiere a la forma de

gobernar, con antagonismos dentro de las Cámaras y con acciones donde aún persiste

el poder mas que el interés del ciudadano, este interés que proviene tanto de

organizaciones tanto públicas como privadas, de instituciones con objetivos alejados

de la realidad que vive el protagonista del Estado. Este es el tejido social que impera en

la región sujeta de estudio.

La hipótesis que se plantea se basa en la necesidad de retomar los conceptos

que dan vida a la gestión pública y observar al ciudadano como el eje rector, analizar

sus demandas en un contexto político y social real.

Objetivo.

Es objetivo de esta investigación es desarrollar propuestas que contrarresten el actuar

de un Estado simulado, así como devolver la responsabilidad de las instituciones sobre

una base de igualdad, seguridad y confianza.

Método.

Como se ha planteado desde el inicio, esta investigación se encuentra en proceso; el

trabajo documental corresponde a la investigación explicativa,8 porque se ha usado la

información recabada para explicar los fundamentos de este trabajo. El trabajo de

campo se realizará en dos organizaciones, ambas del sector público pero de diferente

8 Pacheco y Cruz (2006) ofrecen una clasificación de los tipos de investigación de acuerdo al nivel de profundidad y cito: “Investigación explicativa, que indaga y establece las causas últimas de los eventos o fenómenos físicos o sociales de tal forma que se puedan explicar por qué ocurren, en qué condiciones se dan y por qué dos o más variables están relacionadas, por ejemplo, con dicho fenómeno.” (Pacheco y Cruz, 2006:50)

9

actividad; una corresponde a un gobierno municipal y la otra a una institución de

educación pública.

Para el primer caso, el área donde se aplicarán las encuestas es representativa

por su relación tanto con los actores internos como con los actores externos. Es un área

de coordinación de actividades. En el segundo caso, se desarrollaran entrevistas a nivel

medio de la organización. Para ambos casos se han diseñado dos instrumentos, una

guía de entrevista (anexo A) que ya se ha comenzado a aplicar a tomadores de

decisión y una encuesta (Anexo B) que será aplicada a funcionarios de nivel medio en

un gobierno municipal.

Resultados esperados.

Plantear una base que permita visualizar formas y estructuras del accionar político, para

que sean implementadas por las nuevas generaciones de funcionarios, mas sensibles,

honestos, confiables, con responsabilidad hacia sus comunidades, en la idea de lograr

la equidad y justicia que todos los mexicanos buscamos.

Bibliografía

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Wisner, A. (1993) Sociología del trabajo. De la ergonomía a la antropotecnología.

Nueva época núm. 17. Editorial Siglo XXI de España editores S.A. Madrid, España. 67

p.

Anexo A.

Guía de entrevista

Institución:________________________________ Sector :____________________

Puesto:___________________________

Innovación dentro de su puesto.

Competencia de la oferta.

Vinculación con la población y con el sector productivo.

Proyectos a desarrollar.

Anexo B

Encuesta:

Esta es una actividad académica, por favor resuélvalo en forma individual. Coloque una X en la respuesta que considere correcta.

11

Consecutivo (no. de lista):____________Fecha: _________________

Centro de trabajo (nombre del área) ________________Lugar (ciudad)_____________

Cargo o puesto: ________________

Tipo de puesto confianza sindicalizado base

Antigüedad en el puesto: ____

Edad: ______ Nivel de escolaridad: Primaria Secundaria Preparatoria Profesional Especialidad Postgrado

Cargo o puesto de su superior : __________________________________________

� De los procedimientos

1. ¿Sabe Ud. si las actividades que realiza están relacionadas con las necesidades y/o peticiones de los

ciudadanos?

sí, todas están relacionadas

No, ninguna está relacionada

Sólo algunas actividades están relacionadas

No sabe

Otro _______________________________________________

a. Si su respuesta es sí por favor continúe, ¿estas peticiones son repetitivas?

Sí No no sabe

b. ¿Sabe usted si existe presupuesto para el desarrollo de esas actividades?

Sí existe presupuesto

Si su respuesta es afirmativa, ¿ese presupuesto es auditado? Sí No

No existe presupuesto

No sabe

2. ¿Sabe ud. si los ciudadanos se apoyan en su organización?

Sí No no sabe

3. ¿Sabe usted si sus superiores conocen los principios de eficiencia y calidad?

Sí No no sabe

Si su respuesta es negativa, por favor continúe.

12

a. ¿sabe usted si alguno de los siguientes motivos es causa de la no existencia de calidad en

su centro de trabajo?

Falta de definición en las actividades

Falta de conocimiento de los principios de calidad

Otro_________________________________

IX Congreso Internacional de Análisis Organizacional

Cambio Organizacional y Responsabilidad Social: Repensando las Organizaciones

FORMACIÓN DE AGENDAS EN LEGISLATURAS LOCALES: LA MIGRACIÓN EN

ESPACIOS DE COYUNTURA

Mesa de Trabajo: Políticas Públicas desde la perspectiva organizacional

Modalidad de la Ponencia: Ponencia temática

San Luis Potosí, S.L.P., México 16-18 de Noviembre de 2011

Erika García Méndez

Universidad Nacional Autónoma de México Fray Diego de la Magdalena 1050 Col. Jardin San Luis Potosí, S.L.P.

C.P. 78270 cel. 44 42 04 07 03

[email protected]

Licenciada en Administración por la Universidad Autónoma de San Luis Potosí y Maestra en Asuntos Políticos y Política Pública por El Colegio de San Luis.Actualmente es estudiante del Doctorado en Ciencias Políticas y Sociales en la Facultad de Ciencias políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. Profesora invitada en la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Contaduría y Administración de la UASLP, donde ha colaborado en diversos proyectos de investigación e imparte cursos. Líneas de investigación: estudios políticos desde la perspectiva organizacional; Innovación en gobiernos locales, y; Agendación de problemas públicos en Congresos locales. Sobre esos temas ha presentado ponencias en congresos nacionales e internacionales y ha publicado artículos.

FORMACIÓN DE AGENDAS EN LEGISLATURAS LOCALES: LA

MIGRACIÓN EN ESPACIOS DE COYUNTURA

Erika García Méndez

Resumen

Este trabajo aborda la agendación de problemas públicos locales en agendas

institucionales de legislaturas locales, tomando el caso de la migración como problema

público en el estado de San Luís Potosí. Encuadrado teóricamente en el proceso de

políticas públicas y en la visión de partidos políticos como organizaciones, muestra el

papel que desempeñan los legisladores en cargos públicos. El trabajo se sustenta bajo

los siguientes supuestos: 1) La influencia de los partidos en la agendación y formulación

de algunos problemas públicos es producto de una situación coyuntural; 2) El acceso

de los legisladores a las Comisiones está determinado por el número de curules que

ocupen los miembros de su partido, así como por la capacidad de negociación de los

mismos.

Palabras clave: Legislaturas locales, Partidos Políticos, Política Pública, Agenda

institucional.

Introducción

El objetivo de este trabajo es mostrar algunos de los factores que inciden en el acceso

a Comisiones a los legisladores, así como la formación de la agenda de los mismos en

Legislaturas Locales en el contexto mexicano, a partir del caso de la migración como

problema público en el Estado de San Luís Potosí. Para ello, se hace una análisis de la

estructura de Comisiones de la LIX legislatura del Estado de San Luís Potosí, así como

aquello que determina la llegada de la migración como problema público local, a la

agenda de la Representación Parlamentaria del Partido de la Revolución Democrática,

de tal manera que sea considerado como sujeto de acciones de política pública.

Los supuestos que sustentan este trabajo son, en primer término que la

agendación1 de algunos problemas públicos en las legislaturas locales, son producto de

una situación coyuntural. El segundo es que el acceso de los legisladores a las

Comisiones está determinado por el número de curules que ocupen los miembros de su

partido, así como por la capacidad de negociación de los mismos.

Para sustentar dichos supuestos y considerando que es importante saber cómo

se construye la agenda2 de los legisladores, así como los motivos por los que ciertos

problemas públicos toman relevancia, se recurre a un marco conceptual

multidisciplinario que se nutre de conceptos de diversa índole, sustentado

principalmente en los estudios de Política Pública que la consideran un proceso y del

estudio de las organizaciones enfocado en los partidos políticos y las legislaturas

locales.

Por lo tanto, estas aportaciones se presentan como una primera aproximación a

las legislaturas locales, los partidos políticos y la política pública, sin buscar generalizar

o aseverar erróneamente su replicabilidad en otros contextos, ya que para determinar

1 La agendación de u problema público también depende de la semejanza de intereses y de la coordinación

de acciones entre los actores que promueven el problema en la agenda pública y aquéllos que institucionalmente están habilitados por la organización legislativa para abrirle la puerta e introducirlo en la agenda de trabajo de ésta, es decir en la agenda institucional. Entre los primeros suelen estar las organizaciones de partido político, las no gubernamentales, las de negocios, las sindicales de patronos o de trabajadores entre otras tantas más. Entre los segundos se encuentran las fracciones y representaciones parlamentarias, los legisladores, las comisiones de trabajo legislativo y el staff de apoyo, entre otros (Contreras y Garcia, 2011).

2 Se entiende la agendación, como el proceso mediante el cual los problemas y soluciones alternan, ganan o

pierden atención por parte de las élites, o las actividades de un número de grupos e individuos que causan que ciertos asuntos ganen atención o por el contrario que se prevenga que algunos temas reciban atención (Birkland; 2005: 108).

su validez, requeriría ser contrastado con casos similares, a través de los estudios

comparativos.

El trabajo se presenta en cuatro apartados. En el primero se presenta el marco

conceptual para trabajar la agendación de un problema público desde el enfoque del

proceso de las políticas públicas. En el segundo apartado se plantea la pertinencia de

considerar a las instituciones políticas, que participan de alguna manera en el proceso

de las políticas en general y, de la agendación en particular; como organizaciones con

recursos, espacios y procesos utilizables por los actores de las políticas para promover

sus problemas así como sus percepciones sobre las causas y las posibles soluciones

de éstos. En el apartado número tres, se hace referencia al caso de la agendación de la

migración en la agenda institucional de la LIX Legislatura del Congreso del Estado de

San Luis Potosí. Finalmente, en el cuarto apartado se exponen algunas conclusiones

generales sobre el trabajo.

La Política Pública como un campo de estudio

El estudio de los asuntos políticos se ha desarrollado desde hace varios siglos, desde

diferentes disciplinas, como la Administración y la Ciencia Política. Hasta 1950 habían

predominado los enfoques economicistas en el estudio de las cuestiones relacionadas

con el gobierno, así como su actuación y el estudio de lo público en las sociedades.

Ante la falta de capacidad de estos enfoques para entender los procesos

decisorios de una forma más integral comienza a desarrollarse, desde la Ciencia

Política, el estudio de las políticas pública3s con su énfasis en las políticas como

3 A decir de Wholey, la política pública es “cualquier actividad que el gobierno decide hacer o no hacer” (Dye, 2008: 1). Chocran sugiere que el término política pública siempre se refiere a las acciones del gobierno (citado en Birkland, 2005: 18). En tanto que Subirats sugiere que al hablar de políticas públicas nos estamos refiriendo a procesos, resultados, decisiones, pero sin que ello

producto de la actividad pública (Roth, 2002: 14). Este campo de estudio surge como tal

con las primeras aportaciones hechas por Harold Lasswell (1951), quien aboga por un

enfoque de las políticas que ayudaría a generar más conocimiento4, no solo de los

problemas básicos o complejos sino también en el valor de las metas involucradas en

las políticas5.

Sin embargo, en un principio esta nueva forma de abordar el estudio de las

políticas no gozó de mucha popularidad y, a decir de Aguilar (1992), no fue aceptado

por los estudiosos de la época ya que percibían que no era suficientemente técnico y

confiable. No es hasta años después6, cuando estudiosos como Quade y Dror

reelaboraron la propuesta de Lasswell, para posicionarse entre los investigadores de

las ciencias sociales que buscaban analizar las acciones públicas7. A decir de Lindblom:

“la llamada escuela del Public Policy nos ha ido aportando un volumen significativo de estudios y

análisis en los que subyace la preocupación por la formación de decisiones políticas y por su

puesta en marcha.. El mundo de las políticas ha permitido analizar la política en acción,

conectando con otras disciplinas, como la economía, el derecho o la sociología, en la voluntad

de explicar procesos de intervención pública en sociedades pluralistas” (1991:5).

excluya conflictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades administrativas y de acción, así como de diferentes perspectivas evaluadoras (1994: 40-42). 4 A decir de Merino (2000), lo público involucra más allá de los aparatos de la organización del gobierno y se convierte en algo más complejo de lo que se conceptualizó como la ciencia de la Administración por Wilson en 1887. 5 Aunque la disciplina de las políticas se considera de reciente desarrollo, algunos autores como Guerrero establecen que sus bases filosóficas se establecieron en la antigüedad, en Grecia con Platón y Aristóteles; así como en Roma con las bases del derecho público (Guerrero 1993: 2). 6 En este sentido, el estudio de las políticas públicas en las áreas disciplinares que se mencionan se ha desarrollado en diferentes tiempos y lugares. En algunos países como Estados Unidos e Inglaterra, inició hace cuatro décadas; para el caso mexicano, estos estudios surgieron en la segunda mitad de la década de los años ochenta, cuando se consideró como un enfoque útil y pertinente (Massé, 1995: 12), por lo cual podría decirse que el grado de aprendizaje y experiencia que se ha logrado en cada país ha alcanzado niveles de entendimiento muy variados. 7 Posteriormente surge el interés por parte de otros investigadores, entre los que podemos nombrar a Lindblom, Simon, Dahl, Wildavsky y Majone, entre otros, quienes han logrado diferenciar los estudios de la ciencia política con las políticas públicas y su análisis

Por lo tanto, si se conceptualiza al campo de Política Pública8 como el estudio

de la actuación de los gobiernos y de aquello que los motiva a tomar decisiones, los

estudiosos de las políticas públicas desarrollan teorías acerca del funcionamiento de

los procesos y desarrollan instrumentos y métodos para analizar cómo se hacen y

cómo se implementan y evalúan (Birkland, 2005: 6), además de los cambios que

generan y sus impactos (Dye; 2008: 4)

Para indagar acerca de estos asuntos se han utilizado diversos enfoques, los

cuales nos permiten entender lo que sucede desde diversos ángulos bajo el análisis de

elementos particulares para hacer una construcción específica de la realidad, sus

causas y efectos como sucesos en la vida pública de las sociedades. Dentro de los

enfoques mas relevantes de encuentran el institucional, el enfoque del proceso, el

racional, el incremental, el de grupo, el de las élites, el del public choice y la teoría de

juegos (Dye; 2008: 12). Birkland enfatiza los enfoques del proceso de políticas, el

sistémico y el modelo de las coaliciones, apoyado en los marcos teóricos de la

racionalidad limitada, el neoinstitucionalismo y el incrementalismo.

Para fines de este trabajo, se presenta el enfoque del proceso como una

propuesta, que a decir de Michael Hill (1997), surge desde la Ciencia Política, a partir

de las aportaciones de diversos enfoques y disciplinas, el cual surge en la década de

1950 como respuesta a las carencias de los enfoques economicistas respecto del

análisis de la política pública.

8Se concibe como algo que emana o tiene implicación del gobierno, esto es, se lleva a cabo por un actor o institución que

goza de legitimidad para tomar una decisión y ejercer su poder público, ya sea directamente o través de una agencia a quién se le otorga la capacidad legal para hacerlo, individualmente o en colaboración con otros actores sociales; y, en segundo lugar, se genera y lleva a cabo para cumplir el propósito específico de mejorar alguna situación existente en un área o sector determinado y que se percibe como problemática, atendiendo a espacios geográficos establecidos y en periodos de tiempo acordados. En tercer lugar, involucra una serie de acciones y recursos que pueden desarrollarse en situaciones de conflicto y controversia en donde los individuos, como actores, tienen restringido el alcance de sus acciones por las instituciones y el sistema al que pertenecen8; por último, impactan en la sociedad y por ende, en la vida de las personas.

Existen diversas propuestas en cuanto la denominación y el número de fases o

etapas que integran el proceso9; para fines de este trabajo, seguimos la línea del aporte

hecho por Dye, quien identifica seis etapas: 1)Identificación del problema. La

identificación de problemas de políticas a través de la demanda de grupos e individuos

que requieren acción gubernamental; 2) Agendación. Enfoca la atención de los medios

y de los funcionarios en problemas públicos específicos para decidir las acciones que

se llevarán a cabo; 3) Formulación. Desarrollo de propuestas de políticas, hechas por

los actores interesados; 4) Legitimación. Selección y promulgación de políticas a través

de acciones por parte del Congreso, el Presidente y los tribunales; 5)Implementación.

La implementación de políticas a través de actores gubernamentales, programas,

presupuestos y otras actividades institucionales, y; 6)Evaluación. La evaluación de

políticas por las mismas agencias gubernamentales, consultores externos, los medios y

el público en general (2008: 14).

En la parte que nos concierne se analizan las primeras dos etapas. El proceso de

agendación empieza con la identificación de un problema público, el cual puede ser

definido como una condición o una situación que produce deseos de insatisfacción o

necesidades por parte de las personas y que buscan que sea tomado en cuenta para

que se le dé solución (Anderson citado en Dye, 2008:31). En este sentido, las políticas

se ocupan de aquello que se considera en la esfera de lo público, refiriéndose a un

ámbito de la vida que no es privada ni individual; partiendo de lo colectivo y que

requiere de la intervención gubernamental (Parsons, 2007: 37).

9 Jenkins establece 6 etapas del proceso: iniciación, información, consideración, decisión, implementación y evaluación (Hill, 1997:

23). Así mismo, Birkland identifica 6 etapas en el proceso: aparición del asunto, agendación, selección de alternativas, promulgación, implementación y evaluación (2005: 225). Jones describe 5 etapas: Identificación del problema, formulación de soluciones o acciones, toma de decisión, implementación y evaluación (en Roth, 2002: 50).

Lo público y lo privado están determinados por una serie de factores, entre los

que se encuentran la inclusión de nuevas prácticas sociales, de nuevos valores, la

diversificación de culturas, así como la insuficiencia del Estado hacia algunos asuntos,

que a su vez, provocan que busquen resolverse nuevos problemas de las sociedades10.

Así, la salud, la salud reproductiva, la violencia familiar y el abuso, son claros

ejemplos de problemas públicos que actualmente requieren intervención del Estado, y

que en épocas anteriores, convenían a la esfera de lo privado. Existen un gran número

de asuntos públicos, concernientes a diferentes áreas o sectores, entre ellos se

encuentran los asuntos de salud, asuntos energéticos, asuntos de pobreza, asuntos

financieros, asuntos fiscales, asuntos ambientales y otros tantos que se desarrollan en

diferentes contextos, afectan diversos grupos y responden a intereses y causas

heterogéneas.

No todos los asuntos logran llamar la atención de los gobiernos y despertar su

iniciativa, no todos logran colocarse entre los temas prioritarios del gobierno. Algunas

cuestiones que para los interesados resultan de interés vital son descartadas desde

sus inicios o en el trayecto (Gusfield, 1981:4). Por lo tanto, los problemas de políticas o

problemas públicos son construcciones sociales que reflejan concepciones específicas

de la realidad (Elder y Cobb, 1984; Gusfield, 1981). Se construyen a partir datos

seleccionados y caracterizados con referencia a ciertos esquemas cognoscitivos y

valorativos de los sujetos que los observan o experimentan, manifiestna toda su

complejidad y variabilidad, particularmente en el marco de sociedades abiertas y

gobiernos plurales y democráticos (Aguilar, 2007: 57).

10 El caso que toma Barbara Nelson (1978) en su trabajo de agendación puede darnos un buen panorama, esto se debe a que el maltrato infantil se consideró por mucho tiempo un asunto privado y concerniente únicamente al ámbito familiar; sin embargo, a partir del siglo XX se regula legalmente para proteger los derechos de los niños, sin importar la autoridad de los padres. Para mayores referencias, consultar Bibliografía.

Aunado a esto, Caldera establece que son interdependientes, esto se debe a que

los problemas de un área afectan otras áreas y forman parte de un sistema complejo.

