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Incidencia PolíticaPara la Gobernabilidad Democrática Local

Por encargo de:

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Incidencia PolíticaPara la Gobernabilidad Democrática Local

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© InWEnt – Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH(Capacitación y Desarrollo Internacional)

InWEnt – Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbHFriedrich-Ebert-Allee 4053113 Bonn, AlemaniaFon +49 228 4460 - 0Fax +49 228 4460 - 1766www.inwent.orgInWEnt – División 2.04Fomento a la Democracia y Reformas AdministrativasDirectora de ProgramasIngrid Rösner

Oficina Regional para los Países Andinos - InWEntDirectora Regional Países AndinosBrigitta Villaronga WalkerCoordinadora de ProgramasCaterina JochmannConsultora Técnica de ProgramasYenny Melgar Hermozadescentralizacion@inwent.org.pewww.inwent.org.pe

Autores: Eduardo Cáceres, Julio E. Díaz PalaciosResponsable de producción: Yenny Melgar HermozaCuidado de edición: Ricardo Carrera SalazarPerú, setiembre 2009

Eduardo Cáceres Valdivia

Bachiller en humanidades y filosofía de la Universidad Católica del Perú, con estudios de maestría en filosofía en la Universidadde San Marcos, y de Salud y Desarrollo Humano, en la Escuela de Salud Pública de la Universidad de Harvard. Actualmente formaparte del equipo regional para América del Sur de OXFAM - Gran Bretaña.

Julio Ernesto Díaz Palacios

De profesión Médico. Tres veces alcalde provincial de Ilo (Región Moquegua), en el período 1981-1989. Diputado Nacional yCongresista de la República, en el período 1990-1995. Desde 1996 consultor en temas de desarrollo local, democracia participativa,descentralización y gestión y evaluación de proyectos de desarrollo de ONGs. Autor de varios libros y numerosos artículos sobreestos temas. Desde el 2005, Presidente de la Red Perú de Iniciativas de Concertación para el Desarrollo Local.

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Presentación

Ingrid RösnerDirectora de ProgramasInWEnt – División 2.04

Fomento a la Democracia y Reformas Administrativas

Caterina JochmannCoordinadora de Programas

Yenny Melgar Hermoza Consultora Técnica de Programas

Oficina Regional para los Países Andinos - InWEnt

La división 2.04 de Fomento a la Democracia y Reformas Administrativas de InWEnt – Internationale Weiterbildung undEntwicklung gGmbH (Capacitación y Desarrollo Internacional), se dedica a temas de descentralización y desarrollo local, poniendoénfasis no solamente en el fortalecimiento de capacidades del sector público, sino también en el empoderamiento de la sociedadcivil. En este marco, InWEnt con su proyecto «Fortalecimiento de capacidades para procesos de descentralización para los PaísesAndinos - Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia y Chile» (CAPACIDES), presenta este manual de capacitación con la finalidad de brindarherramientas prácticas a actores que llevan a cabo procesos de incidencia política, aportando así al compromiso y espírituparticipativo de los actores locales en los procesos políticos democráticos.

Uno de los objetivos centrales de la incidencia política es abrir nuevos caminos para el ejercicio del derecho a la participaciónpolítica y a la afirmación de la democracia como el mecanismo institucional para que la ciudadanía haga sentir su voz en lasdemandas por la superación de la pobreza y la exclusión.

El material presentado nos aproxima al debate de las oportunidades y amenazas para los procesos de incidencia en la RegiónAndina, como una herramienta para la participación real de la ciudadanía en la toma de decisiones del gobierno o en otrasinstancias de poder. Esta es una de las vías -junto a los procesos electorales, cabildos abiertos, entre otros-, a través de la cual,diferentes sectores de la sociedad civil pueden avanzar en sus agendas y tener impacto en las políticas públicas, participando deforma democrática y sistemática en la toma de decisiones sobre asuntos que afectan su vida.

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Indice

Introducción

Unidad 1América Latina y El Caribe: Situación y perspectivas1. Una mirada integral a América Latina y el Caribe2. Profundizando algunos aspectos de esta mirada3. La política, la democracia y la actuación de los gobiernos centrales4. La descentralización del Estado en la Región Andina5. La opinión ciudadana en la Región Andina: Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú6. Hacia una agenda compartida de América Latina y El Caribe

Bibliografía

Unidad 2¿Qué significa incidencia política?1. Cabildeo, lobby, abogacía, ¿son sinónimos de incidencia política?2. ¿Qué debemos entender por incidencia política?3. Incidencia política, democracia y ciudadanía4. Políticas públicas y participación ciudadana. La legitimidad de la incidencia5. Metodología básica para la incidencia política6. Construyendo un Plan de Incidencia: análisis crítico del problemaPaso 1: Análisis crítico del problema

Bibliografía

Unidad 3¿Cuáles son los componentes de un proceso de incidencia?Protagonistas y propuestas1. Los espacios públicos: el escenario político y los escenarios sociales2. El poder, concepciones sobre el mismo, medios y fines3. Los actores del proceso: protagonistas, aliados, adversarios4. Construyendo los argumentos, participación, negociación y coaliciones5. Construyendo un Plan de Incidencia: Construcción del «Mapa del Poder»

Paso 2: Análisis del espacio de decisión y construcción del «Mapa de Poder»6. Construyendo un Plan de Incidencia: Diseño participativo de la propuesta

Paso 3: Diseño participativo de la propuesta

Bibliografía

Unidad 4Las estrategias y el proceso de incidencia política1. Construyendo un Plan de Incidencia: Fortalezas y debilidades de los protagonistas de la incidencia

Paso 4: Fortalezas y debilidades de los protagonistas de la incidencia

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2. Construyendo un Plan de Incidencia: Estrategias y acciones de incidenciaPaso 5: Estrategias y acciones de incidencia

3. Construyendo un Plan de Incidencia. Formulando una estrategia de medios para la incidencia4. Construyendo un Plan de Incidencia: Monitoreo y evaluación

Paso 6: Monitoreo y evaluación5. A modo de conclusión: incidencia y procesos políticos en la Región Andina

Bibliografía

Anexos

Bibliografía

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No hay duda que en la Región Andina losregímenes políticos requieren una profun-da renovación.

La sucesión de crisis, que ha llevado ala renuncia o destitución de varios presi-dentes en Bolivia, Ecuador y Perú (AbdaláBucaram, Jamil Mahuad, Lucio Gutiérrez,en Ecuador; Gonzalo Sánchez de Lozada,Carlos Mesa y Eduardo Rodríguez, en Boli-via; Alberto Fujimori, en Perú) en los últi-mos diez años, va de la mano con un dete-rioro institucional muy profundo, debido aque las instituciones estatales no respon-den satisfactoriamente a los derechos y alos intereses de las poblaciones.

Por lo tanto, estamos frente a la ur-gencia de una reforma política que nosencamine a nuevos acuerdos o pactos na-c i ona l e s .

En ellos, los espacios locales y regionales deberán tenerparticular protagonismo tal como señala el informe «La Demo-cracia en América Latina», elaborado por el Proyecto sobre elDesarrollo de la Democracia en América Latina con el apoyo delPNUD (*). Para enfrentar el déficit de nuestras democracias hacefalta desarrollar el poder democrático.

Esto es, la capacidad de actuar de modo efectivo frente alos problemas para expandir la ciudadanía como parte de losprocesos integrales de desarrollo.

Para construir esa capacidad es indispensable la política ylas políticas públicas.

Por ello es preciso que la política sea relevante, que pro-ponga caminos para abordar los temas clave de la sociedad, que

los emprenda con la firmeza de la voluntad de los líderes yciudadanos y los sostenga con la idoneidad de los instrumen-tos para la acción colectiva, entre los cuales los partidos polí-ticos son actores centrales, aunque no los únicos.

Las propuestas de acción de los partidos políticos tienen,en las instituciones representativas y de gobierno del Estado,el principal instrumento para su ejecución. El poder democrá-tico se construye también desde lo estatal. Al mismo tiempo,la sociedad civil, que constantemente crea nuevas organiza-ciones de voluntarios que aumentan la participación, es otrode los instrumentos substanciales para la expansión de laciudadanía y, consiguientemente, para la construcción de lademocracia (PNUD, 2004, p 181).

Precisamente, uno de los objetivos centrales de la inci-

Introducción

«La política y las políticas públicas son entidades diferentes, pero que seinfluyen de manera recíproca. Ambas se buscan en la opacidad del sistema

político. La política y las políticas públicas tienen que ver con el poder. Peromientras la política es un concepto amplio, relativo al poder en general, las

políticas públicas corresponden a soluciones específicas de cómo manejar losasuntos públicos. La política sin políticas públicas es demagógica. Pero las

políticas públicas que no consideren la política, debilitan la gobernabilidad».(Eugenio Lahera: «La Política y las Políticas Públicas». Serie políticas sociales

Nº95, La CEPAL, Santiago de Chile, 2004).

(*) Para las referencias de éste y otros textos ver la bibliografía al final de esta unidad.

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dencia política es abrir nuevos caminos y conquistar mejorescondiciones para el ejercicio del derecho a la participaciónpolítica.

Se trata de afirmar la democracia como el gran mecanismoinstitucional para que la ciudadanía haga sentir su voz en lasdemandas por la superación de la pobreza y la exclusión queprovoca el modelo «modernizador» del desarrollo, aún vigenteen los países de la región, que ha acentuado las desigualdadese inequidades.

Y al hablar de «ciudadanía» no nos referimos solamente aindividuos ejerciendo derechos, sino también a sus movimien-tos y organizaciones sociales.

En ese marco, el presente módulo busca ayudar a construircapacidades para la incidencia política entre activistas socia-les, promotores del desarrollo, autoridades, funcionarios pú-blicos, representantes de ONGs e integrantes de partidospolíticos.

Esta es la segunda versión actualizada del Módulo de Inci-dencia. Con excepción de la primera unidad, un aporte de estasegunda versión, en las restantes se incluyen aspectos teóri-cos (ampliando los alcances de los conceptos) y prácticos,priorizando estos últimos en la medida que el resultado al queapunta el proceso de desarrollo de capacidades es la elabora-ción de un plan de incidencia política. La tercera unidad incor-

pora más ampliamente el componente comunicacional. En cadauno de los pasos de la incidencia se comparten recomendacio-nes clave procedentes de la experiencia sobre la materia.

Lejos de pretender «enseñar a hacer incidencia», buscamosconstruir juntos una visión y capacidades para el desarrollo deprocesos de incidencia. De allí la importancia de compartirexperiencias recientes, provenientes de países andinos, quehan sido incorporadas al texto.

Es por estas razones que definimos como objetivo de estemódulo aportar a la construcción de capacidades para el desa-rrollo de procesos de incidencia política por parte de ONGs yorganizaciones sociales comprometidas con el desarrollo hu-mano sostenible y la democracia participativa.

Esperamos que al culminar este módulo usted haya logrado:- Conocer mejor la realidad y perspectivas de América Lati-

na, especialmente de los países andinos.- Comprender mejor las características y componentes de la

incidencia política y conocer algunas experiencias y susaportes.

- Ampliar su visión de la democracia participativa y delejercicio de derechos como vía para promover el desarrollo.

- Manejar adecuadamente algunas herramientas básicas parala planificación, desarrollo, monitoreo y evaluación de pro-cesos de incidencia política.

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Unidad 1América Latina y El Caribe (ALC):Situación y perspectivas

Nos parece fundamental que la participación enuna experiencia de desarrollo de capacidades entorno a los aspectos fundamentales de la inci-dencia política, tenga como punto de partidaacceder a la información y a la discusióncorrespondiente, del panorama integral de la región,que se ofrece como marco de referencia general.

1. Una mirada integral a AméricaLatina y El CaribeAl respecto, compartimos un resumen de las

conclusiones del IV Foro Euro-Latinoamericano-Caribeño de la sociedad civil, suscritas por más de100 instituciones en camino a la Cumbre deAmérica Latina y el Caribe y la Unión Europea(ALC-UE) (Declaración de Lima, abril del 2008):

Situación de la democracia y los dere-chos políticos

Los derechos civiles y políticos formales se han ampliadoen las últimas décadas en ALC. Las elecciones periódicas y lasucesión ordenada de gobiernos forman parte del régimen polí-tico en los países de la región. Sin embargo, la mayoría de lapoblación está muy distante de la política, es decir, de losprocesos reales de toma de decisiones. En América Latina rigela democracia electoral y sus libertades básicas, pero los ciuda-danos y ciudadanas perciben que sus derechos no son efecti-vos, lo que resulta incompatible con la profundización y lasostenibilidad democrática.

La ciudadanía de muchos países de la región siente unagran desconfianza sobre los estados sin voluntad política paragestionar soberanamente sus recursos naturales, redistribu-yendo la riqueza y los ingresos nacionales. Ante esta situación,aumentan la protesta y la movilización social, las cuales fre-cuentemente son respondidas por los gobiernos con la crimi-nalización de los movimientos sociales, profundizándose losagudos problemas de legitimidad de los actores políticos ysociales que sirven de soporte del sistema democrático. Lamayoría de países de la región se caracteriza por tener demo-

cracias en construcción, ineficientes, débiles y cuestionadaspor las desigualdades económicas y sociales, la corrupción y lacaptura de porciones del Estado por intereses privados, muchasveces ilegales. En la región persisten y surgen nuevas manifes-taciones de autoritarismo que, manteniendo las formas demo-cráticas, desarrollan políticas excluyentes y represivas contracorrientes e instituciones de la oposición.

La democratización de las relaciones entre los diferentesniveles de gobierno, la dinamización de diversos espacios yprocesos de participación ciudadana en la gestión pública y elfortalecimiento de la movilización social se presentan comolos principales factores para la consolidación democrática enla región. El papel activo de los movimientos sociales y popu-lares y de las sociedades civiles nacionales son indispensablespara la defensa, promoción y ampliación de los espacios demo-cráticos.

Modelo económico, integración regional y situa-ción de los derechos económicos

El modelo económico dominante en ALC, está orientadopor el enfoque neoliberal que disminuye y relativiza el rol del

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Estado en la economía y otorga un papel superlativo al capital yal mercado, reafirmando el carácter primario-exportador de lospaíses del sur, subordinando el efectivo acceso a derechos de laspersonas y condicionando a los países de menor desarrollo a unareinserción internacional supeditada a los intereses del capitaltransnacional y los grandes grupos de poder económico na-cionales.

En este esquema, los procesos de integración subregionalen curso a nivel de ALC, sufren un lento desmontaje comoconsecuencia del intento de imponer un modelo de integra-ción neoliberal, que desconoce las potencialidades de algunosde los países y se enfrenta a las iniciativas de desarrollo propio,sostenible, comunitario y alternativo, que impulsan una inte-gración de los pueblos fundada en la equidad y la justicia.

Los sectores económicos dominantes se niegan a recono-cer que la pobreza es el resultado de la violación masiva yestructural de los derechos humanos, tanto civiles y políticos,como económicos, sociales, culturales y ambientales. Ello afecta,de manera diferente y en distintos grados, tanto a la ciudada-nía latinoamericana-caribeña como también a la europea. Sinembargo, mientras la Unión Europea (UE) avanza en la conso-lidación de su proceso de integración, en ALC, la mayoría de susbloques regionales y de sus países se subordinan a la lógica delmodelo económico a través de los Tratados de Libre Comercio (TLC).

Inclusión social, desigualdad y situación de los de-rechos sociales

La desigualdad, la pobreza y exclusión social afectan cadavez más a los hombres y mujeres de nuestros pueblos. Losproblemas generados por el modelo neoliberal conciernen igual-mente, aunque en diferentes grados, a los ciudadanos y ciuda-danas de la región. Solo la voluntad política y la movilizaciónconjunta por su superación permitirán avanzar en la construc-ción del bienestar social y de nuevas relaciones sociales, en elmarco de una cultura de derechos en ambos continentes, re-sultando indispensable establecer políticas que enfrenten todaforma de discriminación y desigualdad, en particular de género,etnia, cultura, intergeneracional, de personas con capacida-des diferentes y de acceso a la salud.

Debemos recordar que en este escenario, en ALC, persistenindicadores sociales negativos en los que los niveles de pobre-za y desigualdad se manifiestan como endémicos, constitu-yéndose en un grave obstáculo para construir sociedades equi-tativas. Las mejoras que se observan en estas materias sonapenas estadísticas y no suponen un cambio real en la vida delos hombres y mujeres condenados a esta situación.

Recursos naturales y cambio climáticoLos ricos recursos naturales de la región se encuentran

amenazados y su población en una situación de crecientevulnerabilidad, debido a legislaciones permisivas de diversosefectos negativos en materia ambiental y a modelos económi-cos exportadores de recursos naturales con poco valor agrega-do, basados en la quema de combustibles fósiles para la produc-ción de energía. De hoy en adelante, sectores como la agricul-tura, energía, transporte, así como los modos de producción yconsumo, tienen que considerar su impacto sobre la emisiónde gases de efecto invernadero.

Durante las dos últimas décadas, numerosas organizacio-nes de la sociedad civil han llamado la atención sobre laamenaza que significa el cambio climático y los efectos delcalentamiento global en el planeta y en la humanidad. Hoy, larecurrencia y agudización de fenómenos climáticos extremosalrededor del mundo, junto a hechos irrefutables e irreversi-bles, dan la razón a las advertencias de los expertos del PanelIntergubernamental sobre Cambio Climático (PICC). Lo que antesaparecía como preocupación exclusiva de organizaciones am-bientalistas, hoy se asume como un problema global. Esto exi-ge una readecuación de todas las políticas públicas y cuestio-na el modelo de desarrollo vigente en su base.

2. Profundizando algunos aspectos de estamirada

2.1 La pobreza, vieja lacra que se resiste a desapa-recer

El informe de la CEPAL sobre el panorama social (CEPAL,2008), ubica a los países en cuatro grupos atendiendo susniveles de pobreza:- Baja (menos del 22% de la población): Argentina, Chile,

Uruguay y Costa Rica.- Media baja (menos del 32%): Brasil, México Panamá y

Venezuela.- Media alta (entre 38 y 48%): República Dominicana, Co-

lombia, Ecuador, El Salvador y Perú.- Alta (más del 50%): Bolivia, Guatemala, Honduras, Nica-

ragua y Paraguay.El 2008 la pobreza disminuyó en 0.8%, afectando al 33%

de la población, equivalente a182 millones de personas po-bres; en tanto que la pobreza extrema creció en 0.3 por ciento,situación que afecta al 12,9% de la población total, equiva-lente a 71 millones de personas. Los avances contra la pobrezay la indigencia el 2008 han sido menores que en el quinque-nio 2002-2007. Las cifras de pobreza y pobreza extrema refle-jan el impacto de la inflación ocurrida en la región desdeprincipios del 2007 y, en especial, por el alza en los precios delos alimentos y de los combustibles. Ante esta situación,podemos afirmar que mantienen plena vigencia las ideas

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siguientes: «en un país bien gobernado debe inspirarnos ver-güenza, la pobreza. En un país mal gobernado debe inspirarnosvergüenza, la riqueza» (Confucio, filósofo y estadista chino551-476 a.c.).

