Invirtiendo en el futuro Lecciones de Noruega sobre ayuda ... · como objeto transmitir esas...

Invirtiendo en el futuro

Lecciones de Noruega sobre ayuda externa y pueblos indígenas

por

Jean Daudelin

Instituto Norte-Sur

Informe presentado al Real Ministerio de Asuntos Exteriores

El Ministerio no se responsabiliza de la informacióno las opiniones expresadas en el Informe,

que son las del Instituto Norte-Sur

PRÓLOGO 3

Prólogo

Este folleto resume las lecciones aprendidas de una evaluación concluida, en 1998, por el Instituto Norte-Sur (NSI) delCanadá, a petición del Real Ministerio de Asuntos Exteriores. (1)

El Programa Noruego para Pueblos Indígenas (PNPI) lleva trabajando casi dos décadas en Perú, Guatemala, Brasil,Paraguay y Chile. El personal del programa y sus financiadores oficiales del Ministerio de Asuntos Exteriores deseabansaber que éxito ha obtenido el programa en el apoyo al desarrollo de los pueblos indígenas, y cómo esta labor podíamejorarse. El autor del folleto es Jean Daudelin, miembro del equipo de evaluación del NSI.

El folleto está destinado a dos públicos importantes. Publicado en inglés, español y portugués, pretende informar aquienes han contribuido a la evaluación en América Latina y otras partes, haciéndoles saber qué recomendaciones seadoptaron de sus ideas, experiencias y manifestaciones. El equipo evaluador cree firmemente que muy pocas evaluacio-nes se devuelven a aquellos cuyas vidas son más profundamente afectadas por las mismas. El folleto también tienecomo objeto transmitir esas expresiones a observadores de la ayuda en Noruega y en otros países que promueven pro-gramas especiales para pueblos indígenas. El equipo cree que hay lecciones importantes que aprender de las experien-cias noruegas para otros interesados en prestar apoyo a los pueblos indígenas.

Si bien estas recomendaciones son las del equipo de evaluación, y no necesariamente reflejan las opiniones del Ministe-rio de Asuntos Exteriores de Noruega o del PNPI, el proceso evaluador demuestra la voluntad del Gobierno noruego dediscutir y contribuir a la solución de difíciles cuestiones globales. La ilustración utilizada en este folleto ha sido cedida por gentileza de Gildo Guedes Meremücü, Ticuna del Alto Soli-mões.

____________________(1) Instituto Norte-Sur, Evaluación del Programa Noruego para Pueblos Indígenas, Informe de Evaluación 8.98, Real Ministerio de Asuntos Exteriores, Oslo, 1998. El

Informe puede obtenerse, gratuitamente, en el Ministerio de Asuntos Exteriores, P.O. Box 8114 DEP., N-00032 Oslo, Noruega. Fax: +47 22 24 95 80 - Tel.: +47 22 2436 00 - http://odin.dep.no/ud

4 PRÓLOGO

ÍNDICE 5

Índice

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

LOS PUEBLOS INDÍGENAS HOY Y LOS DILEMAS DE LA AYUDA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

LOS MÁS POBRES DE LOS POBRES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9TIEMPOS DE TRANSICIÓN INTENSA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

EL PROGRAMA NORUEGO PARA LOS PUEBLOS INDÍGENAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

RELACIONES Y CONTROL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13COMPLEMENTARIEDAD Y APALANCAMIENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14INTEGRACIÓN DE POLÍTICAS, EDUCACIÓN PúBLICA Y SOSTENIBILIDAD EN NORUEGA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

ENFOQUES ALTERNATIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

DINAMARCA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17PAÍSES BAJOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17EL BANCO MUNDIAL Y EL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

PROPUESTA DE ENFOQUE INTEGRADO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

CONCLUSIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

ANEXO A: RESUMEN EJECUTIVO DE LA EVALUACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

ANEXO B: REFERENCIAS SELECCIONADAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

6 ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 7

Introducción

A lo largo y ancho de las Américas, los pueblos indí-genas han venido ganando terreno social y cambiandoel panorama político a un ritmo rápido. Ello prometeuna presencia cada vez mayor de los pueblos indígenasen los debates políticos. De hecho, se están convir-tiendo en actores importantes del proceso de adopciónde políticas y de la puesta en práctica de las decisionesque afectan a su existencia, cultura, subsistencia y, aveces, su propia supervivencia. Al mismo tiempo, lacapacidad de las instituciones indígenas para asumireste nuevo papel sigue siendo débil, sobre todo debidoa una grave falta de recursos y pobres perspectivaseconómicas.

El dilema principal de los donantes de ayuda externaes cómo mejor proporcionar recursos estratégicos paratratar cuestiones básicas identificadas por los propiospueblos indígenas, tales como reivindicación de tierrasy el desarrollo de alternativas económicas, sin prescin-dir de las existentes, pero débiles, organizaciones.¿Cómo pueden los donantes ayudar a que aumenten elimpacto del trabajo y la capacidad de las organizacio-nes existentes para cumplir sus objetivos cuando éstosrequieren estrategias y plazos distintos? Se necesitanproyectos a corto plazo y polarizados hacia un objetivopara responder a cuestiones de necesidades básicas;programas a largo plazo y sistemáticos para el desarro-llo institucional.

Noruega es el único país del mundo que tiene unaestructura administrativa especial, un personal y presu-puesto de ayuda dedicados exclusivamente a prestarapoyo a pueblos indígenas de los países en desarrollo.El PNPI ha venido haciendo frente a estos desafíoscon originalidad, concentrándose primero en el desa-rrollo institucional. Esta inversión, en algunos casos,ha permitido a las organizaciones acceder a fondosmucho mayores de otros donantes que confían en lacapacidad de la organización, una vez fortalecida, paraasumir la labor. El flexible enfoque del PNPI a efectosde control ha permitido al programa equilibrar con

éxito la necesidad de obtener capacidad institucional ylograr un impacto inmediato.

El pequeño programa de Noruega complementa bienla labor de otras organizaciones, particularmente la delas agencias multilaterales. Las experiencias de otrospaíses y organizaciones, especialmente una dedicadadeclaración de política de Dinamarca hacia los pue-blos indígenas, podría inspirar más todavía al pro-grama noruego. Partiendo de la fortaleza y lasdebilidades del PNPI, así como de las innovacionesidentificadas fuera del programa, este folleto proponeun enfoque integrado para el programa noruego.

El presente folleto extrae lecciones de la labor innova-dora del Programa Noruego para Pueblos Indígenas(PNPI), un programa de la Agencia Noruega deCooperación para el Desarrollo (NORAD). Desde1983, el programa viene trabajando en apoyo de orga-nizaciones indígenas de cinco países de AméricaLatina: Paraguay, Chile, Brasil, Guatemala y Perú.¿Qué ha aprendido el PNPI de sus contrapartes indíge-nas de América Latina? ¿Cómo pueden servir estosconocimientos a otros países donantes y agencias mul-tilaterales implicadas en la región? ¿De qué manerapuede el sistema de ayuda internacional, en su totali-dad, apoyar mejor el trabajo de los pueblos indígenasmismos? Este folleto ofrece algunas respuestas a esaspreguntas, basándose en las conclusiones de un estu-dio de campo en muchos países del PNPI, realizadopor el Insituto Norte-Sur del Canadá.

Desde un principio, la evaluación en que se basa esteinforme ha procurado incluir a las contrapartes localesdel PNPI, especialmente a las organizaciones indíge-nas que éste apoya, en un intento de considerar alPNPI desde su perspectiva. Este folleto aspira a com-partir los resultados principales de la evaluación conaquéllas, como un medio de contribuir al diálogo glo-bal sobre la mejor forma de apoyar la autodetermina-ción indígena, a la par que asegurar que lasnecesidades básicas sean satisfechas.

8 INTRODUCCIÓN

LOS PUEBLOS INDÍGENAS HOY Y LOS DILEMAS DE LA AYUDA 9

Los pueblos indígenas hoy y los dilemas de la ayuda

Los más pobres de los pobresLos pueblos aborígenes, o Primeras Naciones, ya habi-taban el Nuevo Mundo desde hacía milenios cuandolos europeos llegaron en el siglo XV. El desastredemográfico subsiguiente, con grandes poblacionesdiezmadas por epidemias o esclavizadas, no tieneparalelo histórico. Los supervivientes vieron menguarsu número y deteriorarse las condiciones materiales.Hoy día, sin embargo, las quinientas naciones indíge-nas del continente suman unos cuarenta millones dehabitantes, o casi el 5 por 100 de la población total delas Américas. La diversidad cultural de la Américaindígena es asombrosa, y desmiente el estereotipo tra-dicional de "el indio". Sin embargo, existe un sentidode unidad entre los pueblos indígenas, basado en granparte en una clara e íntima relación entre identidad,tierra y entorno natural; en una perspectiva comunita-ria del desarrollo económico y la organización polí-tica; y en la voluntad de preservar las lenguas,filosofías y tradiciones culturales.

Las ocupaciones tradicionales y los caprichos delcolonialismo han relegado a la mayor parte de los pue-blos indígenas a la periferia económica del continente.A consecuencia de ello, sin embargo, las tierras indí-genas están ahora en lugares sumamente estratégicos:las reservas restantes de recursos naturales, lo quequeda del entorno natural, así como las regiones fron-terizas, ahora pobladas de indios. Desde las frías vaste-dades del norte y del sur, a los cálidos y húmedosbosques tropicales del corazón de las Américas, losterritorios indios son, actualmente, espacios críticos ydisputados, ya sea por razones ambientales, económi-cas, políticas o de seguridad.