De esta forma, no podemos pensar en pobreza, sin referirnos a analfabetismo,

carencias de la salud y niveles bajos de ingresos; en segundo lugar, son artificiales, ya

que surgen cuando los actores emiten juicios de valor y no pueden separarse de los

actores que los forman, no se trasladan ni se quedan estáticos para ser retomados; por

último, se desarrollan en contextos dinámicos, donde existen una gran cantidad de

soluciones y están en constante flujo (Caldera, 2005: 1).

Además de estas características existen otros factores que los determinan, estos

son su naturaleza y trayectoria como una cuestión pública o privada, ya que existen

problemas que tienen un desarrollo histórico que los caracteriza (Gusfield, 1981: 4),

como la pobreza, las migraciones o la prostitución, ya que se manifiestan

indefinidamente.

Contrario a estos, muchos de los problemas públicos emergen y se caracterizan

por ser novedosos, son utilizados por grupos nuevos que usan argumentos

culturalmente significativos, así como argumentos alternativos a los comúnmente

usados (Aguilar, 2007: 23). Es así que los problemas públicos tienen 2 dimensiones, la

cognitiva y la moral (Gusfield;1981). La primera hace referencia a creencias acerca de

la actualidad de la situación y los eventos que comprenden el problema; la dimensión

moral es la que lleva a las personas a comprenderla como algo injusto, doloroso,

indigno, alarmante, inmoral. Se le adjudica una carga que puede identificarse como

subjetiva dependiendo de los valores, costumbres, o ideas de quién busca

problematizar un asunto. En la mayoría de los problemas públicos, destaca la

dimensión moral, ya que en culturas como la Latinoamericana, se cuenta con valores y

tradiciones arraigados que, en general, determinan una gran parte de las conductas

individuales y las conductas colectivas.

Estos esquemas de construcción de los problemas públicos son trascendentales

para su inclusión en las agendas institucionales; sin embargo la tarea de definirlo se da

desde 2 puntos de vista que a saber son la de los afectados y la de los profesionales

que se encargan de dotar de soluciones por parte del gobierno. Ambos buscarán que

cumplan algunos criterios con efectos de resolver una situación problemática. Desde el

punto de vista de los analistas de políticas, definir una situación como un problema

público significa aceptar que tiene una solución y que esta cae dentro de las acciones

legítimas del gobierno.

En este proceso se involucran un gran número de actores, siendo estos

individuos, organizaciones no gubernamentales, empresas, asociaciones civiles,

partidos políticos, dependencias gubernamentales, instituciones, colectivos, organismos

internacionales, sindicatos, agencias gubernamentales, medios de comunicación y

grupos parlamentarios11. La capacidad que tengan estos actores para llevar a la agenda

los problemas dependerá de los recursos materiales y humanos con los que cuentan, el

marco regulatorio, la falta de voluntad política o lo adecuado de las estrategias que

utilicen los involucrados (Subirats, 2007: 205).

Una vez que el problema público ha sido identificado, se buscará entonces

observar como los problemas y las soluciones alternan, ganan o pierden atención por

parte de las élites, o las actividades de un numero de grupos e individuos que causan

11

Para entender quién y cómo se elaboran las políticas, uno debe entender las características de los participantes, en qué fase y que papeles juegan, de que autoridad u otro poder disfrutan y como se relacionan y controlan unos a otros (Lindblom, 1991: 11).

que ciertos asuntos ganen atención o por el contrario que se prevenga que algunos

temas reciban atención (Birkland; 2005: 108) y sean llevados a las agendas12.

Se identifican dos agendas, la agenda pública o sistémica y la agenda

gubernamental. La agenda pública se conforma de las cuestiones o problemas a los

que los actores institucionales y no institucionales están dando atención en un periodo

de tiempo determinado (Theodoulou, 1995: 87). Se integra de cuestiones abstractas,

generales, globales, que grandes grupos de población comparten, debido a la forma

como se definen sus problemas (Aguilar, 2007: 33). Dentro de esta agenda se

encuentran la pobreza, la desigualdad, la marginación, la seguridad y los problemas

ambientales. Por el contrario, el segundo tipo de agenda, la gubernamental que

consiste de asuntos aceptados por los decisores de políticas para posible acción

gubernamental, que ya fueron analizados desde el punto de vista de los analistas y

decidieron que eran factibles para ser gestionados.

La mayoría de los asuntos se instalan en la agenda sistémica y después son

llevados o no a las agendas institucionales. Algunos asuntos se posicionan rápidamente

y otros tardan periodos largos para ser atendidos.

Los partidos políticos en el Congreso como organizaciones

12Algunas de las causas principales por las que los asuntos pueden ser susceptibles de formar parte de la agenda: a) Si el tema o cuestión ha alcanzado proporciones de “crisis” y, por tanto, no puede continuar siendo ignorado. Una lectura detallada de muchas exposiciones de motivo de las leyes podría reafirmarnos en lo expuesto. Otra posibilidad es que el tema plantee claras posibilidades de agravamiento en el futuro, con lo que se pretende anticiparse a la previsible situación de crisis (por ejemplo, residuos nucleares). b) Cuando ha adquirido características peculiares o significativas que lo diferencian de una problemática más general (por ejemplo, el tema de la lluvia ácida surgido con características singulares del más global problema de la polución atmosférica). c) Cuando la cuestión provoca una seria situación emotiva que atrae la atención de los medios de comunicación (ejemplos como el de la talidomida en procesos de gestación, aceite de colza, etc.). d) Cuando un tema va adquiriendo importancia global cuando en sus inicios tenía unas dimensiones y efectos muy limitados (aumento generalizado de impuestos locales obliga a intervención central). e) Temas que desencadenan cuestiones relacionadas con “legitimidad” o “poder” y que, por tanto, afectan al núcleo sensible del poder público, arrastrando una gran carga simbólica (sueldos funcionarios, pago impuestos,...). f) Temas que alcanzan gran notoriedad pública por conectar con tendencias o valores más de moda” (Subirats; 2007:205)

Asumiendo que las organizaciones son el asiento fundamental de las interacciones

cotidianas entre los hombres (Ibarra y Montaño, 1986:VII), se encuentran alrededor de

nosotros (Scott, 1992:3), definen patrones de comportamiento, estructuras económicas,

valores políticos y normas morales y de comportamiento en las sociedades; es

entendible que su entendimiento es prioritario en las tareas más importantes de los

sectores gubernamentales y académicos.

El jardín zoológico de las organizaciones está plagado de una gran variedad de

especies (Perrow, 1984:293), dentro de estas podemos situar a los partidos políticos

como una variedad más de las múltiples que existen. A decir de De la Rosa y Contreras

(2007) los partidos políticos se constituyen con todos los elementos que definen a una

organización13 por lo cual son susceptibles de ser estudiados como tales. Vistos de esta

manera, sus procesos internos y la hechura de políticas pueden ser vistos como

patrones complejos de relaciones entre líderes y seguidores con otras entidades

políticas con las cuales, los partidos políticos desarrollan importantes funciones entre

las que se encuentran la educación de la ciudadanía, la organización de la participación

política y la coordinación efectiva de las ramas administrativas del gobierno (Leiserson;

1957: 948 - 950).

En este tenor de ideas, los partidos políticos pueden ser pensados idealmente

como una organización de estructura tripartita, compuesta de tres elementos o facetas:

13 “Son una colectividad por ser construidos y reconstruidos por seres humanos que se reúnen para realizar objetivos comunes […]; con una frontera identificable […] por sus ideologías, su proyecto de Nación, su religión […]; un orden normativo, pues gran parte del comportamiento y los recursos de sus integrantes son dirigidos, coordinados y controlados por estatutos formalmente establecidos […]; niveles de autoridad destinados a habilitar sus directivos con capacidades y recursos suficientes para facilitar la coordinación y promover la cooperación […]; sistemas de comunicación con un marco de conocimiento e interpretación común que facilita el flujo de información […]; sistemas de coordinación de membresías […]; que existen de manera contínua […]; en un ambiente […]; y se involucra en actividades desde pegar propaganda o emitir una convocatoria, hasta planear un ejercicio presupuestal […]; que se relacionan por lo general por un conjunto de metas explicadas en sus estatutos, programas de acción y declaraciones de principios […]; cuyas actividades tienen resultados para los miembros de la organización, la organización misma y la sociedad” (de la Rosa y Contreras, 2007: 28-33).

el partido como organización, donde se concretan acciones y se alcanzan objetivos; así

mismo, se desarrollan normas, esquemas de poder, así como formas de autoridad e

influencia y recursos que son distribuidos a través del partido. En segundo lugar, el

partido en el electorado, que corresponde a la menos estable, activa y organizada; por

último, el partido en el gobierno que organiza a los miembros como militantes en

virtualmente todas las legislaturas de las democracias y que poseen objetivos e

incentivos diferentes a los de la organización en sí (Sorauf, 1967 33-45).

En particular, según el caso que nos ocupa, las organizaciones de partido

político en el gobierno llevan a cabo sus fines en diversas arenas o sistemas

organizacionales, entre los que se encuentran el Poder Ejecutivo a través de las

diversas secretarías y dependencias así como el Poder Legislativo. La motivación de

sus integrantes para obtener cargos y desempeñarse en alguno de los anteriores

sistemas organizacionales, puede deberse al interés por acceder a espacios de

decisión, recursos humanos, materiales y económicos, estatus, inferencia en

determinados asuntos de política pública, así como contextos de negociación y

participación con otras fuerzas políticas.

Si vemos al Congreso como una organización, podemos decir que es un

universo de conflicto y que su funcionamiento es resultado de los enfrentamientos entre

las racionalidades existentes de los múltiples actores que utilizan las fuentes de poder

de las que disponen (Crozier y Friedberg, 1990: 77). Así, los procesos decisorios se

convierten en el resultado de una serie de negociaciones mediante las cuales los

actores buscarán acceder a lugares que los lleven al cumplimiento de sus metas. Éstas,

son determinadas o influidas por el partido al que pertenecen, las organizaciones

sociales con las que simpatizan o los intereses individuales.

Siguiendo a Crozier y Friedberg, en el Congreso la estructura se considera un

factor determinante en la actuación del legislador como actor de políticas ya que,

independientemente de que los actores siempre tienen un grado de libertad y de

negociación (Crozier y Friedberg, 1990:76), se ven constreñidos por los espacios a los

cuales puedan acceder dentro de esa estructura.

La importancia de estos espacios de decisión estratégica o Comisiones, puede

deberse a 3 factores: 1) El tema que tratan. En un contexto como el mexicano, el

desarrollo económico o la hacienda pública se consideran más importantes que lo

relativo al género o a la transparencia y rendición de cuentas; 2) El contexto, ya que si

existen cuestiones prioritarias como inseguridad o crisis económica, se buscará incidir

en estos asuntos, y; 3) la cantidad y calidad de recursos que provee cada Comisión en

cuestiones tales como poder, estatus, recursos financieros y humanos.

De este modo, los congresos pueden verse como una arena política constituida

por diversas organizaciones de partido político, en la que cada una de ellas en tanto

actor, tratará simultáneamente de limitar a otros para satisfacer sus propias exigencias

(Crozier y Friedberg, 1990: 76) y actuar bajo sus intereses y principios para influir y

determinar las prioridades en los sectores de política que se adscriban a sus

preferencias ideológicas, valores e intereses.

Bajo estas racionalidades encontradas, los congresistas negocian su entrada a

las diversas Comisiones, principalmente bajo los siguientes 5 factores: 1) El número de

cargos que obtuvieron cada uno de los partidos. De esta forma, los partidos

mayoritarios tendrán una mayor grado de decisión en la distribución cuantitativa y

cualitativa de los puestos estructuralmente definidos para cada Comisión; 2) Los

principios ideológicos de los partidos políticos a los que representan, como son los

valores ambientales, religiosos y sociales entre otros; 3) La capacidad de coaligarse

para sumar recursos e incrementar sus posibilidades de incidir en las decisiones de

distribución de los cargos; 4) La capacidad de negociación y los recursos con los que

cuente el legislador para intercambiar con otros, y; 5) Los intereses y las metas que el

legislador busque realizar para posicionar su carrera dentro del partido, ante la

ciudadanía o para obtener un cargo posterior en una organización similar.

La combinación de estos elementos será un factor determinante para fijar el

rumbo de las acciones que llevará a cabo, así como del grado y la forma de influencia

que ejercerá sobre determinados sectores de política pública. Una vez negociado el

ingreso del legislador a las diversas comisiones, debe atender los asuntos

correspondientes a los sectores de política a los cuales se adscribe, además de tener

que continuar con los compromisos que estableció con otros miembros del partido local,

las exigencias de las oficinas del partido en el nivel nacional, así como con los grupos

de interés y otras asociaciones que lo apoyaron para obtener el cargo.

De esta forma, la agenda política se modifica para inscribir algunos de los

nuevos asuntos a tratar en las comisiones y que no habían sido considerados dentro de

las preferencias y prioridades del legislador en el principio del período legislativo. Esto

conlleva a que algunas acciones de política pública se presenten como resultado de

una situación coyuntural, en la que los factores externos al partido o al legislador,

determinan nuevas prioridades y áreas de trabajo.

Otro factor importante es la carga ideológica del legislador, así como los patrones

de comportamiento adquiridos a través de sus diferentes procesos de socialización en

variados ámbitos sociales como el partido, su casa, la escuela, su centro de trabajo, el

grupo religioso y actividades recreativas, entre otros. Aunado a esto, el actor no puede

generar acciones sin dejar de lado las preferencias que tiene como individuo y tiene que

mediatizarlas para que el resultado sea favorable y adecuado para las diversas

organizaciones o arenas en las que se desempeña, así como a aquellos que

representa. De esta forma, las motivaciones del legislador pueden estar determinadas

por sus preferencias políticas, el deseo de reelección, la posición social, el estatus, el

reconocimiento y permanencia en el partido.

En resumen, la agendación de un problema público, en algún órgano de la

estructura del Congreso, así como su llegada a la agenda de los legisladores o a sus

fracciones parlamentarias, dependerá de un gran número de factores entre los que se

encuentran la estructura, negociación, principios e ideología de los partidos y

legisladores y sus intereses propios.

El Partido de la Revolución Democrática en la LIX Legislatura del Edo de S.L.P.

1. El contexto político en el Estado de San Luis Potosí.

El estado de San Luis Potosí ha sido particular en sus procesos, sin embargo a finales

de la década de los 90’s pudieron observarse nuevas tendencias en la conformación de

grupos de poder, así como la inclusión de nuevas fuerzas políticas. El año 2003 fue

importante para el sistema político del Estado, ya que por primera vez gana el

contendiente por el Partido Acción Nacional [PAN], cuestión que se puede ligar a los

resultados obtenidos por la presidencia de la República en el año 2000 y el gran

número de manifestaciones de la sociedad por la búsqueda de un nuevo sistema

político que incluyera esquemas de participación más abiertos a los distintos sectores

de la población.

Era la primera vez que se experimentaba en el estado el esquema de gobierno

dividido, ya que tanto el Gobernador, como el Presidente Municipal pertenecían al

PAN. El caso para el Ayuntamiento de la capital fue diferente, ya que se vivió un largo

periodo de alternancia política desde el surgimiento del movimiento Navista. El poder

pasaba de un partido a otro, sin embargo, la tendencia a partir del año 2000 fue muy

clara, ya que la presidencia municipal la tuvo el PAN, hasta las elecciones del año

2009, cuando regresa el PRI al poder. En este contexto, el Partido de la Revolución

Democrática [PRD] se ha mantenido como una minoría en estos procesos.

En lo que respecta a las elecciones para diputados locales (Cuadro 2) el

Congreso, después de las elecciones del año 2003, se integró como un gobierno

dividido, fue una buena oportunidad para formar alianzas y hacer negociaciones con

otros partidos minoritarios. Contrario a esta situación, en las elecciones de 2006 no se

configuró un gobierno dividido, esto mostró esquemas de gobernar muy diferentes a los

que existieron en el periodo anterior, ya que la decisión estaba en manos de una sola

fuerza política. En las elecciones de 2009 se genera un cambio importante, ya que el

PRI gana la gubernatura del Estado, así como el Ayuntamiento de la Capital Potosina.

La situación en el Congreso fue diferente, ya que el partido Revolucionario

Institucional obtiene 8 diputaciones, contra 10 escaños que obtiene el PAN. Se perciben

grandes diferencias en el reparto y la participación de un mayor número de partidos

políticos, por lo que las alianzas al interior, así como los equipos de trabajo

conformados por las Comisiones del Congreso, determinando los actores que gozan de

un estatus mayor y quiénes tienen un margen de decisión más alto. El Congreso es

reconfigurado cada periodo electoral, conformado por nuevos actores y nuevos

conflictos, de manera que el estudio del Congreso se torna en una cuestión compleja.

Cuadro 2

Elecciones de diputados locales

PRI PAN PRD PVEM PCP PT PANAL

2003 12 11 2 1 1

2006 5 15 3 1 1 2

2009 8 10 1 2 1 1 4

Fuente: Elaboración propia con base en los datos publicados por el Consejo Estatal Electoral y de Participación Ciudadana

[CEEPAC].

2. El Congreso del en la LIX Legislatura

El Congreso del Estado se conforma por 27 diputados, de los cuales 15 son electos

bajo el principio de mayoría relativa y 12 por el de representación proporcional, cada

uno con sus respectivos suplentes (Cuadro 3).

Cuadro 3

Diputados de la LIX Legislatura

Diputado

Partido

Diputado

Partido

Distrito

JOSE E. NAVA GÓMEZ JOSE GPE. RIVERA RIVERA

JAIME YAÑEZ PEREDO

JOSE L. MARTINEZ MELENDEZ ALFONSO J. CASTILLO MACHUCA

JULIOS C. SALINAS TERAN

OSCAR BAUTISTA VILLEGAS PEDRO PABLO CEPEDA SIERRA

VITO L. GOMEZ HERNANDEZ

BERNARDINA LARA ARGÜELLES LUIS M. CALZADA HERRERA

GRISELDA ALVAREZ OLIVEROS

MANUEL LOZANO NIETO CLAUDIO JUAREZ MENDOZA

ARNULFO HDZ. RODRIGUEZ

JESUS RAMIREZ STABROS XAVIER AZUARA ZUÑIGA

MA. PATRICIA ALVAREZ

ESCOBEDO

JOSE L. MONTAÑO CHAVEZ JUAN D. MORALES JUAREZ

BEATRIZ E. BENAVENTE RDZ

J. JESUS SONI BULOS RAQUEL HURTADO BARRERA

FELIPE ABEL RODRIGUEZ LEAL

YVETT SALAZAR TORRES TITO RODRIGUEZ RAMIREZ

OSCAR C. VERA FABREGAT

Fuente: Elaboración propia con base en los datos publicados por el Congreso del Estado de San Luis Potosí [2009].

A su vez, los Diputados se integran en diferentes Comisiones de Trabajo que

tratan asuntos específicos. Para fines de este trabajo, se analiza a la Representación

Parlamentaria del Partido de la Revolución Democrática; sin embargo se exponen a

continuación las diversas comisiones, con la finalidad de hacer un pequeño análisis de

la forma en la que se estructuran (Cuadro 4).

Cuadro 4

Comisiones de la LIX Legislatura

COMISIÓN

DIPUTADOS

AGUA Jaime Yáñez Peredo Beatriz E. Benavente Rdz.

