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l. En torno al concepto y al quehacer de la planificación

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Cuando se habla de planificación sin tener ninguna preocupa­CiÓ¡1 por utilizar el término con todo rigor científico, siempre se asocia a la id~a de organizar, ordenar, coordinar, prever. . . Si se ahonda algo más en este concepto, está claro'1ue la ideo. central que aparece es la de fii~f' cursos de acción con eí propósito de al­c:mzar_ ~!nil1ados objetivos, mediante el uso eficiente de los meci9s.. Se trata de "hacer que ocu¡-ran cosas que, de otro me do: n6 habrían ocurrido", o de "crear alternativas, allí donde antes no había nada" .

Si queremos seguir acercándonos a la idea y al quehacer de la planif!cación, para mejor entender la natnralez2 de l?- rr.isma, po­dríamos preguntar: ¿Por qué planificar? Desde las acciones de la vi­da cotidiana personal hasta las prácticas sociales e institucionales, es fácil constatar que pcrmanentem~nte enfremamos el hecho de que en casi todas las actividades humanas los medios y recursos son es­casos y los objetivos a alcanzar múltiples y diversos. Para resolver esta situación, que se da en casi todos los campos y dominios dd quehacer humano, es necesario realizar un análisis y diagnóstico sobre la realidad en la que se ha de actuar, tomar luega decisiones y proceder a la acción, para obtener los resultados pre\istos o de­seados.

De lo dicho resulta claro que la planificación aparece como una función inherente a todo proceso de acción o de actividades que procura alcanzar determinados objetivos. Puestos a darle un maYal: rigor científico Y técnico al término, tres conceptos aparecen..cst.r..~­jlamente ~gados al de planificación, ~. saber: ra¡;:ionalidad, C.OI)9J;~ -miento de la .realidad y adopción de decisiones. En otros términos, se planifica porque hay que reduc_Í! incertidumbres sobre la base de un mejor conocimiento de la realidad (diagnÓsticQ). y la ' previsión 'de lo que Quede acontecer de mantenerse algunas situaciones (2!c.:;nosis)_Con esa .informaci6n y e1: análisis e interpretación de la misma', se puede elaborar un diagnóstico que ~sÍ.l'Y.fk p.ara :estable­cer de una manera más adecuada qué se.va p.acer y cómo,1i:uándo,

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24

dónde y con qué, Para ello hay que utilizar una serie de métodos y procedimientos que: pennitan introducir organización y racion:J lidad a la acción, Esta racionalidad se define en fU.nción de la utli . zc..ciÓll que se h ... ce de recursos es~s p::ra lograr la mmma utili ­dad pusible, Implica, además, la ~e1ección de altemativ .. .s y se tra ­duce en el desarrollo de políticas y programas a través de un con­junto de actividades tendentes a garantizar el logro de las finalida ­des propuestas, Ahora bien, esta fOlma de Íatroducir organización y racionalidad a la acción es lo que se denomina planificar o plani­ficación,

Puede decirse, asimismo, que la planificación suministra un marco que, como referencia direccional, proporciona un horizon­te que orienta y predetennina un conjunto de acciones y criterios operacionales que:

. ",--

• SUpone un conocimiento de la realidad sobre la que se va a actuar, expresada en un diagnóstico;

• procura incidir en el curso de ciertos acontecimientos Con el fin de que se cambie una "situación inicial" por otra llamada "s:tuación objetivo" (a la que se quiere llegar);

• sienta las bases para una toma racional de decisiones (re­solución de preferencias alternativas) que se traducen en una serie de actividades que procuran alcanzar dctermi _ ~ nadas metas y objetivos, Se trata de construir el futuro de "algo". .

Si queremoS profundizar aún más en el sentido y alcaoce del término) podemos constatar que hay en él un triple significado, se­gún atendamos a los aspectos SUStantivos) fonuales u operaciona­les,

Sustantivamaite planificar es un esfuerzo por influir en el cur­so de determinados acontecimientos) mediante la acción delibera­da de' algunos aCtores socialés; ¡

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Inllfx l"cción a la pLanificación 25

'gnifi ' cidir de una manera orga!lizada y for-Formalmente SI ca In d al 1'·- d sobre determinados prlXe~o!) y accianes con uct.:ntes ma t .. a a

l(ogro de cierros objetivos y metas propu~tos . .

- nalmente se Cl.'Tlresa en la utilización de: deterr.unados OpcraClo 'r ' . . , .

di ' tos con el propósito de: introdUCIr orgaiU:-aCl~n y ra I~.rocel ·dmdle:n un' conJ'unto de actividades c.onsiderada.s pertmentes L1ona!l a a b' , j)ara el logro de determinadas metas y o Jetlvos,

Des' ués de todas estas consideraciones, de '.Jn modo elemental, P , era a roximación de respuesta a la pregunta c::>n que

~ ~~mo pnm ~ "';"'4':0 ('qué es planificar?), podemos deCIr que: trua.amos este paraó"'''''' f,

• " n..J .... enrc en uti¡~x:.ar ... n con.jW!lto ae PI iftcar es ¡,a. acctOn co ,.,~, . ":Z' , , t los cuales se introduce una mayor rauo'

procedmuentos ",:cdt~? e , .. de actividades y acciones l'd d n Muen en un conJun_o

na ~ a yarga t ' . '&1listas anticipadamente, timen el pro­.artICulad,as er.~re j, qlue, ¡rn de dr:terminad:Js acontecimientos, clJn

" d nflulr en e curro ' d ' .• punto e J , " , leaida comfl deseable, me tar.t~ . e/fin de alcanzar una ntuau011 e v . ..

el uso eficiente de medios y recurros escasos o üm,tados,

pod . esquematiZ<iflo como puede verse eri la figura de Esto emos la página siguiente,

, internacionales acer-¿Qué dicen los expertos y los orgamsm~:finiciones para poder d 1 lanificación? Veamos unas pocas " ,

ca e a p _" , lía del concepto de planificaaon .. , ': co­tener una VISlon mas amp documento de las Naaones

mienzos de los, ~loS ~=:ci~: ~omo el proceso de elección y Unidas se definio a Pal ' de acción con vistas a la asigna-I -, tre cursos ternanvos ófi se ecclon en 1 fin d obtener obJ' etivos espe cos ' , d escasos con e e c. C10n e recursos ,', _ liminar que cubre todos los 1ac-bre la base de un diagnosnco pre so 'd tifi d "1 tores relevantes. que pueden ser J en ca os ,

'" 'al Social Dcvelopm=t", en Rn>iew, núm, 3, Highligtb 1 Naciones Unidas, Inra:nan~ and Planning, Nueva York, 1971. , . ~ :' ___ ~ of tM. S~posium _<>!} Social Po cy ' .. __

i" •

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E~e'l{(iel Al/d I" / ,.1' ,.

1I I I

I

Introducción a la planificaci6n 27

y si se quiere, podemos recurrir a una cidinición menos récni . a, ¡Jera que nos da la respuest" de un político. Pa:1dit Nehru sien­d~ primer ministro de la India, dijo en uno de sus discurS0S:' "Pla­nIficar es aplicar la inteligencia para tratar los hechos y las situacio­nes COalO son y para encontrar un modo de resolver problemas."2

. Potiríamos ~x~endemos en Io.s citas, ya que t:xiste una gran va-n .edad de defirucIOnes. sobre, lo que es planificación. Sin. embargo, IUnguna nos ha parec:do mas clara y didáctica que la de Yeheskel Dr~r? dice así: "PlaPificar es ei proceso de preparar un conjunto de deCISIOnes para la acción fucura, dirigidas al logro de objetivos por meólos prcfer-ibl_ ." }

A partir de esta definición, procur2.remos cataLLL.' _ _ ._ In nJ:ullfi ­

co.ción a través de sus elementos más esenciales.

Elem.entos qu« caracterizan la planificación

El mismo Dror nos ayuda a esta tarea cuando indica los siete componentes de la planificación que encierra la definición pro­puesta por éL Lo seguimos, pero reelaborando y reajustando la ex­plicación dentro de! enfoque de la planificación estratégica y de

. nuestras propias consideraciones sobre el tema.

a. Planificar es un proceso, es decir, es una actividad continua y unitaria que no tetmina con la formulación de un plan determi­nado, sino que implica un reajuste permanente entre medios, acti­vidades y fines y, sobre todo, de caminos y procedimientos a través de los cuales se pretende incidir sobre algunos aspectos de la reali­dad. Estos reajustes 'se hacen de acuerdo con una estrategia que tie­ne' en cuenta los diferentes actores sociales y factores contingentes que actúan e inciden en e! mismo escenario en que se desarrolla el plan o programa. Como en este escenario confluyen diferentes fac-

. ll "f~.j :.~ f ' , .

J, ~ 'p?nl#~ N~hru,' Stratem on rhe Tbirtt Plan, GovcrnCJll':nt ofIndia, Nucva Dclhi, 1961 .

, " . ~tf.J.1?kel 'P,rorf,Tbe ~nnjng Proc= a Facer Design, cn A. Faludi (comp.), A ReaM' ~, -~n1'liinni'jJ8·Tbe.",.,-Ehford.Pcrg~mon.-l!rcss, 19.73. '0_. .

1\\"'; .;~ ~l. " .