Los pueblos indígenas son, generalmente, el segmentomás pobre de la población del hemisferio, ya sea en elpaís más rico, los Estados Unidos, o en los más pobres,Bolivia y Nicaragua. Por ejemplo, mientras que elCanadá figura en primer lugar del Índice de DesarrolloHumano del Programa de las Naciones Unidas, elCanadá indígena ocuparía el 63 ; y mientras que laexpectativa de vida del Perú está entre las más bajasdel continente, la de su población indígena es signifi-cativamente inferior todavía. Renta, alfabetismo, mor-talidad y malnutrición infantil, tasas de suicidio,acceso a servicios sociales básicos: en todos estosaspectos, por todas partes, la situación de las pueblosindígenas cuenta la historia del fracaso del desarrollo,de su pobre diseño y de una total discriminación. Parti-cularmente vulnerables, por su escasa población y frá-gil economía, muchos pueblos indígenas de la regiónamazónica han visto disminuir su número y sus tradi-ciones amenazadas.

Cita

por todas partes, la situación de los pueblos indíge-nas cuenta la historia del fracaso del desarrollo, desu pobre diseño y de una total discriminación

Muchos de estos problemas pueden atribuirse a políti-cas a veces bien intencionadas, pero casi siempre equi-vocadas, y a la dinámica de la globalización. Por todaspartes son visibles las señales de asimilación, racismoy expoliación sistemática de tierras tradicionales, deviolencia institucional y de total exterminación. Tam-bién se manifiesta absoluta indiferencia cuando lospueblos indígenas están "en el camino" de la explota-ción de recursos naturales, como sucede en la Amazo-nia o en las selvas tropicales de América Central;cuando viven en regiones favorables a la actividadguerrillera, como en Guatemala o Perú, o en zonasfronterizas disputadas, como en Ecuador o Perú. Vícti-mas principales del desarrollo en el continente ameri-cano -y pese a conatos locales de resistencia-, los indios, desde hace mucho tiempo, han venidoretrocediendo ante el Estado o los colonos. Desdeprincipios de la década de 1970, sin embargo, la ten-dencia ha empezado a invertirse.

"Tiempos de transición intensa"Por largo tiempo no tomados en cuenta como fuerzapolítica, en el mejor de los casos considerados comovíctimas y objetos de compasión, los pueblos indíge-nas están asumiendo ahora el papel de protagonistasen la esfera nacional e internacional. Los últimosveinte años han sido testigos de un incrementodramático en la tarea de organización; de hecho, en lasmayoría de los países del continente, la población indí-gena ha constituido organizaciones sociales y políticasa nivel local y, a menudo, federaciones a nivel regionaly nacional. Guatemala, que empezó tarde debido a laviolencia demoledora sufrida por los indios, cuenta enla actualidad con 400 organizaciones mayas. Brasil,Perú, Ecuador y Colombia tienen también movimien-tos indígenas activos, especialmente entre los pueblosde las tierras bajas de la Amazonia. Este renacimientopolítico, iniciado a mediados de los 70, ha comportadotambién la fundación de organizaciones internaciona-les y hemisféricas, de las cuales las más conocidas sonquizás el Consejo Mundial de Pueblos Indígenas(CMPI) y la Coordinación de Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica (COICA).

En un esfuerzo de importancia estratégica, el incipien-te movimiento indígena se ha extendido a potencialesaliados entre los movimientos sociales de los países

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10 LOS PUEBLOS INDÍGENAS HOY Y LOS DILEMAS DE LA AYUDA

industrializados. El desarrollo de una alianza global yde una estrecha cooperación práctica con el movi-miento ecologista ha demostrado ser particularmenteimportante en la medida en que la degradación ambien-tal se convirtió en una cuestión política primordial,especialmente para los votantes jóvenes de los paísesricos. De este modo, el movimiento indio se fue inter-nacionalizando. Los objetivos primarios de su movi-lización política -que pronto serían sus instrumentos-eran grandes foros multilaterales, como las NacionesUnidas y los crucialmente importante bancos multilate-rales de desarrollo, incluyendo el Banco Mundial y elBanco Interamericano de Desarrollo (BID).

En un período relativamente breve, esta movilizaciónprodujo resultados extraordinarios. Brasil, por ejem-plo, ha reconocido el 11 por 100 de su territorio total -que representa el 20 por 100 de la Amazonia bra-sileña- como tierra indígena, completando el procesode demarcación legal en casi la mitad de esa región, apesar del hecho de que la población indígena es sola-mente el 0,2 por 100 de la población nacional. EnColombia, las áreas protegidas cubren ahora 185.000km². También en el Ecuador, Perú y Bolivia se hanhecho significativas concesiones territoriales. En con-junto, las tierras puestas bajo alguna forma de protec-ción en favor de la población indígena de las nacionesdel Pacto Amazónico cubren actualmente una exten-sión de casi 1,3 millones de km².

Tal vez más significativo todavía: la identidad indígenaha sido revaluada. Ahora más que nunca, la genteproclama y demuestra su identidad aborigen. En partecomo resultado de este orgullo recién descubierto, laspoblaciones indígenas autodefinidas han venido cre-ciendo rápidamente en la mayoría de los paísesrevirtiendo la tendencia a la asimilación. Incluso en laAmazonia, donde la escasa población indígena estabaamenazada de extinción, parece que ahora, comoseñala un entrevistado brasileño, "los indios no seránlo que han sido o lo que queramos que sean, pero estánaquí para quedarse".

Cita

"los indios no serán lo que han sido o lo que que-ramos que sean, pero están aquí para quedarse"

Sin embargo, estos logros han de apreciarse en su justovalor: en la mayoría de los países, el pleno control delos recursos naturales no se ha cedido a los pueblosindígenas. De hecho, los gobiernos, a veces, han vio-lado sus propias leyes para permitir prospección mi-neral o energética en tierras indias, y muchos territo-rios demarcados han sido invadidos en grados diversos(el 80 por 100 de los casos, en Brasil). Además, la

capacidad institucional de los gobiernos -y a veces suvoluntad política- para aplicar medidas constitucio-nales o legislativas es, por regla general, sumamentelimitada. La demarcación formal de las tierras indiases solamente un punto de partida que ofrece unrestringido control efectivo de la misma. Dado que lospueblos indígenas son generalmente pobres, su po-blación crece rápidamente y sus derechos a los recur-sos de la tierra son limitados, han otorgado prioridad acambiar de sitio con rapidez para establecereconomías locales sostenibles. Este esfuerzo ha plan-teado un enorme desafío: en regiones indígenas aisla-das, las alternativas a largo plazo a las formas tradi-cionales de supervivencia -a menudo presionadashasta el límite por el crecimiento demográfico y laagricultura destructiva o la tala indiscriminada de loscolonos- no han sido concebidas todavía. Y el tiempoapremia.

Por otra parte, la convergencia de objetivos entreNorte-Sur, que facilitó el surgimiento de un mo-vimiento indígena fuerte, ya no es tan estable. Laalianza de incipientes organizaciones indígenas, com-prometidos antropólogos y ecologistas, había encon-trado apoyo en los países desarrollados, especialmenteen los Estados Unidos, donde los votantes estabandescubriendo la interdependencia medioambiental y laimportancia de lejanas selvas tropicales, en particularde la Amazonia. En los años 80, los ecologistas delNorte identificaron a los bancos multilaterales dedesarrollo (BMD) como una fuerza clave an el procesode desarrollo y presionaron con éxito a lo gobiernosdonantes para promover reformas ambientales ysociales en los BMD. En consecuencia, la ayuda mul-tilateral alcanzó al menos estándares nominales para eltratamiento de los pueblos indígenas en proyectos dedesarrollo, particularmente en áreas ambientalmentesensibles y habitadas por grupos indígenas vulnera-bles, tales como la Amazonia.

El medio ambiente sigue siendo una preocupación enlos países ricos y, consecuentemente, en los círculosfinancieros internacionales, pero ha perdido mucho desu novedad, urgencia y peso político. En parte debidoa la prominencia del asunto en los años 80, se crearonnuevos foros internacionales, incluyendo la Conven-ción del Clima y la Convención de la Biodiversidad,pero, en la actualidad, el movimiento parece ir per-diendo ímpetu. De manera inquietante, el acuerdo deajuste estructural brasileño de 1998 con el FondoMonetario Internacional, el Banco Mundial y el Go-bierno de los Estados Unidos, eliminó en principio el90 por 100 de los fondos concedidos para programasambientales destinados a proteger la Amazonia y losderechos indios a la tierra; desde entonces, las protes-tas nacionales e internacionales han inducido al Go-bierno a prometer restituir parte de los fondos otorga-

LOS PUEBLOS INDÍGENAS HOY Y LOS DILEMAS DE LA AYUDA 11

dos. También va quedando claro que la multiplicaciónde organizaciones indígenas ha desbordado a veces eldesarrollo de su capacidad institucional. Graves crisishan afectado a los movimientos nacionales, y tanto elCISA (Consejo Indígena Sudamericano) como elCMPI -dos de las mayores coaliciones indígenas delcontinente- se han visto obligados a suspender susoperaciones.

La creciente afirmación e independencia de los movi-mientos indígenas ha provocado también tensionescon organizaciones ecologistas tradicionales, que seaferran a modelos del Norte de dudosa aplicabilidaden zonas limítrofes, como la Amazonia, y que entranen conflicto con los conceptos indígenas de tierra, suprotección y modelos de desarrollo. Las políticasnacionales e internacionales de protección ambiental yderechos indígenas están cambiando, y el resultado deesos cambios dista de estar claro.

Finalmente, varios asuntos importantes son ignoradosen gran parte, bien por los movimientos indígenas, porsus aliados locales o internacionales o por los gobier-nos. El narcotráfico y la guerra contra él han tenidoconsecuencias negativas en el interior de la Amazonia,donde confluyen las fronteras de la mayoría de los paí-ses sudamericanos y donde también habita la mayorparte de los indios de tierras bajas. Muy poco se estáhaciendo para ocuparse de los efectos en los pueblosindígenas. Por otro lado, la imagen de una Amazonia"exótica" desmiente la realidad de un número cre-ciente de población indígena viviendo en periferiasurbanas, nutriendo al deplorable sector informal queflorece como resultado de la crisis económica y losprogramas de ajuste. En términos políticos, el movi-miento no ha logrado incorporar todavía a los pueblosde las tierras altas, cuyo masivo potencial político per-manece divorciado de la movilización en torno a tie-rras colectivas y derechos a los recursos de los gruposamazónicos.

