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EstudiosEconómicos

DEC

Serie de investigación

2 - 2018

Junio de 2018

Carolina Alas de Franco Luz María Serpas de Portillo

José Andrés Oliva

Diagnóstico del sistema tributario salvadoreño

ISSN 2077-9534

Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social FUSADES

Una publicación del Departamento de Estudios Económicos • DEC

Junio de 2018

Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro

La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación deberá solicitarse a FUSADES

La investigación para esta publicación concluyó en mayo de 2018.

Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica

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Serie de investigación

2 - 2018

Junio de 2018

Carolina Alas de Franco Luz María Serpas de Portillo

José Andrés Oliva

Diagnóstico del sistema tributario salvadoreño

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Índice

Introducción .......................................................................................................................................................... 1

I. Importancia y características de un buen sistema tributario ............................................................... 3

II. Etapas de la política tributaria en El Salvador ............................................................................................ 5

II.1 Antes de 1989: economía monoexportadora y modelo de sustitución de

importaciones ......................................................................................................................................... 5

II.2 1989-1995: simplificación del sistema tributario y apertura de la economía .................. 6

II.3 1996-1999: medidas para aumentar la eficiencia y facilitar la tributación y avance

en la apertura de la economía ........................................................................................................... 7

II.4 2000-2008: se continuó con la facilitación de la tributación y

la apertura externa y se implementaron acciones para combatir la evasión;

también comienzan a introducirse nuevos impuestos ............................................................ 8

II.5 2009 a la fecha: hacia un sistema tributario más complejo con impuestos

distorsionadores ..................................................................................................................................... 12

III. Un sistema tributario con base en más impuestos .................................................................................. 23

IV. El Salvador: recaudación y carga tributaria y comparación con América Latina .......................... 24

IV.1 Evolución de la recaudación y carga tributaria de El Salvador .............................................. 24

IV.2 Carga tributaria, comparación con América Latina ................................................................... 28

IV.3 Alícuotas renta e IVA, comparación con América Latina .......................................................... 32

V. Los pilares de la recaudación, comparación con América Latina y países de la OCDE ............... 36

V.1 Estructura tributaria de El Salvador ................................................................................................. 36

V.2 Estruct2ura tributaria, comparación con América Latina ........................................................ 38

V.3 Estructura tributaria, comparación con países de la OCDE ..................................................... 40

VI. Evasión fiscal y gasto tributario ...................................................................................................................... 46

VI.1 Metodología para medir la evasión ................................................................................................. 48

VI.2 Evasión de IVA y renta ........................................................................................................................... 48

VI.3 Gasto tributario ....................................................................................................................................... 50

Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 2-2018Serie de investigación

VII. Eficiencia de la administración tributaria e impacto de la política fiscal sobre

la competitividad del país ................................................................................................................................. 56

VII.1 Eficiencia de la administración tributaria y resultado de las asignaciones

presupuestarias en la recaudación .................................................................................................. 56

VII.2 ¿Se ha hecho más fácil o más difícil el pago de impuestos en El Salvador? ..................... 60

VII.3 ¿Está incidiendo la situación fiscal en forma positiva o negativa sobre la

competitividad del país?, y comparación con Centroamérica ............................................... 62

VIII. Aportes a la recaudación por contribuyente; progresividad y regresividad de los

impuestos; evasión e informalidad ................................................................................................................ 67

VIII.1 Aportes a la recaudación por tamaño de contribuyente ......................................................... 67

VIII.2 Aportes a la recaudación del ISR por tipo de contribuyente y deciles ............................... 68

VIII.3 El Salvador: tasa tributaria empresarial y comparaciones internacionales ....................... 72

VIII.4 ¿Quiénes contribuyen más al IVA? ................................................................................................... 73

VIII.5 Medición de la progresividad/regresividad del ISR y del IVA y su capacidad

redistributiva ............................................................................................................................................ 76

VIII.6 Indicios de evasión de las personas jurídicas y naturales por la informalidad ................ 83

IX. Crecimiento y recaudación tributaria ........................................................................................................... 85

X. Conclusiones y recomendaciones ................................................................................................................. 87

Bibliografía .......................................................................................................................................................... 89

Anexos .......................................................................................................................................................... 91

Índice de cuadros1 El Salvador: impuestos vigentes durante 2000-2017 .............................................................................. 9

2 Productos, rentas y transacciones antes exentas que pasaron a ser gravadas con

impuestos ya existentes; y año en que se aumentaron las tasas impositivas ya existentes,

período 2000-2017 .............................................................................................................................................. 11

3 Algunos de los aumentos de tasas por servicios públicos y otros cargos, implementados

durante 2009-2017 .............................................................................................................................................. 15

4 Años en que se implementaron algunos aumentos de tasas por servicios públicos y

otros cargos, durante 2009-2017.................................................................................................................... 16

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5 Cuadro resumen: nuevos impuestos; productos, rentas y transacciones antes exentas que

fueron gravadas; aumento de tasas impositivas y de cargos por servicios públicos.

Período 2009-2017 .............................................................................................................................................. 16

6 Gobierno Central: ingresos tributarios ......................................................................................................... 25

7 Gobierno Central: ingresos tributarios, como porcentaje del PIB ...................................................... 27

8 Gobierno Central: ingresos tributarios, estructura porcentual ........................................................... 37

9 América Latina: impuestos a la propiedad, 2015 ...................................................................................... 41

10 El Salvador, América Latina y países de la OCDE: ingresos tributarios .............................................. 42

11 El Salvador: tasa marginal impuesto sobre la renta ................................................................................. 44

12 Gasto tributario en 2014 .................................................................................................................................... 51

13 Gasto tributario por el impuesto sobre la renta en 2014 ....................................................................... 52

14 Gasto tributario por IVA en 2014 .................................................................................................................... 53

15 Gasto tributario por actividad económica, 2014 ...................................................................................... 54

16 Evolución del gasto tributario (2009-2014) ................................................................................................ 55

17 El Salvador: Índice Global de Competitividad, componentes seleccionados sobre la

situación fiscal ....................................................................................................................................................... 64

18 Ingresos recaudados por tamaño de contribuyente, 2016 ................................................................... 69

19 Estimaciones del Índice de Kakwani y del Índice Reynolds-Smolensky........................................... 81

Índice de gráficas1 Carga tributaria neta ........................................................................................................................................... 5

2 El tema tributario es uno de los factores que influye negativamente en la percepción

del clima de inversión ......................................................................................................................................... 13

3 Gobierno Central: ingresos por tasas y derechos de servicios públicos .......................................... 20

4 ANDA: ingresos por venta de bienes y servicios ....................................................................................... 21

5 CEPA: ingresos por venta de bienes y servicios ........................................................................................ 21

6 CEL: ingresos por venta de bienes y servicios e ingresos financieros .............................................. 22

7 ISSS: ingresos por contribuciones a la seguridad social ......................................................................... 22

8 El IVA ha crecido porcentualmente menos ................................................................................................. 26

9 Impuestos al consumo, seleccionados ......................................................................................................... 26

10 Gobierno Central Ingresos tributarios netos .............................................................................................. 28

11 América Latina: Gobierno Central, carga tributaria neta ....................................................................... 30

12 América Latina: tasa máxima renta personas naturales, 2016 ............................................................. 32

13 América Latina: tasa máxima renta empresarial, 2016 ........................................................................... 33


14 América Latina: tasa general de IVA, 2016 .................................................................................................. 34

15 El Salvador: recaudación y tasa IVA, comparación con otros países de América

Latina, 2015 .......................................................................................................................................................... 34

16 América Latina: Recaudación de IVA como porcentaje del PIB, 2015 ............................................... 35

17 América Latina: Recaudación de renta, como porcentaje del PIB, 2015 .......................................... 35

18 Los pilares de la recaudación siguen siendo IVA y renta ....................................................................... 37

19 Estructura de los ingresos tributarios netos ............................................................................................... 38

20 Recaudación generada por los impuestos creados a partir de 2009 ................................................ 39

21 Algunos países OCDE: tasa general de IVA, 2016 ..................................................................................... 43

22 Algunos países OCDE: tasa máxima renta corporativa, 2016 ............................................................... 45

23 El Salvador: tasa de evasión del IVA, 2000-2015 ....................................................................................... 49

24 Tasas de evasión en el IVA para países seleccionados de América Latina (último año

disponible) y de la Unión Europea (2013) ................................................................................................... 49

25 Eficiencia de la recaudación tributaria ......................................................................................................... 56

26 Presupuestos y personal de la DGII y la DGA ............................................................................................. 58

27 Dirección General de Aduanas: recaudación de impuestos ................................................................. 59

28 Dirección General de Aduanas: recaudación de impuestos por cada dólar de presupuesto .. 59

29 Evolución de la posición de El Salvador en el área “pago de impuestos” del Doing Business . 61

30 El Salvador, América Latina y el Caribe, y OCDE: Comparación de los indicadores del

área de “pago de impuestos” (2016) .............................................................................................................. 62

31 El Salvador: componentes seleccionados del Índice Global de Competitividad .......................... 65

32 Centroamérica: componentes seleccionados del Índice Global de Competitividad

2017-2018 .......................................................................................................................................................... 66

33 Aporte a la recaudación total por tamaño de contribuyente .............................................................. 68

34 Recaudación de renta por tipo de contribuyente .................................................................................... 70

35 Porcentaje de la recaudación total por renta, aportado por los distintos deciles de

contribuyentes, 2015 .......................................................................................................................................... 70

36 Tasa efectiva con respecto a la renta imponible, por tipo de contribuyente y decil ................... 72

37 El Salvador: carga tributaria total de las personas jurídicas, porcentaje de las ganancias ........ 73

38 Porcentaje de la recaudación total por IVA, aportado por los distintos deciles de

contribuyentes ...................................................................................................................................................... 74

39 Porcentaje de reducción del ingreso debido al IVA, por deciles ......................................................... 74

40 Curvas de concentración del ingreso (renta imponible) y de concentración del ISR .................. 79

41 Curva de distribución del ingreso y de concentración del IVA ............................................................ 81

42 Curva de distribución del ingreso y de concentración del ISR e IVA ................................................. 82

43 Comparación entre número de establecimientos y personas jurídicas que cotizan, 2016....... 83

44 Comparación entre el número de ocupados y el número de personas naturales

que cotizan, 2016 ................................................................................................................................................. 84

45 Impacto en la recaudación tributaria bajo el escenario que El Salvador hubiera crecido a

la tasa promedio del resto de países de la región, durante 2001-2016 ............................................ 86

46 Impacto en la recaudación tributaria bajo el escenario que El Salvador hubiera crecido un

punto porcentual más cada año durante 2001-2016 ............................................................................. 86

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Siglas utilizadasAFP Administradora de Fondos de Pensiones AMSS Área metropolitana de San Salvador ANDA Administración Nacional de Acueductos y AlcantarilladosBCR Banco Central de ReservaBID Banco Interamericano de DesarrolloBM Banco MundialCEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa CEPA Comisión Ejecutiva Portuaria AutónomaCEPAL Comisión Económica para América Latina y el CaribeCIAT Centro Interamericano de Administraciones Tributarias CONSAA Consejo Salvadoreño de la Agroindustria Azucarera CORSATUR Corporación Salvadoreña de TurismoCOTRANS Contribución al TransporteD.L. Decreto LegislativoD.O. Diario OficialDGA Dirección General de Aduanas DGII Dirección General de Impuestos Internos DGRA Dirección General de la Renta de AduanasDIGESTYC Dirección General de Estadística y CensosDPA Depósitos de procesamiento de activosEHPM Encuesta de Hogares de Propósitos MúltiplesFEFE Fondo de Estabilización de Fomento Económico FEM Foro Económico MundialFMI Fondo Monetario Internacional FODES Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios de El SalvadorFONAT Fondo para la Atención a Víctimas de Accidentes de TránsitoFOSALUD Fondo Solidario para la Salud FOVIAL Fondo de Conservación Vial FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y SocialGATT Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, por sus siglas en inglésICP Iniciativa Ciudadana para las PensionesIGC Índice Global de CompetitividadINJUVE Instituto Nacional de la JuventudISR Impuesto sobre la Renta ISSS Instituto Salvadoreño del Seguro SocialIVA Impuesto al valor agregadoLNB Lotería Nacional de BeneficenciaLRF Ley de Responsabilidad FiscalMH Ministerio de HaciendaMINEC Ministerio de EconomíaMINSAL Ministerio de Salud MIP Matriz insumo productoMOST Modernization of Salvadoran TaxationOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoOECD Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, por sus siglas en inglésOMC Organización Mundial del Comercio ONG Organización no gubernamentalOXFAM Oxford Committee for Famine ReliefPIB Producto Interno Brutopp Puntos porcentualesRS Índice Reynolds-Smolensky SAC Sistema Arancelario CentroamericanoSPNF Sector público no financieroSSF Superintendencia del Sistema FinancieroTAP Tax Administration ProjectTLC Tratado de Libre ComercioUSAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, por sus siglas en inglésZF Zona franca

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1

Introducción

El año 2017 fue uno de los más difíciles de las finanzas públicas de El Salvador; en abril de 2017, el país cayó en impago como resultado de varios años de mal manejo fiscal y de decisiones políticas erradas.

La manera como se ha querido solventar la escasez de recursos, no es abordando la causa estructural por el lado del gasto; por el contrario, se han incumplido varios acuerdos que contemplaban compromisos para racionalizarlo. El gobierno y los partidos políticos en algunos momentos han abordado la necesidad de acordar un programa de ajuste fiscal para alcanzar la meta establecida en la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) –emitida en noviembre de 2016–, de un ajuste de 3% del producto interno bruto (PIB) durante 2017-2019; sin embargo, no se ha avanzado en controlar el gasto.

Este ajuste es necesario para enrumbar la deuda pública hacia una senda sostenible; pero no hay claridad de que se pueda llegar a un acuerdo. La dimensión de tal ajuste requerirá que se hagan esfuerzos por el lado de la recaudación y de los gastos. La reforma de pensiones realizada en septiembre de 2017, da un alivio fiscal al gobierno que se ha estimado en 0.6% del PIB en los primeros años; esta mejoría debería aprovecharse para poder racionalizar el gasto y lograr la sostenibilidad de la deuda; sin embargo, las declaraciones de las autoridades parecieran indicar que el alivio servirá para posponer el ajuste, y dejar toda la responsabilidad al nuevo gobierno que asuma en 2019. El alivio fiscal de la reforma de pensiones no resuelve el problema, pero facilita que el gobierno adopte medidas responsables; de no implementarse acciones correctivas, la deuda seguirá por la senda de la insostenibilidad.

Hasta el presente, los esfuerzos de las autoridades han estado dirigidos a aumentar los ingresos. A partir de 2009, se ha implementado una serie de medidas

para crear nuevos impuestos, aumentar las tasas impositivas y los cargos por servicios públicos. Estas acciones no se han realizado dentro de un plan integrado y predecible de reforma tributaria, lo que ha resultado en varios impuestos nuevos, algunos de baja recaudación y distorsionadores. Esto ha agravado el clima negativo para los negocios que prevalece desde 20081; lo que conlleva un serio peligro de frenar o parar inversiones en un entorno de bajo crecimiento.

Para justificar las constantes medidas impositivas se ha recurrido a acusar al empresariado de no cumplir con sus obligaciones fiscales, y que esa es la razón de la baja recaudación, afirmaciones que no son sustentadas por los datos y que son alejadas de la realidad, o que, en el mejor de los casos, no pueden defenderse con base en la información disponible.

Por un lado, la discusión del problema fiscal se ha centrado en premisas falsas, ya que se ha limitado a afirmar que se trata de un problema de bajos ingresos, de aumento en el pago de pensiones, y de la no aprobación de préstamos para gasto corriente. Se ha obviado que en estos años ha habido un incremento sustancial en la recaudación, que el gasto que más se ha acelerado es el de las remuneraciones, y que el endeudamiento no debería ser para gasto corriente sino para inversión.

Para explicar los ingresos bajos, se enfatiza en que la carga tributaria es baja, y que esto es debido, en buena parte, a que el sistema no es progresivo y que, por tanto, los que tienen más no pagan más, además, se mencionan los altos niveles de evasión y elusión fiscal. No obstante, cuando se analizan los datos se obtiene que estas aseveraciones deben matizarse.

Al comparar con el resto de naciones de América Latina, resulta que El Salvador no es de los países con cargas tributarias más bajas. Por otro lado,

1 De acuerdo con la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, desde 2008 el porcentaje de las empresas encuestadas que perciben el clima de inversión como desfavorable, superan el porcentaje de las que indican lo contrario; en el cuarto trimestre de 2017, este saldo neto fue de 41%.

2


los datos oficiales muestran que son las personas naturales con más altos ingresos y las empresas más grandes las que contribuyen con la mayor parte de la recaudación; además, las empresas con mayores ingresos son las que pagan la tasa efectiva de renta más alta (con respecto a la renta imponible); y a partir del segundo decil, las personas jurídicas tienen una tasa efectiva más elevada que las personas naturales y los independientes.

En cuanto a la evasión tributaria, se debe aclarar de antemano que es ilegal, que debe combatirse en forma permanente, y que resta recursos al Estado que son vitales para mejorar las condiciones de vida de los más necesitados. Habiendo señalado lo anterior, pareciera que el manejo que se ha dado al combate de la evasión no ha estado libre de consideraciones políticas, y de su utilización para justificar el poco avance de algunas políticas. Para comenzar, poco se conoce sobre la magnitud de la evasión y sus causas porque no se publican estas cifras en forma oficial. Además, en general se confunde lo que es la evasión y la elusión, e incluso se confunde con el gasto tributario; esto da como resultado que se manejan distintas cifras no oficiales con grandes diferencias entre sí, que han sido utilizadas por algunos analistas y sectores como razón principal del obstáculo que ha tenido el gobierno para el desarrollo de sus programas. Por ejemplo, las recientes cifras oficiales publicadas sobre el gasto tributario, mostraron que los datos no oficiales que se habían venido divulgando por distintos canales, estaban sobrestimados e incorporaban como gasto tributario cosas que no lo eran. También, cuando se hace referencia al monto de la evasión, debe tenerse en cuenta que existen grandes dificultades técnicas para medirla, por ser una actividad que está al margen de la ley.

Es necesario un análisis más profundo de la realidad tributaria de El Salvador, ya que tomar decisiones sobre la base de datos débiles o falacias, y no sobre el fundamento de información real, puede generar

consecuencias contrarias a las esperadas.

La escasez de recursos del Estado no solamente puede atribuirse a la evasión fiscal, sino también afecta la corrupción, que resta recursos al Estado en detrimento de la sociedad; y, en el caso de El Salvador también ha incidido el bajo crecimiento económico y los altos niveles de la informalidad. La ineficiencia del gasto público es otro factor que hace que no se obtengan los resultados esperados a pesar del aumento en la recaudación; queda margen para producir y mejorar los servicios públicos con los mismos recursos, o producir más con menos. El mal manejo y despilfarro de fondos estatales en propaganda, viajes, viáticos, seguridad, banquetes, seguros médicos privados, contratación de empleados con fines partidarios, entre otros, está en detrimento de los servicios que el Estado puede prestar a la ciudadanía.

El presente documento analiza en detalle la información disponible sobre la recaudación tributaria en El Salvador, y la compara con otros países. Se pretende brindar un panorama lo más realista posible de la situación, para que a partir de esta indagación se puedan hacer análisis técnicos y no políticos, primer paso necesario para encontrar soluciones factibles a los graves problemas fiscales del país. El tema tributario es muy debatido, unos dicen que se recauda mucho, y otros afirman que los ingresos tributarios son bajos e insuficientes. En este trabajo no se pretende señalar si la recaudación es alta, o si es baja y se deben tomar medidas fiscales para mejorarla; sino brindar las herramientas para que el lector y, sobre todo, los analistas y hacedores de política pública puedan sacar sus propias conclusiones con base en datos e información sólida. Uno de los méritos de este trabajo es haber reunido cifras e información confiable de distintas fuentes, incluyendo bases de datos internacionales, para tener disponible en un solo documento la información más importante sobre el sistema tributario salvadoreño, y que pueda hacerse un análisis objetivo de la situación.

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I. Importancia y características de un buen sistema tributario

La principal fuente de ingresos de un gobierno son los tributos. A través de los impuestos el Estado obtiene la mayor parte de los recursos que necesita para cumplir sus funciones.

El Estado debe garantizar la provisión de servicios esenciales a la ciudadanía, en los que el sector privado puede no estar interesado en suministrar; o cuando se trate de servicios que se necesiten proveer en forma gratuita a la población de más bajos ingresos. Al mismo tiempo, el Estado debe invertir en el desarrollo de la infraestructura para mejorar la competitividad del país, y facilitar los procesos logísticos asociados con la producción y comercialización. De esta manera, el gasto público incide en el desarrollo social y económico.

Los impuestos garantizan los recursos al gobierno, pero también tienen un impacto en la capacidad adquisitiva de la población y pueden desincentivar la inversión –afectando el crecimiento y generación de empleo–, dependiendo de la composición y las tasas impositivas.

Por otro lado, la mayor o menor incidencia del gobierno en el desarrollo económico y social de largo plazo, y en la calidad de vida de los habitantes, no solo depende del monto de los ingresos, sino, también, de la forma como se utilicen estos recursos y se estimule la inversión privada. Por esa razón, no solo importa la forma en que se recauda sino también la manera como se gasta; el gasto público debe ser eficiente, transparente, con objetivos claros, subsidios explícitos de fácil control y focalizados.

En general, se considera que un buen sistema tributario es aquel capaz de reunir los recursos que el gobierno necesita para cumplir adecuadamente

sus funciones, y que desaliente lo menos posible el crecimiento; al mismo tiempo que mantenga la estabilidad macroeconómica.

Existen principios básicos2 que debe cumplir un buen sistema tributario:

1) Equidad horizontal y vertical: trato igual para todos, y cada quien debe pagar de acuerdo con su capacidad. Personas con ingresos similares deben pagar lo mismo; personas con ingresos más altos deben pagar más.

2) Certidumbre: los impuestos no deben ser arbitrarios, sino que deben estar bien establecidos, dando certeza al contribuyente de lo que deberá pagar. Las regulaciones tributarias deben establecer claramente quién pagará, qué es lo que se pagará, cómo se calcula el impuesto, cuándo y cómo se pagará.

3) Conveniencia: el tiempo, el cálculo y la manera en que se pagarán los impuestos deben ser lo más conveniente posible para el contribuyente, para facilitar el cumplimiento de los mismos.

4) Eficiencia o economía: el costo en que se incurre para recolectar los impuestos debe ser menor que los ingresos que se obtengan; debe minimizarse el costo de la recolección, y evitar lo más posible afectar la economía.

5) Simple y transparente: pocos impuestos que generen más ingresos y sean fáciles de administrar, las leyes no deben ser sujetas a distintas interpretaciones; administración sencilla y transparente. Entre más complicado sea un sistema tributario más difícil será de administrar; se aumentará el costo de la administración, lo

2 Adam Smith estableció cuatro principios que pensaba debía cumplir un buen sistema tributario, que son los primeros cuatro que aquí se enumeran. A través del tiempo, con la modernización y las nuevas tareas atribuidas al Estado, se han ido añadiendo otros principios que un buen sistema tributario debería observar.

4


que va en contra del principio de eficiencia; además, da lugar a más corrupción, ya que los trámites engorrosos son un incentivo para evadir impuestos. Por el contrario, entre más simple el sistema será más fácil y menos costoso de operar, y los contribuyentes entenderán más fácilmente sus obligaciones y el hecho generador.

6) Productividad: un impuesto debe generar suficientes ingresos para que el Estado desarrolle eficientemente sus labores y la protección social. Algunas veces se señala que es preferible tener unos cuantos impuestos productivos que varios improductivos.

7) Diversidad y base amplia: varios impuestos de distinta naturaleza en lugar de uno solo; así será más difícil que una persona logre evadirlos. Pero debe evitarse que toda la carga impositiva recaiga sobre un mismo segmento de la población; una base tributaria amplia permite tener tasas impositivas más bajas, evitar que la carga tributaria individual sea alta, y distorsionar menos la economía.

8) Justificación: un impuesto debe estar justificado para que haya mayor aceptación de parte de los contribuyentes, y menos deseo de evadirlo.

El mundo se ha globalizado, junto con los avances de las tecnologías de la información y el conocimiento, los mercados de valores se han desarrollado, hay más conciencia sobre la conservación del medio ambiente, cambian las condiciones demográficas con una población envejecida, las empresas compiten mundialmente, y los procesos de producción están distribuidos en distintas partes del mundo.

De manera simultánea, se demanda que el Estado mantenga la estabilidad macroeconómica, reduzca la desigualdad del ingreso a través del gasto, y contribuya a crear un buen clima de negocios para estimular el crecimiento y asegurar la competencia

de mercados. El propósito de un sistema tributario debe ser recaudar los recursos necesarios para el desarrollo de las labores y programas del Estado, pero se deben minimizar las distorsiones que afecten las decisiones económicas en una economía de libre mercado; al considerarse los principios enumerados anteriormente, las distorsiones pueden reducirse. En este entorno, se requiere de un sistema tributario simple y transparente: pocos impuestos que generen más ingreso y solo algunos especiales, en lugar de muchos impuestos que generen poco. Un sistema tributario no debe ser complicado, por el contrario, debe ser fácil de administrar y entender. Los ciudadanos deben conocer el propósito del impuesto, el momento cuando deben pagarlo, el método de pago y el impacto que tendrá.

La simplicidad contribuye a la transparencia y da menos espacio a la corrupción. Por el contrario, entre más confuso sea el sistema tributario habrá menos transparencia y se propicia la corrupción. La simplicidad también potencia la eficiencia, ya que hace más fácil controlar su ejecución y reducir la evasión.

El sistema tributario debe ser lo suficientemente neutro para evitar distorsionar la asignación eficiente de los recursos productivos3, y debe facilitar la generación de empleo formal para agrandar la base. Asimismo, se debe dar certidumbre evitando cambios frecuentes en la administración y legislación tributaria, para no generar inestabilidad en los inversionistas y ahuyentar la inversión.

Algunas veces se necesita elevar las tasas o introducir nuevos impuestos para aumentar significativamente la recaudación; pero no debe olvidarse que las mejoras en la eficiencia y la calidad de la recaudación, así como el crecimiento económico son también formas de lograr un aumento de los ingresos tributarios sin crear mucho ruido en la economía.

3 “Hacia una economía de mercado en El Salvador: Bases para una nueva estrategia de desarrollo económico y social”. Mayo de 1989. FUSADES.

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5

II. Etapas de la política tributaria en El Salvador

El sistema tributario salvadoreño ha evolucionado a través de los años. En esta sección se presentan las distintas etapas por las que ha pasado la tributación, con puntos de inflexión importantes, sobre todo en 1989 y 2009. La historia de la tributación en El Salvador muestra que ha sido muy dinámica y que, lejos de estar estancada en una recaudación baja como porcentaje del PIB, en los últimos seis gobiernos ha habido esfuerzos constantes e importantes para incrementar la recaudación, y la situación tributaria actual es bastante diferente a la que existía hace 27 años.

II.1 Antes de 1989: economía monoexportadora y modelo de sustitución de importaciones

Hasta 1986, la recaudación dependió en forma importante de las exportaciones del café, lo que la

hacía bastante fluctuante, siguiendo los cambios en el precio internacional del producto, con subidas abruptas en la carga tributaria que obedecían a picos en el precio del grano (1976, 1977, 1979 y 1986)4 (gráfica 1).

Además, hasta 1989 estuvo vigente el modelo de sustitución de importaciones implementado en la década de los cincuenta. Bajo este modelo proteccionista el sistema tributario contemplaba una diversidad de tasas arancelarias, en un rango sumamente amplio que incluso hacía prohibitiva la importación de ciertos bienes. También existían varios tramos en el impuesto sobre la renta, con tasas bastante altas en los últimos segmentos de ingresos; y se descansaba en un impuesto para gravar el consumo que no respondía a los tiempos modernos –el impuesto de timbres fiscales– con un efecto cascada.

A pesar del gran número de tramos y tasas altas, que hacían complicado y confuso el sistema tributario, El

4 Para ahondar sobre las políticas tributarias implementadas durante 1989-2006 ver: Trigueros Argüello, Álvaro, Respondiendo a los desafíos fiscales en El Salvador. 2007. Estudios Estratégicos, agosto de 2007, FUSADES.

Gráfica 1 Carga tributaria neta

Gráfica 1: Carga tributaria neta

9.3

13.3

15.3

13.2 12.8

7.6

15.8

9.1

11.9 11.3

16.0

17.8

0

2

4

6

8

10

12

14

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1970

1971

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2012

2013

2014

2015

2016

2017

Carga tributaria con PIB base 90 Carga tributaria con nuevo PIB

Fuente: datos del período 1970-1989 tomados de Trigueros Argüello, Álvaro, “Respondiendo a los desafíos fiscales”; datos de 1990-2017 del BCR.

%

6


En 1989 se comenzaron a reducir los aranceles y se simplificó su estructura; se pasó de 25 tasas distintas (entre 1 y 290%) a 7 tasas (entre 5 y 50%)6; además, se estableció un calendario para continuar la desgravación, hasta llegar a un arancel máximo de 35% en marzo de 1990, y de 30% en julio de 1991; en 1995 se bajó el arancel de los bienes de capital de 5 a 1%. Este proceso de desgravación fue gradual, y al principio se realizó en forma unilateral. La afinidad de ideología que existía en ese momento con los demás gobiernos de la región, y la tendencia a la apertura de las economías centroamericanas y, en general, a nivel global, permitió que se avanzara sin mayores problemas, y sin que se entorpecieran los esfuerzos por progresar hacia el perfeccionamiento de la Unión Aduanera7.

En 1989 se realizaron reformas al impuesto sobre la renta; para las personas naturales, se aumentó el monto de los ingresos mínimos exentos de 12,000 colones a 18,000 colones (de US$1,750 a US$2,630); se redujeron los tramos de cálculo de este impuesto: de 24 a 7; y la tasa máxima pasó de 60% a 50%. Para las personas jurídicas, se pasó de 5 tramos a 3, y las tasas bajaron de un rango entre 15 y 35%, a entre 10 y 30%.

En 1992 se eliminó el impuesto de timbres fiscales que era obsoleto y tenía un efecto cascada nocivo; y se sustituyó por el impuesto al valor agregado (IVA)8 con una tasa del 10%. En julio de 1995 la tasa del IVA se aumentó a 13%.

En 1991, El Salvador suscribió el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), y en 1995 se hizo miembro de la Organización Mundial del Comercio (OMC), con lo que se comprometió a respetar los techos arancelarios

6 Para más detalle ver Alas de Franco, Carolina, “Política comercial y evolución del sector exportador durante los noventa en El Salvador”, (2002), FUSADES.

7 El Salvador es parte del Mercado Común Centroamericano desde 1960.

8 Ley de Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios, D.L. 296, 24/07/1992; D.O. 143, tomo 316, 31/07/1992.

Salvador tenía una carga tributaria baja, que subía en los años en que los ingresos por las exportaciones de café eran altos. Durante 1970-1975 la carga tributaria promedio fue 10.1%, y en los ochenta promedió 10.7%. Después de 1986, el café redujo significativamente su importancia en los ingresos tributarios y la carga cayó más, llegando a 9.4% y 7.6% del PIB en 1988 y 1989, respectivamente. También incidió el conflicto armado, que afectó significativamente el crecimiento económico y la recaudación durante los ochenta.

La carga impositiva baja que se registró durante décadas, es un ejemplo de que un sistema tributario complejo con varios impuestos y tasas altas no es sinónimo de mayor recaudación; y, por el contrario, tasas demasiado altas pueden dar lugar a corrupción y a distorsiones significativas en la economía.

II.2 1989-1995: simplificación del sistema tributario y apertura de la economía

En 1989 con el cambio de gobierno, todavía en medio de un conflicto armado y un aparato productivo poco competitivo, se comenzaron a implementar medidas para abrir la economía y fomentar la competencia. Esto implicó un cambio radical al modelo económico de sustitución de importaciones, que había imperado hasta ese momento y que estaba agotado, con un sector productivo, en general poco competitivo, que había funcionado protegido por los altos aranceles.

Durante 1989-1995 se eliminaron varios impuestos, algunos distorsionadores, que no tenían razón de ser o que desincentivaban la inversión. Entre los impuestos eliminados estaban el del patrimonio, el de las exportaciones de café5, y el de las donaciones y sucesiones.

5 En un primer momento el impuesto al café se redujo de 20% a 12.5%.

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acordados con esa organización y a aplicar el principio de nación más favorecida, que no permite discriminar entre países, a menos que fueran parte de un acuerdo de libre comercio.

Durante 1990-1995 también se emprendió un proceso de modernización del sistema tributario, en el cual se desarrolló el proyecto MOST (Modernization of Salvadoran Taxation), con la ayuda de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés)9. Dentro de este proyecto se incorporaron medidas para modernizar la administración tributaria, que incluyó la creación de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), y la integración de los programas de control de la evasión y el contrabando entre la DGII y la Dirección General de la Renta de Aduanas (DGRA)10.

En este período se registró un aumento gradual y sostenido de la carga tributaria que de 9.1% en 1990 llegó a un máximo de 11.9% en 1995 (gráfica 1); a pesar de la reducción del número de impuestos y tramos, y la rebaja en las tasas impositivas, contribuyó positivamente las tasas de crecimiento de la economía más altas.

II.3 1996-1999: medidas para aumentar la eficiencia y facilitar la tributación, y avance en la apertura de la economía

De 1996 a 1999 se continuó con las reformas administrativas para aumentar la recaudación, mejorar la eficiencia y facilitar los procesos de tributación. Se adoptaron nuevos procedimientos como la autoliquidación del pago del impuesto sobre la renta, para agilizar y reducir el tiempo de los trámites. La

9 Trigueros Argüello, Álvaro, op. cit.10 En 2005 pasó a denominarse Dirección General de Aduanas (DGA).

facilitación de los procesos parece haber tenido resultados positivos; se logró una mayor eficiencia del IVA, que pasó de 44.6% en 1996 a 47.2% del PIB en 199911, aunque menor a la eficiencia máxima alcanzada en 1998 de 49.2% del PIB12.

En 1994 se emitió la Ley de derechos fiscales para el otorgamiento de licencias y permisos para el control de armas de fuego, municiones, explosivos y artículos similares. En 1996 se emitió la Ley reguladora de la producción y comercialización del alcohol y de las bebidas alcohólicas, que derogó varias leyes dispersas que regulaban las bebidas alcohólicas y sus tributos en ese momento, y unificó la regulación de estos productos en una sola ley. Se emitió la Ley del Impuesto sobre las bebidas gaseosas simples o endulzadas, que estableció un ad valorem del 10% para estas bebidas.

En estos años, por primera vez se suscribieron tratados de libre comercio con países fuera de Centroamérica. En 1998 se firmó el Acuerdo de Libre Comercio entre Centroamérica y República Dominicana, y en 1999 se hizo lo mismo con Chile.

Sin embargo, a pesar del aumento de la tasa del IVA en 1995 y la mayor eficiencia alcanzada en este impuesto, y aún con las reformas administrativas realizadas, y el nuevo impuesto a las bebidas gaseosas; la carga tributaria se contrajo en este período, desde un máximo de 11.9% en 1995 a 11.3% en 1999 (gráfica 1).

11 La eficiencia del IVA medida como la razón entre la recaudación del IVA dividida por el monto resultante del 13% aplicado al Consumo Nacional, multiplicado por 100.

12 Trigueros Argüello, Álvaro, op. cit. Este cálculo se ha realizado con el PIB del sistema de cuentas nacionales base 1990, es decir antes de actualizarlo a base 2005. Sin embargo, con las cuentas nacionales del nuevo PIB se mantienen básicamente los mismos resultados, ya que la eficiencia del PIB es igual a 44.5%, 48.9% y 48.05% en 1996, 1998 y 1999, respectivamente.

8


II.4 2000-2008: se continuó con la facilitación de la tributación y la apertura externa, y se implementaron acciones para combatir la evasión; también comienzan a introducirse nuevos impuestos13

En este período, los cambios al sistema tributario se orientaron siempre a lograr una mayor eficiencia, mayor apertura externa y combatir la evasión; además, se eliminaron exenciones al IVA; pero en estos años también comenzaron a introducirse nuevos impuestos y contribuciones especiales y a aumentar tasas, sobre todo a partir de 2004 (cuadro 1 y anexo 1); luego de varios años en que había prevalecido la simplificación del sistema tributario y las mejoras administrativas, y de que en los noventa se eliminaron varios impuestos y se realizó una desgravación arancelaria gradual.