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28

Ezequiel Ander-Eg!l

tores y actores, se necesita de un análisis de situación interactivo y de propuestas renovadas que surgen de esta cambiante Situación.

b. Preparatorio de un conjunto de decisiones que deben ser formuladas por los responsables de elaborar el plan o programa (UII

equipo técnico o récnicos y beneficiarios). Luego, estas decisiones deben ser aprobadas por quienes tienen poder político, COn el pro­pósito de ser realizadls. La planificación y la ejecución de un plan, si bien son procesos interrelacionados, SOn distintos y deben con­siderarse analítica y metodológicamente separados.

c. Un conjunto ... , si bien pl<iIJificar es una forma de tomar de­cisiones (decision maki1lg) y formular políticas (poliey making), su carácter específico es el de tratar con un conjunto de decisiones, es decir, con una matriz de series sucesiVa!; e interdependientes de de­cisiones sistemáticas relacionada.<; entre sí, dentro de una situación dinámiCl e interactiva.

d . Decisiones para la acción. La planificación es una actividad COn una intencionalidad eminentemente práctica (lo que parecen ignorar muchos "e1aboradorr:s" de planes y proyectos). Se plani5-ca para la acción y no para otras objetivos tales como la adquisi­ción de conocimientos o, 10 que es una tragedia en América latina, se elaboran planes para._. elaborar planes. Documentos a libros que nadie utilizará y diñci1mente serán leídos por más de media do­cena de personas. E~to ha conducido a que haya un superávit de planes y un déficit de ejecución.

e. Futura. La planificación es siempre una actividad que con­cierne al futuro, ya sea que la consideremos como función admi­nistrativa o bien (como en el caso de este libro), como un conjun­to de procedimientos vara elaborar planes, programas o proyectos. Este futuro que prevé la planificación está expresado operativa­mente en 10 que en el lenguaje de la planificación estratégica se de­nomina una "situación objetivo".

f. Dirigido al logro de objetivos. Planificar, como ya 10 diji­mos reiteradamente, e~ prever "hacer algo", pero 10 que se quiere hacer no puede quedar en algo nebuloso, vago; inasible o dificil­mente realizable. "Aquello" que se va hacer, tiene que expresarse

Inl,oJucr.ión a la planificación 29

. d°finidos. traducidos operacional-en objetivos concretos y bIen '- I .'ultados previstos. La pIa-d a a obtener os res lid d

mente en metas e car 'bil 'd d s de una relaciór; de c.ausa a nificaClOn supon d ) I ealizado (ejecutado y os r

., elasposI 1 a e ) I e-entr~ lo decidido (progr"ma o , o r ultados obtenidos. l , . J:. ~ ;;-- - La i-o · ...... -.. e z a n-u~-U .Q ..4. _ " l' ~ n'lt-

g Por medios pr . en . : ndo racionalmente e, _ . d hl~ ~~~ 'fu

" roceso de Ir construye . ~"---sado~ cacioll, t::n cuanto p ' .;tus deSeOS e LJ tercses ~At'.~ .

ruro de acuerdo con los ~ru;u~~ e~de de la relación entre. me~os r diferentes actores soclale .' p di' .neo se trata de Identifi-

po d sra m~to o 0<>" di y fines. Desde un p~to e VI ecto a nn ir.put de recursos s-c rr lo:; medios prefenbles con ~esp más estrÍt.:tamente técnic%pe-

'bles Desde un pllnto de vista ., d definirse como el ar-porn . . 1 'anificaClon pue e . . U'vo este aspecto de a pi 1 ~n;~c;ón de las rdacIO-ra , dimi tos para a crg~.....,_ .

te de establecer proce. . en Al tn.i.~mo tiemvo, se trata d~ propor-" e medios y ob)ttlvo". d ~decisiones coherentes, n e~ cn~ a la toma e ,., . _

. ar normas y pautas par d una accion slstem2Uca clon ' . d s que con ucea a compatibles e rntegra a 'din damente ejeclltada. . d v coor a mente orgarn.z<>. 2,

. . tal de la planificación /2. El carácter mstrumen .

. . . bivalen-. . , o· ene una CIerta am . I planificaaon ton Como toda técruca, a . aJ Pero al ser un "instru~en ' . ' misma no es buena m m~. _ alidades y en diferen-CIa, en SI . . diferentes rntenaon I . ..:....

de ser utilizado con se la puede emp ear pue . Se la ha empleado -y . ulsar re-ircunStanClas. como para Imp tes c nimiento del statu quo~ . . . distíntamen-tanto para el ~ante aJes Puede ser utilizada rn , e-formas y cambIOS estructur . , es subdesarrollados; por regun ,

aíses desarrollados o prus 'ses imperialistas y pru-te por p . . . talistas; por pru "_ nes políticos SOCialiStas o capl Ahumada señalaba que s~ pu.e ses dependientes. A es~e respecto ara la esclavitud, para la rrusena,

ar Para la libertad O P ' :'l ' . 1 libertad de empresa o de program . . -" ~ -áJ.'para a . . I cultura o para la Ignorana , ,." 4 Esto es Cierto, para a trali . ón de decisiones econOImcas . la cen zaCl ' .. 'r ._. ,

para ',' , :\''*'~\)''':' -d ISV. vol. VI, nums. 4 · 11 · "' c:r~ e ,

' "La lani6C3ci6ndel.dcsarro o , ". _ l.;). - _ ___ h .. 4 Jorge Ahumada, p ' . 4<1.~ .,{4v: , _~_-'-_ _ '"'-- 196,6. I¡~ ;!;!;;" :":-:.~'y"'~ ___ _ __ _ r2.'~~,"_~~,---,._~ , , , oli,-

30 Ezequiel Ander-Egs

pero a ello hay que agregar que existen diferencias sustanciaies, no tanto en las técnicas de planificación, cuanto en el 'cstilo de desa­rrollo que eIJas proponen, según sea el marco o proyecto político en que se realizan . Les rarámetros ideológico-políticos deter;rünan el "para quién" de la planificación (a quiénes beneficia) y el "có­mo" (pu!"alnente tecnocr:í.tic;;. o más o menos participativa).

Este carácter instruffiemaJ , para algunos preteüillJamente asép­tico, ha llevado a ciertos planificadores a creer que pueden elabo­rar planes "aptos" para todo tipo de gobierno, con la pretensión de sn doc!IÍnariamente neutros o apolíticos. Estos tccn;ócr"tas, en <.:Íertos aspectos, se parecen al inglés Bentharn que en H "siglo pasa­do "hacía constituciones a pedido" para cualquier país, aun cuan­do no lo conociese. Ahora, en vez de' constituciones, hacen planes sin importarles a qui~nes sirven y cnáles son sus fines . ¡Cuántos de bs lla:nados "expertos internacionales" han procedido de esa ma­nera!

3. Requisitos para una planificación eficaz

Desde un punto de vista científico y técnico, la planificación puede ser eficaz o ineficaz, más o menos eficaz o más o meno:; ine­fic;¡,z.

Su eficacia, que consiste principalmente en lograr lo que como disciplina se propone, viene dada por la capacidad de cumplir algu­nos requisitos.

Considerada desde un punto de vista normativo, la planifica­ción es-eficaz cuando:

a. Instrumentaliza e implementa adecuadamente una polí­tica. Todo plan es fundamentalmente un instrumento de un proyecto político. Traduce operativamente lo que quiere realizarse en un espacio y tiempo determinado co-

, , mo expresión de un programa de gobierno. El ideal sería que k l~IM1¡'fkación..nacional coneretase,--;r· traves de-'Ja

- ~~_. -~--

31

. , , plan;l;c(1ció" IlIl rod/lccJOn {. ill .J' . ,

<Tramas, la realizaClon de un re:ilización de planes Y pro"al unos denominan un p~o-

, o lo que g . ?royectO de palS,

wcLO nacional. . b'o efpctivo y po-. I : plica un cam 1 - .

b l ' realización del p an .~ , • - 'or medido en los ter-. .lA ...1 I <' tuaCl on an .en , ~vo respecto l.!e a.1 d la i¿eologÍa del proyec-

. d 1 co' dio-o de valores o e CUlOS el "

~ ro poUtico qu~ lo sustenta.

. la planificacióll es . ta táctic%peratIVO,

Desee d pu...'lto de VIS

efica2 c~dc:

" 1 ' ctica la capz.cidad e reS<ln en a pra 1 ti r

ro o< instrumentoS exp al' dad y nO por as 0-a. ::>u..> "ormar la re 1 , den

:dvneidad para tnnSl fisticadas ~n las que ?\.1.e • . . es más o menos so

:.nulaCion < o rogramas. ~'Xpresarse los plane- P bies temeneo en cuen-

.' que son alcanza '. ' tam-b . ?ropone obJeuvos los medios disporubks, smo

ta no sólo los recursos ~ . económica, social, cultural,

b; , la viabilidad políuca, 1 marco contexto o _en " de acuerdo con e ,

ecológica Y enea., I bora y ejecuta el plan. . donde se e a b ' .

escenano en 1 logro de los o Jeu-1 dios asegura e ,

Si la elección de os me . al ayor ritmO poslbk, Y con \ c. vos con la mayOl efic~oa y h m ano y social posible. Es el

el menor costo fi:"l~cler~, . :a de los medios que se ex-rincipio de la ~axJma e oe. or un gasto dado ~e me­

~resa de la sigmente maner~~p máximo de realizaCi6n del

di Se ha de obtt:ner el gra . dimiento) o por un os d máx1mo ren ' ,

fin (máximo resulta, o~, del fin se ha de gastar un mi-grado dado de real1zaCion, d medios o mínimo de gas-

. de medios (econonua e rumo to de medios). d ' ón escalonado y con-

bl un cursO e aCC1 d li d_ Cuando se esta ece. ' las diferentes 'etapas y mo .a -

tinuo en el cual se llldican formidad con una estrategla y dades del proceso, de con _ ,'

U'10 de desarrollo. ',. _.~ - '- _-_o ~

un es

32

~ Ezequiel AruJer-EgN

e. \""uando orienta la toma de de .. rente:; etapas d~ mod CSlOnes y establece las difr

, - o que haya e tr II compatibilidad, consistenci ~ . e e as coherencia,

a, operaílVIdad e integralidad.