Cita:

La imagen de una Amazonia "exótica" desmiente larealidad de un número creciente de población indí-gena viviendo en periferias urbanas, nutriendo aldeplorable sector informal que florece comoresultado de la crisis económica y los programas deajuste

Los dilemas de la ayudaDada la situación social, económica y política de lospueblos indígenas de las Américas, ningún programade ayuda puede legítimamente -ni siquiera práctica-mente- excluirlos de su lista de beneficiarios: si laayuda ha de alcanzar los objetivos señalados, los más

pobres de los pobres tienen que beneficiarse deldesarrollo internacional. Una vez admitida esta reali-dad básica, deben adoptarse varias decisiones difícilesacerca de políticas, contrapartes y selección de proyec-tos.

Políticas

Por lo que se refiere al enfoque de política a nivel deprogramación, ¿debería la preocupación por los pue-blos indígenas resultar en programas especiales, confines específicos, o debería la programación indígenaser canalizada por una vía principal e integrada activa-mente en la política de ayuda del país en cuestión?¿Puede un programa tomar una u otra dirección, oambas a la vez?

A este respecto, el dilema principal es de índole polí-tica más bien que práctica. La opción depende de laimportancia que la nación quiera atribuir a los pueblosindígenas. Como se expone más adelante, la mayoríade los países apoya proyectos individuales que, casual-mente, se ocupan de los pueblos indígenas. SolamenteDinamarca tiene una política global definida y prestaapoyo financiero a proyectos específicamente indíge-nas, pero carece de un programa especial dedicado apueblos indígenas. Noruega, por otra parte, sí tiene unprograma previsto para apoyo de proyectos individua-les, pero no una política definida. El mayor compro-miso posible supondría el apoyo a proyectos, unapolítica definida, un programa especialmente dedicadoy la canalización de las prioridades de los pueblosindígenas en el marco del programa global de ayuda.

Cita:

El mayor compromiso posible supondría el apoyo aproyectos, una política definida, un programa espe-cialmente dedicado y la canalización de las priori-dades de los pueblos indígenas en el marco delprograma global de ayuda.

ContrapartesOtra opción sopesa la cuestión de las contrapartes.¿Deberían personas ajenas trabajar esencialmente conlas organizaciones indígenas mismas, a pesar de sucarácter político, frecuente debilidad organizativa y, aveces, niveles inadecuados de competencia técnica, odeberían trabajar con organizaciones "de apoyo", másprofesionales, a menudo mejor organizadas y típica-mente menos politizadas, que emplean principalmentea personal no indígena?

Este segundo problema es, probablemente, el más difí-cil de resolver. Gran parte del éxito del último deceniopuede hallarse en la labor de organizaciones de apoyo

12 LOS PUEBLOS INDÍGENAS HOY Y LOS DILEMAS DE LA AYUDA

que han desempeñado un papel decisivo. Con todo, yen grado significativo debido a esos éxitos, también esverdad que las organizaciones indígenas son ahoramás capaces y deseosas que nunca de avanzar solas.Un programa de ayuda debe con frecuencia elegirentre una trayectoria de resultados probados y la nece-sidad de aprender haciendo; entre resultados a cortoplazo, relativamente seguros, obtenidos por una orga-nización profesional, y la inversión a largo plazo enprocesos de desarrollo institucional.

La dependencia de las organizaciones indígenas defuentes externas de apoyo y capacidad técnica, ha dis-minuido notablemente en los últimos años, pero noparece probable que desaparezca. Al mismo tiempo,los pueblos indígenas han alcanzado una masa críticade capacidad política, y desafiarán todo intento degeneralización abusiva, simplificación excesiva y-sobre todo- de pretender hablar en su nombre. Elnecesitado desarrollo institucional lleva tiempo, peroahora es preciso abordar muchos problemas: ello sig-nifica que se puede argumentar en favor de trabajarcon organizaciones de apoyo no indígenas que seansuficientemente competentes para producir efectos acorto plazo. Además, a menudo hay pocas opciones:algunas oportunidades no pueden perderse (por ejem-plo, el proceso constitucional brasileño), y hay quehacer frente a ciertas amenazas de inmediato. Un pro-grama de ayuda, por consiguiente, debe depender deun alto grado de entendimiento del "terreno", es decir,de las organizaciones mismas, indígenas o no indíge-nas, y del contexto de los asuntos indígenas en los paí-ses específicos. En última instancia, requiere unenfoque flexible que equilibre resultados de importan-cia vital a corto y medio plazo y cuyo objetivo sea laautosuficiencia de los pueblos indígenas

Cita

los pueblos indígenas han alcanzado una masacrítica de capacidad política, y desafiarán todointento de generalización abusiva, simplificación

excesiva y -sobre todo- de pretender hablar en sunombre

Selección de proyectosHay que tomar otra decisión en la etapa de selecciónde proyectos: ¿Debería darse prioridad a proyectoslegales, educativos y culturales, cuyo impacto puedemedirse usualmente con rapidez, o deberían concen-trarse los esfuerzos en apoyar un desarrollo organiza-cional indígena más incierto, a más largo plazo, asícomo proyectos económicos experimentales?

El aspecto institucional del problema señala una ten-sión fundamental en cualquier esfuerzo que apunte alos pueblos indígenas. Como preguntaba un activistaindígena: ¿Hasta qué punto un programa de ayuda apueblos indígenas ha de comprometerse a asistir a lospueblos indígenas en edificar un futuro que tal vez nose corresponda con lo deseos de sus gestores y simpa-tizantes políticos? En otras palabras: ¿En qué medidase declara uno a favor de la total autodeterminación delos pueblos indígenas?

El apoyo a proyectos de desarrollo económico de altoriesgo también presenta dificultades. El historial desa-lentador de experimentos recientes con alternativaseconómicas en la Amazonia ha empujado a los donan-tes de ayuda lejos de esa región, a pesar de que es cru-cial para la supervivencia de los pueblos que habitanen su territorio. En un mundo donde el sector públicopiensa cada vez más en términos de resultados, la difi-cultad se traduce en importantes incentivos para quelos gestores de programas eviten proyectos en estazona esencial.

Para el programa de ayuda en sí, un compromiso conla autodeterminación de la contraparte, con difícilesprocesos de consolidación institucional y con arriesga-dos experimentos económicos, entraña dificultadesconsiderables para la evaluación y el proceso de plani-ficación estratégica. ¿Qué tipo de fracaso es aceptabley cuánto se puede aceptar? ¿Cómo formular un planestratégico para empresas arriesgadas sobre las que, engran medida, no se vaya a ejercer control?

EL PROGRAMA NORUEGO PARA PUEBLOS INDÍGENAS 13

El Programa Noruego para Pueblos Indígenas

El Programa Noruego para Pueblos Indígenas (PNPI;en inglés, NPIP) es un programa oficial de la AgenciaNoruega de Cooperación para el Desarrollo(NORAD). Sin embargo, depende y es gestionado porel Instituto de Ciencias Sociales Aplicadas (FAFO), unorganismo gubernamental de investigación y asesoría.A lo largo de los años, el PNPI ha financiado proyec-tos en Brasil, Chile, Guatemala, Paraguay y Perú. Enla actualidad, presta apoyo a unos cuarenta proyectos,principalmente en Brasil, Guatemala y Perú.

Comparado con la mayoría, el PNPI es un programapequeño: dos funcionarios a tiempo completo, activi-dades en un escaso número de países y un presupuesoanual de cerca de 2,6 millones de dólares USA (NOK20 millones). Es uno de varios canales -incluidos losdesembolsos de las ONG noruegas- que permiten alGobierno noruego financiar proyectos entre los pue-blos indígenas del mundo. A pesar de ello, extensasentrevistas e investigaciones muestran que su impactoha sido significativo: El PNPI ha sido un agente nota-ble en la mayoría de los países donde ha actuado,habiendo desempeñado un papel mucho mayor de loque sugeriría el valor en dólares de los proyectos apo-yados, gracias, en gran parte, a la calidad y continui-dad de su presencia. Mucho se puede aprender de laexperiencia del programa desde su creación, en 1983.

Cita:

El PNPI ha sido un agente notable en la mayoría delos países donde ha actuado, habiendo desempeñadoun papel mucho mayor de lo que sugeriría el valor endólares de los proyectos apoyados

El mandato del PNPI es "fortalecer la capacidad yhabilidad de los pueblos indígenas para conformar ycontrolar su propio desarrollo dado el presente con-texto de cambio socioeconómico". Este mandato estásiendo llevado a cabo de una manera abierta y flexible,a través del apoyo a una amplia escala de proyectos ydiversidad de organizaciones, desde pequeñas iniciati-vas indígenas ad-hoc hasta la consolidación de gran-des organizaciones políticas y la financiación deactividades de envergadura de organizaciones deapoyo profesionales. Las donaciones son general-mente pequeñas según los criterios noruegos e interna-cionales -un promedio de menos de US$ 40.000 cadauna-, aunque su impacto ha sido significativo. Cuatrofactores principales contribuyen al éxito del PNPI: larelación a largo plazo, fiable y consistente que tienecon sus contrapartes; el control; la complementariedadde sus intervenciones; y el apalancamiento financiero.

Es también importante el nicho que el PNPI ocupa enel ámbito mucho mayor de la ayuda global a los pue-blos indígenas.