Julio Cesar Salinas Terán Yvett Salazar Torres

ASUNTOS INDÍGENAS José Gpe. Rivera Rivera Felipe Abel Rdz. Leal José Luis Montaño Chávez

Raquel Hurtado Barrera Julio Cesar Salinas Terán

ASUNTOS MIGRATORIOS Felipe Abel Rdz. Leal Ma. Patricia Álvarez Escobedo

J. Jesús Soni Bulos Claudio Juárez Mendoza

COMUNICACIONES Y TRANSPORTES Juan Daniel Morales Juárez José Luis Montaño Chávez

Tito rodríguez Ramírez Claudio Juárez Mendoza

DESARROLLO HUMANO, EQUIDAD Y GÉNERO Beatriz E. Benavente Rdz. Raquel Hurtado Barrera

Griselda Álvarez Oliveros

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL Xavier Azuara Zúñiga José Everardo Nava Gómez Alfonso José Castillo Machuca

Juan Daniel Morales Juárez Oscar Bautista Villegas

DESARROLLO RURAL Y FORESTAL José Luis Martínez Melendez Tito rodríguez Ramírez José Gpe. Rivera Rivera

Oscar Bautista Villegas J. Jesús Soni Bulos Julio César Salinas Terán

DESARROLLO TERRITORIAL SUSTENTABLE

Oscar Carlos Vera Fabregat José Luis Montaño Chávez J. Jesús Soni Bulos Luis Manuel Calzada Herrera

Arnulfo Hernández Rodríguez Vito Lucas Gómez Hernández Yvett Salazar Torres

ECOLOGÍA Y MEDIO AMBIENTE Yvett Salazar Torres José Gpe. Rivera Rivera José Luis Martínez Meléndez

Jaime Yáñez Peredo Tito Rodríguez Ramírez

EDUCACIÓN, CULTURA, CIENCIA Y TECNOLOGÍA Vito Lucas Gómez Hernández José Luis Montaño Chávez Jaime Yáñez Peredo

Arnulfo Hernández rodríguez Griselda Álvarez Oliveros Ma. Patricia Álvarez Escobedo

GOBERNACIÓN

Manuel Lozano Nieto Luis Manuel Calzada Herrera Oscar Bautista Villegas José Everardo Nava Gómez

Beatriz Eugenia Benavente Rdz. Alfonso José Castillo Machuca Oscar Carlos Vera Fabregat

HACIENDA DEL ESTADO

Jesús Ramírez Stavros Juan Daniel Morales Juárez Luis Manuel Calzada Herrera Xavier Azuara Zúñiga

José Everardo Nava Gómez Arnulfo Hernández Rodríguez Bernardina Lara Arguelles

JUSTICIA Alfonso José Castillo Machuca Manuel Lozano Nieto Pedro Pablo cepeda Sierra

Jesús Ramírez Stavros Luis Manuel Calzada Herrera

PRIMERA DE HACIENDA Y DESARROLLO MUNICIPAL

José Everardo Nava Gómez Raquel hurtado Barrera

Tito Rodríguez Ramírez

PUNTOS CONSTITUCIONALES

Raquel Hurtado Barrera Jesús Ramírez Stavros Oscar Carlos Vera Fabregat Pedro Pablo Cepeda Sierra

Manuel Lozano Nieto Griselda Álvarez Oliveros Vito Lucas Gómez Hernández

SALUD Y ASISTENCIA SOCIAL Claudio Juárez Mendoza José Luis Martínez Meléndez Xavier Azuara Zúñiga

Beatriz Eugenia Benavente Rdz. José Guadalupe Rivera Rivera Felipe Abel Rodríguez Leal

SEGUNDA DE HACIENDA Y DESARROLLO MUNICIPAL

J. Jesús Soni Bulos María Patricia Álvarez Escobedo

Griselda Álvarez Oliveros Felipe Abel Rodríguez Leal

SEGURIDAD PÚBLICA, PREVENCIÓN Y READAPTACIÓN SOCIAL

Pedro Pablo Cepeda Sierra Oscar Carlos Vera Fabregat

José Luis Martínez Meléndez

TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL Arnulfo Hernández Rodríguez A Bernardina Lara Arguelles

Vito Lucas Gómez Hernández

TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

Bernardina Lara Arguelles María Patricia Álvarez Escobedo

Jesús Ramírez Stavros

VIGILANCIA

Julio César Salinas Terán Oscar Bautista Villegas Xavier Azuara Zúñiga Bernardina Lara Arguelles

Claudio Juárez Mendoza Alfonso José Castillo Machuca Yvett Salazar Torres

Fuente: Elaboración propia con base en los datos publicados por el Congreso del Estado de San Luis Potosí [2010].

En base a la información que se presenta, las Comisiones que cuentan con un

mayor número de integrantes se constituyen por diputados del PAN y diputados del

PRI, y, a ninguna de las anteriores pertenecen los diputados del PRD y PT, en

consecuencia, se puede inferir que no figuran como dos fuerzas políticas importantes

en el Congreso, ni gozan de un gran margen de negociación.

Se observa equilibrio entre las dos fuerzas políticas más importantes, ya que en

proporción tienen un número similar de integrantes y dirigen en mismo número de

Comisiones. No se observa la misma proporción de igualdad hacia todos los partidos

minoritarios, esto podría explicarse ya que Nueva Alianaza (NA) llegó a las elecciones

en alianza con el PAN y una de las dos diputadas del PVEM llegó en alianza con el PRI.

Por su parte el PCP cuenta con una posición fuerte, ya que su único diputado, es la

segunda vez que ocupa este cargo, y a su vez, tiene una larga e importante trayectoria

política. El Partido del Trabajo y el PRD no pertenecen a estas.

En el siguiente nivel de concurrencia, se encuentran algunas Comisiones con 6

integrantes cada una. La primera, es presidida y se integra por mayoría del PAN; la

segunda, es presidida y se integra por mayoría de NA, y; la tercera se integra y es

presidida por el PRI, siendo éstas las tres fuerzas mayoritarias en el Congreso. Con 5

integrantes se encuentra el siguiente nivel, de las cuales, cuatro son presididas por el

PAN y una por el PVEM, y todas tienen mayoría de diputados del PAN.

Así podemos darnos cuenta que el diputado del PRD, aunque está presente en

algunas Comisiones no pertenece a las más relevantes. Esto puede deberse a 3

factores: 1) la falta de alianzas con los partidos preponderantes en elecciones; 2) el

desempeño no satisfactorio de diputados del partido en la anterior Legislatura; 3) los

problemas internos del Partido y su rompimiento en diversos grupos.

Sin embargo, su integración a dichos órganos, presenta un panorama diferente al

de su desempeño, ya que, al 4 de marzo de 2010 destaca como uno de los 5 diputados

que mas lecturas de iniciativas tiene, el que más iniciativas de ley ha presentado y el

segundo con mas intervenciones en debates, posicionándose como el segundo

diputado con mas intervenciones en el Pleno. Así mismo, al 24 de Febrero, ganó un

espacio preponderante al presentar 20 puntos de acuerdo de 69 que se han realizado

desde que comenzó la Legislaturai. Por lo tanto, la forma en la que está incidiendo en la

política pública al agendar, impulsar y proponer acciones en los diversos sectores, se le

atribuye a una cuestión de motivaciones, intereses y deber personal, en contraste con

lo que se había realizado con anterioridad, así como de los partidos mayoritarios que a

pesar de tener mayor acceso a recursos y posiciones estratégica, no obtiene las

mismas cifras.

3. Nueva agenda Legislativa.

Con lo que respecta a la agenda Legislativa que se presentó antes de acceder al

Congreso ante el partido y la ciudadanía, destacan los problemas sociales, los de

territorio, desarrollo sustentable, agua, así como lo relativo a la pobreza y la política

social que aborda problemas complejos que impactan a grandes grupos de la sociedad.

En la Agenda Legislativa que se presentó el día 12 de Marzo de 2010,

aproximadamente 7 meses después de que comenzara la Legislatura, se observa una

nueva estructura de la misma, en dónde las áreas que se plantearon con anterioridad

prevalecen, sin embargo, destacan los asuntos de Presupuesto, asuntos indígenas y

en especial los relativos a la Migración.

El cambio que sufrió dicha agenda puede deberse a diversos factores: 1)La

pertenencia del diputado a la Comisión de Asuntos indígenas; 2) La presidencia de la

Comisión de Asuntos Migratorios; 3) Son temas oportunidad, ya que se percibe falta de

interés de otros legisladores para abordar dichas temáticas; 4) El contexto estatal y

nacional en cuanto a la problemática migratoria que se experimenta; 5) Una forma de

capitalizar y ganar apoyo a partir del trabajo y los recursos que se han invertido en

dichos temas; 6) Un aprovechamiento de la cobertura que los medios de comunicación

ofrecen ante dichos temas; 7) Una relación-intercambio con otros grupos y sectores de

la sociedad; 8)Se inserta en el tipo de prioridades del partido político al que pertenece.

Por lo tanto, podemos decir que aunque su ideología y principios de fuerza

política de izquierda lo lleven a ciertos temas sociales, algunas acciones de políticas se

generan de una manera coyuntural, atendiendo al contexto y las esferas de acción en la

que pueda desempeñarse.

Conclusiones

Aunque el estudio de los asuntos públicos se ha desarrollado desde hace varios siglos,

es a partir del desarrollo de los estudios de la política pública desde la Ciencia Política,

que realmente se construye un entendimiento profundo de la acción gubernamental,

haciendo énfasis en las políticas como producto de la actividad pública (Roth, 2006:

14).

En contextos reales, el proceso de políticas no puede entenderse como algo

mecánico, ya que, a partir de las contradicciones que se generan dentro del gobierno

con los procesos de conformación de nuevas políticas, la lucha de las organizaciones

por mantener las viejas instituciones, así como la intervención de nuevos actores que

buscan ganar posiciones para que sus asuntos sean atendidos, pueden desarrollarse

las etapas sin un orden consecutivo.

Sin embargo, para fines académicos, y a pesar de la gran cantidad de críticas

que el enfoque del proceso de política ha recibido, nos ayuda a tener un mejor

entendimiento y nos permite llevar a cabo análisis con mayor precisión, a partir de la

forma en la que estructura las fases, hace cortes de tiempo y establece una lógica

consecutiva de las acciones políticas

Por lo tanto, al hacer un corte profundo en el proceso de la política pública y en

concreto en la fase de inserción del problema público en las agendas, podemos definir

a sus primeras dos etapas como subprocesos las cuales poseen un gran valor y

complejidad en contenido y sustancia como para ser tomadas, en sí mismas, como un

interesante objeto de estudio cuyo análisis fructifique en la identificación y construcción

de un problema y su llegada a las agendas públicas e institucionales (Contreras y

García, 2011).

En lo que corresponde a los partidos políticos, se muestra que dichas

organizaciones tienen un grado de influencia importante en la política pública; a través

de su pertenencia al Congreso, agendan, implementan y evalúan política pública. Por lo

tanto, el Congreso funge como una de las instituciones más relevantes en el quehacer

político, integrando una gran variedad de temas y asuntos para ser gestionados, así

como una diversidad de grupos que inciden e insertan principios, valores y creencias en

sus acciones. La hechura de la política pública en el Congreso puede deberse a

situaciones coyunturales y depende en gran medida del legislador que representa a un

partido, más que al partido en sí.

En resumen, los puntos a destacar del trabajo presentado son los siguientes:

1) Establece problemáticas para los tomadores de decisiones, ya que los

actores sociales que se perciben en una situación insatisfactoria; así,

construyen socialmente un problema para ser gestionado por parte de las

instituciones y los actores gubernamentales.

2) Muestra las acciones y recursos que pueden desarrollarse y emplearse en

situaciones de conflicto y controversia, en donde los individuos como actores

tienen restringido el alcance de sus acciones por las instituciones y el sistema

al que pertenecen.

3) Identifica algunas relaciones de causa-efecto por las que no todos los asuntos

logran convertirse en problemas públicos, llamar la atención de las agencias

gubernamentales y propiciar su iniciativa.

4) Da cuenta de la forma en que los esquemas valorativos de los grupos

sociales influyen en el tratamiento de ciertos asuntos para elevarlos al estatus

de problemas públicos; demostrando que los problemas públicos son

construcciones sociales que reflejan concepciones específicas de la realidad

(Elder y Cobb, 1984; Gusfield, 1981).

5) El marco analítico manifiesta la complejidad y variabilidad del problema

público como objeto de estudio. En este sentido, la multiplicidad de actores,

valores y percepciones involucradas se hacen explícitas mediante el análisis

de las coaliciones.

6) Retoma aportaciones previas producto de trabajos en contextos diversos,

adaptándolos para analizar problemas públicos en la trama específica.

Por lo tanto se sugiere hacer más énfasis en esta parte del proceso de políticas y

desarrollar nuevas investigaciones, ya que: 1) a través de nuevas aproximaciones

empíricas se crea conocimiento desde la disciplina y se enriquecen sus marcos teóricos

y metodológicos para la investigación y práctica futura; 2) tal conocimiento puede ser

útil para informar a los actores interesados en agendar o inmersos en el proceso de

agendación de sobre la problemática a la que se pueden o se están enfrentando, a

través del análisis de las estrategias y los procesos decisorios.

Bibliografía

Fuentes Bibliográficas:

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1

IX Congreso Internacional de Análisis Organizacional “Cambio Organizacional y Responsabilidad Social: Repensando las Organizaciones”

PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA GOBERNANZA COMO FORMA ORGANIZATIVA DEL GOBIERNO LOCAL

JOSÉ SANTOS ZAVALA Doctor en Estudios Organizacionales

El Colegio de San Luis A.C. Parque de Macul #155 Fracc. Colinas del parque

San Luis Potosí, San Luis Potosí, México [email protected]

Políticas publicas desde una perspectiva organizacional Proyecto de investigación en proceso

2

RESUMEN: La participación ciudadana está estrechamente vinculada a la gobernanza como forma de gobierno. Conceptualmente, el asunto de la participación ciudadana va más allá de la construcción de instituciones democráticas, para centrar la discusión en la multiplicidad de formas organizativas que adopta el gobierno. En esta ponencia busca identificar las acciones de gobernanza local implantadas en los municipios mexicanos. Para cumplir con este objetivo, en un primer apartado se identifican los factores que impulsaron a la participación ciudadana como forma de gobierno; en la segunda parte se plantean la coordinación intergubernamental y la participación ciudadana como variables explicativas de la gobernanza local; en la tercera y última parte se describen las formas organizativas adoptadas por la participación ciudadana en el gobierno local mexicano.

Introducción

En más de un sentido, la participación ciudadana está estrechamente vinculada a la

gobernanza como forma de gobierno. Conceptualmente, el asunto de la participación

ciudadana va más allá de la construcción de instituciones democráticas, para centrar la

3

discusión en la multiplicidad de formas que adopta la participación de los ciudadanos

en el proceso de hechura, implementación y evaluación de las políticas públicas. En

este sentido, para algunos enfoques la cooperación de los ciudadanos en la solución

de los asuntos públicos es un elemento necesario para gobernar en gobernanza, para

otros es el eje central de un gobierno democrático.

Para gobernar en gobernanza, el ámbito de gobierno municipal adquiere

relevancia, ya que asume la responsabilidad de procesar las demandas más

inmediatas de la sociedad, como son los servicios públicos básicos. Por tal motivo, es

el espacio público en donde con más claridad se puede percibir la participación

ciudadana en la solución de los problemas públicos.

En el ámbito municipal mexicano, la participación ciudadana suele adoptar

formas distintas, en función de las características del gobierno municipal y de la cultura

política local. Por este motivo, la participación ciudadana puede ser procesadas de

diferentes maneras, por ejemplo mediante la creación de organizaciones de la

sociedad; mediante apertura de espacios organizativos al interior de la administración

municipal o bien, simplemente implantado sistemas de consulta ciudadana.

En la creación de espacios institucionales de participación ciudadana, en México

destacan los llamados de “democracia directa”, los cuales se han venido incorporando

a los diversos marcos normativos locales. Los mecanismos más utilizados son: el

referéndum, el plebiscito y la iniciativa popular.

En diversas entidades federativas de México, la democracia directa ha sido

incorporadas a la constitución política local, de la cual se han derivado leyes

secundarias que reglamentan tales procedimientos, siendo la más común la “ley de

4

participación ciudadana”; en ellas se establecen los términos en los que los ciudadanos

y autoridades pueden hacer uso de tales derechos. En otros casos, la reglamentación

se ha trasladado al ámbito municipal, con el objetivo de fomentar la participación

ciudadana en un entorno más ad hoc a las circunstancias locales. Sin embargo, esta

participación ha sido cuestionada por algunos por asumirse bajo la lógica de los

partidos políticos y las organizaciones caciquiles locales.

Los principales obstáculos a los que se han enfrentado estos instrumentos de

gobernanza local ha sido el alto porcentaje de electores que deben solicitar un

plebiscito y el referéndum; así como el alto grado de participación que requieren para

que tengan validez jurídica; y la falta de financiamiento para campañas de promoción,

entre otros.

Por otra parte, en la realidad del gobierno municipal mexicano, dada a su frágil

estructura institucional, aunado al incremento de la demandas de solución de

problemas públicos locales, la oportunidad para responder de manera eficiente a las

expectativas ciudadanas se convierte en un doble problema de gobernabilidad, en

donde en un extremo, el gobierno pretende por todos los medios encauzar

institucionalmente la participación ciudadana, y en el otro, individuos organizados que

buscan solución a sus demandas al margen de las organizaciones gubernamentales; el

resultado es una tensa relación entre gobierno y gobernados que arroja más dudas que

respuestas sobre la participación ciudadana en la gobernanza local mexicana.

Al respecto han sido especialmente ilustrativos los aportes de Arellano Gault

(2006), quien ha analizado esta tensión desde el punto de vista organizacional. Según

este autor, las complicaciones propias de la participación ciudadana en el municipio

5

mexicano no sólo se derivan de problemas de diseño de los programas públicos

involucrados, sino fundamentalmente del choque de racionalidades bajo las cuales

funcionan las agencias gubernamentales y las organizaciones sociales autónomas.

Para disminuir estas tensiones, es necesario ampliar la flexibilidad operacional de los

programas gubernamentales que requieren de la participación ciudadana, al mismo

tiempo de fomentar el crecimiento en la profesionalización de las Organizaciones de la

Sociedad Civil. A la larga, esto puede ser útil para disminuir la incertidumbre que

usualmente reina en las redes de política pública que se establecen a iniciativa de los

gobiernos municipales (ibid.).

Reconociendo esta limitación profunda que afecta, por definición, todos los tipos

de participación ciudadana, esta ponencia busca identificar las acciones de gobernanza

local implantadas en los municipios mexicanos. Para cumplir con este objetivo, en un

primer apartado se identifican los factores que impulsaron a la participación ciudadana

como forma de gobierno; en la segunda parte se plantean la coordinación

intergubernamental y la participación ciudadana como variables explicativas de la

gobernanza local; en la tercera y última parte se describen las formas organizativas

adoptadas por la participación ciudadana en el gobierno local mexicano.

Transformación del gobierno local

En México, la preeminencia de la población urbana sobre la rural, la globalización

económica, las transformaciones del sistema político, así como las políticas de

descentralización generaron un nuevo proceso de hechura de políticas públicas,

6

manifestado en la transición de un modelo centralizador a uno más descentralizado con

acciones impulsadas con participación de los gobiernos y las sociedades locales. Estas

nuevas acciones de política pública ofrecen experiencias de gobierno que permiten

observar los alcances y limitaciones de un nuevo estilo de gobernanza local en México.

Este lento pero permanente proceso de cambio institucional fue generado por la

aparición de una sociedad más informada, demandante y cuestionadora de la acción

gubernamental; en lo económico, por la globalización y la competencia entre ciudades y

no entre regiones ni países; en lo político llegó la alternancia y la pluralidad, y con ello

provocó que los gobiernos buscaran soluciones a los problemas públicos mediante

formas de organización más participativas. Por su parte, la descentralización hizo que los

gobiernos locales contaran con mayores recursos para involucrase en la solución de los

problemas públicos locales. Este lento pero permanente proceso de transformación del

gobierno local en México ha contribuido a que los gobiernos municipales, principalmente,

los urbanos y los del centro y norte del país, sean un actor más activo en el proceso de

hechura de la política pública, existiendo grandes rezagos en los municipios del sur.

Una consecuencia del incremento de la complejidad del entorno de la acción

pública ha sido la transformación de la forma de gobernar del municipio, de un

municipio pasivo, basada en estructuras jerárquicas e inflexibles se transitó a un

gobierno en general más activo, con formas organizativas más horizontales y abiertas a

la participación de actores de la sociedad local. Esta concepción de acción pública,

supone que las políticas públicas son un fenómeno heterogéneo, dinámico y conflictivo.

Para entender mejor este proceso, es necesario considerar el estilo de la gobernanza,

7

la forma organizativa concreta que adquiere la participación ciudadana, y el tipo de

relación que existe entre el gobierno y la sociedad local.

Una de las acciones de política pública de mayor impacto en los gobiernos

municipales de México fue el proceso de reforma administrativa, principalmente las

vinculadas a la transferencia de funciones y recursos a los gobiernos locales. Si estas

acciones se suman al incremento de las demandas ciudadanas por mejores servicios

públicos, se vieron reflejados en la implantación de nuevas formas de organización que

se alejan de las prácticas tradicionales de gestión pública y se orientan hacia formas

alternativas y no convencionales de solución de los problemas públicos. En tales

circunstancias, los gobiernos locales se vieron obligados a adoptar formas de

organización más flexibles y participativas, generándose una mayor complejidad en la

toma de decisiones.