Esta situación tenderá a empeorar el 2009 por la crisisque sacude al mundo entero que no solo tiene causas finan-cieras, sino también éticas. Entre estas causas tenemos lasfallas éticas en las políticas públicas, por ejemplo la desregula-ción como dogma que deja sin protección los intereses colec-tivos; fallas éticas en el mundo empresarial, entre ellas lasespeculaciones sin límite en los mercados; altísimas remune-raciones de los funcionarios de las entidades responsables de lacrisis; todo esto ha llevado a que el Nobel de Economía Stiglitzsostenga categóricamente: «el fundamentalismo de mercadoha muerto» (Klisberg, 2008). Como lo indica el Presidente Oba-ma la crisis en los Estados Unidos es consecuencia de «lacodicia, la irresponsabilidad y el gobierno para unos pocos». Lacrisis ha condicionado la quiebra de grandes bancos y asegu-radoras y la caída de las bolsas de valores a nivel mundial. Lasmayores economías del mundo están en recesión y esto estáincidiendo negativamente sobre las economías dependientes.La crisis generará impactos negativos que serán heterogéneosen función del grado de relación de los países con los mercadosde los países altamente desarrollados: La caída en los preciosdel petróleo, metales y alimentos; reducción de la demandacon desaceleración de las exportaciones y de la inversión en laproducción; reducción de las remesas y limitaciones de losmercados financieros; disminución de los flujos turísticos; todoello con peligro de estancamiento o disminución del empleoindependiente, informales y de los asalariados, así como deacciones violentas de los más afectados, tanto en zonas urba-nas como rurales, particularmente los jóvenes.

2.2 Las economías crecen, pero las desigualdadesse mantienen

Las iniciativas de integración económicas en la regiónestán siendo fuertemente impactadas por las posiciones quetienen los países respecto a los Tratados de Libre Comercio(TLC). Esto, por ejemplo, se refleja en la Comunidad Andina deNaciones (CAN), al haber suscrito el Perú el TLC con los EstadosUnidos, con la abierta discrepancia de Bolivia. El riesgo deampliación de las desigualdades entre países está vinculada ala discusión sobre los TLC.

ALC según el referido informe de la CEPAL, sigue siendo laregión más desigual del mundo, ya que el ingreso medio de loshogares con mayores ingresos supera 17 veces al promedio del40% más pobre de su población.

Esta situación se hace evidente en muchos países, siendouno de ellos el caso peruano (El Comercio, 2009).

En efecto, los últimos 90 meses (ocho años y medio) sonconocidos como el «milagro peruano», por el crecimiento eco-nómico sostenido del PBI superior al 5.5%, incluso más del 9%el 2008. En miles de millones de dólares, el PBI se incrementóen un 32% desde el 2002. En el 2007, las 1,000 empresas másrentables del país, generaron un valor económico superior a los5,055 millones de dólares para sus accionistas, a pesar de queentre las 1,000 empresas existían 52 mineras y petroleras,estas concentraron el 80% del valor generado por todas: 4,044millones de dólares. Se puede afirmar que la riqueza se haconcentrado en minería, agroindustria, construcción y manu-facturas, lo que generó el crecimiento de las zonas costeñasurbanas, empezando por Lima Metropolitana. Sin embargo, elcrecimiento en las zonas rurales andinas ha sido insignificante.

El ingreso del 10% más rico del país (al que pertenecenmenos del 8% de peruanos) se incrementó significativamente,en comparación a los ingresos del 10% más pobre.

El crecimiento económico en el Perú según el Banco Mun-dial no ha sido equitativo para todas las regiones del país.Mientras la pobreza se redujo en apenas 2,6% en la costaurbana, en la selva rural se contrajo 0,7% y en la sierra rural0,3%. En los años de crecimiento, la desigualdad se ha mante-nido. El Banco Mundial (BM) sostiene categóricamente que elcrecimiento no benefició a los pobres rurales. La desigualdadha crecido en 17 de los 24 departamentos entre el 2004 y el2007. Algunos analistas sostienen que, en la medida que elPerú crece más, paradójicamente se hace más injusto.

3. La política, la democracia y la actuaciónde los gobiernos centralesLa democracia se ha impuesto en la región. Sin embargo, la

democracia coexiste con una situación socioeconómica difí-cil, pues la pobreza y la desigualdad constituyen un problemacentral, hecho que está a la base de su inestabilidad política.Las dimensiones de ciudadanía política, civil y social no estánintegradas, la más avanzada es la primera, las otras están su-mamente rezagadas. Todas las garantías propias de la ciudada-nía civil no alcanzan de manera igualitaria a todas las ciuda-danas y todos los ciudadanos de la región. La dificultad delEstado para satisfacer las demandas sociales se debe en parte ala limitación de recursos y a los escasos impuestos que serecaudan pero, adicionalmente, el poder del Estado se encuen-tra limitado por los grupos de interés internos y externos. Lasinstituciones políticas se han deteriorado, lo que se refleja, porejemplo, en que la representación político partidaria no encar-na los intereses de buena parte de la sociedad, por factores

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relacionados con sus crisis institucionales. Nuevos movimien-tos y formas de expresión política surgen, pero aún no tienen uncauce institucionalizado de expresión. Se necesita devolver con-tenido y capacidad de transformación a la política (PNUD, 2004).

Daniel Zovatto (Latinobarómetro, 2008) afirma que trein-ta años después de iniciada la tercera ola democrática enAmérica Latina (1978-2008), las prácticas políticas democrá-ticas se vienen consolidando. Indicadores de esto son la alter-nancia en el poder producida por la vía electoral en muchospaíses, la elección de mujeres como presidentes (Chile y Ar-gentina), de un sindicalista (Brasil), de un indígena (Bolivia).Pero la alternancia viene acompañada de nuevos actores polí-ticos que presionan desde el mismo Estado a favor de los cam-bios estructurales. A diferencias de los 60 en donde los cam-bios eran exógenos al Estado, ahora su origen en muchos as-pectos es endógeno, a partir del acceso al poder del Estadomediante la vía electoral. Las elecciones vienen a resultar algoasí como legitimadoras del poder popular. A lo dicho habría queagregar también la realización de referéndums sobre diversostemas en Bolivia, Ecuador y Venezuela, así como la realizaciónde elecciones locales y regionales y la convocatoria a revoca-toria de autoridades locales. Por ejemplo, en diciembre del año2008 1,246 autoridades municipales (242 alcaldes y 1004regidores) fueron sometidos a revocatoria en el Perú.

El cronograma electoral presidencial y de los podereslegislativos para el periodo 2009-2011, comprende consultaselectorales en 17 países de América Latina y El Caribe.

La actuación política de los gobiernos centrales (Asocia-ción Latinoamericana de Organizaciones de Promoción al De-sarrollo - ALOP, 2007). En la región tenemos una realidad en laque los gobiernos centrales están ganando protagonismosnotorios como Uribe en Colombia, Chávez en Venezuela, Co-rrea en Ecuador, Morales en Bolivia, que tienden asumir lasriendas del país con regímenes presidencialistas muy fuertes, al-gunos de ellos con afanes de controlar todos los hilos del poder.

Este presidencialismo se refleja en ejercicios personalistas delpoder, basados en una voluntad de control total de la cosa públicay de las conductas ciudadanas, en lugar de fortalecer las institu-ciones democráticas las debilitan al quitarles peso como reglas dejuego y referentes de la negociación y de la construcción deconsensos políticos. Estos gobernantes, en un sentido general, sealejan del esquema de un Estado institucionalmente complejo,caracterizado por las relaciones de equilibrio de las diversas ramasdel poder político (sistema de pesos y contrapesos), por relacionesintergubernamentales equilibradas desde el punto de vista de ladistribución de competencias, funciones y recursos, y por ejerciciode la participación ciudadana en la definición de las políticaspúblicas y el control de su ejecución.

En vez de ello, han optado por un modelo de Estado simpli-ficado, en el que el gobierno central acapara poderes políticos,económicos y administrativos y los gobernantes de turno seautodefinen como representantes de los intereses del conjun-to de la población, para lo cual establecen una relación directacon los ciudadanos, sin que medien instituciones ni reglas dejuego, lo que afecta inevitablemente a los partidos políticos.Algunos de estos gobiernos, prefieren una participación ciuda-dana controlada desde arriba, mediada por las decisiones de losgobernantes y convirtiendo a la participación en instrumentopara que la gente avale propuestas políticas previamente de-finidas en otros escenarios, generalmente en el terreno detransacciones de las élites políticas y entre estas y losgrandes intereses económicos.

Mención especial merecen Ecuador y Bolivia, que me-diante procesos constituyentes se han dotado recientementede nuevas constituciones, aprobadas en sendos referendos, bajoel liderazgo de presidentes de la república basados en movi-mientos políticos que cuestionan profundamente a quieneshan ejercido el poder desde décadas atrás, ejerciendo el neoli-beralismo, y buscan opciones económicas más apropiadas a losderechos e intereses de sus pueblos, tratando de alcanzar lacompatibilidad entre éstos y sus programas de justicia social.Coinciden en un sentido general en la apuesta de refundar susrepúblicas pero, obviamente, existen diferencias diversas enlos respectivos proyectos.

4. La descentralización del Estado en la Re-gión Andina

En este contexto, deben considerarse los aspectos siguientes(Herz Sáenz, 2008):

4.1 Antecedentes y avancesDesde los 80 de la pasada centuria se dio inicio a los

procesos de descentralización en los países andinos, específi-camente en Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú, los que mues-tran algunas similitudes pero también diferencias que expre-san la existencia de realidades diversas en lo histórico, econó-mico, político, social y cultural.

Estos países han logrado avances significativos en des-centralización, particularmente algunas reformas administra-tivas, fiscales, políticas y jurídicas referentes a la autonomía,fortalecimiento institucional, gestión local, capacidades denegociación, creación y fortalecimiento de espacios y meca-nismos democráticos. No obstante, estos avances no han per-mitido su capitalización y transformación en procesos acumu-lativos e irreversibles sobre la base de la vigencia efectiva delas autonomías, transferencia de mayores competencias y fun-ciones con los correspondientes recursos, la promoción del

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desarrollo económico local y regional. Este hecho tiene muchoque ver con la ausencia de reformas integrales de los respec-tivos estados y de reformas significativas de los modelos eco-nómicos imperantes hacia formas de crecimiento con equidad,inclusión, redistribución justa, efectiva lucha contra la pobre-za y la generación de oportunidades para las mayorías.

Para que los procesos de descentralización en curso seanmás efectivos son necesarios mayores consensos políticos ysociales, pero también cambios drásticos en las actuales rela-ciones de poder para fortalecer la democracia con eficiencia.

Las instancias subnacionales existentesLa descentralización se expresa en la continuidad y/o crea-

ción de instancias subnacionales de gobierno, como se expresaen el cuadro de abajo.

Continuidad del centralismo y desafíos principalesNo obstante estos avances, en estos países los gobiernos cen-trales siguen fijando verticalmente las pautas para la gestiónpública subnacional; no existen planes nacionales de desarro-llo de capacidades, que contribuyan a fortalecer la descentra-lización articulándose con la carrera pública y el fortaleci-miento institucional del Estado; falta culminar de maneramás precisa la asignación de competencias y funciones, y lasconsiguientes articulaciones intergubernamentales; falta for-talecer y aprovechar los diferentes mecanismos y espacios de

participación y concertación; subsiste la ausencia de planesde ordenamiento territorial como sustento a los planes deregionalización; finalmente, se mantiene una limitada agendadescentralista de los partidos y movimientos políticos.

Para asegurar la continuidad y profundización de la des-centralización, actores públicos y privados, deben asumir conseriedad algunos desafíos que no pueden ser eludidos. Entreellos: forjar consensos políticos, sociales y económicos parareconstruir las relaciones entre el Estado en sus diversos nive-les y la sociedad; generar mayores niveles de liderazgo de lasociedad civil para participar e incidir en la formulación, eje-cución, monitoreo y evaluación de las políticas públicas; pro-mover una relación más equilibrada de los poderes asignados alos tres ámbitos de gobierno (nacional, intermedio o regional ylocal); profundizar la descentralización con la puesta en mar-cha de la descentralización fiscal sobre la base de las necesa-rias reformas tributarias; dotar a las administraciones públicasde sistemas administrativos más agiles, menos burocratizados;e implementar respuestas imaginativas a los problemas seña-lados en el párrafo anterior.

4.2 La descentralización, un escenario de disputa(ALOP, 2007)

Es notorio que en la Región Andina los procesos de des-centralización están enfrentando algunas dificultades deriva-das principalmente de factores relacionados con tendencias a

(*) Incluye 10 municipios distritales especiales.(**) Sin incluir a 2 cantones que no tienen autoridades municipales.

Gobiernosintermedios(regionales)

Niveles Colombia Ecuador Bolivia Perú Total

Departamento32 gobiernos

departamentales(Gobernador)

Provincias29 concejosprovinciales(Prefecto)

Departamento9 prefecturas

(Prefecto)

Departamento25 gobiernos

regionales(Presidente Regional)

95

Gobiernoslocales

1,099 (*) 219 329 (**) 183(195 provinciales,1,635 distritales)

3,478

Otras categoríassubmunicipales

794 JuntasParroquiales Rurales

1,384 cantones141 distritosmunicipalesindígenas

1,980Municipalidades

de centros poblados

4,158aproxi-

madamente

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la recentralización del poder político. La descentralización estambién un campo de disputa entre varios proyectos políticosque van desde aquellos que la asocian con la democratizacióndel Estado y una gestión pública innovadora, a aquellos queprivilegian la dimensión técnica sobre la política en el manejodel Estado (tecnocratismo ilustrado) y los que observan condesconfianza las ideas de autonomía territorial y redistribu-ción del poder y pretenden colocarle ciertos límites (autorita-rismo centralista).

Articular la descentralización con un proyecto de cons-trucción de país, sobre la base de considerar que autonomía noes autarquía y que el fortalecimiento de los gobiernos localesy regionales debe implicar necesariamente el fortalecimientodel Estado central democrático y unitario, sustentado en lasolidaridad, respeto a las libertades, búsqueda de la igualdad deoportunidades y respeto a la diferencia. Ni la descentralizaciónimplica el debilitamiento del Estado en el nivel central, ni elfortalecimiento de éste debe significar anular los poderes loca-les y regionales. Esas son las ideas centrales con que debeabordarse la promoción de la reforma descentralista del Estado.La descentralización se sigue mostrando como una apuestapolítica de futuro para los países andinos, por lo que es necesa-rio realizar un esfuerzo sostenido para enfrentar y superar lasbarreras que traban su desarrollo.

4.3 Los roles de los gobiernos localesCorresponde a los gobiernos locales de la región, asumir los

roles necesarios para profundizar la descentralización, afirmarla democracia y generar mayores condiciones para el desarrollolocal sostenible (Carta de Ñuñoa, 2002).

Destacan entre estos roles, los relacionados con:

- Acelerar la implementación del desarrollo sostenible local(integrando las dimensiones económica, social, ambientale institucional de los procesos de desarrollo).

- Impulsar la cultura de sostenibilidad (reorientando laspolíticas, programas y proyectos).

- Impulsar la democracia, la equidad y la igualdad (todo ellosobre la base del respeto al principio de que los beneficiosde la sostenibilidad constituyen un derecho y una tareade todos y todas).

- Combatir la pobreza social (de modo coherente con la bús-queda de una vida digna para todos, y el uso eficiente yjusto de los recursos).

- Garantizar la paz, la justicia y la seguridad (fomentandoconsensos explícitos sobre ellos).

- Proteger los bienes comunes (aire, el clima, el agua, elsuelo, la biodiversidad, la salud y los alimentos).

- Hacer un buen gobierno (bajo el liderazgo democrático delas autoridades municipales, expresado en gestiones res-ponsables, participativas, transparentes, eficaces y efi-cientes).Para ello, muchos gobiernos locales han asumido compro-

misos para promover procesos de desarrollo local sostenible(Agenda Local 21 - AL21), reestructurar las municipalidades(ajustando la organización municipal), invertir en líderes loca-les y en la comunidad (formando dirigentes, líderes y facilita-dores), fortalecer la participación y concertación ciudadana(institucionalizando la corresponsabilidad en la adopción delas decisiones y el seguimiento correspondiente), utilizar ins-trumentos y herramientas eficaces (diagnósticos, inventarios,planes, presupuestos, gobierno electrónico, rendición de cuen-tas, fiscalización ciudadana), fomentar la cooperación entrelos diferentes niveles y esferas de gobierno (afirmando las arti-culaciones intergubernamentales, especialmente en la formu-lación de políticas públicas nacionales y regionales) y evaluarlos impactos de los compromisos asumidos (la adhesión a estosroles es necesaria, pero insuficiente, es fundamental diseñar eimplementar el monitoreo y la evaluación amplia, especial-mente de los impactos).

Lógicamente, en los marcos de las heterogeneidades terri-toriales locales, condicionadas por factores diversos, cada unode los miles de gobiernos locales de nuestra región debe deplanificar sus correspondientes gestiones.

Una cuestión clave que debe ser atendida con prioridadpor los gobiernos locales es la relacionada con las mujeres en lagestión municipal, participación que es sumamente heterogé-nea (Massolo, 2005). Algunas características de esta partici-pación son: en los espacios locales las mujeres destacan comogestoras sociales en el mejoramiento de la calidad de vida de lafamilia y la comunidad; el rol doméstico de las mujeres seproyecta en los espacios públicos, pero no se elimina las des-igualdades de género; las mujeres son percibidas y apreciadasen función de ser intermediarias de fines de bienestar paraotros y por la eficacia que garantiza la realización de los pro-gramas; por lo general, no se concibe ni valora a las mujerescomo sujetos sociales portadores de derechos propios, ni se lesaprecia como agentes de cambio en el desarrollo local; siguevigente en autoridades, lideres y no pocas mujeres, la equivo-cada idea de que las mujeres representan un servicio gratuito,disponible todo el tiempo y para todo problema o emergenciasocial; prevalece también la idea de que las mujeres cuentancon «más tiempo libre», ignorando las sobrecargas de trabajo,desgastes físico y emocionales. Estos problemas están presen-

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tes no obstante los relativos avances en descentralización,debido a lo reciente de los enfoques democráticos sobre lagestión de los gobiernos locales, la inclusión del enfoque sobreequidad de género e igualdad de oportunidades y la persisten-cia de ideas y prácticas tradicionales sobre la mujer y su parti-cipación.