Si a todos estos requisitos técr. . . , preOCUpación política por encon~o~ y aentíficos, se agrega la pueda expreS3J"Se y haco:r valer d al ' ormas para que el pueblo puest<:s respecto del _ '- "" "" e ~ modo 1>US opiniones y oro-mi d /:' ..... " es necesano ins" ". •

Cutos e panicip:1ción Tod U Otllaooalizar procedi-lidades de comunicación" , .dir° e ? exige instrumentar las "'""'ibl· -. I 01 ecaonal (1 ~c: r~~ unp ememar un .. efectiva ... P 3ID.ucadores-pileblo) e cil d ali parllapaaón IY.>pul R 1 . _ e re zar:1 nivel munici al " :u:. e atlV3mente fá-

SI lo consideramos a nive' p.' cal°n muchas difkultades prácticas Planifi "1 naaon v recñ al S·

ca en un ámbito como 1 ' b"0n . 1 bien Cllando se dificultades operativas para unes r. !,3JS}? la regjón o la provincia hay

a amp la . . , no por ello se ha de excluir la .. .~ap2ción de la gente lr.s. Partlap2aon de Otros actores socia:

4. La planificación como daba . , de planes, programas raaon y la planifi . ., " y proyectos,

CIClon como estrategia

Cuando se habla de planifi -, con dos alcances difi caaon, se suele utilizar el t' .

. eremes pero qu ellJlmo soaamos: ' e en nuestra concepción no di-

• la planifi . , caClOn como dabo . , d proyectos; raaOn e planes, programas y

• la lanifi . , " P caaon como proceso _ "_ ". X estrategIa. ,,:!·\ ..t\ tri

. Con mucha frecüencia la id . tIende a que "ésta ~a . , b' ea que se tIene de la planificao· ,

i

J lntr04ucción a la planificación 33

" planes", "programas" y "proyectos", presentados en un Ebro o documento. Lo que se planifica, obviamente, debe presentarse en un documento escrito, pero la pianificación no se agota en eso. No hay que confundir o reducir la idea de planificación con la moda­lidad del plan-libro adoptado en América latina en los años sesen­ta, cuya est.:a!Hl utilidad ha sido reiteradamente destacada.

Esta concepción de la planilicación como plan-libro es un mo­do de "congelarla". Como bien lo explica Matus, '~debemos enten­d;:r la planilicación como una dinámica de cálculo que precede y preside la acción, que no cesa nunca, que es un pro::eso continuo que aC9m~aña la realidad cambiante".S Ahora bien, consideidl" la planificación como proceso, implica plantearse varias cuestiones: ame todo, concebir la planificación como algo que se realiza per­manentemente y, en segundo h1gar, supone un "sistema de plani­ficación", en el ~se hacen y e1ahoran planes y programas, r.o co­mo lli1 plan-libro, sino como un plan situacional. Para ello es ne­cesario crear un conjunto de organismos, mecarusmos y relaciones funcionales, a través de los cuales la admi:lÍstración públi::a y la so­ciedad civil a través de sus actores sociales y diferentes organizacio­nes, directa o indirectunente, de algún modo están integrados en este proceso. Esto supone mucho más que la total articulación en­tre los responsables políticos, los cuadros de la administración pú-

j blica y los planificadores. En el caso de la planif.cación sit'.lacional (f ,o estratégica, implica la concertación de todos los actores sociales

involucrados en la sociedad global y no sólo de aquellos con los 'que se qUiere "hacer" a través de los planes y programas_

Un sistema de planilicación consiste, en esencia, en "planilicar la planilicación", lo que implica ante todo una efectiva coordina­ción y comunicación entre los responsables de llevar a cabo los programas y los responsables de formularlos. Supone, pues, la su­peraci{>n del aislamiento y separación que existe, de hecho, entre la oficina de planilicación y los órganos ejecutivos. y supone, tam­bién, "la necesidad de superar el modo feudal de organización y funcionamiento de la administración pública tradicional. Tarea

conce Ida sólo "cOmo al ." .. on I H, .-,)¡ ", g~~nsta1izado en - .-------

~~_. ;, - "'. ',( -;-! :~):. ~k' " __ . _ _____ . __ }., , ~."S Car!os· Matus~ 1't4nificllCión, libertad y confliao, Caracas, IVEPLAN, 1985 . ... --"''''-_ ._- -- '.~ ..

",Y¡ " ;~~~~~'~Jt:::.'.· - - .----.- . - ."-- --_ ......

34

EZequiel Antier-ES!! bmo dificil a p . d ' oco que se m::ente múdifi "

a are:a de la administración ' bli car el feudalismo" de en . . pu ca y aun de c d d .

Sm embargo, lo SUstan -'al dI ' a a epartamento . es' LI e a pla..ildi . , .

trategJa no es eso sino el ,~I 'fi caClOn como proceso y d d ' , J:" aru car te ' d a SOCIal en cuantü al , ruen o en cuenta la rotal ' nan-e) d ' Contexto mas am lio ( . 1-

l e las areas de in~erve . , p \y a la vez condicio-d - nClOn qil" h 'd .

grama as. Esto conduce ;¡ prestar at -. ,an SI o (o Van a ser) pro-v seu . . enClOn a I ..J: C , ores SOCIales, qu~ bnscan sus _ . ::>~ ~~rentes actores sus propIas apreciaciones/valorac' ProdPJÚS, obJenvos, qu~ tienen dad j ' q d ' Iones e Como ..J b . ' . ue esarrOJlan sus pro i . <le e ser la socie-oOJetrvos y Propósitos. p as estr"ofteglas para el logro de sus

Consecuentemente 'o' . Pupd , . ql:e uno qUIere h '1

- e encontrarse con o " . acer \ o programado) l ) d pOSICIones c - 'c! . , es . e otros actores sociales E t . ' 0jjL'lCI enclas (totales o parcia-

temeneo e'n cuenta e ' I . s o lillp ca cor;cebir la planifica " l . me uyendo l' ClOn, os Otros pretenden realizar. en a propIa planificación !o que

alS. Crisis y vigencia de la planifica' /

gunos probl CIon, emas que confl en la necesidad d uyeron

e un nuevo enfoque

Desde los años setent fu el apov . . a, se e desvaneciend "1 .

. . o ~,ue reCIbIeron en su tiem o l' o e entuSIasmo y ~lanifica,:,on", pero al mismo tiem p as~d~as .y !as prácticas de la

ad consIguiente de una acción d ~~ se a mSlsodo en la "necesi­en el medio y largo plazo e I erada, coherente y Sostenida r~clU¡Os para SUperar las difi¿~~ ~egure la adecuada asignación de cla el futuro" 6 a es presentes y abrir el canu' h . no a-

No vamos a e . '. xarnmar las causas d 1

nenClas de planificación en Am" le estancarruento de las expe-tarem . enca atina y E -

os a tratar tres problemas qu b en spana. Nos Jimi-e su yacen en la crisis de la pla-

6 Patsamicnro Ibc . . 'ul" " roamcncano cdit . I . . J Io-diclcmbrc, Madrid 1982 ' ona , Cnm y pigenci" de '" p14nijie¡. .tf

) . '~ .. nJ ?~~. 2,

I ,

l'.llroducción a la planificación 35

nificación y que formulamos en términos de "planificación y raeio­, nal!dad" , "planificación y política" y de la diferenciación entre la "& .::isión racional y la acción racional".

a. Planificación y racionalidad

Que: la planificación trata de introducir racionalidad a la acción, es una cuestión en la que casi todos estamos de acuerdo. Hace a la sustancia misma de la planificación. Sobre lo que quizás no hemos reflexionado suficientemente, es acerca de lo que implica la racio­nalidad. De u.'"1a manera general, en el campo d e lá plaruficaclon nos hemos estado moviendo (aunque ello no se haya explicitado), apoy~dos en un::. conc~pci¿n iluminist2. de la racionalidad. De he­cho bemos partido del supuesto de que el hombre es. capaz de to­mar decisiones r::.cionales (asumir lo más ade.::uado para él y la ca­'P.unid,ád), siempre que tenga Jl:ceso a una información correcta y suficiente. La realidad suele desmentir este supuesto.

" , La regu1arid7abstracta y apriorística de muchas program2.~io­nes se suele ir al traste en las complejas y múltiples interdependen­cias,'que se dan en.las si~laciones concretas. Y esto ocurre porque el paradigma que subyace en el quehacer de muchos planificadores ha sido estructurado sobre el modelo racionalista/iluminista que, de hecho, subestima la complejidad e imprevisiblidad de las reali­d~c,les concretas.