En México la descentralización puso énfasis en la transferencia de recursos

hacia los gobiernos locales. En este sentido, la decisión participativa del gasto público

es una condición de la eficiencia en los procesos descentralizadores, no obstante, la

descentralización encuentro obstáculos en la heterogeneidad de los municipios y en la

resistencia de grupos de poder local. La descentralización administrativa que estimula

la participación ciudadana se ha hecho por medio de los programas de política pública

del gobierno federal, principalmente los de política social. En este sentido, la

implementación de la política de descentralización estuvo acompañada por la creación

de nuevos espacios organizados. Así la descentralización del gasto público federal fue

una oportunidad del potencial organizativo de la sociedad local; sin embargo en la

mayor parte de los municipios mexicanos la participación se ha limitado a reuniones

8

para informar, consultar, pero muy poco para la deliberación; en algunos casos, la

política de descentralización logro crear estructuras de co-gestión locales innovadores.

El Premio Gobierno y Gestión Local, como un termómetro de lo que está

sucediendo en los municipios mexicanos, entre 2001 y 2011, cuyas experiencias de

buen gobierno han puesto énfasis en la agenda social, situación explicable por el

incremento de responsabilidades del gobierno local en la política social; una segunda

preocupación ha sido el fortalecimiento de sus capacidades institucionales, ya que los

programas de modernización administrativa ocupan el segundo lugar como

experiencias de gobernanza local (véase gráfica No. 1).

Gráfica 1 Acciones de Gobernanza Local 2001 - 2011

Fuente: Premio Gobierno y Gestión Local

Estos cambios que se han impulsado en México, durante al menos las últimas

tres décadas, para hacer más democrático y efectivo el ejercicio de la autoridad pública

3%

3%

6%

7%

7%

8%

8%

8%

10%

12%

13%

15%

0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16%

Transparencia

Planeación

Participación

Seguridad Pública

Salud

Servicios Públicos

Ecología

Educación

Infraestructura

Desarrollo

Modernización

Política Social

9

y responder con mayor eficiencia a las necesidades de la población, han tenido su

impacto en transformaciones en las instituciones públicas locales. Sin embargo, la

calidad de las instituciones no parece ser la necesaria para enfrentar los desafíos de

los espacios locales. Asimismo, hay un amplio consenso de que la existencia de

instituciones de calidad y la gobernabilidad democrática son el gran ausente de la

gobernanza local en México.

Para un proceso de hechura de políticas públicas participativas, el espacio local,

cobro relevancia como lugar de construcción social y política e instancia organizadora

de la acción pública local. En consecuencia, el gobierno municipal se constituye en un

espacio transformado por la acción de una determinada sociedad, pero al mismo

tiempo, representa la condición reproductiva de la sociedad misma. De esta manera, el

espacio local aparece como el lugar donde se desarrolla un tipo de acción pública

producto de un conjunto heterogéneo de actores locales.

Lo anterior ha generado que el espacio local se deba configurar en una instancia

de fundamental importancia para la solución de los problemas públicos. En efecto, la

transformación de la situación social, económica y política de un espacio local, se basa

en las potencialidades de dicho espacio y está dirigido por un objetivo estratégico

determinado de manera colectiva por los distintos actores que conforman el proceso.

Además, parte del supuesto de que el sustento de cualquier iniciativa orientada a la

solución de los problemas públicos en el ámbito local debe pensarse como acción

pública producto del consenso. Este proceso, que plantea la importancia de los actores

y su entorno, se presenta como el resultado de una multiplicidad de acciones.

10

De esta forma, el espacio local, entendido como un entramado de actores y de

recursos, puede convertirse en un espacio de acción pública, en tanto experiencia

particular y no replicable, en la medida que se potencien sus capacidades y recursos, y

se logre una mejor articulación entre los sectores e instituciones que dinamizan la vida

de la comunidad. En un marco de globalización, revolución de las tecnologías,

pluralidad y alternancia política, la acción pública local constituye el escalón inicial para

avanzar hacia una estrategia sostenida de solución de los problemas públicos.

Pensar las soluciones de los problemas públicos desde lo local supone un

proceso deliberativo de los actores y la generación de formas de gobierno en términos

de gobernanza. En este marco, la gobernanza constituye un modo y un estilo

específico de acción colectiva que se sustenta en la conformación de asociaciones y

coaliciones de actores gubernamentales, privados y sociales que se dirigen a lograr

objetivos de manera colectiva. Esto plantea un tipo de gestión pública participativa y

por lo tanto más democrática.

Desde esta perspectiva, la gobernanza es un proceso donde el rol de los actores

gubernamentales se desplaza de un rol fuertemente unilateral y jerárquico,

característico de las formas más tradicionales de gobierno, hacia uno más cooperativo

y facilitador de las interacciones entre los actores participantes. Esto supone sistemas

complejos de actores y diferentes formas de acción local, de carácter flexible, basados

en la participación “desde abajo” de una multiplicidad de actores y el despliegue de

procedimientos negociados a través de los cuales se toman las decisiones.

La gobernanza en un espacio local está estrechamente vinculada a las

relaciones que se definen y se conforman en base a la deliberación, el consenso y el

11

aprendizaje colectivo de los actores con sus distintas lógicas de acción, recursos y

desacuerdos. La capacidad de generar y dar forma a los múltiples intereses locales,

representarlos en una acción pública y generar estrategias más o menos unificadas a lo

largo del tempo aparecen como una de sus principales ventajas.

La gobernanza local conforma así un tipo particular de acción colectiva cuyo eje

está centrado en la construcción de nuevas formas de acción pública y articulación más

participativas y cooperativas entre los distintos actores e instancias institucionales,

tanto formales como informales. Estas formas innovadoras de gobierno, gestión

participativa y toma de decisiones en el espacio local establecen un sistema complejo

de relaciones e interacciones entre las agencias gubernamentales, la sociedad y el

mercado, cuyo resultado en términos de solución de los problemas públicos dependerá

de cómo se distribuya el poder entre esos actores.

En el análisis de la acción pública local en este contexto, la gobernanza surge

como un marco conceptual interpretativo que resalta aspectos que no hacen los enfoques

normativos. Su utilidad está poner énfasis en las interacciones, las cuales son producto de

una diversidad de actores, que llegan a acuerdos mediante la negociación y no mediante

acuerdos jerárquicos. Esto significa que la toma de decisiones de la acción pública no se

ubica exclusivamente en los actores gubernamentales, sino en redes complejas,

dinámicas y conflictivas, de tal manera pueden tomarse al margen de los espacios

organizados del gobierno municipal. En estas redes, los actores de las agencias

municipales son un actor más y cuyas acciones tienen que legitimarse ante las de los

demás actores involucrados. La gobernanza pone el énfasis analítico en la interacción

horizontal, esto significa que toda gobernanza se enmarca en relaciones

12

intergubernamentales cooperativas y que logran involucrar a la ciudadanía en la solución

de los problemas públicos. Sin embargo, la gobernanza no es un estilo puro de gobernar,

sino que adopta diferentes formas, para una mejor comprensión en su aplicación de la

acción pública local, en el siguiente apartado se exponen sus conceptos y variables

explicativas.

Participación ciudadana y coordinación intergubernamental en la gobernanza

local

Conceptualmente, la gobernanza en un territorio, desde un enfoque participativo,

aparece vinculada a las interacciones que se definen y se conforman en base al

consenso y el aprendizaje colectivo de los actores con sus distintas lógicas acción y

posibles desacuerdos. La capacidad de integrar y dar forma a los múltiples intereses

locales, representarlos hacia el exterior y generar estrategias más o menos unificadas a

lo largo del tempo aparece como la principal ventaja de la gobernanza.

La gobernanza local conforma así un tipo particular de gobernar cuyo eje está

centrado en la construcción de nuevas modalidades de intervención y articulación más

participativas y cooperativas entre los distintos actores e instancias institucionales de

las sociedades locales. Estas formas de gobierno y toma de decisiones en el territorio

establecen un sistema complejo de relaciones e interacciones entre actores

gubernamentales, de la sociedad y el mercado, cuyo resultado en términos de

desarrollo dependerá de cómo se distribuya el poder entre esos actores de modo de

favorecer un incremento en el bienestar de la sociedad local.

13

Para medir el efecto de la gobernanza local en la dimensión institucional del

proceso de hechura de políticas públicas locales se pueden utilizar dos indicadores. El

primero estaría vinculado a medir el grado de responsabilidad del gobierno local en el

proceso de hechura de las políticas públicas, estableciendo dos criterios de medición,

alta y baja. El segundo indicador mide la capacidad de participación ciudadana en el

proceso de hechura de las políticas, medido con los mismos criterios, alta y baja. Del

cruce de estos dos indicadores es posible identificar cuatro tipos de modelos de

gobernanza local: gobernanza jerárquica (alta responsabilidad del gobierno local y baja

participación ciudadana); gobernanza descentralizada (alta responsabilidad del

gobierno local y baja participación ciudadana); gobernanza social (alta responsabilidad

del gobierno local y alta participación ciudadana) y gobernanza cooperativa (baja

responsabilidad del gobierno local y alta participación ciudadana), véase cuadro 1.

14

Gobernanza jerárquica. El estilo de gobierno jerárquico es la forma de

interacción que se da entre las agencias gubernamentales y ciudadanos individuales,

representa la forma de gobierno más clásica y dominante en los gobiernos municipales

en México. Los instrumentos más utilizados son tanto el derecho como principio de

toma de decisiones y los programas gubernamentales como principal acción pública.

Hay muy limitados espacios de participación social o simplemente son mecanismos

legitimación de decisiones ya tomadas en el espacio de las agencias gubernamentales

nacionales, ya que es baja la coordinación intergubernamental; los espacios de

participación son simples instrumentos de comunicación de las decisiones y acciones

15

del gobierno local. Frecuentemente, aunque es lo más común, la manera de interactuar

entre los actores es siguiendo los criterios de regulación legal o administrativa. En

algunos casos, hay un uso de esquemas organizativos, sustentados en acuerdos

corporativos.

La jerarquía es el proceso en el que los actores con más poder controlan a los

que tienen menos; sin embargo le jerarquía no es un control puramente unilateral, sino

que es un continuum, en donde en un extremo se ubican los procesos racionales y en

el otro la jerarquía. A la jerarquía, en este sentido se le reconoce su alta contribución al

proceso de toma de decisiones racionales, la estabilidad y a una más equitativa

distribución de los costos; por lo que la jerarquía es reconocida como un mecanismo

redistributivo. La jerarquía funciona en un contexto de estabilidad, donde el gobierno

cuenta con recursos suficientes para satisfacer las necesidades de la sociedad local;

los límites de la jerarquía se le pueden hacer frente mediante consultas de decisiones

estratégicas para el gobierno.

Este tipo de gobernanza, en México está vinculada con las reformas de 1982 al

artículo 115, las cuales otorgaron atribuciones a los ayuntamientos en materia de

planeación; con lo que los municipios pueden elaborar sus planes de desarrollo, lo que

le permitía diseñar acciones de política pública de largo plazo. Conforme al artículo 26

de la constitución política de los estados unidos mexicanos, se contempló un sistema

de planeación democrática; este sistema implica la participación de los ciudadanos en

el proceso de hechura de las políticas públicas.

Sin embargo, el nivel municipal, la planeación como instrumento de gobernanza

jerárquica es poco alentador; en los municipios rurales y semiurbanos la planeación es

16

casi inexistente, mientras que en el caso de los municipios urbanos presenta grandes

insuficiencias dada la capacidad técnica de sus integrantes, por lo que la planeación

muchas veces carece de contenido. Así mismo, los comités de planeación para el

desarrollo municipal (COPLADEMUN), no se ha convertido en un instrumento efectivo

para el procesamiento de la participación ciudadana, ni la coordinación

intergubernamental. Por otra parte, a pesar del uso de estudios de opinión, encuestas,

foros de consulta, comités consultivos, la planeación en el ámbito municipal, en la

mayoría de los casos, no se realiza en función de las necesidades de la sociedad, sino

que responde a convertirse en un instrumento de legitimación política de la acción de

gobierno.

Gobernanza descentralizada. La solución de problemas locales, mediante un

proceso de hechura de políticas públicas con baja responsabilidad del gobierno local y

una baja participación ciudadana, es producto de una alta coordinación

intergubernamental, y son una constante en los gobiernos municipales de México. La

iniciativa de hechura de política pública proviene del gobierno federal, por lo que la

responsabilidad del gobierno local es sólo de carácter administrativo. Hacer frente a

problemas públicos complejos, en un contexto hostil y crisis fiscal del Estado, requiere

no de una sola agencia gubernamental, sino de la combinación de varios niveles de

gobierno. Es un proceso de estilo funcional de gobierno de tipo federal, donde son los

actores gubernamentales los que normalmente tiene la responsabilidad de coordinar

las interacciones de los actores involucrados en el proceso de hechura de las políticas

públicas. La responsabilidad de los gobiernos locales es acompañar en la operación de

las políticas al gobierno federal.

17

La coordinación intergubernamental es la experiencia de acción pública más

relevante en la gobernanza descentralizada, pero en ella la incorporación de la

participación de los ciudadanos está ausente o es muy débil. La coordinación

intergubernamental, se caracteriza por la existencia de una infraestructura

administrativa que propicia la interacción de actores gubernamentales, lo cual se hace

mediante la creación de consejos y comités. Estos espacios de interacción son

construidos y fomentados desde las instancias gubernamentales y se desarrollan

mediante la “formalización” de un conjunto de prácticas preexistentes en el gobierno

local.

Gobernanza cooperativa. La cogestión conlleva la utilización de formas

organizadas de interacción en el proceso de hechura de las políticas públicas, donde

hay una baja responsabilidad del gobierno local y una alta participación ciudadana. El

gobierno se caracteriza por una estructura “horizontal”: los actores involucrados

cooperan, se coordinan, sin el predominio de un actor central o dominante.

Para conceptualizar la “cogestión” como un estilo de gobierno se caracteriza por

la coordinación y cooperación en acciones específicas de política pública. Se presentan

diferentes formas de organización, que varían desde la colaboración con

organizaciones específicas, hasta con una red de organizaciones.

El cogobierno se puede presentar en tres niveles: 1) micro, 2) meso y 3) macro.

En el nivel micro, la interacción se desarrolla entre actores, y donde los actores son

individuales. En el nivel meso, la interacción es social, en el que los actores son

organizaciones y donde se expresan acuerdos entre organizaciones. En el tercer nivel,

macro, las interacciones sociales son acuerdos entre el estado y el mercado, en este

18

ámbito, las interacciones son entre agencias gubernamentales, los acuerdos son

generales.

En la cogestión, el gobierno local expande su agenda pública, generando con

ello nuevos espacios de actividad, los cuales no necesariamente están reconocidos por

la normatividad, sino que llegan a la agenda por compromiso de los actores; por este

motivo los asuntos de la agenda son de gran interés para los actores involucrados.

La cogestión es la experiencia innovadoras más relevante en la gestión pública

municipal en México; entre lo que destaca es la incorporación de la participación

organizada de los ciudadanos a acción pública local. La cogestión, se caracteriza por la

existencia de una infraestructura administrativa que propicia la participación de los

ciudadanos y su interacción con el gobierno municipal, lo cual hacen mediante la

creación de consejos, comités y asociaciones impulsados desde el gobierno federal.

Los mecanismos de participación ciudadana son construidos y fomentados desde las

instancias gubernamentales, se desarrollan mediante la “formalización” de un conjunto

de prácticas preexistentes (Cabrero, 1995).

Sin embargo, la participación ciudadana es un elemento central de un gobierno

más democrático, más no es garantía de una gestión pública exitosa. De hecho, las

“experiencias innovadoras” que se han generado en el gobierno municipal mexicano

son experiencias aisladas que no pueden considerase como una tendencia dominante

en el municipio mexicano, cuyo éxito depende de otra de factores complementarios a la

participación ciudadana. Así por ejemplo, la cogestión es viable cuando la participación

ciudadana no sea un mecanismo rígido y que actúa bajo una lógica corporativa. Una

19

cogestión es exitosa si los gobiernos municipales crean sus propios instrumentos de

participación en función de las características de la sociedad local.

Gobernanza social. En este estilo de gobierno se caracteriza por una alta

responsabilidad del gobierno local y una alta participación ciudadana en la hechura de

las políticas públicas, por lo que las capacidades institucionales de los sistemas locales

son altas. Conceptualmente hace referencia a la alta capacidad deliberativa de la

sociedad local con el gobierno municipal para resolver los problemas públicos. Esta

forma de gobierno tiene características tales como: su capacidad de organización en

términos de un todo de partes es autónoma, en el sentido de que los componentes

interactivos repetidamente generan sus propios procesos de interacción, sin embargo

el sistema es operacionalmente abierto.

El carácter de auto-dirección local es relevante en el contexto de este tipo de

gobernanza. Los actores sociales sólo ven lo que pueden interpretar desde su punto de

vista, incluyendo los factores del entorno. Esto también se aplica a las interacciones

que establece con otros sistemas. Las cualidades “objetivas” de los actos de gobierno

no son de vital importancia; su único efecto puede ser el “significado” que los propios

actores le atribuyan. Si este significado encaja con lo que es el gobierno, puede

producir efectos, de lo contrario, puede ser ignorado, como limitado o exagerado. Los

sistemas auto organizados sólo pueden ser gobernados por sus modelos internos y

auto referenciados de organización y operación.

En esta forma de gobernanza está ausente en el municipio mexicano, dado que

la mayor parte de participación es a través del corporativismo y el clientelismo. Los

gobiernos municipales pueden optar por organizar la participación por una de estas dos

20

formas organizativas, la cual para el caso de México está en función de la

fragmentación del sistema político local, nivel de competitividad, presencia de

alternancia, pluralidad social y tipo de demandas. En función de estos factores el

gobierno municipal decide que el tipo de relación le conviene establecer entre el

gobierno municipal y la sociedad organizada local.

En el estilo de gobierno local mexicano, en un extremo se encuentra la que

sustenta sus acciones en un aparato corporativo, por lo que estas acciones están

orientadas a destinatarios específicos, quienes mediante mecanismos clientelares

buscan satisfacer sus demandas. En el extremo opuesto, el gobierno municipal

establece acciones de política pública con grupos organizados de la sociedad,

respetando su autonomía, con lo cual se establecen interlocutores que permiten una

aceptación efectivamente de las políticas públicas.

La relación gobierno–sociedad, utilizando como instrumento a la participación

ciudadana presenta variaciones en su forma “corporativa” y en su forma “consensual”.

En la primera la “participación ciudadana” es excluyente, selectiva y clientelar, mientras

que en la segunda, es plural, voluntaria y autónoma. En la práctica, la mayoría de los

gobiernos municipales en México ha optado por una participación ciudadana

corporativa, por lo que la idea de que un gobierno consensuado, en el caso mexicano

van en sentido inverso, ya sea por alcanzar niveles de gobernabilidad más altos o por

la tradición corporativa de la sociedad mexicana.

En la mayor parte de los gobiernos locales en México estos estilos de gobierno

no se encuentran de manera pura y dominante, sino que es posible encontrar un estilo

combinado de gobierno, esto como consecuencia del incremento de la complejidad de

21

los problemas públicos, ante tal situación los actores gubernamentales se han visto en

la necesidad de fragmentar los problemas y con ello se han adoptado diferentes formas

organizativas, generando un estilo combinado de gobierno en la solución de los

problemas públicos.

Gobernanza local: entre la tradición y el cambio

La acción pública de los gobiernos locales se ha vuelto más compleja, ha transitado de

acciones predominantemente gubernamentales, basada en estructuras jerárquicas a un

conjunto de acciones con estructuras menos jerárquicas de coordinación entre actores

gubernamentales y no gubernamentales. Esta concepción de la acción pública local,

supone que es un fenómeno heterogéneo, que para reconstruirlo hay que hacerlo en

cuatro formas organizativas – jerárquica, descentralizada, cooperativa e interactiva-

(véase cuadro 2), cada una de las cuales corresponde a un tipo de gobernanza local.