5. La opinión ciudadana en la región andina:Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú

Algunas de las percepciones ciudadanas sobre cuestiones cla-ve relacionadas con la economía, la democracia, la participa-ción y la política, los podemos precisar y analizar en los térmi-nos siguientes (Latinobarómetro, Informe 2008):

Variables Colombia Ecuador Bolivia Perú

Personas que miran el 2009 con esperanza 79% 56% 47% 45%

Personas que tienen interés en asuntos internacionales 63% 45% 52% 53%

Los problemas más importantes Desempleo Económicos Políticos Económicosdel país 24% 18% 47% 25%

La economía de mercado es el único sistema que desarrollara 61% 55% 54% 48%el país

El Estado logra que se cumplan todas las leyes (Entre 1, cero 5,7 5,8 5,2 4,4cumplimiento y 10, cumplimiento total)

¿Cuán justificable cree que es evadir 3,7 3,1 3,7 3,6impuestos? (Entre 1, nada y 10)

¿Las instituciones públicas funcionan muy bien o bien? 27% 29% 14% 7%

Satisfacción alta por los servicios básicos 32% 31% 23% 19%prestados por el Estado

¿Los funcionarios públicos son corruptos? 66.1% 74,5% 67,5% 75,4%

Entre los políticos, ¿ hay mas corrupción 68% 61% 51% 63%que en el resto de la sociedad?

Progresos en la lucha anticorrupción los dos últimos años 59% 49% 42% 17%

¿Considera que los pobres son los más discriminados? 30% 25% 25% 40%

En política, «las personas no dicen lo que piensan». 74% 50% 58% 66%

La democracia garantiza la libertad para participar en política 50% 48% 61% 50%

Los gobiernos nacionales gobiernan para los intereses poderosos 69% 66% 60% 88%

No importa si el gobierno no es democrático, si resuelve los 49% 50% 39% 56%problemas económicos

Sin partidos políticos no puede haber democracia 56% 39% 53% 45%

Se tienen mucha o algo de confianza en los partidos políticos 20% 15% 12% 11%

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Variables Colombia Ecuador Bolivia Perú

En la democracia, las desigualdades permanecen igual — 43% 45% 43%

Los ciudadanos son iguales ante la ley 34% 26% 25% 15%

Grado de participación en política 11% 8% 7% 4%

«Lo más efectivo para cambiar las cosas es elegir a los que 48% 48% 52% 45%defienden mi posición»

Lo más efectivo para cambiar las coas es participar en protestas 14% 22% 14% 21%

La democracia en mi país funciona peor que en el resto de 19% 21% 37% 40%América Latina

Cada una de estas respuestas o grupos de respuestas pue-den ser analizadas y discutidas a profundidad. Nos permitimosllamar la atención sobre algunas cuestiones:- Las mayores expectativas en el 2009 las tienen los colom-

bianos y ecuatorianos. Es significativo el porcentaje deopiniones favorables a la economía de mercado en loscuatro países.

- En tres de los países los principales problemas son de ordeneconómico, exceptuando Bolivia donde son los políticos.

- Es sorprendente que más de un tercio de los encuestadosconsideran justificable evadir impuestos.

- Es muy elevado el % de quienes consideran que los fun-cionarios son corruptos, que los gobiernos nacionales go-biernan para los poderosos y que en política las personasno dicen lo que piensan. También es alto el % de quienespiensan que es más importante que un gobierno sea efi-caz, no necesariamente democrático.

- Es alto el % de los que consideran que sin partidos políti-cos no puede haber democracia, pero baja la confianza enlos partidos y muy baja la participación en política.

- Es alto el % de encuestados que estiman que las democra-cias no están superando las desigualdades existentes.

- Colombia es el país que muestra mayores expectativas enel futuro, en la economía de mercado, mayor satisfacciónpor los servicios básicos y mayor convicción de que losciudadanos son iguales ante la ley.

- Ecuador es el país donde mejor funcionarían las institu-ciones públicas.

- Bolivia es el país donde la democracia garantizaría más lalibertad para participar en política, en las que las desigual-dades se mantienen y es alto el % de quienes piensan quelo más efectivo para cambiar las cosas es elegir a los quedefienden mi posición.

- Perú es el país en el que existe menos expectativas sobrela economía de mercado, en que el Estado hace cumplirmenos las leyes, en que las instituciones públicas funcio-nan mal, y existe menor satisfacción por los servicios bási-cos; es el país en el que los funcionarios serían más co-rruptos, se tienen menores progresos en la lucha contra lacorrupción, más alto porcentaje de opiniones respecto aque el gobierno gobierna para los poderosos, menos con-fianza en los partidos políticos, menos porcentaje de ciu-dadanos que estiman que existe igualdad ante la ley, másbajo porcentaje de participación en política y mayor por-centaje de ciudadanos que consideran que la democraciafunciona peor que en los restantes países.

6. Hacia una agenda compartida de AméricaLatina y El Caribe

Recientemente, los jefes de Estado y de gobierno de los paísesde América Latina y El Caribe (Declaración de la Cumbre deALC, 2008), partiendo desde una perspectiva latinoamericanay caribeña, de las cuestiones principales de integración regio-nal y del desarrollo de ALC en el contexto de los desafíosrepresentados por la crisis financiera, de energía, alimentaria ypor el cambio climático, así como sobre la base de los principiosde flexibilidad y participación; han cohesionado una agendacomún de cerca de 70 puntos, organizados en 12 líneas deacción:

- Cooperación entre los mecanismos regionales y subregio-nales de integración.

- Crisis financiera internacional.- Energía.- Infraestructura física.- Desarrollo social y erradicación del hambre y la pobreza.- Seguridad alimentaria y nutricional.

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- Desarrollo sostenible.- Desastres naturales.- Promoción de derechos humanos y combate al racismo.- Circulación de personas y migraciones.- Cooperación sur-sur.- Proyección internacional de América Latina y el Caribe.

Lógicamente una agenda común definida por jefes de Es-tado y de gobierno no siempre recogen la opinión de las orga-nizaciones políticas que no son parte del gobierno, menos delas organizaciones de la sociedad civil, lo que ocurre sobre todocon los gobernantes que desconocen o subestiman las múlti-ples expresiones de la democracia participativa. Pero, recono-ciendo que esa agenda es un avance, es importante promovery gestionar la voluntad de incluir concertadamente otros en-foques y preferencias programáticas compatibles. Al respecto,ante los graves problemas que padecen los países de la región,las organizaciones políticas, sociales, culturales, participantesen la Cumbre de los Pueblos (Cumbre de los Pueblos, mayo del2008) realizada con motivo de la cumbre de América latina yEl Caribe y La Unión Europea (ALC-UE), estiman que:

«La cooperación y la integración de nuestros pueblos pa-san en primer lugar por la construcción de un sistema en elcual los derechos económicos, políticos, sociales, culturales yambientales de las mayorías sean prioridad y razón de ser de laspolíticas gubernamentales.

Los recursos naturales siguen siendo explotados indiscri-minadamente, desplazando a comunidades enteras, devastan-

do la biodiversidad, agotando las fuentes hídricas, y pauperi-zando a la mano de obra, y en ello tienen mucha responsabili-dad las multinacionales europeas.

En el momento que en Lima los gobiernos hablan de cohe-sión social, cambio climático y reducción de la pobreza, con-viene recordar que la principal causa de desigualdad, polariza-ción social, degradación ambiental y discriminaciones, es laprimacía del mercado sobre los derechos de las personas y elotorgamiento de todas las garantías a las corporaciones queelimina la capacidad estatal de definir proyectos nacionales dedesarrollo con la complicidad de los gobiernos.

Las organizaciones que integramos «Enlazando Alternativas»,reiteramos que es posible una integración distinta basada en lalibre determinación de los pueblos, el respeto al ambiente, a losderechos humanos y a los procesos democráticos emprendidos poraquellos gobiernos que se alejan del neoliberalismo y buscan parasus pueblos relaciones de igualdad con todos los países del mundo.Esto supone el fortalecimiento de la cooperación en todos losámbitos entre los pueblos, el reforzamiento de la solidaridad, el finde toda forma de discriminaciones y la superación de prácticasviolatorias de la soberanía de los países».

El panorama regional expuesto pone en evidencia queexisten muchas áreas de problemas que justifican sólidamentela necesidad de formar capacidades para que los ciudadanos/asejerzan su derecho a organizarse y movilizarse para hacer inci-dencia política en los temas de su interés.

EJERCICIO 1EJERCICIO 1

Luego de la lectura y discusión de este marco introductorio responda:1. ¿El resumen de las conclusiones del IV Foro Euro-Latinoamericano-Caribeño, reflejan claramente la situación de su país? (Ver página 11)2. ¿En los últimos dos años, qué avances y qué dificultades muestra ladescentralización en su país?3. ¿Qué comentarios podría hacer sobre las opiniones ciudadanas iden-tificadas por el Informe de Latinobarométro 2008?

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Bibliografía

1. América Latina y el Caribe-Unión Europea (ALC-UE).«Respondiendo juntos a las prioridades de nuestros pue-blos». Declaración de Lima, Quinta Cumbre de ALC-UE.Lima, 16 de Mayo del 2008.

2. Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Pro-moción al Desarrollo (ALOP). «La descentralización en elárea andina: Nuevos interrogantes». Boletín No 18/ mayo-Junio 2007/ Región Andina. www.alop.or.cr/boletin/2007/mayo-Junio

3. Carta de las Municipalidades Latinoamericanas para elDesarrollo Sostenible (Carta de Ñuñoa). Ñuñoa (Santia-go de Chile), 19/10/2002.

4. Comisión Económica para América Latina (CEPAL). «Pa-norama social en América Latina 2008». www.eclac.org/default.asp

5. Corporación Latinobarómetro. «Informe 2008».www.latinbarometro.org. En cada uno de estos países fueronencuestados 1,200 ciudadanos, los meses de octubre y no-viembre a cargo de INVAMER S.A. en Colombia y de IpsosAPOYO, Opinión y Mercad S. A. en Ecuador, Bolivia y Perú

6. Cumbre de América Latina y El Caribe sobre Integracióny Desarrollo-CALC «Declaración de la Cumbre de AméricaLatina y el Caribe». Miércoles, 17/12/20008. Sauípe, Ba-hía, Brasil.

7. Cumbre de los Pueblos. «Declaración EnlazandoAlternativas 3». Lima, 13-16 de Mayo del 2008.www.integracionsur.com/global/DeclaracionCumbrePueblos.htm

8. Declaración de Lima. «Ante la V Cumbre de Jefes de Esta-do y de Gobierno de América Latina, el Caribe y la Unión

Europea». IV Foro Euro-latinoamericano-caribeño de la so-ciedad civil: «Por equidad, democracia y un ambiente sos-tenible». Lima, 31 de marzo y 1º de abril del 2008.www.participaperu.org.pe/apc-aa/archivos-aa/

9. Diario El Comercio. «Reducción de la pobreza será limita-da sin una buena redistribución». Cuerpo B, Economía yNegocios, Página B1, Lima, Viernes 16 de enero del 2009.

10. Klisberg, Bernardo. «Crisis financiera y ética». Asesor Prin-cipal de la Dirección de América Latina del PNUD.www.momarandu.com/amanoticas.php

11. Massolo, Alejandra. «Gobiernos Locales: NuevosCambios y Desafíos en América Latina». Democracia yDesarrollo Humano. No 9, Año 2005, Volumen Nº 3.www.urbared.sociles.unam.mx.download.documentos/massolo.

12. PNUD. «La Democracia en América Latina. Hacia una de-mocracia de ciudadanas y ciudadanos. Ideas y Aportes».2004. //democracyreport.undp.org

13. Procesos de Descentralización en la Región Andina: Co-lombia, Ecuador, Bolivia y Perú. Desarrollo y Capacitacióny Desarrollo Internacional (InWEnt)/Ministerio Federal deCooperación Económica. Programa «Fomento a la democra-cia y Reformas Administrativas» Responsables de conte-nidos Carlos Herz, Raúl Maydana, Néstor Vega Jiménez,Edgar Bernal Romero y Julio Díaz Palacios. Lima, Julio del2008

14. Zovatto, Daniel. «La política». En «El Informe de Latinoba-rómetro 2008». Miembro del Consejo Asesor Internacionalde Latinobarómetro.

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Para dar inicio a la presente unidad lea atentamente el siguiente caso:

Unidad 2¿Qué significa incidencia política?

En un distrito rural andino, trabaja la ONG «Retama Andi-na». Se trata de un distrito que no sólo figura entre los máspobres del país, sino que ha sido afectado por diversos proce-sos de violencia política. Como resultado de este hecho nosólo murieron o desaparecieron personas sino que un núme-ro mayor se ha visto obligado a emigrar a diversas ciudadesdel país. En los últimos años un lento proceso de retorno conlimitado apoyo estatal ha abierto la posibilidad de promoveralgunas experiencias de desarrollo.

En este marco, «Retama Andina» ha desarrollado unintenso trabajo de promoción. Parte del trabajo ha sido pro-mover diagnósticos participativos con el fin de identificardemandas, intereses y capacidades para el desarrollo. Comofruto de este quehacer maduró un proyecto de identifica-ción de recursos naturales silvestres con un alto valor nu-tritivo y medicinal. Se trata de hierbas, arbustos y cortezasque crecen en las laderas del valle donde se asienta eldistrito. Para identificarlas no sólo se recogieron los usos ycostumbres locales sino que también se contó con el apoyode estudiantes de Agronomía de la Universidad de la Provin-cia, especialistas en el tema. El proyecto le otorgaba unpapel central a la mujer y apuntaba a fortalecer su posiciónen la economía familiar y en las comunidades. Entonces,hacia ellas se dirigió la mayor parte de las actividades inclu-yendo la capacitación que se desarrolló en los meses previosal inicio del proyecto.

Sin embargo, en el verano de este año, cuando debíaniniciarse los trabajos de recojo a la vez que se inaugurabauna pequeña planta para el procesamiento de los productos,

No basta tener un buen proyecto…

las comunidades fueron informadas que se iniciarían activi-dades de prospección minera en la zona. De hecho, estasactividades eran el resultado de una concesión realizadahace años a una empresa transnacional por parte del gobier-no nacional. Como parte de su política de relaciones públi-cas, la empresa en cuestión había estado trabajando con lasautoridades municipales, en los meses finales del año pasa-do, un programa de proyección social que incluía algunasdonaciones de material educativo y sanitario. Asimismo,prometió que al iniciarse las obras un número de residentesdel lugar trabajarían en la mina. Preocupadas por el impactodel proyecto minero, las mujeres acompañadas por miembrosde «Retama Andina» se dirigieron al municipio. El alcaldeles manifestó su acuerdo con la mina en tanto traería pro-greso a todo el distrito y no sólo a algunas comunidades ylos invitó al cabildo abierto del domingo siguiente. En elcabildo, las líderes de las organizaciones de mujeres comu-neras que estaban comprometidas con el proyecto argumen-taron a favor del mismo de manera solitaria. La mayoría dedirigentes comunales permanecía en silencio. En el cabildo,las líderes de las organizaciones de mujeres comuneras queestaban comprometidas con el proyecto argumentaron afavor del mismo de manera solitaria. A lo largo del eventodiversos dirigentes opinaron a favor del proyecto minero quefavorecería a todos dejando de lado al «proyecto de las mu-jeres». El cabildo se cerró sin atender la demanda de éstas.Con esta ingrata experiencia, el proyecto se vio seriamenteafectado lo que impidió cumplir con los objetivos que sehabía trazado.

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Ahora reflexione un poco en tor-no a esta lectura y responda breve-mente a las siguientes preguntas:- ¿Qué falló en la experiencia pre-sentada en la lectura?- ¿Ha tenido usted, o conoce, al-guna experiencia similar?

Probablemente usted conozcamuchos casos como éste, tal vez no con un desenlace tandrástico, pero sí casos en que los proyectos han sido fuerte-mente golpeados por determinadas políticas y formas de ejercerel poder, muchas veces en oposición a una visión de desarrollohumano sostenible. En efecto, este caso nos ilustra como un«buen proyecto» puede terminar en fracaso si no se toman en

cuenta algunas condiciones básicas del entorno, en particularlas políticas públicas y las relaciones de poder existentes. Otrohubiera sido el desenlace del proyecto si la ONG «RetamaAndina» hubiera incorporado en su proyecto estrategias orien-tadas a modificar, en su ámbito de trabajo, entre otras cosas, laspolíticas de concesión minera, los estilos de gobernabilidadlocal, así como las relaciones entre la autoridad local y lasorganizaciones de base, en este caso, de mujeres. En otraspalabras, el proyecto se debilitó al no incluir un Plan de Inci-dencia Política. Seguramente usted ya ha escuchado hablar deincidencia, incluso es probable que tenga algún conocimientoen este terreno. Sería bueno comenzar intentando clarificar lasideas al respecto a partir de nuestras experiencias.

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1. Cabildeo, lobby, abogacía ¿son sinónimosde incidencia política?

Los términos mencionados en el título de esta sección tienenno sólo diverso origen, sino diversos usos.- El Diccionario de la Real Academia Española incluye uno

de ellos desde hace mucho tiempo: «cabildear». Lo definecomo: «gestionar con actividad y maña para ganar volun-tades en una corporación». Alude a una institución demo-crática muy antigua en la tradición hispana: el cabildo.Este ha sido definido de manera sucinta como «represen-taciones elegidas por el pueblo», entendiendo éste comoel conjunto de vecinos. Llegó a darse el caso que ni siquie-ra el Rey podría revocar una decisión de los cabildos. Deallí la importancia de saber «cabildear».

- En la tradición anglosajona aparece el término «lobby». Suorigen está en el nombre del área de ingreso a un edificiopúblico, en particular el Parlamento. Un diccionario del idio-ma inglés ofrece la siguiente acepción: «Cada uno de los doscorredores en las Cámaras del Parlamento a los cuales losmiembros del Parlamento van a votar». De allí que la palabrase identifique también con la actividad de influir a los polí-ticos para que decidan en un sentido o en otro. Como sepuede ver, la idea de «influenciar» es central.Lo que no queda claro en ambos términos, cabildear ylobby, es el cómo y el para qué de esta actividad. Conrelación al lobby, el Perú promulgó el año 2003 la Ley Nº28024 que regula la gestión de intereses en el ámbito dela administración pública, para asegurar la transparenciaen las decisiones públicas entendidas como el estableci-miento de políticas o decisiones complementarias con sig-

nificación económica, social o política, de carácter indivi-dual o colectivo, o que afecten intereses en los diversossectores de la sociedad. Lamentablemente, esta norma nose está cumpliendo lo que ha permitido que se presen-ten como lobbistas verdaderos promotores de redes decorrupción.

- Recientemente se ha comenzado a utilizar el término «abo-gacía» como traducción del inglés «advocacy». Esta apare-ce vinculada con la función de «abogar», defender públi-camente una causa o persona en términos jurídicos. Enrelación con los términos anteriores, «abogacía» añade laidea de «acción pública». Además, en la sociedad norte-americana el término fue adoptado por los grupos queasumieron la defensa de la causa de las mujeres y gruposétnicos excluidos.

2. ¿Qué debemos entender por incidenciapolítica?

Esta se asocia con procesos de movilización pública de actoressociales en función de incidir en quienes hacen las políticaspúblicas. No se reduce a la defensa de grupos dentro de lalegislación vigente, sino que incluye iniciativas en pro denuevas reglas de juego, rebasando largamente la acción antelos tribunales.

Antes de aportar algunas definiciones, es conveniente res-catar los antecedentes históricos de la incidencia en nuestrospaíses. Desde los años del régimen colonial se conocen expe-riencias de complejas y prolongadas gestiones a través de lascuales los sectores subalternos buscaban influir sobre las au-toridades: cartas al rey, memoriales, denuncias, súplicas, etc.