Relaciones y controlEl PNPI cuenta sólo con dos funcionarios, destinadosen Oslo. En cada uno de los países donde realiza pro-yectos, el programa tiene la fisonomía y la personali-dad de su gestor. La muy reducida burocratización hasido crucial para crear la singular dimensión humanadel programa y su reputación de fiabilidad y consisten-cia a largo plazo. Los empleados, al corriente de losintrincados detalles y particularidades de los asuntosindígenas, han conseguido establecer relaciones perso-nales con funcionarios y líderes de las organizacionesasociadas, haciendo más facil maniobrar en la com-pleja política de los movimientos indígenas y las orga-nizaciones de apoyo.

El PNPI controla sus programas muy de cercamediante visitas anuales. Si bien se puede argumentarque las visitas periódicas son un pobre sustituto de lapresencia permanente en el país o la región, esta prác-tica significa que el programa es casi perfectamente"plano": los funcionarios del PNPI sobre el terrenotambién dirigen el proceso en la oficina central y, dehecho, controlan el proceso de selección. Las líneas decomunicación difícilmente podría ser más cortas: unaconversación con el funcionario del PNPI visitantesignifica acceso al que toma las decisiones y propor-ciona los fondos, un artículo raro y muy valioso en lastierras altas de Guatemala o en la selva amazónica delnoroeste brasileño.

Cita:

el programa es casi perfectamente "plano": los fun-cionarios del PNPI sobre el terreno también dirigenel proceso en la oficina central y, de hecho, controlanel proceso de selección

A pesar de estas visitas regulares, las restricciones detiempo y recursos han resultado en una supervisiónrelativamente no direccional y de no intervención.Para los funcionarios del PNPI es imposible participardirectamente en la gestión de los proyectos o en suentorno político. Hay peligros obvios, por supuesto, enla personalización de cualquier programa y en laausencia de canales de comunicación alternativos. Lapersonalización y la estructura plana del programainvitan al compromiso recíproco de proveer a las con-trapartes de información sobre la planificación y el

14 EL PROGRAMA NORUEGO PARA PUEBLOS INDÍGENAS

proceso de toma de decisiones. Existen también ries-gos en el enfoque de no intervención de la gestión deproyectos con organizaciones que pueden ser preca-rias. No obstante, el profesionalismo y el compromisode aprender haciendo han ayudado al PNPI a eludir lamayoría de estos escollos.

Complementariedad y apalancamientoEn conjunto, el control del PNPI es efectivo, peroparece caro, dada la la pequeña cuantía de sus dona-ciones. La impresión, no obstante, es engañosa: unaevaluación honesta precisa tener en cuenta, al menos,algunos de los recursos otorgados por otros donantescuyo apoyo el PNPI complementa y, a menudo, haceposible.

El PNPI ha sido bastante aventurado en la elección decontrapartes. Muchas pequeñas organizaciones hanrecibido sus primeros -y a menudo, únicos- fondos delprograma. La provisión de esas pequeñas iniciativas,caras y arriesgadas, no está siendo asumida por losprogramas de mayor envergadura, particularmente losgestionados por los bancos multilaterales de desarro-llo. Pero las buenas ideas, el personal experimentado ylas organizaciones capaces que los grandes donantespiden y desesperadamente necesitan no surgen yahechos del fondo del bosque.

Cita:

las buenas ideas, el personal experimentado y lasorganizaciones capaces que los grandes donantespiden y desesperadamente necesitan no surgen yahechos del fondo del bosque

Los pequeños proyectos piloto y experimentos organi-zacionales precisan el tipo de financiación inicial ypresencia cercana que el PNPI proporciona. Para tenerun impacto significativo, las agencias multilateralesnecesitan programas más pequeños, como los que ayu-dan a desarrollar la capacidad de las organizacionespara atraer los fondos más grandes que las agenciasmultilaterales ponen a disposición, y gestionarlos efi-cazmente. Mientras que sumas mayores pueden, enúltima instancia, asegurar un impacto más amplio,éstas no pueden favorecer el surgimiento de organiza-ciones genuinas, realizar la cooperación cuándo ydónde el potencial exista, o eficazmente sostener nue-vas organizaciones durante tiempo. Por otra parte,mientras las organizaciones no gubernamentales fre-cuentemente adoptan un enfoque similar al del PNPI,raramente poseen la estabilidad y seguridad que todoel apoyo de un gobierno ofrece al PNPI.

Esta complementariedad entre los programas delPNPI, los fondos multilaterales y las iniciativas de lasONG explican, en gran medida, su impacto final. Elapoyo fiable, consistente y a largo plazo y el control decerca han permitido a muchas organizaciones copartí-cipes acceder a fondos mucho mayores de financiado-res multilaterales y de fuentes gubernamentalesnacionales, ya sea para escuelas, otras iniciativas edu-cativas o programas de sanidad. Este levantamiento defondos es crucial para la sostenibilidad de los proyec-tos en muchos aspectos. El alcance del gobierno enmuchas regiones habitadas por pueblos indígenas es amenudo limitado, como lo es la capacidad local paraponer en práctica iniciativas de política oficial. Dehecho, la mayoría de los problemas principales a quese enfrentan los pueblos indígenas surge de la ausenciao incapacidad de las instituciones estatales para pro-veer servicios, ya sean sanitarios o educativos, o con-trolar y hacer cumplir las leyes sobre el medioambiente, los derechos indígenas y las disposicionesconstitucionales. En esos casos, sostenibilidad signi-fica completa financiación estatal que el Estado yatiene la responsabilidad de proporcionar. De hecho, enalgunas ocasiones, los programas financiados por elPNPI han sido asumidos por el Estado; por ejemplo,programas de educación en lenguas nativas en Guate-mala y programas de capacitación de supervisores desanidad en Brasil.

Incluso en tales circunstancias, los desafíos que plan-tean la complementariedad y sostenibilidad no sonnecesariamente superados una vez que se hace cargouna institución mayor, como los bancos multilateraleso el mismo gobierno, porque ambos han demostrado amenudo no ser de confianza. Un control constante delos programas, la provisión de continuo apoyo esencialy, en última instancia, un compromiso a largo plazocon las organizaciones y sus iniciativas, pueden con-vertirse en una cuerda salvavidas cuando las cosas seponen difíciles. Hay un nicho para programas guber-namentales pequeños, flexibles y a largo plazo, queactúan como ONG, pero que disponen de medios paramantener su curso. Ese nicho lo ocupa el PNPI.

Cita:

los desafíos no son necesariamente superados unavez que se hacen cargo los bancos multilaterales o elmismo gobierno, porque ambos han demostrado amenudo no ser de confianza

EL PROGRAMA NORUEGO PARA PUEBLOS INDÍGENAS 15

Integración de políticas, educación pública y sostenibilidad en NoruegaEl PNPI ha abordado adecuadamente la mayoría de losproblemas inherentes a la gestión de la ayuda externaen apoyo de las prioridades de los pueblos indígenas.El Gobierno noruego, a la par que claramente tienecomo objetivo de su ayuda externa a los pueblos indí-genas a través del PNPI, también ha apoyado a losmismos directamente en países de la región donde noactúa el PNPI, e indirectamente mediante financiaciónde las organizaciones multilaterales.

Esto, sin embargo, no forma parte de una línea deacción general para emplazar los asuntos indígenas enel cauce principal de la programación global noruega,ni tampoco emana de una perspectiva estratégica. Elpropio PNPI, por ejemplo, no ha tratado deliberada-mente el problema de la financiación de las organiza-ciones indígenas y las organizaciones de apoyo noindígenas; financia ambos tipos en el Brasil, pero seconcentra en las organizaciones indígenas de Guate-mala y Perú.

En general, dado que se concentra casi exclusivamenteen la gestión de sus proyectos en América Latina, elprograma se ha integrado malamente en el grupo depolíticas de ayuda de Noruega. A pesar de su riquezade información y experiencia, no ha contribuido

mucho a la educación pública sobre temas indígenas.La limitada visibilidad del programa en Noruega y ladebilidad de sus vínculos con los grupos gubernamen-tales y no gubernamentales participantes en cuestionesindígenas de Noruega -las organizaciones sámis (lapo-nas), por ejemplo- han reducido su impacto en el paísy podrían afectar a su sostenibilidad política.

Finalmente, mientras se corrían riesgos significativosal apoyar la consolidación institucional de la organiza-ciones indígenas e iniciativas dirigidas por pueblosindígenas, se abandonaban proyectos de desarrolloeconómico, decisivos para la supervivencia a largoplazo. Para hacer frente a los desafíos planteados y edificarsobre los éxitos del programa, procede realizar cam-bios. Asegurando que el programa de ayuda noruegocontinúe manifestando una postura pro-indígena ygarantice continuidad a través de inevitables cambiosde personal, se precisa una orientación de políticasmás explícita, mejor priorización de las mismas, y unengranaje más estrecho con otros componentes del tra-bajo indígena de Noruega. Una imagen mejor definiday prioridades más claras facilitarían también su pro-moción en América Latina. La experiencia de otrosdonantes, descrita más adelante en este Informe,podría ser útil a este respecto.

16 EL PROGRAMA NORUEGO PARA PUEBLOS INDÍGENAS

ENFOQUES ALTERNATIVOS 17

Enfoques alternativos

Ningún programa de ayuda exterior puede tener rele-vancia en las Américas si no se ocupa de los asuntosindígenas. De hecho, la mayoría de los países donantesfinancian proyectos y programas cuyo objetivo es apo-yar la labor de los pueblos indígenas. Tres de ellossobresalen por su carácter innovador e impacto poten-cial: la política dedicada de Dinamarca; la perspectivaa largo plazo de las ONG holandesas; y el peso masivodel Banco Mundial y el Banco Interamericano deDesarrollo.