La primera forma organizativa se refiere a la estructura jerárquica, en ella el proceso de

decisión se de arriba hacia abajo de la estructura gubernamental local; es esta forma

de gobierno la acción pública busca el cumplimiento de los objetivos de los actores

gubernamentales, basada en el cumplimiento de la norma, siguiendo lo establecido por

el manual de organización y de procedimientos.

Este primer nivel se refiere a la gobernanza centralizada, cuya base organizativa

es la estructura jerárquica; en la cual se ubican acciones de política pública con baja

coordinación intergubernamental y baja participación en el proceso de hechura de

política pública. En este nivel, es donde se concentra la capacidad gubernamental para

22

generar acuerdos con pocos actores, los cuales son pocos transparentes. Las

características de este estilo de gobernar es la preeminencia de estructuras

jerárquicas, con procesos poco participativo de actores externos al gobierno municipal,

predominio de un partido político y una cultura basada en le eficiencia en el uso de los

recursos, preocupada más por los problemas de gobernar que los problemas de la

sociedad.

En este nivel, se ha buscado implantar un proceso decisorio más racional, en

búsqueda de un buen gobierno. En esta lógica, algunas experiencias de acción pública

local en México son: Gobierno intinerante en la Delegación Iztacalco; Instituto de

planeación de Ciudad Juárez Chihuahua; el programa de fiscalización de Campeche;

programa integral de aseguramiento de calidad de Mexicali, Baja California; programa

23

municipal de alfabetización “apuntate a tiempo” de Puebla; tecnología de punta en el

manejo del recurso hídrico de Zumpango, Estado de México; vivienda economica de

Hermosillo, Sonora; programa integral de modernización administrativa electronica de

Aguascalientes; predial trabajando de Tepalcingo Morelos; modernización del catastro

– predial de Guadalajara, Jalisco; instituto municipal de investigación y planeación de

Juárez, Chihuahua.

En México, en la mayor parte de los municipios opera esta forma organizativa de

gobernanza jerárquica producto de la herencia autoritaria del sistema político, que creó

un presidencialismo en todos sus niveles de gobierno, que subordino los poderes

públicos, y el predominio de un partido político que impidió por más de 30 años la

alternancia en el gobierno municipal, 56 años en el gobierno estatal y 70 años en el

gobierno federal; genero también una cultura política basada en lealtades y

compromisos clientelares, que combinó el predominio del caciquismo, con la sumisión

corporativa de los actores y arreglos institucionales cupulares.

El segundo nivel, se refiere a la gobernanza descentralizada, en la cual supone

nuevas formas de interlocución en la relación gobierno municipal con el gobierno

estatal y federal. En este nivel, se ubica la capacidad institucional para el

procesamiento del conflicto y la generación de acuerdos al interior de las agencias

gubernamentales para el proceso de formulación de políticas públicas. En este nivel

también existen herencias del autoritarismo que obstaculizan la apertura de espacios

de participación social, entre los que destacan, la resistencia de una cultura de

transparencia y rendición de cuentas. entre las acciones adoptadas por los gobiernos

locales en México se encuentran: reservas territoriales de Nuevo Laredo, Tamaulipas;

24

mejoramiento de caminos de Ixtlahuaca, Estado de México; modernización del servicio

de transporte público de León, Guanajuato; iniciativa intermunicipal para la gestión

integral de la cuenca del del río Ayuquila en el municipio El Limón, Jalisco; fomento a la

reconversión agrícola en Guadalcazar, San Luís Potosí; rescate del río Mayo en

Navojoa, Sonora; procuraduría de atención y defensa de la mujer, Gómez Palacio,

Durando; programa de seguridad escolar en San Luis Potosí; recuperación y

aprovechamiento de manantiales a través del manejo sustentable del bosque en

Banderillas, Veracruz y el programa de regeneración y desarrollo de la zona industria

de Vallejo en la delegación Azcapotzalco, Distrito Federal; gestión intermunicipal para

la gestión integral de la cuenca y la alianza intermunicipal impulsora del desarrollo sur

de Jalisco.

En el tercer nivel se ubica la forma organizativa cooperativa. En esta forma de

gobierno hay tres aspectos que determinan los acuerdos de acción: grado de cohesión

de la clase política local, coordinación intergubernamental y participación ciudadana.

De ello se derivan tres niveles: sistema de partidos como instancia intermediaria entre

sociedad y gobierno; capacidad de regulación del gobierno local y autorregulación

social sobre la acción públicas.

En México a nivel local falta cohesión a la clase política, la cual se expresa en un

débil sistema de partidos locales. Los procesos electorales dejan heridas en los

partidos participantes, los cuales en tres años, duración del periodo gubernamental

local, no logran conciliarse ni superarse. Otra manifestación del déficit de cohesión

política son las dificultades para llegar a acuerdos de carácter estructural al interior de

los cabildos, los cuales se limitan a estrategias adaptativas que responden a

25

necesidades de carácter coyuntural. Esta situación ha limitado la consolidación de un

sistema de partidos competitivos, en el marco de un gobierno dividido, que favoreciera

la cooperación entre los actores involucrados en le gestión de los asuntos públicos,

esto no permite el surgimiento de contrapesos respecto a la autoridad local.

Superando este obstáculo, se han generado experiencia de acción pública local

donde han surgido formas organizativas con actores que cooperan manteniendo su

propia lógica de acción. Ejemplo de ello son: presupuesto participativo en la Delegación

Tlalpan en el Distrito Federal; asamblea popular de gobierno en Tatahuicapan,

Veracruz; programa por una juventud emprendedora y participativa en Culiacán,

Sinaloa; Desarrollo municipal con jornaleros migrantes en San Martín de las Peras,

Oaxaca.

El cuarto nivel se refiere a la forma organizativa interactiva que corresponde a la

gobernanza social, que atiende una agenda pública ampliada, lo cual se ha realizado

asumiendo nuevas atribuciones producto tanto de la reasignación de responsabilidades

en el proceso de descentralización y de la implantación de políticas públicas

innovadoras que buscan resolver problemas públicos concretos. En este nivel pueden

mencionarse: Consejo Democrático Municipal de Cuquio, Jalisco; planeación

democrática a favor de la salud en Cintalapa de Figueroa, Chiapas; micro regiones y

participación ciudadana en las Margaritas, Chiapas; Consejo municipal de desarrollo

rural sustentable en Tlahuapan, Puebla; Consejo popular en Chinicuitla Michoacán;

Consejo de Desarrollo Municipal de Uruapan Michoacán y Consejo consultivo para el

desarrollo turístico en Ixtapan de la Sal, Estado de México; Consejo de Desarrollo

Forestal Sustentable, de Guachochi, Chihuahua; la agrupación de municipios unidos en

26

el Estado de Morelos; asociación y agrupamiento de municipios en Jalisco; el programa

construyendo juntos gobiernos locales transparentes en Morelos.

Con respecto a la participación ciudadana, como forma organizativa, en la

Gráfica 2 pueden observase la caída en la agenda de fortalecimiento del gobierno local;

en el periodo que comprende de2001 a 2011, paso de 73 programas a sólo 8

experiencias de gobierno participativo, lo que significa que en los gobiernos locales

mexicanos hay poco o nulo interés por involucrar a la sociedad local en el proceso de

hechura de las políticas públicas.

Gráfica 2 Acciones de impulso a la Participación Ciudadana en la Gestión Pública

Local

Fuente: Premio Gobierno y Gestión Local

73

3033

16

22 2124

1310

8 8

0

10

20

30

40

50

60

70

80

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

27

A Manera de conclusión

A pesar del impulso de acciones de nueva gobernanza local en México, para principios

del siglo XXI persiste la desigualdad social y regional y gran déficit en la calidad del

gobierno local. Por ello, los pendientes de gobernabilidad, son: primero, un “déficit en

las políticas de descentralización”, que no lograron articular las regiones en un país

más homogéneo, el cual se encuentra dividido en dos, un norte desarrollado y un sur

en subdesarrollo; estas brechas entre las regiones son el principal pendiente de la

gobernanza local. Además, no lograron transformar la capacidad institucional de los

gobiernos locales en espacios organizacionales más eficientes, con mejor calidad en su

gasto público.

Un segundo pendiente es que la nueva gobernanza local no abarco a todo el

gobierno municipal, sino que se concentra en aspectos muy concretos. Aunado a ello,

las acciones de gobernanza, en la mayoría de los casos, tienen una vigencia de tres

años, es decir lo que dura un periodo de gobierno municipal. Por ello hay un déficit de

continuidad.

El tercer pendiente se refiere a la ausencia de una cultura democrática, ya que

en las acciones de gobernanza local, predominan los actores gubernamentales, siendo

los ejes articuladores de las acciones de otros actores, por lo que en términos de redes

de política pública, lo ha logrado parcialmente, ya que existen redes, pero estas son

jerárquicas, con predominio del presidente municipal, como el actor en torno al que se

articulan las interacciones con otros actores.

28

El cuarto déficit está vinculado con la calidad de las instituciones públicas

locales, aspecto vinculado con la capacidad institucional. Esto significa que el gobierno

local ha logrado implantar acciones innovadoras de política pública, pero con un déficit

en uso de los recursos, en el cumplimiento de las metas y en recuperar la confianza de

la sociedad local.

La calidad de las instituciones está relacionada con el ejercicio de la autoridad

en muy diversos aspectos: servicios públicos, agenda social y económica; además está

vinculada con la existencia de mecanismos efectivos para la construcción de acuerdos;

la existencia de instrumentos de coordinación efectiva para la acción pública entre los

tres ámbitos de gobierno. Así mismo también con la implantación de políticas y

servicios públicos de calidad y que responden a las necesidades de la población, con

mecanismos que permiten la participación ciudadana en la toma de decisiones

públicas; rendición de cuentas; el control de la corrupción.

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Distrito Federal, México: Porrúa/UNAM.

1

IX Congreso Internacional de Análisis Organizacional “Cambio Organizacional y Responsabilidad Social: Repensando las

Organizaciones”

GOBERNANZA COMO FORMA ORGANIZATIVA DEL GOBIERNO LOCAL

JOSÉ LUIS GONZÁLEZ MADRIGAL 1 Licenciatura en Administración

El Colegio de San Luis A.C. Parque de Macul #155 Fracc. Colinas del parque

San Luis Potosí, San Luis Potosí, México [email protected]

Políticas publicas desde una perspectiva organizacional Proyecto de investigación en proceso

JOSÉ SANTOS ZAVALA 2

Doctor en Estudios Organizacionales El Colegio de San Luis A.C.

Parque de Macul #155 Fracc. Colinas del parque San Luis Potosí, San Luis Potosí, México

[email protected] Políticas publicas desde una perspectiva organizacional

Proyecto de investigación en proceso

1 Asistente de investigación del proyecto “Nueva Gobernabilidad Local en México” en El Colegio de San Luis. 2 Coordinador del proyecto “Nueva Gobernabilidad Local en México” en El Colegio de San Luis.

2

RESUMEN: El proceso de cambio institucional en México ha generado el surgimiento de nuevas formas organizativas del gobierno, basada en el gobierno interactivo, cuyas diferencias entre los diferentes gobiernos son de grado y de avance en los procesos de hechura de las políticas públicas. En esta ponencia se reflexiona de manera comparativa la gobernanza local, con la finalidad de caracterizar sus diferencias y similitudes en el proceso de formulación de la acción pública, se pone énfasis en las estrategias de coordinación entre los actores involucrados en el proceso de hechura de las políticas a fin de identificar y construir una tipología simple de estrategias de gobernabilidad local con base en dos variables básicas: la coordinación intergubernamental y la participación ciudadana.

Introducción

En México, la reforma política, la reforma administrativa y las reformas

estructurales han sido los factores fundamentales que han configurado nuevas

formas organizativas del gobierno local cuyas diferencias son de grado y de

avance en los procesos de cambio institucional. Estas reformas han generado

un nuevo proceso de hechura de políticas, lo que ha impactado en una

3

reconfiguración de la gobernabilidad. Ésta tiene diferencias entre los países de

la región, principalmente en lo que se refiere al grado de cohesión entre las

agencias gubernamentales y las instancias de participación ciudadana en la

hechura de las políticas. En esta ponencia se analizan de manera comparativa

la gobernanza local, con la finalidad de caracterizar sus diferencias y

similitudes en el proceso de formulación de políticas públicas. Se pondrá

énfasis en las estrategias de coordinación entre los actores involucrados en el

proceso de hechura de las políticas públicas, a fin de identificar y construir una

tipología simple de estrategias de gobernabilidad local con base en dos

variables básicas: la coordinación intergubernamental y la participación

ciudadana.

1. Hechura de las políticas públicas desde una perspectiva de la

gobernanza

En términos generales, en los gobiernos locales se dan procesos de

interacción entre las agencias gubernamentales y las organizaciones de la

sociedad; es el ámbito en el que tienen lugar los procesos de movilización,

representación y participación que caracterizan la dinámica de las políticas

públicas. En este sentido, el gobierno local se puede convertir en un ámbito de

análisis de la hechura de las políticas, ya no sólo por aspectos metodológicos

relativos a su tamaño, sino también por cuestiones de índole analítica, a decir,

en este espacio se pueden estudiar los procesos mediante los que se

construye un gobierno interactivo caracterizado por la presencia de una mayor

interacción gubernamental-social, tanto vertical como horizontal.

4

Desde esta perspectiva, el gobierno local puede entenderse como un

conjunto de actores en interacción; la cual se produce entre las agencias

gubernamentales locales con las de otros niveles de gobierno y con otros

actores de la sociedad. En este sentido, el proceso de hechura de las políticas

se refiere, por definición, al aumento en la intensidad de la interacción entre

gobierno local y otros actores de lo que es usual en un modelo tradicional de

administración pública. No obstante, hay que reconocer que en el sistema de

interacción en el que desarrolla su acción, el gobierno local convive con otros

actores que se encuentran fuera del ámbito estrictamente local, con los que

también establece relaciones de interdependencia.

Del anterior planteamiento se deriva que el gobierno local es, de partida,

un sistema de interacción; y por tanto, un espacio en el que potencialmente

pueden desarrollarse los procesos de gobierno que caracterizan la dinámica

democrática contemporánea, entendidos éstos como interacción entre

entidades gubernamentales y sociales, y entre agencias gubernamentales de

distintos niveles de gobierno (Hooghe y Marks, 2001). Desde este marco

interpretativo, en este apartado se reflexiona sobre el proceso de hechura de

las políticas resaltando el papel e influencia del entorno intergubernamental

sobre la dinámica de las soluciones de los problemas públicos locales, lo cual

se hace en la primera parte de la ponencia. Para documentar este enfoque de

análisis, en el segundo apartado se hace una reflexión sobre experiencias de

gobernanza en gobiernos locales de México.

1.1 El gobierno local como sistema de interacción

5

Gobierno local y hechura de políticas públicas locales son casi sinónimos de

gobernabilidad, la cual hace referencia a la presencia de complejos procesos

de interacción entre las agencias gubernamentales locales y actores de la

sociedad (Martin, McCann y Purcell, 2003). Con ello se genera la presencia de

nuevos procesos o nuevos modelos de acción pública local, caracterizada por

la mayor participación de los actores sociales en las decisiones públicas y el

establecimiento de acuerdos de acción colectiva entre ambos para el desarrollo

de políticas. Así, el gobierno local se caracteriza por una cada vez mayor

intensidad en la colaboración entre sector público y sector social; con ello surge

la gobernanza interactiva, que es una alternativa organizacional jerárquica y

centralizada de regulación (Mayntz, 1999; Peters y Pierre, 1998; Stoker, 1999,

2000). Como han argumentado Jordan, Wurzel y Zito (2005); así como Blatter

(2003) para el caso específico de México, los nuevos modelos intensivos de

interacción pública-privada no siempre buscan o logran substituir a las

dinámicas tradicionales del gobierno. La evidencia obtenida por Cabrero y

Carrera (2008) sugiere que las estrategias de gobernanza interactiva en

México se pueden identificar en sectores o áreas específicas del gobierno

local. Sin embargo, estas raras veces tienen como objetivo reemplazar

instituciones, marcos regulatorios o procedimientos indispensables para la

prestación de servicios urbanos o administrativos básicos. En la práctica, la

gobernanza interactiva puede ser considerada como competidora o

complemento del gobierno local tradicional.

Como fenómeno de intensificación de las interacciones entre actores

gubernamentales y sociales, la gobernabilidad interactiva es un hecho empírico

que puede darse o no, sea como fenómeno nuevo, o simplemente porque

6

supone la mejora de una dinámica inherente a los gobiernos democráticos

(Peters y Pierre, 1998). En esta perspectiva, el gobierno local aparece como un

espacio analítico privilegiado de estudio porque supone un sistema de

interacción en el que potencialmente pueden participar directamente actores de

diferente naturaleza.

El origen del estudio de la gobernanza local puede situarse en las

aportaciones desde la perspectiva de la economía; en el análisis del desarrollo

local a partir de los años 80 del siglo pasado y sobre todo, en el trabajo de

Clarence N. Stone (1980, 1989, 1993) sobre los regímenes urbanos. Sin

embargo, la agenda de investigación de la política pública local se inicia

propiamente con el debate en torno a la distribución del poder en la comunidad.

La pregunta central ¿quién gobierna? ayuda a definir el modo en el que se

estructuran las relaciones de poder y de influencia en un gobierno local. Una

primera postura conceptual argumenta que los actores con poder son

diferentes en cada política o proceso de toma de decisión, reconociendo que el

gobierno juega un papel regulativo central. Esta postura, consistente con

aproximaciones de las teorías de la decisión racional, parece presuponer la

existencia de capacidades efectivas de agencia entre los actores relevantes

para un sector de política pública, así como el timoneo eficaz de los actores

gubernamentales (Rhodes 1997). Sin embargo, esta combinación (agencia de

actores no-gubernamentales con poder y control gubernamental) sólo es

factible si la gran complejidad de la gobernanza local se analiza por sectores

de política pública más o menos bien definidos. A menos que estemos

dispuestos a aceptar que el gobierno local tiene capacidades de control

ilimitadas, esta perspectiva sólo es factible si la arena política local permite

7

tratar los problemas públicos de manera más o menos aislada, suponiendo que

en el problema tratado las instituciones gubernamentales tienen al menos el

control de los recursos financieros.

Una segunda postura plantea que existe una élite dominante que

condiciona las decisiones del gobierno local, e incluso, hace que éstas no

lleguen ni siquiera a la agenda pública. Esta interpretación de la gobernanza

local parte del supuesto de la existencia de redes de intereses público-privados

capaces de concentrar gran cantidad de recursos e influenciar los procesos de

política pública. Bajo ciertas condiciones, estas redes pueden generar

coaliciones de largo plazo entre los actores políticos, económicos o sociales

dominantes y los actores gubernamentales, independientemente de las

filiaciones políticas de estos últimos. Visto desde la perspectiva de la

interacción, una alianza de este tipo puede verse como una coalición política-

económica que es capaz de subordinar a todas las demás (John, 2001). Estos

dos enfoques, sin embargo, parecen tener como problema fundamental el

conocer quién ejerce influencia en los procesos de toma de decisiones

(Bachrach y Baratz, 1970).

El debate desarrollado entre 1950 y 1970 se centró más en el análisis del

poder que en la dinámica de la política local, pues el ámbito local se veía como

una micro sociedad, como un reflejo de los sistemas sociales nacionales y

regionales, diferente de ellos fundamentalmente en la escala (Lauman y Pappi,

1976). Sin embargo, esta visión ha sido enriquecida con las aportaciones de la

llamada teoría del régimen, la cual centra su análisis en el comportamiento de

la política local: no busca saber “quien gobierna”, sino más bien “cómo se

gobierna”. El punto de partida de la teoría del régimen es el supuesto de que la

8

política local se configura a través de la formación de coaliciones que son

resultado de procesos de negociación informal entre actores, siendo éstas las

orientadoras de la agenda y la acción pública local. Esta perspectiva plantea

que las decisiones trascienden al gobierno local, lo cual requiere de la

colaboración de actores no gubernamentales y otros niveles de gobierno

(Stone, 1993).