EJERCICIO 1EJERCICIO 1

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Para ello construyeron alianzas, hicieron públicas sus deman-das y utilizaron diversas argumentaciones.

Los especialistas en derecho constitucional señalan quela incidencia forma parte del legítimo ejercicio del derecho depetición que, según Marcial Rubio, «es el derecho a recurrirante las autoridades para solicitar algo que ellas podrían otor-garnos legalmente, pero a lo que no tenemos derecho cierto yactual porque, en este último caso, formularemos un pedidoque no es sino la actualización de nuestro derecho».

A continuación proponemos una definición integral quetrata de englobar diversos aspectos que ha sido tomada delmanual de WOLA (Washington Office on Latin América, 2005),institución con larga experiencia, en el tema de incidenciapolítica, en asuntos de derechos humanos:

«La incidencia política es un ejercicio en la democracia.Se refiere a los esfuerzos planificados por parte de la ciudadaníaorganizada en su afán de influir en políticas y programas gu-bernamentales a través de la persuasión y presión social. Laincidencia política es el medio por el cual individuos, grupos osectores de la sociedad civil se involucran en procesos políti-cos para hacer valer sus intereses particulares y, al mismotiempo, volver a los gobiernos más responsables, transparentesy abiertos a la participación ciudadana. La incidencia es tam-bién un ejercicio de empoderamiento. A través de la incidenciaefectiva, la participación ciudadana va más allá del marco delos procesos electorales para transformar las relaciones de po-der entre los gobiernos y la sociedad civil en un plano de mayorigualdad. Esto requiere que la sociedad civil adquiera el cono-cimiento y las habilidades que le permitan hacer un buenanálisis de los problemas, formular propuestas precisas relacio-nadas a políticas públicas, identificar con precisión a las perso-nas/oficiales con poder de decisión (y aquellos que las influen-cian), construir alianzas y coaliciones amplias, y diseñar unavariedad de estrategias y acciones plasmadas en un plan for-mal de incidencia».

A diferencia de los términos precedentes de cabildeo,lobby y abogacía, la incidencia política es la movilizaciónpública de actores sociales, no de individuos, para influir enquienes formulan, aprueban o implementan las políticas públi-cas. La incidencia no se limita a la defensa de algunos gruposdentro de la legislación vigente, sino que incluye iniciativasen pro de nuevas políticas, va más allá de las acciones ante lostribunales de justicia. Además, la incidencia política hace usode medios muy variados, incluyendo preferencialmente alian-zas institucionales. En suma, un plan de incidencia puedeincluir acciones de cabildeo, lobby y abogacía, pero no sonexactamente lo mismo.

La incidencia política busca influir en quienes hacen laspolíticas, quienes toman decisiones, implementan las políti-cas y quienes influyen sobre algunos o todos ellos.

Las instituciones que realizan acciones de incidencia tien-den a enfatizar algunos aspectos de esa definición amplia. Asítenemos:- Para CARE, la incidencia política es un «proceso delibera-

do» que busca influir en quienes toman decisiones y eje-cutan políticas públicas en función de que asuman deter-minadas propuestas.

- Para el Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Cien-cias del Ambiente (CEPIS), la incidencia «es la capacidad parainfluir en políticas, tanto en términos de creación, adecua-ción, implementación y supervisión de las mismas».

- Para la Red Perú de Iniciativas de Concertación para elDesarrollo Local es el «conjunto de esfuerzos de la ciuda-danía organizada para influir en la formulación e imple-mentación de políticas públicas, por medio de la persua-sión y la presión social sobre las personas que tienen poderde decisión».

- Para el Programa de Alianza de la Sociedad Civil en Améri-ca Latina, con sede en la Argentina, la incidencia políticaes «el conjunto de actividades dirigidas a ganar acceso ygenerar influencia sobre personas que tienen poder dedecisión en asuntos de importancia para un grupo en par-ticular o para la sociedad en general».

- Para el Centro de Multiservicios Educativos- Primer Cen-tro de Recursos Pedagógicos de Bolivia, la incidencia polí-tica es «una forma de hablar de la lucha por el cambio quepermite identificar y promover soluciones a los problemasmás sentidos ante las autoridades responsables. Demandade sus promotores de propuestas concretas para el cambio,creatividad y persistencia para lograr convencer a las perso-nas con poder en el Gobierno. Cuando la sociedad civil orga-nizada hace sentir su poder, influyendo en las políticas públi-cas o programas del gobierno, se hace incidencia política».

- Para la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN), la inci-dencia es «la acción consciente, dirigida y no espontáneade un grupo social para cambiar una determinada realidad.No es una acción unilateral. Por el contrario, supone en-frentarse a relaciones de poder y conflictos que se puedenresolver mediante negociaciones, concertaciones y acuer-dos aunque a veces pueden llevar también a confronta-ciones».

- Para Flora Tristán-Centro de la mujer peruana, la inciden-cia es «la defensa y promoción dirigidas al cambio de polí-ticas, posiciones y programas alrededor de una causa espe-cifica o determinada, que incorpora acciones de sensibili-

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zación para posicionar el tema en la opinión pública, mo-vilizar recursos y fuerzas de apoyo». Si bien la incidenciadebe hacerse sobre los decisores, se añade que la prácticaha contribuido a descubrir la necesidad de que «tambiénes importante incidir sobre la opinión pública o sobre gruposespecíficos para lograr su compromiso activo frente al tema».Debe quedar claro que estos énfasis de la incidencia polí-

tica, son concurrentes, no excluyentes.A nivel de los líderes de las Organizaciones de la Sociedad

Civil (OSC) existirían hasta tres creencias puntuales sobre laincidencia política. Para unos incidencia es hablar de los queno tienen voz, es decir, representación; para otros se trata deincentivar o instar a que hablen y actúen los involucrados, enotras palabras, movilización; y, finalmente, otros estiman queincidencia es respaldar a los que no tienen voz para que hablenpor sí mismos, es decir, concederles poder (Manual de Inciden-cia, Karen Sinker).

Así entendida de manera acumulativa e integral la inci-dencia política supone fortalecer la participación ciudadanía yel propio proceso de organización de la sociedad civil. Requiere,por lo tanto, de una concepción de ciudadanía proactiva, capazde incursionar en la agenda pública. La incidencia política secanaliza mediante un plan deliberado de persuasión y presióny pone en juego la distribución del poder y la capacidad quetiene la ciudadanía organizada para movilizarse y transformarel poder concentrado hoy en quienes toman las decisiones, enuna perspectiva de democratización del mismo.

En síntesis, en términos operativos, podemos definir laincidencia política como un proceso deliberado y sistemáticoque contempla la realización de un conjunto de acciones de laciudadanía organizada, dirigida a influir en quienes tomandecisiones sobre políticas, mediante la formulación y presen-tación de propuestas que brinden soluciones específicas, conel fin de lograr cambios puntuales en el ámbito público. Con-viene subrayar los elementos centrales que entraña tal defini-ción (Ballón, 2007):- Se trata de un proceso deliberado y sistemático, es decir

que implica acciones intencionadas que suponen la vo-luntad de hacer pública una propuesta frente a un proble-ma determinado o una «manera de hacer», así como de laestructuración de un plan que permita realizar accionessimultáneas de distinto tipo en esa perspectiva.

- Lo que se busca es influir en quienes toman decisionespolíticas, lo que obliga inevitablemente a identificar conprecisión a los actores involucrados (hacedores de políti-cas, tomadores de decisiones y actores que influyen enambos), construyendo estrategias y actuando con persua-sión o presión, según sea el caso.

- La incidencia está dirigida a cambiar políticas (procedi-mientos, normas, formas de hacer, institucionalidad, etc.)en temas específicos a partir de propuestas puntuales. Esdecir, se trata de una estrategia que se refiere a una polí-tica pública determinada que puede ser local, regional,nacional, global o sectorial, que responde a necesidades dela población o a sectores de ésta.

- Es un proceso de negociación de poder, por medio del cualgrupos o sectores de la sociedad civil se involucran endinámicas políticas para «hacer valer» sus experiencias,intereses o sus formas de «hacer», volviendo a los gobier-nos más responsables, efectivos, transparentes y abiertos ala participación ciudadana.

La importancia y necesidad de la incidencia políticaLa incidencia política es importante y necesaria por muchasrazones, especialmente por las siguientes (Wola, 2003):

a) Para resolver problemas específicos a través de cam-bios en las políticas públicas

La mayoría de organizaciones sociales comprometidas conla justicia, desarrollo, democratización, acceso a los derechos,etc., aspiran a cambiar alguno o varios aspectos de la realidadeconómica, social, política o cultural. A través de la incidenciapolítica enfocan sus esfuerzos en problemas específicos de esarealidad compleja y elaboran planes e implementan estrate-gias y acciones para lograr soluciones concretas. En este es-fuerzo, debe involucrarse desde el principio a la población afec-tada por el problema que se quiere resolver y asegurarse que lapropuesta del grupo o coalición refleje las prioridades más sen-tidas de esta población y que garantice un cambio real en suvida diaria. Los problemas motivadores son muy diversos y pue-den ir desde la modificatoria de una ley, la aprobación de otrao la asignación de presupuesto para el cumplimiento de polí-ticas ya existentes.

b) Para fortalecer y empoderar la sociedad civilLa incidencia política, en la medida que promueve la orga-

nización social, construcción de alianzas, formación de nuevoslíderes y construcción de nuevas relaciones a nivel nacional einternacional, fomenta el fortalecimiento y empoderamientode la sociedad civil. Este último es un proceso de cambios endonde los ciudadanos/as organizados/as van aumentando suacceso a los mecanismos y espacios de ejercicio del poder, loque trae como consecuencia la transformación de las relacio-nes desiguales de poder entre autoridades y ciudadanos. No esposible el empoderamiento sin participación. En este sentido,planificar y ejecutar iniciativas de incidencia política no sólo

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debe contribuir a solucionar problemas concretos, sino tambiéndebe fortalecer al grupo o coalición, en forma acumulativa, yprepararlo para esfuerzos de mayor importancia en el campo de laspolíticas públicas y de la transformación de las relaciones tradi-cionales entre Estado y sociedad.

c) Para promover y consolidar la democraciaLa incidencia política implica interacción permanente entre

la sociedad civil y el Estado y, por tanto, es un ejercicio impor-tante de democracia real. Hacer incidencia es una forma defortalecer la participación de la ciudadanía en la toma dedecisiones sobre políticas públicas y programas y de promoveruna cultura política más permanente. A medida que la socie-dad civil avance hacia ese objetivo, va transformando las rela-ciones de poder entre las instituciones del Estado y la ciudada-nía hacia un modelo más democrático.

d) Para promover la toma de conciencia por la sociedadcivil sobre los problemas que afectan a la comunidad

Uno de los problemas más serios que afecta la participa-ción ciudadana y, por tanto, la construcción de estados másefectivos y transparentes, es la falta de participación. Pero nosolo la participación de los ciudadanos, sino también de lasempresas privadas y de los servidores públicos. Por ello, la inci-dencia política para plantear determinados problemas en laagenda pública es vital.

3. Incidencia política, democracia y ciudadaníaSi entendemos que la incidencia política es un ejercicio de lademocracia, entonces, es crucial para su desarrollo la existen-cia de un régimen democrático. De cara a la realidad de nuestraregión cabe preguntarse: ¿es posible desarrollar incidencia allídonde no existe democracia o donde ésta es muy débil? En todocaso, ¿qué condiciones políticas mínimas serían necesariaspara que se pueda hacer incidencia política?

Régimen democráticoPara intentar responder estas preguntas conviene revisar demanera sucinta qué entendemos por régimen político de-mocrático.

El sistema político se construye en torno al Estado, aúncuando no se agota en éste. El Estado es la organización polí-tica y jurídica de la sociedad, que comprende tres elementosfundamentales: territorio, población y poder. Según GuillermoO’Donnel, estas son las tres dimensiones en el Estado.

«Una, la más obvia, es la del Estado como un conjunto deburocracias. Estas burocracias, generalmente organizacionescomplejas, tienen legalmente asignadas responsabilidades apun-tadas a lograr o proteger algún aspecto del bien, o interéspúblico (…) El Estado es también un sistema legal, un entra-mado de reglas legalmente sancionadas que penetran y co-determinan numerosas relaciones sociales. Contemporánea-mente, especialmente en democracias, la conexión entre lasburocracias del Estado y el sistema legal es íntima. La terceradimensión del Estado consiste en ser un foco de identidadcolectiva para los habitantes de su territorio».

El mismo autor diferencia también los conceptos de régi-men, régimen democrático y gobierno:

«Por régimen entiendo los patrones, formales e informales,explícitos e implícitos, que determinan los canales de acceso alas principales posiciones de gobierno, las características de losactores que son admitidos y excluidos de tal acceso, los recur-sos y las estrategias permitidos para lograrlo, y las institucio-nes a través de las cuales ese acceso ocurre y, una vez logrado,son tomadas las decisiones gubernamentales.

Por régimen democrático se entiende uno en donde elacceso a las principales posiciones de gobierno se logran me-diante elecciones, que son a la vez competitivas e institucio-

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¿Podría usted identificar y describir brevemente algunas experien-cias históricas de incidencia política en su país?(Para un caso de la historia peruana puede verse la lectura 1, José LuisRénique: «La batalla por Puno. Militantes y campesinos en la sierra surdel Perú»)

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nalizadas y en donde existen, durante y entre esas elecciones,diversas libertades, habitualmente llamadas «políticas», tales comolas de asociación, expresión, movimiento y de disponibilidad deinformación no monopolizada por el Estado, o por agentes privados.

Por gobierno se entienden las posiciones en la cúpula delas instituciones del Estado. El acceso a dichas posiciones serealiza a través del régimen, el cual permite a los funcionariosrespectivos tomar, o autorizar a otros funcionarios a tomardecisiones que son normalmente emitidas como reglas legalesobligatorias sobre el territorio delimitado por el Estado».

En este marco, la incidencia apunta sobre el Estado como«conjunto de burocracias y/o sistema de gobierno». La inciden-cia puede formar parte o no del sistema legal, pero en todo casoes una actividad legítima en un régimen democrático. Sinembargo, su desarrollo será permisible por las característicasdel régimen, sean estas democráticas o no. Esto es sumamenteimportante en nuestro caso debido a que nuestro régimenpolítico es un híbrido de diversas vertientes y síntesis inacaba-da de diversas herencias.

Caudillismo, patrimonialismoNo es novedad mencionar el caudillismo entendido como laaparición de líderes carismáticos que acceden al poder, basadosen el «endiosamiento» de sus personas y que hacen creer adeterminados sectores que pueden resolver todos sus proble-mas, como uno de los rasgos de la política latinoamericana yjunto con este mencionar el clientelismo o sistema de inter-cambio de favores para obtener beneficios privados, en el cuallas autoridades políticas otorgan servicios o bienes a cambio deapoyo electoral, como la forma privilegiada de relación entre elcaudillo y una sociedad poco orgánica. No es exagerado afirmarque detrás de estas prácticas subsiste una visión patrimonia-lista del poder. ¿En qué consiste el «patrimonialismo»? En pri-mer lugar, es la existencia de una autoridad que entiende elpoder como patrimonio personal y está en permanente alertafrente a la emergencia de poderes autónomos. «Concede bene-ficios o prebendas, como una remuneración por servicios reci-bidos; las rentas que se derivan de los beneficios son un atribu-to del oficio, no del receptor como persona». En segundo lugar,en el ejercicio «arbitrario» del poder, en el sentido etimológicodel término: busca arbitrar entre intereses contrapuestos queél mismo alienta, entre funciones y jurisdicciones cuyas fron-teras nunca están claras. Tal como señala Richard Morse (1975):«los remedios legales frecuentemente se consideran no comoaplicaciones de la «ley», sino como un don de gracia o unprivilegio concedido sobre los datos de un caso, y que no cons-tituyen precedente».

La versión contemporánea de estos mecanismos es lo que

Alejandro Diez ha definido como la lógica de la «conexión»antes que de la «representación». Esta consiste en la búsquedade relaciones con alguien que tenga acceso directo al poder(local, nacional) o acceso a alguien que a su vez tenga talacceso directo. De esta manera, acceder al poder pasa por po-nerse bajo el patrocinio de alguien y, por tanto, establecerrelaciones de lealtad con este «intermediario». No hay dudaque el escaso desarrollo en nuestros países de la tercera dimen-sión del Estado («foco de identidad colectiva») facilita la repro-ducción de estas prácticas basadas en conexiones y relacionesde lealtad particulares.

Incidencia y democraciaEl desarrollo de procesos de incidencia política requiere almenos la existencia de algunos rasgos democráticos en el régi-men político: cierto nivel de pluralismo político, reconoci-miento y respeto de los derechos ciudadanos, atisbos de prensalibre, posibilidades de movilización social, etc. Es difícil imagi-nar actividades de incidencia en un régimen político antide-mocrático y autoritario, pues se corre el riesgo de ser acusadode muchas cosas, por ejemplo, pretender «desestabilizar algobierno y desconocer el estado de derecho». Sin embargo, nohay que olvidar que el régimen político de un país no sóloincluye sus instituciones internas, sino también las institu-ciones políticas internacionales de las cuales el Estado formaparte. No hay duda que tanto en el caso de las campañasexitosas de incidencia del movimiento feminista, como en lasde los organismos de derechos humanos, este aspecto (lla-mémoslo «la dimensión jurídico-política de la globalización»)ha tenido un peso decisivo en los logros mencionados.

Dado que la caracterización de los regímenes políticos esmucho más compleja que la simple dicotomía democracia/dictadura, las posibilidades de la incidencia dependen, en bue-na cuenta, de una apreciación más fina en torno al régimenpolítico «realmente existente» de cada país, en el seno del cualpretendemos desarrollar nuestras actividades. Un buen plande incidencia debe tomar en cuenta la manera en que seestructura el poder ahí donde se pretende influir, tanto en elnivel local, regional, como nacional. Esto significa conocer conmucha claridad sobre cómo se toman las decisiones políticasen dichos niveles de gestión.

Incidencia y ciudadaníaLa incidencia va de la mano con una concepción de ciudada-nía. Se trata de una visión activa, participativa, propositiva, dela ciudadanía, que se basa en el ejercicio de derechos y debe-res, y que ejerce su derecho de intervenir en la definición de laagenda pública, cogestionando con el Estado las políticas pú-blicas (elaboración, ejecución y evaluación) y ejerciendo tam-

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bién sus derechos de control social. Todo esto contribuirá aintegrar las múltiples visiones existentes en la sociedad sobreel desarrollo, produciendo una mayor cohesión social y sentirsela ciudadanía parte del proyecto político que se va constru-yendo democráticamente. Ciertamente ésta no es la visiónpredominante en nuestros países, ni por el lado de los represen-tantes, ni por el lado de los representados, los ciudadanos/electores (que oscilan entre la idea de que a los gobernantes«hay que dejarlos trabajar» y la visión de que todos son corrup-tos y, por tanto, no hay nada que hacer).