Reformas al marco legal para la facilitación de la tributación y el combate a la evasión

Entre 1999 y 2004 se hicieron esfuerzos por mejorar la eficiencia de la recaudación, reducir la evasión, y eliminar vacíos en las leyes tributarias. Para este fin se emitieron o modificaron varias leyes, incluyendo: Ley de Simplificación Aduanera (1999), Código Tributario (2000), Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras (2001). Además, se avanzó en la automatización introduciendo la declaración y pago electrónico de impuestos. Se fortaleció la capacidad de las auditorías con el apoyo del proyecto TAP (Tax Administration Project) de USAID (2002-2004). Se comenzaron a implementar planes masivos de fiscalización, por ejemplo: el Plan 100 en las

13 La descripción de las medidas que se implementaron durante 2000-2008 para crear nuevos impuestos, aumentar tasas, y otras acciones relacionadas, se encuentra en el anexo 1.

Aduanas para combatir el contrabando; el Plan Cero Tolerancia, en evasión; Punto Fijo, para verificar que los establecimientos entreguen la factura; y se introdujo la figura del fedatario.

A finales de 2004 y principios de 2005, se realizó otra reforma fiscal para seguir corrigiendo los vacíos de la legislación tributaria y para reducir la evasión. Se emitió la Ley Transitoria de Estímulo al Cumplimiento de Obligaciones Tributarias, y se hicieron reformas a los cuerpos legales siguientes: Código Tributario, Ley de Organización y Funcionamiento del Tribunal de Apelaciones de Impuestos Internos, Ley de Impuesto sobre la Renta, Ley de Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles (IVA), Ley de Bancos, Ley de Intermediarios Financieros no Bancarios, Ley de Creación de la Dirección General de Renta de Aduanas, Ley de Simplificación Aduanera, Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras.

Nuevos tratados de libre comercio

En 2002 se firmó el tratado de libre comercio entre Centroamérica y Panamá; en 2004 se firmó el Acuerdo de Libre Comercio entre Centroamérica y República Dominicana y Estados Unidos; en mayo de 2007 se suscribió el Acuerdo entre Taiwán, y El Salvador y Honduras; en agosto de 2007 se suscribió el tratado comercial entre el Triángulo Norte (Guatemala, El Salvador y Honduras) y Colombia. Estos pasos están en línea con la apertura de la economía, eliminando o reduciendo aranceles y otras barreras no arancelarias.

Eliminación de exenciones

En abril de 2000 se eliminó la exención del IVA a los granos básicos, frutas y verduras, leche y medicinas14.

14 D.L. 877,13/04/2000; D.O. 79, tomo 347, 28/04/2000.

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Cuadro 1 El Salvador: impuestos vigentes durante 2000-2017

1/ La reforma de 2009 gravó nuevas transacciones antes exentas, y restringió las deducciones de crédito fiscal. 2/ Las reformas de 2009, 2011 y 2014 gravaron nuevas rentas que antes estaban exentas. 3/ Antes de 2004, el impuesto específico y ad valorem solo se aplicaba a los cigarros; con la reforma de 2004 fueron gravados todos

los bienes derivados del tabaco, se mantuvo igual el ad valorem y se aumentó el impuesto específico. La reforma de 2009 aumentó el ad valorem para puros y habanos, y aumentó el específico para todos los productos de tabaco.

4/ La reforma de 2004 eliminó el ad valorem a los productos alcohólicos; con la reforma de 2009 se volvió a aplicar este impuesto. Las reformas de 2004 y 2009 aumentaron el impuesto específico para los productos alcohólicos. En 2010 se introdujo el impuesto específico al alcohol etílico.

5/ La reforma de 2004 eliminó el ad valorem a la cerveza; con la reforma de 2009 se volvió a aplicar este impuesto. La reforma del 2004 aumentó el impuesto específico. En 2010 se aumentó el ad valorem y el específico.

6/ Antes de 2009 solo existía el impuesto ad valorem (10%) y solo se gravaba a las bebidas gaseosas; no había impuesto específico; con la reforma de 2009 otras bebidas (deportivas, jugos y néctares, etc.) pasaron a ser gravadas con un ad valorem de 5%; y se introdujo un específico solo para bebidas energizantes o estimulantes.

7/ La Ley del Fondo de Conservación Vial se publicó en el Diaro Oficial del 17 de diciembre de 2000; se comenzó a recaudar en 2001.

8/ En 2014 se declaró inconstitucional el impuesto a las llamadas entrantes del exterior y el FONAT. 9/ El MH clasifica los recursos provenientes del FEFE como ingresos no tributarios; pero en este cuadro se ha tomado como

parte de los tributos.Fuente: elaborado con base en los datos del anexo 1.

Impuesto Estructura % 2000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Estructura %

2016

IVA neto 1/ 52.37 x x x x x x x x x x x x x x x x x x 43.15Renta neta 2/ 31.47 x x x x x x x x x x x x x x x x x x 39.49Aranceles 10.31 x x x x x x x x x x x x x x x x x x 4.91Ad valorem consumo productos

3.60 2.23

Cigarrillos 3/ 0.81 x x x x x x x x x x x x x x x x x x 0.41Productos alcohólicos 4/ 0.29 x x x x x x x x x x x x x 0.14Cerveza 5/ 1.23 x x x x x x x x x x x x x 0.36Gaseosas y otras bebidas no carbonatadas 6/ 1.27 x x x x x x x x x x x x x x x x x x 1.09

Armas y Municiones x x x x x x x x x x x x x x 0.03Ad valorem a la gasolina x x x 0.21

Específico consumo productos

Cigarrillos 3/ x x x x x x x x x x x x x x x x x x 1.82Productos alcohólicos 4/ x x x x x x x x x x x x x x x x x x 0.26Cerveza 5/ x x x x x x x x x x x x x x x x x x 0.40Gaseosas y otras bebidas no carbonatadas (impuesto especif. solo a bebidas energizantes) 6/

x x x x x x x x x 0.07

Contribuciones especiales 4.57

Fovial 7/ x x x x x x x x x x x x x x x x x x 2.00 Azúcar x x x x x x x x x x x x x x x x x 0.02 Promoción turismo x x x x x x x x x x x x x 0.25 Transporte Público x x x x x x x x x x x 1.01Telecomunicaciones para seguridad x x x 1.14

Grandes contribuyentes para seguridad x x x 0.16

Otros impuestos 2.86Transferencia de propiedades 0.85 x x x x x x x x x x x x x x x x x x 0.53Migración y turismo x x x x x x x x x x x x x x x x 0.03Llamadas desde el exterior 8/ x x x x x x 0.00Primera matrícula x x x x x x x x 0.32FONAT 8/ x Transacciones financieras x x x x 1.26Retención mínima control de liquidez x x x x 0.71

FEFE 9/ 1.42 x x x x x x x x x x x x x x x x x x 0.82

Número de impuestos 13 14 15 15 14 15 15 16 17 20 21 21 21 22 22 25 25 25

10


En octubre de 2001, se eliminó el mínimo no imponible de 75,000 colones (US$8,571.43) para el pago del impuesto sobre la renta (ISR) de las empresas15.

Contribuciones especiales

En este período se crearon impuestos para fines específicos llamados contribuciones especiales. En noviembre de 2000 se aprobó la Ley del Fondo de Conservación Vial (FOVIAL)16 que estableció un cargo de US$0.20 por galón de gasolina o diésel vendido17, para obtener recursos para el mantenimiento de carreteras.

En julio de 2001 se aprobó la Ley de la Producción, Industrialización y Comercialización de la Agroindustria Azucarera de El Salvador18 que norma, entre otras cosas, la relación entre los ingenios, y entre estos y los productores de caña. En esta ley se estableció una contribución especial por cada libra de azúcar extraída, cuyos fondos se destinan al Consejo Salvadoreño de la Agroindustria Azucarera (CONSAA)19. El monto de la contribución para las diferentes zafras se establece a través de decretos legislativos de reforma a dicha ley; para la zafra 2016/2017 el cargo es de US$0.000582 por libra de azúcar20.

En diciembre de 2005 se aprobó la Ley de Turismo21 que creó una contribución especial para la promoción del turismo. Toda persona debe pagar US$7 dólares cuando sale del país por vía aérea; y todo servicio de alojamiento en establecimientos que se dedican a servicios turísticos, tiene un impuesto del 5% del valor de este servicio. 15 D.L. 577, 18/10/2001; D.O. 198, tomo 353, 19/10/2001.16 D.L. 208, 30/11/2000; D.O. 237, tomo 349, 18/12/2000.17 Esta tasa se comenzó a aplicar en noviembre de 2001.18 D.L. 208, 30/11/2000; D.O. 237, tomo 349, 18/12/2000.19 Organismo estatal con autonomía administrativa, adscrito al

Ministerio de Economía, creado en la misma ley.20 D.L. 570, 20/12/2016; D.O. 240, tomo 413, 23/12/2016.21 D.L. 899, 10/12005; D.O. 237, tomo 369, 20/12/2005.

En noviembre de 2007 se emitió la Ley Transitoria para la Estabilización de las Tarifas del Servicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros (COTRANS)22; que determinó un cargo de US$0.10 por galón de gasolina y diésel; fondos que sirven para otorgar un subsidio a los transportistas del sistema público, con el fin de estabilizar las tarifas del transporte23. Esta medida se aplicó por el encarecimiento del petróleo en ese momento, cuando el precio por galón de gasolina superaba los US$3.00. La ley era transitoria con vigencia de un año; sin embargo, a pesar que el precio del crudo bajó significativamente en los años posteriores, este cargo y el consecuente subsidio se ha ido prorrogando.

Impuestos al consumo específico

En diciembre de 2004 se aprobaron y modificaron leyes para nuevos impuestos a productos específicos y para aumentar las tasas impositivas de los ya existentes (anexo 1, y cuadros 1 y 2). Se emitió la Ley del Impuestos sobre Productos de Tabaco24, con la que se procedió a gravar no solo los cigarrillos sino a todos los productos derivados del tabaco. Esta medida mantuvo igual el impuesto ad valorem con el que ya eran gravados los cigarrillos, y que se amplió al resto de productos de tabaco; además, se incrementó el impuesto específico, que ahora sería aplicado tanto a cigarrillos como a los productos derivados.

22 D.L. 487, 23/11/2007; D.O. 222, tomo 377, 28/11/2007. Antes se emitió una Ley con el mismo nombre, mediante el D.L. 761, 08/08/2005; D.O. 143, tomo 368, 08/08/2005; la cual estableció un subsidio para los transportistas, pero no aplicó ningún cargo al consumo de diésel o gasolina para financiarlo.

23 La ley establece actualmente un subsidio de US$0.02 por pasajero de microbús urbano y de US$0.04 por pasajero de bus urbano del AMSS; en el resto del país el subsidio es de US$200 por microbús y US$400 por autobús. En la ley emitida en 2005 el subsidio era de US$375 por bus y US$135 por microbús.

24 D.L. 539, 16/12/2004; D.O. 239, tomo 365, 22/12/2004. Esta ley derogó la Ley de Impuesto de Cigarrillos, emitida por D.L. 3122, 29/08/1960; D.O. 169, tomo 188, 13/09/1960.

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Cuadro 2 Productos, rentas y transacciones antes exentos que pasaron a ser gravados con impuestos ya existentes;

y año en que se aumentaron las tasas impositivas de impuestos ya existentes; período 2000-2017

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Impuesto ya existente Nuevos productos 1/

Ad valorem a cigarrillos Productos derivados del tabaco además de cigarrillos x x x x x x x x x x x x x x

Específico a cigarrillos Productos derivados del tabaco además de cigarrillos x x x x x x x x x x x x x x

Ad valorem a gaseosas Bebidas deportivas o fortificantes x x x x x x x x x Ad valorem a gaseosas Jugos, néctares, refrescos y sus

preparaciones x x x x x x x x x Específico a productos alcohólicos

Alcohol etílico potable x x x x x x x x

Impuesto ya existente Nuevas rentas o transacciones

Renta Personas naturales: tasa 10% ganancias títulos valores x x x x x x x x x

Renta Personas naturales: tasa 10% intereses sobre depósitos saldo promedio mayor US$25 mil

x x x x x x x x x

Renta Ganancias de capital venta bienes inmuebles x x x x x x x x x

IVA IVA venta bienes muebles recibidos a cuenta x x x x x x x x x

IVA Restringe uso crédito fiscal x x x x x x x x x Renta Tasa 5% sobre dividendos x x x x x x x Renta Pago mínimo 10% sobre rentas

brutas 4/ x Renta Pago mínimo 10% sobre activos

netos 4/ x Renta Eliminación exención renta a

imprentas x x x x Impuesto que se aumentó Productos, rentas o transacciones

con aumento tasas

Específico cigarrillos Productos derivados de tabaco, incluidos cigarrillos x x

Específico productos alcohólicos

Varias bebidas alcohólicas x Específico cerveza Cerveza x x Ad valorem cigarrillos Puros y habanos x Ad valorem productos alcohólicos

Varias bebidas alcohólicas x x Ad valorem cerveza Cerveza x Renta Empresas con rentas mayores

US$150 mil anuales: tasa de 25% a 30%.

x

Renta Personas naturales: tasa marginal máxima de 25% a 30% x

2/ Se marcna los años en los que se les ha aplicado el impuesto, comenzando por el primer año en que fueron gravadas.

Nuevas rentas y transacciones gravadas antes exentas 2/

Año en que se elevaron las tasas impositivas 3/

3/ Se marca el año cuando ocurrió el aumento de tasas.

Fuente: elaborado con datos del anexo 1.

Concepto

1/ En algunos casos se ha considerado como un producto nuevo gravado realmente a un grupo de bienes similares que ahora son gravados; tal es el caso de los bienes derivados del tabaco y las bebidas, que involucran diferentes bienes relacionados.

4/ Se hicieron dos intentos de establecer el pago mínimo de Renta en 2011 y 2014, pero ambas iniciativas fueron declaradas inconstitucionales.

Nuevos productos gravados antes exentos 2/

12


En el mismo mes también se reformó la Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas, emitida en 1996. Esta modificación eliminó el impuesto ad valorem para los productos alcohólicos, incluyendo la cerveza; pero se aumentó el impuesto específico por contenido alcohólico del vino, aguardiente, gin y ginebra, vodka, bebidas fermentadas y cerveza.

Al mismo tiempo, se aprobó la Ley de Gravámenes Relacionados con el Control y Regulación de Armas de Fuego, Municiones Explosivos y Artículos Similares25; que estableció cobros por licencias y matrículas, e introdujo un impuesto ad valorem del 20% del precio de venta excluyendo IVA.

Simultáneamente a estas reformas y nuevas leyes tributarias, en diciembre también se aprobó la Ley Especial para la Constitución del Fondo Solidario para la Salud (Fosalud)26; que estableció que el 35% de los ingresos por impuestos al tabaco, productos alcohólicos y armas de fuego se destinarían a financiar Fosalud.

Otros impuestos

Existe el impuesto de migración y turismo, que incluye el derecho de embarque a la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA) y el pago a la Dirección General de Migración, con una recaudación mayor a partir de 2002.

En junio de 2008 se aprobó la Ley de Impuesto Específico a las llamadas Telefónicas Provenientes del Exterior que Terminan en El Salvador27; con lo que se pasó a cobrar US$0.04 por cada minuto de las

25 D.L. 540, 16/12/2004; D.O:239, tomo 365, 22/12/2004. Esta ley derogó la Ley de derechos fiscales para el otorgamiento de licencias y permisos para el control de armas de fuego, municiones, explosivos y artículos similares, emitida por D.L. 739, 08/12/1993; D.O. 1, tomo 322, 03/01/94.

26 D.L. 538, 17/12/2004; D.O. 236, tomo 365, 17/12/2004.27 D.L. 651, 12/06/2008; D.O. 131, tomo 380, 14/07/2008.

llamadas provenientes del exterior (anexo 1 y cuadro 1). Este tributo fue declarado inconstitucional en abril de 2014.

Las medidas adoptadas en este período permitieron incrementar la carga tributaria, que pasó de 11.4% en 2000 a16% en 2008 (gráfica 1); y El Salvador dejó de ser uno de los países con carga tributaria baja en América Latina.

II.5 2009 a la fecha: hacia un sistema tributario más complejo con impuestos distorsionadores

A partir de 2009 se inició una nueva etapa en la recaudación tributaria, que marcó una diferencia importante, sobre todo con el cambio de gobierno en ese año. La simplificación del sistema tributario y el evitar impuestos distorsionadores no parecen ser elementos que orienten la política tributaria adoptada por las nuevas autoridades, ni se ha tomado muy en cuenta el impacto que estas medidas puedan tener sobre la inversión y la economía.

El discurso oficial ha reducido el problema fiscal a los bajos ingresos, mientras los datos demuestran que el problema no está primordialmente en los ingresos. En correspondencia con esta aseveración, las autoridades han creado varios nuevos impuestos, y han aumentado las tasas tributarias y los cargos por servicios públicos, en contra de la simplicidad del sistema. Varios de estos tributos son distorsionadores y con baja recaudación; no se ha observado el principio de un sistema tributario productivo; lo que ha llevado a las autoridades a recurrir a nuevos impuestos para mantener creciendo los ingresos tributarios, en la medida que el impacto de los tributos se va disipando, y se necesita de un aumento de ingresos para mantener una planilla pública cada vez más grande y más cara. Por el otro lado, se han descuidado las políticas para lograr un mayor

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crecimiento e incentivar la inversión, y no se ha brindado la suficiente atención a las medidas para ampliar la base tributaria, en contra del principio de base amplia; que sería otra forma de mejorar la recaudación y reducir la evasión.

Se realizaron amplias reformas tributarias en 2009 y 2011; y en correspondencia con estas acciones, en el primer año del nuevo gobierno se modificó el Código Tributario, Ley de Impuesto Sobre la Renta, Ley de Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios (IVA), Ley de Registro y Control Especial de Contribuyentes. Las medidas implementadas en este período han resultado en nuevas contribuciones especiales, nuevos impuestos, y aumento de tasas impositivas y de servicios públicos. Además, se han gravado rentas que antes no pagaban impuesto, y se ha aplicado el IVA a transacciones que antes estaban exentas.

Sin un plan integral, la sistemática introducción de nuevos tributos o aumentos de las tasas han tenido un impacto negativo en el clima de negocios; se está en contra del principio de certidumbre. A partir de 2009, las empresas encuestadas han mencionado cada vez más a las medidas impositivas como uno de los factores que inciden negativamente en el clima de inversión28 (gráfica 2); aunque se mantienen otros factores que son más señalados como los que inciden en el clima desfavorable a la inversión. En los años en que se han impulsado reformas tributarias, es más evidente que aumenta el porcentaje de empresas que señalan los temas tributarios como factor negativo.

La descripción de las principales medidas tributarias implementadas durante 2009-2017 se encuentra en el anexo 1. El número de impuestos y año en que se crearon nuevos impuestos aparecen en el cuadro 1.

28 Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES.

Gráfica 2 El tema tributario es uno de los factores que que influyen negativamente en la percepción del clima de inversión

Gráfica 2: El tema tributario es uno de los factores que que influyen negativamente en la percepción del clima de inversión

05

101520253035404550556065

2008

I II III IV20

09 I II III IV

2010

I II III IV20

11 I II III IV

2012

I II III IV20

13 I II III IV

2014

I II III IV20

15 I II III IV

2016

I II III IV20

17 I II III IV

Delincuencia

Incertidumbrepolítica/económica

Falta de inversión

Políticas económicaserradas/malaadministración del gobierno

Temas tributarios, alto nivelde impuestos, alto pago dearanceles, reforma fiscal

Fuente: FUSADES, Encuesta Dinámica Empresarial, varios años

14


El cuadro 2 muestra los nuevos productos gravados con impuestos ya existentes, y las nuevas rentas y transacciones ahora gravadas y antes exentas, así como los años cuando se registró el aumento de tasas impositivas. La descripción de las medidas relacionadas con el aumento de tasas por servicios públicos y otros cargos relacionados está en el cuadro 3; y en el cuadro 4 se registran los años en que se realizó este aumento de cargos por servicios. Finalmente, el cuadro 5 es un resumen de todas las medidas impositivas y aumento de tasas por servicios, que se han efectuado desde 2009 hasta 2017.

Impuestos al consumo específico29

En diciembre de 2009 se aumentó a US$0.0225 el impuesto específico al tabaco y productos derivados; se aumentó a 100%, sobre el precio de venta, el ad valorem de puros y habanos, pero para el resto de productos de tabaco el ad valorem se mantuvo en 39%.

Al mismo tiempo, se volvió a establecer un impuesto ad valorem, de 5% sobre el precio de venta, para los productos alcohólicos incluyendo la cerveza30; y se aumentó el impuesto específico (alícuotas) para el vino, aguardiente, ron, gin y ginebra, y vodka; pero se mantuvo el impuesto específico para la cerveza. En septiembre de 2010 se aumentó el ad valorem a 8% para las bebidas alcohólicas y la cerveza; se aumentó el impuesto específico para estos productos; y se estableció un impuesto específico al alcohol etílico.

También en diciembre de 2009 se emitió la Ley de Impuesto sobre las Bebidas Gaseosas, Isotónicas, Fortificantes o Energizantes, Jugos, Néctares, Refrescos y Preparaciones Concentradas o en Polvo

29 Ver anexo 1, y cuadros 1 y 2.30 El impuesto ad valorem se había eliminado con la reforma de 2004.

para la Elaboración de Bebidas31, que mantuvo en 10% el ad valorem a las bebidas gaseosas; e introdujo un ad valorem del 5% para las bebidas isotónicas o deportivas, fortificantes, jugos, néctares, bebidas con jugo, refrescos y preparaciones concentradas o en polvo, que antes no eran gravadas; y se estableció un impuesto específico a las bebidas energizantes o estimulantes que antes estaban exentas.

Al mismo tiempo, a finales de 2009 se emitió la Ley de Impuesto Especial sobre Combustible32 para gravar con un impuesto ad valorem a los combustibles, aplicado al precio de referencia al consumidor final. La tasa del impuesto depende del precio internacional de referencia del barril de petróleo: hasta US$50 la alícuota será 1%; si el precio internacional es mayor a US$50 y hasta US$70 el ad valorem será 0.50%; y si es mayor a US$70 el impuesto será cero.

Contribuciones especiales33

En diciembre de 2012 se emitió la Ley Especial para la Constitución del Fondo para la Atención a Víctimas de Accidentes de Tránsito (FONAT)34, que estableció un cargo anual a los vehículos automotores, que variaba desde US$35 para carro sedán hasta US$150 para buses. Los recursos obtenidos servirían para dar una compensación económica a las víctimas de accidentes de tránsito que resultaran con discapacidad, o a sus familiares en caso de fallecimiento; y también se usarían para mejorar la red vial y el servicio de transporte. El FONAT entró en vigencia el 15 de abril de 2013, y comenzó a aplicarse en mayo de ese año; pero fue declarado inconstitucional en febrero de 2014.

31 D.L. 237, 17/12/2009; D.O. 239, tomo 385, 21/12/2009. Esta ley derogó la Ley del Impuesto sobre las Bebidas Gaseosas Simples o Endulzadas, D.L. 641, 22/02/1996; D.O. 47, tomo 330, 07/03/1996.

32 D.L. 125, 12/12/2009, D.O. 237, tomo 385, 17/12/09.33 Ver anexo 1, cuadros 1 y 2.34 D.L. 232, 15/12/12; D.O.8, tomo 398, 14/01/13.

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Cuadro 3 Algunos de los aumentos de tasas por servicios públicos y otros cargos, implementados durante 2009 - 2017

Concepto Decreto númeroFecha

aprobaciónFecha entrada en

vigenciaDescripción de la medida

Servicios consulares 01-mar-10

Aumento de tasas por constancia pasaportes, constancia trámites relacionados con residencia en trámite, certificaciones de calidad salvadoreña, certificación de pasaporte, emisión carnet de residente temporal.

Acuerdo Ejecutivo 1391 11-sep-12 27-sep-12

Precio aumentó de US$12 a US$25; pero se eliminaron cobros por servicios extraordinarios los sábados. El 26 de octubre de 2015, la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional el incremento a US$25 realizado en 2012.

27-jun-17En junio de 2017, la Asamblea Legislativa aprobó volver a cobrar US$25 por pasaporte (desde mayo de 2016 se estaba cobrando US$12); además, se prolongó vigencia del pasaporte a seis años.

Servicios aduaneros Acuerdo Ejecutivo 763 24-abr-13 08-may-13 Aumento de tarifas por servicios aduaneros en horas extras.

2014 Cobro US$18 por inspección con rayos X en aduanas a importaciones y exportaciones, por contenedor.

01-ene-16Cobro US$18 por inspección con rayos X en aduanas a importaciones y exportaciones, ya no por contenedor sino por paquete o declaración de mercancía.

Salario de referencia cotizaciones ISSS

01-ago-15 El salario máximo cotizable para el ISSS era de US$685.71; a partir de agosto de 2015 subió a US$1,000.

Acuerdo Ejecutivo 867, 16/10/2009; publicado en D.O. 199, tomo 385, 26/10/2009

16-oct-09 03-nov-09 Aumento de tarifas

Acuerdo Ejecutivo 532, 01/06/2011; publicado en D.O. 106, tomo 391, 08/06/2011; reforma Acuerdo Ejecutivo 867.

01-jun-11 16-jun-11 Tarifa por instalación de medidores

Acuerdo Ejecutivo 1279, 10/09/2015; publicado en D.O. 165, tomo 408, 10/09/2015; reforma Acuerdo Ejecutivo 867

oct-15 Aumento de tarifas

Examen psicológico para obtener licencia por primera vez

Se anuncia en 2016

jul-17 US$5.65 por examen psicológico; nuevo requisito para obtener licencia de conducir por primera vez.

DUI Proceso inició en enero de 2010

Reposición masiva de DUI, costo US$10.31 y US$35 en el exterior; emisión por primera vez es gratis.

Cambio de placas Proceso inició el 1 de junio de 2011

Cambio masivo de placas, costo US$42.02 (igual en los últimos 11 años). Se esperaba que 710 mil vehículos cambiarían placas.

Renta locales comerciales en aeropuerto

2012 Aumento de tarifas de alquiler de locales del aeropuerto internacional

Tasa de interés mora en impuestos

Con base en lo establecido en los art. 1 y 3 del D.L. 720; D.O. 1, tomo 322, 03/01/1994.

feb-16La tasa de interés por mora en impuesos para los primeros 60 días pasó de 5.99% a 6.16% anual. Arriba de 60 días pasó de 9.99% a 10.16%.

Tasa de interés mora en impuestos

Con base en lo establecido en los arts. 1 y 3 del D.L. 720, 24/11/1993; D.O. 1, tomo 322, 03/01/1994.

feb-17 La tasa de interés por mora en impuestos para los primeros 60 días, pasó de 6.16% a 6.37% anual; arriba de 60 días aumentó de 10.16% a 10.37%.

Fuente: elaborado con datos de decretos legislativos e información pública.

Tasas por servicios públicos

Pasaporte

Rayos X Aduanas

Agua

Otros cargos

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Cuadro 4 Año en que se implementaron algunos de los aumentos de tasas por servicios públicos y

otros cargos, durante 2009 - 2017

Concepto 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Total

Tarifa agua X X 2

Servicios consulares X 1

Instalación medidores agua X 1

Renta locales comerciales aeropuerto X 1

Pasaporte X 1

Servicios aduaneros X 1

Rayos X Aduanas 1/ X X 2

Salario de referencia cotizaciones ISSS X 1

Tasa de interés mora por impuestos X X 2

Examen psicológico para obtener licencia por primera vez

X 1

1 1 1 2 1 1 2 2 2 13

Nota: la marca indica el año cuando se comenzó a cobrar o cuando se aumentó el cargo.Fuente: elaborado con datos del cuadro 3.

1/ En 2011 se estableció cobro de US$18 por inspección; en 2014 se pasó a cobrar por paquete o declaración de mercancía.

Cuadro 5 Cuadro resumen: nuevos impuestos; productos, rentas y transacciones antes exentas que fueron gravadas;

aumento de tasas impositivas y de cargos por servicios públicos. Período 2009 - 2017

Concepto 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Total

Número total de impuestos existentes en cada año 1/

17 20 21 21 21 22 22 25 25 25

Número nuevos Impuestos 3 1 1 2 3 10

Número nuevos prod., rentas, transac. gravadas por impuestos ya existentes 2/ 3/

7 1 2 1 11

I. Subtotal número medidas 10 2 2 0 1 3 3 0 0 21

Número de veces que se aumentó tasas tributarias 4/

3 1 2 6

Número de veces que se aumentó tasas por servicios y otros cargos 4/

1 1 1 2 1 1 2 2 2 13

II. Subtotal número de veces que se aumento tasas y cargos

4 2 3 2 1 1 2 2 2 19

Total medidas implementadas (I + II) 14 4 5 2 2 4 5 2 2 40

Fuente: elaborado con datos del anexo 1 y cuadro 3.

1/ En 2014 fue declarado inconstitucional el cargo a las llamadas del exterior y el Fonat, por lo que los dos nuevos impuestos creados en ese año no aumentan el número total de impuestos.2/Para simplificar, en 2009, en los nuevos productos gravados, se consideró como un producto el grupo de "bebidas deportivas o fortificantes", y como otro producto el grupo de "néctares, jugos, refrescos y sus preparaciones".3/ Los dos intentos de implementar pagó mínimo de renta, en 2011 y 2014, fueron declarados inconstitucionales; en el cuadro solo se contabilizó el primer intento.4/ En el cuadro se contabiliza el número de veces que las tasas por servicios fueron incrementadas en cada año.

Nota: en la primera fila se presentn el número de impuestos existentes en cada año. En las siguientes filas aparece el número de medidas relacionadas con los impuestos o tasas por servicios, que se implementaron en cada año.

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En noviembre de 2015 se crearon otras dos contribuciones especiales, cuyos recursos son destinados a la seguridad y el combate a la criminalidad. La Ley de Contribución Especial para la Seguridad Ciudadana y Convivencia35 establece un cargo de 5% aplicado a la adquisición y/o utilización de servicios de telecomunicaciones en todas sus modalidades: telefonía fija y móvil, televisión por suscripción, transmisión datos y adquisición de dispositivos tecnológicos, terminales y aparatos necesarios para usar esos servicios, excluye computadoras y televisores. El impuesto comenzó a aplicarse a finales de noviembre de 2015. La otra contribución especial para seguridad se estableció con la Ley de Contribución Especial a los Grandes Contribuyentes para el Plan de Seguridad Ciudadana36; que aplica un cargo del 5% sobre las ganancias netas de empresas, o grupo de personas, con utilidades netas iguales o mayores a los US$500,000 anuales.

El cargo a las telecomunicaciones para seguridad no tiene mucha lógica más que gravar actividades de alto crecimiento, lo que en la práctica es un IVA disfrazado que castiga la expansión de las actividades y uso de tecnología de comunicación; en la misma línea está el cargo de 5% a grandes contribuyentes para seguridad.

El uso de estos fondos para seguridad no ha sido estrictamente para “medidas extraordinarias para seguridad”; al incluir las actividades de prevención, el espectro del uso de los fondos se amplía enormemente. No es claro que los recursos se estén utilizando realmente para lo que fueron concebidos, sino para complementar los presupuestos de algunas instituciones que tienen un presupuesto limitado, al destinarse estos fondos para seguridad para cubrir la adquisición de bienes y servicios o inversiones que son parte del desempeño normal de estas dependencias, y que, por tanto, deberían ser sufragadas con el presupuesto votado para esas instituciones.

35 D.L. 162, 29/10/2015; D.O. 203, tomo 409, 05/11/2015.36 D.L. 161, 29/10/2015; D.O. 203, tomo 409, 05/11/2015.

En particular, la interrogante sobre el destino de estos fondos se acrecentó, luego que en abril de 2017 varias instituciones que no son del área de seguridad, por ejemplo, el Ministerio de Salud y de Educación, sufrieron recortes en su presupuesto, para liberar fondos para poder pagar la deuda previsional; pero en los meses posteriores recibieron refuerzos con los fondos recaudados para seguridad. Algunas dependencias suscritas a la Presidencia de la República han recibido una parte importante de los fondos recaudados por estas contribuciones especiales para seguridad, principalmente para los programas de jóvenes a través del Instituto Nacional de la Juventud (INJUVE); pero no hay información pública suficiente para conocer los detalles de los proyectos ni hay una evaluación de resultados, a pesar que estos programas han tenido un incremento sustancial en sus presupuestos con los recursos para seguridad.

Otros impuestos37

En diciembre de 2009 se estableció una tasa ad valorem entre 1% y 8%, pagada una sola vez, en la primera matrícula de: vehículos automotores; buques y artefactos navales; y aeronaves; se comenzó a aplicar en enero de 2010.

En julio de 2014 se emitió la Ley de Impuesto a las Operaciones Financieras38, que estableció una alícuota de 0.25%, equivalente a 2.5 por mil, sobre el pago de bienes y servicios efectuados con cheque o tarjeta de débito, pagos por transferencias electrónicas, transferencias a terceros; que sean superiores a US$1,000; también aplica a desembolsos de préstamos.

37 Ver anexo 1, y cuadros 1 y 2.38 D.L. 764, 31/07/2014; D.O. 142, tomo 404, 31/07/2014; entró en

vigencia el 01/09/2014.

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En la misma ley se estableció la retención para el control de la liquidez; una alícuota de 0.25% sobre depósitos, pagos y retiros de efectivo, que superen los US$5,000 en operaciones individuales o acumuladas en el mes. Este cargo es una retención acreditable.

El impuesto a las transacciones financieras ha sido muy criticado por ser un impuesto distorsionador que desincentiva la intermediación e inclusión financiera. El Fondo Monetario Internacional (FMI) en su informe sobre El Salvador de 2016, ha recomendado eliminarlo, porque lo que recauda es relativamente bajo y desincentiva la intermediación y la inclusión financiera. También ha aconsejado eliminar la contribución especial a las telecomunicaciones para seguridad porque distorsiona la actividad económica39.

Antes de aprobarse la ley, los agentes del mercado bursátil advirtieron que la aplicación del impuesto a las operaciones en el mercado secundario40, sería un desincentivo al incipiente mercado de valores del país. Se argumentó que en los países donde existía un impuesto a las transacciones financieras, las operaciones en el mercado de valores estaban exentas; y que, además, las transacciones bursátiles ya pagaban IVA, renta, ganancias de capital e impuestos municipales. La aplicación del impuesto, tal como se esperaba, tuvo un impacto negativo en la bolsa de valores, que registró una disminución significativa de los volúmenes negociados en el mercado secundario. Este efecto perjudicial llevó a la autoridades a modificar la ley en diciembre de 201641; con estos cambios, los fondos de inversión y de titularización quedaron exentos, y también las operaciones en el mercado secundario.

39 El Salvador: 2016 Revisión del Art. IV, Informe país, FMI.40 El mercado primario estaba exento del impuesto desde el inicio de

la aplicación de la Ley.41 D.L. 560, 08/12/2016, D.O. 240, tomo 413, 23/12/16.

Código tributario, renta e IVA

Junto con la amplia reforma tributaria de diciembre de 2009 que creó nuevos impuestos al consumo de productos y aumentó sus tasas, también se hicieron modificaciones al Código Tributario, y la Ley del Impuesto sobre la Renta (ISR) y del IVA. En los años posteriores se continuó reformando estos cuerpos legales; sobre todo hubo modificaciones importantes en renta en 2011 y 2014.

Código tributario

Las reformas al Código tributario tenían como objetivo tener más herramientas para combatir la evasión, y mejorar y facilitar el control y la fiscalización. Se hicieron modificaciones para exigir más información y se asignaron más responsabilidades a los contribuyentes y profesionales independientes, de manera que aportaran más datos para el cruce de información.

Para las personas con ingresos superiores a los 362 salarios mínimos mensuales, se estableció la obligación de presentar, junto con la declaración de renta, una deposición de sus bienes inmuebles y de las deudas relacionadas con los mismos. Además, se exigió a los propietarios o administradores de hospitales o clínicas, presentar informes sobre las operaciones y cirugías realizadas en las instalaciones, incluyendo los pagos efectuados por los pacientes. También se estableció que los notarios debían informar sobre la actividad notarial que hubieran realizado, en relación con operaciones de compra, venta y similares; y se asignó más responsabilidades a los auditores en relación con los temas fiscales.