Para esta aproximación, la política local no es tanto producto del poder de

decisión, más o menos plural, de procesos formales en el marco de la

regulación gubernamental, sino del ejercicio del poder determinado por el

entorno (Stone, 1980, 1982). Este ejercicio del poder no implica

necesariamente el uso de la influencia directa, sino que es la consecuencia de

las desigualdades de partida que existen entre diversos actores en un

determinado marco institucional de interacción. Es decir, el poder se deriva de

la situación, más concretamente, de los recursos que poseen los actores en

función del lugar que ocupan en la estructura de poder. La lógica que gobierna

el “poder de decisión”, se encuentra en el uso intencional de recursos para

imponer determinada forma de definir el problema y su forma de solución. Por

ello, la lógica que gobierna a este tipo de poder es el de los “costos de

oportunidad” que representan las interacciones en relación al lugar que ocupan

los actores en la estructura. Así, el cómo se gobierna viene dado por la

percepción de los actores sobre la naturaleza de la problemática y del hecho

que otros poseen recursos que le son vitales para lograr sus propios objetivos;

esta situación provoca que atienda los intereses de tales actores y de forma

prioritaria el de aquellos que se consideren más poderosos (Stone, 1980). El

poder que viene de la posición que se tiene en el sistema, junto con sus

9

respectivos recursos y percepciones, puede verse como parte del “poder

suave” que mantiene unidos a los actores en distintas “áreas de convergencia”

(véase a Rosenau y Czempiel, 1992).

Conceptualmente este enfoque es neo-institucionalista, es decir, la lógica

de la situación, entendida como marco institucional, crea incentivos de

interacción, y por tanto, costos de oportunidad para los actores. La

interdependencia de recursos por sí misma, predispone a ciertos actores

dependientes a atender preferentemente los intereses de otros actores (de

aquellos que poseen recursos vitales para los primeros). Será con estos

actores con los que preferentemente tenderá a establecer coaliciones que le

permitan conseguir sus objetivos de mejor forma que si lo hace de manera

unilateral. Así, la teoría del régimen formula una propuesta metodológica para

explicar cómo se forman coaliciones de gobierno en el ámbito local (Dowding,

2001) o más en general, de la lógica que orienta los procesos de la gobernanza

local.

La propuesta de la teoría del régimen se resuelve a nivel teórico, de forma

unilateral, al considerar que el único factor relevante del sistema de interacción

es la dialéctica existente entre apoyo y logro de los objetivos propios. Ello hace

que la coalición de gobierno sea formada, fundamentalmente, por el gobierno

local y actores organizados de la sociedad (Stone, 1993). Siendo el objetivo del

primero el bien común; en tanto los segundos son los que poseen los recursos

necesarios para ello, ya sea en razón del control que poseen de los recursos,

ya en razón de su mayor capacidad para establecer acuerdos (Stone, 1980).

En otras palabras, las sociedades locales se caracterizan por la existencia de

un “poder sistémico” por parte de los actores no gubernamentales que provoca

10

la necesidad del intercambio entre capacidad de toma de decisiones públicas y

recursos para la puesta en marcha de las políticas públicas (Davis, 2002).

El planteamiento anterior parte de la premisa de que el elemento más

relevante del sistema de interacción es la estructura socio-económica y sus

desigualdades, y por tanto, que los actores más poderosos de la sociedad

política local son los que concentran el poder económico (Stone, 1980, 1982).

Este argumento puede ser cuestionado en la medida que la teoría se aplique a

políticas no vinculadas al desarrollo. Con ello se reconoce la existencia de

diferentes tipos de acción pública local en atención a diferentes problemas que

vinculan a otro tipo de actores con poder. Es decir, se presupone no sólo la

posesión de recursos, sino también la capacidad de movilizarlos y establecer

coaliciones en torno a una agenda común, lo que a su vez implica la posibilidad

de que se formen otro tipo de coaliciones, y por tanto, que existan diferentes

tipos o modelos de acción pública.

Lo anterior implica que la aplicación de la propuesta a otras políticas

diferentes a las del desarrollo, puede mostrar la importancia de otros actores

diferentes a los vinculados al sector económico en la formación de coaliciones

de gobernanza (Mossberger, Stoker, 2001); esto resalta la importancia de las

estructuras institucionales vinculadas a lo electoral, los partidos y los

movimientos sociales (Ferman, 1996). Lo anterior supone que no cabe

establecer como premisa metodológica al “poder económico”, como lo plantea

la teoría del régimen urbano ligado a la posesión de recursos económicos y

capacidad de coalición del sector empresarial. Sino reconocer que cada ámbito

de actuación o arena política pública supone un sistema de interacción en sí

mismo, dando lugar a diferentes procesos de interacción y formación de

11

coaliciones (Scharpf, 1991). Esto deriva en que los costos de oportunidad que

presentan los actores sociales con respecto al gobierno local cambian según la

arena de política que se trate, y por tanto, de la agenda que pretenda el

gobierno local. Es decir, no se trata sólo de recursos económicos, sino de

intereses u objetivos de los actores y aquellos recursos que sean relevantes en

el sistema de interacción de política pública de que se trate. Esta visión

focalizada del poder económico, y su influencia en sectores específicos de la

política pública local, parece ser consistente con algunas de las conclusiones

de Bassols (2006), para el caso mexicano.

En este mismo sentido, se reconoce que los diferentes diseños

institucionales para las relaciones intergubernamentales influyen en la

formación de las coaliciones locales en cuanto a que otorgan atribuciones y

recursos que orientan la acción de los gobiernos locales. Es decir, que los

diferentes modelos de federalismo determinan diferentes estructuras de

oportunidades para la acción pública local (Navarro, Ramírez y Rull, 2003).

En general, la aplicación de esta teoría a gobiernos locales de diferentes

países platea la necesidad de incorporar al análisis las relaciones

intergubernamentales (Mosberger, Stoker, 1994). Para comprender mejor estas

diferencias es necesario resaltar los distintos modelos de gobierno local

presentes en México. En primer lugar, podemos considerar el mayor grado o

nivel de integración que presentan los municipios mexicanos en sus respectos

sistemas intergubernamentales, pudiendo mostrar diferentes capacidades

efectivas de influencia hacia arriba o “a los lados” de la estructura

gubernamental. En segundo lugar, que entre los gobiernos locales en México

es mayor el peso de las políticas de bienestar que las de desarrollo económico

12

(véase, por ejemplo, la selección analizada en Cabrero y Carrera, 2008). En

tercer lugar, el mayor grado de participación de la sociedad, tanto en lo que se

refiere a la presencia de los partidos en la esfera local, como al hecho de que

éstos se articulen organizativamente a nivel nacional, y que por ello, han de

coordinar sus acciones (Meter y Saiz, 1999).

En términos metodológicos, lo anterior supone que los gobiernos locales

actúan en el marco de distintos sistemas de interacción, de lo que se deriva

que las coaliciones de gobernanza que se formen en ellos también puedan

serlo. De ahí que la sociedad política local deba conceptualizarse como un

sistema de interacción, entendidos éstos como arenas en las que existen

relaciones de interdependencia, por la necesidad de negociación y la formación

de coaliciones, tanto en sentido horizontal (local), como vertical

(intergubernamental) (DiGaetano y Strom, 2003).

En este marco interpretativo, la estructura institucional constituye el

elemento básico del sistema de interacción de la acción pública local, cabe

esperar que las diferencias en la forma de estructurar al gobierno generen o

cuando menos influyan, en la intensidad y modelos de gobernanza local. En

efecto, como confirman estudios comparativos en México y otras regiones del

mundo, la forma que adquiere la estructura administrativa del gobierno local

influye en el tipo y calidad de interacciones que se establecen con redes de

política pública, u otros mecanismos de interacción público-privado (Geddes,

2005).No se trata únicamente de la existencia de diferencias entre países, sino

de diferentes estructuras de oportunidades para la acción pública local y por

ello también en el proceso de hechura de las políticas.

En cada estructura institucional subyace una lógica u objetivo específico

13

para el gobierno local, la eficiencia económica en el primero; la provisión de

servicios de bienestar en el segundo; la canalización de demandas hacia el

“centro” en el tercero, y el bienestar común en el cuarto, para mencionar

algunas posibilidades. Todo ello suele relacionarse con estilos políticos y

pautas de interacción específicos en cada caso, generando con ello diferencias

en las estrategias de gobernanza local caracterizadas por la preeminencia de

eficiencia financiera, la eficacia en los servicios y la credibilidad en la acción

pública local.

Además, como plantea Sellers (2002) hay implícito al diseño institucional

de las relaciones centro- periferia, diferentes “infraestructuras de gobernanza

local”, tanto en términos de autonomía local, como también en atención a la

solución de los problemas públicos, y el estilo político que caracteriza a cada

país, o los objetivos que establece cada gobierno central para sus respectivos

gobiernos locales, instrumentalizados mediante diseños institucionales y

políticas específicas. Por ello, el contexto institucional es decisivo para alterar

no sólo las oportunidades sino también los objetivos de las coaliciones de

gobernanza local” (Sellers, 2002). Por ello, en cada país supone una específica

infraestructura institucional de gobernanza local.

Así, por ejemplo, el modelo gobierno local de bienestar se orienta a la

provisión de servicios, con intensas relaciones intergubernamentales en la

forma de un modelo cooperativo que se orienta al fortalecimiento de los

gobiernos locales como actores del desarrollo. Otro tipo de infraestructuras de

gobernanza local es la que esta “orientada al mercado”, en donde se da un

modelo de relaciones intergubernamentales basado en la separación entre

niveles de gobierno que provocan que los gobiernos locales sean solo entes

14

reguladores. El tercer tipo de gobernanza es la política, en donde el diseño

institucional delimita una alta intensidad de relaciones intergubernamentales y

con la sociedad, lo que da lugar a que los gobiernos locales sean una arena de

lucha por la definición de proyectos políticos. Es importante mencionar, sin

embargo, que estas posibles caracterizaciones de modelos de gobierno local

no dejan de ser generalizaciones útiles para el análisis comparativo, que no

excluyen sectores donde imperen otros criterios de política pública.

En esta perspectiva conceptual es esperar que se den coaliciones

formadas por el gobierno local y actores económicos, tal y como establece la

teoría del régimen urbano; pero también con otros actores ligados a los actores

sociales, incluidos los de otros niveles de gobierno. En estas interacciones no

sólo están presentes los costos de oportunidad que representan los actores

económicos respecto al gobierno local, sino también de las oportunidades que,

en atención a sus recursos y capacidad de acción, representa para el gobierno

local y los demás actores (Clark, Navarro, Ramírez, 2004).

Además de lo anterior, es necesario plantear que los gobiernos locales

actúan en diferentes “contextos de negociación” que dan lugar a la formación

de diferentes tipos de coaliciones a nivel local, no sólo por la posición en la

estructura económica y social, sino también por el sistema intergubernamental

en el que se sitúan (Kantor, Savitch y Vicari, 1997). En el contexto

intergubernamental debe ser considerado en el análisis de las tendencias de la

gobernanza local, por lo que el sistema de interacción en el que debe situarse

el estudio de la sociedad política local es, por definición, un contexto que sitúa

en el centro del análisis a los actores.

15

1.2 Actores locales de política pública en gobernanza local

De lo anteriormente planteado puede concluirse que el poder es situacional, ya

que está ligado al sistema de interacción, que desde un enfoque neo-

institucionalista presenta dos dimensiones: una socio-económica y otra

gubernamental. La primera es la que apunta a la teoría del régimen urbano, y

en general a la literatura sobre la globalización, en donde el marco situacional

viene dado por el entorno socio-económico de los actores (Davis, 2002). La

segunda se refiere a las relaciones centro-periferia, en donde los costos de

oportunidad se refieren a los niveles de gobierno superiores, la capacidad de

gestionar políticas que les venga concedida por la estructura institucional del

estado y el apoyo para la consecución de los objetivos locales. Entorno socio-

económico y entorno intergubernamental son los elementos del sistema de

interacción en el que tiene lugar la conformación de coaliciones de gobernanza

a nivel local, siendo los principales factores que determinan el tipo de

estrategia de gobernanza local en un entorno caracterizado por la interacción

entre actores (Hooghe y Marks, 2001).

De ello se deriva que para el análisis de la gobernanza local se pueden

identificar dos dimensiones, una horizontal y una vertical (Ramírez, 2000).

Estas dos dimensiones se convierten en dos modos de regulación socio-

política que dan cuenta de la dinámica y forma que adoptan las coaliciones de

gobernanza en los gobiernos locales; la primera hace referencia a las

necesidades de integración interna vinculada a capacidad interorganizacional,

y otra referida a la integración externa, es decir a la capacidad de representar

los intereses de la comunidad fuera de ésta, en el conjunto del sistema

16

intergubernamental (Le Galès, 1998).

Lo aquí planteado implicaría identificar el grado de intensidad de los

procesos de gobernanza en el seno de cada gobierno local. Si la globalización

socio-económica aporta una explicación estructural de alcance general

(DiGaetano y Stron, 2003), las infraestructuras de gobernanza local de cada

diseño institucional restringirían su campo de influencia, limitándose a aquellas

configuraciones vinculadas con los actores locales en cuanto al modelo o

diseño institucional de relaciones centro- periferia.

Lo anterior significa, por un lado, en su dimensión metodológica,

diferentes niveles de análisis (federal, regional, local). Por otro lado, pudieran

suponer una reducción analítica, por cuanto a la estrategia de acción del

gobierno local vendría explicada solamente en términos de adaptación a su

entorno, en función de los costos de oportunidad sin atender a los recursos e

intereses que los actores puedan tener como actor involucrado en los

problemas públicos.

Esto significa la búsqueda de respuestas sobre las razones de la

extensión del fenómeno de la gobernanza en al ámbito local, así como las

forma que adopta cada gobierno local en lo particular, lo cual pueden explicar

variabilidad en las estrategias, o incluso, tipos de coaliciones (Stoker y

Mossberger, 2001). Esto genera que se deba reconocer la importancia de la

gobernanza en razón de los rasgos socio-económicos de cada gobierno local

en particular, o en razón de las élites políticas y/o el gobierno local; pues por un

lado se trata de un actor que posee en exclusiva un recurso básico para

solución de los problemas públicos locales, o porque es la manera de legitimar

las decisiones colectivas, porque son el centro de atención de la ciudadanía

17

(Dowding, 2001; DiGaetano y Stron, 2003).

En esta propuesta interpretativa, hay que retomar una vez más la teoría

del régimen urbano que plantea la dialéctica entre poder económico y apoyo

popular, en donde el segundo es un aspecto a tener en cuenta en el análisis de

la gobernanza, sobre todo, porque informa sobre la capacidad de negociación

del gobierno local (Imbroscio, 1998; Ferman, 1996). Con ello se dará cuenta de

la existencia o no de un “gobierno local fuerte”, tanto en lo que se refiere a su

estabilidad, como por su nivel de legitimidad y credibilidad, factores que dan

cuenta de sus recursos y capacidad de coalición (Stone, 1993).

Este avance en los planteamientos de la teoría del régimen urbano, se

debe a su aplicación en diferentes políticas, lo que ha puesto de manifiesto la

importancia de los objetivos o la agenda del gobierno local, que puede ser

diferente de un gobierno a otro, porque es importante reconstruir la búsqueda

de socios con los que se formen las coaliciones de gobernanza. En este

proceso destaca la importancia de los partidos políticos, no sólo por su

capacidad organizativa (vertical y horizontal), sino también por sus

orientaciones ideológicas (Harding, 1997). También es importante considerar

las preferencias de los líderes políticos en términos de cultura política, pues las

diferencias en ésta parecen orientar el grado en que los líderes responden

favorablemente a las demandas de diferentes grupos y organizaciones en la

sociedad local (Hoggart y Clark, 2000). Con este planteamiento resalta la

importancia del liderazgo de las élites políticas y administrativas locales al

presuponer que a las tendencias hacia la gobernanza subyacen distintos

modelos de liderazgo (Borraz y John, 2004). Esto significa diferentes estilos

que dan cuenta de intereses o predisposiciones diferentes en torno al

18

establecimiento de relaciones de cooperación con actores gubernamentales y

no gubernamentales.

Según el marco interpretativo propuesto, parte del supuesto de que el

estudio de la gobernanza local debe partir del sistema de interacción;

considerando al gobierno local como centro de los procesos de interacción que

en ella se produce; sea por los recursos que dispone en exclusiva, ya sea

porque la gobernanza se define como intensificación de la relación entre

gobierno y actores sociales. Así, el nivel analítico se sitúa como el punto de

rotación de las potenciales redes de gobernanza. Así mismo, que el ejercicio

de interacción se dirige en dos dimensiones, una de carácter vertical, vinculado

con los actores intergubernamentales, y otro de carácter horizontal, en relación

con los actores de la sociedad local.

De lo anterior se deriva que la intensidad y forma que adopta la estrategia

de gobernanza puede entenderse como reflejo del conjunto de acciones

desarrollados por el gobierno local para conseguir sus objetivos; y a la vez, la

estrategia adaptativa viene dada también por los incentivos o costos de

oportunidad que establece el sistema de interacción, como también por los

intereses y recursos de que dispone el gobierno local.

En este marco analítico general, las hipótesis acerca de la intensidad de

los procesos de gobernanza local, giran en torno a los procesos de

cooperación entre gobierno local y los actores (Pierre, 1999). En este sentido,

se plantea que los procesos tienen lugar en la medida en que existen estilos de

liderazgos cercanos al modelo llamado “empresariado político”, el cual goza de

apoyo y estabilidad, esto es, recursos e intereses orientados a tal tipo de

interacciones. Así como también, en aquellos en los que la interacción con los

19

actores económicos suponen altos costos de oportunidad en razón de su

capacidad de influencia, cuando menos, en comparación con otros actores, por

ejemplo, partidos políticos o las organizaciones no gubernamentales.

Al situar a los gobiernos locales en su contexto institucional cabe esperar

que existan diferencias en la hechura de las políticas, porque tales entornos

implican diferentes costos de oportunidad en relación con unidades de

gobierno superiores, desde el más alto en el caso del modelo de gobierno local

limitado, dado el complejo entramado intergubernamental y su escasa

capacidad de gestionar políticas, al más bajo de las agencias locales, donde la

dinámica local depende casi en exclusiva de las relaciones de fuerza en la

sociedad local; o porque determinados modelos implican diseños

institucionales que impulsan política, económica e institucionalmente a los

gobiernos locales y, otros que los exponen a la necesidad de su desarrollo u

otros que los hacen muy dependientes de otras unidades de gobierno.

Poniendo énfasis en dos variables, coordinación intergubernamental y

participación ciudadana, en el siguiente apartado se da un panorama general

de las estrategias de gobernanza local y su impacto en el proceso de hechura

de las políticas públicas locales.

2. Estrategias de gobernanza local

En México se ha vivido un proceso de transformación en la forma de hacer

frente a los problemas públicos. Este proceso se ha caracterizado por la

transición de un modelo organizacional centralizador en la hechura de políticas

a uno de mayor interacción con la sociedad local. El modelo centralizador fue

20

una forma organizativa generalizada en los países de la región, cuyo principal

objetivo fue la cobertura de los servicios y con ello contribuyó a incrementar los

niveles de bienestar social. Sin embargo, con el paso de tiempo, el modelo

centralizador generó prácticas no muy sanas en el proceso de hechura de las

políticas, concentración de poder, decisiones y acciones muy alejadas de las

necesidades de las sociedades locales, debilitó a los gobiernos locales, fue un

modelo organizativo que encontró sus límites con la crisis fiscal del Estado.

Debido a las fallas del modelo centralizador de hechura de las políticas

pública, en la mayor parte de los gobiernos en México impulsaron a la

descentralización como nueva forma organizativa en el diseño de las políticas

públicas. Este proceso se dio a diferentes ritmos entre los países, lento en

México y más rápido en países como Argentina, Brasil y Chile, pero

compartieron una estrategia, el fortalecimiento de los gobiernos locales, tanto

en lo que respecta en atribuciones como en el otorgamiento de mayores

recursos, así como también la incorporación de organizaciones de la sociedad

local en el proceso de toma de decisiones, con lo que contribuyeron al

surgimiento de una gobernabilidad local más democrática.