Justamente, el desarrollo sistemático de la incidencia puedeser un poderoso instrumento para introducir modificaciones enla cultura política vigente. Dado el deterioro del sistema departidos y lo poco atractivo de las visiones e intereses quesupuestamente los partidos representan, el ingreso de los ciu-dadanos a la política puede encontrar una vía más eficaz por ellado de la promoción de sus derechos, intereses y demandasparticulares. Si bien la defensa de «causas particulares» legíti-mas puede ser vista como un factor de erosión de interesesnacionales más amplios, también puede ser la vía a través de lacual grupos de ciudadanos comiencen a interesarse por la po-lítica e inicien dinámicas de agregación de intereses que con-tribuyan a reconstruir una visión compartida de «bien común».

Lo óptimo es que toda organización social que trabajatemas de desarrollo, incorpore la incidencia como una cues-tión transversal de sus actividades, para ampliar los efectos oimpactos positivos de sus intervenciones. Para ello, lógica-mente, deben dotarse de las capacidades necesarias.

Incidencia y gobernabilidad democráticaEl presente manual aspira a contribuir con la formación decapacidades en incidencia política para gobernabilidad demo-crática, particularmente a nivel local. Por lo tanto es necesariocohesionar una concepción sobre el particular. Sobre el temano existe un concepto con sentido único y definitivo, másbien existe un debate de carácter histórico y muy dinámico,pues los significados que se le van asignando están sujetos alos cambios que se producen conforme los contextos sociales,políticos y económicos y los marcos teóricos que utilizan comopunto de referencia, tanto los actores políticos, como los ana-listas e instituciones involucradas.

Si bien el concepto de gobernabilidad aparece ya en 1975en un informe elaborado por la «Comisión Trilateral sobre laCrisis de la Democracia», en ese entonces fue entendida comola necesidad de abordar la inestabilidad generada por el des-equilibrio entre las demandas ciudadanas y la capacidad derespuesta del Estado, disminuyendo la demanda y frenando lamovilización social, dejándose de lado la posibilidad de ampliar

la capacidad de respuesta del Estado. Se optó así por una reac-ción conservadora frente al incremento de las demandas ciu-dadanas, hecho que no hacía otra cosa que reflejar los avancesen la construcción de ciudadanía. A partir de entonces, eldebate producido le ha otorgado otros significados.

Al respecto compartimos con nuestros lectores los signifi-cados centrales de la gobernabilidad democrática (CEPAL, 2006):

«Es el estado de equilibrio dinámico entre el nivel de de-mandas sociales y la capacidad del sistema político para res-ponder a ellas de manera legítima y eficaz.

Es la capacidad social de fijar y lograr objetivos que res-pondan a los intereses compatibilizados de la ciudadanía, contransparencia y responsabilidades claras.

Es una cualidad de los sistemas políticos y no de los go-biernos, pues la gobernabilidad democrática comprende la ca-pacidad de autogobierno de los sistemas sociales democráticos,enfrentando positivamente los retos y las oportunidades.

Un sistema de gobernabilidad democrática es aquel quepermite que las normas y reglas sean producto de la participa-ción, la deliberación, la confrontación de intereses y modelosmentales entre actores que tienen en cuenta no solo susderechos e intereses, sino también la estabilidad y avances enel orden global. El núcleo central de la gobernabilidad es lacalidad de las relaciones entre el gobierno y la sociedad.

La gobernabilidad es el ejercicio del poder representativoconforme a reglas decididas según procedimientos de sobera-nía popular y pluralismo, con mecanismos de inclusión, parti-cipación ciudadana y rendición de cuentas que posibiliten elacuerdo con las instituciones y organizaciones con poder en lasociedad.

La gobernabilidad se manifiesta en dos grandes cuestio-nes: a) la estabilidad de las instituciones democráticas, a pesarde la incertidumbre de los resultados en el juego político; b) lacapacidad de las entidades públicas y privadas para agregar yarticular intereses en las sociedades, así como para regular yresolver los conflictos que se susciten en ellas».

Los riesgos de la incidenciaPor último, es necesario alertar acerca de algunos «usos» y«efectos» de la incidencia que pueden debilitar componentesclaves del sistema político democrático. Existe el peligro depretender reemplazar la acción política sistemática, organiza-da por los partidos políticos, articulada en torno a programasalternativos, por la suma de sucesivos procesos de incidencia,cada uno de ellos acotado al tema específico o puntual que lamotiva. Con ello, no sólo se hacen, deshacen y rehacen alian-zas de acuerdo a los temas específicos, sino que terminan pordisolverse identidades más estables. Este peligro es mayor cuan-

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do, como sucede en la región, las instituciones llamadas acanalizar la participación política de los ciudadanos –los par-tidos políticos- se encuentran desdibujadas y desprestigiadaspor profundas crisis de representatividad, credibilidad y legiti-midad. Es por ello que conviene reiterar la caracterización de laincidencia como una herramienta para influir sobre el queha-cer político, de ninguna manera se trata de una alternativa ala dimensión política como discusión pública del bien comúna partir de propuestas coherentes para el ejercicio del poderpolítico y la gestión pública.

Otro riesgo es que las organizaciones promotoras de laincidencia política pretendan asumir la representación directade los sectores sociales o del conjunto de la ciudadanía,sustituyendo a estos y no facilitando su protagonismo directo.

Es difícil caracterizar el momento actual de la ciudadaníaen una fórmula. La situación es compleja e incierta. Quizás seaesta heterogeneidad el mejor argumento para asumir la visiónde Robert Dahl sintetizada en la fórmula «democracia poliár-quica». Sólo que aquí no sería solamente el «gobierno de mu-chos» sino también el «gobierno de muchas maneras».

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A modo de síntesis volvamos a laspreguntas planteadas al inicio:- ¿Es posible desarrollar incidenciaallí donde no existe democracia odonde ésta es muy débil?- ¿Qué condiciones políticas míni-mas serían necesarias para que sepueda hacer incidencia política?

Trataremos de responderlas a partir de revisar los temas quehemos tratado hasta este momento.

En primer lugar, le pedimos revisar el contenido de la pri-mera sección de esta unidad («Cabildeo, lobby, abogacía ») eidentificar las cinco principales características que definen unproceso de incidencia política. Para facilitar el ejercicio, suge-rimos una: proceso de influencia sobre los decisores políticos».

Las cinco características deberán ser anotadas en los casi-lleros de la primera columna del cuadro que se presenta acontinuación.

En segundo lugar, a partir de las ideas contenidas en lasegunda sección de esta unidad («Incidencia, democracia yciudadanía») así como de la experiencia reciente, se le pide

identificar cinco características del régimen democrático ensu país.

Estas cinco características deberán ser anotadas en loscasilleros de la primera fila del cuadro ya mencionado.

En tercer lugar, se le pide que en los casilleros que quedanvacíos califique el tipo de relación que existe entre cada unade las características de la incidencia con cada una de lascaracterísticas de nuestros regímenes democráticos.

Las calificaciones pueden ser:- Alta: Si la relación entre ambos factores es muy fuerte y

decisiva.- Mediana: Si la relación entre ambos factores existe pero

no es decisiva.- Baja: Si la relación es limitada.- Nula: Si no existe relación.

Por último, le pedimos responder de manera breve las si-guientes preguntas:- ¿Qué aspecto del régimen político vigente en su país es

el más favorable para el desarrollo de procesos de inci-dencia política?

- ¿Qué aspecto del régimen político es la principal ame-naza para el desarrollo de incidencia política en su país?

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4. Políticas públicas y participación ciudada-na. La legitimidad de la incidencia

Un asunto o problema se transforma en tema de incidenciapolítica cuando se reconoce que para solucionarlo se requierenmodificar las políticas públicas y relaciones de poder, particu-larmente en el ámbito de la «cara abierta» del poder. De hecho,toda intervención en pro del desarrollo o de la institucionali-dad democrática requiere modificaciones en las políticas na-cionales o regionales y en las relaciones de poder existentes.Sin embargo, hay algunas intervenciones que están tan foca-lizadas que hacen superflua la necesidad de incidencia en elsentido sistemático en el que estamos planteando el asunto.

Pero para continuar es necesario precisar el significado,por un lado, de la política en general y, por otro, de las políticaspúblicas, en particular.

La políticaLa política (politics) puede ser asumida como la lucha por elpoder. Por lo tanto, son motivos de su preocupación las fuerzaspolíticas, las elecciones, las instituciones gubernamentales yparlamentarias. Bajo ningún concepto debe aceptarse que «lapolítica es el arte de evitar que la gente se preocupe de lo quele atañe» (Paul Valey, escritor francés, 1871-1945).

Una definición ampliamente aceptada es considerar lapolítica como el arte de gobernar, pero también como la cien-cia que estudia las formas de gobierno y las estructuras de laadministración pública, poniendo énfasis en el estudio delpoder y los procesos de elección de los gobernantes. En otraspalabras, la política es el arte de construir acuerdos para gober-nar. La política comprende la responsabilidad de dirigir a unasociedad hacia las condiciones de vida digna para todos. Así, la

política, arte o ciencia, es un tema apasionante que requierede dominio conceptual, del conocimiento del otro, de la buenaeducación y de la habilidad de decir las cosas (Antonio AlanisHuerta, 2005).

La política puede ser considerada como la aspiración de parti-cipar en el poder o de influir en las decisiones del poder del Estado,para buscar soluciones prácticas a los problemas que afectan a lapoblación o al desarrollo. Por lo tanto tiene que ver con los asuntosque interesan al Estado, con las formas de dirigir el Estado, con lasbases éticas de cómo administrar las cosas del Estado, con preocu-pación humana y sentido de solidaridad. La administración de lacasa pública debe responder a la orientación de satisfacer losintereses legítimos y diversificados de los diferentes grupos socia-les que integran la sociedad. La política tiene que ver con lahabilidad de administrar recursos que nunca serán excesivos paraatender las exigencias del bien común. Se puede afirmar que lapolítica es la dimensión del quehacer humano en la que se decidey se da forma a los modos de convivencia que nos rigen, por ellola política nos concierne a todos y todas (Julio Díaz Pala-cios, 2006).

Las políticas públicasLas políticas públicas (policy) se ocupan de la acción pública,del aspecto programático de la acción gubernamental.

Las políticas públicas, en consecuencia, pueden ser en-tendidas como el conjunto de objetivos, decisiones, y accio-nes que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas,que en un momento determinado los ciudadanos y el propiogobierno consideran prioritarios. Esta definición, muy común,sigue reflejando el concepto tradicional de política públicaque asignaba al Estado un rol dominante o casi exclusivo, en el

Tipo de política Alcances

Tienen como objetivo dictar normas que regulen o limiten una actividad. Así por ejem-plo, el nivel de ruido generado por los centros de diversión o la tasa de alcoholemia.Eventualmente, pueden generar conflicto en algunos grupos de interés.

Distribuyen los beneficios o privilegios a sectores de la sociedad, o a espacios /territoriosconcretos, construcción de una carretera, por ejemplo.

Tienen que ver con el modo en que se distribuye la riqueza, la renta nacional: políticaseducativas, sanitarias, de pensiones, etc. Generan beneficios a amplios sectores de lasociedad. Ejemplo, el incremento del presupuesto de educación. Generan más conflictosque en el primer tipo, particularmente en las relaciones empresas-sindicatos.

Modifican las reglas de juego político, crean o reforman instituciones.

Regulativas

Distributivas

Redistributivas

Constitucionales

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tratamiento de los problemas públicos. Identificando errónea-mente el dominio de lo público con lo propiamente estatal.

Esta concepción restringida está siendo superada, por unamás amplia omnicomprensiva, que conceptúa como políticapública «los cursos de acción relacionados y los flujos de infor-mación referidos a un objetivo público democráticamente de-finido, en cuya consecución participan el Estado, la socie-dad civil y el sector privado» (Eugenio Lahera, 2002).

Las políticas públicas y la política son entidades diferen-tes, pero se influyen de manera recíproca. Ambas se necesitany se buscan en la opacidad del sistema político. Ambas tienenque ver con el poder social. Pero mientras la política es unconcepto amplio, relativo al poder en general, las políticaspúblicas corresponden a soluciones específicas de cómo mane-jar los asuntos públicos. Las políticas públicas son un factorcomún de la política y de las decisiones del gobierno y de laoposición. Parte fundamental del quehacer del gobierno serefiere al diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas,en tanto que el papel de la oposición es demostrar los vacíos olas ineficiencias de ellas o bloquear aquellas que no le resul-ten convenientes (Eugenio Lahera, 2004).

Las políticas públicas pueden integrarse en torno a cuatrotipos (Alianza de la Sociedad Civil en América Latina, 2008):

Existen políticas públicas malas, mediocres y excelentes.Lahera considera que estas últimas son las políticas públicasde calidad que incluyen orientaciones o contenidos, instru-mentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institu-cionales, y la previsión de sus resultados. Las característicasde una buena política según dicho autor son:

Las políticas públicas no se realizan solas, hay que gestio-narlas. En la práctica, la gestión de las políticas públicas cons-tituye un conjunto de procesos muy dinámicos, flexibles, deensayo-error, de conflicto y negociación, interactivo con múl-tiples actores, dotados de diversas cuotas de influencia. Lagestión de políticas tiene fases: formulación, presupuestación,ejecución, monitoreo y evaluación. En general, los actoressociales pueden y deben incidir en el conjunto del ciclo polí-tico. Sin embargo, en cada caso en particular debe evaluarse ydecidirse en qué fase se debe incidir o resultaría más importan-te hacerlo.

En nuestros países más que ausencia de políticas, falla laimplementación de las mismas. ¿A qué factores se debe estafalla? Según Lizarbo Sarmiento (ver referencia a conferenciasobre el tema), los principales factores para explicar ello son lossiguientes:

- Ausencia de coherencia entre los principios y valores políti-cos y éticos y los objetivos y sentidos de las políticas públicas

- Inexistencia de relación de pertinencia entre la respuestaque se pretende dar y las demandas sociales de interven-ción del Estado.

- Falta de consistencia entre las distintas acciones de laspolíticas.

- No se cuenta con financiamiento suficiente, ni menoscon entidades capaces de realizar una gestión públicamoderna por resultados.

- Ausencia de una práctica sistemática de transparencia enlas decisiones y utilización de recursos.

- No se promueve la participación ciudadana, por el contra-rio se le obstaculiza.

- Ausencia o débil difusión de las políticas públicas.- Se descuida la continuidad y sostenibilidad de las políti-

cas públicas.

Desde hace muchos años se vienen formulando políticaspúblicas en América Latina, pero solo desde hace poco se hainiciado el estudio de los procesos de diseño. La política de laspolíticas públicas es un tema nuevo que comienza a interesara los investigadores. No obstante ello, ya existen algunos men-sajes claros que es bueno tomarlos en cuenta (Ernesto Stein yMariano Tommasi, 2006 ):

¿Cuándo se deben desarrollar acciones de incidencia?Se requiere desarrollar «incidencia política» cuando se identi-fican como causas centrales de algún problema que afecta losderechos ciudadanos, los siguientes aspectos:- Ausencia de políticas adecuadas con relación al asunto

en cuestión.

- Fundamentación amplia y no sólo específica (¿cuál esla idea?, ¿adónde vamos).

- Estimación de costos y de alternativas de financiamiento.- Factores para una evaluación de costo-beneficio social- Beneficio social comparado con el de otras políticas

(¿qué es prioritario?).- Consistencia interna y agregada (¿a qué se agrega?, o

¿qué inicia?).- Apoyos y críticas probables (políticas, académicas, cor-

porativas).- Oportunidad política.- Lugar en la secuencia de medidas pertinentes (¿qué es

primero?, ¿qué condiciona qué?).- Claridad de objetivos.- Funcionalidad de los instrumentos.- Indicadores (costo unitario, economía, eficacia y efi-

ciencia).

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- Vigencia de políticas nocivas frente al mismo.- Incumplimiento sistemático de políticas existentes, que

siendo buenas no se les presta atención.Para no caer en formalismos conviene analizar algunos

casos en donde no está clara la inclusión del plan de inciden-cia como parte del quehacer institucional. En algunas ocasio-nes se exponen reclamos o demandas específicas que, sin em-bargo, por su envergadura y repercusiones afectan seriamenteel entorno político. Si los protagonistas de la demanda no sonconscientes de esto, pueden ver seriamente melladas las posi-bilidades de obtener una solución favorable.

Demanda y propuestaY donde hay un «problema» o «asunto» que requiere inciden-cia debe existir tanto una propuesta como un sujeto (o unacoalición de sujetos) protagonista de la misma. Si bien todapolítica tiene beneficiarios y perdedores, se trata de formularlade tal manera que se amplíe el rango de los primeros y dismi-nuya el rango de los últimos.

Construir una propuesta en torno a la cual se hará inci-dencia no es, por tanto, un ejercicio académico o técnico. Esun proceso político, en tanto la propuesta se elabora no sóloen función de la solución del problema sino también en fun-

El proceso de formulación de políticas (discusión, apro-bación y aplicación) repercute significativamente sobre lacalidad de las políticas, mejora las capacidades para crearentornos estables y para asegurar que las políticas apuntena sus objetivos generales.

Cuidado con las recetas prefabricadas.

Las políticas no se adoptan ni se aplican en el vacío,sino en el contexto de la realidad y de las instituciones deun país determinado.

Algunos rasgos clave de las políticas pueden ser tanimportantes para lograr las metas de desarrollo comosu contenido u orientación.

El efecto de las políticas públicas depende no sólo desu contenido, sino también de algunas características comoestabilidad, adaptabilidad, coherencia y coordinación, cali-dad de su implementación y cumplimiento y orientaciónhacia el interés general y eficiencia.

Los efectos de las instituciones políticas en los proce-sos de formulación de las políticas sólo se puedenentender de una manera sistémica.

Por ejemplo, para comprender el ritmo y oportunidad dela aprobación de las leyes es necesario conocer de maneraintegral cómo funciona el Poder Legislativo y sus relacio-nes con el Ejecutivo.

Las propuestas de reforma política e institucional ba-sadas en grandes generalizaciones no constituyen unabuena estrategia de reforma.

Las acciones para introducir cambios en las reglas polí-

ticas e institucionales deben ser trabajadas con muchocuidado, en el marco de la organización y funcionamientode los distintos poderes del Estado.

La capacidad de los actores políticos de cooperar enel tiempo es un factor determinante clave de la ca-lidad de las políticas públicas.

Esto significa que debe promoverse la cohesión coope-rativa de los distintos grupos de actores interesados en untema: políticos, burócratas, grupos de interés, expertos.

Es más factible tener procesos políticos eficaces ymejores políticas públicas cuando existen partidospolíticos institucionalizados y programáticos, cuer-pos legislativos con gran capacidad de diseño depolíticas, un poder judicial independiente y burocra-cias sólidas.

Esto resulta fácil de comprender.

La mayoría de estas virtudes institucionales no seconsiguen de la noche a la mañana.

Crearlas y conservarlas depende de los incentivos polí-ticos de los actores políticos clave.

El liderazgo, si es funcional, puede ser vital para lacreación de instituciones.