En 2014, se reguló más la determinación de los precios de transferencia, y las operaciones de compra y venta a través de medios electrónicos; y también se actualizó la figura del fedatario.

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Renta

Con las reformas al impuesto sobre la renta de 200942, se gravaron varias rentas que antes estaban exentas (anexo 1 y cuadro 2): a) intereses de depósitos con saldo promedio mensual igual o mayor a US$25,000, propiedad de personas naturales (tasa 10%); b) ganancia de la venta de bienes inmuebles de personas naturales o jurídicas, que no se dediquen de forma habitual a la compra y venta de inmuebles (tasa 10%)43; c) utilidades, intereses o ganancias netas de capital provenientes de inversiones en títulos valores y demás instrumentos financieros (tasa del 10%). También se limitaron las deducciones de los gastos para determinar la renta neta.

En diciembre de 2011 se hizo otra reforma importante al ISR que aumentó los límites exentos; pero que también gravó nuevas rentas e incrementó tasas44.

Para las personas naturales: se aumentó el límite exento de US$2,514.3 a US$4,064; se aumentó el límite del monto de renta para el cual es obligación presentar declaración, de US$5,714.29 a US$60,000. Se uniformizaron las deducciones de salud y educación de US$1,371.43 a US$1,600; y se aumentó la tasa marginal máxima de 25% a 30%.

Para las personas jurídicas: se aumentó la tasa del impuesto de 25% a 30% a aquellas empresas con rentas gravadas mayores a US$150,000 anuales; se estableció una tasa del 5% sobre dividendos; una retención del 5% por préstamo, mutuo o anticipo a accionistas o casa matriz; y se aumentó de 1.5% a 1.75% el pago a cuenta.

Además, se estableció el pago mínimo del impuesto de 1% sobre las rentas obtenidas o brutas. Este impuesto fue declarado inconstitucional el 15 de noviembre

42 D.L. 236, 17/12/09, D.O. 235, tomo 385, 21/11/09. 43 La venta de la primera casa de habitación de personas naturales

quedó exenta, cuando el valor de la transacción no exceda los 723 salarios mínimos

44 D.L. 957, 14/12/11, D.O. 235, Tomo 393,15/12/11.

de 2013, al dictaminarse que la base debe ser la renta neta, ya deducidos los costos de producción; de lo contrario no se estaría tomando en cuenta la capacidad de pago.

En julio de 2014 hubo otra modificación a la Ley del ISR45 con dos medidas importantes. Una de ellas fue eliminar la exención que estaba establecida en el artículo 8 de la Ley de Imprenta. La medida implicó que se gravaría con el ISR a los ingresos provenientes de la producción, venta, difusión e importación de: periódicos, revistas, folletos, manuales y hojas sueltas de carácter divulgativo o intelectual; ingresos que antes estaban exentos; únicamente los libros mantuvieron la exención.

La otra medida fue introducir de nuevo el pago mínimo del impuesto sobre la renta46, siempre con una tasa del 1% pero ahora sobre el monto de los activos netos. Esta reforma fue declarada inconstitucional el 17 de abril de 2015, al haberse considerado que la base imponible establecida no reflejaba la riqueza disponible.

IVA

En cuanto al IVA, las reformas efectuadas durante 2009-2017 estuvieron orientadas, principalmente, a eliminar deducciones indebidas de los créditos fiscales, restringiéndolas a transacciones propias del giro del negocio. Además, se gravó la transferencia de bienes muebles recibidos como pago a cuenta, el pago de dietas y de membresías (anexo 1 y cuadro 2).

Tasas por servicios públicos y otros cargos

El gobierno no solo realizó acciones para aumentar los ingresos por el lado de la tributación, sino, 45 D.L. 762, 31/07/14; D.O. 142, tomo 404, 31/07/14.46 El primer intento había sido declarado inconstitucional en

noviembre de 2013.

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además, incrementó las tasas de distintos servicios públicos y otros cargos, algunas de estas medidas se presentan en el cuadro 3.

Estas medidas impulsaron los ingresos relacionados con los servicios públicos y otros cargos. De 2008 a 2016, los ingresos por tasas y derechos por servicios públicos del Gobierno Central se incrementaron en US$28.4 millones (99.2%)47 (gráfica 3). Sin embargo, debe mencionarse que estos ingresos tienen una participación pequeña dentro de los ingresos corrientes del Gobierno Central: 0.9% en 2008 y 1.8% en 2017.

Durante 2008-2016, la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) registró un aumento sustancial de los ingresos por venta de bienes y servicios, US$79 millones (97.7%) (gráfica 47 Datos del BCR.

4). En el caso de la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA) el incremento en ese mismo período por ese concepto fue de US$41.2 millones (65.5%) (gráfica 5). Los ingresos por venta de bienes y servicios de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL) había registrado una tendencia al alza, pero a partir de 2014 estos ingresos comenzaron a reducirse significativamente, en lo que puede haber influido la caída en el precio de la energía, y las menores lluvias que afectó la generación hidroeléctrica (gráfica 6). Los ingresos del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) por contribuciones a la seguridad social se incrementaron en US$180.2 millones (50.3%) de 2009 a 2014, con un aumento importante sobre todo en 2015 y 2016 (gráfica 7), que coincidió con el aumento del salario máximo cotizable.

Gráfica 3 Gobierno Central: ingresos por tasas y derechos de servicios públicos

(Millones de US$)

Gráfica 3. Gobierno Central: ingresos por tasas y derechos de servicios públicos

23.9 27.4

34.0 27.3 26.4 28.6 30.6 31.0 29.6 28.6 31.2

43.0 44.9

35.6

45.3 50.8

58.1

84.3

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016(p)

2017(p)

(p) Cifras preliminares Fuente: elaborada con datos del Banco Central de Reserva.

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Gráfica 4 ANDA: ingresos por venta de bienes y servicios

(Millones de US$)

Gráfica 5 CEPA: ingresos por venta de bienes y servicios

(Millones de US$)

Gráfica 4. Anda: ingresos por venta de bienes y servicios

80.9 82.5

120.5 116.4 115.6 111.5 110.7 123.1

159.9 147.9

-15

5

25

45

65

85

105

125

145

165

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Fuente: elaborado con datos del Informe de la Gestión Financiera del Estado, varios años, MH.

Gráfica 5. CEPA: ingresos por venta de bienes y servicios

62.8

52.7 58.2

67.6 71.1 74.6 79.4

89.8

-15

5

25

45

65

85

105

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Fuente: elaborada con datos del Informe de la Gestión Financiera del Estado, varios años, MH.

104.0 106.1

22


Gráfica 6 CEL: ingresos por venta de bienes y servicios, e ingresos financieros

(Millones de US$)

Gráfica 7 ISSS: ingresos por contribuciones a la seguridad social

(Millones de US$)

Gráfica 6. CEL: ingresos por venta de bienes y servicios, e ingresos financieros

144.8 149.7

199.0

247.9 278.7

296.4 267.8

208.7

160.2

288.4

0

50

100

150

200

250

300

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Millones US$

Ingresos por venta bienes y servicios Ingresos financieros


Gráfica 7. ISSS: ingresos por contribuciones a la seguridad social

358.6 370.0 388.8 410.2 431.1 450.5 488.8

538.8 571.6

0

100

200

300

400

500

600

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Millones US$


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III. Un sistema tributario con base en más impuestos

En este apartado se presenta un resumen de las medidas para aumentar la recaudación, que se llevaron a cabo de 2009 a 2017, y que se explicaron con más detalle anteriormente, categorizándolas según se trate de nuevos impuestos, nuevos productos gravados con impuestos ya existentes, nuevas rentas y transacciones gravadas que antes eran exentas, aumentos de tasas tributarias, y aumento de tasas por servicios públicos y otros cargos relacionados.

En 2000 existían 13 impuestos, incluyendo el Fondo de Estabilización de Fomento Económico (FEFE)48 (cuadro 1). Durante 2001-2008 se crearon los siguientes nuevos impuestos: azúcar (2001), migración y turismo (2002), armas y municiones (2004), promoción del turismo (2005), transporte público (2007), y llamadas del exterior (2008). En ese mismo período se eliminó el ad valorem para los productos alcohólicos y la cerveza; por lo que hubo un incremento neto de cuatro nuevos impuestos, para llegar a un total de 17 tributos en 2008.

Durante 2009-2016 se crearon diez nuevos tributos: ad valorem a los productos alcohólicos (2009), ad valorem a la cerveza (2009), específico a las bebidas energizantes (2009), impuesto a la primera matrícula (2010), Fonat (2013), impuesto a las transacciones financieras (2014), retención para el control de la liquidez (2014), ad valorem a la gasolina (2015), cargo a las telecomunicaciones y los grandes contribuyentes para seguridad (2015). Para 2016, el número de impuestos ascendía a 2549. El número total de tributos en 2017 hubiera sido de 27, si no se hubiera declarado inconstitucional el impuesto a las llamadas telefónicas y el Fonat (cuadro 1 y 5).48 El FEFE es considerado como parte de los ingresos no tributarios

en las cuentas fiscales oficiales; sin embargo, en la práctica puede considerarse un tributo.

49 Ibíd.

Nuevos productos, rentas y transacciones antes exentos y ahora gravados

No solo se crearon nuevos impuestos, sino también nuevos productos fueron gravados con impuestos ya existentes50: bebidas deportivas o fortificantes (ad valorem), jugos (ad valorem), alcohol etílico (específico), y productos derivados del tabaco (ad valorem y específico); y también se gravó cinco nuevas rentas y algunas transacciones que antes estaban exentas (cuadro 2). Adicionalmente, tanto para las personas naturales como las personas jurídicas, varias rentas dejaron de ser exentas, y se trató de implementar en dos ocasiones el pago mínimo de renta, aunque estas medidas fueron declaradas inconstitucionales (cuadro 2). En cuanto al IVA, una transacción antes exenta ahora paga impuestos; y se limitó la deducción de créditos fiscales (cuadro 2).

Aumento de tasas

Durante 2009-2017 también se aumentaron las tasas de impuestos al consumo –tanto ad valorem como específicos– de los productos derivados de tabaco, bebidas gaseosas y otras, y productos alcohólicos. En cuanto al impuesto sobre la renta, se elevó la tasa máxima para personas jurídicas, y la tasa marginal máxima de las personas naturales (cuadro 2).

Los esfuerzos también estuvieron orientados hacia el aumento de los cargos por servicios públicos. En ese período se aumentaron varias veces las tarifas de varios servicios públicos y otros cargos (cuadros 3 y 4).

En total, durante 2009-septiembre de 2017 se realizaron 40 medidas para aumentar los ingresos a través de: nuevos impuestos; nuevos productos,

50 El número puede ser mayor, pero se ha tomado como un producto a los grupos de bebidas similares.

24


rentas o transacciones gravadas que antes estaban exentas; aumento de tasas impositivas y aumento de cargos por servicios públicos (cuadro 5).

IV. El Salvador: recaudación y carga tributaria y comparación con América Latina

En este apartado se presenta el comportamiento que han tenido los ingresos tributarios a partir de 2008, tanto en términos absolutos y como porcentaje del PIB. Después de importantes reformas tributarias realizadas en los últimos años, que incluyeron nuevos impuestos y aumento de tasas, entre otras medidas, es importante analizar el desempeño de la recaudación y la carga tributaria en ese período.

Las cifras muestran que efectivamente la recaudación aumentó, aunque no tanto como el incremento logrado durante 2000-2008, con menos impuestos; pero un resultado importante del crecimiento de los ingresos tributarios es que El Salvador ha dejado de ser uno de los países con la carga tributaria más baja en América Latina, situación en la que estaba en 2000.

También se hace una comparación de las alícuotas de IVA y renta con las de los países de América Latina; observándose que El Salvador tiene tasas de renta por encima del promedio de América Latina; pero su tasa de IVA no está dentro de las más altas.

IV.1 Evolución de la recaudación y carga tributaria de El Salvador

En 2008 los ingresos totales del sector público no financiero (SPNF) ascendieron a US$3,732 millones; para 2017, este monto había aumentado

a US$5,615.8 millones, un incremento de US$1883.9 millones (50.5%). La principal fuente de estos ingresos provino de la recaudación tributaria que en 2008 generó el 77.3% del total de ingresos del SPNF y en 2017 el 78.5%.

Los ingresos tributarios netos pasaron de US$1,344.1 millones en 2000 a US$2,885.8 millones en 2008, un incremento de US$1,541.7 millones (114.7%). De 2008 a 2016 el aumento fue de US$1,280.6 millones (44.4%), para llegar a un total de US$4,166.4 millones en 201651 (para 2017, los ingresos tributarios netos ascendían a US$4,406.1 millones) (cuadro 6); un incremento importante pero menor al registrado durante 2000-2008, cuando había un menor número de impuestos.

La renta y el resto de ingresos tributarios crecieron porcentualmente más que el IVA durante 2008-2017 (gráfica 8), pero el IVA y la renta siguen siendo los pilares de la recaudación, y el IVA es el tributo que más recauda.

En relación con los impuestos selectivos al consumo, a finales de 2009 se aumentó la tasa de varios de ellos, y más bienes fueron gravados por estos tributos. Estas medidas podrían explicar el crecimiento porcentual del impuesto a la cerveza y a las gaseosas y otras bebidas no carbonatadas (gráfica 9). Por el contrario, el impuesto a los productos derivados del tabaco ha reducido sus ingresos; en lo que parece haber incidido las altas tasas impositivas, aunado con el contrabando, junto con las campañas de concientización de los daños a la salud causados por el cigarro. Los impuestos selectivos al consumo solo representaron el 3.9% de los ingresos tributarios en 2017, no habiendo variado mucho esta participación en los últimos años.

En términos del PIB, la carga tributaria neta pasó de 11.4% en 2000 a 16% en 2008, un incremento de 4.6 puntos porcentuales, y a 17.4% en 2016, un aumento de 1.4 pp. de 2008 a 201652; para 2017 la

51 No incluye impuestos municipales ni contribuciones a la seguridad social.

52 Se está comparando dos períodos de 8 años cada uno.

EstudiosEconómicos

DEC

25

Cuadro 6 Gobierno Central: ingresos tributarios

(Millones de US$)

Concepto 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 (p) Var. 2008/17

Var. % 2008/17

Tributarios netos 2,885.8 2,609.5 2,882.8 3,193.3 3,433.8 3,746.3 3,771.5 3,917.5 4,166.4 4,406.1 1,520.3 52.7

Impuesto sobre la Renta (neto) 1,004.1 949.2 996.2 1,126.8 1,249.8 1,479.5 1,521.6 1,545.0 1,659.0 1,734.6 730.5 72.7

Transferencia de propiedades 17.8 13.4 16.1 16.4 19.9 20.7 24.4 20.4 22.7 22.7 4.9 27.6

Importaciones 178.8 138.0 150.5 167.4 179.6 199.2 181.3 194.2 206.5 210.7 31.9 17.8

Consumo de Productos 95.8 99.7 119.7 140.4 146.1 145.1 149.4 162.3 170.2 173.0 77.2 80.6

Productos alcohólicos 14.6 17.7 19.3 22.2 24.5 21.9 21.8 22.1 22.6 23.7 9.1 61.8

Cerveza 28.7 26.3 31.2 42.3 45.7 49.3 49.2 54.7 60.7 64.8 36.1 125.8

Cigarrillo 27.3 30.9 37.7 40.3 35.2 30.9 34.1 29.4 28.1 26.9 -0.4 -1.6

Gaseosas y otras bebidas no carbonatadas 24.2 23.8 30.6 34.6 39.7 41.8 43.1 47.9 48.8 48.9 24.7 101.7

Armas, municiones, explosivos y similares 0.9 0.9 0.9 1.0 1.1 1.1 1.2 1.2 1.1 0.9 0.0 5.7

Ad valorem sobre combustibles 1/ 7.1 8.9 7.9 7.9

Impuesto al Valor Agregado (IVA) (neto) 1,460.7 1,251.2 1,432.6 1,574.1 1,677.0 1,730.7 1,720.3 1,763.6 1,813.0 1,903.4 442.7 30.3

Migración y Turismo 0.8 0.8 0.9 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.4 1.7 0.9 112.3

Llamadas del exterior 2/ 19.1 46.5 48.1 46.9 35.4 33.0 21.0 0.0 0.0 0.0 -19.1 -100.0

Impuesto especial primera matrícula 7.3 8.1 9.0 11.1 10.6 11.9 13.8 13.6 13.6

Impuesto a operaciones financieras 1/ 21.5 86.6 84.4 84.9 84.9

Impuesto cheques y transferencias electrónicas

14.7 55.3 53.9 53.0 53.0

Retención control liquidez (acreditable) 6.8 31.2 30.5 31.9 31.9

Contribuciones Especiales 108.6 110.5 111.5 112.1 116.2 126.0 120.4 132.5 195.4 261.2 152.6 140.5

Promoción turismo 9.9 7.6 7.4 8.2 8.4 9.0 9.0 10.1 10.5 11.1 1.2 12.4

Fovial 65.3 68.1 69.0 68.9 71.2 72.1 73.6 79.6 85.6 89.0 23.7 36.3

Transporte público 32.7 34.1 34.6 34.5 35.7 36.2 36.9 39.9 43.0 44.7 12.0 36.9

Azúcar extraída 0.8 0.7 0.5 0.5 0.9 0.6 0.9 0.9 0.8 1.0 0.2 32.3

Fonat 2/ 8.1

Seguridad pública 1/ 2.0 48.5 48.9 48.9

Grandes contribuyentes 1/ 7.0 66.6 66.6

Partidas informativas

Devoluciones 203.8 226.6 189.0 293.4 251.6 197.8 217.5 200.5 71.6 82.1 -121.7 -59.7

Renta 49.3 54.7 55.2 66.0 67.6 26.9 27.8 29.8 30.8 38.6 -10.7 -21.8

IVA 154.5 172.0 133.8 227.4 184.0 171.0 189.7 170.7 40.9 43.5 -111.0 -71.8

Ingresos tributarios brutos 3,089.5 2,836.1 3,071.8 3,486.6 3,685.4 3,944.1 3,989.0 4,118.1 4,238.0 4,488.2 1,398.7 45.3

IVA bruto 1,615.2 1,423.2 1,566.3 1,801.5 1,860.9 1,901.7 1,910.0 1,934.3 1,853.9 1,948.5 333.3 20.6

Declaración 617.0 655.6 675.3 736.2 770.1 793.3 805.8 861.2 877.4 922.7 305.7 49.5

Importación 998.2 767.6 891.0 1,065.3 1,090.8 1,108.4 1,104.2 1,073.1 976.5 1,025.8 27.6 2.8

Renta bruta 1,053.4 1,003.8 1,051.4 1,192.9 1,317.4 1,506.3 1,549.4 1,574.9 1,689.8 1,773.1 719.7 68.3

Declaración 266.9 265.1 292.6 271.9 330.7 412.5 412.5 395.0 431.9 467.2 200.3 75.0

Retenciones 492.0 500.0 511.6 630.7 611.4 689.2 740.9 783.4 837.8 871.2 379.2 77.1

Pago a cuenta 294.5 238.7 247.2 290.3 375.3 404.6 396.0 396.5 420.1 434.7 140.2 47.6

(p) cifras preliminares.Fuente: elaborado con datos del Banco Central de Reserva y del Ministerio de Hacienda.

2/ El impuesto a las llamadas teléfonicas entrantes del exterior fue declarado inconstitucional en abril de 2014. El FONAT fue suspendido en 2013 y declarado inconstitucional en febrero de 2014.

1/ El impuesto a las operaciones financieras comenzó a aplicarse en septiembre de 2014. El impuesto ad valorem a la gasolina comenzó a recaudarse en febrero de 2015. La contribución especial aplicada a las telecomunicaciones para seguridad, comenzó a percibirse en noviembre de 2015. La contribución especial aplicada a grandes contribuyentes para seguridad, empezó a percibirse en abril de 2016.

26


Gráfica 8 El IVA ha crecido porcentualmente menos

(2008 = 100)

Gráfica 9 Impuestos al consumo seleccionados

(2009 = 100)

Gráfica 8: El IVA ha crecido porcentualmente menos 2008 = 100

130.3 100.0

182.5

172.8

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

IVA neto Resto ingresos tributarios Renta neta

%

Fuente: elaborada con datos del BCR.

Gráfica 9. Impuestos al consumo seleccionados

2009 = 100

246.4

205.5

133.9

100.0 87.1

80

100

120

140

160

180

200

220

240

260

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Cerveza Gaseosas

Productos alcohólicos Cigarrillo

Fuente: elaborada con datos del Ministerio de Hacienda

EstudiosEconómicos

DEC

27

carga neta aumentó a 17.8%. En términos brutos, las tasas cambiaron de 12.3% en 2000 a 17.2% en 2008, y ascendieron a 17.7% del PIB y 18.1% en 2016 y 2017, respectivamente (cuadro 7). Nótese que la diferencia entre la carga neta y la carga bruta se redujo en 2016,

como resultado del cambio en la metodología para las devoluciones de impuestos en 201653, con la acreditación para el pago de impuestos.

53 El cambio de metodología en las devoluciones de 2015 hace menos claro el monto de las devoluciones que se registra.

Cuadro 7 Gobierno Central: ingresos tributarios, porcentaje del PIB (*)

Concepto 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 (p)

Tributarios netos 16.0 14.8 15.6 15.7 16.1 17.0 16.7 16.9 17.4 17.8

Impuesto sobre la renta (neto) 5.6 5.4 5.4 5.6 5.8 6.7 6.7 6.7 6.9 7.0Transferencia de propiedades 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1Importaciones 1.0 0.8 0.8 0.8 0.8 0.9 0.8 0.8 0.9 0.8Consumo de Productos 0.5 0.6 0.6 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7

Productos alcohólicos 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1Cerveza 0.2 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.3 0.3Cigarrillo 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1Gaseosas y otras bebidas no carbonatadas 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2Armas, municiones, explosivos y similares 0.005 0.005 0.005 0.005 0.005 0.005 0.005 0.005 0.005 0.004Ad valorem sobre combustibles 1/ 0.03 0.04 0.03

Impuesto al Valor Agregado (IVA) (neto) 8.1 7.1 7.8 7.8 7.8 7.9 7.6 7.6 7.6 7.7Migración y Turismo 0.004 0.005 0.005 0.005 0.005 0.005 0.004 0.004 0.006 0.007Llamadas del exterior 2/ 0.1 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.1 0.0Impuesto especial primera matrícula 0.0 0.04 0.04 0.04 0.05 0.05 0.05 0.06 0.05Impuesto a operaciones financieras 1/ 0.0 0.1 0.4 0.4 0.3

Impuesto cheques y transferencias electrónicas 0.0 0.1 0.2 0.2 0.2Retención control liquidez (acreditable) 0.0 0.03 0.1 0.1 0.1

Contribuciones Especiales 0.6 0.6 0.6 0.6 0.5 0.6 0.5 0.6 0.8 1.1Promoción turismo 0.05 0.04 0.04 0.04 0.04 0.04 0.04 0.04 0.04 0.04Fovial 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.4 0.4Transporte público 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2Azúcar extraída 0.004 0.004 0.003 0.002 0.004 0.003 0.004 0.004 0.003 0.004Fonat 2/ 0.0 0.04Seguridad Pública 1/ 0.01 0.2 0.2Grandes contribuyentes 1/ 0.03 0.3

Partidas informativas

Devoluciones 1.1 1.3 1.0 1.4 1.2 0.9 1.0 0.9 0.3 0.3Renta 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2IVA 0.9 1.0 0.7 1.1 0.9 0.8 0.8 0.7 0.2 0.2

Ingresos tributarios brutos 17.2 16.1 16.7 17.2 17.2 17.9 17.7 17.8 17.7 18.1IVA bruto 9.0 8.1 8.5 8.9 8.7 8.7 8.5 8.3 7.8 7.9

Declaración 3.4 3.7 3.7 3.6 3.6 3.6 3.6 3.7 3.7 3.7Importación 5.5 4.4 4.8 5.3 5.1 5.0 4.9 4.6 4.1 4.1

Renta bruta 5.9 5.7 5.7 5.9 6.2 6.9 6.9 6.8 7.1 7.1Declaración 1.5 1.5 1.6 1.3 1.5 1.9 1.8 1.7 1.8 1.9Retenciones 2.7 2.8 2.8 3.1 2.9 3.1 3.3 3.4 3.5 3.5Pago a cuenta 1.6 1.4 1.3 1.4 1.8 1.8 1.8 1.7 1.8 1.8

(p) cifras preliminares(*) Con referencia al nuevo PIB base 2005.Fuente: elaborado con datos del Banco Central de Reserva y del Ministerio de Hacienda.

1/ El impuesto a las operaciones financieras comenzó a aplicarse en septiembre de 2014. El impuesto ad valorem a la gasolina comenzó a percibirse en febrero de 2015. La contribución especial aplicada a las telecomunicaciones para seguridad, comenzó a percibirse en noviembre de 2015. La contribución especial aplicada a grandes contribuyentes para seguridad, empezó a recaudarse en abril de 2016.2/ El impuesto a las llamadas teléfonicas entrantes del exterior fue declarado inconstitucional en abril de 2014. El FONAT fue suspendido en 2013 y declarado inconstitucional en febrero de 2014.

28


De 2000 a 2008, la carga tributaria neta aumentó 4.6 puntos, y de 2008 a 2016 el incremento fue de 1.4 puntos (cuadro 7 y gráfica 10); a pesar de que en este último período existen más impuestos que los que se tenían durante 2000-2008. Lo anterior muestra que el monto de la recaudación no solo depende del número de impuestos y el aumento de tasas.

En 2004 hubo una reforma impositiva de amplio alcance, observándose una aceleración significativa de la carga tributaria en los siguientes dos años, pero luego este efecto se disipó como es lógico (gráfica 10); algo similar ocurrió con la reforma realizada en 2009.

Gráfica 10 Gobierno Central: Ingresos tributarios netos

IV.2 Carga tributaria, comparación con América Latina

Al igual que con cualquier variable, cuando se comparan cifras entre países se debe asegurar que no se estén comparando variables con definiciones diferentes. Incluso en documentos de organismos internacionales algunas veces se presentan bajo el concepto de la carga tributaria cifras que no son

comparables, ya que incluyen distintos componentes en distintos países, lo que lleva a establecer conclusiones erróneas, si no se hace un análisis cuidadoso de qué es lo que se está comparando.

Por ejemplo, una publicación de marzo de 2016 de OXFAM y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) “Tributación para un crecimiento inclusivo”, presenta un gráfico en la página 7 en el que Costa Rica aparece con una recaudación tributaria de

Gráfica 10. Ingresos tributarios netos

11.4

13.3

16.0 14.8

17.0 17.4 17.8

5

7

9

11

13

15

17

19

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

3,500

4,000

4,500

5,000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Monto% del PIB

% del PIB

Carga tributaria De 2000 a 2008: 4.6 pp De 2008 a 2016: 1.4 pp

Nota: carga tributaria estimada con referencia al nuevo PIB base 2005. Fuente: elaborada con datos del BCR.

Millones de US$

EstudiosEconómicos

DEC

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22% del PIB en 2013 y El Salvador con una de 16%. Sin embargo, estas cifras no son comparables, pues en el caso de Costa Rica el dato equivale a incluir la recaudación neta del Gobierno Central, los impuestos municipales y las contibuciones a las pensiones y salud pública en 2013; mientras que en el caso de El Salvador equivale solo a los ingresos tributarios brutos del Gobierno Central54

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), junto con el Centro Interamericano de Administraciones

54 En la base de datos del CIAT para 2013, en Costa Rica, el Gobierno Central recaudó 13.2% del PIB en términos netos, los impuestos municipales fueron 0.7% del PIB y las contribuciones a las pensiones y a la seguridad pública fueron 8.1%, haciendo un total de 22%; en ese año Costa Rica además recaudó 2.1% del PIB en contribuciones a la seguridad social privada y otras. En 2013, El Salvador recaudó solo a través de Gobierno Central 15.4% en términos netos y 16.2% del PIB (base 1990) en términos brutos; en ese año, los impuestos municipales fueron 0.4%, las contribuciones a la seguridad social pública 2.1%, y las contibuciones a las pensiones privadas (sistema obligatorio) ascendieron a 2.5%. Al agregar todo, Costa Rica recaudó en términos netos 24.1% del PIB y El Salvador 20.3%; Costa Rica supera a El Salvador a nivel municipal y de contribuciones a la seguridad social.

Tributarias (CIAT) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (https://www.ciat.org/recaudacion), han hecho un esfuerzo por construir una base de datos de cifras comparables de ingresos del gobierno para América Latina, diferenciando entre los ingresos provenientes de impuestos del Gobierno Central y de las municipalidades, las contribuciones obligatorias a la seguridad social, sean públicas o privadas, y otros ingresos provenientes de recursos naturales. Esta base de datos es la que se utilizará para hacer la comparación en esta sección; la carga tributaria que se manejará a continuación para la comparación entre los países de América Latina, incluye los tributos solo del Gobierno Central, y excluye los impuestos municipales, las contribuciones a la seguridad social, y otros ingresos, entre ellos los provenientes

Imagen tomada de publicación de OXFAM y CEPAL “Tributación para un crecimiento inclusivo”, de marzo de 2016. (Gráfico 1, página 7)

30


de recursos naturales; en este sentido, es el mismo concepto de carga tributaria que se manejó al analizar la evolución de la carga tributaria en El Salvador.

Ante la evolución de las cifras duras de la recaudación tributaria en los últimos 17 años, y su evolución en términos del PIB, no es posible continuar argumentando que la recaudación tributaria en El Salvador es muy baja o la más baja de América Latina, ya que los datos contradicen dicha afirmación.

En 2000, El Salvador era considerado como uno de los países de América Latina con cargas tributarias más bajas, ya que ascendía a 10.2%, pero con el PIB base 1990. Al utilizar el nuevo PIB base 2005, se mostró que la carga tributaria neta, aunque baja, 11.4%, no lo era tanto; encontrándose el país un punto porcentual

por debajo del promedio de América Latina (12.4%) (gráfica 11). Para 2015, la carga tributaria neta había aumentado significativamente (16.9%), situándose por encima del 15.8%, promedio de América Latina, y El Salvador era el séptimo país con la carga tributaria neta más alta de América Latina (gráfica 11).

Sin embargo, El Salvador presenta una menor recaudación en términos del PIB, comparado con el promedio de América Latina, cuando se incluyen otros rubros no incorporados en la carga tributaria del Gobierno Central, indicador que se está analizando; entre estos se encuentran los impuestos municipales, contribuciones a la seguridad social, e ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales55 (anexo 2).

55 En los datos del CIAT, los ingresos por recursos naturales se clasifican, por lo general, dentro de los ingresos no tributarios.

Gráfica 11 América Latina: Gobierno Central, carga tributaria neta Gráfica 11. América Latina: Gobierno Central carga tributaria neta

11.4

12.4

15.9

-3 2 7 12 17

ParaguayColombia

PanamáGuatemalaNicaragua

El SalvadorCosta Rica

MéxicoBolivia

Rep. Dominic.Promedio

PerúBrasil

VenezuelaHondurasArgentina

UruguayChile

Ecuador

Nota: no incluye contribuciones a la seguridad social. Fuente: elaborada con datos del CIAT. Para El Salvador son con referencia a nuevo PIB base 2005.

15.8

16.9

23.2

0 5 10 15 20 25

GuatemalaPanamá

ParaguayBrasil

Costa RicaRep. Dominicana

PerúColombia

MéxicoPromedio

EcuadorNicaragüa

El SalvadorChile

HondurasUruguay

ArgentinaVenezuela

Bolivia

2000 2015

EstudiosEconómicos

DEC

31

El Salvador no tiene recaudación a nivel departamental; además, en el caso de la recaudación de los impuestos municipales, El Salvador está dentro de los países que menos recaudan, 0.33% del PIB en 2015, por debajo del promedio de América Latina (0.9%) (anexo 2); solo Panamá, México, Guatemala y República Dominicana reciben menos que El Salvador, en términos del PIB por ingresos municipales.

Los datos de tributos municipales no incluyen el cobro de tasas por servicios como la recolección de basura, manejo de desechos sólidos, barrido de calles y aceras, alumbrado público y pavimentación de calles; que no son impuestos sino cargos cobrados por servicios municipales que se dan a la ciudadanía; sin embargo, en algunos casos en la base de datos del CIAT se incorporan dentro de la recaudación municipal algunos ingresos que no son estrictamente impuestos, para algunos países.

Podría existir cierto margen para incrementar los impuestos de las alcaldías; pero debe considerarse que el excesivo número de municipios en el país es una limitante, ya que algunos gobiernos locales muy pequeños tienen poca capacidad para generar ingresos. Por otra parte, en algunos casos, las transferencias que las alcaldías reciben del Gobierno Central, a través del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios de El Salvador (FODES), podría ser un desincentivo para aumentar la recaudación de estas, además que los impuestos municipales requieren aprobación de la Asamblea Legislativa.

En cuanto a las contribuciones a la seguridad social, varios países latinoamericanos recolectan menos que El Salvador, como porcentaje del PIB; sin embargo, el país presenta una brecha importante con respecto a los países que recaudan más por este concepto.

Al hacer comparaciones con otros países es importante asegurarse que se están comparando datos similares. Por ejemplo, en 2015, El Salvador

tenía una carga tributaria neta a nivel del gobierno central (16.9%) más alta que Costa Rica (13.3%); es en otros componentes que Costa Rica recauda más; por ejemplo, las contribuciones sociales al sistema público sumaron 10% del PIB en 2015, y con las contribuciones a pensiones privadas esta cifra aumenta a 11.4% del PIB. Mientras que, para El Salvador, las contribuciones al sistema público de pensiones y salud y otros, llegaron solo a 2.8%, % del PIB en ese año (anexo 2); si se añadiera la contribución al sistema de pensiones privado, que es de 3%, la cifra llegaría a 5.8%. Esta es la tasa de contribuciones a la seguridad social que debe compararse con el 11.4% del PIB de Costa Rica56. No obstante, incluso con este ajuste de incluir las cotizaciones previsionales del sistema privado, el porcentaje de las contribuciones a la seguridad social en el caso de El Salvador continúa siendo bajo comparado con el de Costa Rica.

El ajuste de incluir la cotización al sistema privado de pensiones para El Salvador, ha permitido realizar la comparación utilizando cifras más consistentes; sin embargo, aun así, la comparación no es totalmente buena, ya que los sistemas de salud públicos de los dos países tampoco son comparables; principalmente porque en El Salvador el sistema está segmentado entre el Instituto Salvadoreño de Seguro Social (ISSS), que funciona con la contribuciones a la seguridad social de trabajadores formales, y, por otro lado, el conjunto de clínicas y hospitales públicos administrados por el Ministerio de Salud (MINSAL), que se financia con del fondo general del Estado y préstamos.

Si en El Salvador se quisiera aumentar las contribuciones a la seguridad social, se tendrían que incrementar las tasas de cotización del sistema de salud y previsional, y/o los techos máximos 56 En Costa Rica, las contribuciones al sistema de pensiones privado

fueron 1.3% del PIB en 2015, pero no debería incluirse en el cálculo para comparar el gasto en la seguridad social con El Salvador, ya que estas aportaciones al sistema privado son voluntarias en el caso costarricense.

32


para los ingresos cotizables para estos sistemas; y, dependiendo de la manera como se apliquen, pueden representar un mayor cargo para el empleador y/o para los empleados formales.

Todo lo anterior destaca las fortalezas del sistema tributario en El Salvador, comparado con América Latina, que se encuentran en la recaudación por IVA y renta; mientras que entre las debilidades están los impuestos municipales; las contribuciones a la seguridad social, principalmente en salud; y la falta de ingresos por explotación de recursos naturales, de los cuales hay poco potencial en El Salvador, y menos después de la aprobación de la ley que prohíbe la minería metálica.

En las bajas contribuciones a la seguridad social no se ha tocado aún el tema de la gran informalidad que existe en la economía y que dificulta al gobierno las tareas de recaudación; un fenómeno que se da en toda América Latina, incluyendo a Puerto Rico57.57 “Puerto Rico’s Tax Dodgers Hide in Plain Sight on Every Corner”,

www.Bloomberg.com(https://www.bloomberg.com/news/articles/2017-05-22/puerto-rico-s-tax-dodgers-hide-in-plain-sight-on-every-corner), 22 de mayo de 2017.