En este proceso de transformación institucional de los países de la región,

los gobiernos locales se han vuelto un actor más protagónico en la hechura de

las políticas, sin embargo este proceso no solo fue producto de las políticas

descentralizadora, sino también a un mayor involucramiento de los propios

gobiernos locales en los problemas públicos, quienes ante las crisis fiscal de

estado, la alternancia y pluralidad se han esforzado por hacer frente a su

agenda pública de una manera democrática. Esto lo han hecho mediante un

proceso de transformación en la hechura de las políticas, de la transferencia de

21

mayores atribuciones y recursos por parte de los gobiernos centrales, pero

también de una nueva dinámica social, económica y política en los espacios

locales.

Desde este enfoque, la gobernanza constituye un modo y un estilo

específico de gobierno que se sustenta en la conformación de asociaciones y

coaliciones de actores públicos y privados que se dirigen a resolver problemas

públicos de manera colectiva. En consecuencia, la gobernanza surge como

una forma de gobierno donde el rol del actor gubernamental se desplaza de un

papel fuertemente central y jerárquico, característico de las formas autoritarias

de gobierno, hacia uno de acompañamiento y facilitador de las interacciones

entre los actores participantes. Esta situación de política pública supone

sistemas conflictivos de actores y diferentes formas de acción local, de carácter

flexible, basados en procedimientos negociados a través de los cuales se

toman las decisiones.(Le Galès, 1997). Estos mecanismos flexibles no sólo

parecen presuponer que la centralidad de los gobiernos locales es substituida

por nuevos modelos de interacción con más puntos de contacto e

intermediación con la sociedad, sino también que nuevas formas de resolución

de conflictos están apareciendo. Las nuevas formas de gobernanza urbana,

con los instrumentos de política pública que les son característicos, han jugado

un papel importante en la co-construcción o reconstrucción de las reglas del

juego político, la distribución de información relevante, y la consideración de

diversos intereses en la toma de decisiones, todo lo cual es instrumental para

disminuir la intensidad de los conflictos urbanos (Le Galès, 2002)

La gobernanza en un territorio, desde un enfoque local, aparece

vinculada a las interacciones que se definen y se conforman en base al

22

consenso y el aprendizaje colectivo de los actores con sus distintas lógicas

acción y posibles desacuerdos. La capacidad de integrar y dar forma a los

múltiples intereses locales, representarlos hacia el exterior y generar

estrategias más o menos unificadas a lo largo del tempo aparece como la

principal ventaja de la gobernanza.

La gobernanza local conforma así un tipo particular de gobernar cuyo eje

está centrado en la construcción de nuevas modalidades de intervención y

articulación más participativas y cooperativas entre los distintos actores e

instancias institucionales de las sociedades locales. Estas formas de gobierno y

toma de decisiones en el territorio establecen un sistema complejo de

relaciones e interacciones entre actores gubernamentales, de la sociedad y el

mercado, cuyo resultado en términos de desarrollo dependerá de cómo se

distribuya el poder entre esos actores de modo de favorecer un incremento en

el bienestar de la sociedad local.

Para medir el efecto de la gobernanza local en la dimensión institucional

del proceso de hechura de políticas públicas locales se pueden utilizar dos

indicadores. El primero estaría vinculado a medir el grado de interacción

intergubernamental que existe entre gobierno central y gobierno local,

estableciendo dos criterios de medición, alto y baja. El segundo indicador mide

la capacidad de participación ciudadana en el proceso de hechura de las

políticas, medido con los mismos criterios, alta y baja. Del cruce de estos dos

indicadores es posible identificar cuatro tipos de modelos de gobernanza local:

gobernanza jerárquica (baja coordinación intergubernamental y baja

participación ciudadana); gobernanza descentralizada (alta coordinación

intergubernamental y baja participación ciudadana); gobernanza social (baja

23

coordinación intergubernamental y alta participación ciudadana) y gobernanza

cooperativa (alta coordinación intergubernamental y alta participación

ciudadana).

Gobernanza jerárquica. El estilo de gobierno jerárquico es la forma de

interacción que se da entre las agencias gubernamentales y ciudadanos

individuales, representa la forma de gobierno más clásica y dominante en

México. Los instrumentos más utilizados son tanto el derecho como las

políticas gubernamentales. No hay espacios de participación social o

simplemente son mecanismos legitimación de decisiones ya tomadas en el

espacio de las agencias gubernamentales nacionales, ya que es baja la

coordinación intergubernamental. Frecuentemente, aunque es lo más común,

la manera de interactuar entre los actores es siguiendo los criterios de

24

regulación legal o administrativa. En algunos casos, hay un uso de esquemas

organizativos, sustentados en acuerdos corporativos.

La jerarquía es el proceso en el que los actores con más poder controlan

a los que tienen menos; sin embargo le jerarquía no es un control puramente

unilateral, sino que es un continuum, en donde en un extremo se ubican los

procesos racionales y en el otro la jerarquía. A la jerarquía, en este sentido se

le reconoce su alta contribución al proceso de toma de decisiones racionales,

la estabilidad y a una más equitativa distribución de los costos; por lo que la

jerarquía es reconocida como un mecanismo redistributivo. La jerarquía

funciona en un contexto de estabilidad, donde el gobierno cuenta con recursos

suficientes para satisfacer las necesidades de la sociedad local; los límites de

la jerarquía se le pueden hacer frente mediante consultas de decisiones

estratégicas para el gobierno.

Gobernanza descentralizada. La solución de problemas locales,

mediante un proceso de hechura de políticas públicas con alta coordinación

intergubernamental y una baja participación ciudadana, es una constante en la

mayor parte de los gobiernos locales de México. La iniciativa de hechura de

política pública puede provenir de cualquier nivel de gobierno, por lo que se

generan responsabilidades compartidas y acuerdos de acción siguiendo la

estructura institucional del gobierno. Hacer frente a problemas públicos

complejos, en un contexto hostil y crisis fiscal de Estado, requiere no de una

sola agencia gubernamental, sino de la combinación de varios niveles de

gobierno. Es un proceso de estilo funcional de gobierno de tipo federal, donde

son los actores gubernamentales los que normalmente tiene la responsabilidad

de coordinar las interacciones de los actores involucrados en el proceso de

25

hechura de las políticas públicas. La responsabilidad de los otros actores es

acompañar al gobierno en todo el proceso de hechura de la política pública con

la finalidad de que se lleven de acuerdo a principios y reglas que reflejan una

acción colectiva generada bajo consenso.

Gobernanza social. En este estilo de gobierno se caracteriza por una

baja coordinación intergubernamental y una alta participación ciudadana en la

hechura de las políticas públicas, por lo que las capacidades de autogobierno

de los sistemas locales son altas. Conceptualmente hace referencia a la

capacidad de auto organización y autodirección de la sociedad para resolver

los problemas públicos. Esta forma de gobierno tiene características tales

como: su capacidad de organización en términos de un todo de partes es

autónoma, en el sentido de que los componentes interactivos repetidamente

generan sus propios procesos de interacción, sin embargo el sistema es

operacionalmente abierto.

El carácter de auto-dirección es relevante en el contexto de este tipo de

gobernanza. Los actores sociales sólo ven lo que pueden interpretar desde su

punto de vista, incluyendo los factores del entorno. Esto también se aplica a las

interacciones que establece con otros sistemas. Las cualidades “objetivas” de

los actos de gobierno no son de vital importancia; su único efecto puede ser el

“significado” que los propios actores le atribuyan. Si este significado encaja con

lo que es el gobierno, puede producir efectos, de lo contrario, puede ser

ignorado, como limitado o exagerado. Los sistemas auto organizados sólo

pueden ser gobernados por sus modelos internos y auto referenciados de

organización y operación.

26

Habiendo dicho eso, es importante señalar también que existe evidencia

que sugiere que este modelo de gobernanza puede ser especialmente útil

como referencia normativa que impulsa cambios en la gobernabilidad local, sin

por esto implicar que todos los sectores de política pública deban o puedan ser

auto-organizados. En la práctica, es posible que el ideal auto-gestivo

presupuesto en este modelo pueda verificarse en un número limitado de

contextos.

Gobernanza cooperativa. El cogobierno conlleva la utilización de formas

organizadas de interacción en el proceso de hechura de las políticas públicas,

donde hay una alta coordinación intergubernamental y una alta participación

ciudadana. El gobierno se caracteriza por una estructura “horizontal”: los

actores involucrados cooperan, se coordinan, se comunican sin el predominio

de un actor central o dominante.

Para conceptualizar al “cogobierno”’ como un estilo de gobierno se

caracteriza por una alta coordinación, cooperación, colaboración. Se presentan

diferentes formas de organización, que varían desde la colaboración individual

hasta la coordinación con el mercado y la existencia de redes de política

pública.

El cogobierno se puede presentar en tres niveles: 1) micro, 2) meso y 3)

macro. En el nivel micro, la interacción se desarrolla entre actores, y donde los

actores son individuales. En el nivel meso, la interacción es social, en el que los

actores son organizaciones y donde se expresan acuerdos entre

organizaciones. En el tercer nivel, macro, las interacciones sociales son

acuerdos entre el estado y el mercado, en este ámbito, las interacciones son

entre agencias gubernamentales, los acuerdos son generales.

27

En el cogobierno, el gobierno local expande sus responsabilidades,

generando con ello nuevos espacios de actividad, los cuales no

necesariamente están reconocidos por la normatividad, sino que llegan a la

agenda por compromiso de los actores; por este motivo los asuntos de la

agenda son de gran interés para los actores involucrados. En este estilo de

gobierno debe haber suficiente convergencia de objetivos e intereses que es la

base para una alta cooperación.

En la mayor parte de los gobiernos locales de México estos estilos de

gobierno no se encuentran de manera pura y dominante, sino que es posible

encontrar un estilo combinado de gobierno, esto como consecuencia del

incremento de la complejidad de los problemas públicos, ante tal situación los

actores gubernamentales se han visto en la necesidad de fragmentar los

problemas y con ello se han adoptado diferentes formas organizativas,

generando un estilo combinado de gobierno en la solución de los problemas

públicos.

A manera de conclusión: nuevos estilos de gobernanza

La forma de solucionar los problemas públicos en el gobierno local en México

se ha transformado, de un gobierno subnacional pasivo, basada en estructuras

organizativas jerárquicas e inflexibles se tránsito a un gobierno más activo, con

formas organizativas más horizontales y abiertas a la participación de actores

de la sociedad local. Esta concepción de políticas públicas como red, supone

que las políticas públicas son un fenómeno heterogéneo, dinámico y conflictivo

28

que para reconstruirlo hay que hacerlo en cuatro niveles de estilos de

gobernar.

La transformación en este nivel ha jugado un papel importante la

pluralidad y la alternancia política. Con ella se han conformado gobiernos

locales donde están presentes casi todos los partidos políticos nacionales y

locales; lo mismo sucede en la conformación de la administración, la cual es

cada día más plural y profesional; esto genero el surgimiento de un nuevo

estilo de interlocutores con la sociedad.

El debate acerca del concepto de gobernanza local no es nuevo.

Durante la última década y como resultado de las grandes transformaciones

estructurales, se han desarrollado una manera, aún incipiente, de procesos de

gobierno más abiertos y cooperativos, principalmente en el ámbito local. La

implantación de mecanismos de articulación multifactorial junto a las distintas

iniciativas dirigidas al mejoramiento del contexto socioeconómico territorial da

cuenta de esta tendencia, la presencia de gobierno local complejo y

fragmentado en México.

Diversos factores se vinculan con el desarrollo de este proceso: el

resurgimiento de los gobiernos locales ante la descentralización de

responsabilidades de los gobiernos centrales, situación generada,

principalmente, en los años noventa; el mayor interés de la ciudadanía por

participar en cuestiones relacionadas con problemas de carácter colectivo; la

búsqueda de instancias más participativas y colaborativas ante las

necesidades de lograr una mayor credibilidad en la acción pública y como

estrategia para hacer frente a la crisis fiscal del Estado y el surgimiento de

nuevos actores y/o espacios de decisión.

29

A pesar del proceso de fortalecimiento de los gobiernos locales de la

región, persisten desafíos a la hora de implantar nuevos procesos de gobierno,

tendientes a estimular procesos más democráticos. En primer lugar, es

fundamental generar cambios en el marco general del sistema político de tal

manera que permita una mayor democracia en la toma de decisiones a nivel

local. En segundo lugar, los gobiernos locales deben adoptar una cultura de

diálogo, acompañamiento y colaboración entre los distintos actores de modo de

implementar políticas públicas más participativas y conformar proyectos

estratégicos compartidos. Finalmente, la gobernanza local puede constituir un

medio adecuado para direccionar la acción colectiva y favorecer procesos de

construcción social y política más democráticos.

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“El modelo de Marketing Viral basado en redes sociales para el uso de

Instituciones Públicas de índole cultural en San Luis Potosí”

Autor: MAGP-Mariana Moreno Castillo

Co Autor: Dr-Mario Eduardo Ibarra Cortés.

Unidad de posgrados de la FCA

Av. Sierra Leona #550

Col. Lomas 2ª. Secc. CP 78210,

Mexico, San Luis Potosí, S.L.P.

[email protected]

• Mesa de trabajo: Políticas Públicas desde la Perspectiva Organizacional

• Modalidad de la ponencia: Resultados de investigaciones terminadas

Resumen:

“El modelo de Marketing Viral basado en redes sociales para el uso de

Instituciones Públicas de índole cultural en San Luis Potosí” es una investigación

para tesis que en su desarrollo estudió como el “marketing viral basado en redes

sociales” puede adaptarse a las instituciones públicas ayudándolas a desarrollar

sus actividades de difusión.

Se inserta en la gestión pública a través de las tendencias de nueva gestión, que

buscan asemejar las iniciativas pública y privada, ayudando a la primera a

volverse más eficiente, eficaz y legítima.

En cuanto al marketing viral, es una tendencia mercadológica que utiliza las

nuevas tecnologías en web como las redes sociales, como un canal de

comunicación que le permite alcanzar a un número mayor y más acertado de

personas. Ofrece muchas ventajas, no solamente al alcanzar a los interesados,

sino que además representa costos nulos y es fácil de utilizar una vez que se sabe

qué es lo que se desea obtener y se formula una propuesta del cómo conseguirlo.

Para lograr que las instituciones públicas y en específico de índole cultural tengan

éxito en el uso de este tipo de marketing se realizó la presente investigación, que

compara los consejos de expertos en la materia con las practicas actuales de las

instituciones culturales, para saber cuáles son sus necesidades de comunicación y

cómo pueden alcanzarlas más efectivamente.

Introducción:

La presente investigación para tesis está soportada en las tendencias de la nueva

gestión pública que busca adaptar una herramienta de marketing denominada

marketing viral, enfocándose específicamente en el que se basa en la red social

denominada Facebook, elegida por diversas razones, entre ellas sus múltiples

herramientas disponibles, la extensión de su uso en el país y su potencial de

crecimiento (al menos detectado en el momento de la investigación).

A través del estudio de las distintas redes sociales, su penetración en

México y las necesidades de las instituciones públicas de índole cultural esta tesis

presenta un modelo da marketing viral explicado en un manual que puede ser

usado por cualquier institución pública para obtener resultados al incursionar en

esta forma de mercadotecnia actualmente tan importante pero al mismo tiempo

tan poco documentada, especialmente cuando se habla del contexto mexicano.

Todo esto con el objetivo de analizar y comprobar la factibilidad del uso del

marketing viral en las instituciones públicas de índole cultural de San Luis Potosí,

además de probar que el uso traerá beneficios a las mismas, traducidos ya sea en

ahorros económicos en sus erogaciones de comunicación social, o aumento de la

efectividad de la misma, pudiendo considerar esto como una reducción en el costo

por persona en publicidad.

A través de la investigación podemos acercarnos al tema iniciando con el

análisis de antecedentes que nos permiten crear una visión de la línea a

investigar, analizando qué son y cómo funcionan las redes sociales podemos

entender cómo se usan para viralizar mensajes. Una vez delimitada la cuestión

técnica, conviene definir las herramientas metodológicas que nos permitirán llevar

a cabo nuestra investigación, en este caso, el análisis documental, la entrevista de

profundidad y el estudio de casos, analizados los últimos con el método de teorías

fundamentadas. Finalmente, concluidas estas etapas nos será posible llevar a

cabo y analizar los resultados obtenidos, y con ellos, crear un manual técnico que

permita a las instituciones públicas de índole cultural tener un acercamiento

asistido a esta técnica mercadológica para usarla como una herramienta de

difusión efectiva.

Revisión literaria o enfoque teórico:

En referencia a la teoría estudiada para fines de esta investigación se persiguieron

cuatro objetivos principales:

· Analizar la historia de las redes sociales y definirlas en un concepto claro.

· Analizar la historia del marketing viral y definirlo en un concepto claro.

· Establecer los parámetros de las redes sociales en el país para definir sin

representan un mercado sustancioso y definir cuál de ellas sería más

pertinente cubrir.

· Definir de qué manera se inserta este tipo de investigación en la iniciativa

pública.

En referencia a estos tres objetivos, a través del estudio de libros y revistas

especializadas se logro completar los primeros dos objetivos, tenemos que:

Las redes sociales son de acuerdo a la ponencia en las Jornadas sobre la Gestión

de Organizaciones en la universidad Di Tella de Buenos Aires Argentina

presentada en el portal maestrosdelweb.com1: son formas de interacción social,

definida como un intercambio dinámico entre personas, grupos e instituciones en

contextos de complejidad. En cuanto a las redes sociales en línea tenemos que su

historia inicia alrededor de 1994 con el surgimiento de portales que permitían crear

un perfil electrónico y conectarse con otras personas a través del mismo, a través

del tiempo más redes similares surgen, finalmente, las redes sociales como las

1 Artículo presentado en el sitio Maestros del Web, en referencia a una ponencia acontecida en Buenos

Aires, Argentina durante un congreso estudiantil dedicado a la gestión organizacional.

conocemos ahora son detonadas con el surgimiento de MySpace, y

posteriormente el surgimiento de redes como Facebook.

De acuerdo a Douglas Rushkoff (1994) Comienzan a surgir con el nacimiento de

portales que fomentan las redes de amigos2, creciendo su popularidad

enormemente a partir del 2003 con el nacimiento de portales como

www.MySpace.com. Posteriormente con el surgimiento de www.facebook.com

(Furht, 2010).

De acuerdo a Bhuiyang, Josang y Xu, editados por Furht, estas redes se

especializaron permitiendo a las personas relacionarse de acuerdo a factores

como situación académica, lugar de trabajo o región geográfica por nombrar

algunas. El surgimiento de estas redes propició el fortalecimiento de la

propagación viral de la información como será analizado posteriormente en esta

investigación, de ahí su importancia en el crecimiento del marketing viral (Furht

2010).

Referente al segundo objetivo tenemos que el marketing viral es un término

acuñado por Jeffrey F. Rayport para referirse a todas las actividades en la

mercadotecnia que se basan en el uso de tecnología como las redes sociales para

difundir sus mensajes, se utilizan principalmente para actividades como aumentar

el reconocimiento de la marca.

El concepto se basa en el supuesto que una persona se tope con un contenido

interesante, quedando infectado, posteriormente comparta este contenido a sus

2 “Una Red de Amigos” es una Conexión social o laboral de una persona con otras utilizando un perfil

electrónico.

contactos infectando así a otros que a su vez infectarán a otros más, dándole a la

información la posibilidad de expandirse exponencialmente.

Se empieza a estudiar el término “marketing viral”, introducido por Jeffrey F.

Rayport, profesor de Harvard Bussiness School, en un artículo llamado “The Virus

of Marketing”3publicado en 1996.

Sin embargo quién lo popularizó fue Tim Draper y Steve Jurvetson, de la firma

Draper Fisher Jurvetson, en 1997. Lo utilizaron para describir la estrategia que se

utilizó en algunas cuentas de correo gratuito, al incluir publicidad de ellos mismos

en los e-mails enviados por el usuario. Este marketing es la evolución del “Boca a

boca4”; se transmite de la misma manera, y su crecimiento es igualmente

exponencial, pero en lugar de basarse en la convivencia regular de las personas

utiliza medios electrónicos como las redes sociales y/o portales de videos como

señalo Rayport (1996).