DinamarcaLa política actual de Dinamarca está basada en unaformal "Estrategia de Apoyo Danés a los Pueblos Indí-genas", elaborada en 1994 en respuesta a la demandadel Parlamento danés de "presentar (...) una estrategiageneral para aumentar y efectivizar la asistenciadanesa a los pueblos indígenas del mundo". La estrate-gia consta de dos componentes principales: líneas deacción a nivel multilateral y bilateral; y apoyo a pro-yectos a través de la Agencia Danesa de Cooperaciónal Desarrollo (DANIDA) en países de programa, asícomo por mediación de ONG nacionales e internacio-nales en programas de tipo general. Además, el Minis-terio de Asuntos Exteriores se compromete a evaluarregularmente la estrategia, habiendo organizado semi-narios donde se estudian sus diversos componentes yse discuten asuntos indígenas.

El apoyo a los pueblos indígenas está integrado concarácter transversal en el conjunto de la ayuda, lasrelaciones exteriores y las políticas ambientales inter-nacionales. Sin embargo, mientras que los objetivosprevistos para gastos han sido definidos, ni personal nifondos han sido específicamente dedicados a estascuestiones. En el caso de la asistencia bilateral, porejemplo, el objetivo es invertir el 5 por 100 de losrecursos en proyectos relacionados con derechoshumanos, de los cuales los temas indígenas son uncomponente. Además, la mayor parte de la ayuda apaíses de programa tales como Bolivia apoya a lospueblos indígenas, dada su importancia entre los seg-mentos más desfavorecidos de la población, inclusocuando los proyectos no están destinados específica-mente a ellos.

La declaración de estrategia es notable por su clarocompromiso para enfrentarse a la "marginación polí-tica" de los pueblos indígenas de todo el mundo. Apesar de su tono general, representa una actitud depolítica exterior notablemente comprensiva. A nivelnacional, la claridad y visibilidad del compromisogubernamental contribuye a la sostenibilidad política

de dicha estrategia y sirve de catalizador del diálogoentre los implicados en cuestiones indígenas en Dina-marca. Sobre el terreno, sin embargo, la estrategiaparece hacer poca distinción, ya sea en términos de laescala de proyectos apoyados -que es tan variada comolos asistidos por el PNPI- o del tipo de presencia, quevaría desde personal permanente en el lugar a visitasde control regulares, de acuerdo con las estrategias delas ONG socias, siendo éstas el único mecanismo paradistribución de ayuda de la estrategia.

Cita:

la claridad y visibilidad del compromiso guberna-mental contribuye a la sostenibilidad política dedicha estrategia y sirve de catalizador del diálogoentre los implicados en cuestiones indígenas enDinamarca

Países BajosDos de las cuatro ONG beneficiarias de la financiacióntroncal del Gobierno holandés -la Comisión Inter-Igle-sias para la Cooperación al Desarrollo (ICCO, organi-zación protestante) y NOVIB, una ONG secularmiembro de la familia Oxfam- han actuado entre lospueblos indígenas de América Latina. Aunque ICCOno tiene una política especial para los pueblos indíge-nas, los asuntos de está indole ocupan un lugar primor-dial en su labor y sus estrategias de país. Su trabajo seha destacado por su empeño en alentar a las contrapar-tes locales para que reflexionen sobre el programa,resuelvan problemas y definan prioridades. Por otraparte, ICCO ha establecido una relación con las orga-nizaciones con que colabora: si bien hay un períodomáximo de financiación de cuatro años, las organiza-ciones con una visión a largo plazo y gran capacidadinstitucional puedan contar con flujos de dinero paraperíodos más largos. Finalmente, ICCO ha logradocombinar organizaciones socias indígenas y no indíge-nas de una manera muy pragmática, rehuyendo opcio-nes drásticas de impacto a corto plazo a través deorganizaciones de apoyo profesionales, o el desarrolloinstitucional a largo plazo de las organizaciones indí-genas.

NOVIB también desarrolla una amplia labor entre lospueblos indígenas de Perú, Bolivia, Brasil y Vene-zuela, y ahora está lanzando un programa amazónico.Al igual que ICCO, NOVIB carece de una políticaconcreta para pueblos indígenas, pero se refiere a lasnecesidades de éstos en documentos de estrategia glo-bal, habiendo elaborado una programación específica

18 ENFOQUES ALTERNATIVOS

sobre asuntos indígenas. Tal vez en mayor grado queICCO, NOVIB se ha empeñado en implicar a organi-zaciones socias en el análisis del contexto nacional ytemas indígenas, y en desarrollar áreas de programa-ción esencial. Además, favorece financiación institu-cional antes que la de proyectos, así como ciclos detres a cinco años, opciones éstas que facilitan la laborde las contrapartes locales. Finalmente, el uso sistemá-tico de evaluaciones ha mejorado sumamente la cali-dad de su trabajo.

La experiencia de estas ONG holandesas es similar alcompromiso, tipo ONG, del PNPI con el desarrollo dela capacidad indígena, pero con mejoras importantes.Mientras que el apoyo a largo plazo ha sido una carac-terística común de la actividad del PNPI (aunque,sobre el papel, existan ciertas restricciones a la finan-ciación), ICCO y NOVIB muestran cómo el compro-miso a largo plazo puede ser institucionalizado paramayor beneficio todavía. Parte de esa institucionaliza-ción ha implicado de manera decisiva a las contrapar-tes en el diagnóstico y diseño del programa. Estosfactores podrían ser fuente de inspiración para el PNPIen el futuro.

El Banco Mundial y el Banco Interamericano de DesarrolloLos bancos multilaterales de desarrollo (BMD) son losagentes predominantes en la empresa del desarrollo.En 1996, el Banco Mundial prestó US$ 4.700 millonesa la América Latina y el Caribe, y el Banco Interameri-cano de Desarrollo contribuyó con otros US$ 6.700millones. Además, sus operaciones están sumamenteapalancadas, lo que significa que a su dinero se agregael que aportan los gobiernos mismos, doblándose elvalor de los proyectos apoyados. En años recientes, elpeso relativo de estos préstamos ha sido reducido porel flujo de inversiones privadas. Sin embargo, parainversiones en infraestructura crucial, los BMD siguensiendo, a menudo, la influencia externa más determi-nante en la prioridades y políticas de desarrollo nacio-nal, estando a veces implicados activamente en suformulación. Sus políticas respecto de los pueblosindígenas son, pues, directa o indirectamente, de lamayor importancia.

En 1982, el Banco Mundial aprobó una declaraciónoperacional sobre pueblos Tribales en ProyectosFinanciados por el Banco. Dicha declaración, no obs-tante, fue modificada luego de una controversiapública acerca de las consecuencias potencialmentedesastrosas para los pueblos indígenas del proyectoPolonoroeste, apoyado por el Banco, en la Amazoniabrasileña. El principio fundamental de la nueva polí-tica era que "el Banco no apoyará proyectos que, asabiendas, incluyan usurpación de territorios tradicio-

nales que estuvieran siendo utilizados u ocupados porpueblos tribales, a menos que se ofrezcan las garantíasadecuadas". En 1991, una nueva Directiva Operacionalamplió la definición de pueblos indígenas a fin de quepudiera aplicarse más fácilmente a minorías étnicas yculturales de África y Asia. El objetivo de la política-el alivio de los impactos adversos- fue tambiénampliado para asegurar que la población indígena sebeneficie del desarrollo. La Directiva expone que "elobjetivo (...) es asegurar que los pueblos indígenas nosufran efectos adversos durante el proceso de desarro-llo, particularmente de proyectos financiados por elBanco, y que obtengan beneficios económicos y socia-les culturalmente compatibles".

Aunque los evaluadores internos y los críticos exter-nos del Banco han señalado el amplio abanico de fra-casos, la entidad, en la práctica, ha sido una fuerzapositiva, que va aumentando con el tiempo. Con todo,ha actuado con más energía cuando se encuentra bajopresión. La Directiva Operacional de 1991 está siendoahora reformulada de acuerdo con la "política de sal-vaguarda" del Banco, y se están organizando reunio-nes consultivas bastante extensas. Sin embargo, la"corriente principal" de los asuntos indígenas siguesiendo, en el mejor de los casos, desigual.

Cita

"el Banco no apoyará proyectos que, a sabiendas,incluyan usurpación de territorios tradicionales queestuvieran siendo utilizados u ocupados por pueblostribales, a menos que se ofrezcan las garantíasadecuadas"

Desde mediados de los años 80, el Banco Interameri-cano de Desarrollo (BID) ha trazado líneas directricesde programación, para y con los pueblos indígenas,para uso del Comité de Gestión Ambiental. Aunque sutenor es similar a la Directiva Operacional del BancoMundial, las líneas directrices carecen de rango for-mal, ya que no han sido aprobadas por el Consejo deAdministración (Directorio) del Banco. No obstante,en 1992, dio un paso decisivo para crear medios deapoyo a largo plazo para iniciativas de desarrollo indí-gena, estableciendo el Fondo de los Pueblos Indígenas,cuya estructura de gobierno incluye organizacionesindígenas, a la vez que gobiernos nacionales. El Fondopretende crear una dotación de US$ 100 millones paraser administrada por el BID, de la cual ya se han pro-metido alrededor de 26 millones. Si bien esta iniciativapodría desempeñar un papel significativo en mejorar lasituación de los pueblos indigenas, las tensiones queya han empezado a surgir en las ONG y los gobiernosapuntan a significativas dificultades potenciales.

ENFOQUES ALTERNATIVOS 19

En conjunto, los canales multilaterales no son unaalternativa a fuentes más pequeñas de financiación.Los programas pequeños son todo lo que los BMD noson: personalizados, ágiles, flexibles y, a menudo, másfiables a lo largo del tiempo. Si bien es alentador quelos BMD propongan ahora ofrecer asistencia directa acolectivos indígenas, este enfoque es reciente y, en sumayor parte, no ha sido puesto a prueba. Para tener unimpacto significativo y positivo en la existencia y eltrabajo de los pueblos indígenas, los grandes financia-dores también necesitan programas más pequeños,

bien nacionales, donde haya capacidad, o internacio-nales, como el PNPI, a fin de llegar a las organizacio-nes y gentes que nutren los proyectos en susvulnerables fases iniciales.