IV.3 Alícuotas renta e IVA, comparación con América Latina

En El Salvador, la tasa máxima para personas naturales es 30% sobre la renta neta o imponible. En 2016, el país se situó en la séptima posición de mayor a menor en América Latina, con respecto a la tasa máxima de renta para personas naturales (gráfica 12); y en la región es, junto con Nicaragua, el que tiene la alícuota más alta. Aquellos países de América Latina que registran una tasa máxima superior a la de El Salvador (tasas entre 33 y 40%), tienen varios rangos salariales a los que se aplican diferentes tasas. El promedio simple para América Latina de la tasa de renta máxima para personas naturales fue de 26.6% en 2016, situándose El Salvador bastante arriba de este promedio.

Para las personas jurídicas, la tasa de renta máxima es del 30% sobre la renta imponible58, y en 2016, El Salvador estaba dentro de los países de América Latina con las tasas de renta máximas para las empresas más

58 Para las empresas con rentas gravadas anuales iguales o menores a los US$150,000, aplica una tasa del 25% sobre la renta imponible.

Gráfica 12 América Latina: tasa máxima renta personas naturales, 2016

Gráfica 12: América Latina: tasa máxima renta personas naturales 2016

7% 10%

13% 15%

25% 25% 25%

27.50% 30% 30% 30% 30%

33% 34%

35% 35% 35%

40%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%

GuatemalaParaguay

BoliviaCosta Rica

Rep. DominicanaPanamá

HondurasBrasil

UruguayPerú

NicaraguaEl Salvador

ColombiaVenezuela

MéxicoArgentinaEcuador

Chile

Fuente: elaborada con datos del CIAT.

(https://www.bloomberg.com/news/articles/2017-05-22/puerto-rico-s-tax-dodgers-hide-in-plain-sight-on-every-corner



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33

altas (gráfica 13); sobre todo considerando que hay un cargo adicional del 5% a los grandes contribuyentes que se destina a seguridad. Este cargo adicional no es en concepto del ISR, pero en la práctica opera de manera similar; ya que es una contribución especial para seguridad que se obtiene de aplicar un 5% a las ganancias netas de las empresas, con utilidades netas iguales o mayores a US$500,000 al año. El promedio simple de la tasa máxima de renta empresarial en América Latina fue de 28%.

Por el contrario, en relación con la tasa del IVA, la del país no se encuentra dentro de las más altas (gráfica 14). Sin embargo, con una tasa más baja, el país logra recaudar más como porcentaje del PIB que otros países que tienen una tasa más elevada (gráfica 15).

Al comparar con América Latina, destaca la mayor efectividad que tiene El Salvador en la recaudación de sus dos principales impuestos, el IVA y la renta. En el

caso del IVA neto, la recaudación fue igual a 7.6% del PIB en 2015, mientras que el promedio de América Latina fue de 6.7% del PIB (gráfica 16). En este rubro, Costa Rica recauda apenas 4.6% del PIB59.

En forma similar, en 2015 en El Salvador la recaudación neta de renta fue de 6.7% del PIB, en comparación con un promedio de 5.8% del PIB para América Latina, y 4.3% del PIB en Costa Rica (gráfica 17).

59 En el caso de Costa Rica existe un impuesto general sobre las ventas (IGV). Este impuesto se aplica al valor agregado de las ventas de mercancías, con lo que se obtiene una deducción financiera parcial, y no completa como se hace con los impuestos al valor agregado. Los servicios están exentos del IGV, con algunas excepciones que están definidas en la ley; y, además, existen numerosos bienes que están exentos de este impuesto. En el sistema tributario de Costa Rica existen dos regímenes: el tradicional y el simplificado; este último aplica a los pequeños contribuyentes, los cuales pueden hacer una sola declaración para el ISR y el IGV en forma trimestral, y no tienen que emitir factura.

Gráfica 13 América Latina: tasa máxima renta empresarial, 2016

Gráfica 13. América Latina: tasa máxima renta empresarial 2016

10% 22%

24% 25% 25% 25% 25%

27% 28%

30% 30% 30% 30% 30%

34% 34%

35% 40%

-3% 2% 7% 12% 17% 22% 27% 32% 37% 42%

ParaguayEcuador

ChileBolivia

GuatemalaPanamáUruguay

Rep. DominicanaPerú

Costa RicaHonduras

MéxicoNicaragua

El SalvadorBrasil

VenezuelaArgentinaColombia

Fuente: elaborada con datos del CIAT

34


Gráfica 14 América Latina: tasa general de IVA, 2016

Gráfica 15 El Salvador: recaudación y tasa IVA, comparación con otros países de América Latina, 2015

Gráfica 14: América Latina: tasa general de IVA 2016

7.0% 10.0%

12.0% 12.0% 12.0%

13.0% 13.0% 13.0%

14.7% 15.0% 15.0% 15.0%

16.0% 16.0% 16.0%

18.0% 19.0%

21.0% 22.0%

0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0%

PanamáParaguay

GuatemalaEcuador

VenezuelaBolivia

El SalvadorCosta RicaPromedioHondurasNicaragua

Trinidad y TobagoColombia

GuyanaMéxico

PerúChile

ArgentinaUruguay

Fuente: elaborada con datos del CIAT

Gráfica 15. El Salvador recaudación y tasa IVA, comparación con otros países de A.L. 2015

9.5 7.3 8.5 3.9 6.2 7.3 7.6 4.6 4.8

22.0 21.0 19.0

16.0 15.0 15.0

13.0 13.0 12.0

0

5

10

15

20

25

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Uruguay Argentina Chile México Nicaragua Honduras El Salvador Costa Rica Guatemala

IVA % PIB Tasa IVA

Nota: IVA % del PIB para Uruguay y Argentina es bruto, el resto es neto; IVA % del PIB para Chile incluye impuestos a bebidas alcohólicas. Dato de El Salvador es con referencia al nuevo PIB base 2005. Fuente: elaborada con datos del CIAT.

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35

Gráfica 16 América Latina: Recaudación de IVA como porcentaje del PIB, 2015

Gráfica 17 América Latina: Recaudación de renta como porcentaje del PIB, 2015

Gráfica 16. América Latina: IVA % del PIB 2015

2.8 3.9

4.3 4.6

4.8 4.9

5.3 6.2

6.4 6.7 6.7

7.0 7.3 7.4

7.6 8.5

9.5 10.6

12.4

0 2 4 6 8 10 12 14

PanamáMéxicoBrasil*

Costa RicaGuatemalaRep. Dom.

Colomb.NicaraguaEcuador*

ParaguayPromedio

Perú*Honduras

Argentina*El Salvador

ChileUruguay*

Bolivia*Venezuela

* IVA neto, con excepción de Bolivia, Uruguay, Argentina, Perú, Ecuador y Brasil que está en términos brutos. Dato de El Salvador es con referencia al nuevo PIB base 2005. Fuente: elaborada con datos del CIAT

Gráfica 17. América Latina: Renta % del PIB 2015

2.7 3.6

4.1 4.2

4.3 4.5

4.8 5.7

5.8 6.0

6.2 6.3

6.5 6.6 6.7 6.7

7.6 9.0

9.6

0 2 4 6 8 10 12

ParaguayGuatemalaRep.Dom.VenezuelaCosta Rica

PanamáEcuador*

HondurasPromedioUruguay*

PerúNicaragua

Brasil*Argentina*

El SalvadorColombia*

ChileMéxicoBolivia*

* Renta neta, con excepción de Bolivia, Uruguay, Argentina, Perú, Ecuador y Brasil que está en términos brutos. Dato de El Salvador es con referencia al nuevo PIB base 2005. Fuente: elaborada con datos del CIAT

36


V. Los pilares de la recaudación, comparación con América Latina y países de la OCDE

En los últimos años, las medidas de política tributaria implementadas en El Salvador han aumentado la participación del ISR dentro de los ingresos tributarios, y la proporción del IVA se ha reducido. Sin embargo, el IVA sigue siendo el que aporta más a la recaudación, y, junto con la renta, son los dos ejes principales sobre los que se basa la recaudación, más del 80%.

El hecho que el IVA sea el impuesto que más recauda ha contribuido a que varios analistas señalen que el sistema tributario es regresivo. No obstante, esta afirmación no toma en cuenta otros aspectos de la tributación, ni la progresividad de la renta, ni aborda el hecho de que a través del gasto se puede contrarrestar la regresividad del IVA.

El IVA es un impuesto de base amplia, por lo que no es fácil que la renta lo supere como generador de ingresos, sobre todo en un mercado donde la informalidad es amplia. Al analizar el resto de países de América Latina se observa que en la mayoría es el IVA el mayor recaudador; en los países de la OCDE, por el contrario, es la renta la que está en primer lugar, pero debe tomarse en cuenta que en esos países existen tasas altas tanto de renta como de IVA, hay baja informalidad, mayor progreso económico y social, y lo que pagan los ciudadanos es devuelto a través de servicios de alta calidad que incluyen la educación y la salud, no solo para los más pobres.

V.1 Estructura tributaria de El Salvador

El sistema tributario del país se ha vuelto más complejo y más distorsionador en los últimos años. Se han realizado esfuerzos por aumentar la

participación de la renta siguiendo una estrategia en la que se considera únicamente el hecho que entre mayor sea la participación de la renta sobre el IVA se logrará un sistema tributario más progresivo; sin tomar en cuenta el impacto que pueda tener sobre la inversión; y tampoco considerar que a través de la eficiencia del gasto puede contrarrestarse la regresividad del IVA.

Sin embargo, el sistema tributario sigue descansando, por un amplio margen, en la recaudación de IVA y Renta (cuadro 8 y gráfica 18), y el IVA es el que recauda más, similar a lo que sucede en casi todos los países de América Latina. En 2017, el 82.6% de los ingresos tributarios del país provinieron de estos dos impuestos.

La mayor parte de los ingresos tributarios sigue recaudándose por el IVA; sin embargo, las medidas relacionadas con el ISR, y, probablemente, un mayor control y el combate a la evasión, hicieron que de 2009 a 2017, el IVA redujera su participación dentro de los ingresos tributarios, y la renta la aumentara (gráfica 19). Esto refleja que las autoridades han logrado mejores resultados en la tributación directa, que tiene la característica de ser impuestos más progresivos.

Los nuevos impuestos creados a partir de 200960 han contribuido a aumentar la recaudación, generando US$221.9 millones en 2017; sin embargo, esta cifra es bastante menor que los ingresos por renta e IVA. La participación de los nuevos impuestos en el total de ingresos tributarios fue de 5% en 2017 (gráfica 19).

Esto significa que se está cargando a la sociedad (consumidores, empresas y hogares) con más impuestos, agregando más complicaciones a las actividades económicas formales, y perjudicando el

60 Nuevos impuestos a partir de 2009: impuesto a la primera matrícula; transacciones financieras y retención de la liquidez; ad valorem a la gasolina; y telecomunicaciones y grandes contribuyentes para seguridad; no se pudo incluir en el cálculo los nuevos productos alcohólicos y bebidas gravadas a partir de 2009 con un impuesto al consumo, al no poder aislar el monto pagado por estos nuevos bienes.

EstudiosEconómicos

DEC

37

Cuadro 8 Gobierno Central: ingresos tributarios

Estructura porcentual (%)

Concepto 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 (p)

Tributarios netos 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Impuesto sobre la renta (neto) 34.8 36.4 34.6 35.3 36.4 39.5 40.3 39.4 39.8 39.4Transferencia de propiedades 0.6 0.5 0.6 0.5 0.6 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5Importaciones 6.2 5.3 5.2 5.2 5.2 5.3 4.8 5.0 5.0 4.8Consumo de Productos 3.3 3.8 4.2 4.4 4.3 3.9 4.0 4.1 4.1 3.9

Productos alcohólicos 0.5 0.7 0.7 0.7 0.7 0.6 0.6 0.6 0.5 0.5Cerveza 1.0 1.0 1.1 1.3 1.3 1.3 1.3 1.4 1.5 1.5Cigarrillo 0.9 1.2 1.3 1.3 1.0 0.8 0.9 0.8 0.7 0.6 Gaseosas y otras bebidas no carbonatadas 0.8 0.9 1.1 1.1 1.2 1.1 1.1 1.2 1.2 1.1Armas, municiones, explosivos y similares 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.02Ad valorem sobre combustibles 1/ 0.2 0.2 0.2

Impuesto al Valor Agregado (IVA) (neto) 50.6 47.9 49.7 49.3 48.8 46.2 45.6 45.0 43.5 43.2Migración y Turismo 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.04Llamadas del exterior 2/ 0.7 1.8 1.7 1.5 1.0 0.9 0.6Impuesto especial primera matrícula 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3Impuesto a operaciones financieras 1/ 0.6 2.2 2.0 1.9

Impuestos cheques y transferencias electrónicas1/ 0.4 1.4 1.3 1.2Retención control liquidez (acreditable) 0.2 0.8 0.7 0.7

Contribuciones Especiales 3.8 4.2 3.9 3.5 3.4 3.4 3.2 3.4 4.7 5.9Promoción turismo 0.3 0.3 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.3 0.3 0.3Fovial 2.3 2.6 2.4 2.2 2.1 1.9 2.0 2.0 2.1 2.0Transporte público 1.1 1.3 1.2 1.1 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0Azúcar extraída 0.03 0.03 0.02 0.02 0.03 0.02 0.02 0.02 0.02 0.02FONAT 2/ 0.2 0.0 0.0 0.0Seguridad pública 1/ 0.1 1.2 1.1Grandes contribuyentes 1/ 0.0 0.2 1.5

(p) cifras preliminaresFuente: elaborado con datos del Banco Central de Reserva y del Ministerio de Hacienda.

2/ El impuesto a las llamadas teléfonicas entrantes del exterior fue declarado inconstitucional en abril de 2014. El FONAT fue suspendido en 2013 y declarado inconstitucional en febrero de 2014.

1/ El impuesto a las operaciones financieras comenzó a aplicarse en septiembre de 2014. El impuesto ad valorem a la gasolina comenzó a percibirse en febrero de 2015. La contribución especial aplicada a las telecomunicaciones para seguridad, comenzó a recaudarse en noviembre de 2015. La contribución especial aplicada a grandes contribuyentes para seguridad, empezó a recaudarse en abril de 2016.

Gráfica 18 Los pilares de la recaudación siguen siendo IVA y renta

Gráfica 18. Los pilares de la recaudación siguen siendo IVA y Renta

714.1

429.1

0.1 140.6

48.8 0.0 11.6

1,903.4 1,734.6

100.4 210.8 173.0

261.3

22.6 0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1,600

1,800

2,000

IVA Renta Otros Aranceles Consumoproductos

Contribucionesespeciales

Transferenciapropiedades

2000

2017

Nota: en términos netos Fuente: elaboración propia con datos del BCR y MH.

38


crecimiento económico, a cambio de muy pocos ingresos para el Estado. Dentro de los impuestos introducidos recientemente, se encuentra el de las transacciones financieras y los cargos para seguridad; el FMI ha recomendado reducir o eliminar el impuesto a las transacciones financieras y el de las telecomunicaciones61, por la necesidad de aumentar el crecimiento económico. Sin embargo, debe mencionarse que el impuesto a las operaciones financieras y las contribuciones especiales para seguridad, han generado más ingresos que el resto de los nuevos tributos creados en los últimos años (gráfica 20), lo que puede hacer más difícil su eliminación a pesar de las distorsiones creadas por estos tributos.

61 El Salvador: 2016 Revisión del Art. IV, Informe país del FMI.

V.2 Estructura tributaria, comparación con América Latina

Anteriormente se comparó la carga tributaria de El Salvador con respecto a otras naciones de América Latina; pero se puede ahondar en el análisis comparativo, indagando sobre el tipo de impuestos que generan la mayor recaudación en cada país, y así poder identificar algunas semejanzas o diferencias entre países.

En el caso salvadoreño los dos principales impuestos son el IVA y la renta, que en 2017sumaban el 82.6% de la recaudación total, con una participación de 42.3% el IVA y de 39.4% el ISR. En toda América Latina, los ingresos por impuestos descansan también en estos dos pilares, con una participación en conjunto que osciló entre 65.5% y 88.8% en 2015 (anexo 3).

Gráfica 19 Estructura de los ingresos tributarios netos (%)Gráfica 19. Estructura de los ingresos tributarios netos (%)

47.9

36.4

5.3 4.2

3.8 2.3 IVA

Renta

Importaciones

ContribucionesespecialesConsumo

Nuevos impuestos

Resto

43.2

39.4

4.8

3.3 3.7 5.0

0.6

Nuevos impuestos 2009-2017: primera matrícula; transacciones financieras, cargos para seguridad; ad valorem combustibles. En nuevos impuestos no se incluyó nuevas bebidas y productos alcohólicos gravados durante 2008-2017 con impuestos ya existentes, por no poder aislar su participación. En contribuciones especiales e impuestos al consumo de 2017 se ha restado los nuevos impuestos. Fuente: elaborada con datos del BCR y MH.

2009 2017

EstudiosEconómicos

DEC

39

Solo cuatro países recaudan más impuestos por renta que por IVA, estos son: México, Panamá, Brasil y Colombia, por orden de participación, Nicaragua recauda un monto similar por ambos impuestos (anexo 3). Todos estos países tienen en común que poseen recursos naturales, que pueden aportarles una fuente importante de ingresos al Estado. Este hecho compensa y permite mantener tasas del IVA bajas en algunos de ellos, como es el caso de Panamá, este último con la tasa menor en América Latina (7%).

En México, aunque la tasa del IVA no es de las menores, tiene varias deducciones, en 2015, el IVA solo recaudó el 3.9% del PIB; esta baja recaudación la puede mantener, en parte, por la compensación que tiene de los ingresos adicionales ligados al petróleo que recibe el gobierno. Además, dentro del impuesto sobre la renta se incluye el pago por derechos a los hidrocarburos.

En el caso de Brasil, en 2015, su recaudación por renta fue igual a 6.5% del PIB (menor que el 6.7% del PIB% de El Salvador); con alícuotas del ISR máximas de 27.5% y 34% para personas naturales y personas jurídicas, respectivamente, no muy diferentes a las que se mantienen en El Salvador. Sin embargo, aunque la tasa del IVA es alta (17%), lo que genera este impuesto es relativamente bajo, ya que, en 2015, los ingresos por IVA solo alcanzaron el 5.3% del PIB (en El Salvador 7.6%). Esta baja recaudación de IVA, como porcentaje del PIB, facilita que, en Brasil, los ingresos por renta sean más elevados que los del IVA; pero, además, en ese país, la alícuota de renta, sobre todo a las empresas es elevada.

En cuanto a Colombia, tanto las alícuotas de renta como IVA son elevadas, con la tasa de renta a personas jurídicas más alta en América Latina (40%), pero lo recaudado por IVA es bajo (5.3% del PIB en

Gráfica 20 Recaudación generada por los impuestos creados a partir de 2009

Gráfica 20. Recaudación generada por los impuestos creados partir de 2009

17.7 26.3 23.8

7.3

21.5

7.1 2

7

23.7

64.8

48.9

13.6

84.9

7.9

48.9

66.6

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Productos alcoh.(2009)

Cerveza (2009) Gaseosas (2009) Primeramatrícula (2010)

Transac. Financ.(2014)

Ad valoremgasolina (2015)

Telecom.p/seguridad

(2015)

Grandescontribuyentes

(2017)

Primer año aplicación

2016Proyec. inicial US$110, luego bajó a US$70

Proyección US$140

Año entre paréntesis indica primer año de aplicación Nota: Impuestos a productos alcohólicos, cerveza y gaseosas ya existían antes de 2009; pero en diciembre de ese año se aumentó las tasas y/o comenzó a aplicarse a otro tipo de bebidas. Fuente: elaborada con datos del BCR y del MH.

40


2015); lo que también contribuye a que el impuesto sobre la renta sea mayor recaudador que el IVA (6.9% del PIB en 2014).

Por otro lado, aunque El Salvador recauda más por IVA que por renta, la participación de la renta dentro de los ingresos tributarios, está por encima del promedio en América Latina. Lo mismo sucede con la participación del IVA que es más elevada que el promedio (anexo 3), aunque la alícuota no sea de las más altas.

En cuanto a los impuestos a la propiedad en América Latina, en 2015, no todos los países los aplicaban. Entre los países en los que el Gobierno Central aplica impuestos a la propiedad, estos generaron ingresos entre 0.01% y 1.3% del PIB; a nivel de gobierno municipal solo seis países registraban impuestos a la propiedad, de acuerdo con los datos disponibles del CIAT, los que generaron entre 0.2 y 0.8% del PIB en 2015 (anexo 2).

Al comparar los impuestos a la propiedad entre naciones, debe tomarse en cuenta que puede variar la forma como se aplica el impuesto y el tiempo en que se hace: puede ser un cargo a la transferencia, al uso o a la tenencia de la propiedad; puede ser en el gobierno central o municipal; en un pago único o cada cierto tiempo; además, puede haber diferencias en cuanto a la base imponible, el valúo de las propiedades y el tipo de inmueble gravado (urbano, rural, suntuoso, etc.).

También hay diferencias en relación con los tributos que se consideran dentro de los impuestos a la propiedad (cuadro 9); en varios casos, los impuestos relacionados con la transferencia y propiedad de vehículos forman parte del impuesto a la propiedad en otros no; lo mismo sucede con los impuestos a las sucesiones y donaciones; y existe una serie de impuestos particulares de cada país, que, por lo general, recaudan poco. Por ejemplo, en el caso de El Salvador un impuesto equivalente al de los vehículos es el de la primera matrícula, pero este no

es clasificado en las cifras oficiales como parte de los impuestos a la propiedad, como lo hacen otros países.

Más confusión surge cuando a los “impuestos a la propiedad” se les denomina “impuestos patrimoniales”, ya que algunos analistas se refieren a ellos como equivalentes al “impuesto al patrimonio”; siendo este último solo un tipo de impuesto a la propiedad, por lo general, más amplio que el impuesto a los bienes inmuebles (cuadro 9). En 2015, todos o casi todos los países de América Latina tenían “impuestos a la propiedad” o “impuestos patrimoniales”; pero solo dos naciones tenían impuesto al patrimonio: Uruguay y Colombia. En varios países, incluyendo El Salvador, el rubro del impuesto a los bienes inmuebles y el predial, es el más importante dentro de los impuestos a la propiedad; en 2015, los impuestos a la propiedad generaron ingresos en las distintas naciones, que estuvieron entre 0.02% y 0.7% del PIB a nivel de Gobierno Central (cuadro 9).

V.3 Estructura tributaria, comparación con países de la OCDE

Cuando se analizan las principales fuentes de ingresos tributarios del país, algunas veces se compara su estructura tributaria no solo con América Latina, sino también con los países de la OCDE; porque en la mayoría de estas naciones, la recaudación proviene sobre todo del ISR y no del IVA, contrario a lo que sucede en El Salvador y en la mayoría de países de América Latina. Al respecto, debe mencionarse que, aunque la recaudación por renta es, por lo general, mayor que la del IVA en los países de la OCDE, los ingresos tributarios siempre descansan sobre los dos pilares de renta e IVA, al igual que América Latina y los impuestos selectivos al consumo y otros impuestos a bienes y servicios (impuestos indirectos) recaudan en promedio mucho más en los países de la OCDE (3.3% del PIB) comparándolos con América Latina (1.6% del PIB), por lo que al sumar lo recaudado por el IVA más

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Cuadro 9 América Latina: impuestos a la propiedad, 2015

(como porcentaje del PIB)

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador* Guatemala

Gobierno CentralTotal impuestos sobre la propiedad 0.339 0.016 0.020 0.708 0.294 0.398 0.088 0.152Impuesto sobre los bienes personales 0.312Impuesto transferencias y propiedad bienes inmuebles 0.022 0.020 0.294 0.009 0.088 0.000

Impuestos a sucesiones y donaciones 0.016 0.059 0.004Impuesto al patrimonio 2/ 0.708Impuesto a la propiedad, circulación y transferencia de vehículos automotores, 0.225 0.148

Impuesto a activos en el exterior y capital cooperativas 0.006 0.049

Impuesto sobre bancos, financieras y casas de cambioOtros 0.000 0.114

ProvinciasTotal impuestos sobre la propiedad 0.685 n.d. 0.725 0.000 0.068 0.000 0.000 0.000

Impuesto a las transferencias y propiedad bienes inmuebles, y predial 0.386

Impuesto a los automotores 0.299 0.615 0.068Impuesto sobre donaciones y herencias 0.110

MunicipalidadesTotal impuestos sobre la propiedad n.d. n.d. 0.709 n.d. 0.813 0.294 n.d. n.d. 0.180

Impuesto a las transferencias y propiedad bienes inmuebles y predial 0.709 0.813 0.294 0.180

Impuesto sobre donaciones y herencias Otros

Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rep.Dom. Uruguay Venezuela

Gobierno CentralTotal impuestos sobre la propiedad 0.068 0.000 0.000 0.723 0.000 0.000 0.610 1.282 0.052

Impuesto sobre los bienes personalesImpuesto transferencias y propiedad bienes inmuebles 0.068 0.420 0.264 0.052

Impuestos a sucesiones y donaciones 0.014Impuesto al patrimonio 1.121Impuesto a la propiedad, circulación y transferencia de vehículos automotores, aeronaves y embarcaciones

0.000 0.000 0.286

Impuesto a activos en el exterior y capital cooperativasImpuesto sobre bancos, financieras y casas de cambio 0.051 0.000 0.000

Otros 0.000 0.252 0.046 0.160ProvinciasTotal impuestos sobre la propiedad 0.000 n.d. 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000

Impuesto a las transferencias y propiedad bienes inmuebles, y predialImpuesto sobre donaciones y herencias Otros

MunicipalidadesTotal impuestos sobre la propiedad n.d. n.d. 0.203 n.d. n.d. 0.417 n.d. n.d. 0.000

Impuesto a las transferencias y propiedad bienes inmuebles y predial 0.203 0.371

Impuesto sobre donaciones y herencias Otros 0.046

(*) El dato para El Salvador es con referencia al nuevo PIB base 2005

n.d.: Información no disponibleFuente: elaborado con datos de CIAT y del BCR.

Lo que se incluye dentro de los impuestos a la propiedad varía en cada país, por lo que las comparaciones no son tan exactas. Por ejemplo, para el caso de El Salvador, el impuesto a la primera matrícula es por la propiedad de vehículos, barcos y otros; pero no se computa como parte de los impuestos a la propiedad, como lo hacen otros países, sino que se considera dentro de otros grupos de impuestos.

42


los impuestos selectivos al consumo, estos superan a lo recaudado por Renta en promedio en los países de la OCDE.

En 2015, en El Salvador, el 39.4% del total de la recaudación del Gobierno Central provino de la renta, y el IVA aportó el 45.02%62. Mientras que en América Latina, en promedio, el 36.9% se originó por el ISR y el 42.2% por IVA63. En 2015, en los países de la OCDE, en promedio, del total de la recaudación, del Gobierno Central y provincial, el 44.1% fue por renta y el 33.5% por IVA64 (cuadro 10).

62 Base de datos del CIAT, recaudación antes de devoluciones; para 2016, la diferencia en la participación del IVA y renta se ha acortado.

63 Base de datos del CIAT.64 Base de datos de la OCDE; no incluye contribuciones a la seguridad

social e impuestos a la planilla.

La mayor participación de la renta en las naciones miembros de la OCDE no puede explicarse por tasas de IVA menores; ya que en 2016, salvo algunas excepciones, la mayoría de las alícuotas de IVA en esas naciones varió entre 17% y 27%65 (gráfica 21), con una tasa promedio –para los países en ese rango–, de 21.4%; mayor que el promedio de América Latina (14.7%) y la tasa de El Salvador (13%) (gráfica 14).

Debe analizarse, por tanto, si son las diferencias en las alícuotas de renta las que inciden en que el ISR sea el mayor recaudador en los países de la OCDE. Por el lado de las personas jurídicas, en 2016, en El Salvador la tasa máxima aplicada fue de 30% (cuadro 11 y gráfica 13). En América Latina, las tasas máximas

65 OCDE Tax Data base.

Cuadro 10 El Salvador, América Latina y los países de la OCDE: ingresos tributarios

El Salvador*América Latina

promedio

OCDE promedio

El SalvadorAmérica Latina

promedio

OCDE promedio

Recaudación antes de devoluciones (Gobierno Central) 1/ 2/

16.91 15.82 19.41 100.00 100.00 100.00

Imp. sobre la renta, utilidades y ganancias de capital 6.67 5.84 8.56 39.44 36.92 44.09

Impuestos sobre la propiedad 3/ 0.09 0.31 0.31 0.52 1.95 1.62Impuestos generales sobre el consumo 7.61 6.67 6.51 45.02 42.19 33.53Impuestos selectivos 4/ 0.70 1.81 2.82 4.14 11.42 14.50Impuestos sobre transacciones financieras 0.37 0.50 0.28 2.21 3.14 1.46Impuestos sobre el comercio exterior 0.84 0.90 0.13 4.96 5.72 0.68Regímenes simplificados 0.03 0.00 0.18 0.00Otros impuestos a bienes y servicios 0.42 0.00 0.00 2.16Otros 0.63 0.25 0.38 3.71 1.58 1.95

Recaudación municipal 5/ 0.33 0.87 3.85

Estados/provincias/regiones/departamentos 0.00 1.03 5.17

Contribuciones a la seguridad social en todos los niveles del Estado

5.76 5.97 9.01

1/En el caso de la OECD incluye ingresos tributarios del Gobierno Central y federal.

(*) Datos de El Salvador son con referencia al nuevo PIB base 2005, y son cifras del BCR.Fuente: elaborado a partir de la base de datos del CIAT y de la OCDE, y datos del BCR.

3/ En la base de datos de la OECD, los impuestos a las transacciones financieras son parte de los impuestos a la propiedad, pero en este cuadro se presentan aparte para poder comparar con A.L.

4/ En la base de datos de la OECD, los impuestos al comercio exterior son parte de los impuestos selectivos al consumo, pero en este cuadro se presentan aparte para poder comparar con A.L.

5/En la base del CIAT para A.L., la recaudación municipal de algunos países no solo incluye los ingresos tributarios, sino también ingresos por tasas, contribuciones, multas y otros.

Nota: El promedio del desglose de los impuestos del Gobierno Central para América Latina, en su mayor parte esta con base en las cifras en términos netos, con excepción de los datos de Brasil, Argentina, Bolivia, Uruguay, Ecuador y Perú, que está en términos brutos por ser las cifras disponibles en la base de datos de CIAT; por eso la suma del desglose de impuestos de América Latina no es exactamente igual al dato agregado para la recaudación neta.

Concepto

Carga tributaria neta Estructura %

2/ En la base de datos de la OECD, las contribuciones a la seguridad social se incorporan dentro de la recaudación, pero en este cuadro se presentan aparte, para poder comparar con A.L.

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a las empresas se situaron entre 10% y 40%, con un promedio de 25.9% (gráfica 13). Para los países de la OCDE, en 2016, las tasas máximas a las personas jurídicas estuvieron entre 8.5% y 34.4%, con una tasa promedio de 22.3% (gráfica 22), que es incluso menor que la tasa de El Salvador y que el promedio de América Latina. Por tanto, no parecen que sean las diferencias en las tasas de renta a las personas jurídicas, las que explicarían principalmente que el ISR sea el mayor generador de ingresos en la mayoría de países de la OCDE.

Procede, ahora, comparar las tasas de renta para las personas naturales. Esta comparación es más difícil de realizar porque hay más diferencias entre países con respecto al número de umbrales, montos salariales y tasas que se aplican en cada uno de estos rangos; y estas diferencias, a su vez, están

relacionadas con el nivel de ingreso per cápita de las naciones. Esto implica que cuando se comparan tasas máximas para personas naturales, cada país la aplicará a un tramo de ingresos bastante diferente.

En El Salvador la tasa máxima para las personas naturales es de 30% (cuadro 10). En 2016, en América Latina, la tasa máxima de renta para personas naturales osciló entre 7% y 40%, con un promedio de 27.5% (gráfica 12). Para los países de la OCDE, en ese año, la tasa marginal de renta para personas naturales correspondiente al quinto rango salarial66, osciló entre 23% y 50%, con un promedio de 33.1%; este último un poco más elevado que la tasa máxima de El Salvador y

66 Para los países de la OCDE se ocupó como punto de comparación la tasa marginal del quinto tramo salarial, y no la tasa máxima a las personas naturales; porque en ese rango todavía se incluían la mayoría de estos países; mientras que, para umbrales de salarios más altos, se tenían cada vez menos países.

Cuadro 11 El Salvador: tasa marginal impuesto sobre la renta

Renta neta o imponibleTasa marginal

(%)

Aplicada sobre renta imponible en exceso

de:

Más cuota fija de:

$0.01 - $4,064.00 Exento Exento

$4,064.01 - $9,142.86 10% $4,064.00 $212.12

$9,142.87 - $22,857.14 20% $9,142.86 $720.00

$22,857.15 en adelante 30% $22,857.14 $3,462.86

Rentas gravadas Tasa marginal

(%)

Rentas gravadas menores o iguales a US$150,000 25%

Rentas gravadas mayores a US$150,000 30%

Fuente: elaborado con base en información de Ley de Impuesto sobre la Renta

Renta imponible

Personas naturales

Personas jurídicas

Aplicada sobre:

Renta imponible

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que el promedio de las tasas más altas de renta para personas; pero debe tomarse en cuenta que el piso del rango que se compara puede ser bastante más elevado en los países de la OCDE67.

Pareciera que, en promedio, la tasa marginal de renta para las personas naturales es un poco más elevada en los países de la OCDE, comparada con la de El Salvador y los países de América Latina. Sin embargo, deben tenerse presente las limitaciones que existen en la comparación de las alícuotas de renta personal, entre países.

Además, existen otros factores que facilitan que el ISR sea la principal fuente de ingreso en los países más desarrollados. Por un lado, existe un nivel de ingreso per cápita alto; y, por otra parte, en esos países el mercado informal es bastante más reducido que el que existe en los menos desarrollados; lo que también impulsa la recaudación en los países más desarrollados. Por último, es más fácil aplicar tasas más altas, cuando los ciudadanos obtienen más beneficios por el pago de sus impuestos y hay menos corrupción. En el caso de los países más desarrollados, los servicios públicos, entre ellos educación y salud, son de alta calidad, y los disfrutan no solo los más pobres sino la ciudadanía en general; algo similar sucede con las prestaciones sociales a las personas de la tercera edad.

VI. Evasión fiscal y gasto tributario

La evasión tributaria es una preocupación en países desarrollados y en desarrollo, ya que resta recursos en montos sustanciales, lo que dificulta la aplicación

67 Por ejemplo, según datos de la OCDE, la tasa de Estados Unidos para el quinto rango salarial es de 33%, y se aplica a las personas naturales con umbrales de ingreso entre US$413,350 y menos de US$415,050. Mientras que, en El Salvador, la tasa máxima del ISR es de 30%, y se aplica a las rentas imponibles de US$22,857.15 en adelante.

de la política fiscal, por lo que deben realizarse esfuerzos serios para combatirla, esto es una premisa fundamental. Además, la evasión distorsiona la actividad económica ya que, en el ámbito empresarial, las empresas que cumplen con las leyes tributarias deben enfrentarse a la competencia desleal de las que no lo hacen (inequidad horizontal).

Sin embargo, las iniciativas en esta dirección deben situar el problema en su justa dimensión, mediante un análisis responsable y técnico de soporte. Por el contrario, muchas veces lo que se observa es que, sin un fundamento sólido, se acosa a empresas o sectores productivos que sí pagan sus impuestos oportunamente, bajo el supuesto que están incurriendo en evasión, pero sin comprobarlo por los medios que la ley y el derecho otorgan al Estado y a los individuos.

En la literatura económica se encuentran varias definiciones de evasión fiscal o tributaria. Por ejemplo, Camargo (2005) señala que es la disminución de un monto de tributo producido dentro de un país por parte de quienes estando obligados a abonarlo no lo hacen, y en cambio sí obtienen beneficios mediante comportamientos fraudulentos.