CuanQp más grandes son los dcsafios que enfrentamos y más 'problemas tenernos que resolver simUltán~all).c;nte, tanto mayor la necesidad de plapificación. Sosten@l'TI'()s la posibilidad de introducir una,.creci!=nte racionalidad dentro de las acciones de tipo social, económico y cwtural. Ello puede lograrse por un conjunto de dis­posiciones instrumentales basadas en la investigación empírica de la realidad y la programación de las acciones a realizar. Sin embar­go, éstas deben partir -del supuesto de que se llevan a cabo en un coritextode comportamientos en donde la gente no actúa siempre rde; ~cuerdo' ;con ' la racionalid.~d (eSpecialmente como la entienden

, l~~¡planificadores "máteinaiiia'dos~.), Divorciados de la campleji-

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I

36 Ezequiel Alut'er-Egg

dad e imprevisiblid2.d de l2.s realidades concretas, algunos planifica­dorés han demostrado que es mucho más fácil elaborar planes que ejecutarlos. Es decir, han demostrado que eil el terreno de la pla­nifiáción se puede hacer mu;:ho trabajo inútil. La planificación c1~ica ha olvidado :ambién que, en c2.da circunstancia y en cada es­cenario, existen muchos actores sociales con intereses coritrapues­tos (ya sea por rawnes ideológicas, políticas o simplemente perso­ilales) . Todo cilo configur~ un conjUnto de acciones, interacciones y retroacciones' que no se paeden prever, pero que, sin erhbargo~ haY que mcoIporar en el proceso mismo de la plarúficación.

Se dice que lo racional es lo específicamente humano. No ~ mas a discutir o matizar aquí esta afirmación, pues nos alejaría de les propósitos de este libro. Lo cierto es que las acCiones alógicas, irracionales o airacionales son lo normal en la vida social. La pe!"­so'na humana es más que "racionalidad" y las acciones humanas es­ifu determinadas por una serie de dementas y factores imbricados, Un'o de los cuales es la racionalidad. Por otro lado, hacemos mu­i:has cosas no racionales, que después queremos justificar como ra­cionales o lógicas. y no nos gusta que hagan notar la: ir!"acionalidad de nuestros hábitos y costuinbres. Aunque sólo sea dicho de paso, conViene recordar la coriveniencia de que los planiñcadores conoz­can aigunos apoites de Fréud y del psicoanálisis que ayudarían a una ii'iayór comprensión de la conducta humana, e&pecialmente en tódo aquello que ha puesto de relieve que la afectividad y las pul­sio'ries pueden oscurecer, sojuzgar y dominar la racionalidad huma­da. ~ como se la venía eritendiendo.

J_._-_.~ -

. Clefuiil¿nte podríamos ampliar nuestra idea de la racionalidad =-só5ie esto volveremos ense"gttida- pero lo que aquí nos impor­ta desucar, para no caer en ingenuidades acerca de las potenciali­dádéS de la programación; es la conveniencia de trabajar/planificar, teniendo en Cuetita dos realidades:

. • No dar por st:T'I.tado la condw:ta racional de todo queha­.". cer hlimano; \;,.,; pretendid;¡,¡ propuestas racionales de la

\' ~)i\ i,l!'X" planificación $' Il!ueven en un conjlinto de irradonalida-

___ -'6 _._-. ., ~---_.

37 lnrroducción a la plan~'icaci6n

. . ~ en un ron)'unto de "sin razones", ca-des o S1 se qmer ... , -da w:~ de bs cuales tiene sus razones. .

1 1 ificación desde la administración p~~bh~a,. se • En a p aru amas con precisión cas1 !llilimetnca,

suden hact;r progr . d . r o pretende aplicar esa 1 calidad en don e se lea 1za . d

pero a r . 'd por U '1 comp!e,o .:ru;:e e . , t ' consOnu a • J programaClOn, es a . . " d' das" chapu-. . ' as tran1pa~ COlmas, nlor 1 , mterese~, mtng 'bil'dades' incompetencias, conductas

, as lfrespo~· . , . cen ". d Y una variad2. j;1'.iT<& d e. ac::uaofmc..:",Jlue burocraUZa as, . "[SO de 'acóón rac~()fi~ . . dificilmente garanocen un cu ..' ,, ' .. ,

_ . l~nificado se reiliza en una nte todo proceso p " . ' .-"- . -;.¡-" -- - - ' -- . . .. ...,.,

Con~eplentcmc -. di~ ' " '" '-,"r"'omp-;-'éJ'a -. ~"curnu,za e lnc' -, - tr;>. ctonz.... " - -1 alidid ambIgua Y con .' . 1 nificadas. Todo P 311·0 re. d' aduClr ;>.CClOnes P a . , p

-en la que .se~ret~n e mtr . 'troducir racionalidz.d a la a,cClon: e-progi;un ... ~ eS" .. on:-mtent~ de m ue las acciones sean mas raCl~r:.a­ro estO no s1gnifica, ro asegura q b' lo ha dicho Pierre Masse, es

U lan como len , La les ci cohereQtes. n p. 'b " s el "anti.azac", pero no mas. . . duro re e . un "reductor.tk mcero 'uede eliminar Y el azar S1em-. 'dumbre de todo proceso no se p lficero . pre está presente. . ' d n plm siempre se encau-

1 - i~ eXl"tenC1a e u, . 1 Esperar que por a.,O" ." 1 ' . as y racionales poslb es, es

cen las acciones más coherentes, og~en a la compl€jidad de la

de las tantas reducciones que se ~al 'Ia que nos moverr.os. una 1 alidad SOC1 en existencia humana y ~e a ~~éatión se deriya del h.:cho cj.e cr~er o En' otrOS casos, esta Sll~P _ . r sí 'mismas una fuerza operaova.y suponer que las ideas oenen Pdo'd por ~trO lado, a la creenCl.a

Est ha con UCl o, . . ali transformadora. o . . uede limitaliL a la pura racl~n -errónea de que la plaruficac1t: P ue se apoya en un sup~esto 19ual~ dad para alcanzar el futuro. q do la conducta raCional de to mente erróneo: el que da por senta .

do quehacer humana. ~'ó . más como una for-. b' 1 laruficacl n Slfl, d

Ya RO se puede conce .lf a p " ó Sino como un intento e . . alidad a la acCl 11. • . ó

ma de introdUClf ~aon . . en el contextO de una s1tuaCl .. n introducir racionalidad a la ac~ón, las cadenas de interaCclO­

amación se mserta en, , .. ,( • ~l_ en la que la progr .- . _ , .', . :" .. ::,~i~\ v: ~ .. .::;:t - _: ..

" ' ,~ li ,, 1 ;+--- .~ --r--,~ -:r.m .,;} ",

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38 Ezequiel Ander-E.'g8

nes J' retro - . aCCIones ya existen~ . . les en la rrus lid se qwere actuar. Podemos red . l' ~a rea ad sobre la ql\ -' nu li' UClf a mcerudu b I1ca e mmarlos. La multiolicidad '. m re y. el azar, per podel~os prever. En la realidad en d:o~enCial ~e cammos nunca la te la Icgica de la vida ve l' . n ~ se: aplican los planes exis-_. ,. . ~ n esta ogIca . . ' ... Ion, la mcertidumbre lo al . mterYIenen la mdetermina"

. ,ea tono el des . p~ter.Cia y la cooperación; la lu~ha' l ~rae~ y el azar; la como (SI se ... c permite ia expre . .- ) y a solidandad. Esta "Iócrica"

. SlOn es mucho ' /:"" gIca subY,Kente en la elabo . 'd mas compleja que la ló-rI 1 . raClOn e planes p 1 l ' . _c os mismos planes. ' o ~n 1 oglCa expresa

La planificación no p'ue" . ti' . . . e He nlltarse a la' . translormar una situación H ' ' pura raCloaalidad para , . •. ay que ac -- '-I Siempre: {"",.,~I_' _, ...., Clonar suuíC u.'}~ rp'l {idad " , d' 1" _~",.~,cJa). este "ccionar sobre la realid d ~ l ~ .~-.. pla e a polluca. En consecuencia .' . a ... s a larea pro-de una 1 'fi . , ' no eXiste mnguna po ·b·ti.l ' P arn caCion. efic- z s' . cul ., SI · t n~G. lítica. d , m artl aCion con la conducción p~-

b. Planificación y política

A tenor de, todo lo dicho .. cuestiones sustantivas: qwslera plmtear en este parágrafo dos

• la planificación es letra muerta . , . . . 1 ' es un trabajO 1 "1 . no eXiste a voluntad política d . . ! nutl , SI fica; "le, realizar lo que se plani-

• • . r. ~ eXiste una cierta ingenuidad entre lo .

tuar como si la plaru'fi 'ó fu s planificadores al ac" . ' caci n ese un ' . mtroducir, per se un . a teernca capaz de acción política.' elevado rnvel de racionalidad en la

' Reflexionemos ' ' , .. . . . ",' unos momentos sobre ..' D?:?~ .. ?,~a ~ada, sobre lo :" übé h ' estas cuestiones. ~l echa" ficaa6n,'la'prime'fiv" ,¡t .. ~';;f~~~ •• a ~echo ,en el campo de la ' laní" drian II . Y más notable constatación /es la d """, .P.. . _~'" ,enar much;ts...csta n te rías de '-1'Llj ' \"" '/" '. e que se po-~ • • "~" ' .• <, "t:1 t1 ()recas-con""o'ranaes-=~- '--,'j." ' D' , mewa"

39

II/ roducci6n a la plallificacióil '

nos y pr.queños volúmenes que contienen pla.'1es, program?5 y' pro­

. toS que .. . nlillca se han llevado a la práctica?