Cita:

Los programas pequeños son todo lo que los BMDno son: personalizados, ágiles, flexibles y, a menudo,más fiables a lo largo del tiempo

20 ENFOQUES ALTERNATIVOS

PROPUESTA DE ENFOQUE INTEGRADO 21

Propuesta de enfoque integrado

Sobre la base de la evaluación del PNPI y el estudio deprogramas y organizaciones alternativos, el equipoevaluador ha confeccionado un modelo para tratar lasdebilidades principales del PNPI y ponerle en condi-

ciones de obtener ventaja de las oportunidades que sepresentan. El cuadro que sigue identifica cinco áreasde acción, las instituciones responsables de su ejecu-ción y los requisitos básicos para su puesta en práctica.

Propuesta de enfoque integrado

1. Declaración de PolíticaEn el modelo propuesto, y partiendo de la experienciade Dinamarca, el Ministerio de Asuntos Exteriores deNoruega y NORAD son responsables conjuntamentedel desarrollo de una declaración de política que iden-tifica los parámetros básicos de una nueva política glo-bal noruega para los pueblos indígenas. A fin deconseguir la máxima sostenibilidad política, la orienta-ción necesita ser respaldada por la Asamblea Nacionaly el Parlamento Sámi (organismo de gobierno sectorialpara la población indígena de Noruega).

2. Política MultilateralEl Ministerio de Asuntos Exteriores manifestará supostura respecto de los asuntos indígenas en forosmultilaterales, incluyendo el Grupo de Trabajo paraCréditos a la Exportación y Garantías de Crédito de la

Organización de Cooperación y Desarrollo Económico(OCDE), así como en agencias de ayuda multilateralsobre la base de la declaración de política general dis-cutida más arriba.

3. Comunicación/EducaciónSe establecerá una mesa redonda nacional sobre asun-tos indígenas para discutir la situación de los pueblosindígenas en el mundo y para ocuparse de las activida-des públicas y no gubernamentales de Noruega en esteámbito. Una secretaría organizará una junta generalanual, así como reuniones regulares de discusión de lapolítica y sesiones públicas y especializadas de infor-mación; también servirá como agencia distribuidora deinformación sobre las organizaciones y proyectosnoruegos en este campo. El organismo ejecutivo delPNPI -actualmente FAFO- podría ser responsable de

Declaración dePolítica

PolíticaMultilateral

Comunicación/Educación

Realización del Programa

Proactiva Reactiva

MAE1/NORAD

1. Real Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega

MAE PNPIAgencia ejecutiva

NORAD MAE/NORAD

Parlamento

ParlamentoSámi

Naciones Unidas

BMD

Mesa Redonda: SámisONGParlamentoAcadémicos

Consulta nacional paradiscutir/ evaluar la orientación de la política y surealización

NPIP

Junta Consultiva

Fondos dedicados garantizados por tres años

Mandato de tres añosrelacionadoestrechamante con la orientaciónde la políticadel Gobierno

ONGBilateral

Fondodedicado

22 PROPUESTA DE ENFOQUE INTEGRADO

estas actividades que podrían satisfacer la dimensiónde educación pública de su mandato.

4. Realización Proactiva del ProgramaLa realización eficaz del programa es la principal ven-taja relativa del PNPI. Noruega es el único país delmundo que dispone de una estructura administrativaespecial, un personal y un presupuesto de ayuda dedi-cado al apoyo a los pueblos indígenas de los países endesarrollo. Ello aumenta la posibilidad de que los pla-nes estratégicos sean realizados. En el marco pro-puesto, el PNPI se convierte en el canal principal paraejecutar la política del Gobierno en este campo. A finde facilitar su tarea y aumentar la fiabilidad y perspec-tiva a más largo plazo del programa, los fondos dedi-cados se garantizarán por períodos de tres años,estrechamente ligados a un mandato específico y unaestrategia para cada período.

Cita:

Noruega es el único país del mundo que dispone deuna estructura administrativa especial, un personal yun presupuesto de ayuda dedicado al apoyo a lospueblos indígenas de los países en desarrollo

5. Realización Reactiva del ProgramaComo en la mayoría de los países industrializados, lasorganizaciones voluntarias de Noruega ofrecen uncanal atractivo para poner en práctica una amplia polí-tica dirigida a los pueblos indígenas. Este enfoque-que responde a ideas de proyecto presentadas primeropor ONG- ofrece flexibilidad, brindando posibilidadde compromiso en países no incluidos inicialmente,así como en áreas que no hayan sido previstas en elplan estratégico del PNPI. Además, el Gobierno pro-mueve el programa en los países en desarrollo, infor-mando a las ONG locales del interés de Noruega enapoyar proyectos que se correspondan con su estrate-gia -y la de los pueblos indígenas- para con la autode-terminación.

Como el principal instrumento ejecutivo, el PNPI es eleje de este modelo. Como lo demuestra el ejemplodanés, la adopción de una declaración general deapoyo a los pueblos indígenas asegura la sostenibili-dad política del programa de ayuda y se centra en ladiscusión nacional sobre el asunto. Asimismo, ofreceun punto de convergencia de políticas, programas yproyectos que se ocupan de la cuestión. Partiendo delmodelo danés, el patrón sugerido aquí va más allá,complementando y apuntalando la labor especializadaque actualmente lleva a cabo el PNPI.

CONCLUSIÓN 23

Conclusión

A menudo se hallan referencias a la autodeterminaciónde los pueblos indígenas en la documentación demuchos programas de ayuda. La intención es contri-buir a generar capacidad sin restringir las formas enque esa capacidad pueda utilizarse. En el pasado, sinembargo, la ayuda estaba frecuentemente ligada:ligada a la obtención de bienes y servicios en los paí-ses donantes, desde luego; pero lo que es más impor-tante: ligada también a modelos, valores y preceptosde política diseñados en el Norte y típicamente aplica-dos por personal -nacional o extranjero- formado tam-bién en el Norte.

Cita:

En el pasado, la ayuda estaba frecuentemente ligada:ligada a la obtención de bienes y servicios en lospaíses donantes, ligada también a modelos, valores ypreceptos de política diseñados en el Norte y típica-mente aplicados por personal -nacional o extranjero-formado también en el Norte

Durante decenios de esa ayuda al desarrollo, se ignora-ron grandes segmentos de la sociedad. Y lo que es

peor todavía: aumentó su empobrecimiento y aliena-ción. Para los pueblos indígenas de las Américas,siglos de opresión desbarataron sus sociedades, destru-yeron su cultura, arrasaron sus bosques, contaminaronsus ríos, mataron a sus hijos y pisotearon su orgullo.Aunque ha habido períodos de resistencia, sólo en lasúltimas décadas se ha venido desarrollando unaextensa organización social y política, que ha dadonueva prominencia a los pueblos indígenas y sus pun-tos de vista. Desde entonces, los pueblos indígenashablan por derecho propio, negándose cada vez más aquedar relegados a desempeñar papeles definidos porextraños, incluyendo entre éstos a quienes vienen aayudarlos.

Este orgullo recién descubierto pone a prueba el com-promiso con la autodeterminación indígena de los quevienen de fuera. La ayuda externa a los pueblos indí-genas debe reconocer a éstos como socios de plenoderecho. Y más incitante todavía: la ayuda debe sertambién un "cheque en blanco" político, un compro-miso con los pueblos como fin en sí mismos, sujetosde su propio desarrollo, creadores de su propio futuro.Hoy día, la ayuda a los pueblos indígenas sólo puedeser una inversión en su libertad.

24 CONCLUSIÓN

ANEXO A: RESUMEN EJECUTIVO DE LA EVALUACIÓN 25

Anexo A: Resumen Ejecutivo de la Evaluación

Instituto Norte-Sur, Evaluación del Programa Noruegopara Pueblos Indígenas, Informe de Evaluación 8.98,Real Ministerio de Asuntos Exteriores, Oslo, 1998.

Mensaje PrincipalEstimamos que el Programa Noruego para PueblosIndígenas (PNPI), un programa de NORAD, dirigidopor el Instituto Noruego de Ciencias Sociales Aplica-das (FAFO), ha sido un apoyo importante para la laborde las organizaciones indígenas y pro-indígenas deAmérica Latina. Salvo tres, hemos visitado a todas lascontrapartes del programa en Brasil, Guatemala yPerú, y discutido su valoración de la relevancia y efec-tividad del programa en satisfacer sus necesidades.Aun quedando lugar para mejoras, el mensaje generalera que el programa es sensible, de confianza y, enalgunos casos, decisivo para el progreso de los asuntosde los pueblos indígenas de la región.

También estudiamos el ambiente político y administra-tivo del programa en Noruega, incluyendo la relaciónentre el PNPI, NORAD, el Ministerio de AsuntosExteriores y otras organizaciones de la nación -inclu-yendo los sámis- que están trabajando con pueblosindígenas en el extranjero. Observamos al respecto queel Gobierno no ha apoyado adecuadamente el mandatodel programa o su administracion por FAFO. La discu-sión en torno a los contratos y la esfera de acción delprograma han supuesto, en el curso del largo período,que el programa ha carecido de dirección estratégica,tanto por parte de NORAD como de FAFO. Si bien suadministración cotidiana ha sido competente, el éxitodel programa se debe, sobre todo, a la labor de su per-sonal y, ocasionalmente, a su Consejo Asesor.