En El Salvador, uno de los argumentos más utilizados para justificar la escasez de recursos públicos es la existencia de alta evasión fiscal68; no obstante, son muy pocos los estudios serios y técnicamente fundados sobre evasión fiscal, y los existentes adolecen de importantes problemas metodológicos para lograr una medición creíble o razonable, ya que es ampliamente reconocido que existe una clara 68 Por ejemplo, ver video de Francisco Lazo (https://www.youtube.

com/watch?v=VEQ-cOxbjm8) en 2015, y referencia a su estudio en El Economista, “E.S.: Evasión fiscal supera los US$2,400 millones, según estudio” (http://www.eleconomista.net/2015/07/17/es-evasion-fiscal-supera-los-2400-millones-segun-estudio). Y ver, también, Francisco Lazo 2015, “Efecto Redistributivo de la Política Fiscal en El Salvador en el año 2013”. (http://www.mh.gob.sv/portal/page/portal/PMH/Novedades/Publicaciones_y_Boletines/Boletin/Otros/Efecto_redistributivo_politica_fiscal_2013_MH_15_julio_AG.pdf).

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dificultad para obtener información de una actividad que, por su propia naturaleza, está al margen de la ley. Ante estos vacíos, prevalecen afirmaciones sin fundamento, con fines ideológicos que carecen de evidencia científica, y se convierten en armas de difamación generalizada para desacreditar a posibles rivales políticos o para hacer señalamientos inapropiados sobre el cumplimiento de las obligaciones fiscales por parte de las empresas, y que confunden más a la población, en lugar de contribuir a un debate más ponderado e informado.

Se ha observado que se utilizan estudios publicados por organismos internacionales, que, al basarse en datos desactualizados, resultan en conclusiones que no reflejan la situación actual, aparte de los problemas metodológicos, que se explicarán a continuación,

sobre la dificultad de medir la evasión fiscal. Por ejemplo, el siguiente gráfico, tomado de la página 39 del estudio “Evasión Tributaria en América Latina: Nuevos y antiguos desafíos en la cuantificación del fenómeno de los países en la región”, publicado por CEPAL, fue utilizado en un reportaje periodístico este año para afirmar que la evasión fiscal del IVA en El Salvador ha aumentado. Sin embargo, no se mencionaron en ese reportaje las dificultades metodológicas para medir la evasión, y que la información en el estudio corresponde a 2010, lo cual es una inexactitud si se está haciendo referencia a 2017, luego de que en los años recientes se han realizado grandes esfuerzos por incrementar la carga, como se explicó anteriormente y por reducir la evasión, como se muestra más adelante.

Evolución de las tasas de evasión en el IVA en países de América Latina (Años seleccionados: 2003, 2007, 2010, 2012, en porcentajes)

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Colombia Argentina Costa Rica Chile Mexico

Fuente: Gómez-Sabaíni, Juan Carlos, y Dalmiro Moran (2016). Fuentes: Elaboración propia sobre la base de AFIP (2008) para Argentina. SII (2015) para Chile. Avila Mahecha y Cruz Lasso (2015) para Colombia. Contraloría General de la República (2010) y Ministerio de Hacienda (Molina Bolaños y Muñoz Núñez 2014) para Costa Rica. DGII (2012) para El Salvador. SAT (2008) para Guatemala. Fuentes Castro (2013) para México. SUNAT (2010) para Perú. DGII (2008) para República Dominicana. DGI (2013) para Uruguay. Tomado de Gómez-Sabaini, Juan Carlos y Dalmiro Morán (2016). En: http//repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/39902/S1600017_es. pdf:jsessionid=D120514F29FA1606E0758290E38Aff80?sequence=1

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VI.1 Metodología para medir la evasión

Debe destacarse que los métodos para estimar la evasión enfrentan los mismos problemas que las estimaciones sobre el contrabando, el narcotráfico, y otras acciones ilegales; estas actividades que por su naturaleza son ilícitas, se realizan a escondidas para burlar la ley. Existe, por lo tanto, una dificultad evidente para medir este fenómeno que, por ser ilícito, presenta grandes vacíos de información. Esto plantea en sí mismo una dificultad para el logro de una buena medición, y en tal sentido los estudios realizados optan por efectuar una estimación por métodos indirectos que combinan cifras duras –como la recaudación efectiva–, con cifras no observadas –como la recaudación potencial– las cuales son muy sensibles a los supuestos que se utilicen para estimar algo que no se puede ver.

La metodología estándar parte de la estimación de un valor potencial o “teórico” de recaudación. Es un valor no observado que es función de una base tributaria completa, que incluye todo el sector formal e informal, y toma en cuenta las deducciones permitidas por la ley y la tasa o alícuota del impuesto. A su vez, la base tributaria es función de las estimaciones de cuentas nacionales, como el consumo nacional estimado sobre la base del PIB, que tiene sus problemas en nuestro país. Por ejemplo, estas estimaciones requieren de la Matriz Insumo Producto (MIP) de cada año, y, en El Salvador la más reciente corresponde a 2006; además, este cálculo se ha hecho sobre la estructura del aparato productivo nacional, basado en el PIB desactualizado. Ahora que se cuenta con el nuevo PIB base 2005, se debería de volver a calcular esta variable.

Por otra parte, también se conocen otros métodos que son sistemas parciales, micromediciones o enfoques directos, se refieren a programas especiales de auditoría o fiscalizaciones concretas que, a partir de estimaciones sobre una muestra considerada

como representativa, infieren comportamientos para un grupo determinado de contribuyentes. Existen otras metodologías que usan la econometría para estimar la evasión; para utilizarlas es necesario contar con una base teórica fuerte, pues se deben identificar aquellos factores que afectan a la evasión.

Dadas las advertencias anteriores, todas las cifras de evasión se deben analizar y emplear con mucha cautela, y se vuelve necesario indagar sobre la forma en que fueron calculadas las fuentes de información que se utilizaron para su estimación.

VI.2 Evasión de IVA y renta

En el caso de la evasión del IVA para El Salvador, el esfuerzo más reciente por medirla lo realizó el Ministerio de Hacienda69, y según estos cálculos, pasó de 42.4% en 2000 a 29.8% en 2015, mostrando una tendencia a la disminución en los últimos 15 años (gráfica 23). Como se mencionó anteriormente, estas estimaciones se han realizado usando como base la MIP de 2006 y la medición del consumo nacional y del PIB, todavía sin ajustar por el nuevo PIB con una base más reciente.

En todo caso, al comparar con América Latina, utilizando la estimación más reciente para El Salvador, de 2015, si se hiciera un ajuste por la mala medición del PIB, como el antes indicado, se encuentra que aparentemente la estimación de evasión del IVA en El Salvador es más baja (gráfica 24).

Al comparar con países europeos, se observa claramente que la estimación de los niveles de evasión del IVA resulta en montos menores respecto a América Latina, lo cual, aparte de otros factores, se explica también porque los niveles de informalidad son más bajos en Europa. Es de destacar que donde la evasión

69 Ministerio de Hacienda. 2017. “Marco Fiscal de Mediano Plazo 2016-2026”. Capítulo 9, páginas. 141-156.

EstudiosEconómicos

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Gráfica 23 El Salvador: tasa de evasión del IVA, 2000-2015Gráfica 23. El Salvador: tasa de evasión del IVA 2000-2015

42.4% 39.2% 38.8%

37.4% 39.1%

35.4%

30.4%

34.2% 36.3% 39.2%

33.5% 32.6% 29.8% 28.8% 31.4%

29.8%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo 2016-2026, pp. 155. Ministerio de Hacienda.

Gráfica 24 Tasas de evasión en el IVA para países seleccionados de América Latina (último año disponible) y

de la Unión Europea (2013)

Fuente: Gómez-Sabaíni, Juan Carlos, y Dalmiro Morán (2016). En: http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/39902/S1600017_es.pdf;jsessionid=D12D514F29FA1606E075B290E38AFF80?sequence=1

Gráfica 24: Tasas de evasión en el IVA para países seleccionados de América Latina (último año disponible) y de la Unión Europea (2013)

9.8 9.0

26.7 4.2

33.6 34.0

8.9 16.5

9.3 11.2

13.4 29.7

33.6 24.3

40.3 33.3

30.5 23.0

22.2

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Reino UnidoPortugalPolonia

Países BajosItalia

GreciaFranciaEspaña

DinamarcaAlemania

Uruguay (2012)Rep. Domin. (2010)

Paraguay (2010)México (2012)

Guatemala (2014)El Salvador (2010)Costa Rica (2012)

Colombia (2012)Chile (2014)

50


es alta en Europa, los niveles de informalidad también son más altos; por ejemplo, países como Grecia, Italia y Polonia.

Lo anterior permite reflexionar que un camino hacia la reducción de la evasión del IVA es la disminución de la informalidad, lo cual requiere de un mayor entendimiento de dicho fenómeno y sus causas, así como definir mecanismos que propendan a la formalización de manera que se facilite y que sea accesible. Los trámites engorros, y el costo en tiempo y dinero son un incentivo a la informalidad, así como cargas impositivas demasiado elevadas.

Por otra parte, también se pone de manifiesto la enorme relevancia de tener series de estadísticas del PIB actualizadas, elaboradas con metodologías recientes, que brinden un panorama económico más cercano a la situación actual. Esto contribuye a que las decisiones de política pública se orienten mejor, y se dirijan a corregir los problemas más apremiantes de los salvadoreños en el ámbito económico.

Para el caso de la estimación de la evasión del impuesto sobre la renta, no se conoce un informe oficial que se haya publicado sobre el mismo, como se hizo para el IVA. Sin embargo, hay varios estudios que estiman los niveles de evasión del impuesto sobre la renta en el país, que arriban a datos sobre la evasión que oscilan entre un 47% a 58.7% de la recaudación teórica. Todos estos estudios fueron realizados por diversas organizaciones entre 2002 y 2008, y no hay un estudio más reciente. Sin embargo, todas estas estimaciones sufren de los mismos problemas sobre las dificultades para medir algo que no se puede observar; y, además, son ya obsoletos a una realidad del ISR que ha cambiado mucho en los últimos años.

Por la importancia de este problema, sería oportuno que periódicamente el Ministerio de Hacienda pudiera dar una cifra oficial, basada en un estudio técnico y supuestos sólidos; que, aunque enfrentaría

los mismos problemas, se basaría sobre mejor información y, si se hace técnicamente, puede dar una mejor cifra que sirva de referencia, aún con todos los problemas que presente.

Las limitaciones para estimar la evasión no deben servir para negar la existencia del problema, pero lo que sí hay que reconocer que no es fácil determinar, con un margen razonable, la magnitud de la evasión, y más difícil aún es establecer en qué sectores está ocurriendo.

VI.3 Gasto tributario

Una de las herramientas de que disponen los gobiernos para ejecutar sus políticas públicas es el gasto tributario. Frecuentemente, se utilizan los sistemas tributarios para promover ciertos objetivos de política económica, como incentivar el ahorro, estimular el empleo o proteger a la industria nacional. En tales circunstancias, el sistema tributario cumple un rol similar al del gasto público, pero por la vía de la renuncia del Estado a toda la recaudación, o parte de ella, que correspondería obtener de determinados contribuyentes o actividades. Esta renuncia es lo que se conoce como gasto tributario (Villela, et al., 2009).

De acuerdo con la definición del Servicio de Impuestos Internos de Chile “se designa como gasto tributario al monto de ingresos que el Estado deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la legislación tributaria y que tiene por objeto beneficiar, promover o fomentar a determinadas actividades, sector, rama, región, o grupos de contribuyentes. Por lo general se traduce en el otorgamiento de exenciones o deducciones tributarias, alícuotas diferenciales, diferimientos y amortizaciones aceleradas, entre otros mecanismos” (Medición y evaluación del gasto tributario. Informe del Comité Asesor para Estudiar y

EstudiosEconómicos

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Proponer Adecuaciones al Informe Anual de Gastos Tributarios, 2012).

Así, el gasto tributario es aquella recaudación que el fisco deja de percibir en virtud de la aplicación de concesiones o regímenes impositivos especiales; su finalidad es impulsar o estimular sectores o actividades, regiones o ciertos agentes económicos. En otras palabras, el gasto tributario responde a una acción deliberada del Estado en la ejecución de su política económica para el logro de sus objetivos.

Sin embargo, en la práctica, existe mucha confusión en los conceptos, pues algunas personas, por ignorancia o de manera intencionada, no diferencian entre la evasión fiscal y el gasto tributario. El gasto tributario son ingresos dejados de percibir por el Estado por la misma configuración de las leyes del país.

Es positivo que se cuente con una estimación oficial reciente del gasto tributario; información que es conveniente divulgar para aclarar conceptos y conocer los rubros que incluye. Esto ayudaría a que no se siga confundiendo la elusión con la evasión; contribuiría a evitar errores en su cuantificación; y aclararía que el gasto tributario no solo consiste en incentivos fiscales a las empresas –como frecuentemente se usa el término–, sino que es un concepto más amplio, que incorpora medidas que benefician tanto a personas naturales como jurídicas.

La falta de claridad sobre lo que es el gasto tributario ha llevado a conclusiones que en lugar de ayudar han confundido; por ejemplo, en algunas estimaciones no oficiales sobre el gasto tributario en el país, se incluyó las devoluciones de IVA a los exportadores, incrementando artificialmente el dato resultante. Estas devoluciones no son parte del gasto tributario, y por lo mismo no han sido consideradas en las estimaciones oficiales, lo que es consistente con lo que es aceptado en el ámbito económico y fiscal, de que no deben exportarse impuestos.

El gasto tributario en 2014, según la estimación del Ministerio de Hacienda, llegó a un total de US$693.7 millones, o 3.1% del PIB, corregido ya con referencia al nuevo PIB, US$303.4 millones corresponden al ISR y US$390.3 millones corresponden al IVA (cuadro 12). Lo importante es saber en qué consiste el gasto tributario para cada caso.

Cuadro 12 Gasto tributario en 2014

(US$ millones y porcentaje)

Porcentaje Porcentajedel PIB del PIB*

Gasto tributario por ISR 303.4 1.21% 1.34%

Gasto tributario por IVA 390.3 1.56% 1.73%

Total gasto tributario 693.7 2.77% 3.07%

* Estimaciones con referencia a nuevo PIB base 2005.

Gasto tributario por ley Monto

Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo 2016-2026, pp.130, tabla 29, MH; datos tercera columna, cálculos propios con base en nuevo PIB.

Gasto tributario por el ISR

De los US$303.4 millones que corresponden al ISR, un componente importante ciertamente fueron los incentivos fiscales (US$107.6 millones) (cuadro 13), que abarcan: la exención del ISR por 15 años a desarrollistas, usuarios y administradores de zonas francas (ZF) y depósitos de procesamiento de activos (DPA); exención del ISR por 15 años a desarrollistas, usuarios y administradores autorizadas de servicios internacionales; exención de 5 a 10 años para el fomento de energías renovables en la generación de electricidad; exención por cinco años a las asociaciones cooperativas; y exención por 10 años a nuevas inversiones turísticas.

52


El segundo componente más importante del gasto tributario por renta, en un monto similar al de los incentivos fiscales, es el de las deducciones (US$106.6 millones). Este rubro incluye las deducciones que legalmente se les permite realizar a las personas naturales: por gastos en salud y educación; por las cotizaciones voluntarias y obligatorias a la seguridad previsional; deducción cuota fija (US$1,600 por salud y educación); y por donaciones (cuadro 13).

Los otros dos componentes del gasto tributario por el ISR absorben menos recursos; uno de ellos fueron las exenciones (US$39.1 millones), las cuales comprenden: las que gozan las entidades sin fines de lucro y de derecho público, es decir muchas organizaciones no gubernamentales (ONG); los intereses pagados a personas naturales por depósitos en bancos y financieras; remuneraciones de funcionarios salvadoreños en el servicio exterior; indemnizaciones por causa de muerte, incapacidad, accidente y enfermedad; gastos de representación de funcionarios públicos, cantidades percibidas en razón de contratos de seguros; exención del ISR a las imprentas; exención del ISR para los libros editados e impresos en El Salvador; exención del ISR para fideicomisos.

El rubro restante es el de “otros incentivos fiscales” que asciende a US$50.1 millones, para el cual no hay mayor detalle; abarca los “… no clasificados dentro de los beneficios estipulados por la Ley”70.

Los diferentes componentes del gasto tributario por renta resultan de decisiones de política económica aprobadas legalmente en la Asamblea Legislativa, para la obtención de algún fin económico o social específico, y no constituyen evasión fiscal. Otro tema es discutir sobre la relevancia o no de cada uno de estos instrumentos, así como respecto al logro de los objetivos propuestos. Por otro lado, también es importante entender que no todo el gasto tributario del ISR corresponde a incentivos fiscales para estimular sectores productivos, aunque este componente absorbe un monto alto. Además, la eliminación de estos incentivos a sectores productivos no significa que se va a recaudar el monto estimado; por ejemplo, si se quitara el incentivo a zonas francas, ¿qué va a pasar con estas inversiones? ¿se van ir a otro país, o se van a quedar en El Salvador?, sobre todo cuando el resto de países de la región ofrecen los mismos beneficios fiscales y hasta más, y que en las naciones asiáticas donde se ubican las maquilas, tienen salarios más bajos.

Gasto tributario por IVA

En lo que respecta al gasto tributario por el lado del IVA, también es necesario conocer su origen legal y los rubros que lo componen, para realizar un buen análisis. El factor más grande que origina este gasto tributario en IVA son las exenciones (US$286.1 millones) (cuadro 14), las cuales corresponden a: pago o devengo de intereses por instituciones bajo la supervisión de la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF); primas de seguros de personas y reaseguros en general; cotizaciones aportadas por el patrono a las Administradoras de Fondos de

70 Marco Fiscal de Mediano y Largo Plazo 2016-2026. MH.

Cuadro 13 Gasto tributario por el impuesto sobre la renta en 2014

(Millones de US$ y porcentajes)

Part. Porcentaje Porcentaje% del PIB del PIB*

Deducciones 106.6 35.1% 0.43% 0.47%

Exenciones 39.1 12.9% 0.16% 0.17%

Incentivos fiscales 107.6 35.5% 0.43% 0.48%

Otros incentivos fiscales 50.1 16.5% 0.20% 0.22%

Total gasto tributario ISR 303.4 100.0% 1.21% 1.34%

*Estimaciones con referencia a nuevo PIB base 2005.

Concepto Monto

Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo 2016-2026, pp.130, tabla 29, MH; datos cuarta columna son cálculos propios con base en nuevo PIB.

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Pensiones (AFP), en lo que respecta a las comisiones de administración de las cuentas de los trabajadores; servicios de salud prestados por instituciones públicas; educación y enseñanza; exclusión de la calidad de contribuyentes; arrendamiento de vivienda para habitación; transporte público de pasajeros; suministro de agua y alcantarillado prestado por instituciones públicas; negocios desarrollados por la Lotería Nacional de Beneficencia (LNB); bienes y servicios donados por contribuyentes a corporaciones; fideicomiso de obligaciones previsionales; y exención para libros editados e impresos en El Salvador. En este sentido, este rubro abarca distintas actividades y servicios, y existen varios beneficiarios, tanto personas como asociaciones privadas, e instituciones públicas, entre otras.

El segundo componente en importancia, dentro del gasto tributario por IVA, es el de los incentivos fiscales, que con US$42 millones están bastante debajo del monto de las exenciones al IVA. Los incentivos fiscales están compuestos por: la no sujeción de las imprentas; incentivo a empresas usuarias de ZF y DPA; libre internación de bienes al parque de servicios internacionales; y la exención de impuestos sobre el establecimiento y operaciones de las cooperativas, que es a la que corresponde el mayor monto con US$40.1

millones, dentro de los incentivos fiscales. En tercer lugar, se encuentra el rubro de ¨otros incentivos fiscales¨ que asciende a un monto significativo de US$41.5 millones.

Finalmente, el componente al que corresponde el monto menor de este gasto tributario, son las exenciones a la importación de bienes (US$20.7 millones), que se aplican a las importaciones destinadas a la edificación de proyectos turísticos; maquinaria para la producción de bienes y servicios gravados; autobuses, microbuses y vehículos de alquiler para transporte público; importaciones e internaciones efectuadas por los municipios; bienes donados desde el extranjero a las entidades de utilidad pública; introducción de bienes nuevos cuyo valor no supere al equivalente a US$1,000; menaje de casa cuyo valor total CIF no exceda los US$15,000, para los salvadoreños que hayan residido en el extranjero por tres años o más y regresen definitivamente al país.

Gasto tributario por actividad económica

Según datos del Ministerio de Hacienda, al clasificar el gasto tributario (renta e IVA) por actividad económica, se observa que en 2014 casi el 60% del total se concentró en tres categorías: i) bancos, pensiones, seguros y fideicomisos (28.77%); ii) salud y educación (16.87%); y iii) ZF, DPA y servicios internacionales (13.87%). Adicionalmente, el soporte al acceso a servicios básicos y sociales –educación, salud, agua potable, transporte y vivienda– representó 23.6% del total (cuadro 15).

En relación con el impacto de los incentivos tributarios, tanto de renta como de IVA, cada una de las medidas debería ser analizada individualmente para evaluar su efecto en la inversión y empleo, así como en los ingresos generados al fisco, o mejor uso de los recursos nacionales. Deberían efectuarse

Cuadro 14 Gasto tributario por IVA en 2014

(Millones US$ y porcentaje)

Part. Porcentaje Porcentaje% del PIB del PIB*

Exenciones al IVA 286.1 73.3% 1.14% 1.27%

Exención a la importación de bienes

20.7 5.3% 0.08% 0.09%

Incentivos fiscales 42.0 10.8% 0.17% 0.19%

Otros incentivos fiscales 41.5 10.6% 0.17% 0.18%

Total gasto tributario IVA 390.3 100.0% 1.56% 1.73%

* Estimaciones con referencia a nuevo PIB base 2005

Concepto Monto

Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo 2016-2026, pp.132, tabla 31, MH; datos cuarta columna son cálculos propios con base en nuevo PIB.

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estudios sobre los impactos logrados y determinar si procede o no continuar, o si se deben realizar ajustes. Es importante que los estudios y evaluaciones tomen en cuenta el entorno mundial y regional, particularmente en aquellos incentivos vinculados con la atracción de inversión extranjera, dado que son muchos los países que ofrecen este tipo de incentivo; y, si El Salvador no ofrece otros atractivos propios que incidan favorablemente en la competitividad de las empresas, la simple eliminación de tales medidas probablemente derivará en la decisión de mudarse a otros países, lo cual podría tener consecuencias negativas en el crecimiento económico, la inversión y la generación de empleo.

No obstante, en la medición del gasto tributario debe tenerse en cuenta que, si bien se presentan avances en las metodologías empleadas a escala internacional, en los países en desarrollo, el gasto tributario sigue siendo un tema poco estudiado, por lo que debe continuarse trabajando en metodologías analíticas y sistemáticas que permitan realizar comparaciones internacionales y evaluar sus efectos (Villela, et al, 2009).

En El Salvador se cuenta con información pública de las estimaciones del gasto tributario, por parte del Ministerio de Hacienda, para el período 2009-2014. El cuadro 16 exhibe la trayectoria observada por este

Cuadro 15Gasto tributario por actividad económica, 2014

(Millones de US$ y porcentaje)

Actividad o agrupación económicaMonto Millones US$

% del gasto total

% del PIB

% del PIB*

Salud y educación 117.0 16.87 0.47 0.52

Bancos, pensiones, seguros y fideicomisos 199.6 28.78 0.80 0.88

Zonas francas, DPA y servicios internacionales 96.2 13.87 0.38 0.43

Entidades sin fines de lucro 21.0 3.03 0.08 0.09

Energía eléctrica y agua potable 8.6 1.24 0.03 0.04

Libros e imprentas 4.5 0.65 0.02 0.02

Turismo 1.1 0.16 0.00 0.00

Transporte público 11.7 1.69 0.05 0.05

Cooperativas 48.2 6.95 0.19 0.21

Donaciones 13.5 1.95 0.05 0.06

Importaciones e internaciones de maquinaria para la producción 6.3 0.91 0.03 0.03

Importaciones e internaciones de bienes y menajes de casa 0.2 0.03 0.00 0.00

Arrendamiento de casas para habitación 26.5 3.82 0.11 0.12

Actividades relacionadas con administración pública, ONG 0.00

e instituciones foráneas 8.8 1.27 0.04 0.04

Exclusión de contribuyentes IVA y deducción fija ISR 38.8 5.59 0.15 0.17

Exenciones e incentivos no especificados en la ley 91.6 13.21 0.37 0.41

Total 693.6 100.00 2.77 3.070

* Estimaciones en referencia al nuevo PIB base 2005.Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo 2016-2026, pp. 135. MH; datos de cuarta columna son estimaciones propias con referencia a nuevo PIB base 2005.

EstudiosEconómicos

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gasto para renta e IVA hasta 2014; con excepción de 2010, las variaciones que se observan anualmente en el total no son significativas, y el total del gasto tributario ronda alrededor de US$700 millones, y desde 2010 ha estado por encima del 3% del PIB, pero con una tendencia a reducirse.

Es muy importante que en el país, el Ministerio de Hacienda realice estimaciones sobre el gasto tributario, ya que se conocen otras estimaciones con datos muy distantes de las cifras oficiales, pero que muchas veces se utilizan para realizar análisis, que al partir de datos inciertos llegan a conclusiones no apegadas a la realidad, y que, además, son datos que se utilizan o se citan en otros trabajos o en declaraciones y entrevistas, contribuyendo a mostrar una realidad distorsionada del país.

Por ejemplo, en una tesis de graduación de economía de 201571, se consideró como exención fiscal y, por tanto, como parte del gasto tributario, lo que se deja

71 Universidad Centroamericana José Simeón Cañas, trabajo de graduación para optar al grado de licenciado en economía, octubre de 2015.

de pagar por IVA por las exportaciones de las empresas de zonas francas y depósitos de perfeccionamiento de activos; lo que no es correcto ya que no forma parte del gasto tributario, bajo el principio que no se deben exportar impuestos; bajo esta metodología y concepto, el gasto tributario, solo de las empresas de Zonas Francas, DPA y empresas turísticas, resultó en US$211 millones; cifra claramente distorsionada, cuando se compara con las cifras oficiales de gasto tributario total por IVA que fue de US$390.3 millones en 2015, y de este monto, lo que correspondió a incentivos fiscales fue solo U$41.5 millones. De similar manera, un estudio de la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto72, maneja cifras mucho más elevadas que los datos oficiales, con un gasto tributario total de US$1,133.3 millones para 2014, que equivale a 1.6 veces el gasto tributario calculado por el Ministerio de Hacienda para 2015.

72 El gasto tributario y su efecto en las finanzas públicas. Noviembre de 2015. Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto.

Cuadro 16 Evolución del gasto tributario (2009-2014)

Millones de US$ y porcentaje del PIB

Monto % del PIB Monto % del PIB Monto % del PIB Monto % del PIB Monto % del PIB Monto % del PIB

Renta 209.56 1.19 304.18 1.65 345.04 1.701063 348.31 1.63 338.99 1.54 303.38 1.34

IVA 268.83 1.53 423.03 2.29 366.79 1.808292 356.01 1.66 367.23 1.67 390.28 1.73

Total gasto tributario

478.39 2.72 727.21 3.94 711.83 3.509355 704.32 3.29 706.22 3.21 693.66 3.07

Nota: porcentaje del PIB son estimaciones propias con referencia al nuevo PIB base 2005Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo 2016-2026, pp. 138. MH.

2009 2010 2011 2012 2013 2014Gasto tributario

56


VII. Eficiencia de la administración tributaria e impacto de la política fiscal sobre la competitividad del país

En esta sección se evaluará qué tan eficiente es la administración tributaria a partir del coeficiente de flexibilidad, y a través de la comparación de la asignación presupuestaria a las dependencias encargadas de la recaudación y el resultado en los ingresos tributarios. Además, se investigará qué tan fácil o complicado es el pago de impuestos en el país, utilizando los datos del “Doing Business” del Banco Mundial, y se analizará cómo ha venido evolucionando este indicador. También se evaluará el deterioro de la situación fiscal y su impacto en la competitividad de El Salvador, a partir de los componentes relacionados con las finanzas públicas del Índice Global de Competitividad (IGC) del Foro Económico Mundial (FEM).

VII.1 Eficiencia de la administración tributaria y resultado de las asignaciones presupuestarias en la recaudación

Una pregunta a considerar es ¿qué tan eficiente es la administración tributaria? ¿cuánto se recauda por cada dólar que el gobierno invierte para ejercer las actividades de fiscalización y recolección de los impuestos? Una forma de medir la eficiencia, entre varias que existen, es la llamada buoyancy o coeficiente de flexibilidad o flotamiento73. Este indicador mide la capacidad de reacción del sistema tributario frente a nuevas medidas de política fiscal y cambios en el ingreso. Si el valor del indicador es mayor a 1%, indicaría que la recaudación crece por encima de la expansión del producto, lo que pudiera indicar que ha mejorado la administración o eficiencia tributaria, o se han dado cambios en la política fiscal que están impulsando la recaudación.

73 El coeficiente de flexibilidad es igual a la variación porcentual de la recaudación, entre la variación porcentual de la base sobre la que se coloca el impuesto; convencionalmente se utiliza el Producto Interno Bruto como aproximación a la base.

Gráfica 25 Eficiencia de la recaudación tributaria

Gráfica 25. Eficiencia de la recaudación tributaria

1.7

1.3

1.6

1.2

1.6

0.2

0.7 1.0

1.7

1.2

1.8

3.2

1.9

1.3

2.4

1.9 1.5

1.0

4.5

2.2

1.1 1.4

3.3

0.2

1.5

2.0

1.5

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Nota: Medición de eficiencia tributaria: cambio porcentual de la recaudación, entre el cambio porcentual del crecimiento del PIB nominal. Datos se han estimado tomando como referencia el nuevo PIB base 2005. Fuente: Elaboración propia con datos del BCR.

%

EstudiosEconómicos

DEC

57

En general, el sistema tributario salvadoreño ha registrado un coeficiente de flexibilidad mayor que 1, con excepción de algunos años (gráfica 25). El coeficiente ha fluctuado bastante, y a partir de 2014 parece haberse reducido, a pesar de las nuevas contribuciones especiales que comenzaron a recaudarse en 2015, y que han generado un monto importante de ingresos.

El coeficiente de flexibilidad tributaria mide la reacción de la recaudación ante el crecimiento de 1% del PIB, pero no permite aislar cuánto del cambio en la recaudación se debe a medidas fiscales implementadas y cuánto al crecimiento económico, lo cual sí podría hacerse con un modelo econométrico. Por otra parte, este indicador de eficiencia tampoco tiene la capacidad de medir el efecto que tienen las

reformas tributarias y los esfuerzos administrativos de fiscalización en el crecimiento; algo que debería calcularse en adición al indicador anterior, ya que, al haber más obstáculos en los negocios, hay menos producción y menos recaudación. Ese nuevo análisis requiere de un estudio especial.

La eficiencia de la administración tributaria también puede analizarse desde otra perspectiva, relacionando la adjudicación de recursos monetarios y humanos, con los resultados en la recaudación. Bajo este enfoque, la administración tributaria parece haber perdido eficiencia recientemente; por ejemplo, desde 2013 a la fecha, el presupuesto de la Dirección General de Aduanas (DGA) se ha incrementado; sin embargo, los recursos recaudados por esta Dirección se han mantenido; para más detalle ver el siguiente recuadro.

58


Recuadro Caso especial Dirección General de Aduanas (DGA) y

Dirección General de Impuestos Internos (DGII)

Entre 2010 y 2017 el presupuesto asignado a las dependencias encargadas de la recaudación de impuestos se ha incrementado, principalmente el de la DGA, que tuvo un incremento de 174%. La DGII también presentó una tendencia al alza en sus asignaciones presupuestarias, pero a un ritmo menor (gráfica 26).

La DGA también fue reforzada con más empleados durante 2010-2017; contrario a lo ocurrido en la DGII que experimentó un leve descenso en su personal en esos años (gráfica 26).

La DGA es la encargada de recolectar los ingresos por IVA de las importaciones y por aranceles. En la gráfica 27 se observa que los ingresos por aranceles se han mantenido estables desde 1996; mientras que la recaudación del IVA importación, que había venido aumentando sostenidamente desde los noventa, se estabilizó a partir de 2012. En este desempeño de los ingresos por aranceles puede haber incidido, en parte, la desgravación arancelaria programada, en cumplimiento con lo establecido por los tratados de libre comercio, que ha mantenido sin variaciones la recaudación por aranceles. En el caso del IVA importación, en los años en que aumentó su recaudación, contribuyó, en parte, el aumento del consumo nacional y las remesas, así como el encarecimiento del petróleo. Mientras que, en los últimos años, la recaudación del IVA importación se mantiene sin cambios, en lo que puede haber influido la caída del precio del petróleo que afectó el monto recaudado.

Gráfica 26 Presupuesto y personal de la DGII y la DGA

16.1 16.2 17.0 19.8 19.9 20.0 19.9 20.1

13.7 13.1 13.4 17.0 18.6

26.9 34.3 37.4

29.8 29.2 30.4 36.9

38.5

46.9

54.2 57.5

0

200

400

600

800

1,000

1,200

0

10

20

30

40

50

60

70

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017Presupuesto DGII Presupuesto DGA Empleo DGII Empleo DGA

Fuente: elaborada con datos de presupuestos votados, y con datos de empleo obtenidos a través de la LAIP (MH).

Millones de US$ Plazas

Gráfica 26. Presupuesto y personal de la DGII y la DGA

EstudiosEconómicos

DEC

59

Es importante señalar que a pesar que la DGA ha experimentado un aumento sostenido en su presupuesto y en su planilla, la recaudación total de impuestos por dólar presupuestado de esta dependencia se ha reducido, principalmente por los aranceles (gráfica 28).

Se requiere de un cambio estratégico importante en la DGA, que en los últimos años se ha convertido en un obstáculo al comercio internacional (contrario al principio de certidumbre y conveniencia). El cambio debería orientarse a la facilitación del comercio; y al aumento de las exportaciones, lo que posibilitaría que la DGA recaudara más por dólar de presupuesto, contrario a lo que está ocurriendo en la actualidad. A partir del segundo semestre de 2016, los exportadores han externado sus quejas sobre el retroceso en las aduanas que ha significado costos en tiempo; las multas y requisitos arbitrarios, supeditados a la discrecionalidad de los empleados aduanales, que varían dependiendo de la aduana de salida, han significado grandes pérdidas a los exportadores, incluso de clientes; se está violando el principio de transparencia y predictibilidad.

Gráfica 27 Dirección General de Aduanas: recaudación de impuestosGráfica 27. Dirección General de Aduanas: recaudación de impuestos

556.2

1,356.4

415.8

1,162.3

140.5

194.1

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1,600DGA recaudación total

IVA importación

Derechos arancelarios

Fuente: elaborada con datos del BCR y de presupuestos votados MH.

Millones de US$

Gráfica 28 Dirección General de Aduanas: recaudación de impuestos por cada dólar de presupuesto

Gráfica 28. Dirección General de Aduanas: recaudación de impuestos por cada dólar de presupuesto

42.8 38.1 35.4

30.5 32.3

26.2 17.6

4.4

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

DGA recaudación total IVA importación Derechos arancelarios

Fuente: cálculos a partir de datos del BCR, y de presupuestos votados MH.

US$ US$ por cada dólar del presupuesto DGA

60


VII.2 ¿Se ha hecho más fácil o más difícil el pago de impuestos en El Salvador?

Una política para aumentar los ingresos tributarios debería de estar acompañada de medidas que faciliten el pago de impuestos, lo que contribuiría, entre otras cosas, a tener un mejor sistema tributario, con una mayor eficiencia en la administración tributaria.

En este apartado se analizará si el pago de impuestos se ha hecho más fácil o, por el contrario, se ha dificultado; para lo cual se recurrirá a los indicadores –relacionados con el pago de impuestos–, del informe de “Doing Business”, que elabora y publica anualmente al Banco Mundial (BM).

Dicho informe se focaliza en evaluar las regulaciones que favorecen o restringen la actividad empresarial en los países en los cuales se realiza el estudio (190 países en el informe 2017); se presentan indicadores cuantitativos sobre las regulaciones empresariales y la protección de los derechos de propiedad, que son comparables entre las economías.

En el documento de Doing Business se analizan las regulaciones que afectan a once áreas del ciclo de vida de una empresa; nueve de estas áreas se incluyen en la clasificación sobre la facilidad para hacer negocios:

1) apertura de una empresa, 2) manejo de permisos de construcción, 3) obtención de electricidad, 4) registro de propiedades, 5) obtención de crédito, 6) protección de los inversionistas minoritarios, 7) pago de impuestos, 8) comercio transfronterizo, y 9) cumplimiento de contratos y resolución de

insolvencia.

Los datos del informe correspondiente a 2017 están actualizados al 1 de junio de 2016.