El solo análisis de esta pralife:r .. ciór, cancerosa de planes, nos pone de reüeve una "operatividad" deficitaria a causa de que no 'xisuó nunca la voluntad política de llevaríos a cabo, Por eso pue" le afirmarse que existe un superávit de planes y un ddicit de "jecución. y estO ha ocurrido, entre orras cos .. s, porque se ha al" vid.ado que, en última instancia -pero instancia decisivó. -~' funda" mental-, la efectividad de la planific<l.ción es una cuestión de de-isi6n política., "Un plan es un mcdio, !lO un fin. ~o obstante, en

muchas naciones los planificadores oficiales y otrOS funcionari~ se comportan como si ia formulación dd plan fuese el término Y no el principio do;:l proce<:O planificador. Fuede acontecer, entonces, que el plan mismo sea olvidado después de su te:rminación, en tan" to que los ministerios, los departamentos y l.as agencias siguen ape" r<iOdo casi del mismo modo como antes lo hacían, En al¡;unos paí" C;~ los planes de desarrollo se han suce.cliJo unOS a qu'OS en rápida

e impro¿uctWa ~u",."iQ~ ,"8 Waterso

n, a quien pertenecé la .,;,~ precedente, d.a algunos

ejemplos: Filipinas, que elaboró unos ?O planes ~; P!1 período de 35 afloS; algunos eran me~s sugerenCIas" prop~s\~ones, oY"""';':!J1e:s y perogrulladas, otrOS utilizaren avanzadas tecrncas de. pla~ca" ci6n, pero ningur.o ejerció efectO en el desarrollo de ~a naCl6n. Brasil, a partir de 1942, contó con numerosos planes, runguno de 'ellos ejecutado. por nuestra parte podemos, agr~gar ou~s dos ejemplos en América latina: hasta 1960 en Colomb~a, se habl~ ela" borado 24 planes globales de desarrollo. y en HalO --el-mas po"

7 Desde 1945 a 1990, se estima que se han preparado más de 5.000 pl= globales de

desarrollo Y quizás óentOS de miles de planes regionales, local,,:, Y scctD

nales: Se han estab\ccid~ unas 150 oficinas cenuales de Planifiación (que hall ,do desapareCIendo en

los últimos añOS), Se han creado unos 300 centrOS de capacitación en Problemas de De­sarrollo. Se han enviado miles de expertos a los países subdesarrollados para que pres­ten asesoría y orientaÓ

ón en malcría de-planifiación y otras cue~tio~es cone,"as" . ¡Cuál

ha sido el resultado de todo esto? La rctóTica política y la retórica mternaClonal lo han ocultado. La realidad de nuestrOS países pone de rdiéve la inutilidad de estOS planes.

8 Albert Waterson

, PÚlnijúación del ¡ÚSJJrrol14. [¿" iones de Úl expernncia, Méllico,

FCE,1969. - ", '

40 Ezequiel Ander-Egg

bre y desgraciado de los países de América latina- se habían ela· borado 19 planes. Si con lo que costó realizar esos plane~, se hu­biese hecho la mis burd3. de las beneficencias, habria resaltado más útil al yaís, que pagar buenos sueldos a "expenos en desarrollo" (al menos del propio desarrollo) .

Para que la planificación sea efectiva es necesario que la autori­dad polltica (o los que tienen la responsabilidad de decisión si se trata de organizaciorlé~ no gubernamentales) quiera hacer, esté dis"­puesta a hacer, o sea, llevar a la práctica lo que se ha planificado. Aun a riesga de ser reiterativcs, qilcreillos enfatizar el hecho de que, si no se cuenta con apoyo político, si no existe voluntad po­llica en los !"esponsables de la adopción de declliiones, "aun el mejor de los pianes es letra muerta.

Toda planificación C$ mucho más que un proceso de: raciona­lidad en la toma de decisiones; es la instrumentación de un pro­yecto político, aun mando éste sólo haya sido deñnido de una ma­nera vz.ga y ambigua.

En las consideraciones realizadas en estos parágrafos, no hemos hecho SÍllo develar algunas cuestiones esenciales, que están estre­chamente vinculadas con lo que se ha llamado la "crisis de la pla­nificación". A modo de síntesis de lo Gicho, queremos señalar dos cuestiones que nos permiten introducirnos al tema siguiente:

• la planificación, que supone racionalidad, se realiza en un medio en donde la racionalidad en la toma de decisiones no es la tónica dominante;

_ • la planificación es, en última instancia, una cuestión de decisión política.

Con el propósito de profundizar algo más sobre el tema, plan­tearnos una nueva cuesti6n que se deriva de las an~eriores y que formulamos en términos de "decisi6n racional y acci6n racional: la 16gica de la formulaci6n yla 16gica de la realización" .

• '\~'I.".t:. )¡'\ . ~ -~: 'f ~~~'t~:r'~- ~ .~~_·4_'~---

41

"' la plamijicación IfI¡roCucclOn a

. cción racional: la lógica Decisión roloonal Y alcalización

c. __ t, .. , n y ]a lógica de a r de la formuúoo

fá il Actuar es dificil. PC¡¡sar es c . I !.S:lIlÚcnto A ~.~r Sicrl1icndo e pel"! CL~ .,- ' difkií del mu.nd0.

propiO es lo m;1S "" ,. ' Goethc

. , cionwsta/!1uminista de la ra-'0' ado 12 concepclOn ra . , n y la práctica de

Hemos cn e la concepClO . ali . alio<l.d en la que súden apoyars entar la ~oción de nClon -

Clon . , Ah ra queremos pres . mpre e:n esa la . lanificaaan. o distinguir luego -sl.e - " de d ~ en la que nos apoyamOS, Yd lwmcar- entre la lOgica

a .J.. r::a\ismo en la tarea e p ., búsqueda d ... y- " ,. de la realizaCion. -la formul<l.ción y la log¡.ca . ue la racionalidad es "la

. diremos q " . a­Siguiendo a Edgar ~onn, herencia a los datOS ?roporao~

aplic~ciónde los;pri~ci!~O~:~:nada co~ la plani5~ciódne' al:;;:: 1 V1"Vnenoa . .' . una sene dos por a e~r-: " , . . , oducir coherenaa a . dos obje-

lidad cons~e en-'mtr cución de determma na . ' . ' . caminadas a la canse . conSCientes, en -" ' " . ; . cabría indicarlqs

ovos. esta por Monn. " . . ' d ' l

A la luz de la !iefinición proP\l . l~ r'aCionaÍidad propia e ' a . ue componen

diferentes elementoS CJ. .

ciencia.

. " , . "

:.:1 : : . (hechos fenómenos, et~.). d 1 xpenenoa '

• Los datos > e. a e diar esos datOS. , nicas para estu .

• Los métodos y tec . 1 discurso teóri-, fi cial que onenta e ,

• El marco teórico re.eren , de clasificación y de categonas

co ofreciendo un slSteI?a 'ás incorporar los hechos y

d' álisis permitiendo, adem, eral que posibilita

e an , . d un cuerpo gen ófi . las hipótesis, d~n~o, ~ del conocimiento cien' co .

. a Unificación slSte~aoca ,. ',':"

\ t

I I

42

• El par d ' Ezequiel And'!r'Eeil a Igrna que, como su

r~ ~a constelación de ',r¡tl puesto metateóriclJ contig tecrucas que ro . - ores, creencias ' . lJ · rura ¿ 1 ~ porCllJnan Un mod ' problemas y

e a realidad. o dI! organizar la b :-

AoliCJd2 e-ta . , . ' ., noclOn de . slones como al' , raCIOnalidad t

tlJ~~ d{" decisio~;~~;¡~70ra.cional, quere~os~:~t~!: ~~~a ~e deci · aCClOn racional 11 nales es una condic· ' . .:' SI bIen la

, , e o no es fi ' IOn nec-san n<l1 . En efecto un . su Clente para que 1 ,'- . a para Una planiEcación b'· hcon;unto de toma de d ' . a practica searacio_

len echa . eCISlones ra; al Y asegura una . , ' por ejemplo) no . COn es (Ulla

, aCClon racional necesanamente ' l' Y . . Imp Ica SI traemos a col " . 1 aClOn est . ClOna no n.::cesari . ;¡ CIrcunstancia (

ra evitar 13 ilusio' n a(meme se traQUce en Una acc~~e un~ decisión ra-. , . que no IOn raClO al)

c~on metodolÓgica) d es otra Cosa que una fo n ~ es pa-gJca, que Opera eti e tomar la planificación co ~a de fetlchi.za_ bien elaborados . cazn:ente por sí misma Lo m~ una varita má-. , " que esten' . s p,anes

Clan asegurad F ' no tienen una " . . , ' por muy rno modo as. ormular un pl<l11 no e~ecuclon" o "realiza-

que proy{"ctar Una cas es re;;.llzar un plan del . Estas simples c 'd . a no es hacerla. ,mlS-xh onsl eraclO .

ser e austivas, claramente no~~-~v:~ ~::~do están muy lejos de

• Una cosa es la l' . elabora un 1 ogJca de la fonnulac"

p an, Programa o proyecto) IOn (que se da cuando se • Otra, la lógica de J. '

nes contin · a realización que d b cido entre 1~;:Js~~atoria~ que configura~ ;s:p,~~~rse a situacio_ dad concreta e y lo Imprevisible" ocrel descvno_

. ' que se da en toda realí-

Por poco que se ahonde dente que la regul' en esta circunstan . clásica no sirve d andad ab~tracta y apriorísti cIad es por demás evi-las acciones, inte::i. m~cho cuando es "alterada ~a "e la planificación

coones y retroacciones d y perturbada" por . _ _ _ _ _ . _ __. . _ .' e toda acción social.