El liderazgo funcional puede alentar procesos de deli-beración que permitan que las políticas e instituciones seadapten a las necesidades y demandas de la sociedad. Sinembargo, el liderazgo puede ser también disfuncional, ne-gativo.

Los procesos sí importan

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ción de la coalición que se busca construir para sacar adelantela propuesta.

¿Cómo ha funcionado esto en algunos casos con-cretos?Tomemos, por ejemplo, el caso de uno de los movimientos deincidencia más exitosos en el siglo XX: el movimiento de lasmujeres reivindicando sus derechos. Una de las claves de suéxito ha residido en la capacidad de vincular tanto el diagnós-tico del problema como la propuesta de solución con otrosmovimientos. Por ejemplo, cuando las mujeres reivindican de-rechos en el terreno laboral encuentran eco en las organiza-ciones sindicales predominantemente masculinas en tantoestas reivindicaciones son vistas como una forma de homoge-neizar el mercado de trabajo. Asimismo, los dirigentes sindica-les perciben que pueden ampliar la base social de su movi-miento si asumen las demandas de las mujeres.

La incidencia supone tener una «propuesta» y no una mera«demanda». Una cosa es buscar que las autoridades solucionenuna demanda o problema sin importar mucho de qué manera lohagan y otra es proponer una política específica frente alproblema en cuestión. En todo caso la idea de «incidenciapolítica» se ajusta más a la segunda opción, esto es, presentarpropuestas de políticas frente a problemas o demandas de lasociedad, o un sector significativo de la misma. Esta perspecti-va está claramente desarrollada en la sistematización del Pro-grama de Incidencia Política para el Desarrollo Local en Comu-nidades Guaraníes del Chaco Boliviano, que se incluye comodocumento complementario. Allí se presenta la secuencia deactividades que incluyeron la identificación de necesidades yformulación de propuestas, las acciones de incidencia para laincorporación de propuestas a los POA´s municipales y el se-

guimiento a la ejecución de las propuestas convertidas enproyectos (Lectura 2).

Incidencia, ONGs y políticas públicasPor otra parte, puede ser útil revisar una visión de conjun-

to acerca de la relación entre ONG’s y políticas públicas. Alrespecto se incluye dentro de los materiales de consulta elartículo de Pabel Muñoz López «Organizaciones no Guberna-mentales y Políticas Públicas» (Lectura 3). A continuación lasconclusiones de dicho artículo:

«Una vez que se han analizado las consideraciones nece-sarias para fundamentar un modelo de desarrollo y definir losprincipios rectores de la política social es necesario pasar adelinear la estructura que permitirá diseñar una agenda depolíticas públicas que busque un desarrollo humano sustenta-ble, equitativo e inclusivo.

La base de una estructura de políticas públicas que bus-quen la corresponsabilidad, la equidad y la inclusión, debeestar conformada por tres pilares fundamentales que resumeny recogen los elementos esenciales de los enfoques más impor-tantes que procuran la superación de la pobreza: el desarrollode capacidades, la creación de oportunidades y el ejercicio dederechos y la construcción de ciudadanía.

Estos pilares responden a un enfoque multidimensional dela política social que busca corregir brechas injustas entre lapoblación y a la vez reconocer y responder a la riqueza de lasdiferencias personales, comunitarias, locales y regionales».

Esta referencia a un sólido marco doctrinal es fundamen-tal para responder adecuadamente a los cuestionamientos quevendrán frente a los procesos de incidencia.

También debe tomarse como marco de referencia la actua-ción y experiencias acumuladas de las redes internacionalesde ONG’s creadas para la incidencia política, en el marco de la

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¿Podría mencionar tres ejemplos de demandas que requerirían desarro-llar incidencia política y tres ejemplos que no lo requieren?

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globalización (Miguel Gonzáles M., 2007). Según este autorexisten redes internacionales muy diversas, que van desdeaquellas que actúan como agencias de promoción del cambiode políticas, hasta aquellas otras que brindan apoyo económi-co, técnico, político e informativo. Los dos tipos de redes, pue-den cumplir diversas funciones concurrentes, entre ellas:- Filtran, es decir, deciden qué información es valiosa y cuál no.- Amplifican, esto es, convierten ideas o hechos poco cono-

cidos o poco comprensibles en temas más populares.- Invierten, o lo que es lo mismo, ofrecen medios y recursos

a sus miembros para que lleven a cabo su misión mejor.- Convocan, es decir, ayudan a congregar a gentes y grupos

diversos.- Crean comunidades, mediante la promoción de determi-

nados valores compartidos.

Legitimidad e incidenciaEntiéndase por legitimidad, ese estatus particular en que losactores sociales perciben una organización y que permite aésta ser y hacer algo en la sociedad. Comprende diversas di-mensiones como la moral, legal, social, política, y técnica,todas ellas fuertemente interrelacionadas. La legitimidad pue-de ser global para una institución determinada o para parte desus actividades. Las variables que bien gestionadas proveen delegitimidad a una organización son múltiples, particularmen-te: El carácter o la naturaleza moral y legal de la misión,centrada en la promoción de una serie de valores y bienespúblicos como solidaridad, equidad, justicia social; la represen-tatividad en la promoción y defensa de los intereses de deter-minados grupos sociales; la efectividad, es decir los antece-dentes y la capacidad para realizar trabajos de calidad y quegenera impactos positivos y significativos para la sociedad, nosólo será reconocida moralmente, sino técnicamente; la trans-parencia y rendición de cuentas, que como complemento delas otras variables, adquiere carácter capital en el desempeñode una organización social (Paul Vidal y otros, 2005).

Las razones y los procesos a través de los cuales las insti-tuciones se involucran en acciones de incidencia son diversos.Se puede responder de diversas maneras a las preguntas: ¿dedónde partió el interés por el tema? y ¿cómo decidimos desarro-llar acciones de incidencia en función del mismo?

En muchos casos la demanda de incidencia parte de quie-nes son directamente afectados por el problema en cuestión.En otros casos es el resultado de un análisis desarrollado porONG’s u otras instituciones especializadas. Siendo plausiblesambas posibilidades, cada una de ellas plantea cuestiones delegitimidad en los procesos de incidencia.

En el primer caso, el asunto se presenta habitualmente -

por parte de los adversarios de la propuesta (autoridades, gruposde interés, etc.) como un asunto de intereses particulares mi-noritarios, de sectores «desinformados» o «manipulados», quebuscan bloquear o postergar el logro de intereses generales,que supuestamente pretenden desestabilizar al gobierno (¡losque ellos sí representarían!). En el segundo caso, el asunto sepresenta como la injerencia de actores externos, muchas veces«foráneos», que tratan de imponer agendas ajenas u ocultas, enbeneficio de sus propios y ocultos intereses.

Frente a estos cuestionamientos, es crucial tener claridaden torno a los motivos y las razones que justifican o legitimanla incidencia. A las referencias sobre lo que entendemos pordemocracia es necesario añadir la referencia a una visión com-partida sobre el desarrollo (Humano, Sustentable, Integral) y lajusticia en las relaciones sociales. A estas alturas resulta evi-dente la necesidad de contar con un marco de referencia quefundamente la legitimidad de la incidencia como ejercicio dederechos políticos, incluyendo la explícita referencia al lugarque ocupan los «intereses específicos» y las llamadas «mino-rías» en el marco de un régimen democrático. Si se desea pro-fundizar en este tema puede ser útil consultar el texto deHugo Arrillaga, Maria Elena Kessler, Diego A. Valiente: «La legi-timidad de la representación del interés público en las ONG’s:una tensión en los procesos de desarrollo» (2001).

5. Metodología básica para la incidenciapolítica

En base a la experiencia de muchas organizaciones, en estemanual presentamos y desarrollaremos una metodología cons-tituida por seis pasos:

- Análisis crítico del problema.- Construcción del mapa del poder.- Diseño participativo de la propuesta.- Fortalezas y debilidades de los protagonistas de la incidencia.- Estrategias y acciones de incidencia política.- Monitoreo y evaluación.

En base a este esquema de seis pasos es que debe formular-se el plan de incidencia específico para cada grupo de iniciati-va, adecuándolo a la naturaleza del problema y de la soluciónque trataran de gestionar y conseguir, así como de sus capaci-dades de acción. Debe tratarse de construir el mayor equilibrioentre lo que sería deseable hacer y lo que es posible hacer, conla mayor cuota de realismo. Siempre ayudará mucho recordarque «el peor enemigo de lo bueno, es lo perfecto».

Como ilustración general de la metodología básica, sírvan-se utilizar la Lectura 2

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6. Construyendo un Plan de Incidencia: aná-lisis crítico del problema

PASO 1 - ANALISIS CRITICO DEL PROBLEMA

Culmina esta primera unidad con el primer componente delplan de incidencia política que construiremos a lo largo deeste curso. Lo hemos llamado «análisis crítico del problema».Tal como señalamos anteriormente no todo problema requierede incidencia. Incluso hay problemas que, por su amplitud ycomplejidad, rebasan las capacidades de incidencia de nues-tras organizaciones. Es por eso que un primer paso indispensa-ble es tener claro el problema que motivará nuestra campaña,así como sus distintos componentes. Desde el punto de vistade la incidencia política, problema es todo aquello que seresuelve a través de las políticas públicas y que requiere, por lotanto, la intervención de quienes las formulan, las apruebany/o modifican, y las implementan.

En términos generales, los problemas que necesitan de accio-nes de incidencia política tienen que ver con tres posibilidades.- Con la ausencia de políticas públicas: Por ejemplo sobre

ordenamiento territorial, estándares ambientales, equidaden las remuneraciones entre hombres y mujeres.

- Con la existencia de políticas deficientes: Sobre educa-ción, salud, transporte público, seguridad ciudadana, pro-visión de servicios de agua y alcantarillado.

- Con la vigencia de políticas acertadas, pero que no soncumplidas: Por ejemplo sobre áreas naturales protegidas,uso racional de los recursos hídricos, transparencia y lu-cha contra la corrupción.Por supuesto, en cada una de estas posibilidades en muy

amplia la cantidad y naturaleza de problemas que pueden sersustento de iniciativas ciudadanas de incidencia política.

Por otro lado, en una realidad concreta (municipio, can-tón, departamento, región) existen numerosos problemas quequisiéramos resolver, todos ellos más o menos importantes, peroes imposible enfrentar todos a la vez. Es válida la frase «agrandes males, grandes remedios», pero ella no puede aplicarsemecánicamente en cualquier momento y lugar, pues más alláde las ganas es clave analizar el contexto y las perspectivaspara no ir a una derrota segura. Por ello, hay que priorizar losproblemas. El sentido común aconseja desagregar los proble-mas grandes y complejos, para atacarlos gradualmente. Siem-pre será preferible avanzar algo, paso a paso, en vez de no hacernada, así nos lo dice la sabiduría popular: «quien mucho abar-ca, poco aprieta».

El problema identificado y priorizado, debe ser analizado aprofundidad siguiendo las recomendaciones siguientes:

PASO 1 - ANALISIS CRITICO DEL PROBLEMA

Recomendaciones- Siempre es recomendable que en la definición del

problema, los promotores de la iniciativa de inciden-cia política, se pregunten, concretamente, qué es,cuáles son sus límites, cuáles son sus impactos, quéles interesa solucionar, cuál es la cuestión específicaque les interesa resolver, en el momento elegido.

- El problema debe ser identificado de la manera másevidente, irrefutable y especifica posible, lo que faci-lita identificar sus causas y consecuencias, las solu-ciones apropiadas, así como la precisión de los acto-res involucrados.

- El problema debe ser expresado en forma corta, clara,precisa y relevante.

EJERCICIO 3EJERCICIO 5

E J

E R

C I C

I O

El análisis del problema tiene que ver con identificar con precisión:- El asunto en cuestión (¿qué?)- La relación entre el problema y sus efectos y la magnitud de estos(¿cómo?)- Los actores que se ven afectados por el problema y quiénes tienen quever con él (¿quiénes?)- La localización del problema y sus efectos (¿dónde?)- Las causas que originan el problema (¿por qué?)

Cada una de las preguntas debe ser respondida de la manera más precisa posible.

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A modo de antecedente, podrían considerarse algunosprocesos que buscaron presentar a los que no tenían vozni reconocimiento en la república peruana de inicios delsiglo XX.

A pesar del carácter oligárquico y cerrado de la llamadaRepública Aristocrática (1895-1919) esta fue escenario nosólo de reclamos y movilizaciones populares, sino tambiénde la acción de grupos que, como bien define el historiadorJosé Luis Rénique, actuaron como auténticos lobbies de losexcluidos: «Los mensajeros» (se refiere a los enviados que lascomunidades campesinas enviaban a las ciudades con me-moriales y demandas), simultáneamente, acercaban el re-moto mundo campesino al escrutinio de la nueva intelec-tualidad. Su presencia en Lima era el más poderoso incenti-vo que los nuevos «amigos del indio» tenían para imaginaralternativas. La Asociación Pro-Indígena emergió, en 1909,como resultado de ese encuentro. Sus orígenes se vincula-ban un naciente activismo universitario. Movimientos re-formistas estudiantiles surgieron por ese entonces, en claus-tros arequipeños y cuzqueños. Una migrante alemana, DoraMayer, un joven profesor de filosofía de San Marcos de as-cendencia china, Pedro Zulen, y el sociólogo pierolista Joa-quín Capelo, fueron sus líderes. Su voz resonaría a través delos contactos que una pequeña prensa establecía a travésdel país, conectando núcleos de maestros, obreros, campesi-nos y estudiantes en un país en que el número de lectorescrecía aceleradamente. Entre 1908 y 1909, a través dealguno de estos órganos en Parcona, en el departamento deIca, Hipólito Pévez había leído los artículos de Capelo: «unosdiscursos que, de verdad, me conmovían; hablaba de la de-fensa del indio, con una pasión que yo tenía el deseo deconocerlo, de aprender de él y ayudarle en su empeño dehacer cambiar la suerte de la raza». Pévez, eventualmente,llegaría a ser dirigente nacional de la primera central cam-pesina fundada en el Perú. En otro de esos órganos de lapequeña prensa, Dora Mayer discutió las posibles repercu-siones que la construcción del canal de Panamá podría te-ner para el problema del indio. Podría significar -advirtió-«una segunda conquista del territorio incaico. «¿Será esta laépoca para dejar en el olvido a los dos tercios de la naciónque son compuestos por la raza indígena? ¿Será este el mo-mento en que la sociedad peruana podrá despreciar lo que

«La batalla por Puno. Militantes y campesinos en la sierra sur del Perú»José Luis Rénique

más falta le hace, un elemento verdadero de resistencia? «Laregeneración del indio -por ende- se impone como un mediode salvación ante el diluvio que se viene. Era pues la hora dela acción».

Y para eso había nacido la Pro-Indígena. Sus objetivoseran muy claros: «asociar al indígena a nuestra nacionali-dad» hacerle conocer las leyes, «levantar su nivel moral ysocial». Les distinguía un espíritu práctico. Desdeñaban la«indigna politiquería». Optaron por organizarse como unmovimiento democrático, constituido por una red de dele-gados distribuidos a través del país, actuando por fuera «delo que hasta ahora se llama el campo de la política» conmiras -en palabras de Dora Mayer- de «fundar una cátedra demoralidad y conciencia pública» que garantice «la subsis-tencia de nuestra democracia y nuestra nacionalidad». Des-de connotados «novecentistas» hasta el controvertido Teo-domiro Gutiérrez Cuevas y su colaborador puneño FranciscoChuquiwanca Ayulo, o los intelectuales cusqueños Luis E.Valcárcel, Luis Felipe Aguilar y José Angel Escalante apare-cen en la nómina de delegados, esparcidos -de Ancash aPuno- a través de las provincias serranas del país. Crear «unacorriente de opinión pública que proteste contra tanta in-moralidad» era su objetivo final, porque -como dijo el liberalarequipeño Francisco Mostajo- si no existiéramos «no en-contrarían las quejas del indio tímpanos que herir, ni almasque hacer vibrar, ni inteligencia y voluntades que mover».En el radicalizado ambiente de los años 20 se le definiría ala Pro-Indígena como una mera instancia asistencialista, suimpacto, sin embargo, fue mucho más allá, generando undebate de ideas de tanta o mayor relevancia que el sosteni-do años más tarde en la revista Amauta. Tendieron a definirla «cuestión indígena» como un problema legal -de buenasleyes y su correcta aplicación- y moral. ¿No tenían acaso losobreros, aliados, simpatizantes, leyes protectoras, prensa dia-ria; la huelga y el sabotaje, en última instancia, como ins-trumentos defensivos? inquiría Vitaliano Berroa. Con losindios, en cambio, no había el menor «vínculo de solidaridadque nos haga entrar en algo en sus impresiones y en sussentimientos». Sucesos como el escándalo del Putumayo -donde cientos de nativos amazónicos fueron esclavizadospor productores caucheros- o las masacres del valle de Chi-cama -en la zona cañera de la costa norte- y de Azángaro,

Lectura 1

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Puno -ambas en 1913- enervaron su voluntad de lucha. Nose trataba de idealizar al indio, o de pretender que se teníaun diagnóstico exhaustivo de su situación. Llegar a verlocomo un verdadero «prójimo» era el reto en una época deracismo acendrado. No eludían la crítica social e inclusivepolítica. Les inquietaba el gran potencial de violencia quela exclusión indígena encerraba, lo que hacía de «la luchaentre el gamonalista y el indígena» una contradicción mu-cho más grave que la que existía «entre el capitalista y elobrero». El sacrificio de la localidad, de los pueblos y de suhinterland rurales, había sido la penosa consecuencia delmodelo de desarrollo propiciado durante la reconstrucciónpostguerra del Pacífico. ¿De qué valían los caminos y losferrocarriles o que prosperen las grandes empresas, «si seimplanta el yugo extranjero,» si se negaba a los pueblos«libertad y progreso». ¿Se pretende que esto continúe «hastaque expire el último de los indígenas»?, inquiría JoaquínCapelo. De no alterarse esta situación, «todo nos acercarápidamente a la condición de Méjico» -advertía- en directaalusión a la revolución campesina que por ese entonces

llegaba a su hora culminante en la tierra de Zapata y Villa.La naturaleza de su labor definía su personalidad insti-

tucional. Como lobby pro-indígena constituyeron una puer-ta de acceso de los «mensajeros» a las altas autoridades delgobierno: no sólo los acogen, asumen el papel de sus aseso-res. Y su labor propagandística los coloca -a pesar de susintenciones apolíticas- en el centro de los debates del mo-mento. Demandan, en 1915, que «el Estado se constituyaen protector y garante especial de la Raza Indígena» encontra de «los proyectos egoístas y atentatorios de indivi-duos aislados que hasta ahora siguen despojándolos de susderechos políticos y humanos». En casos extremos -sostu-vieron- este debería adquirir tierras para cederlas, bajo tute-la, a la población comunera, erigiendo así, «una barrera en-tre los explotadores pudientes y la humilde población agrí-cola a la cual hay que amparar e impulsar de un mododecidido conforme a la ciencia política y administrativa».Utopía pura teniendo en cuenta las realidades del Estadoperuano de la época.