En el informe 2017, en el área “pago de impuestos” se consideraron los impuestos y contribuciones obligatorias que una empresa de tamaño medio debe pagar en un determinado año; también se midió la carga administrativa asociada con el pago de los tributos; y los aspectos de procedimientos posteriores a la declaración de impuestos.

Esto resultó en un grupo de cuatro indicadores que pueden resumirse así: i) pagos (número por año), es el número de impuestos que una empresa de tamaño medio debe pagar en un año; ii) tiempo (horas por año), mide el tiempo que se requiere para preparar, presentar y pagar los tres tipos principales de impuestos y contribuciones: impuesto sobre los ingresos, sobre el valor agregado, y las cuotas a la seguridad social; iii) tasa de impuestos total (porcentaje con respecto a la ganancia), mide la totalidad de impuestos y contribuciones que debe abonar una empresa durante su segundo año de actividad, expresada como proporción de los beneficios comerciales; y, iv) un índice posterior a la declaración de impuestos (0-100), basado en cuatro elementos: a) tiempo para cumplir con la devolución del IVA, b) tiempo para obtener la devolución del IVA, c) tiempo para cumplir con una auditoría relativa al impuesto sobre la renta de las empresas, y d) tiempo para finalizar una auditoría relativa al impuesto sobre la renta de las empresas. Estos componentes se han modificado con el paso de los años.

La perspectiva que brinda este informe en relación con la facilidad o dificultad que ofrece El Salvador a las empresas para pagar sus impuestos, señala deterioro. Según la trayectoria mostrada por los datos de los últimos nueve años, el país ha empeorado su situación74, ya que de ocupar la posición 126 en 2009 ha pasado a la 166 en 2017, lo que implica un

74 Una posición más alta refleja una peor situación, con respecto al resto de países analizados en el informe.

EstudiosEconómicos

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retroceso de 40 posiciones; se hace notar que en 2016-2017 exhibió una mejora en dos posiciones (de 168 a 166) (gráfica 29).

Debido a que, en el transcurso de los años la composición de los indicadores considerados en esta área se ha modificado, es difícil establecer con precisión las razones de este deterioro; sin embargo, pueden señalarse aspectos que han influenciado en este comportamiento. Por ejemplo, el número de impuestos que pagan las empresas se ha incrementado por reformas recientes; de 17 impuestos en 2008 se pasó a 25 en 2017; durante ese período se crearon 10 nuevos impuestos, pero dos fueron declarados inconstitucionales. Por el contrario, el tiempo (horas por año) requerido para el pago de impuestos registró una mejora, pasando de 312 horas en 2016 a 248 horas en 2017; posiblemente atribuido a las mejoras realizadas por el Ministerio de Hacienda y el sistema bancario, en cuanto a las declaraciones y los pagos en línea, lo que ha sido un factor favorable.

En el Informe 2017, al comparar los indicadores del área de pago de impuestos de El Salvador con

los observados, en promedio, en América Latina y el Caribe, resulta que el país está mejor evaluado en cuanto al tiempo en horas requerido para el pago de impuestos (debido a las mejoras antes comentadas), pero al compararse con el promedio de los países de la OCDE se advierte una brecha importante, por lo que los esfuerzos en esta dirección deben continuar.

Por el contrario, en relación con el número de pagos por año que deben realizar las empresas por impuestos, el país está en desventaja, al registrar 41, mientras que el promedio regional exhibió 29 y en los países de la OCDE fue de 11; lo que denota probablemente un mayor número de impuestos existentes en el país, que hace necesario realizar más pagos, siendo menos eficiente y no implica necesariamente una mayor recaudación.

La tasa de impuesto total que deben pagar las empresas (porcentaje de la ganancia) en El Salvador fue 38.8%, tasa que es un poco inferior a la observada en los países miembros de la OCDE (40.9%) y al promedio latinoamericano (46.3%); en El Salvador puede estar influyendo hacia la baja, las tasas de las contribuciones a la seguridad social, tema que se

Gráfica 29 Evolución de la posición de El Salvador en el área “pago de impuestos“ del Doing Business

Gráfica 29. Evolución de la posición de El Salvador en el área "pago de impuestos“ del Doing Business

126

168 166

120

130

140

150

160

170

1802009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Fuente: Informe Doing Business 2017, Banco Mundial.

62


explicó anteriormente, y los ingresos relacionados con recursos naturales, que en algunos países pueden ser contabilizados como parte del ISR75.

El Índice posterior a la declaración de impuestos de El Salvador fue apenas de 10.1, para un máximo posible de 100 que es el mejor; este indicador está muy lejano a la puntuación de 44 observado en la región y al 85.1 de los países de la OCDE, probablemente debido a los tiempos requeridos para cumplir y obtener la devolución del IVA y los relativos a las auditorías de impuestos (gráfica 30).

75 Sin embargo, debe tomarse en cuenta que, de acuerdo con la metodología de la “tasa de impuesto total” (Doing Business, BM), en el cálculo de este indicador no se incluyen los impuestos sobre carburantes.

VII.3 ¿Está incidiendo la situación fiscal en forma positiva o negativa sobre la competitividad del país? y comparación con Centroamérica

El Índice Global de Competitividad del Foro Económico Mundial, publicado desde 2005, es una medición ponderada de los distintos componentes de la competitividad76; construido sobre la base de 114 indicadores que abarcan diferentes aspectos de la misma. Estos indicadores se agrupan en 12 categorías o pilares de la competitividad.

76 En el Informe Global de Competitividad del Foro Económico Mundial, se entiende por competitividad al conjunto de instituciones, políticas y factores que determinan el nivel de productividad de una economía. La productividad determina la rentabilidad de las inversiones, motor fundamental en la tasa de crecimiento; entre más competitivo es un país mayor es el nivel de prosperidad que puede alcanzar.

Gráfica 30 El Salvador, América Latina y el Caribe, y OCDE:

Comparación de los indicadores del área de “pago de impuestos” 2016 (*)

10.1

38.8

41.0

248.0

0 100 200 300 400

Índice posterior a declaración impuestos (0-100)

Tasa tributaria total (% de ganancia)

Pagos (número por año)

Tiempo (horas por año)

OCDE América Latina y el Caribe El Salvador

(*) Datos a junio de 2016 Fuente: Informe Doing Business 2017, Banco Mundial. .

Gráfica 30. Comparación de los indicadores del área de “pago de Impuestos” 2016*.

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Para cada pilar y cada uno de sus componentes en el Índice, los países tienen un ranking; en este ordenamiento, la posición 1 muestra el mejor país en el factor en cuestión, y la última posición la ocupa el país peor posicionado; este ranking permite comparar un país con respecto al resto de naciones. Además, a cada pilar y a cada uno de sus componentes se le asigna una nota del 1 al 7 para evaluarlos, con algunas excepciones77; la nota más baja es la peor y la más alta la mejor.

Algunos de los componentes medidos por el Índice están relacionados con la situación fiscal, sobre todos algunos de los que encuentran en: pilar institucional, ambiente macroeconómico, y eficiencia de los mercados de bienes. El primero aborda el ambiente institucional, que es importante porque el marco legal y administrativo dentro del cual interactúan los individuos, empresas y gobierno, determina la calidad de las instituciones públicas, y esto tiene una incidencia significativa en la competitividad y el crecimiento; lo institucional influye en las decisiones de invertir y en la organización de la producción, así como también en la manera en que se distribuyen los beneficios y costos de las estrategias de desarrollo78.

El otro pilar, ambiente macroeconómico, es importante para los negocios, y, por consiguiente, para la competitividad global de un país; aunque la estabilidad macroeconómica por sí sola no puede aumentar la productividad de una nación, los desajustes macroeconómicos sí pueden perjudicar la economía; por ejemplo, un gobierno no puede suministrar adecuadamente los servicios públicos, si tiene que hacer pagos elevados por el servicio de la deuda79.

77 Algunos componentes no reciben una nota, sino que se expresan como porcentaje del PIB, de las ganancias, etc.; tal es el caso del déficit fiscal, la deuda, la tasa tributaria, etc.; en este caso no necesariamente el valor mayor es el peor; por ejemplo, para el déficit fiscal, entre menos sea es mejor.

78 Ibíd.79 Ibíd.

Finalmente, los países con mercados de bienes eficientes están bien posicionados para producir la combinación adecuada de bienes y servicios, dada las condiciones particulares de las condiciones de demanda y oferta; y para asegurar que los bienes se comercialicen eficientemente. La competencia sana es importante para impulsar la eficiencia y la productividad de las empresas80.

Para visualizar cómo ha evolucionado la situación fiscal en el país, y cómo ha impactado en la competitividad, se recurrirá a los siguientes componentes del IGC, relacionados con las finanzas públicas.

En el pilar institucional se examinará:

a) Desvío de fondos públicos: mide qué tan común es el desvío ilegal de fondos públicos hacia empresas, individuos o grupos (1 = muy común; 7 = nada común).

b) Despilfarro de gasto público: mide qué tan eficiente es el gobierno para gastar los ingresos públicos (1 = extremadamente ineficiente; 7 = extremadamente eficiente en proveer bienes y servicios).

c) Carga de la regulación gubernamental: mide qué tanta carga representa para las empresas cumplir con los requerimientos de la administración pública (permisos, regulaciones reportes, etc.) (1 = extremadamente pesado; 7 = extremadamente no pesado).

En el pilar del escenario macroeconómico se abordará:

a) Déficit fiscal: déficit del gobierno general como porcentaje del PIB.

80 Ibíd.

64


b) Deuda pública: deuda bruta del gobierno general como porcentaje del PIB.

En el pilar de eficiencia del mercado de bienes se analizará:

a) Efecto de la tributación en los incentivos para invertir: Mide que tanto desincentivan la inversión los impuestos (1 = bastante; 7 = nada).

b) Tasa tributaria total: mide el monto de impuestos y contribuciones obligatorias que debe pagar una empresa en su segundo año de operación, como porcentaje de las ganancias.

Al analizar el cambio en la posición del país de 2008 a 2017, con respecto al resto de naciones analizadas en el Informe Global de Competitividad, se observa que el deterioro fiscal está pasando su factura en la competitividad del país. El Salvador desmejoró significativamente en su posición en todos los

componentes que se están analizando –con excepción del déficit fiscal–; estos componentes comprenden tanto variables de ingresos como de gasto y de deuda (cuadro 17 y gráfica 31); lo que indica que en el país la situación se está deteriorando, y/o que otros países están logrando mejores resultados en estos factores que contribuyen a aumentar la competitividad de un país.

Durante 2008-2017, el país retrocedió en su ubicación, sobre todo en el efecto de los tributos en los incentivos para invertir en el que subió 90 posiciones; en eficiencia del gasto público se desmejoró 81 puestos; y en la carga de la regulación gubernamental hubo un retroceso de 67 puestos. El déficit fiscal fue el único componente en el que hay una mejora, ya que de ubicarse en la posición 65 en 2008-2009, el país pasó a situarse en el puesto 60 en 2017-2018; al analizar la evolución de la posición del país en este factor se observa que se comienza a mejorar en 2014-2015, en lo que ha incidido que el gobierno perdió la mayoría calificada en el Congreso en 2015,

Cuadro 17 El Salvador: Índice Global de Competitividad, componentes seleccionados sobre la situación fiscal

Ranking/calificación

Concepto 2017-2018 (137)

2016-2017 (138)

2015-2016 (140)

2014-2015 (144)

2013-2014 (148)

2012-2013 (144)

2011-2012 (142)

2010-2011 (139)

2009-2010 (133)

2008-2009 (134)

2006-2007 (125)

Pilar: Instituciones 133/2.7 132/3.0 117/3.2 99/3.4 130/3.1 134/3.0 118/3.2 101/3.4 91/3.5 100/3.5 61/3.8

Desvío de fondos públicos 130/2.1 121/2.4 106/2.7 71/3.2 92/2.9 110/2.6 90/2.9 74 71 69 42

Eficiencia en el gasto público (*) 135/1.6 67/3.2 67/3.2 66/3.2 115/2.5 130/2.2 99/2.8 69 51 54 23

Carga de la regulación gubernamental 121/2.6 120/2.7 113/2.9 62/3.5 78/3.4 78/3.3 62/3.4 55 48 51 42

Pilar: Escenario macroeconómico 85/4.5 97/4.2 100/4.3 100/4.2 102/4.3 97/4.2 80/4.6 64/4.7 61/4.7 62/5.1 64/4.4

Déficit fiscal Gobierno General (% del PIB) 60/-2.4 71/-3.2 80/-3.5 93/-4.0 94/-3.8 94/-4.2 83/-4.4 61 58 65 81

Deuda pública Gobierno General (% del PIB) 86/59.9 86/58.9 91/56.5 92/54.9 97/52.2 98/50.8 96/50.8 75 70 59 -

Pilar: Eficiencia del mercado de bienes 109/4 102/4.0 86/4.2 55/4.4 77/4.2 74/4.2 69/4.2 53/4.3 50/4.4 59/4.3 50/4.3

Efecto de los impuestos sobre el incentivo para invertir 116/2.9 108/3.1 103/3.2 118/3.2 129/2.8 123/2.8 103/3.1 35 25 32 26

Tasa tributaria total (% de las ganancias) 75/38.8 74/38.7 72/38.7 72/38.1 61/35.0 56/35.0 53/35.0 50 43 31 -

Nota: entre paréntesis está el número de países evaluados en cada informe.

El ranking indica la posición del país con respecto al resto de naciones evaluadas, entre mayor es la ubicación la situación es peor.

(*) Antes de 2017-2018 este componente recibía el nombre de "despilfarro de fondos públicos".

Fuente: elaborado con datos del IGC del FEM.

La calificación es la nota dada a cada componente; mayor cafificación indica una situación mejor. En el cuadro los que no reciben calificación son: el déficit fiscal y la deuda pública, donde lo que aparece es el porcentaje del PIB que representan, recibiendo el país un mejor ranking entre menor sea este porcentaje; la tasa tributaria tampoco recibe calificación, sino que se presenta lo que representa como porcentaje de las ganancias, entre mayor sea este porcentaje, la posición del país desmejora.

Los datos del déficit fiscal y deuda pública que se presentan en este cuadro no se han ajustado al nuevo PIB, para que exista correspondencia con el ranking asignado al país en el IGC del FEM; calificación que se otorgó utilizando el PIB con la vieja metodología, por no haber estado aún disponible el actualizado. No obstante, con el nuevo PIB se conoce que tanto el déficit como la deuda pública del gobierno aumenta, por lo que El Salvador tendría una peor posición comparado a los otros países de la muestra.

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lo que frenó el endeudamiento acelerado a través de deuda de corto plazo para financiar gasto corriente, también ha habido dificultades en la aprobación de otros préstamos, y sobre todo, hay un monto sustancial de pagos atrasados que han mantenido al menos una parte del déficit artificialmente bajo. También se redujeron algunos subsidios por la caída del precio de petróleo, cambio de metodología y reducción de beneficiarios.

Es notorio el retroceso observado en el país en 2017 con respecto a 2016 (cuadro 17 y gráfica 31), particularmente en la eficiencia del gasto público, en el que el país desmejoró 68 puestos en solo un año, siendo el tercer país peor ubicado en 2017-2018; también en el desvío de fondos públicos se retrocedió nueve posiciones de 2016 a 2017, y en el efecto de los impuestos sobre los incentivos para invertir se desmejoró ocho puestos, situándose en el 15% de los países menos competitivos en este componente en el informe 2017-2018.

En relación con la nota que recibieron los distintos componentes81, las calificaciones están disponibles a 81 Entre más alta la nota es mejor.

partir de 2011-2012, por lo que no es posible comparar la situación entre 2008-2009 y 2017-2018. Los cambios entre 2011 y 2017 apuntan a que se ha hecho más común el desvío ilegal de fondos públicos, es más pesada la carga de la regulación gubernamental, los impuestos están desincentivando más la inversión, y, sobre todo, hay un deterioro marcado en la eficiencia del gasto público que de una nota de 2.8 en 2011-2012 pasó a 1.6 en 2017-2018; este último componente se deterioró significativamente en 2017 (cuadro 17). La deuda pública con respecto al PIB ha aumentado y también la tasa tributaria de las empresas (porcentaje de las ganancias); pero el déficit fiscal se ha reducido82 (cuadro 17), en lo que está incidiendo el contexto ya explicado.

Al comparar la situación de El Salvador con el resto de países centroamericanos en cuatro variables: a) incidencia de los impuestos sobre la inversión, b) desvío de fondos públicos, c) eficiencia del gasto, y d) deuda; se aprecia que, en general, en todas las naciones de la región existen problemas, al menos

82 En la reducción del déficit fiscal ha incidido, en parte, las dificultades para acceder a nuevos empréstitos y emitir bonos, así como por los pagos atrasados.

Gráfica 31 El Salvador: componentes seleccionados del Índice Global de Competitividad

Gráfica 31. El Salvador: componentes seleccionados del Índice Global de Competitividad

020406080

100120140

Incidencia de los impuestoss/inversión

Despilfarro gasto público

Desvío fondos públicos

Deuda pública

Ranking país: entre más alto peor la situación

2008-2009 (134)

2016-2017 (138)

2017-2018(137)

Fuente: elaborada con datos del IGC del FEM, varios años.

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Gráfica 32 Centroamérica: componentes seleccionados del Índice Global de Competitividad 2017-2018

en algunas de estas cuatro variables. Costa Rica es donde menos parece haber corrupción, al ser el mejor posicionado en el desvío de fondos públicos; Guatemala y Nicaragua parecen tener menores problemas con la deuda que el resto de países de la región; y el mejor ubicado en cuanto al efecto de los impuestos sobre la inversión es Guatemala. El Salvador resultó el peor posicionado en tres de los componentes, y fue el segundo peor –después de Honduras– en la incidencia de los impuestos en la inversión (gráfica 32)83.

En el Informe del Índice Global de Competitividad también se muestran los factores que los ejecutivos corporativos encuestados, consideran que son más

83 De los cuatro componentes analizados, la deuda y el déficit fiscal están expresados como porcentaje del PIB. La posición que recibió El Salvador en estas dos variables en el IGC del Fem, fue tomando los datos con referencia al PIB desactualizado; con el nuevo PIB, la deuda y el déficit de El Salvador aumentan, por lo que el país está realmente peor posicionado, comparado con las variables referidas al PIB con la vieja metodología.

los problemáticos para hacer negocios en su país84. En 2008 los tres principales factores más mencionados para El Salvador fueron: el crimen con un 21% de las respuestas; la ineficiencia de la burocracia (14.8%); y la poca mano de obra calificada (10.1%); las tasas de impuestos como factor que entorpece los negocios estuvo en el 6.1% de las respuestas y las regulaciones tributarias en un 4.7%.

Para 2013, los principales tres factores problemáticos fueron: el acceso al financiamiento (22.8%); las regulaciones laborales restrictivas (12.3%) y la corrupción (11.9%); comparado con la situación en 2008, la corrupción sube de la posición 11 a la tercera; la ineficiencia de la burocracia bajo de 14.8% a 6.2%

84 Los encuestados eligen los cinco factores más problemáticos para hacer negocios, dentro de una lista de 16 factores (2017-2018), y les asignan una calificación entre 1 (más problemático) y 5; el porcentaje de las respuestas es ponderado de acuerdo con la calificación que recibieron. Estos resultados se obtienen de una encuesta de opinión que realiza el Foro Económico Mundial entre ejecutivos corporativos.

Gráfica 32. Centroamérica: componentes seleccionados del Índice Global de competitividad 2017-2018

0

20

40

60

80

100

120

140Efecto tributación sobre inversión

Eficiencia del gto. público

Desvío fondos públicos

Deuda

Ranking país: entre más alto peor la situación

Guatemala

El Salvador

Honduras

Nicaragua

Costa Rica

Nota: para El Salvador los datos de la deuda están referidos al PIB desactualizado, con el nuevo PIB base 2005, el país ocupa una posición peor . Fuente: Elaborada con datos del IGC del FEM 2017-2018.

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de las respuestas; el 5.8% indicó las tasas tributarias y apenas un 0.9% las regulaciones impositivas.

En 2017, el crimen y el robo ocuparon el primer lugar para los ejecutivos salvadoreños, dentro de los factores que más afectaban el clima de negocios; este factor ha ocupado el primer lugar en forma sostenida desde 2014. En segundo lugar, con un 15.9%, se encuentra la corrupción que parece tener cada vez más peso; y en tercer lugar la ineficiencia de la burocracia. Los factores impositivos se mencionan cada vez más como factores negativos importantes; las tasas tributarias ocuparon el quinto lugar (10.4%) y las regulaciones impositivas el octavo lugar (3.4%); sobre todo es a partir de 2016 que las tasas impositivas son mencionadas en un mayor porcentaje de las respuestas.

VIII. Aportes a la recaudación por contribuyente; progresividad y regresividad de los impuestos; evasión e informalidad

En esta sección se analiza el aporte a los ingresos tributarios de los contribuyentes según su tamaño: grande, mediano y pequeño; y por tipo de contribuyente: persona natural, jurídica y rentas diversas; además, se analiza la contribución a la recaudación que hacen los distintos deciles. Se hace una medición de la progresividad y regresividad de la renta y el IVA, y de su capacidad redistributiva, lo que es importante para entender el sistema tributario, y para la adopción de políticas impositivas. Por último, se presentan datos que dan indicios que una parte de

la evasión está relacionada con el amplio mercado informal.

VIII.1 Aportes a la recaudación por tamaño de contribuyente

El mayor aporte a la recaudación total, como es de esperar, proviene de los grandes contribuyentes85. En 2016, el 62.3% del total de los ingresos por impuestos del Gobierno Central tuvo como fuente a los grandes contribuyentes, es decir, las empresas y personas con ingresos más altos; mientras que los pequeños solo aportaron el 19.2% (gráfica 33).

En 2016, el 0.16% del total de contribuyentes activos del ISR fueron clasificados como grandes, y aportaron el 57.9% de los ingresos totales por renta; los medianos pagaron el 23.5% de estos ingresos; y los pequeños, que tenían una representación del 99.4%, contribuyeron con el 18.5% de la recaudación total por renta86 (cuadro 18).

Esta situación, de mayor aporte de los grandes contribuyentes, se replica en cada uno de los diferentes impuestos, con excepción del impuesto a la transferencia de los bienes inmuebles, en el que los pequeños pagaron el 76.7% de estos ingresos al fisco en 2016; pero debe tomarse en cuenta que este impuesto solo tuvo una participación de 0.5% en los ingresos tributarios totales. Para el resto de tributos, fueron los grandes contribuyentes los que aportaron

85 La DGII clasifica a los contribuyentes en grandes, medianos y otros, considerando el nivel de ingresos, actividad económica y cualquier otro criterio que permita a la Administración Tributaria cumplir con su gestión (Estadísticas tributarias básicas al 2016, pp. 26).

86 Cálculos a partir de datos de Estadísticas tributarias básicas al 2016, MH.

68


Gráfica 33 Aporte a la recaudación total por tamaño de contribuyente

(Millones de US$)

más, pagando entre el 51.4% y 100% de lo que se recaudó en cada uno de estos impuestos (cuadro 18).

VIII.2 Aportes a la recaudación del ISR por tipo de contribuyente y por deciles

¿Quiénes pagan más por renta, las personas naturales o las personas jurídicas? Según datos del Ministerio de Hacienda, las empresas son las que aportan más a la recaudación por renta. En 2016, las empresas jurídicas pagaron US$864,848.4 del ISR, que es el 62.9% del total de renta recaudado ese año; las personas naturales con rentas diversas tributaron US$122,638.8 (8.9%); y las personas naturales US$388,422.4 (28.2%). Este patrón se repite en todos los años –con excepción de 2012–, habiendo ido aumentando la participación de las empresas en los últimos años (gráfica 34). Debe aclararse que estas cifras fueron tomadas del Informe de la Gestión

Financiera del Estado, y no incluyen el monto de la partida “retenciones a personas naturales y jurídicas” que comenzó a reportarse a partir de 2010, y que para 2016 ascendía a US$289,624.1; ya que no se conoce la parte de este monto que corresponde a las personas naturales ni a las personas jurídicas; sin embargo, este vacío no invalida las conclusiones.

Para poder realizar el análisis de las aportaciones de renta de las personas jurídicas, rentas diversas y naturales, distribuidas por decil, se recurrió a los datos presentados por el Ministerio de Hacienda, derivados a partir de una muestra de 448,217 contribuyentes87 para el ejercicio fiscal 2015. Según estos datos, en 2015, el 61.7% de los ingresos por renta provino de personas jurídicas, es decir, empresas; el 17.2% se originó de personas naturales con rentas diversas, que son aquellos que si bien pueden percibir salarios, también reciben ingresos a partir de sus actividades

87 En “Marco fiscal de mediano plazo 2016-2026”, Ministerio de Hacienda.

Gráfica 33. Aporte a la recaudación total por tamaño de contribuyente

409.8 239.0

781.7

2,379.7 2,640.9

-200.0

300.0

800.0

1,300.0

1,800.0

2,300.0

2,800.0

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016Pequeños Medianos Grandes

Fuente: Estadísticas Tributarias Básicas 2016, MH.

EstudiosEconómicos

DEC

69

profesionales o negocios propios no constituidos en empresa; y un 21.1% fue la aportación al fisco por renta de personas naturales (asalariados) 88.

88 Nótese que los porcentajes varían de los presentados previamente para esta misma clasificación, con datos del Informe de la Gestión Financiera del Estado, MH; la razón es que se trata de un año diferente, y que estos datos son de una muestra de contribuyentes del MH. Sin embargo, los resultados son los mismos: las personas jurídicas son las que más aportan a la recaudación del ISR.

En la gráfica 35 se presentan los contribuyentes de renta de esta muestra: asalariados, personas con rentas diversas, y personas jurídicas, agrupados por decil de ingreso, ordenados de menor a mayor. Se destaca que la recaudación que proviene de los primeros seis deciles es ínfima para los tres grupos; apenas comienza a incrementarse en el séptimo decil para las personas naturales, y luego se da un salto grande en la recaudación del décimo decil.

Cuadro 18 Ingresos recaudados por tamaño de contribuyente (2016)

Millones de US$ y estructura porcentual

Declaración Importación Declaración RetenciónPago

cuenta

Grandes 494.6 638.1 307.8 405.3 265.7 106.2 2.8 150.9

Medianos 155.3 175.1 34.9 303.3 59.7 39.8 2.5 5.4

Pequeños 227.5 163.3 89.2 129.2 94.7 60.5 17.4 13.9

Total 877.4 976.5 431.9 837.8 420.1 206.5 22.7 170.2

Estructura porcentual

Grandes 56.4 65.3 71.3 48.4 63.2 51.4 12.3 88.7

Medianos 17.7 17.9 8.1 36.2 14.2 19.3 11.0 3.2

Pequeños 25.9 16.7 20.7 15.4 22.5 29.3 76.7 8.2

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Grandes 5.5 85.6 52.2 30.1 44.7 7.0 44.4 2640.9

Medianos 1.7 0.8 0.3 1.6 1.4 781.8

Pequeños 3.3 0.9 0.2 2.3 13.2 815.6

Total 10.5 85.6 53.9 30.5 48.5 7.0 59.0 4238.1

Estructura porcentual

Grandes 52.4 100.0 96.8 98.7 92.2 100.0 75.3 62.3

Medianos 16.2 0.0 1.5 1.0 3.3 0.0 2.4 18.4

Pequeños 31.4 0.0 1.7 0.7 4.7 0.0 22.4 19.2

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

1/ Otros impuestos incluyen: migración, transporte público, primera matrícula, Inazúcar e impuesto específico al alcohol etílico potable.Fuente: Estadísticas Tributarias Básicas 2016, MH.

Tamaño de contribuyente

Tamaño de contribuyente

IVA RentaDerechos

arancelarios

Contribuc. por turismo

Ingresos tributarios

totales

Otros impuestos

1/

Transf. bienes raíces

Impuestos específicos

FOVIALImpuesto

operaciones financieras

Retención liquidez

Seguridad (Comuni-caciones)

Seguridad (grandes contri-

buyentes)

70


Gráfica 34 Recaudación de renta por tipo de contribuyenteGráfica 34. Recaudación de renta por tipo de contribuyente

388,422.4

864,848.4

0

100,000

200,000

300,000

400,000

500,000

600,000

700,000

800,000

900,000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Personas naturales

Personas rentas diversas

Personas jurídicas

US$

Nota: datos no incluyen monto de partida “retenciones personas naturales y jurídicas”, que comenzó a reportarse a partir de 2010, al no poder separar ese rubro entre los dos tipos de contribuyentes. Fuente: elaborada con datos del Informe de Gestión Financiera del Estado, varios años, MH.

Gráfica 35 Porcentaje de la recaudación total por renta,

aportado por los distintos deciles de contribuyentes, 2015Gráfica 35. Porcentaje de la recaudación total por Renta, aportado por los distintos deciles de contribuyentes 2015

55.1

11.5 12.4

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Personas jurídicas

Personas naturales (rentas diversas)

Personas asalariadas

Nota: con base en muestra del MH de 2015, con 448,217 contribuyentes. Fuente: estimaciones a partir de datos del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2016-2026. MH.

%

EstudiosEconómicos

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71

El 79% de los ingresos por renta proviene de los contribuyentes del decil de más altos ingresos; indicando que la mayor parte de la recaudación de este impuesto se origina de las grandes empresas, y de los asalariados o profesionales con mayores ingresos. Dentro del grupo del decil 10, son las personas jurídicas las que aportan más: el 55.1% de la recaudación total por renta, seguido de los asalariados (12.4%), y las personas con renta diversas (11.5%). En este sentido, son las empresas más grandes las que pagan más por el ISR, por un buen margen; tanto con respecto a las personas con rentas diversas y los asalariados, así como en relación con las empresas de otros deciles de menores ingresos.

El impuesto sobre la renta es progresivo no solo cuando se analiza lo pagado en valores absolutos, sino también cuando se observa el porcentaje de lo pagado con respecto a la renta imponible. La tasa efectiva del impuesto debe analizarse con respecto a la renta imponible, ya que a la renta gravable se le deben quitar las deducciones permitidas por la ley; que en el caso de las personas jurídicas están relacionadas, en su mayor parte, con los gastos incurridos en la producción o comercialización de los bienes o servicios que ofrecen; es decir, los costos de operación y administrativos, entre otros.

La ley del ISR permite las siguientes deducciones: a) el gasto propio del negocio, que son los necesarios para su funcionamiento, incluyendo fletes y acarreos, propaganda, libros impresos, avisos, correspondencia, energía eléctrica, teléfono y similares; b) remuneraciones; c) gastos de viaje al exterior y viáticos al interior del país; d) arrendamientos; e) primas de seguros; e) pago de tributos y cotizaciones a la seguridad social; f ) combustible, que no sea parte del costo de producción; g) gastos de mantenimiento, es decir, reparaciones o gastos para mantener en buenas condiciones de trabajo los bienes utilizados

para la generación de la renta; h) intereses pagados por préstamos que son invertidos; i) costos de las mercaderías y productos vendidos; j) gastos agropecuarios indispensables para la obtención de ingresos provenientes de explotaciones agropecuarias; k) depreciación, l) amortización de programas informáticos; m) reserva legal; y n) erogaciones con fines sociales. Las personas naturales asalariadas tendrán derecho a una deducción fija de US$1,600 por gastos médicos y de educación.

En algunas publicaciones, presentaciones y declaraciones recientes se ha afirmado que las empresas con mayores ingresos pagan una tasa efectiva de renta menor, que las personas de rentas diversas y los asalariados del decil más alto. Esta conclusión es errónea, ya que se basa en calcular la tasa efectiva con respecto a la renta gravada, lo que resulta en tasas de 2.5% para las empresas del último decil, y del 4% y 20.8% para las personas de rentas diversas y los asalariados89, respectivamente, de ese mismo decil.

Sin embargo, cuando se calcula la tasa efectiva de renta con respecto a la renta imponible –que es la manera correcta de hacerlo– utilizando la misma muestra de contribuyentes, la situación se revierte. Para las empresas del décimo decil, la tasa efectiva es 28.7%, mientras que, para las personas con rentas diversas y asalariados de ese decil, la tasa efectiva de renta es de 21.2% y 20.7%, respectivamente. Los resultados son consistentes, son los contribuyentes de los deciles superiores los que pagan un porcentaje más alto. Además, las empresas de todos los deciles pagan un porcentaje de impuestos más elevado que el de las personas naturales y de rentas diversas, en el respectivo decil; aunque esta brecha se acorta en los deciles más altos (gráfica 36).

89 Con datos de la muestra de contribuyentes del MH para 2015, en “Marco Fiscal de Mediano Plazo 2016-2026”, MH.

72


Algunos análisis que comparan lo pagado por las personas naturales y jurídicas, tomando como referencia el coeficiente del impuesto en relación con la renta gravada, llegan a conclusiones erradas, ya que no deducen los costos administrativos, de operación y de producción de las empresas y al no hacerlo, comparan el impuesto pagado, no con respecto a la utilidad de la empresa, como debería ser, sino en relación con los ingresos brutos; un ejemplo claro de la distorsión al usar la renta gravada, es el de las gasolineras; estas empresas tienen altos ingresos por ventas, pero igualmente enfrentan costos elevados por el precio del combustible, por lo que en este caso su tasa efectiva con respecto a los ingresos gravables daría un porcentaje muy bajo, que no tendría significado y no reflejaría la tasa impositiva que pagan con respecto a sus ganancias. Al partir de datos erróneos se llega a conclusiones equivocadas; esto es bastante peligroso cuando se trata de tomar decisiones de política pública, ya que en lugar de resolver los problemas nacionales pueden ser agravados.

VIII.3 El Salvador: tasa tributaria empresarial y comparaciones internacionales

La tasa tributaria empresarial que se utiliza en las bases de datos de organismos internacionales, y que sirve para comparaciones internacionales, toma como referencia las ganancias de las empresas, y no la renta gravable (que no descuenta los costos de las empresas). En el IGC 2017-2018, la tasa tributaria total, con respecto a las ganancias, que deben pagar las empresas del país fue de 38.8%, una carga que no es baja, y que ha aumentado ya que en 2011 era de 35% (gráfica 37). En 2017, la posición del país en este componente fue de 75, entre 135 países evaluados.

En la base de datos del World Economic Indicators del Banco Mundial, la tasa empresarial con relación al ISR también está referida a las ganancias y no a la renta gravable. Para 2016, la tasa 2de renta que tuvieron que pagar en promedio las empresas salvadoreñas –sin importar el nivel de ganancias–, ascendió a 20.5%.

Gráfica 36 Tasa efectiva con respecto a la renta imponible, por tipo de contribuyente y decil

Gráfica 36. Tasa efectiva con respecto a la renta imponible, por tipo de contribuyente y decil

20.7

21.2

29.4 28.7

0

5

10

15

20

25

30

35

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Personas naturales Personas naturales rentas diversas Personas jurídicas

Fuente: estimaciones a partir de datos del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2016-2026. MH.

%

EstudiosEconómicos

DEC

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Gráfica 37 El Salvador: carga tributaria total de las personas jurídicas, porcentaje de las ganancias

Gráfica 37. El Salvador: carga tributaria total de las personas jurídicas, % de las ganancias

35 35 35

38.1 38.7 38.7 38.8

33

34

35

36

37

38

39

40

2011-2012(142)

2012-2013(144)

2013-2014(148)

2014-2015(144)

2015-2016(140)

2016-2017(138)

2017-2018(137)

Fuente: elaborado con datos del IGC del FEM, varios años.

%

Haciendo la salvedad que los dos datos corresponden a años distintos (2015 y 2016) y a muestras diferentes; al comparar el 28.7% de las ganancias que pagan por renta las empresas del decil más alto, que es el dato obtenido con la muestra de contribuyentes del MH para 2015 y compararlo con la tasa de 20.5% que pagaron en promedio todas las empresas salvadoreñas en 2016, sin importar su tamaño, según los datos del World Economic Indicators; la diferencia entre las dos tasas respalda la conclusión que las empresas con más altos ingresos pagan una tasa efectiva de renta mayor que las de menores ingresos.

Las cifras utilizadas para comparaciones internacionales reiteran que carece de sentido el cálculo de la tasa efectiva a partir de la renta gravable. Además, la sentencia de inconstitucionalidad del pago mínimo de la renta, que emitió la Sala de lo Constitucional en noviembre de 2013, también implica que la renta gravada no debe tomarse como referencia; sino que la base debe ser la renta neta, ya

deducidos los costos de producción; de lo contrario, dictaminó la Sala, no se estaría tomando en cuenta la capacidad de pago.