In/.-oducción a lú planificacicJn 43

De esto se concluye la necesidad de que la concepción y la prác­tica de la prog!amación integren, como procedimiento que les .::s propio, los elementos contingentes de la coyuntura y los conflictos de intereses entre los djferentes acto:-es sociales, dentro de una es­trategia global de. acción .

Ninguna t{"enología social o procedimiento de actuación opera ~n su aplicdLión cor,for;ne a una planificación perfect,"me'nte racio­nal, "no sólo porque los prejwcios alejen a los homGfC~ dc los dic­tados de la razón , sino porque fa!t-..rt datos del problema que debe reso!verse por raciodr.ib experimental" .1 0 Dicho de otro modo: toda ~~~~;:ica o praxis social tiene una pO$ibilidaci limitada de !'acio­mlidad, porque fre!lte a la magrutud y complejidad de los proble­mas, la cap~cidad hWlla.¡la de plantearlos y resolverlos tiene eviden­t;:s limitaciones. Por otra parte, dirigir y ordenar el pensamiento presenta menos dificultades que dirigir ia acción, en donde entran otros factores di~'entes de la pura formulación racional . Planear e5 más fácil que ejecu::ar.

Se ha dicho gu.:: los que se ocupan de la planificación del desa­rrollo o actúan como responsables en la ejecución de programas, aceptan los condicionamientos que las leyes fisicas establecen a sus planes, pero, en cambio, es poco frecuente que se sometan a los condicionamientos d;: las actitudes y comportamientos, ya sean in­dividuales, grupales o colectivos. La planificación sería un poco má<¡ útil, si los agentes encargados de formular planes -{:on salu­dable humildad- aceptaran las limitaciones impuestas por la psi­cología humana o por los condicionamieiltos culturales.

Sin embargo, a pesar de todo lo que se ha subrayado y esta exi­gencia para quienes elaboran los planes y para qwenes los ejecutan, suele haber una cierta falta de realismo al apoyarse en presunciones o supuestos falsos o insuficientes acerca de la conducta luúnana, o en no prestar suficiente atención a las implicaciones prácticas de los aspectos psicosocia1es y culturales de los procesos sociales.

Ya aludimos, también, a la necesidad de contextualizar la tarea

10 V'¡fredo Parero, Trajté-·d~-s~ciologi'l!én"ale.-París, 19.1~ .. ___ .

I , .

,-, ./

44

del 1 . Ezequiel AnOer-Egg p anificador, ~n la totalidad .

zar un 1 soual en la q p alJ o proOTama D . ue se pretende r-ali-cu cr . e manera 'al . ~ enta, entre Otro~ muchos .as ' ' espeG hay que tener en

en la realidad social etros pectos, dos c.uestiones: que existe po actores que tamb" b n vorgralllas, y que, a veces, el despilfarro 1- len .acen sus planes o , un.tad de ganar espacios de ' as pu~as mezquinas, la

,enojas, predominan sobre la ~~Jd:d~ebacna de prebendas y

Reco~iqos eW)SF~c~lcmas _, . pregun. tarse: 'qué h ", . propIOS de la planific . , ""~ .... :, ( acer p;ua mc aClOn, CAbe Il'..lentos y para disminuir o acore:J~z:r todos c.stos condiciona_ tre la formulación y la realización de ·P:~~s~_br!'=.cha que existe en-

Intellt<tremos res po d n er a esra . , , CUC-stJOn, a tres niveles:

• en primer lugar vamos a hac . qu'~ dcbt:n te er referenCIa a las cUalid--'

ner -para sUperar estas . ,""es agentes que actúan seb J ' dificultades_ los

re _a realidad social ' • luego ' nos parece oportuno ha al '

ca de la concppo'ó cer guna nfercncia acer-., n antropo16 ' " Prá~<:a ~c la planificaci6n; gIca en que se . apoya la

.poú] " ' " . . r tImo, como CQestión SUStan .

CIa a la planificición est.raté' ,. ~va, ~aremos referen­va formulación científica: g¡~ ?SItuaCIonaJ, como riiie­ción normativa que h t1 ' ~d te~ca, !i~nte a la planifica­

~~e1vei l~s problema: ;:::n~~~nCIa ~ntrc: n~tC0s~no Jor lrataImento dé loS ' ''''' ,,', .,J, . ' pero permIte un me-

o" , ,.,," ffilSmos. " . ., ,;

Estas reflexiones nos 11e~ ~ un ~ayor y mejor articulaci6n entre 1 a pre~ta: ¿qué hacer para una aones concretas q as deCISIones racionales y 1 ' " . , ue pretenden realizarse as ac-aonalidad~ Proponemos ' de acuerdo con esa ra-nosotrOs .lo' SUStan'al ' una respuesta, aunque sea p 'al P d " · j'· " f'~ , .. , a está en el desarr 11 d . ara " , ara

";' . ~7~u~~~no~.~0~, la. " c:ti~e~:l(:~~ Cr':a.~va~ una SCne deCU~da-

,'1~.;syli"': ' r i"', . . ". :~~":,~ "~r..,

/

Introducción a la pLmijicaci6n

d. Para mejorar la capacidad de programar y elaborar proyectos

45

No sc elaoordIl planes, programas y proyectos para redactar do­cumentos con "buenas intenciones", sino para llevarlos a cabo. Ahora bien, para que se dé una mayor articulación e integración entre la formulación de un programa o proyecto (que por defini­ción es búsqueda de racionalidad en la aCLi0i1), y ];¡s accione,<; pro­piamente dichas (pretendidamente r.l.cionales), es necesario desa­rrollar toda una serie de cualidades propias de la llamada eficien­cia y eficacia operativa. Ella comporta no sólo la capacidad de operacionalizar lo concebido, sino también 1ma, disposición por abandonar las ideas que ~~ !'~y~l;m ~Qm~ Qbl'olet3AI e itiófilé¡¡; ¡¡]

mismo tiempo que comporta la capacidac de generar fiuevas ideas, fiuevas propuestas y, cuando así sea necesario, ntl.e.vos modelos oe actuación, Pero, sobre todo, supone la capacidtd de traducir las ideas en acción.

Antes de desarrollar algimas ideas acerca del modo de lograr una mayor eficiencia y eficacia operativa, comenzaremos con algo previo y más modesto: comenzar por organizar la mente de ca­ta a la acción.

Decíamos que planificar es usar procedimientos pal'2 introducir organización y racionalidad a la acción, con el propósito de alcan­zar determinadas metas y objetivos. Esto vale tanto paJ:'a lo que ha­cemos, o intentamos hacer en la vida cotidiana, aun en las cosas más personales, hasta la elaboración de planes, programas y pro­yectos, mediante el uso de métodos y técnicas más o menos sofis­ticados. Del mismo modo que Einstein decía que "la ciencia no es nada más que el refinamiento del pensamiento cotidiano", la pla­nificación no es nada más que una forma de sistematización del sentido común.

Éste, desde el punto de vista operativo y en su dimensión más elemental, no es otra cosa que dar respuesta a diez cu~tiones bá­sicas. Hacerlo es lo que llamamos "comenzar por organizar la mente para la acción". He aquí esas preguntas fundamentales:

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46

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Ezequiel Ander-Egg

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C :'Q) :~ e ' ;::)

;::) .Q) .. ,r:r' r:r' 0$ '-'C '

cs:a l \3 ' ,·';j "l l :

47 Introducción a la planificación

Frente a cualquier ¿qué hacer! que enfrentemos, las respuestas . a es12S diez cuestiones !lOS proporcionan les dato:; e información

mínima, para poder tomar una ~eii.e de deósiones que permitan in­uoducir organización, racionalidad, compatibilidad y whercncia a , la acción . .. Estas pr~gunta5, y sus respectivas respuestas, noS pue-­dell ayudar a considerar Y descartar propuestas con d fin de hacer ~scñOS que, ~l. me.~os de forma preliminar, tf':ngan algunas posibi-lidac1es de r!!.<l_" .t-~ r'.-." , . ~ .-. , =,., " . ~. ;Il . ~- . " -

Ser capaces de dar respuestas adecuadas a estas preguntas no significa que sepamos planificar, o elaborar proyectos. Simplemen­te lo pl~teamos como un modo para ir organizándonos mental­mente de cara a la realización de: determillad~ actividades. Es, co­mo dijimos, una sistematizacióp.. del sentido común ... Pero anotá damos un pa~o más. Haremos una breve explicación de las cualida-

des que ayudan a la eficacia operativa.

Cualidades que a'yudan para desarrollar

la eficiencia y eficacia operativa

No se uata de conocimientos, sino de cualidades, de alguna manera innataS~ pero en mayor medida adquiridas porque se pue­den cultivar y desarrollar a lo largo de toda la vida. He aquí algu­nas que nos parecen de mayor· incidencia para saber programar y

actuar con eficiencia y eficacia. , . 1." . (""') 1:; ', : . '

.' ~ I t \¡' ~J / -~, _Sensitividad para percibir y tratar los problemas, con-ductaS, comportamientos, actitudes, conflictos, necesida­des y aspiraciones de los diferentes actores sociales impli­cados en las tareas o consecuencias del programa, proyec-

to o actividades que se realizan. _ Flexibilidad y estabilidad en la direccionalidad de las

acciones.' Son dos cualidades que, a primera vista, pue­den 'ápirecer como contradictoriaS, pero que en la prác­

de.ll- planificaci6n Y de . la, acción social se necesitan

l-r_~~¿.:'Ül~~~~~~'~~~~~:.~,,~ser , flexible, habiendo perdido ---~ .- - - - ~ --~.,- _.