Lectura 2

«Proceso de Incidencia Política desarrollado por el Centro de Investigación y Promocióndel Campesinado»CIPCA (Centro de Investigación y Promoción del Campesinado) - Catholic Relief Services (CRS - Bolivia)

El «Programa de Incidencia Política para el Desarrollo Local»se llevó a cabo con el objetivo de fortalecer a la sociedadcivil para que incida políticamente en quienes tomandecisiones, llevar a cabo transformaciones en las relacionesentre sociedad civil y gobiernos municipales y propiciar lageneración de nuevos modelos económico-productivos parala reducción de la pobreza en comunidades campesinoindígenas».

IntroducciónLa primera experiencia sobre la metodología WOLA (Oficinade Washington para Asuntos Latinoamericanos) para laIncidencia Política, desarrollada en Bolivia por CRS, se llevóa cabo en comunidades quechuas del Norte de Potosí, conlas que se obtuvieron buenos resultados, sobretodo en orga-nizaciones femeninas. Esta experiencia es conocida por el

CIPCA, y en convenio con el CRS Bolivia la réplica en comu-nidades guayanés de Chuquisaca y Santa Cruz.

Al momento de determinar y delimitar el número decomunidades y de municipios participantes en el programa,se tomaron en cuenta factores como la cobertura del trabajoinstitucional del CIPCA, comunidades con capacidad de pro-puesta y dificultades en su relacionamiento interno y conlos gobiernos municipales. Tanto los gobiernos municipalescomo las comunidades tenían características comunes, perotambién dinámicas y dimensiones diferentes.

La implementación del Programa de Incidencia Políticapara el Desarrollo Local en Comunidades Guaraníes del Cha-co boliviano, tuvo una duración de 12 meses, durante loscuales se desarrollaron las actividades de capacitación, iden-tificación de necesidades y formulación de propuestas, ac-ciones de incidencia para la incorporación de propuestas a

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los POA´s municipales y seguimiento a la ejecución de laspropuestas convertidas en proyectos.

La presente sistematización describe y analiza la imple-mentación de una nueva metodología, que busca influir enlas decisiones de las autoridades municipales, para lograruna mejor distribución de los recursos económicos destina-dos a solucionar las necesidades de la población urbana yrural.

1. AntecedentesLa implementación del Programa de Incidencia Política parael Desarrollo Local, ejecutado en 32 comunidades guara-níes, busco incorporar la capacidad de incidir políticamenteen la sociedad civil, adoptando la metodología WOLA quefacilita la identificación y priorización de demandas asícomo su incorporación en los POA´s municipales para surespectiva ejecución. Este programa ha sido cofinanciadopor el Servicio de Ayuda Católica CRS Bolivia y el centro deInvestigación y Promoción del Campesinado CIPCA Cordille-ra, bajo un convenio de cooperación entre ambas institu-ciones.

1.1 Elementos fundamentales del programaEl Programa de Incidencia Política para el Desarrollo Localforma parte del Proyecto de Crédito y Fortalecimiento de laSociedad Civil en Bolivia Rural implementado por el CRS-Bolivia desde el año 2001 enmarcado en un esfuerzo parafortalecer la sociedad civil buscando la consolidación de lademocracia y protección de los derechos ciudadanos. Busca,además, el fortalecimiento de la organización indígena ensus diferentes niveles para que lleve a cabo transformacio-nes en las estructuras y relaciones con los gobiernos muni-cipales de la región, de manera que estos respondan a lasdemandas prácticas y estratégicas de las comunidades, ge-nerando cambios positivos en lo social y en lo económico.Asimismo, estas transformaciones representan una oportu-nidad para promover la lucha contra la pobreza y la des-igualdad de oportunidades en las áreas rurales de nuestropaís, para así desarrollar nuevas estrategias que contribuyana la disminución de la pobreza.

Por otro lado, el Programa de Incidencia Política se con-centra, también, en la capacitación de mujeres con el objetivode: «mejorar las condiciones de vida de las mujeres más pobresde Bolivia y sus familias, con la incorporación de un compo-nente de fortalecimiento de la sociedad civil» (CRS Bolivia2003:11).

Asimismo, busca fortalecer la capacidad de organiza-ción y administración de recursos de las comunidades; apo-yarlos en la identificación de problemas; generar propuestaspara los municipios, incrementar la interacción con los go-biernos locales y priorizar y satisfacer las necesidades comu-nitarias.

Todas estas acciones propiciarían el fortalecimiento desu capacidad de organización, resolución de problemas yaplicación de normativas vigentes, como las comprendidasen las Leyes de Participación Popular, del Diálogo Nacional yde Municipalidades entre otras. Para llevar adelante esteproceso, la metodología WOLA desarrolla los siguientespasos:1. Análisis y priorización de los problemas.2. Construcción de una propuesta.3. Análisis de los espacios de decisión.4. Elaboración de un mapa de poder.5. Autoanálisis.6. Elaboración de estrategias de influencias.7. Elaboración de un plan de actividades.8. Evaluación continua.

1.2 Metodología utilizadaPara llevar adelante esta sistematización se adopta una con-cepción metodológica que haga las veces de puente entre lapráctica social, la reflexión y la producción de conocimientosvinculados a intervenciones intencionadas o a experiencias depromoción del desarrollo. En este marco la metodología preten-de dar cuenta de todo el proceso de transformación social en las32 comunidades, de sus variables y de sus resultados.

En este marco la sistematización es entendida como unreconocimiento de lo actuado, como un análisis de los pro-cesos vividos, como la revalorización y la revisión de nuestrapráctica en lo referente al fortalecimiento de las organiza-ciones indígenas guaraníes y en el ejercicio de sus derechosciudadanos en el ámbito municipal.

Consiguientemente, se define el eje temático de lasistematización, al componente de fortalecimiento, enten-dido como «la capacidad de organización, relacionamiento,articulación, expresión, negociación y movilización que tie-nen las organizaciones indígenas, con los gobiernos locales,nacionales, instituciones y otras organizaciones de la so-ciedad civil».

Las particularidades del eje de fortalecimiento en loinstitucional organizativo, productivo, social y político anivel local, se plasmaron en los siguientes objetivos:

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- Identificar y priorizar las necesidades comunitarias.- Promover, evaluar y participar en la solución de pro-

blemas.- Identificar el papel de la comunidad y del gobierno

municipal en la resolución de problemas.- Formalizar relaciones permanentes e incrementar la can-

tidad y calidad de interacción con los gobiernos locales.- Promover la capacidad de las comunidades, para apalan-

car fondos del gobierno municipal.

2. Situación inicial

2.1 Los actoresLos actores del Programa de Incidencia Política para el Desa-rrollo Local fueron 32 comunidades, seis gobiernos munici-pales (Gutiérrez, Camiri, Charagua, Boyuibe, Montyeagudo yHuacareta) y las instituciones CRS Bolivia y el CIPCA Cordi-llera, cofinanciadoras del programa.

Como ya se mencionó, la metodología aplicada para laincidencia política es una réplica de la experiencia vividaen comunidades quechuas del norte de Potosí. Réplica queha tenido ajustes en la producción de materiales de apoyo ala capacitación y procedimientos adaptados a la realidad delas comunidades guaraníes. Las comunidades participantesdel Programa de Incidencia Política fueron seleccionadassegún su capacidad de generación de propuestas y negocia-ción con los gobiernos municipales, cuidando que partici-pen comunidades que no tuvieran mucha experiencia eneste tema. De la misma manera, se constató que los gobier-nos municipales eran heterogéneos entre sí, algunos eranurbanos y otros fundamentalmente rurales y con reducidosrecursos económicos.

El relacionamiento de las comunidades con los gobier-nos municipales data de tiempo atrás y ha experimentadomuchos altibajos. Con la promulgación de la Ley de Partici-pación Popular en 1994, estas relaciones recobraron impor-tancia y se intensificaron hasta alcanzar niveles violentos.En este contexto, la metodología para Incidencia Políticacontribuyó a generar acciones sistemáticas organizadas, pla-nificadas y dirigidas a las autoridades y funcionarios muni-cipales que participan de la decisión, en los diferentes nive-les del proceso y en la tramitación y ejecución de los pro-yectos demandados.

Comunidades guaraníesLas 32 comunidades guaraníes viven en la región del Chacoboliviano, que se extiende en los departamentos de Santa Cruz,

Chuquisaca y Tarija, en las provincias Cordillera y HernandoSiles.

La situación de pobreza vivida en la región se caracteri-za por los bajos niveles en salud y educación, situación queafecta principalmente a las mujeres. El proceso cultural ylos acontecimientos sociales, políticos y económicos, hanpermitido la recreación de elementos de la cultura guaraní,factor que ha fortalecido la estructura de estos colectivos, através de sus formas organizativas tradicionales y la conso-lidación de la Asamblea del Pueblo Guaraní APG, que desde1987 ha hecho que las comunidades guaraníes jueguen unpapel protagónico a través de sus propuestas de desarrollo.No obstante, continúa latente la reivindicación para el ejer-cicio pleno de sus derechos ciudadanos con propuestas, tan-to a nivel local como nacional, para la solución a problemasde producción, infraestructura, salud, educación, tierra-te-rritorio y protección de los recursos naturales.

Con la promulgación de la Ley de Participación Popular,las organizaciones indígenas fueron reconocidas a través deuna personería jurídica, como Organizaciones Territorialesde Base (OTB´s). De la misma manera las capitanías tambiénfueron reconocidas como asociaciones comunitarias con-formándose los Comités de Vigilancia como instancias derepresentación de la sociedad civil ante el gobierno munici-pal, cuyo papel principal es el control social a la gestiónmunicipal.

En este contexto, las comunidades fueron apropiándosedel derecho a participar en el proceso de planificación mu-nicipal. Allí identifican sus necesidades y formulan solucio-nes. Sin embargo, todavía trastabillan con dificultades en laejecución de sus proyectos, tropiezos que muchas vecestienen que ver con intereses políticos partidarios y falta depresupuesto, entre otros factores. Por lo tanto, los mecanis-mos para la ejecución de sus proyectos y la participación enla evaluación de la gestión municipal, continúan en proce-so de fortalecimiento.

Gobiernos municipalesDesde 1993, el gobierno central introdujo una serie de leyesy normas orientadas a consolidar el sistema institucionalpúblico, enmarcadas en un proceso de democratización delpaís. Estas medidas han generado importantes modificacio-nes en las relaciones entre la sociedad civil y el Estado,tanto a nivel nacional como local.

Las principales reformas, en este sentido, se orientan ala descentralización como un desafío para desarrollar nue-

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vos mecanismos de gobierno e incrementar la participaciónciudadana, en el marco del reconocimiento de la diversidad yheterogeneidad de intereses existentes en un mismo territorio.

Con la implementación de las Leyes de ParticipaciónPopular, Ley de Municipalidades y del Diálogo, los munici-pios han generado una dinámica importante, que modificalas relaciones entre el poder público y la población, ampliala jurisdicción de los municipios al área rural y promueve lacreación de instancias de control social que deriven en laparticipación ciudadana.

Por una parte, los gobiernos municipales adquirieroncompetencias, responsabilidades y recursos, que deben, obli-gatoriamente, dar respuesta a las demandas y necesidadesde la población en infraestructura, caminos, fortalecimien-to de la producción, educación, salud y saneamiento básico;y por otra parte, la población es convocada a asumir unpapel protagónico en la toma de decisiones respecto al desa-rrollo del municipio mediante su participación en los proce-sos de planificación participativa, seguimiento y control dela gestión municipal, y a través de la elección directa de lasautoridades locales.

Se estableció por lo tanto, que los gobiernos municipa-les en donde se desarrolló la experiencia, tenían suficienteselementos comunes en su estructura y funcionamiento peroal mismo tiempo diferencias. Por ejemplo, si bien todos losmunicipios contaban con un Plan de Desarrollo Municipal(PDM) y un Plan Operativo Anual (POA), la aplicación deestos instrumentos de planificación era diferente en cadauno de ellos. En cuanto a la estructura, también se consta-taron significativas diferencias; Camiri, Monteagudo y Cha-ragua tienen mayor facilidad para acceder a recursos humanosformados. Finalmente, se estableció que las representacionesindígenas en los gobiernos municipales de Charagua, Gutié-rrez, Huacareta y Camiri, no siempre favorecen la vinculacióncon las organizaciones de base.

Instituciones patrocinadorasCatholic Relief Services (CRS Bolivia) es una ONG sin finesde lucro, dependiente de la Conferencia Episcopal de Esta-dos Unidos, que trabaja en Bolivia desde 1955, en colabora-ción con instituciones contrapartes. Lleva adelante unprograma para la sociedad civil y derechos humanos, a tra-vés del cual pretende consolidar la democracia y protegerlos derechos humanos en Bolivia.

Según la visión del CRS Bolivia, para lograr un desarro-llo humano integral, las comunidades deben ser autogestio-

narias en la evaluación de sus necesidades e incidir antesus autoridades y dirigentes para lograr el apoyo y los recur-sos necesarios y así garantizar su desarrollo sostenible.

Según la metodología de desarrollo de CRS Bolivia, lascomunidades evalúan sus necesidades e inciden en conse-guir los recursos necesarios para satisfacer las mismas. Servi-cios integrados a la comunidad tales como salud, agua ysaneamiento, agricultura y micro crédito, son vistos comosoluciones a corto plazo para responder a necesidades bási-cas. La solución a largo plazo para lograr una mejor calidadde vida, parte de la idea de trasformar la capacidad local enparticipación prepositiva, asegurando cambios sosteniblesen los sistemas y prácticas en la vida cotidiana.

El Centro de Investigación y Promoción Campesina (CIP-CA), es una asociación civil sin fines de lucro, con persone-ría jurídica propia e inscrita en el Registro de ONG´s. Laregional Cordillera trabaja en comunidades guaraníes ubi-cadas en la macro región del Chaco, en la provincia cordille-ra del departamento de Santa Cruz y la provincia HernandoSiles del departamento de Chuquisaca.

Como parte de su trabajo, el CIPCA busca alentar unapermanente reflexión crítica de las organizaciones campesi-nas e indígenas y las organizaciones de mujeres, fortale-ciendo el ejercicio del poder local, a través de la participa-ción activa en la elaboración, ejecución y control de progra-mas de desarrollo. Así mismo apoya la interacción entre elgobierno municipal, las organizaciones indígenas; las orga-nizaciones de mujeres y el Comité de Vigilancia, en el ejer-cicio del control social en la gestión municipal.

Por lo tanto, las acciones de fortalecimiento organiza-cional están encaminadas a contribuir a que las organiza-ciones indígenas y campesinas participen en la planifica-ción, seguimiento y evaluación de sus propias actividades yen la gestión municipal; con ello se lograra una mayor capa-cidad de propuesta, movilización y negociación.

3. El proceso de implementación del pro-grama

Para facilitar una mayor comprensión y reflexión del procesode implementación del Programa de Incidencia Política, seanalizó e implementó el programa desde tres etapas:

En la fase 1, se previó el proceso de capacitación usan-do la metodología de Incidencia Política, esto es, la identi-ficación y formulación de propuestas, la elaboración del plande campaña de incidencia política y la conformación delequipo responsable de la ejecución.

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La fase 2, apuntó a la implementación de la campañapor las 32 comunidades, hasta insertar las propuestas en elPOA de los seis municipios.

La fase 3, comprendía el seguimiento a la ejecución delas propuestas convertidas en proyectos y análisis de losresultados conseguidos.

3.1 Capacitación y planificación (Fase 1)La capacitación se llevó a cabo en tres talleres, que aborda-ron los siguientes módulos de capacitación:- Módulo 1 ¿Quiénes somos?- Módulo 2 Derechos, deberes y participación- Módulo 3 Planificamos organizadamente- Módulo 4 Para lograr nuestras demandas

Por otro lado, se realizaron dos eventos adicionales queayudaron a enriquecer y fortalecer los conocimientos de loscomunitarios, estos fueron: un Encuentro Nacional de MujeresLíderes para Incidencia Política, realizado en Potosí y un inter-cambio de experiencias sobre el mismo tema organizado conrepresentantes de las 32 comunidades para cerrar el programa.

Esta fase se inició con las actividades de capacitacióndel equipo facilitador, conformado por tres varones y tresmujeres. Durante su conformación se consideró la incorpo-ración del concepto de equidad de género, que permite me-jorar el relacionamiento entre hombres y mujeres de lascomunidades.

El equipo fue capacitado por el CRS en el manejo de lametodología WOLA para la incidencia política, contempladaen el módulo 4: «Para lograr nuestras demandas». Durante elproceso de capacitación del equipo facilitador, se aplicó unaficha de seguimiento que recogía información relacionada alos procesos de formación y participación en movimientossociales e identidad de los dirigentes, incluyendo fotogra-fías individuales. Después de analizar las implicaciones quesuponía el uso de la ficha, se decidió no aplicarla y en sulugar se hizo una ficha de historias de vida, que fue utiliza-da en la fase 1, 2 y 3 en la ejecución de proyectos, imple-mentación de campañas de incidencia política, capacita-ción, planificación final del proceso para poder identificarcon certeza a las personas que se apropiaron de la metodo-logía de incidencia política y a los comunitarios con aptitu-des para ser líderes.

Finalmente, en este taller se definió con los capacita-dores el llenado de fichas de seguimiento, lista de partici-pantes, fichas de evaluación, fichas de información general,

el contenido del plan de incidencia, la descripción del pro-ceso y cierre de campaña.

Antes de iniciar el Programa de Incidencia Política, serealizó una adecuación en las cartillas ya que las anteriorestenían una orientación y visión quechuas, por estar diseña-das para comunidades del norte de Potosí. En este marcofueron adecuadas a la realidad y cultura guaraní; no obstan-te, se conservaron los temas estructurales y se incorporaronnuevos elementos respetando la cosmovisión y las caracte-rísticas propias de la zona; adicionalmente a los ajustes serealizaron procesos de validación por las comunidades endos talleres de capacitación.

3.1.1 Metodología en los talleresLa metodología aplicada en los talleres fue el trabajo grupal,a través de preguntas guía que permitieron la reflexión,análisis y profundización de los temas. Estos grupos fueronconformados por afinidad, por edad y por sexo, lo cual propi-ció una mayor participación de hombres y mujeres, ademásde la socialización de los trabajos en sesiones plenarias,generando el intercambio de opiniones. Al finalizar estasreuniones, se realizó una evaluación de la metodología deltaller, materiales de apoyo utilizados, la participación de loscomunitarios en los grupos, plenaria y los aprendizajes, em-pleando las variables bueno, regular y malo.

a) Primer TallerMódulos 1 y 2 ¿Quienes somos? y derechos, deberes y participación

Se promovió la reflexión de los participantes, además dela revalorización de los aspectos relacionados a su identidadcultural a partir de su historia, lengua, costumbres, tradicio-nes, valores, actividades cotidianas y sobre su propia organi-zación, Sobre este aspecto es importante destacar que losparticipantes lograron intercambiar, reflexionar y revalorizarsus percepciones desde su manera de concebir el mundo, depensar, de expresarse, de comportarse, de organizarse social-mente, de comunicarse, de sentir y valorarse colectiva eindividualmente.