VIII.4 ¿Quiénes contribuyen más al IVA?

Se dice que un impuesto es progresivo si el que gana más paga más; también se dice que el IVA es regresivo, porque todos pagan el mismo porcentaje sobre el precio del bien o servicio adquirido, sin importar su nivel de ingreso; y que, por tanto, este impuesto afecta más a los más pobres.

En términos absolutos, son los consumidores de los deciles con más altos ingresos los que pagan más por IVA, ya que su consumo es más elevado (gráfica 38). Además, las familias de menores ingresos realizan parte de su consumo en los mercados informales, donde no se paga IVA.

74


Sin embargo, la regresividad del IVA es evidente cuando se analiza cuánto representa lo pagado con respecto al nivel de ingreso. En la gráfica 39 se muestra el impacto del pago de este impuesto sobre los ingresos, en los distintos deciles. De manera

general, la reducción porcentual del ingreso por el pago de este impuesto se va reduciendo a medida se avanza a los deciles con ingresos superiores, pasando de 7.9% en el decil 1 a 6.9% en el quinto decil, para llegar a 5.4% en el decil de más altos ingresos, en 2015.

Gráfica 38 Porcentaje de la recaudación total por IVA, aportado por los distintos deciles de contribuyentes

Gráfica 38 Porcentaje de la recaudación total por IVA aportada por los distintos deciles de contribuyentes

2.7% 4.1% 5.3% 6.4% 7.5% 8.6%

10.0% 12.0%

15.0%

28.5%

0%

10%

20%

30%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Deciles

2011

2013

2015

Fuente: elaborado con datos de la EHPM, varios años.

Gráfica 39 Porcentaje de reducción del ingreso debido al IVA, por deciles

Gráfica 39. Porcentaje de reducción del ingreso debido al IVA, por deciles

7.9 7.4 7.2 7.1 6.9 6.6 6.3 6.2 5.9

5.4

-1

1

3

5

7

9

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Deciles

2011 2013 2015Nota: Mide el porcentaje del ingreso que equivale al pago de IVA. Fuente: elaborada con datos de la EHPM 2011, 2013 y 2015.

%

EstudiosEconómicos

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Aun si el pago de IVA redujera el ingreso en la misma proporción para todos los deciles, el impacto sería mayor en los deciles más bajos, donde probablemente la renta familiar no logre satisfacer las necesidades mínimas. Esta incidencia negativa se agranda, si la reducción porcentual del ingreso por el IVA es mayor en los primeros deciles y menor en los de más altos ingresos, como es el caso.

Una de las discusiones más frecuentes en el tema de la política tributaria es la regresividad del IVA, y qué tanto debe descansar el sistema tributario en este impuesto. Se dice que el sistema tributario salvadoreño es regresivo porque recauda más a través del IVA que de la renta. Esta situación no es muy diferente a la del resto de países de América Latina, donde el pilar de la recaudación está en el IVA y la renta, y donde el IVA tiene la mayor participación dentro de los ingresos tributarios del Gobierno Central, como se explicó antes. Los únicos cinco países de América Latina en los que el ISR ocupó el primer lugar en 2014, son países que cuentan con importantes ingresos por recursos naturales, lo que permite compensar una menor recaudación por IVA, y las bajas tasas de IVA que tienen algunos de ellos.

Este escenario amerita hacer algunas consideraciones para el caso de El Salvador. Por un lado, el impuesto sobre la renta en el país, que es el segundo impuesto que más recauda en el país, es progresivo porque los que ganan más pagan más, en términos absolutos y relativos. Por otro lado, los que ganan más pagan más por IVA en términos absolutos, debido a la concentración del ingreso en estratos altos, pero el impuesto es regresivo cuando se compara el aporte en términos del nivel de ingreso o gasto, porque en términos porcentuales, la reducción del ingreso por el IVA es mayor en los deciles más pobres.

Frecuentemente, cuando se discute la progresividad o regresividad del sistema tributario en el país, el análisis

se reduce al hecho que el IVA recauda más que el ISR; y hay un deseo de cambiar esta situación. Surge aquí una realidad que pone límites al aumento de la participación del ISR. Por un lado, la informalidad es una limitante y difícilmente será resuelta a corto plazo; y, por otro lado, las tasas de renta en el país no se encuentran dentro de las más bajas de América Latina, de hecho, las de las empresas jurídicas se sitúan dentro de las más altas. Estos factores limitan el aumento de la renta por esta vía, en un entorno de bajo crecimiento y con un clima desfavorable para la inversión, y donde los servicios públicos son de baja calidad. Aunque hay cierto margen para aumentar el aporte del ISR a través de los esfuerzos permanentes por combatir la evasión, y se puede hacer una revisión objetiva y técnica de los componentes del gasto tributario; lo más probable es que no sea suficiente para que la renta desplace al IVA como mayor recaudador a corto plazo; no sin afectar gravemente la producción, y deteriorar sustancialmente las condiciones de vida del reducido número de asalariados formales que llevan la carga de este impuesto.

El IVA es uno de los impuestos que más recauda, y no es casualidad que sea el más importante en la mayoría de los países de América Latina, a nivel del Gobierno Central. Ante la necesidad de los gobiernos de apoyarse en la recaudación por IVA, lo que debería hacerse es compensar a las familias de menores ingresos, con mejores servicios públicos y programas sociales efectivos, destinados a los más pobres. La regresividad puede ser contrarrestada a través del gasto enfocándose en servicios y programas sociales dirigidos a los más desprotegidos; combatiendo la corrupción y la ineficiencia en el gasto público y eliminando el clientelismo político. Esta compensación puede realizarse, sobre todo porque cuando se mide la regresividad del IVA, ésta resulta pequeña, como se explica más adelante, por lo que puede haber esta compensación vía servicios públicos a las familias más precarias.

76


VIII.5 Medición de la progresividad/regresividad del ISR y del IVA y su capacidad redistributiva

Un profundo debate se extiende sobre la progresividad y regresividad de los impuestos; aludiendo al efecto pernicioso de aquellos impuestos que son regresivos, sobre los hogares de menores ingresos; y a la necesidad de aumentar la progresividad del sistema tributario. En este sentido, a continuación, se realiza un análisis más minucioso, no solo para evaluar la progresividad y la regresividad de los impuestos, sino también para obtener una medición que pueda servir de aproximación para responder a la interrogante ¿a cuánto asciende la progresividad o regresividad de un impuesto? y ¿cuánto desmejora la distribución de ingreso debido a la regresividad de los tributos?

A pesar de lo anterior, centrarse solo en los cuestionamientos anteriores aun deja de lado –como ha sido documentado por la experiencia de otros países–, que mediante un diseño integral de la política fiscal, que involucre tanto ingresos como gastos, es posible alcanzar una política fiscal que compense a los hogares que reporten menores ingresos, para que no experimenten o se minimice la contracción de sus ingresos como consecuencia de la política tributaria; en el sentido que, una parte de los ingresos que se perciben por impuestos de base amplia –que suelen ser regresivos– se destine o pueda ser focalizado en los estratos de la población más pobre.

Es pertinente comenzar determinando a qué se llama “progresividad o regresividad”, y en relación a qué se establece. Por lo general, existen tres aproximaciones para abordar estas consideraciones: en primer lugar, se utiliza el monto del impuesto pagado por los distintos deciles de la población en términos absolutos; en segundo lugar, se utiliza el aporte porcentual a la recaudación total de los distintos

segmentos. En tercer lugar, está el aporte porcentual con respecto al nivel de ingreso de los distintos deciles. En relación con este último, el impuesto es catalogado como regresivo, si el monto pagado, como porcentaje del ingreso, disminuye a medida que el ingreso aumenta; esto significa que la mayor carga, en relación con el ingreso o el gasto, recae en los más pobres. De manera análoga, un impuesto es progresivo, si el monto pagado, como porcentaje del ingreso, aumenta a medida que el ingreso se eleva.

Previamente, cuando se analizó el aporte a la recaudación de los contribuyentes ordenados por deciles, se hizo referencia a la progresividad del ISR y la regresividad del IVA, tanto en montos absolutos como relativos de los distintos segmentos y con respecto al ingreso. En este apartado se avanzará en el tema, haciendo un ejercicio convencional de medición de la progresividad y regresividad de los impuestos, y de su capacidad redistributiva, utilizando el índice de Kakwani y el índice Reynolds-Smolensky.

Es importante establecer el indicador de ingreso sobre el cual se realiza la medición. Por lo general, se toma en cuenta el ingreso total antes de la política fiscal; que tiene importancia porque es en relación con este ingreso que se observa la progresividad o regresividad de un impuesto; y también es este ingreso, la base para ordenar por deciles a las personas.

A través de esta aproximación, la progresividad o regresividad de los impuestos, puede apreciarse visualmente a través de la curva de Lorenz y las curvas de concentración de los impuestos.

La curva de Lorenz es una representación gráfica de una distribución acumulada del ingreso de una población; donde se ordena la población o individuos en cuestión, generalmente en quintiles o deciles, de acuerdo con su nivel de ingreso de menor a mayor (eje x); posteriormente se calcula el porcentaje acumulado

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de ingreso que corresponde a cada quintil o decil (eje y).

La curva de concentración, es una representación gráfica del porcentaje acumulado de impuestos pagados (eje y); para cada quintil o decil de la población o individuos, ordenados de menor a mayor, siempre según el ingreso (eje x).

La línea diagonal en la gráfica representa la igualdad máxima en la distribución de los ingresos, donde todos reciben el mismo ingreso: el 20% de la población recibe el 20% de los ingresos, el 60% de la población recibe el 60% de los ingresos, etc. Entre más alejada se encuentre la curva de Lorenz de la línea diagonal, más desigual es la distribución de los ingresos.

El coeficiente de Gini en relación con el ingreso, es una medición que resume la concentración, que se calcula a partir de la curva de Lorenz; gráficamente es igual al área entre la línea de la igualdad y la curva de Lorenz, dividida por el área total por debajo de la curva diagonal. Este coeficiente toma un valor entre cero (máxima igualdad, donde la curva de Lorenz coincide con la línea diagonal) y uno (máxima desigualdad).

Cuando el coeficiente de Gini se calcula a partir de la curva de concentración del impuesto, la medición (coeficiente catalogado como cuasi Gini) indica qué tan distribuido o concentrado está el pago de impuestos, a través de los diferentes quintiles o deciles de la población.

Un impuesto es progresivo (regresivo), en términos relativos, si la curva de concentración se ubica por debajo (por arriba) de la curva de ingreso de mercado (curva de Lorenz) 90. Asimismo, la progresividad es completa si todos los puntos de la curva están por

90 “Estimating the Incidence of Social Spending, Subsidies and Taxes Handbook”, Tulane Economics Working Paper CIPR Working Documents, Lustig y Higgins, September 2013.

debajo; esto significa que entre más lejos (más cerca) esté la curva de concentración de la curva de Lorenz, el pago de impuestos está distribuido más inequitativamente (equitativamente) que el ingreso, lo que hace al impuesto progresivo (regresivo).

Existen dos indicadores ampliamente utilizados en la literatura para realizar una valoración sobre la concentración: el índice de Kakwani91 mide la progresividad o regresividad de un impuesto, y el índice Reynolds-Smolensky92 mide su capacidad redistributiva.

El Índice de Kakwani denota el área que se ubica entre la curva de concentración (del impuesto) y la curva de Lorenz (concentración del ingreso); si el índice es positivo el impuesto es progresivo; indicando que el impuesto está peor distribuido que el ingreso, lo que denota progresividad relativa; gráficamente esto indica que la curva de concentración se ubica por debajo de la curva del ingreso (Lorenz); si el índice es cero el impuesto es proporcional; y si es negativo el impuesto es regresivo, lo que indica que la curva de concentración se ubica por encima de la curva de Lorenz.

La medición a través del Kakwani establece, en general, la progresividad o regresividad del impuesto; pero, como indica Haughton & Kahndker (2009), no alcanza a medir el impacto que un cambio en el impuesto tiene sobre la distribución del ingreso, ni muestra si hay efectos o no sobre la pobreza.

91 Se define como, Kimpuesto = Dmimpuesto - Gmercado ; donde Dmimpuesto representa el coeficiente de concentración del impuesto (coeficiente casi Gini), cuando la población está ordenada por el ingreso de mercado antes de pagar el impuesto; el Gmercado es el coeficiente de Gini de concentración del ingreso de mercado.

92 Se define como, RSimpuesto = Gmercado - Dmpost pago del impuesto; donde Dmpost pago del impuesto representa el coeficiente de concentración para el ingreso después de haber realizado el pago del impuesto; cuando la población se encuentra ordenada por el ingreso de mercado; el Gmercado es el coeficiente de Gini de concentración del ingreso de mercado.

78


Una aproximación más específica sobre la mejora o desmejora en la distribución del ingreso debido a cambios en el impuesto (capacidad redistributiva del impuesto), es dada por el índice Reynolds-Smolensky (RS), el cual compara la distribución del ingreso antes de pagar el impuesto, con la distribución del ingreso después de pagado el impuesto93.

Si la medida del RS es positiva indica que el impuesto es progresivo, ya que la distribución del ingreso después de pagar el impuesto (medido por Dpf

m) es más igualitaria que la distribución del ingreso antes de pagar impuestos. Si el RS es relativamente grande, indicaría que el impuesto tiene un considerable potencial redistributivo.

Progresividad del ISR

En la gráfica 40 (paneles A, B, y C) se presentan las curvas de distribución del ingreso y de concentración del ISR, a partir de los deciles de los contribuyentes de la muestra del MH para el ejercicio fiscal 2015. Para el ISR se ha ocupado el impuesto imputado para cada decil, y como ingreso se ha utilizado la renta imponible.

Los datos de esta población presentan por separado los deciles de las personas jurídicas, personas con rentas diversas y asalariados. Las tres agrupaciones se han ordenado según la renta imponible, en forma separada, por lo que deben ser abordados así. Se presenta el coeficiente de Gini y el de concentración del ISR (cuasi Gini) para cada uno de los grupos.

Previamente, es importante tomar en cuenta aspectos cruciales que validan o no la comparación de los grupos de personas jurídicas, rentas diversas y personas naturales. Primero, se hace referencia a 93 Ibíd.

subgrupos diferentes, donde solamente es observable una visión dentro del grupo y sus resultados no son comparables entre los diferentes grupos. Segundo, en tanto los ingresos de las tres agrupaciones: personas jurídicas, asalariados y rentas diversas, son grupos diferentes, su separación por deciles según ingreso, no es equiparable; deben ser abordados por separado, con lo cual no sería posible referirse al impuesto sobre la renta en general.

Por un lado, como lo describe el panel A, tomando el ingreso como la renta imponible, para el grupo de empresas o personas jurídicas, de manera relativa, el impuesto resulta neutral. Los índices de concentración del ingreso y la renta se encuentran prácticamente en las mismas áreas. Este resultado no debe extrapolarse para el impuesto sobre la renta de manera general, ya que las empresas aportan el 45% del total recaudado por este impuesto.

En el panel B, de los asalariados, la curva muestra que el ISR está más concentrado en los asalariados de mayores ingresos. Una manera de ilustrar cómo es de importante realizar la comparación utilizando como referencia el mismo ingreso de mercado, también se incluyó en la gráfica (panel B) la curva de concentración del ISR a partir de los asalariados de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM)94; en este caso se trata de otra población, diferente a la de la muestra de contribuyentes del MH, y el ingreso que se maneja es el ingreso total de los ciudadanos y no la renta imponible. En el caso de esta curva de concentración del ISR, para los asalariados de la EHPM, se observa que la concentración comienza principalmente en el decil 8, y no en el decil 9, como sucede en el caso de los contribuyentes de la muestra de contribuyentes del MH.

Finalmente, para los de rentas diversas (panel C), la curva de concentración del impuesto refleja un grado 94 Se ordenan los asalariados de la EHPM de acuerdo con el ingreso

total que perciben.

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Panel A. Personas jurídicas

Gráfica 40 Curvas de concentración del ingreso (renta imponible) y de concentración del ISR

Gráfica 40A. Curvas de concentración del ingreso (renta imponible) y de concentración del ISR Panel A. Personas jurídicas

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Concentración ISR

Distribución renta imponible (ingreso)

Curva de igualdadGini del ISR en relación con la renta imponible del grupo = 0.85562 Gini del ingreso o renta imponible del grupo = 0.85331

Panel B. Asalariados

Panel C. Rentas diversas

0102030405060708090

100

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Concentración ISR

Renta imponible

Curva de igualdad

Panel C. Rentas diversas

Gini del ISR en relación con la renta imponible del grupo = 0.79801 Gini del ingreso o renta imponible del grupo = 0.57266

Fuente: estimaciones a partir de datos de anexos 13, 14 y 15 de Marco Fiscal de Mediano Plazo 2016-2026, MH, y datos de la EHPM. Fuente: estimaciones a partir de datos de anexos 13, 14 y 15 de Marco Fiscal de Mediano Plazo 2016-2026, MH,

y datos de la EHPM.

Panel B. Asalariados

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Concentración ISRDistribución renta imponible (ingreso)Curva de igualdadConcentración ISR (asalariados EHPM)

Gini de ISR en relación con la renta imponible del grupo = 0.71295 Gini del ingreso total (EHPM) = 0.37852 Gini del ingreso o renta imponible del grupo = 0.45357

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de concentración (0.7981) mayor que el grado de concentración del ingreso (0.5726), lo que implica que, para este grupo, el impuesto se comporta de manera progresiva en términos relativos.

Regresividad del IVA

El impuesto al valor agregado (IVA) se introdujo en 1992, cuando se sustituyó la Ley de Papel Sellado y Timbres, por la Ley del impuesto a la transferencia de bienes muebles y a la prestación de servicios.

El impuesto de timbre ascendía a 5% sobre la factura de mercaderías y prestación de servicios; que al ser una alícuota general, no permitía generar créditos y débitos fiscales, afectando la cadena de comercialización de los productos.

En cambio, con el IVA, el hecho generador del impuesto es el intercambio de bienes o servicios; pagándose 13% sobre la base imponible. Las unidades productivas funcionan como agentes recaudadores y la generación de créditos fiscales, permite que el impuesto se pague sobre el valor agregado, y no haya un efecto cascada dentro de la cadena de producción, como sucedía con el impuesto de timbre.

Como se mencionó anteriormente, un impuesto es progresivo, en términos relativos, si la curva de concentración del impuesto se ubica por debajo de la curva de concentración del ingreso (curva de Lorenz); es regresivo, en términos relativos, si la curva de concentración del impuesto se encuentra por encima de la curva de Lorenz.

A partir de los datos de la EHPM, en el cálculo del pago de IVA se ha tomado en cuenta el gasto por persona, descontando los gastos exentos: servicios

de salud por instituciones públicas; alquiler de vivienda; salarios a través de contrataciones en forma de dependencia y los de empleados públicos y municipales; gasto en educación por instituciones acreditadas; emisión de títulos valores y operaciones de depósito; servicios de energía eléctrica y agua provista por instituciones públicas; y transporte público terrestre de pasajeros, entre otros.

La gráfica 41 presenta la curva de concentración del IVA, y la curva de distribución del ingreso antes y después de pagado el IVA, para 2015. La población, en esta gráfica, corresponde a todas las personas de la EHPM 2015, ordenadas por el nivel de ingreso; la curva de concentración del IVA se establece de acuerdo con lo pagado por cada persona95.

El resultado que se aprecia en la gráfica es que el IVA es un impuesto regresivo; su curva de concentración se ubica por encima de la línea de Lorenz (o de distribución del ingreso), mostrando que el impuesto está distribuido más uniformemente que la distribución del ingreso.

Medición de la progresividad/regresividad y de la capacidad de redistribución del ISR y del IVA

Para tener una medición de la progresividad de la renta y la regresividad del IVA, así como de la capacidad redistributiva de estos impuestos, se procedió a estimar los índices de Kakwani y el RS tanto para el IVA como para el ISR, y para la combinación de ambos utilizando los datos de la EHPM de 2015. Los resultados de estos cálculos se presentan en el cuadro 19.

De acuerdo con el Índice de Kakwani sobre el ISR,

95 Tanto el ingreso familiar como el impuesto pagado por las familias se divide entre los miembros del hogar.

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cuyo signo es positivo, la renta es progresiva, es decir, este impuesto está peor concentrado que el ingreso; mientras que el IVA, cuyo Índice Kakwani es negativo, resulta regresivo, indicando que está mejor distribuido que el ingreso. Sin embargo, la medición

del Índice Kakwani no permite apreciar si existe una desmejora o no sobre la distribución del ingreso, luego de pagar el impuesto. Para observar dicho efecto, es importante tomar en cuenta el Índice Reynolds-Smolensky.

Gráfica 41 Curva de distribución del ingreso y de concentración del IVA

Cuadro 19 Estimaciones del índice de Kakwani y del Indice Reynolds-Smolensky

Concepto 2011 2013 2015

Impuesto al Valor Agregado -0.0313 -0.0521 -0.0592

Impuesto sobre la renta

(sobre asalariados) 0.4459 0.4421 0.4331

IVA y renta de asalariados 0.0549 0.0672 0.0345

Impuesto al Valor Agregado -0.0020 -0.0032 -0.0039

Impuesto sobre la renta

(sobre asalariados) 0.0059 0.0082 0.0064

IVA y renta de asalariados 0.0043 0.0055 0.0028

Fuente: estimaciones realizadas a partir de datos de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (2011, 2013 y 2015).

Índice de Kakwani (ingreso per cápita)

Reynolds-Smolensky (post fiscal/ingreso per cápita)

0.2

.4.6

.81

Porc

enta

jes

0 .2 .4 .6 .8 1Percentiles (población)

Curva de igualdad Ingreso antes del IVA

Concentración del IVA Ingreso después del IVA

2015

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Gráfica 42 Curva de distribución del ingreso y de concentración del ISR e IVA

En cuanto a la capacidad redistributiva de estos impuestos, el índice RS muestra que la renta tiene un efecto positivo sobre la equidad; el valor del RS para la renta subió de 0.006 en 2011 a 0.008 en 2013, lo que coincide con la reforma a la renta de finales de 2011; para 2015 el RS de la renta había disminuido a 0.0064 (cuadro 19). El ISR no solo es progresivo, sino también ayuda a mejorar la distribución del ingreso.

Por otro lado, el IVA muestra un efecto adverso sobre la distribución del ingreso, pero es bastante pequeño; la desmejora en la distribución del ingreso después de pagar el IVA es baja, oscilando entre -0.002 y -0.004 durante 2011-2015 (cuadro 19).

El valor bajo del RS para el IVA se muestra visualmente en la gráfica 41, donde la línea de distribución del ingreso después de pagado el IVA, está bastante cercana a la línea del ingreso antes de pagarlo. Desde esta perspectiva, el IVA presentaría una regresividad bastante reducida.

Finalmente, como se aprecia en la gráfica 42, la curva de concentración del ingreso, habiendo descontado tanto el IVA como la renta, prácticamente se posiciona sobre la línea de distribución del ingreso antes del pago de estos impuestos. En otras palabras, la agregación de los dos impuestos resulta básicamente neutral, lo que indicaría que la concentración de los dos impuestos juntos está más desigualmente

Gráfica 42: Curva de distribución de ingresos y concentración del ISR e IVA

0.2

.4.6

.81

Por

cent

ajes

0 .2 .4 .6 .8 1Percentiles (población)

Curva de igualdad Ingreso antés de pagar impuestos

Concentración del IVA Concentración del ISR

Ingreso después de IVA y Renta

2015

Nota: se asumió que asalariados formales pagan ISR acorde con la ley; y que establecimientos informales y mercados no pagan IVA; no se gravaron los gastos de educación, agua y salud pública, como lo indica la legislación. Fuente: estimaciones a partir de datos de la EHPM, 2015.

Nota: se asumió que asalariados formales pagan ISR acorde con la ley; y que establecimientos informales y mercados no pagan IVA; no se gravaron los gastos de educación, agua y salud pública, como la indica la legislación. Fuente: Estimaciones a partir de datos de la EHPM, 2015.

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concentrada que la distribución del ingreso para los diferentes deciles.

Esta situación permite entrever que, por un lado, el reducido efecto regresivo del IVA es compensando en parte por el ISR; y que ambos impuestos tratados en conjunto no provocan una desmejora en la distribución del ingreso; en todo caso, esta se mantiene. El resultado anterior se valida cuando se observa un índice Reynolds Smolensky reducido y positivo, que oscila entre 0.004 y 0.003 (cuadro 19), lo que indica que prácticamente no estaría alterando la distribución del ingreso.

De esta manera, el resultado del ejercicio por medio de las concentraciones, se posiciona en el mismo sentido que lo observado tanto en la gráfica 35, para el impuesto sobre la renta y la gráfica 39, que corresponde al IVA, donde la renta denota progresividad relativa y en el caso del IVA muestra regresividad relativa. Sin embargo, como se ha constatado, dada la magnitud de las concentraciones, de manera global, la política tributaria resulta básicamente neutral, sin desmejorar o mejorar la distribución del ingreso.

VIII.6 Indicios de evasión de las personas jurídicas y naturales por la informalidad

La evasión de impuestos se puede dar en las empresas formales, pero también una parte significativa de la evasión está asociada con el amplio sector informal que existe en el país, y que no paga impuestos. Para lograr una mayor comprensión del origen de la evasión de impuestos por la informalidad, es útil examinar la información censal y compararla con la información de los contribuyentes actuales.

Según el Censo Económico de 2005, existían en el país 179,817 establecimientos o negocios. Sin embargo, para 2016 solamente 52,880 negocios, o 29.4%, pagaban IVA; solo el 17.7% pagaban renta; y las personas jurídicas que cotizaban al ISSS representaban únicamente el 17.2% del total de establecimientos registrados en el Censo Económico de 2005 (gráfica 43). Estas cifras reflejan un alto grado

Gráfica 43 Comparación entre número de establecimientos y personas jurídicas que cotizan 2016

Gráfica 43 Comparación entre número de establecimientos y personas jurídicas que cotizan 2016

179,817

52,880 31,898 30,915

020,00040,00060,00080,000

100,000120,000140,000160,000180,000200,000

Establecimientos(Censo Económico

2005)

Empresas quepagan IVA

(2016)

Empresas quepagan renta

(2016)

Empresas quecotizan al ISSS

(Dic 2016)

29.4% 17.7% 17.2%

Nota: En el Censo se define un establecimiento como: “es la Unidad Económica, que bajo un propietario único o bajo una sola entidad jurídica, en una ubicación única se dedica al desempeño de una actividad económica”. Fuente: elaborado con datos del Censo Económico de 2005, ISSS (2016) y MH (2016).

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de informalidad que explica en buena parte las dificultades para elevar la recaudación fiscal.

Debe tomarse en cuenta que estas cifras que ilustran la informalidad de las empresas, pueden estar subestimadas, ya que se compara con el número de establecimientos que existían en 2015, los cuales han aumentado para 2016 pero no se conoce el dato. Aunque también debe considerarse que el Censo define a un establecimiento como la “unidad económica, que bajo un propietario único o bajo una sola entidad jurídica, en una ubicación única se dedica al desempeño de una actividad económica”, no es claro si distintas sucursales de una misma empresa estarían contabilizadas más de una vez.

La diferencia entre el número de establecimiento y el número de empresas cotizantes refleja una realidad que señala que es como si dentro del país existen dos grupos de empresas, unas que pagan de acuerdo a la ley, y que llevan sobre sus hombros la carga de sostener al Estado (contrario al principio de

base amplia); y otras que al estar en la informalidad no contribuyen, aunque su capacidad de pagar, en algunos casos, sí es igual a la de las formales; a esto se le llama inequidad horizontal. Al sacar el promedio nacional, la carga tributaria puede no ser tan alta, pero ello no significa que las empresas que sí aportan al fisco, estén pagando pocos impuestos.

Similares resultados se encuentran el revisar la información para personas naturales. A partir de los datos de la EHPM de 2016, de los 2,727,017 ocupados registrados en 2016, solamente el 30% cotizaban al ISSS, y un porcentaje todavía menor (26%) contribuía al sistema previsional. Las personas naturales que pagaban el ISR representaban únicamente el 16.6% del total de ocupados; y las personas que cotizaban IVA apenas representaban el 5%96 (gráfica 44). Esto indica que las personas naturales que contribuyen

96 Este porcentaje debe analizarse con cautela, ya que siendo el IVA un impuesto al consumo, las personas lo pagan cuando adquieren bienes y servicios en el mercado formal; por lo que el porcentaje de 5% puede referirse únicamente a aquellas personas naturales que están inscritas en el Ministerio de Hacienda como contribuyentes de IVA.

Gráfica 44 Comparación entre el número de ocupados, y el número de personas naturales que cotizan, 2016

Gráfica 44. Comparación entre el número de ocupados, y el número de personas naturales que cotizan 2016

2,727,017

817,558 711,714 452,014

136,718 0

500,000

1,000,000

1,500,000

2,000,000

2,500,000

3,000,000

Ocupados Cotizan ISSS Cotizan sistemaprevisional

Pagan renta Pagan IVA

30%

16.6%

5%

Fuente: elaborada con datos de la EHPM, del ISSS, SSF y MH.

26%

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a los impuestos, representan un porcentaje bajo del universo de potenciales contribuyentes.

Un reducido porcentaje de los ocupados son los que pagan sus impuestos, por lo que este grupo es el que lleva toda la carga impositiva (contrario al principio de la base tributaria amplia); y, por tanto, si bien el promedio nacional de la recaudación no alcanza los niveles que se esperan, el promedio individual sí llega a ser bastante alto. Es difícil elevar la carga tributaria con estos niveles bajos de participación; y por esto es esencial una estrategia de crecimiento económico para aumentar la formalidad, que resulta del progreso y el desarrollo social, y así incrementar el número de contribuyentes.

IX. Crecimiento y recaudación tributaria

La recaudación tributaria puede incrementarse por la vía del aumento de las tasas impositivas; por la introducción de nuevos impuestos; por mejoras en la administración tributaria, tanto para recaudar como para fiscalizar; y por el combate a la evasión; pero también se pueden subir los ingresos tributarios por la vía de un mayor crecimiento económico.

El Salvador sufre de un problema estructural de bajo crecimiento económico desde 2000, en el cual ha crecido por debajo del promedio regional. Entre 2000 y 2016 el promedio de crecimiento anual del PIB real de El Salvador fue de 1.96%, mientras que el promedio anual simple de los otros cuatro países de la región fue 3.86%. En este período el país ha experimentado un deterioro constante en los índices de competitividad y en el clima de hacer negocios.

Surge la pregunta sobre ¿cuánto más se hubiera recaudado en El Salvador si la economía hubiera crecido a tasas más altas? A manera de ejemplo y con la información disponible, a continuación, se presentan las estimaciones del incremento en la recaudación, bajo dos escenarios distintos de mayor crecimiento.

En el primer escenario se hace el supuesto que el país, en lugar de mantener las tasas de crecimiento real que efectivamente registró durante 2001-2016, hubiera crecido al promedio observado por los cuatro países de la región: Costa Rica, Nicaragua, Honduras y Guatemala. Se supone, además, que la carga tributaria se mantiene igual a la que registró el país en cada uno de esos años; y que se mantiene la misma tasa de inflación, medida por el deflactor implícito del PIB.

Como resultado de este ejercicio hipotético, en los 16 años que cubre el período, la recaudación adicional acumulada que El Salvador hubiera alcanzado ascendería a US$7,886.3 millones; y solo en 2016, la recaudación hubiera estado US$1,323 millones por encima del monto que efectivamente se obtuvo en ese año (gráfica 45). Lo más importante de este incremento en los recursos disponibles, son todos los beneficios sociales que se hubieran obtenido en términos de generación de empleo e ingresos, y reducción de la pobreza.

En el segundo escenario se estimó la recaudación adicional que El Salvador hubiera tenido, bajo el supuesto que hubiera crecido un modesto punto porcentual adicional en cada año, durante 2001-2016. Se supone, además, que la carga tributaria continúa igual a la que registró el país en cada uno de esos años; y que se mantiene la misma tasa de inflación, medida por el deflactor implícito del PIB.

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Gráfica 45 Impacto en la recaudación tributaria bajo el escenario que El Salvador hubiera crecido a

la tasa promedio del resto de países de la región, durante 2001-2016Gráfica 45. Impacto en la recaudación tributaria bajo el escenario que El Salvador hubiera crecido a la tasa promedio del resto de países de la región, durante 2001-2016

0 16 26 46 99 130

194 279

368 385 498

631

778

915

1,031

1,168

1,323

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016(p)

(p) Cifras preliminares Nota: resto de países de países considerados: Guatemala, Honduras, Nicaragua y Costa Rica Fuente: estimaciones a partir de datos del BCR y del Consejo Monetario Centroamericano.

Recaudación adicional a la verdaderamente obtenida en cada año

En este caso, los ingresos tributarios adicionales que se hubieran alcanzado en forma acumulada durante el período, serían de US$4,087.8 millones; solo en

2016, el Estado hubiera tenido ingresos tributarios extras de US$648 millones a los verdaderamente percibidos (gráfica 46).

Gráfica 46 Impacto en la recaudación tributaria bajo el escenario que El Salvador hubiera crecido

un punto porcentual más cada año durante 2001-2016Gráfica 46. Impacto en la recaudación tributaria bajo el escenario que El Salvador hubiera crecido un punto porcentual más cada año durante 2001-2016

0 13 29 48 67 95

131 166

202 211 263

319 379

454 497

564

648

0

100

200

300

400

500

600

700

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008(p) 2009(p) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Recaudación adicional a la verdaderamente obtenida en cada año

Fuente: elaboración propia con datos del BCR.

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Este es el costo del bajo crecimiento económico para el Estado, en términos de recaudación tributaria. La reflexión que se debe hacer, es cómo se puede obtener mayores tasas de crecimiento económico, ya que esto tiene un impacto sustantivo en la recaudación tributaria. Por el carácter exponencial del crecimiento, en la medida que pasa el tiempo esta brecha se va haciendo más grande, por lo que urge recuperar la tasa de crecimiento económico.

X. Conclusiones y recomendaciones

- El sistema tributario salvadoreño se ha alejado de los principios que debe observar un buen régimen de impuestos. No ha existido un plan integral para impulsar la recaudación a través de diferentes fuentes; se ha descansado cada vez en más impuestos, varios de ellos distorsionadores y otros con poco poder de recaudación; lo que ha conducido a un régimen tributario cada vez más complejo. Durante 2009-2017 se crearon 10 nuevos tributos y se gravaron 11 nuevos bienes, rentas o transacciones antes exentas; en total, aproximadamente 40 medidas fueron implementadas para aumentar los ingresos por la vía de impuestos y otros cargos. Probablemente exista todavía cierto margen para aumentar la recaudación por esta vía, siempre y cuando estas medidas estén apegadas a lo que dicte un buen plan integral para mejorar la recaudación con perspectiva de corto y mediano plazo; sin embargo, el crecimiento de ingresos tributarios con base en la creación de nuevos impuestos ineficientes y sin un plan, no puede prolongarse indefinidamente en el tiempo, no sin dañar seriamente la actividad económica y el bienestar de las familias.

- No se le ha dado la importancia suficiente al crecimiento económico y a la formalización de la economía, como factores que inciden positivamente en la recaudación.

La recaudación continúa descansando en un segmento reducido de la población –la que está formalizada–, para la cual el pago de impuestos ya es alto, y es la que tiene que cargar con los nuevos impuestos y aumentos de tasas. En 2016, solo cerca del 70% de los ocupados trabajaba en el sector informal y muy pocos establecimientos o negocios pagaban el ISR. Dentro de los formales, son las empresas y personas de más altos ingresos los que aportan más en términos absolutos y relativos: en 2016, los grandes contribuyentes aportaron el 62.3% del total de los ingresos tributarios; en ese mismo año, las empresas formales pagaron el 62.9% del total de renta recaudado; las personas naturales con rentas diversas tributaron el 8.9%; y las personas naturales el 28.2%.

- A pesar de las distorsiones en el sistema tributario y el contexto de bajo crecimiento, los esfuerzos de los últimos seis gobiernos han elevado los ingresos tributarios; estos se incrementaron en US$1,541.7 millones de 2000 a 2008, y US$1,280.6 millones de 2008 a 2016; un incremento de 3.3 pp. en la carga tributaria, en el primer caso, y de 2.2 pp., en el segundo. Se destaca que, aunque en los dos períodos aumentó significativamente la recaudación, durante 2000-2008, con menos tributos el incremento fue mayor.