Nuestras recomendaciones, por lo tanto, se dividen entres grupos. A nivel de sistema, proponemos una seriede instituciones y decisiones de política que mejorenla coherencia estratégica de toda la labor que Noruegaviene desempeñando en apoyo de los pueblos indíge-nas. A nivel de sede organizativa del programa, reco-mendamos formas en las que el programa pueda serencauzado bajo el "paraguas" de un compromiso polí-tico y una dirección estratégica más firmes, por laagencia ejecutora del programa y por NORAD, parti-cularmente en la reorganización del Consejo Asesor enuna Junta Consultiva. A nivel de programa, hacemosmás sugerencias para mejorar las operaciones decampo, y más sustantivamente, extender la labor decomunicación del programa en Noruega.

Descripción del ProgramaEl Programa Noruego para Pueblos Indígenas (PNPI)es un programa gubernamental de la Agencia Noruega

de Cooperación para el Desarrollo (NORAD) desde1983 (y, en una forma diferente, del Ministerio deAsuntos Exteriores desde 1980). A partir de 1991, elprograma ha sido administrado por un organismoexterno, el Instituto de Ciencias Sociales Aplicadas(FAFO), y desde allí continúa ofreciendo apoyo finan-ciero a organizaciones indígenas y pro-indígenas decinco países de América Latina: Chile, Perú, Guate-mala, Brasil y Paraguay.

El mandato del programa es "fortalecer la capacidad yhabilidad de los pueblos indígenas para conformar ycontrolar su propio desarrollo dado el presente con-texto de cambio socioeconómico". Con esta finalidad,se ofrece apoyo técnico y financiero para proyectos enmateria de derechos y salud, cultura y educación,capacitación institucional y desarrollo de redes de con-tactos. En 1998, el presupuesto era de NOK 20 millo-nes (USD 2,6 millones) para 40 proyectos en cincopaíses, administrado por dos miembros del personalprofesional y respaldado por los servicios de gestión ycontabilidad de FAFO.

En el curso del historial del programa, dentro deNORAD o de FAFO, nunca se ha efectuado una eva-luación del éxito en cumplir su mandato (aunque algu-nos proeyctos inviduales hayan sido evaluados). Lapresente evaluación se encargó en 1998, cuando elcontrato con FAFO estaba listo para ser renovado.

Términos de Referencia y MétodosEsta evaluación se concentra en la gestión del pro-grama desde que FAFO asumió su dirección. No obs-tante, los esfuerzos de los pueblos indígenas recibenapoyo desde varios sectores del Gobierno (básica-mente, a través del Ministerio de Asuntos Exteriores yNORAD, su agencia de cooperación, e indirectamentemediante el apoyo a las ONG noruegas que tambiénactúan en este campo), lo cual suscita interrogantessobre la coordinación, relevancia y estrategia del con-junto, y no sólo en el marco de la administración delPNPI por FAFO. Por consiguiente, la evaluación hasido diseñada para abarcar una serie de cuestiones queayuden al Gobierno noruego a seguir adelante.

Entre las principales cuestiones planteadas en los Tér-minos de Referencia iniciales presentados por elMinisterio noruego son primordiales: 1. ¿En qué medida es relevante el PNPI (y el apoyo

noruego en conjunto) para las necesidades clara-mente expresadas por los pueblos indígenas deAmérica Latina? ¿Para la propia política deNoruega?

26 ANEXO A: RESUMEN EJECUTIVO DE LA EVALUACIÓN

2. ¿En qué grado es efectiva la programación actualdel PNPI (y otras noruegas) en términos depolítica (dirección de conjunto), estrategia(ejecución de planes) y gestión (administración)?

3. ¿Que direcciones futuras debieran recomendarseen términos otra vez de política, estrategia ygestión del PNPI? ¿De otros programas? ¿DeberíaNoruega continuar su curso actual?

En el mismo centro de la evaluación, por consiguiente,está la gestión del Programa Noruego para PueblosIndígenas por parte de FAFO, tanto en Noruega comoen América Latina. No obstante, si bien la evaluaciónha llevado a cabo una investigación de fuentes prima-rias para valorar la labor del PNPI, no ha realizado unaevaluación en profundidad del éxito de los proyectosindividuales y de las organizaciones apoyadas por elprograma. En el presente Informe, nuestra atención selimita al sistema, la sede organizativa y los niveles delprograma, evitando, por tanto, valoraciones específi-cas a nivel de proyecto.

La realización de la evaluación suponía siete etapasbásicas:

1. Se constituyó un grupo de diez profesionales(antropólogos, expertos en ciencias políticas yespecialistas en organización) con objeto de llevara cabo la investigación y asesorar en materia demetodología y hallazgos.

2. Se encargaron cinco trabajos de antecedentes paraofrecer al equipo una base compartida de infor-mación sobre los temas centrales de la evaluación(estos trabajos forman parte ahora del Informe ysus apéndices).

3. Todo el equipo, asesores incluidos, se trasladó aOttawa para celebrar una reunión a puerta cerradade cinco días, en enero de 1998. El principal obje-tivo de dicha reunión era llegar a un enten-dimiento básico compartido de la situación de lospueblos indígenas de América Latina y unametodología común de recolección de datos.

4. El trabajo de campo en América Latina se desa-rrolló por un período de un mes, de enero afebrero de 1998, sobre la base de la labor previaefectuada en Noruega y los Estados Unidos.

5. El equipo completo regresó a Ottawa para cele-brar una reunión a puerta cerrada de una semana,con el fin de compartir, sopesar y consolidar lainformación recogida.

6. Posteriormente, se hicieron visitas a las agenciasmultilaterales de Washington y, después del se-gundo taller de trabajo del equipo, viajes aNoruega, Dinamarca y los Países Bajos, en marzode 1998, para recoger más información sobre evi-dentes alternativas al programa noruego.

7. Las conclusiones del Informe fueron discutidas enuna mesa redonda celebrada en Oslo, en marzo de1998, y un borrador del Informe circuló por ungrupo de referencia de personas interesadas deNoruega (incluyendo un universitario especialistaen América Latina, un representante de la comu-nidad académica sámi y miembros de FAFO,NORAD y el Ministerio de Asuntos Exteriores).Una segunda mesa redonda, celebrada en abril de1998, revisó el borrador escrito y discutió susresultados. Este Informe final incorpora cambiosacordados que se discutieron en dicha reunión.

Hallazgos principalesNuestro Informe presenta esquemáticamente una seriede aspectos fuertes y débiles del programa y del sis-tema en que trabaja el PNPI, llamando la atenciónsobre alternativas adoptadas por otras organizaciones.En este capítulo final, aquí resumido, estas apreciacio-nes figuran en una lista de resultados prioritarios yrecomendaciones fundamentales.

La Estrategia Noruega El mensaje más importante es que la labor oficial deNoruega para y con los pueblos indígenas ha demos-trado una notable empatía con respecto a éstos, ungrado de sensibilidad más cercano al de las ONG pro-gresistas que al de la mayoría de las agencias bilatera-les y multilaterales. Sin embargo, la ausencia de unaestrategia en toda esta actividad -incluyendo el PNPI,pero también otros programas gubernamentales y nogubernamentales- le priva a Noruega de mayor cohe-rencia, eficacia y visibilidad.

I. FORTALEZA: Trabajo importante y progresista.Noruega ya apoya un amplio abanico de activi-dades a través de canales bilaterales, multilate-rales, ONG y el PNPI. Estas actividades, progre-sistas en su enfoque, han ganado para Noruegauna buena reputación en los países donde se real-iza el trabajo.


A. RECOMENDACIÓN: Continuar la labor conlos pueblos indígenas.

II. PROBLEMA: Mala coordinación. La ampliagama de actividades apoyadas por Noruega noestá enmarcada dentro de una visión coordinada yunificada, ni son asunto de comunicaciónsistemática entre los agentes.

A. RECOMENDACIÓN: Preparar unaDeclaración de Política para todo el aparatogubernamental que guíe las actividades rela-cionadas con el apoyo multilateral, bilateral yde las ONG a las cuestiones indígenas.

B. RECOMENDACIÓN: Establecer una MesaNacional de Apoyo a los Pueblos Indígenas.

III. Falta de Continuidad. El PNPI representa sólo unapequeña parte del apoyo noruego a los pueblosindígenas, ya que el resto de los fondos son cana-lizados a través del apoyo a las iniciativas de lasONG. Tales procedimientos ofrecen poca garantíade continuidad en la actuación.

A. RECOMENDACIÓN: Proveer financiaciónespecial para programación indígena.

B. RECOMENDACIÓN: Prepararse para usarprogramas multilaterales y bilaterales, asícomo los canales de las ONG, para poner enpráctica las políticas.

C. RECOMENDACIÓN: Con respecto a Reali-zación de Proyecto, a diferencia de Labor deDesarrollo de Política, hacer hincapié en elPNPI y los canales de las ONG.

IV. PROBLEMA: Visibilidad. Finalmente, la visibili-dad de estas actividades es reducida. La toma deconciencia pública, el respaldo y, por lo tanto, lasostenibilidad política del apoyo noruego a lospueblos indígenas, no están, de ninguna manera,garantizados.

A. RECOMENDACIÓN: Pedir que el Parla-

mento respalde públicamente la Declaraciónde Estrategia en Apoyo de los Pueblos Indíge-nas.

B. RECOMENDACIÓN: Promover el papeleducativo del PNPI mediante contribucionesadicionales a su función comunicativa.

La Sede OrganizativaEl éxito del PNPI se debe en parte a la acogida querecibe como programa exterior, la flexibilidad permi-tida dentro de FAFO, la competencia administrativaaportada por FAFO y la calidad del personal reclutadopara gestionar el programa.

I. FORTALEZA: Independencia Política y Buro-crática. El beneficio principal de la sede actual ydel modelo de gestión exterior en general, es queel programa ha sido protegido de presiones políti-cas y cargas administrativas. Esta protección le hapermitido ser flexible, sensible y ágil en su trabajode campo.

II. FORTALEZA: Simplicidad y Eficiencia Adminis-trativas. La administración del programa por partede FAFO en términos de información, contabi-lidad y procedimientos es eficaz y no burocrática.