E.zequiel Ander-Egg

toda direccionalidad es ir a la d -co t . ' enva Mant s a una din:ccionalidad re . : entr a toda gidez Operativa que prob P

bl -establecIda, lleva a llI!a ri-

D ahí ,a emente condu al fr e . que esta cualidad deb ' zca aca<;().

mensión práctica: a expresarse en una doble ru-

- por Una parte, en la capacidad de a. , . damente a las situ . JUStarse ¡-apI-

aClOnes acortand 1· rcacLión frente al ..' o e tIempo ·de no previstos. surgmut.:nto de hecho~ y problemas ,

-por Otra, haciendo esta d · -, que la incidencia de 'l". a aptaCloil de modo tal d 'os lactores exte h

er de vista los ob- - . mos no aga per-1:; . 1eovos estratégicos ~ rellte a Jas e b· .

. • . am lantes situaciones d sIendo aplicado,)a flexibilidad J . e?_ onde el proyecto está afrontar Jos tactores y probl y a est~bllidad son necesarias para podido prever_ emas COntJOgentes que no se habían

• ~daptabilidad para cambiar el ro b.emas cuando Jas c· _ .odo de abordar los pro-d Il"cunStanClas así j --

ad hace reterencia a la ·d d o eXJ}an. Esta cuali-ción de los cambios d J ca~aC1 ~ de evolucionar en fun-

e a SituaCIón o de J -en qne se desenvuelven 1 difi as CIrcunstancias das_ Las recetas y l ... ,s l".' as

ul e¡-~~tes acciones programa-

"'" IOrm as ngIdas ali tan la adaptación de los b- _ ~ar zan o dificul-

• FJ' cam lOS SltuaclOnaJes_ . ueoCla: es una cualidad estrecham ._

nor, pero es algo más d ente llgada a la ante-La que a aptarse a las -

capacidad de fluencia l CIrcunstancias problemas y los riesg es a capacidad de convertir 10~

os en nuevas op ·d ta de aprovechar los . ortun¡ ades. Se tra-. nuevos emerge t ClOnes que si bie - n es o nuevas situa-, n mesperadas se

para lograr los objetiv ' procura aprovecharlas ~ue seguir caminos no o~e~ropuestos, aun cuando haya Ideas originales para P st~s. Para esto se necesita de

-d nuevas CIrcunstan - b· pacI ad para capitalizar 1 . clas, o len Ja ca-. as nuevas SItuaciones

• Smergia: es la forma de. -te la organización articuf°~óenC1ar un programa median-

. ..' aCI n y cQQrdinaeión de las di- .

Introdunüm a l~ planificación 49

ft.:rentes acciones y/o actividades, a fin de que cada una de eUas refuerce la acción y !,otencialidades de las otra~.

" Capacidad de análisis, para saber distinguir y separar las partes de un problema y hacer una apreciación sistemáti­ca y crítica, dividiendo un problema en :;us partes, reja­cionando todas y cada una de t:Uas cntle sí y con la tota­lidad de la que farman parte.

• Capacidad de sÍnte'iis, o sea, de integrar los elementos o partes que constituyen una ;otalidad. Se trata de com­prender las partes que configuran una realidad, y la tota­lidad coma algo más que la mma de las partes .

Cada situación-problema que se afronta tiene en su especifici­.dad ;>lga de inédito. Nu.nca es simple copia o repetición de otra si­tuación. De ello se desprende que, para resolver problemas y para una acción racional, más qne mucha experiencia (que también es útil), se necesita capacidad creativa; ideas nuevas para responder a las nuevas situaciones_ Est.a capacidad es I:l que permite, en cada ca­so, encontrar el viable inédito_ Decimos viable, porque para ac­tuar sobre una situación concreta, no vale cualquier respuesta de acción; ésta debe ser realizable, factible, posible de llevar a cabo. y decimos inédito, porque toda nueva cÍ!"cunstancia tiene algo de irrepetible, en cuanto las distintas variables de la realidad se com­binan de manera singular y diferente en cada caso concreto_ Darse cuenta de qué es lo que tiene de inédito una situación consiste en captar la especificidad de la misma y adaptar las formas de actua­ción a esa realidad ...

Digamos, para cerrar estas consideraciones, que necesitamos de eficacia y eficiencia operativa para actuar transformadoramente so­bre la realidad y para saber dar respuesta a la pluralidad de situacio­nes que se afrontan. Esto conduce, a su vez, a una mejor ar~cu1a­ción entre "lo decidido" y "lo realizado" _ La dificultad de todo es­to tiene dos dimensiones: saber traducir las ideas en acción y estar en condiciones de afrontar y responder los cambios inespera.~os quese'prÓ<Íucen_ . . -, - . · 4~"':""3....!- _ \'" _. , '" ' _ ...... __ • ___ __-=-_.'~' _~

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50 EzequieL Ander-í:.'¡¡ ,'/

e. Acerca de la concepción antropológica en que se apoya la práctica de la plaIÍificación

Sobre estas cuestiones quisiera ahondar en algtinas considera­ciones. Ante todo me parece útil poner en e-Jidencia un asren que condiciona la tarea de los planificadores: la concepción antro­pológica subyacente. En la elaboración y formulación teórica­témica-operativa de la planificación tradicional, se parte, funda ­illcntaimentc, "de las nociones oe homo sapims (en cu"nto se supo­ne la r:lcionalidad del hombre como nota distintiva) y de homo fa­ber (el hombre técnico que hace cosas).

Sin embargo, ésta es una cor.cepción reonctora del hombre: no ve sus otras dimensiones: la de hom{j lttdens, con lo que se excluye la fiesta, el humor, la broma, el amor, e! sentimiento, y la de homo demens, y con ello se prescinde de todo lo q'.le tiene ' el hombre de poesía y arte, de sueño y delirio, de locura y horror.JI

Cuando una forma de intervención social se apoya en una con­cepción antropológica, reductora y mutilada, ello incide luego en su propia práctica. Si a ello se agrega e! pensamiento unidimensio­nalizado de buena parte de Jos economistas (campo profesional de! qne· proviene la mayor parte de los planificadores), no es extraño que la planificación haya descuidado la diversidad y multidirncnsio­nalidad de la realidad que se dcriva de la complejidad y multidi­mensionalidad de los seres humanos y de sus diferentes formas oe interacción y retroacción.

No sólo hay un manejo insuficiente de variables (no siempre es posible incluir un número adecuado), el error principal proviene de creer -y ése es e! reduccionismo de los planificadores- que las vad"ables que manejan son suficientes para actuar sobre la realidad. Se ignoran, de hecho, otras variables (por lo general no económi­cas) que actúan y retroactúan sobre la realidad social. La conse-

11 Esras distincion~s las tomamos de Edgar Morin en el análisis que realiza del hombr~ mutilado/disociado, que lleva a la polltica unidimensional y a una visi6n del mumío"r¿-ductora. .1 '. :' ' .• ,. . " ..

• • 'c. ," •

.. --------------------: .,,~-----_...-

SI

Inrroducción a la planificación d ' . '1 do que con U.ce a

ensamlentO mUU a . de todo esto es un p cuenCla .

una práctica muulada.

1 ificación normativa 6.Dela pan, , .~

1 lanificacion estrategtca a a p . . - . ' nificado v meto¿olo-

. d el contemdo, slg 'zar con par" mejor compren er 'mca nada mejor que came.n 'd lo

'fi . ón estrateo - " . e ha SI o , de la plam caCl ·fi· 6n r.ormauva, qu gla . , h plam caCl . , una comparaClon con -- a clásica de planificaClon. . . que podría llarr.arse la form . .. modalidades, lo sustanCl~ de. ~

A~1 cU.~:~~~~~~v~:~~:s :tili.z~ci6n de e U;:~~~e p~ti¿~~~~a planificaCI . . " en los qüe I~teres:l d . sa la~ acClO-

. . entOS normauvos - . a de manera preCl - .

:alización del pral0ccanes~a~dc~:~.::::etas y objetiV~s) 'qeus:a;~~~~~~ . s para" ttayectona ses ñe..:esana . \ s y totales de una . ,. ) al modelo

1 • pos parCia e d 1 diagnosnco do ,os nem 'o analítico (resultado t: , establece el sujeto desde el modelO e se quiere llegar segun lo cepción que la

tivo (a o qu . do esta wn '. norma d ía decirse, resunuen realidad a parur de Planificador). Po r d de actuar sobre la '

., s un mO o lanificaClon e . . ficador. rú que decide el sUjeto plam ,. (la nueva propuesta como teo-

lanificación estrategtca .. .. rocedimientoS estr~-En l~ ~ de la planificación), se utilizan ~ cular la direccional!-

~:J:;~ec: los que interesa'l~:::a~~:~J::al par~ alcanzar ~~er~ eso (mantener e cuanto sea neces ,

dad del prac b'etivOS) Y ajustar tanto ·ales la trayecto-minadas metaS y o J diferentes actores SOCI ,

Según la intervenci6n d.e los . , en su realización concreta. d laroficaClon , . ) y se

ria del proceso e p . , . .' resultado del diagnoS~CO . _ . de una' situaClOn UUClal ( . al) hacia la situaClOn obJe

Se parte a ectaria (arco dire~Clon enso entre diferen-establece una tt Y . e llegar mediante el coos,. la planifiCa-

1 e se qUler . , y pracnca, tivo (a o qu .ales). Desde esta c~ncepc!On d la realidad, tenien-,tes actores soc~o de actuar emergtendo des ~enta que resulta de 'ción es un 010 edelo polítiso de comport do_ <:p- cuenta el m . :-:- ... " . _

52

Ezequiel Aneer-EC8

la actuación de los dihrentes actores súCiales que no tienen iguales objetivos, ni traycctcrió.s de estrategias de ó.CUlación simtlares.