El aumento sostenido de los ingresos tributarios, como porcentaje del PIB, ha hecho que El Salvador deje de estar entre los países con menor carga tributaria en América Latina, posición que pudiera haber ostentado en 2010; cualquier opinión contraria está basada en datos

88


que no son reales, y, por tanto, no contribuye a la solución de los problemas fiscales. El Salvador, además, es uno de los países con mayor recaudación del ISR y del IVA, como porcentaje del PIB, a pesar que no tiene una de las tasas más altas de IVA.

- Se requiere que el sistema tributario se oriente de nuevo por los principios que son deseables que prevalezcan en él dando certidumbre, evaluando el costo beneficio de la recaudación, haciendo el sistema tributario menos complejo, que sea equitativo, y aumente la base tributaria, entre otros. También es importante que los ingresos generados sean ocupados eficientemente; que los servicios públicos que se ofrezcan sean de alta calidad, que los programas sociales se focalicen en los más pobres y que sea evaluado su impacto, que se realice la inversión pública que apoye el crecimiento; que se combata la corrupción, prevalezca la transparencia, rendición de cuentas de los funcionarios, y se castigue con rigor cualquier acto indebido y fuera de la ley.

- Los ingresos tributarios se han elevado significativamente, pero los problemas de liquidez del gobierno se han agravado. Este hecho muestra que el deterioro de las finanzas públicas no se puede reducir solo al lado de los ingresos; se necesita un ajuste integral que involucre el lado de los gastos, cumpliendo así con parte de los compromisos del Acuerdo Marco para la Sostenibilidad Fiscal firmado en noviembre de 2016 y con lo contemplado en la LRF. Debe tenerse en cuenta que la reforma de pensiones es un hecho positivo, ya que no fue confiscatoria, mejora las pensiones y alivia la carga fiscal; pero, además, se requiere de un ajuste fiscal, y de una verdadera estrategia para impulsar el crecimiento. Esto solo podrá lograrse a través de un pacto fiscal entre los distintos

actores políticos y representantes de la sociedad civil, que permita implementar las medidas que se necesitan para ordenar las finanzas públicas; la participación del FMI daría mayor seguridad a los involucrados de que se cumplirá con lo acordado. Así se dará confianza al inversionista y a la ciudadanía, y puede mejorarse la clasificación crediticia del país, en la medida que se adopten medidas concretas y factibles que mejoren la situación fiscal a corto, mediano y largo plazo.

- La evasión reduce la capacidad del Estado para realizar sus labores, y poder brindar servicios públicos, programas sociales y desarrollar acciones para impulsar la productividad; combatir la evasión debe hacerse con fuerza y debe ser una labor constante. Sin embargo, pese a la importancia de combatir la evasión, también se puede caer en la tentación de hacer análisis simplistas en torno a esta. En algunas ocasiones se discute sobre la evasión, dando la impresión que es la principal causa de los problemas fiscales del país; centrándose, equivocadamente, solo es uno de los factores que inciden en los ingresos, y desdeñando todo lo que sucede con el gasto. Por ejemplo, según datos oficiales, la evasión del IVA se ha reducido, pero se observa cómo los problemas de liquidez del sector público son cada vez más difíciles. La evasión existe en todos los países, aunque en distintos niveles; pero no todos los países que enfrentan similares niveles de evasión, tendrán los mismos problemas fiscales, porque la situación de las finanzas públicas es mucho más compleja, y no puede reducirse simplistamente a un solo factor.

- Ha habido avances en proporcionar datos fiscales, lo cual es muy importante; se necesita de información oficial oportuna, suficiente y confiable para poder tener buenas medidas de política económica.

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- Es oportuno contar con evaluaciones periódicas de parte del gobierno sobre la evasión y el gasto tributario. La falta de datos hace que se hagan estimaciones fuera del canal oficial, lo que ha dado lugar a sobrestimaciones en el cálculo de la evasión y el gasto tributario, que han llevado a conclusiones erróneas, basadas en información que no tiene sustento real; y que han tratado de cargar a los empresarios formales como los responsables de no pagar sus impuestos. La metodología para calcular la evasión y el gasto tributario tiene limitaciones, que en el caso de El Salvador se agrandan por la desactualización de algunos datos. No obstante, las cifras oficiales, si se elaboran técnicamente, son siempre más apegadas a la realidad, que otras estimaciones que parten de supuestos erróneos y datos limitados.

- La información oficial detallada sobre el gasto tributario permite conocer sus diferentes componentes, e identificar que no solo las empresas, sino también las personas naturales reciben los beneficios del gasto tributario. Una evaluación sobre los logros que se están obteniendo por estos incentivos debe hacerse, pero deben individualizarse los casos. Además, tiene que tomarse en cuenta que no todo el gasto tributario que se elimine se convertirá automáticamente en ingresos para el fisco; algunas empresas extranjeras pueden retirarse, sobre todo aquellas que destinan la producción a la exportación, y no les interesa vender en el mercado nacional; y, sobre todo, si los demás países de la región dan los mismos o mejores incentivos que los que reciben en El Salvador; en el caso de las zonas francas, la salida de inversión extranjera por la eliminación de incentivos, significa que no se traducirá en ingresos para el fisco, pero sí en la pérdida de empleo de más de 70,000 personas, la mayoría mujeres.

Bibliografía

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EstudiosEconómicos

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0/12

/05,

D.O

. 237

, tom

o 36

9, 2

0/12

/05.

E

ste

decr

eto

emiti

ó nu

eva

ley.

Se

emiti

ó Le

y de

5ur

ism

o (2

005)

Tra

nspo

rte

públ

ico

2007

Se

esta

blec

ió c

argo

$0.

10 p

or g

alón

gas

olin

a y

dies

el; s

irve

para

est

abiliz

ar ta

rifas

tran

spor

te p

úblic

o a

travé

s de

l sub

sidi

o.D

.L. 4

87, 2

3/11

/07;

D.O

. 222

, tom

o377

, 28/

11/0

7.

Est

e de

cret

o em

itió

ley

trans

itoria

.S

e em

itió

Ley

tran

sito

ria p

ara

la

esta

biliz

ació

n de

las

tarif

as d

el s

ervi

cio

públ

ico

de tr

ansp

orte

col

ectiv

o de

pa

saje

ros

(CO

TRA

NS

) (20

07).

FO

NAT

2012

Se

esta

blec

ió c

argo

: $35

por

veh

ícul

o se

dán

hast

a $1

50 p

or b

us; s

irve

para

fond

o de

ate

nció

n a

víct

imas

de

acci

dent

es.

Ent

ró e

n vi

genc

ia e

l 15

de a

bril

de 2

013;

se

decl

aró

inco

nstit

ucio

nal e

n fe

brer

o de

201

4.

D.L

. 232

, 15/

12/1

2; D

.O. 8

, tom

o 39

8, 1

4/01

/13.

E

ste

decr

eto

emiti

ó nu

eva

ley.

Se

emiti

ó Le

y es

peci

al p

ara

la

cons

tituc

ión

del f

ondo

par

a la

ate

nció

n a

víct

imas

de

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dent

es d

e tr

ánsi

to

(FO

NA

T).

Con

trib

ució

n es

peci

al p

ara

la

segu

ridad

ciu

dada

na y

co

nviv

enci

a20

15

Se

esta

blec

ió c

argo

5%

apl

icad

o a

la a

dqui

sici

ón y

/o u

tiliz

ació

n de

ser

vici

os d

e te

leco

mun

icac

ione

s en

to

das

su m

odal

idad

es: t

elef

onía

fija

y m

óvil,

tele

visi

ón p

or s

uscr

ipci

ón, t

rans

mis

ión

dato

s y

adqu

isic

ión

disp

ositi

vos

tecn

ológ

icos

, ter

min

ales

y a

para

tos

nece

sario

s pa

ra u

sar e

sos

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icio

s; e

xclu

ye

com

puta

dora

s y

tele

viso

res.

Com

enzó

a re

caud

arse

en

novi

embr

e 20

15.

D.L

. 162

, 29/

10/2

015;

D.O

. 203

, tom

o 40

9,

05/1

1/20

15.

Est

e de

cret

o em

itió

nuev

a le

y.

Con

trib

ució

n es

peci

al a

los

gran

des

cont

ribuy

ente

s pa

ra

el p

lan

de s

egur

idad

ci

udad

ana

2015

Se

esta

blec

ió c

argo

5%

sob

re g

anan

cias

net

as d

e em

pres

as o

gru

po p

erso

nas

con

utilid

ades

net

as

igua

les

o m

ayor

es a

$50

0 m

il an

uale

s. S

e co

men

zó a

reca

udar

en

abril

de

2016

.D

.L. 1

61, 2

9/10

/201

5; D

.O. 2

03, t

omo

409,

05

/11/

2015

. E

ste

decr

eto

emiti

ó nu

eva

ley.

Se

emiti

ó Le

y de

con

trib

ució

n es

peci

al

a lo

s gr

ande

s co

ntrib

uyen

tes

para

el

plan

de

segu

ridad

ciu

dada

na (2

015)

.

El 1

mar

zo 2

010

hubo

un

incr

emen

to d

e $2

.86.

A

umen

tos

son

por s

ervi

cio

mig

rato

rio d

e sa

lida

paga

do a

la D

ireci

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ener

al d

e M

igra

ción

. E

l im

pues

to d

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tota

l par

a un

a pe

rson

a es

tá

com

upue

sto

por:

IVA

, der

echo

de

emba

rque

(C

EP

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prom

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n tu

rism

o (M

ITU

R),

y D

irecc

ión

de M

igra

ción

.

Impu

esto

s po

r ser

vici

os d

e m

igra

ción

y

turis

mo

El 5

ene

ro 2

011

se a

plic

ó ot

ro a

umen

to d

e $2

.27.

Llam

adas

del

ext

erio

r

2008

Se

esta

blec

ió c

argo

$0.

04 p

or m

inut

o, p

ara

llam

adas

tele

fóni

cas

prov

enie

ntes

del

ext

erio

r. S

e im

plem

entó

en

2008

; fue

dec

lara

do in

cons

tituc

iona

l en

2014

.D

.L. 6

51, 1

2/06

/08;

D.O

. 131

, tom

o 38

0, 1

4 /0

7/08

.S

e em

itió

Ley

de im

pues

to e

spec

ífico

a

las

llam

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tele

fóni

cas

prov

enie

ntes

de

l ext

erio

r que

term

inan

en

El

Salv

ador

(200

8).

Con

trib

ucio

nes

espe

cial

es

Otr

os

Mig

raci

ón y

turis

mo

EstudiosEconómicos

DEC

93

An

exo

1-C

El

Sal

vad

or:

Med

idas

imp

osi

tiva

s im

ple

men

tad

as d

ura

nte

20

00

-20

17

El S

alva

dor:

Med

idas

impo

sitiv

as im

plem

enta

das

dura

nte

2000

-201

6

Con

cept

oA

ño d

e la

re

form

aD

escr

ipci

ón d

e la

med

ida

Dec

reto

de

mod

ifica

ción

o c

reac

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nuev

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yLe

y m

odifi

cada

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y de

roga

da

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s im

plem

enta

dos,

aum

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de

tasa

s im

posi

tivas

, nue

vos

prod

ucto

s, re

ntas

y tr

ansa

ccio

nes

grav

adas

, 200

0-20

17

Impu

esto

prim

era

mat

rícul

a20

09Se

est

able

ció

ad v

alor

em e

ntre

1%

y 8

% e

n m

atríc

ula

por p

rimer

a ve

z de

: veh

ícul

os, b

uque

s,

arte

fact

os n

aval

es y

aer

onav

es.

Entró

en

vige

ncia

el 0

4/01

/201

0.D

.L. 2

34, 1

8/12

/09;

D.O

. 239

, tom

o 38

5, 2

1/12

/09.

E

ste

decr

eto

emiti

ó nu

eva

ley.

Se e

miti

ó Le

y de

l im

pues

to e

spec

ial a

la

prim

era

mat

rícul

a

Impu

esto

ope

raci

ones

fin

anci

eras

(def

initi

vo)

2014

Alíc

uota

0.2

5% e

quiv

alen

te a

2.5

por

mil,

sob

re p

ago

de b

iene

s y

serv

icio

s co

n ch

eque

o ta

rjeta

de

débi

to, p

agos

por

tran

sfer

enci

as e

lect

róni

cas,

tran

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as a

favo

r de

terc

eros

, des

embo

lsos

de

prée

stam

os, s

uper

iore

s a

US$

1,00

0. E

ntró

en

vige

ncia

el 0

1/09

/201

4; c

omen

zó a

reca

udar

se e

n oc

tubr

e de

201

4.

Ret

enci

ón o

pera

cion

es

finan

cier

as (a

cred

itabl

e)20

14Al

ícuo

ta 0

.25%

sob

re d

epós

itos,

pag

os y

retir

os d

e ef

ectiv

o qu

e su

pere

n lo

s 5,

000

dóla

res,

en

oper

acio

nes

indi

vidu

ales

o a

cum

ulad

as e

n el

mes

. Ent

ró e

n vi

genc

ia e

l 01/

09/2

014;

com

enzó

a

reca

udar

se e

n oc

tubr

e de

201

4.

Nue

vas

rent

as g

rava

das

2009

Para

per

sona

s na

tura

les

se e

stab

leci

ó ta

sa 1

0% s

obre

: a) g

anan

cias

títu

los

valo

res,

b) s

obre

rent

as

gana

das

en d

epós

itos

con

sald

o pr

omed

io m

ensu

al ig

ual o

may

or a

$25

mil.

D

.L. 2

36, 1

7/12

/09,

D.O

. 235

, tom

o 38

5, 2

1/11

/09.

E

ste

decr

eto

mod

ificó

ley.

Nue

vas

rent

as g

rava

das

2011

Para

per

sona

s na

tura

les:

a) s

e au

men

tó lí

mite

exe

nto

de $

2,51

4.3

a $4

,064

, b) s

e un

iform

aron

de

ducc

ione

s sa

lud

y ed

ucac

ión

de $

1,37

1.43

a $

1600

, c) s

e au

men

tó lí

mite

obl

igac

ión

pres

enta

r de

clar

ació

n de

$5,

714.

29 a

$60

mil,

d) s

e au

men

tó ta

sa m

argi

nal m

áxim

a de

25%

a 3

0%, e

) se

mod

ifica

ron

tabl

as d

e re

tenc

ión

para

aum

enta

r la

rete

nció

n. P

ara

pers

onas

juríd

icas

: a) s

e au

men

tó

tasa

impu

esto

de

25%

a 3

0% p

ara

empr

esas

con

rent

as g

rava

das

may

ores

a $

150

mil

anua

les,

b) s

e es

tabl

eció

5%

impu

esto

sob

re d

ivid

endo

s, c

) ret

enci

ón 5

% p

or p

rést

amo,

mut

uo o

ant

icip

o a

acci

onis

tas

o ca

sa m

atriz

, d) s

e au

men

tó d

e 1.

5% a

1.7

5% p

ago

a cu

enta

.

D.L

. 957

, 14/

12/1

1,D

iario

Ofic

ial 2

35, t

omo

393,

15

/12/

11.

Este

dec

reto

mod

ificó

ley.

Elim

inac

ión

exen

ción

rent

a en

Ley

de

impr

enta

2014

Se e

limin

ó ex

enci

ón re

nta

para

impr

enta

s, c

on e

xcep

ción

libr

os.

Ahor

a so

n gr

avad

os in

gres

os

prov

enie

ntes

de

prod

ucci

ón, v

enta

, difu

sión

e im

porta

ción

de:

per

iódi

cos,

revi

stas

, fol

leto

s, m

anua

les

y ho

jas

suel

tas

de c

arác

ter d

ivul

gativ

o o

inte

lect

ual.

D.L

. 762

, 31/

07/1

4; D

.O. 1

42, t

omo

404,

31/

07/1

4.

Est

e de

cret

o in

trodu

jo a

rt. 1

32-B

a la

Ley

de

impu

esto

sob

re la

rent

a; e

ste

nuev

o ar

tícul

o el

imin

a ex

enci

ones

del

art.

8 d

e la

Ley

de

Impr

enta

, con

exe

pció

n de

l lib

ro.

Se m

odifi

có L

ey d

e im

pues

to s

obre

la

rent

a, D

.L. 1

34, D

.O. 2

42, 2

1/12

/199

1.

Se m

odifi

có a

rt. 8

de

Ley

de im

pren

ta,

D.L

. 12,

06/

10/1

950;

D.O

. 219

, tom

o 14

9, 0

9/10

/195

0.Pa

go m

ínim

o re

nta

(prim

era

vers

ión)

2011

Se in

trodu

jo p

ago

mín

imo

1% s

obre

rent

as o

bten

idas

o b

ruta

s. S

e im

plem

entó

en

2012

; dec

lara

do

inco

nstit

ucio

nal e

n no

viem

bre

2013

.D

.L. 9

57, 1

4/12

/11;

D.O

. 235

, tom

o 39

3, 1

5/12

/11,

re

form

a Le

y R

enta

Pag

o m

ínim

o re

nta

(seg

unda

ver

sión

)20

14Se

intro

dujo

pag

o m

ínim

o 1%

sob

re a

ctiv

os n

etos

(es

rete

nció

n m

ás q

ue im

pues

to).

Se im

plem

entó

en

2014

; dec

lara

do in

cons

tituc

iona

l en

abril

201

5.D

.L. 7

62, 3

1/07

/14;

D.O

. 142

, tom

o 40

4, 3

1/07

/14;

re

form

a Le

y R

enta

IVA

2009

Se g

ravó

con

IVA

la tr

ansf

eren

cia

de b

iene

s m

uebl

es re

cibi

dos

com

o pa

go a

cue

nta,

pag

o de

die

tas

y de

mem

bres

ías;

se

rest

ringi

ó e

l uso

de

cré

dito

s fis

cale

s pa

ra e

vita

r su

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inde

bido

, lim

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olos

a lo

re

laci

onad

o es

trict

amen

te c

on e

l giro

del

neg

ocio

.

D.L

. 224

, 12/

12/0

9; D

.O. 3

27, t

omo

385,

17/

12/0

9.

Est

e de

cret

o m

odifi

có le

y.Se

mod

ificó

Ley

de

impu

esto

s a

la

trans

fere

ncia

de

bien

es m

uebl

es y

a la

pr

esta

ción

de

serv

icio

. D.L

. 296

, 24

/07/

92, D

.O. 1

43, t

omo

316,

31/

07/9

2.

Tran

sfer

enci

a de

pr

opie

dade

s19

86Pa

ra p

erso

nas

natu

rale

s o

juríd

icas

que

adq

uier

an b

iene

s ra

íces

: se

esta

blec

ió u

n im

pues

to d

e 3%

del

va

lor,

para

bie

nes

inm

uebl

es c

on v

alor

de

$28,

571.

43 o

más

. El c

argo

no

se h

a m

odifi

cado

dur

ante

20

00-2

016

D.L

. 552

, 18/

12/1

986;

D.O

. 239

, tom

o 29

3,

22/1

2/19

86. E

ste

decr

eto

emite

nue

va le

y. S

e em

itió

Ley

del i

mpu

esto

sob

re

trans

fere

ncia

de

bien

es ra

íces

(198

6)

Ara

ncel

es

Impu

esto

s a

la im

porta

ción

: dur

ante

200

0-20

16, s

e ha

n m

odifi

cado

sob

re to

do e

n aq

uello

s ca

sos

que

son

suje

tos

de p

rogr

amas

de

desg

rava

ción

suj

etos

a tr

atad

os d

e lib

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omer

cio;

o c

omo

resu

ltado

del

av

ance

hac

ia la

Uni

ón A

duan

era.

Aran

cele

s pu

eden

con

sulta

rse

en e

l Sis

tem

a Ar

ance

lario

Cen

troam

eric

ano

(SAC

); ta

mbi

én

exis

ten

vario

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atad

os d

e Li

bre

Com

erci

o (T

LC)

que

perm

iten

trata

mie

nto

aran

cela

rio p

refe

renc

ial

para

los

bien

es p

roce

dent

es d

e lo

s pa

íses

con

los

que

exis

ten

TLC

.

FEFE

1981

Se e

stab

leci

ó ca

rgo

de $

0.16

por

gal

ón d

e ga

solin

a; s

irve

para

alim

enta

r el F

ondo

de

esta

biliz

ació

n y

fom

ento

eco

nóm

ico

(FEF

E), q

ue s

e ut

iliza

par

a pa

gar u

na p

arte

del

sub

sidi

o al

gas

. En

las

cuen

tas

del M

inis

terio

de

Hac

iend

a y

el B

anco

Cen

tral,

los

ingr

esos

del

FEF

E se

cla

sific

an c

omo

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esos

no

tribu

tario

s. E

l car

go n

o se

ha

mod

ifica

do d

uran

te 2

000-

2016

D.L

. 762

, 24/

07/1

981;

D.O

. 150

, tom

o 27

2,

18/0

8/19

81.

Este

dec

reto

cre

ó cu

enta

esp

ecia

l; fu

e em

itido

por

la J

unta

revo

luci

onar

ia d

e go

bier

no.

En e

l dec

reto

orig

inal

se

esta

blec

ió

que

el E

jecu

tivo

dete

rmin

aría

el u

so d

e es

tos

fond

os, c

on a

utor

izac

ión

de e

l Leg

isla

tivo.

Cre

ació

n de

la "C

uent

a es

peci

al d

e es

tabi

lizac

ión

y fo

men

to e

conó

mic

o",

dent

ro d

el F

ondo

Gen

eral

de

la N

ació

n (1

981)

.

Fuen

te: e

labo

raci

ón p

ropi

a co

n ba

se e

n de

cret

os le

gisl

ativ

os.R

enta

e IV

A: m

odifi

caci

ones

par

a gr

avar

nue

vas

rent

as y

tran

sacc

ione

s

Se m

odifi

có L

ey d

e im

pues

to s

obre

la

rent

a, D

.L. 1

34, D

.O. 2

42, 2

1/12

/199

1.

Otr

os im

pues

tos

exis

tent

es d

esde

ant

es d

e 20

00

Otr

os (c

ontin

uaci

ón)

Se m

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có L

ey d

e im

pues

to s

obre

la

rent

a, D

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1/12

/199

1.

Se m

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có L

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e im

pues

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rent

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.L. 1

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.O. 2

42, 2

1/12

/199

1.

Se e

miti

ó Le

y de

impu

esto

a la

s op

erac

ione

s fin

anci

eras

(201

4).

D

.L. 7

64, 3

1/07

/201

4; D

.O. 1

42, t

omo

404,

31

/07/

14. E

ste

decr

eto

emiti

ó nu

eva

ley.

94


An

exo

2

Rec

aud

ació

n t

rib

uta

ria

en p

aíse

s d

e A

mér

ica

Lati

na,

co

mo

po

rcen

taje

del

PIB

(20

15

)

* E

l des

glos

e de

los

impu

esto

s de

l Gob

iern

o Ce

ntra

l est

á en

térm

inos

net

os, c

on e

xcep

ción

de

Bras

il, A

rgen

tina,

Bol

ivia

, Uru

guay

, Ecu

ador

y P

erú,

que

est

á en

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inos

bru

tos,

por s

er la

s ci

fras

dis

poni

bles

en

la b

ase

de d

atos

de

l CIA

T.

1/ E

n el

cas

o de

El S

alva

dor l

as c

ifras

est

án e

n re

fere

ncia

al n

uevo

PIB

bas

e 20

05; l

os d

atos

de

impu

esto

s de

l Gob

iern

o Ce

ntra

l son

con

bas

e en

cifr

as d

el B

CR; m

ient

ras

que

la re

caud

ació

n de

las

mun

icip

alid

ades

y

cont

ribuc

ione

s a

la s

egur

idad

soc

ial s

on d

atos

del

CIA

T, p

ero

ajus

tado

s pa

ra e

l nue

vo P

IB.

2/ P

ara

el c

aso

de P

erú

se h

a to

mad

o la

par

tida

devo

luci

ones

que

apa

rece

en

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dato

s de

l CIA

T (0

.28%

del

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), y

se h

a su

mad

o a

la re

caud

ació

n ne

ta p

ara

enco

ntra

r la

brut

a; s

in e

mba

rgo,

deb

e m

enci

onar

se q

ue a

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ar la

s de

volu

cion

es d

e re

nta

y la

s de

impu

esto

s ge

nera

les

que

está

n re

gist

rada

s en

los

dato

s de

Per

ú, la

sum

a es

may

or (a

scie

nde

a 1.

63%

del

PIB

). 3/

Par

a al

guno

s pa

íses

, la

reca

udac

ión

de la

s m

unic

ipal

idad

es n

o so

lo in

cluy

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gres

os tr

ibut

ario

s, si

no, t

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én, t

asas

, mul

tas

y co

ntrib

ucio

nes,

entr

e ot

ros.

Por e

jem

plo,

en

Arg

entin

a, lo

s in

gres

os tr

ibut

ario

s m

unic

ipal

es s

olo

son

igua

les

a 0.

072%

del

PIB

; en

Ecua

dor s

on 0

.54%

del

PIB

; en

Nic

arag

ua s

on 1

.14%

del

PIB

, y e

n Pe

rú s

on 0

.44%

del

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, cifr

as m

enor

es a

las

que

apar

ecen

den

tro

de lo

s in

gres

os d

e la

s m

unic

ipal

idad

es d

e es

tos

país

es, e

n el

cua

dro.

4/ E

n la

s co

ntrib

ucio

nes

soci

ales

de

El S

alva

dor,

el C

IAT

incl

uye:

con

trib

ucio

nes

a IS

SS, I

NPE

P, IP

SFA

; con

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ucio

nes

a IN

SAFO

RP, C

AM

EDU

CA, C

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UD

ASA

L, C

EFA

FA, I

SBM

; y re

caud

ació

n de

AFP

, la

reca

udac

ión

de e

stas

últi

mas

su

pera

al t

otal

reca

udad

o po

r con

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ucio

nes

soci

ales

del

rest

o de

inst

ituci

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men

cion

adas

. En

la c

ontr

ibuc

ión

al s

iste

ma

de s

alud

púb

lico

en e

ste

cuad

ro s

e ha

agr

upad

o la

s co

ntrib

ucio

nes

al IS

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EFA

FA y

ISBM

, y p

ara

el s

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ma

de p

ensi

ones

púb

licos

se

ha in

clui

do la

s co

ntrib

ucio

nes

al IN

PEP

e IP

SFA

.

5/ E

l da

to m

ás re

cien

te d

ispo

nibl

e pa

ra V

enez

uela

de

ingr

esos

pro

veni

ente

s de

recu

rsos

nat

ural

es e

s de

201

2: 3

.8%

del

PIB

. 6/

En

los

ingr

esos

no

trib

utar

ios

varía

lo q

ue s

e in

cluy

e en

cad

a pa

ís.

Por e

jem

plo,

Bol

ivia

: reg

alía

s m

iner

as y

de

hidr

ocar

buro

s; C

olom

bia:

div

iden

dos

y re

galía

s de

Eco

petr

os, m

iner

as e

hid

roca

rbur

os; E

cuad

or: r

egal

ías

y pa

tent

es c

onse

rvac

ión

min

era;

Méx

ico:

Pem

ex y

der

echo

s a

los

hidr

ocar

buro

s; P

erú:

rega

lías

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tent

es c

onse

rvac

ión

min

era;

Ven

ezue

la: r

egal

ías

petr

oler

as, i

mpu

esto

ext

ract

ivo,

div

iden

dos

PDVS

A.

Fuen

te: E

labo

rado

con

dat

os d

el C

IAT

y de

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.

Con

cept

oB

rasi

lA

rgen

tina

Bol

ivia

U

rugu

ayC

hile

*C

osta

Ric

a*C

olom

b.Ec

uado

rN

icar

ag.*

Méx

ico

Pana

má*

Perú

El S

alva

dor1

/Pa

ragu

ay *

Hon

dura

s *

Vene

zuel

a* 3

/R

ep.

Dom

inic

ana

Gua

tem

ala

Prom

edio

si

mpl

e D

ifere

ncia

con

ES

.

Rec

auda

ción

ant

es d

e de

volu

cion

es

(Gob

iern

o C

entra

l)13

.50

19.6

325

.21

20.0

2n.

d.n.

d.15

.80

15.8

9n.

d.n.

d.n.

d.15

.06

17.7

8n.

d.n.

d.n.

d.13

.83

10.7

116

.74

1.04

Imp.

sob

re la

rent

a, u

tilida

des

y ga

nanc

ias

de c

apita

l6.

496.

589.

586.

047.

594.

316.

734.

796.

358.

964.

536.

236.

672.

675.

724.

174.

113.

625.

840.

83

Impu

esto

s so

bre

la p

ropi

edad

0.02

0.34

0.02

1.28

0.82

0.68

0.40

0.00

0.00

0.72

0.00

0.09

0.00

0.07

0.05

0.61

0.15

0.31

-0.2

2Im

pues

tos

gene

rale

s so

bre

el

cons

umo

4.33

7.41

10.5

99.

468.

504.

625.

326.

426.

173.

862.

786.

987.

616.

667.

3412

.36

4.93

4.80

6.67

0.94

Impu

esto

s se

lect

ivos

0.89

1.58

2.32

2.08

1.52

2.88

0.67

0.87

3.27

1.96

1.28

0.92

0.70

1.63

3.69

2.05

3.11

1.13

1.81

-1.1

1Im

pues

tos

sobr

e tra

nsac

cion

es

finan

cier

as0.

591.

670.

170.

000.

861.

11-0

.02

0.03

0.37

0.50

0.20

0.50

-0.1

2

Impu

esto

s so

bre

el c

omer

cio

exte

rior

0.66

1.92

1.34

1.06

0.22

0.62

0.59

2.07

0.67

0.24

0.82

0.29

0.84

1.13

0.81

1.74

0.82

0.45

0.90

-0.0

7

Reg

ímen

es s

impl

ificad

os0.

100.

020.

000.

020.

030.

000.

03-0

.03

Otro

s0.

520.

031.

180.

100.

290.

020.

020.

220.

030.

120.

310.

590.

630.

180.

000.

180.

020.

070.

250.

38R

ecau

daci

ón n

eta

de d

evol

ucio

nes

(Gob

iern

o C

entra

l)12

.96

19.4

723

.16

18.3

318

.11

13.2

714

.85

15.8

916

.48

15.1

310

.45

14.7

816

.91

12.2

718

.13

20.5

513

.80

10.2

215

.82

1.09

Dev

oluc

ione

s 2/

0.55

0.15

2.04

1.69

n.d

n.d.

0.95

0.01

1.92

0.28

0.87

0.03

0.49

0.82

0.05

Esta

dos/

Prov

inci

as/R

egio

nes/

D

epar

tam

ento

s7.

885.

430.

000.

000.

000.

000.

860.

000.

000.

240.

000.

000.

000.

001.

03-1

.03

Impu

esto

s so

bre

la p

ropi

edad

0.73

0.69

0.07

0.49

-0.4

9Im

pues

tos

gene

rale

s so

bre

el

cons

umo

6.74

4.11

5.43

-5.4

3

Impu

esto

s se

lect

ivos

0.47

0.47

-0.4

7O

tros

0.41

0.63

0.32

0.45

-0.4

5M

unic

ipio

s 3/

1.93

1.20

1.03

1.28

1.57

0.73

2.51

0.88

1.56

0.20

0.28

0.70

0.33

0.66

0.57

0.00

0.06

0.18

0.87

-0.5

4Im

pues

tos

sobr

e la

pro

pied

ad0.

710.

290.

810.

200.

42n.

d.0.

180.

44Im

pues

tos

gene

rale

s so

bre

el

cons

umo

0.98

0.40

0.94

0.92

n.d.

0.81

Impu

esto

s se

lect

ivos

0.18

0.01

n.d.

0.09

Impu

esto

s so

bre

el c

omer

cio

exte

rior

0.01

0.01

Otro

s0.

240.

020.

580.

440.

27n.

d.0.

31

Otro

s in

gres

os d

el g

obie

rno

gene

ral

0.07

0.07

0.02

0.05

-0.0

5

Con

tribu

cion

es a

la S

egur

idad

Soc

ial

4/9.

189.

315.

2713

.57

6.07

11.3

54.

765.

125.

422.

986.

643.

845.

764.

833.

08n.

d.2.

691.

685.

97-0

.21

Con

tribu

cion

es p

úblic

as

7.10

0.95

10.0

11.

4410

.03

2.63

2.08

2.78

3.08

4.46

-1.6

8Si

stem

a C

ontri

butiv

o de

Pen

sione

s Pú

blic

o0.

956.

523.

121.

510.

021.

381.

582.

16-2

.16

Sist

ema

Con

tribu

tivo

de

Salu

d Pú

blic

a3.

481.

161.

121.

501.

501.

75-1

.75

Otro

s6.

910.

563.

74-3

.74

Con

tribu

cion

es p

rivad

as2.

224.

323.

574.

631.

322.

131.

452.

982.

830.

15Si

stem

a co

ntrib

utivo

de

pens

ione

s pr

ivada

s4.

323.

591.

322.

132.

982.

870.

11

Sist

ema

cont

ribut

ivo d

e sa

lud

priva

da o

blig

ator

io1.

041.

04-1

.04

Otro

s in

gres

os d

el g

obie

rno

gene

ral

0.30

0.30

-0.3

0In

gres

os n

o tri

buta

rios

(em

pres

as

públ

icas

, con

tribu

cion

es n

o de

finid

as,

recu

rsos

nat

ural

es, e

tc.)

5/ 6

/1.

540.

413.

210.

391.

381.

342.

342.

090.

320.

002.

57n.

d.0.

060.

051.

21-1

.21

Rec

urso

s na

tura

les

0.46

0.41

3.21

1.38

1.34

2.34

2.09

0.32

0.00

2.57

n.d.

0.05

1.29

-1.2

9R

ecau

daci

ón to

tal n

eta

33.4

935

.83

32.6

833

.18

26.1

525

.41

24.3

723

.23

23.4

520

.89

19.4

519

.64

23.0

020

.33

21.7

716

.68

12.1

424

.22

-1.2

2Pr

esió

n Fi

scal

Equ

ival

ente

(a la

BID

-C

IAT)

36.1

235

.83

34.4

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.18

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24.3

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.89

19.8

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.64

22.9

420

.33

21.7

720

.55

16.6

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.14

24.3

0-1

.36

Pres

ión

Trib

utar

ia E

quiv

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resi

ón

fisca

l equ

ival

ente

men

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gres

os n

o tri

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3-0

.48

Ingr

esos

Impo

sitiv

os T

otal

es

(reca

udac

ión

neta

Gob

. C.,

prov

inci

as y

m

unic

ipio

s) (p

resi

ón tr

ibut

aria

eq

uiva

lent

e m

enos

con

tribu

cion

es

soci

ales

)

25.4

026

.10

26.0

019

.60

19.6

914

.06

18.2

317

.16

18.0

415

.57

11.1

015

.47

17.1

912

.93

18.6

920

.55

13.9

310

.42

17.7

8-0

.60

EstudiosEconómicos

DEC

95

An

exo

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96


Departamento de Estudios Económicos • DEC

DirectorÁlvaro Trigueros Argüello

Personal técnicoCarolina Alas de Franco

Pedro Argumedo

José Andrés Oliva

Luz María Serpas de Portillo

Manuel Antonio Zuleta

Personal de apoyoAna Daysi de Ramírez

Editoria de publicacionesYolanda Cabrera de González

InvitadoRafael Lemus Gómez

Comisión

Coordinador de ComisiónRoberto Rivera Campos

Coordinador alternoLuis Membreño

MiembrosRicardo Ávila

Rafael Barraza Domínguez

Margarita Beneke de Sanfeliú

José Carlos Bonilla

Rafael Castellanos

Javier Castro

César Catani Papini

Ricardo Cohen Schildknecht

Helga Cuéllar-Marchelli

Rafael Domínguez

Johanna Hill Dutriz

Elena María Lacayo de Alfaro

Carmen Aída Lazo

Carlos Lemus Daglio

Enrique Antonio Luna Roshardt

Carmen Aída Muñoz

René Novellino

Roberto Orellana Milla

Carlos Quintanilla Schmidt

José Ángel Quirós

Luis Mario Rodríguez

Juan Federico Salaverría

Paolamaría Valiente

Precio US$ 15.00 por copia impresa

Departamento de Estudios Económicos • DECFundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social,FUSADES

Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica, Apartado Postal 01-278,Tels.: (503) 2248-5600

www.FUSADES.org

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