A. RECOMENDACIÓN: Retener el modelo degestión exterior del programa.

III. FORTALEZA: Personal competente. FAFO haconservado también un personal altamente cualifi-cado y un articulado y competente Consejo Ase-sor. Esta especialización es importante porquehemos encontrado que el conocimiento profundo,especializado y continuamente verificado delpaisaje indígena es decisivo para el éxito del pro-grama.

Los funcionarios del PNPI han demostrado clara-mente que tienen la competencia requerida, conalgunas mejoras necesarias (ver las recomenda-ciones para el programa resumidas más abajo),particularmente respecto de su competencia enasuntos de comunicación.

Sin embargo, los actuales niveles de personal soninsuficientes, no sólo para asegurar la puesta enpráctica de la dimensión de educación pública delmandato del PNPI, sino también para proveerapropiada administración del ciclo de proyectos yel control de los mismos.

A. RECOMENDACIÓN: Aumentar el número defuncionarios en una o, problamente, dos per-sonas, dependiendo de la magnitud del es-fuerzo realizado en materia de educaciónpública.


IV. PROBLEMA: Débil Programación Estratégica.La política de no intervención de FAFO es par-cialmente responsable de la débil planificaciónestratégica del conjunto y la falta de coherenciaprogramática del PNPI.

A. RECOMENDACIÓN: Mejorar la competen-cia y las cualidades claves de la organización.

B. RECOMENDACIÓN: Emprender un Plan deDesarrollo.

C. RECOMENDACIÓN: Fortalecer el ConsejoAsesor.

D. RECOMENDACIÓN: Revisar el compromisode NORAD.

V. PROBLEMA: Pobre Historial de EducaciónPública e Información en Noruega. En Noruega,el mandato de educación pública e información noha sido realizado. En el pasado, los impedimentospara la acción eran comprensibles; los planesactuales, sin embargo, no son suficientes para lle-var adelante el mandato.

A. RECOMENDACIÓN: Desarrollar unaEstrategia Informativa.

B. RECOMENDACIÓN: Aumentar la Investi-gación.

Estas debilidades solas no justifican el traslado delprograma si las reformas son llevadas a cabo. No obs-tante, la opción de otra sede necesitaría tomar encuenta las ventajas del actual modelo.

El ProgramaNuestro análisis del programa en Perú, Guatemala yBrasil muestra que éste ha sido, en gran parte, rele-vante para las necesidades de los pueblos indígenas yha tenido un impacto significativo. Las mejoras parafortalecer la trayectoria del programa implicaríanmayor coherencia estratégica en regiones y temas, unarevisión del ciclo de contratos, sistemas para contra-rrestar una excesiva personalización, comunicacionesmás consecuentes y empleo más frecuente de las eva-luaciones.

El PNPI, como programa específico, con personal yfondos específicos, ha tenido un impacto significativo

en los países donde se financiaron proyectos. El pro-grama, pues, ha demostrado ser eficaz y relevantedesde el punto de vista de la capacidad de los pueblosindígenas para dirigir su propio futuro.

I. FORTALEZA: Efectividad y Relevancia sobre elTerreno. Haciendo advertencia de que los resulta-dos más relevantes e importantes son, a menudo,los más difíciles de alcanzar, observamos, noobstante, ejemplos de empleo efectivo de losrecursos del programa en muchas áreas y en todoslos países.

II. FORTALEZA: Relación Costo-Eficacia y Ven-taja Relativa. Si bien no hemos podido comentarla relación costo-eficacia del programa en un sen-tido contable (más allá de observar que el presu-puesto y los sistemas financieros están en regla),encontramos que la naturaleza del programa tieneespeciales beneficios de costo-eficacia. Comopequeño financiador de organizaciones indígenasgrandes y pequeñas, el PNPI ha actuado como unapalanca para levantar nuevos fondos, un recursocomplementario de financiación en períodos conotra financiación externa, y una fuente especial deprovisión de fondos para pequeñas organizacionesincapaces de acceder a otros recursos.

Sin embargo, así como el programa ha logrado éxitosnotables, también ha luchado con dificultades estraté-gicas y operacionales.

I. PROBLEMA: Coherencia País-Opción. Lasopciones de países elegibles para el programa y ladivisión de proyectos y presupuestos entre lospaíses dentro del programa, no están basadas enuna valoración de las necesidades indígenas o losasuntos a tratar en la región. Las restricciones deNORAD con respecto a países elegibles y lasopciones del PNPI en cuanto a distribución deproyectos no parecen estar suficientemente respal-dadas.

Los países elegidos y las opciones de expansiónfutura precisan revisión. Hemos examinado posi-bles alternativas de selección de países en Amé-rica Latina. Nuestra recomendación es que lasdecisiones de expansión en el continente (o enotras regiones del mundo) deberían tomar en con-sideración los siguientes elementos:

A. RECOMENDACIÓN: Desarrollar un PerfilContinental.


B. RECOMENDACIÓN: Emprender un Pro-grama en la Tierras Altas y Bajas antes queotra Expansión.

C. RECOMENDACIÓN. Considerar nuevasregiones.

D. RECOMENDACIÓN: Revisar la decisión dedejar Chile.

II. PROBLEMA: Enfoque Temático y de Areas Cen-trales. La decisión de limitar proyectos quegeneren ingresos, y el enfoque (en gran parteignorado) sobre tres áreas centrales de finan-ciación, indica carencia de planificaciónestratégica tanto por parte de FAFO como deNORAD, así como falta de sensibilidad conrespecto a las necesidades de la región.

A. RECOMENDACIÓN: Fijar un ObjetivoAmplio (Campo de Actividad o Empuje oEnfoque u Orientación General): Fortale-cimiento Institucional y de Capacidad.

B. RECOMENDACIÓN: Mantener Flexibili-dad. Seguir considerando las organizacionesindígenas y pro-indígenas.

C. RECOMENDACIÓN: Incluir Proyectos Gene-radores de Ingresos.

III. PROBLEMA: Ciclo de financiación: El PNPI estáconsiderado como una fuente de apoyo fiable pormuchas e importantes organizaciones indígenas yno indígenas de América Latina. Sin embargo, lamayoría de las organizaciones encuentra dificul-tad en actuar eficazmente en el ciclo de un año, unmodelo que es inusual entre otras organizacionesdonantes que trabajan con organizaciones indíge-nas.

A. RECOMENDACIÓN: Alargar el Ciclo deFinanciación.

B. RECOMENDACIÓN: Remodelar el Presu-puesto para Permitir Riesgos.

IV. PROBLEMA: Personalización. La estrictadivisión del trabajo entre coordinadores significaque hay peligro de personalizar en exceso el pro-

grama, haciendo a las contrapartes potencialmentevulnerables a decisiones personales, más bien queorganizacionales, sobre financiación. Es precisotomar medidas para establecer una relación insti-tucional con las contrapartes, además de la per-sonal.

A. RECOMENDACIÓN: Crear un sistema deAdministración que limite los Peligros de laPersonalización.

V. PROBLEMA: Evaluaciones de Campo. Estima-mos también que el uso infrecuente de evalua-ciones independientes de los proyectos es unproblema: como peligro para aquellas organiza-ciones cuya financiación puede ser reducidadebido a malentendidos personales con los coor-dinadores y, a la vez, como medio para ayudar alas organizaciones a mejor su labor.

A. RECOMENDACIÓN: Planificar Evalua-ciones más Regulares.

VI. PROBLEMA: Comunicación de Campo y Trans-parencia. La investigación también ha encontradoque la comunicación (en forma de procedimientosmás formales y correspondencia más regular)necesita ser mejorada para que el programa puedaactuar con mayor transparencia.

A. RECOMENDACIÓN: Emitir un DiagnósticoParticipativo.

B. RECOMENDACIÓN: Fijar Líneas Direc-trices de Comunicación.

C. RECOMENDACIÓN: Cumplir Garantías deTransparencia.

D. RECOMENDACIÓN: Efectuar una Revisiónde Financiación Pro-Activa.

Medidas RecomendadasPartiendo de estas recomendaciones, sugerimos queNORAD y el Ministerio de Asuntos Exteriores haganpública esta evaluación, como una base para la discu-sión de una nueva estrategia. Las organizaciones indi-genas, que han sido la piedra angular de lainformación de este trabajo, deberían incluirse en ladifusión y discusión. Asimismo, sugerimos que lasdiscusiones sobre lecciones aprendidas en el ámbito


del programa sean difundidas a otras ONG y progra-mas bilaterales y multilaterales que trabajen conpoblaciones indígenas, de manera que puedan compar-tir la experiencia de Noruega e inicien nuevas conver-saciones sobre su propia labor. Finalmente,

recomendamos que, en las negociaciones de acuerdos,se tomen en consideración las mejoras necesariasidentificadas y que se firmen contratos por un mínimode tres años.

ANEXO B: REFERENCIAS SELECCIONADAS 31

ANEXO B: REFERENCIAS SELECCIONADAS

Branteberg, Terje, y Janne Hansen y Henry Minde(eds.), Becoming Visible: Indigenous Politics and Self-Government, Tromsø: Universidad de Tromsø, Centrode Estudios Sámis, 1995.

De Kadt, Emanuel y Domingos Armani, PauloRoberto Lopes, Ian William Mac Arthur, Dorine Plan-tenga, Sebstiao Soares, Monique van Wortel y NickPeacock, NGOs and Institutional Development: TheDucht Co-financing Programme in Brazil, La Haya:DGIS/Bilande, Icco & Novib, 1997.

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32 ANEXO B: REFERENCIAS SELECCIONADAS

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Utviklingsfondet (Fondo para el Desarrollo), InformeAnual, Oslo: Utviklingsfondet, 1996.

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Invirtiendo en el futuro Lecciones de Noruega sobre ayuda ... · como objeto transmitir esas...

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