El tercer objetivo, los parámetros en México entregó resultados

interesantes, por ejemplo que México ocupa el lugar 12 en número de usuarios de

Facebook (Morales, 2009) , otras fuentes más adelante lo colocarían como el

séptimo lugar en un lapso menor a un año, convirtiéndolo la red social más

popular actualmente, siendo el tercer lugar en Latinoamérica contando con

1,318,200 usuarios de un total de aproximadamente 60 millones. Según el portal

www.lainx.com , en el artículo Uso de internet en México estadísticas 2009, ,

3 El artículo “The Virus of marketing” fue publicado por Jeffrey Rayport en Diciembre de 1996 en FAST

COMPANY MAGAZINE http://www.fastcompany.com/magazine/06/virus.html Copyright © 2010 Mansueto Ventures LLC. All rights reserved. 4 EL término “Boca a Boca” se refiere a la técnica de pasar información por medios verbales, especialmente

recomendaciones, pero también información de carácter general, de una manera informal y personal, más

que a través de medios de comunicación (“MALOS USOS DEL LENGUAJE Fundéu BBVA”)

México tiene alrededor de 27.6 millones de usuarios de internet, lo que significa

que el número de usuarios de las redes sociales aún tiene un campo amplio de

crecimiento.

Además el país registra un crecimiento mayor a la media internacional de

crecimiento, hecho que habla de que es preferido sobre otros sitios por los

mexicanos como podemos ver en el siguiente gráfico:

Grafica No.1: “Crecimiento por grupo de usuarios, comparativo México/15

países líderes en el mundo”

Fuente: (Cutler, 2010)

También se obtuvieron datos de AMIPCI que revelaron datos acerca del nivel

socioeconómico de los usuarios de las redes sociales, este aspecto, nos ayuda a

inferir datos como el nivel de educación y la ubicación en manchas urbanas de los

0.00% 10.00% 20.00% 30.00% 40.00% 50.00%

55-65

45-54

35-44

26-34

18-25

13-17

México

Promedio (15 países

líderes)

usuarios, mismos que sirven para delimitar a los interesados en el uso de las

redes sociales como un canal de comunicación:

Grafica No.2: “Distribución de los usuarios de Facebook en México de

acuerdo al nivel socioeconómico”

Fuente: (AMIPCI, 2011)

Gráfico No.3: “Crecimiento 2008-2009 de usuarios por nivel

socioeconómico”

Fuente: (AMIPCI, 2011)

Con estos datos podemos observar que la mayoría de los usuarios de encuentran

en las clases sociales altas, lo que significa que su nivel de educación es más alto

y viven por lo general en ciudades, pero también es interesante ver como las

clases medias bajas tienen también gran interés en las redes, sociales y el

39% 19%

29% 12%

ABC+ C D+ D/E

% de usuarios

% de usuarios

0%

10%

20%

30%

40%

ABC+ C D+ D/E

% de usuarios 37% 19% 29% 15%

% de usuarios 1 39% 19% 29% 12%

Tít

ulo

de

l e

je

internet, lo que significa que no hay una distinción real entre los usuarios, si se

presenta una baja en la clase media alta, es porque la cantidad de personas

ubicadas en la misma es menor.

Por último, el objetivo de ubicarnos en un contexto de gestión pública

tenemos que Francisco Hernández, citado por Lomelí (1995) Asegura que:“Al

otorgar servicios públicos las instancias estatales proyectan una imagen de sí

mismas donde se sugiere que la educación, el conocimiento, la salud, la seguridad

social y otros ingredientes de una "vida decente" son el propósito final de sus

medios y políticas. De ahí que los estados contemporáneos pongan especial

énfasis en campañas publicitarias para promover los servicios que otorgan y dar a

conocer la obra pública construida con el dinero recaudado por el sistema

tributario. Cada servicio, que presta el Estado para elevar los índices de bienestar,

debe estar respaldado por una campaña de información que se encargue de

divulgar socialmente los beneficios del servicio.”

De ahí que podamos ver a la comunicación social como una especie de

publicidad para las instituciones públicas que necesitan poner a disposición de la

población la información que le indique a la misma que el dinero del erario público

está siendo utilizado para beneficio de la población.

Ahora bien, esta clase de comunicación se refiere en general a instituciones

de gobierno en cualquiera de sus tres niveles, y sus resultados serán medidos en

la imagen del gobierno generada en la población gracias a este tipo de

comunicación, sin embargo algunas otras instituciones públicas pueden

comunicarse con fines más inmediatos y cuantificables de maneras más concisas,

por ejemplo, los partidos políticos “venden” su imagen en términos más inmediatos

y los resultados con cuantificables en votos, otras instituciones, culturales,

científicas, tecnológicas, entre otras, pueden generar “productos” como becas,

eventos, formación académica y demás, pudiéramos considerar “vendidos” en

cuanto sean aprovechados por la población para la que son creados.

En el segundo caso, queda en segundo término cuestionarnos acerca de

su valor creado y precio gracias a que tenemos mejores posibilidades de

cuantificar resultados de realizar actividades relacionadas con la mercadotecnia

porque sus resultados pueden ser medidos no en base necesariamente a una

imagen creada, sino a una cantidad de asistentes, aplicantes, inscritos, etc.

Así como se recomienda en la nueva gestión pública, se crean agencias

independientes que se dedican solamente a proveer cierto bien o servicio,

ayudando a despolitiza este proceso, al descentralizar el control haciendo uso de

la creación de “cuasi-mercados”, esta descentralización tiene el objetivo de

ejecutar segmentos de políticas con la finalidad de aumentar la eficiencia y reducir

o nulificar el conflicto político.

No obstante, a pesar de ser posible convertir a términos más cuantificables

para ciertos casos, la ambigüedad y el acoplamiento flojo seguirán ahí como se

planteó en el texto de Magallón (2008), dificultando la implementación de nuevas

herramientas y campañas de determinada duración además de posibles cambios

en la imagen que se proyecte en cada campaña por inconsistencias en el

seguimiento en caso de cambiar los decisores de esas cuestiones, como

frecuentemente sucede en el sector público.

Es ahí donde salen a la luz las ventajas del modelo de marketing viral a

través de redes sociales para el uso de algunas instituciones públicas:

1. La infraestructura necesaria es poca, solamente se necesita acceso a una

computadora con internet y un navegador actualizado, las implicaciones en

diseño pueden variar según decida cada cual, pudiendo realizarse dentro

de la misma organización con algún programa especializado y una persona

capacitada o contratar externos, igualmente se conservan costos bajos por

tratarse de medios meramente digitales.

2. Por ser campañas completamente digitales no hay costos de publicidad

física ni de colocación o distribución de la misma, además es posible utilizar

los formatos digitales preexistentes que se usen para publicidad en otros

medios.

3. Es posible realizar campañas relámpago, no se necesita crear un sitio web

especializado, la imagen puede ser cambiada constantemente, pueden

crearse diferentes perfiles especializados, de manera que se minimizará el

impacto del cambio constante de los decisores.

4. Generalmente las decisiones que tardan más en tomarse son aquellas que

requieren más recursos, por tratarse de una decisión de bajo costo y fácil

implementación puede ser tomada en un ambiente de baja racionalidad,

debido a que sus características implican que no hay que sopesarla contra

otra cantidad importante de opciones.

En fin encontramos que es posible encontrar usos para el modelo en las

instituciones públicas, pero debemos preguntarnos si este es un escenario posible

y que implicaciones tendría.

El concepto de apropiación de modelos explica porque encontramos la posibilidad

de adaptar el modelo tan posible, Ríos (2003) explica como el fenómeno de la

transferencia de modelos se vuelve cada vez más común a medida que el mundo

organizacional se hace dinámico y globalizado, además de que la búsqueda de la

eficiencia y competitividad obliga a las organizaciones a acelerar el desarrollo,

adopción, adaptación e intercambio de innovaciones y conocimientos.

Así las organizaciones se topan con el recurso de la transferencia de modelos

como una opción para lograr su permanencia y legitimación además de ayudar a

solucionar algunos problemas como falta de eficiencia, calidad o competitividad,

entre otros, asumiendo claro que los modelos deben funcionar también en el

ámbito al que son transferidos debido a que se encuentran ambas organizaciones

en tiempo, espacio y circunstancias generales. (Ríos, 2003).

El surgimiento de esta tendencia puede ser explicado por el isomorfismo, que es

una práctica que las organizaciones llevan a cabo últimamente en búsqueda de la

eficientización de sus procesos y la adquisición de legitimidad en su campo

organizacional. Las prácticas isomórficas con el paso del tiempo han caído en la

creación de modas de “management” impulsadas por los consultores, medios

masivos de comunicación, escuelas de negocios y demás líderes de opinión en el

ámbito organizacional.

Si bien el marketing viral puede considerarse una moda, a diferencia de otras

modas administrativas por su alcance es considerada más sencilla de instaurar, y

sus resultados medidos en relación a su costo tienden a ser excelentes, además

se trata de una herramienta operativa que no implica mayores repercusiones en la

imagen institucional.

Esta herramienta no pretende que la organización se adapte a ella, si no que la

organización es libre de darle el uso que considere adecuado con el fin que le

parezca conveniente siempre que se trata de cuestiones de comunicación de la

organización hacia el público exterior, similar al marketing de las empresas

privadas.

Como menciona Ríos (2003) la identidad organizacional no es necesariamente

afectada por el modelo, si puede ser usado para transmitir una imagen

organizacional deseada hacia los externos, o modificar el concepto de imagen que

tengan en el momento, esta práctica es conocida en la administración regular

como branding.

Debemos tomar en cuenta que cambios como el uso de este modelo se dan en la

búsqueda de tres cosas, eficacia, eficiencia, y legitimidad, por lo que es importante

que los modelos a trasladar puedan ayudar a conseguir esas metas ayudando en

os tres niveles mencionados. También es importante reconocer el reto que supone

el cambio, dependiendo de su nivel de profundidad y orientación, haciendo que los

cambios más profundos sean más complejos, al igual que aquellos orientados a

cambiar la relación de la organización con su medio.

Analizando todos estos factores podemos observar al “modelo de marketing viral”

como una herramienta enfocada a ayudar en aquellos aspectos en los que se

enfoca el cambio de las organizaciones públicas, mejora la eficacia y eficiencia al

utilizar menos recursos y al mismo tiempo maximizar resultados, es una

herramienta de comunicación que puede ayudar a legitimar con las acciones

correctas, además, su adopción, si bien no es simple, si es suficientemente

sencilla como para reparar en implementarla en busca de los beneficios que

puede traer.

Objetivos:

· Analizar el funcionamiento del modelo de Marketing Viral: este objetivo se cumplió

al crear los marcos teórico y referencial.}

· Encontrar los factores y condiciones en qué el Marketing Viral es exitoso: este

objetivo se cumplió mediante las entrevistas a expertos.

· Demostrar que el marketing viral es efectivo y que puede ser utilizado por las

instituciones públicas de México: este objetivo se cumplió mediante los estudios

de caso.

· Probar que es recomendable para las instituciones públicas de índole cultural el

uso del modelo como una herramienta de difusión: Este objetivo se comprobó al

comparar las entrevistas con expertos, los estudios de caso y generar un manual

que les permita adaptar un modelo específico de mercadotenia viral.

Método:

Para completar esta investigación se partió de un proceso metodológico basado

en la perspectiva empírica analítica que se concentra en el hecho de que la

realidad del objeto de estudio es dinámica, teniendo como características además

el ser un método fáctico al ocuparse de la realidad de los hechos, su validación

por medio de la verificación empírica que consiste en la cuidadosa contrastación

por medio de la percepción a diferencia de los métodos como los filosóficos que se

basan en el sentido común o dogmatismo, es auto correctivo y progresivo

creciendo desde sus propios errores (Radrigan, 2005).

Los métodos utilizados fueron cuantitativos y cualitativos, refiriéndonos a los

primeros, se hizo uso de una amplia cantidad de datos estadísticos que forman la

estructura de la aproximación al estudio de México en cuanto a internet y redes

sociales.

En cuanto a los métodos cualitativos se utilizaron para generar los antecedentes y

el marco teórico, así mismo, se utilizaron para el análisis de las entrevistas a

expertos, además de haberse usado un método llamado de teorías

fundamentadas, que se asemeja al método cualitativo, para analizar los resultados

obtenidos en los estudios de caso.

Las herramientas de recolección de datos fueron entrevistas con preguntas

abiertas, que en el caso de las entrevistas a expertos fueron simplemente

presentados los resultados sin hacerse ninguna interpretación de ellos pues no era

necesario más que exponer lo que ellos saben acerca del tema, sin embargo en

los estudios de caso si se hizo una interpretación de resultados, consistente en el

análisis de los mismos a través de los métodos de teorías fundamentadas que

fueron ideados por los sociólogos Barney G Glaser y Anselm L. Strauss en la

década de los 60’s basándose en los resultados obtenidos en estudios realizados

en hospitales. A través de este método se logra que la teoría se fundamente en el

análisis de datos y así se generen los conceptos que se desean construir.

Los teóricos fundamentados comienzan con datos construidos en base a la

observación, interacción y otros materiales reunidos acerca del tema que se

investiga.

Estudiando datos, comparándolos y escribiendo memos, (los memos se

redactan con los resultados obtenidos de contrastar una idea de investigación con

otra) se definen las ideas que mejor interpretan y definen las categorías analíticas

tentativas, estas categorías se definen posteriormente en un libro de códigos,

mismo que se incluye en la investigación original con el fin de lograr que los

externos comprendan como se generó la información.

Resultados:

La presente investigación obtuvo como resultado un resumen detallado acerca de

las prácticas consideradas como indicadas por los expertos en cuanto a lo que se

refiere a la mercadotecnia viral, además de una definición detallada de lo que

hacen y lo que buscan las instituciones culturales de San Luis Potosí, estos

resultados en fin, reflejan el material que posteriormente constituiría el manual

presentado al final de la investigación, los temas que trata son los siguientes:

• Fan page. Las instituciones culturales han optado hasta el momento por

usar perfiles de amistad, a diferencia del Fan page, los perfiles de amistad

tienen un límite de personas que pueden conectarse a ellos a través del

portal, por lo que deben considerar utilizar este estilo de difusión en su lugar

para poder alcanzar a todo su público. Los detalles de su uso se

encuentran detallados en el manual.

• Tags. Los tags o etiquetas son un tema controversial en el uso de la

herramienta, por un lado, su nivel de viralización es considerablemente alto,

sin embargo, su mal uso puede considerarse como una forma de Spam,

este tipo de uso puede disminuir la confianza en nuestro servicio o

producto, por lo que el uso correcto fue presentado tanto en el manual

como en los resultados de la investigación.

• Comunicación constante. Uno de los factores determinantes del éxito de la

mercadotecnia viral tiene que ver con la bidireccionalidad de la

comunicación, esto quiere decir que no solamente el que ofrece el servicio

o producto está comunicándose, si no que los posibles clientes se

comunican con él constantemente, esto ayuda a crear un lazo de confianza,

que hace que este tipo de mercadotecnia sea mucho más efectiva que la

tradicional, al ser mas creíble para el que la recibe, por lo que la

comunicación constante con tu audiencia es vital para el éxito de tus

campañas virales.

• Privacidad/información. Siendo que buscas estar disponible para la mayor

cantidad de personas, si estás en un formato de amistad debes reducir tu

privacidad y aumentar la cantidad de información disponible en tu sitio, de

esta manera, aunque no puedan comunicarse contigo pueden encontrar lo

que están buscando, por otro lado, la información que proporcionas en este

medio puede equipar tu perfil a una página web, además, llenar

correctamente tu lista de intereses puede ponerte a disposición de

personas que en realidad quieran tener información acerca de ti.

• Mecánicas de básicas interacción: se desarrollaron tres mecánicas básicas

que ayudan a crear campañas efectivas dependiendo de tus necesidades.

– Contenidos. Esta mecánica se trata de la comunicación cosntante y

la publicación frecuente de información que le interesa a tu audiencia

– Concursos y promociones. Esta mecánica trae consigo muchos

seguidores, es rápida y efectiva, sin embargo, los seguidores no son

siempre los deseados, ya que este tipo de seguidores requerirá

constantemente que se le aliente con estímulos que frecuentemente

representan costos, como descuentos, promociones y regalos.

– Asociación y recomendación. Esta técnica es especialmente

recomendable para instituciones que están orientadas a públicos

similares sin competir directamente, como las culturales, se trata de

promocionarse las unas a las otras en sus mensajes.

Conclusiones:

El presente apartado se presentó en la investigación para tesis con la finalidad de

clarificar las respuestas obtenidas para las preguntas de investigación formuladas

en el primer capítulo de la misma, las preguntas presentadas aquí se convirtierón

después en los objetivos que se presentaron antes en este documento:

Primera pregunta: ¿Cómo funcionan actualmente el modelo de marketing viral en

las redes sociales?

Analizando lo encontrado en el marco teórico y referencial, particularmente la

documentación referente a la historia y los casos de éxito, podemos ver que hoy

en día el marketing viral basado en redes sociales es muy popular entre las

empresas, sabemos que cada una desarrolla una estrategia en particular que se

alinee con su propia estrategia general de mercadotecnia, pero en general

podemos observar que han desarrollado perfiles, ya sea de amistad o “fan page”

para comunicarse con sus clientes, desarrollar promociones especiales, y en

general, llevar a cabo estrategias de marketing desarrolladas en las diferentes

redes sociales.

Esta conclusión está apoyada también por la información que se proporciono por

los expertos entrevistados, que nos hablaron acerca del uso de este modelo como

una herramienta de difusión alternativa que permite acercarte a un público

específico, inclusive pudiera decirse que más que acercarte, te pones a

disposición de aquellos que deseen encontrarte en estos canales de

comunicación, actualmente tan importantes y de uso generalizado como pudimos

ver en las estadísticas presentadas en el segundo capítulo.

La segunda pregunta: ¿Cuáles son los factores que definen el éxito del marketing

viral? Fue respondida a través de las entrevistas a los expertos, que nos dieron su

visión acerca del adecuado uso del modelo, primeramente la comunicación

constante es vital, es necesario también tener la información de nuestra institución

disponible en nuestro perfil, de esta manera fungirá además como una suerte de

página web, otra clave del éxito es la creación de campañas consistentes que

fortalezcan el “branding”.

La tercera pregunta; ¿Es extensible el modelo de marketing viral a México? Es

respondida inicialmente con las estadísticas para México acerca de Facebook,

dónde es posible ver que su uso se ha ido haciendo cada vez más extensivo,

además, por la cantidad de usuarios de internet podemos asumir que aún tiene

posibilidades de aumentar la cantidad de personas que utilizan esta red social,

siendo este el primer indicio de factibilidad, si bien, no está disponible para todos

los habitantes del país, si es de uso extensivo para un sector particular de una

determinada edad y nivel socioeconómico (tomando en cuenta que este nivel

refleja la educación) que es de interés para las instituciones culturales..

Y por último, la cuarta pregunta: ¿Es el modelo de marketing viral en redes

sociales una herramienta de difusión efectiva para las instituciones públicas de

índole cultural en el estado de San Luis Potosí? Por los resultados que han

obtenido los casos podemos ver también la factibilidad, e inclusive la

sustentabilidad del uso de este modelo como herramienta de difusión, vemos que

sus necesidades de comunicación se ven satisfechas a través de este modelo, y

cabe mencionar que optimizando el uso se pueden potencializar aún más los

resultados, alcanzando no solamente a más personas, si no a las personas

correctas, por ser ellas mismas las que se acercan a la institución a través de este

medio de comunicación.

Se presentan también algunas recomendaciones, si bien la presente investigación,

obtuvo resultados satisfactorios en sus hallazgos, sin embargo, desde el momento

en que se generó la investigación, hasta su conclusión es evidente que la

tecnología cambió, aunque los cambios no resulten altamente impactantes para

los resultados, será tarea del lector mantenerse al tanto de ellos para mantenerse

vigente en el uso específicamente de Facebook, teniendo en cuenta que esto no

genera todavía cambios radicales en el modelo de marketing viral, pero en

conciencia de que pueda llegar a hacerlo.

Una segunda recomendación, es el estudio de redes sociales que cobren fuerza

próximamente, si bien se eligió Facebook por ser la del uso más extensivo y con

menos distinción en cuanto a clases sociales, con la extensión del uso de

tecnologías móviles redes como Twitter que además funcionan en formatos

diferentes. También es importante mencionar que una red no sustituye a otra y

que con el tiempo se hará cada vez más necesario adquirir la capacidad para usar

correctamente todas las redes que los usuarios utilicen.

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IX CONGRESO INTERNACIONAL DE ANÁLISIS … CIAO Cambio Organizacional y... · Los usos y costumbres...

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