Uno y otro modelo de planificación tienen en común tratar de someter a la voiun~ad humana el curso v ~ección. de procesos so­ciales, por una serie de procedimientos que imprimen racionalidad a las actividades que se realizan para conseguir determinadas metas y objetivos. Con todos los riesgos de simplificación (la práctica pre­senta variantes en el énfasis de uno y otro aspecto) podríamcs ha­cer 1<1 siguiente comparación:

r----------_________________ .-__________ . ________________ ,

Planificación nonnativa

• Básicamente e~ un problema técnico.

• Cent:"ado en la "lógica de ia formulación".

• Lo~ pianes, progra:nas y pro­yectos expresan "lo deseable".

• Enfatiza lo tecl1ocrático, ha­ciendo de la planificación una tecnología que orienta las for­mas de intervención social.

• Importancia del papel de los expertos.

• El centro de la planificación es el "diseño" y suele expresar­se en un "plan-libro".

• Básicament~ es un problema entré personas.

• Centrado en la "lógica de la realiza.::ión" _

• Los planes, programas y pro­ye:::tos expresan "lo posible".

• Destaca la importancia de la política y la i!Jrervención de los diferentes actores sociales.

• Importancia de integrar el aporte metodológico de los ex­pertos con las expectativas, in­tereses, necesidades y proble­mas de las personas involucra­das_

. ! - -,.:...:.. . ..:...:-.

• El centro de la planificación es la "dinámica de condu~- . ción"; no se cristaliza en un ' plan, habida cuenta del perma-

. nente scgnimiento que hace de la cOyuntura política, económi­ca y soci<jj . . ~~.~ _._. _~

Introducción a la planificación

• La definición de objetivos re­su!ta del diagnóstico.

• Importan las decisiones de! su;ero planificador que ~sta ",fuéCd." áe la realidad, conSIde­rada como objeto planificable.

• No tiene en cuenta, de ma­nera significativa, los ~ponen­téS los obstáculos y dific~t~­de; que condicionan la factlb¡­lidad del plan.

• El punto de partida es. el "modelo analítico" que exphca la situación. problema, expresa­da en 'un diagnóstico.

• El punto de llegada es el "modelo normativo", que e~-

1 diseño del "deber ser . presa e : ,~" ~l. ~ r ~:

La dimensión normativa se ;xpresa en un "deber ser" '. de~ que se deriva un esque~a ngu

. cormalizado y arllculado roso, l'

de actuación.

Se parte del supuesto:

"'. de que el sistema s~~~~ ~~-

53

~ La definición de abjetivos re­sulta del coasenso social e~tre los diferentes acto;:es sOCIales implicados.

• Importa la confluencia de las decisiones de los dife!"enres ac­tores sociale~ que, de una u ~tra forma, están interesado~ o lm-

rcados' el sujeto planIficador PI, al'd d v "está dentro" de la re I a J

coexiste con otros "actores" so­ciales.

• Procura conciliar el conflicto y el consenso coma dos facto~es actuanv::s en los procesos sO~la­les y que condicionan la reahza­ción del pIar..

• El punto de partida es I~ "si­tuación inicial", que explica la situación problema, expresada en un diagnósti::o.

.• El punto de llegada es la "si-. , obJ' etivo" que expresa

tuaclOn I . de la la realización en e, Ilempo "imagen objetivo" q~e. c~nfi­gura el "horizonte utOplCO

• La "situación objetivo" ~e .ar­ticula con el plano estrateg¡co del "puede ser" y en plano ope-

. al con la "voluntad de raClOn hacer"; no existe un esquema rígido de acción sino una ~reo-

., por la direccionalldad. cupaaon

Se parte del supuesto:

• de que el sistema;'social está

l .

,

I

I

I

. _.j---

¡---_______ EZ?quiel Ander-EIi,~

I de ----;,---

ser objeto de orientación I . -~ por parte del planificador. ¡Integrada por personas que tie -

I nen su propia escala de valores I y establecen lo que es : _. COIl Ve -

I :e~e e mconveniente, bueno

m o como objetivo a alean. ¡

/

. o El Zar. . '" b sujeto que planifica está

I so re " o "fu . " - • El actOr que planifica está ip . dad l ' era ae la reali- <eno J: _

panIficada. " . en y lÜrma parte de la

o/ El sujeto que planifica tiene e monopolio del plan.

r~alldad que plan ifica coexl's-tlend ' 1 o con otros actores socia-~~ que, de algún modo, tam­

bIen planifican. • Noh b " ay monopolio en la ela-

oraClOn d ... ¡ plan . . , SinO que

coeXIsten varl'o< ;-'1 l' . " r'~es, a 1-

1I0S cOincidentes otros ,.~. bl d ' ¡J,,<~_

~p~~~~~~, ~~:;~~I~~: ,':' :o::::E::~ :I:~::' :: I I

dla planificada . ¡ controlan por sí solos la reali-dad planificada.

L --~--_J ~n este intento de presentar los as .

planificación estratéo-;ca h d pectos e Ideas centrales de la ",. , emos e ahonda -

nes acerca de 10 ya dicho sobre la' ., r. e~ .otras consideracio_ da ) y la situación objetivo (p ~tul1acIOn IOIclal (pUnto de parti-~ La ' ., Unto e egada).

sl.tuac~on inicial es una situació _ en ~ diagnostico. Proporciona d n problema que se expresa realidad sobre la que se va actu atos e IOfo~m~ción acerca de la terpretación , incluyendo 1 . ar, con ~u COnsIgUIente análisis e in-. , a lllterpretaClón q - h

CIOn Otros actores sociales. Es el ue. acen de esa situa-d momento d. iniciar un pro pUnto de partida, 10 que existe en

' . . grama o p . poSltO de transio rmar esa situación. royecto que tienen el pro-

Introducción a la planificación 55

Por su parte, la situacióa objet!vo es el marco de referencia que indica la sitliación que se desea alcanzar (a lo que aspiramos llegar realizando lo que hemos programado) y de la que se deriva la direccionalidad de las acciones.

Entre esa situación inicial y la situación objetivo habrá Ulla se­rie de cambios situacionales que llevarán una direccionalidad ajus­tada a las circunstancias o problemo.s de coyuntura, pero teniendo siempre presente los objetivos y metas proi>i.iC5~,'JS. E~e c:lmbio ten­drá rambién un ritmo condicionado a los recursos, a los medios disponibles y a las situaciones contextuales en las que se desarro­llan las actividades del proyecto o programa ,

A partir del Glo'd~'¡~ ~~~ ~ouceptos, elabo¡-ado por Carlos Nlafus, hemos-- intcntado expresar gráfic,amente , COf, textos sintéticos, la concepci6n y la práctica de ía planificación es­tratégica.

Toda píanificación, en cuanto formulación teórica, podría de­cirse que es geométrica por su concepción . La realidad, cn cambio, siempre es irregular. De ah! que, panl actuar sobre ella y desde clla, tenemos que asumida en su irregularidad (compleja, multidimen­sional y dinámica).

En la tarea de planificar se confronta el principio de incertidum­bre de la realidad. Esto significa que nuestros planes se deben ela­borar para ser aplicados a una realidad fluctuante, con dinamismos entremezclados, con actores sociales que han de cooperar, que pueden ser indiferentes y, en algunos casos, antagonistas. Por otra parte, cada coyuntura nos puede enfrentar a bifurcaciones inespe­radas y, todo ello, en un proceso permanente de inter-retro-accio­nes de los múltiples factores que operan en la realidad sobre la cual queremos influir con nuestras programaciones y ~as acciones que se derivan de ellas. De este modo, el principio de incertidumbre de la realidad se debe complementar con el principio de incertidumbre de la acción. Ahora bien, si la planificación debe hacer!)e frente a las

. , mcertidumbres, a lo aleatorio, al azar, las catástrofes, las bifurcacjo-- ' . ,----- - ..,..., .. -.. .... ..-

56

Ezequiel Ander'E!iR

nes, la libertad de los actores sociales, las interdependencias y re­troacciones, no podemos seguir razonando y elaborando planes COn la concepción ingenua con que han sido elaborados.

Éste es el desafio que la realidad y las acciones realizadas en ella y sobre ella, hacen a la planificación y a todas las formas de inter­vencién social: articular la "iógica de la formulación" con la "lógi­ca de la realización". y esta articulación de planificación y ej~cu ­ción, debe realizarse con una doble preocupación:

• por maximizar el aprovechamiento de opornmidadcs y alternativas que aparecen en el proceso social mientras s~ realiza el plan, programa o proyecto, }'

• por minimizar los riesgoS, dificultades y contingencias que Obstaculizan el desarrollo del plan, al mismo tiempo que se e~tablecen las previsiones para superarlos.

w planificación estratégica o situacional es un intento de supe­rar es~ dificultades y limitaciones. Desde ese marco teórico, COn­ceptual y opentivo abordamos, de aquí en adelante, todo 10 refe­rente a las cuestiones básicas sobre la planificación.

La planificación estratégica no COntempla las decisiones futuras, sino el futuro de las decisiones de hoy día.

Peter Drucker

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