Asimismo, a través del tema «Derechos, deberes y parti-cipación» se pretendió reflexionar sobre los derechos ciuda-danos, la estructura del Estado boliviano, el Gobierno Muni-cipal, la Ley de Participación Popular y los Comités de Vigi-lancia. En este sentido, se analizó la participación ciudada-na en el marco de la Constitución Política del Estado resal-tando aspectos como la democracia, derechos, obligacionesy participación. Este taller contó con la participación de

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hombres y mujeres, fortaleció a la organización y a los gru-pos de mujeres en particular, generando mayor participaciónen los espacios de decisión, en los ámbitos productivos,reproductivo y gestión comunal. Por otro lado, se pudo de-terminar que la escasa participación de las mujeres, eraatribuible al poco dominio del idioma español, a la insegu-ridad para manifestar su opinión y a la dificultad de expre-sarse por escrito.

En este marco, se realizaron 32 talleres comunales dedos días por comunidad, con la participación de 545 muje-res y 363 varones.

b) Segundo TallerModulo 4 «Para lograr nuestras demandas»

Este taller fue adelantado porque en los municipios deHuacareta, Monteagudo y Boyuibe, realizaron el levanta-miento de demandas para el POA 2004. Sin embargo, estamodificación no afectó el proceso de capacitación.

El desarrollo de los 32 talleres comunales se inició conuna definición propia de los participantes, sobre que enten-dían por incidencia política y sus responsabilidades compar-tidas dentro de la comunidad, para luego seguir con los ochopasos de la metodología WOLA. Cada taller tuvo una dura-ción de un día y medio y contó con la participación de 594mujeres y 506 varones.

Durante la implementación se identificaron 63 pro-puestas en los 6 municipios y estas fueron clasificadas endos grupos: 45 están dirigidas a satisfacer necesidades bási-cas de servicios, como agua, salud, electrificación, etc, y 18se concentraron en rubros productivos.

Antes de desarrollar la metodología WOLA se realizó undiagnóstico acerca de la manera en que se identificaban lasnecesidades y la presentación de las mismas a los gobiernosmunicipales. Se observó que las gestiones ante el gobiernomunicipal fueron realizadas por las autoridades o responsa-bles del PISET. En algunos casos la ejecución de las deman-das fue satisfactoria y en otros casos no fueron ejecutadas,lo cual ocasionó una desmotivación para continuar las ges-tiones.

Los procedimientos de los que se valían las comunida-des para realizar sus gestiones eran los vínculos de amistadcon algún funcionario de la alcaldía, o las relaciones con elalcalde y los concejales o la persistencia en sus demandas,la presión por parte de la capitanía aprovechando la coyun-tura electoral, aniversarios, etc. En algunos municipios los

resultados fueron mayores que en otros; este aspecto teníacorrelación con el grado de organización de las comunidades.

Partiendo de esta experiencia, se procedió a trabajar engrupos para la definición del concepto de Incidencia Políticaque tuvo la conformidad de la plenaria y cuya versión final esel siguiente:

«Incidencia Política es un conjunto de acciones de unacomunidad organizada, para influir o convencer a las autorida-des que tienen poder de decisión.»

«Ocho pasos de la metodología WOLA

Paso 1. Análisis y priorización de problemasDefiniendo una acción específica frente a un problema de-terminado que se desea superar.

Etapa que se inició con la identificación y desagrega-ción de los problemas hasta ubicar el problema específico aabordarse. Posteriormente se identificaron los componentesy los elementos causales del problema, una técnica útilpara ello fue la lluvia de ideas, que permitió reconocer losmecanismos a través de los cuales estos podrían ser modifi-cados. Los problemas identificados fueron:- Escasez de agua en tiempo de sequía.- La falta de sistemas de agua potable en algunas co-

munidades, en las que se necesita mejoramiento oampliación.

- La falta de ambientes para reunirse, infraestructura edu-cativa, postas sanitarias.

- Las malas condiciones en las viviendas.- Las escuelas y postas sanitarias carecen de equipamiento

adecuado para brindar buena atención.- En temporada de lluvia y con la crecida del caudal de

las quebradas, algunas comunidades no pueden ser cru-zadas para ir al chaco, al puesto sanitario o a la escuela.

- Algunos años la producción es mala por factores cli-máticos.

- Los productos son mal remunerados .- Hay pocos proyectos productivos que apoyan en la eco-

nomía de las familias.- La mayoría de las familias no posee recursos económicos.

En la elaboración del árbol de problemas se identifica-ron las necesidades más sentidas, traducidas en problemasdentro de la comunidad. Es importante resaltar que la mag-nitud y dimensión de los problemas identificados eran muygrandes, como por ejemplo, los sistemas de agua, que enmuchos casos requerían de grandes inversiones para benefi-

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cio de varias comunidades, sin embargo, estas no podían serignoradas.

Paso 2. Construcción de la propuestaEn este paso se precisó lo que se pretendía lograr medianteuna propuesta clara que procurara las mayores posibilidadesde éxito; la identificación clara y precisa de la propuestaayudó a vislumbrar la dimensión del qué y el cómo, elemen-tos que constituirían la base de su campaña.

Un ejemplo de la redacción que hizo la comunidad deGuirayurarenda en la zona de Kaaguazu es la siguiente:«Queremos que el gobierno municipal mejore el sistema deagua de la comunidad de Guirayurarenda». A partir de estaformulación, se elaboraron junto a la comunidad, perfiles deproyectos que fueron presentados para su incorporación enel POA 2004.

Paso 3. Análisis de los espacios de decisiónEstableciendo claramente lo que se quería lograr, procedi-mos a analizar los espacios de decisión, es decir, identificarquien tiene el poder de decisión sobre la propuesta.

Estas preguntas ayudaron a identificar a estos actores:- ¿Quién tiene el poder de decisión para viabilizar la

propuesta?Permitió identificar al actor que finalmente tomaría ladecisión. Este actor principal fue denominado el «blan-co de la campaña»

- ¿Cómo se toma la decisión?Ayudó a clarificar si existían procedimientos formales einformales para la toma de decisiones. Entre los proce-dimientos formales identificados estaban las personasy/o comisiones específicas, reuniones u otras instan-cias como las sesiones del consejo municipal o reunio-nes de planificación y las no formales como las relacio-nes políticas, compadrazgo, amistad, entre otros. De estaforma se procedió a identificar a la(s) persona(s) quetenían poder de decisión para incorporar las propuestasen el POA. En la identificación del «blanco» en cadamunicipio, se pudo constatar que este, en la mayoría delos casos, era el alcalde, seguido del oficial mayor y enmenor grado los concejales.

Paso 4. Elaboración del Mapa de PoderEtapa en la cual se identificó quien o quienes eran losactores políticos y sociales relacionados con la decisiónde la propuesta.

Se identificaron a las autoridades que apoyarían, los

que se opondrían y los indecisos. En este paso no se cono-cían a todos los miembros del concejo municipal y en algu-nos casos tampoco se tenía conocimiento de personas quepodían constituirse en aliados, oponentes o indecisos.

Paso 5. AutoanálisisDonde se identificaron las fortalezas y debilidades de laorganización que impulsaría la campaña de Incidencia Polí-tica. Las comunidades identificaron las mismas, en su rela-ción con el sector público, medios de comunicación, poderde convocatoria, representatividad, papel de las mujeres,disponibilidad de recursos y capacidad de investigación.

Paso 6. Elaboración de la Estrategia de InfluenciaEtapa en que se definieron los mecanismos a través de loscuales se podría incidir en los espacios de decisión para ganar omotivar a los aliados e indecisos y neutralizar a los oponentes.

Las estrategias formuladas por las comunidades, obede-cieron a las relaciones existentes con la organización co-munal o zonal y con personas que trabajan en las institu-ciones del gobierno municipal. Sólo en algunas comunida-des se consideraron talleres de capacitación, relacionamientocon la prensa y generación de información.

Paso 7. Elaboración del Plan de ActividadesSe identificaron las tareas concretas para implementar laestrategia y de esta manera alcanzar las metas planteadas.

En este sentido, en la elaboración del plan de acción, sedefinió que en una primera etapa (diciembre 2003) y prin-cipios 2004, se realice una evaluación de las actividadesque estaban previstas en el plan de acción y así efectuaralgunos ajustes en las actividades planificadas para lograrla ejecución de las demandas incorporadas en el POA 2004.

Paso 8. Evaluación continuaDurante la ejecución de las campañas, cada comisión co-munal responsable de ejecutar el plan de acción, después deentrevistarse con las autoridades municipales, organizabareuniones de seguimiento.

Allí se evaluaban los avances y los obstáculos que sepresentaron, en base a algunas preguntas como: ¿Qué seestá haciendo bien? ¿Qué se está haciendo mal? ¿Han sur-gido aliados, indecisos u oponentes que no se habían previs-to? ¿Se ha logrado el apoyo concreto de otros sectores yneutralizar a los opositores? ¿Cómo participa cada persona ycomo cumple sus tareas? ¿Las mujeres han tenido la posibi-lidad de hablar en público y coordinar reuniones? ¿Los apor-tes comunales son suficientes para cubrir los gastos de la

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campaña? La evaluación como tal –sobre los resultados ob-tenidos y la forma en que se desarrollaron cada una de lascampañas–, fue desarrollada en el intercambio de experien-cias realizado en Camiri con la participación de 27 hombresy 46 mujeres que ejecutaron las campañas a cargo de susrespectivos municipios.

c) Tercer TallerEste taller se concentró en la reflexión de la impor-

tancia de la participación en el proceso de planificaciónmunicipal, correspondiente al Modulo 3: «Planificamosorganizadamente».

También se analizaron temas relacionados con la orga-nización, planificación, participación en los Planes de Desa-rrollo Municipal (PDM´s) y Planes de Desarrollo Departa-mental (PDD´s) y comunicación en las comunidades, enfati-zando aspectos como la participación ciudadana y otrosrelacionados con la Ley de Participación Popular.

Se realizaron 25 talleres comunales, cada uno de un díacon cada comunidad donde participaron 431 mujeres y 391varones. No se desarrollaron en todas las comunidades por-que ya habían participado en otros sobre la temática.

En los talleres organizados, los temas que se trabajaronfueron de carácter informativo, destacando el proceso deplanificación municipal y la importancia de participar en elmismo.

Después de cada taller el equipo facilitador evaluó lametodología, materiales, participación, etc. para posterior-mente realizar los ajustes necesarios.

Por otra parte, el Primer Encuentro de Mujeres Líderessobre Incidencia Política realizado en Potosí, donde partici-paron ocho mujeres guaraníes, permitió el intercambio deexperiencias, lo que enriqueció las propuestas.

3.2 Implementación de campañas de incidencia(Fase 2)Para la implementación de las campañas de incidencia po-lítica, los facilitadores fueron asignados a cada uno de losseis municipios con el propósito de acompañar a las comu-nidades en esta fase.

De las 32 comunidades que participaron en el programa,30 presentaron 29 demandas para su incorporación en losPOA´s del 2004. De éstas, 20 fueron incorporadas de acuer-do al siguiente detalle:

Gutiérrez 9 de 9 / Camiri 3 de 4 / Charagua 5 de 9 /Boyuibe 2 de 2 / Huacareta 1 de 5.

Posteriormente, a las 9 propuestas que no se lograronincorporar en esta primera planificación, se sumaron lasdemandas de tres comunidades. En ambos casos se efectua-ron acciones de incidencia política –como reuniones con eloficial mayor, reuniones con el alcalde y otros– para incor-porar sus demandas en las reprogramaciones de los POA´s, deéstas sólo dos no fueron tomadas en cuenta.

Un elemento importante en esta etapa fue la elabora-ción de perfiles de proyecto, los que permitieron desarrollarcon mayor precisión la propuesta, tener una idea clara deltamaño y monto del proyecto, distinguiendo claramente losaportes. Estos documentos facilitaron las negociaciones conlos gobiernos municipales sobretodo en la asignación depresupuestos. Los perfiles fueron elaborados con el apoyotécnico del CIPCA, la mayoría orientados a servicios básicose infraestructura productiva. Las demandas que no fueronincorporadas en los POA´s tienen causas diferentes: falta depresupuesto de la municipalidad, priorización de sistemasde agua entre alcaldías y algunas capitanías, y falta devoluntad política de los gobiernos municipales.

3.3 Ejecución del Proyecto (Fase 3)La ejecución de los proyectos fue lenta. Por lo tanto, sellevaron a cabo varias reuniones con funcionarios y autori-dades municipales para exigir los desembolsos de recursosdestinados a los mismos.

Las 32 comisiones a cargo de las acciones de IncidenciaPolítica, estuvieron compuestas por un total de 272 perso-nas (138 hombres y 134 mujeres), de las cuales fueron 88dirigentes (40 mujeres y 44 hombres).

3.4 Participación de las mujeresEl programa tuvo un importante componente de género, sinembargo, las comunidades fueron las que decidieron incor-porar a hombres y mujeres en este proceso, porque las nece-sidades involucraban a toda la población.

En este marco la capacitación de mujeres fue equitativaya que de un total de 826 personas, 431 fueron mujeres y 395varones. Sin embargo en la formulación de la estrategia y elplan de campaña, la participación fue baja debido a que lasmujeres tenían menores posibilidades de movilización alos centros poblados por las distancias y responsabilida-des familiares.

4. ResultadosDurante la implementación del Programa de Incidencia Po-lítica para el Desarrollo Local, llevado a cabo entre julio

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2003 y mayo 2004, se capacitó a un total de 2,995 perso-nas (1,351 hombres y 1,644 mujeres) que ahora poseen,como actores sociales, las destrezas necesarias para hacerincidencia política en los gobiernos municipales u otrasinstancias públicas. En este sentido, en relación a los ob-jetivos trazados por el proyecto, se logró sobrepasar lo estimado.

La capacitación a través de los cuatro módulos propues-tos por el programa, promovió en los participantes procesosde análisis y reflexión sobre su identidad, organización, de-rechos, deberes, participación, planificación y, consecuen-temente, estos se familiarizaron con la metodología de inci-dencia política.

Por otro lado, la participación de mujeres guaraníes enel Encuentro Nacional de Mujeres Líderes, permitió el inter-cambio de experiencias sobre implementación de campañasy ejecución de proyectos con mujeres quechuas de Potosí.

En cuanto a las campañas, participaron 84 dirigentesindígenas que conformaron las comisiones y realizaron untotal de 184 reuniones con 32 autoridades municipales. Eneste marco, el plan de acción fue una guía para lograr laincorporación de sus demandas en los POA´s 2004.Por otrolado, las comunidades que no lograron incorporar sus de-mandas inicialmente, volvieron a formular nuevos planesde acción para incorporarlas en las reprogramaciones; otrassin embargo, tuvieron que cambiar sus demandas.

La implementación de las campañas requirió de un pre-supuesto que no había sido contemplado inicialmente, porlo tanto, ante la escasez de recursos económicos de lasmunicipalidades, varias comunidades cambiaron sus pro-puestas, siendo este el detalle final: 11 demandas de carác-ter productivo, 18 demandas de servicios básicos y una de-manda de protección a una unidad educativa. En total seejecutaron 30 proyectos con una inversión total de US$254.142 de los cuales US$228.422 corresponden a los go-biernos municipales, US$ 23.77 como aporte efectivo deCRS Bolivia y US$2.144 como aporte de las comunidades.

4.1 Lecciones aprendidasDe esta experiencia, surgen una serie de lecciones a tomaren cuenta a futuro, una de ellas es que la reflexión sobre losaspectos de identidad cultural, valores, organización, dere-chos y deberes, fortalece la autoestima de hombres y muje-res y la estructura organizativa de las comunidades.

A futuro, es necesario ajustar el cronograma de capacita-ción sobre incidencia política, al programa de planificaciónmunicipal para la elaboración de POA´s. Adicionalmente, es

necesario considerar un presupuesto para el desarrollo de lascampañas al momento de la elaboración del plan de acciónpara la incidencia política en cada comunidad. Desde esa pers-pectiva, las campañas apoyadas por las capitanías obtuvieronmejores resultados que las realizadas solo por la comisión co-munal.

Es muy importante contar con un perfil de proyectopara cada demanda, porque ello facilita la asignación derecursos económicos en los POA´s; las comunidades tienenque esforzarse en la formulación de los mismos, pedir apoyoa técnicos, porque los gobiernos municipales no cuentancon personal para esta tarea.

Es necesario que la comunidad cuente con propuestasalternativas en caso que la alcaldía no tenga los recursossuficientes.

Las comunidades deberán contar con una contraparteen efectivo, lo que facilitara la negociación con los gobier-nos municipales haciendo que la presión y la aplicación dela estrategia sea más efectiva.

Las dificultades de coordinación entre comisiones du-rante la ejecución de las campañas estuvieron presentes; aello se sumo la exigencia de las bases para obtener resulta-dos rápidos. Por otro lado, se tuvieron dificultades para obte-ner los presupuestos de los POA´s y sobretodo la ejecuciónpresupuestaria. En este marco es difícil creer lo que mani-fiestan las autoridades municipales; por lo tanto se deberánestablecer mecanismos de presión sistemáticos y organiza-dos para obtener información confiable. El desconocimientode las leyes por parte de las autoridades y funcionarios mu-nicipales, genera discriminación y alarga los procesos degestión de recursos para las demandas planteadas. La ejecu-ción de las actividades dio lugar a un contacto fluido conlas autoridades municipales lo cual derivó en una disminu-ción de las tensiones y antagonismos del pasado y un mejorconocimiento del funcionamiento y manejo económico delos municipios.

Finalmente, la ejecución de la mayoría de los proyectosno estuvo sujeta al Programa de Incidencia Política, ya queestos tenían su propia dinámica y dependían de los recursoseconómicos de las alcaldías. Así, la satisfacción y conformi-dad en relación al funcionamiento de su proyecto es elprincipal indicador de su conclusión.

4.2 Conclusiones y recomendacionesLa apropiación de la metodología por parte del equipo facili-tador ha sido fundamental. La metodología de Incidencia

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Política y la realización de los talleres fueron implementa-das en función al contexto, entorno y características de lazona.

La heterogeneidad del equipo facilitador propicio unmayor acercamiento y relacionamiento entre hombres ymujeres de las comunidades, en el seguimiento a las cam-pañas y la ejecución de los proyectos.

Definir preguntas guías para la discusión y reflexión enlos dos primeros módulos, enriqueció el proceso de capacita-ción que estuvo abierto a todos los miembros de la familia.

El intercambio y encuentro de percepciones y reflexio-nes permitió compartir experiencias, evaluar resultados yreafirmar conocimientos. Cada campaña fue un proceso deaprendizaje donde se entabló un nuevo tipo de relación ycorresponsabilidad social.

Algunos gobiernos municipales que participaron de lascampañas, no cumplían con las normativas vigentes, persis-tiendo prácticas autoritarias que derivaron en procesos deexclusión. Este tema dificultó la ejecución del proyecto.

Sugerencias que nacen de la implementación del pro-grama:- Adecuar el material de capacitación de incidencia polí-

tica a las necesidades y experiencias de las organiza-ciones donde se pretende desarrollar.

- Procurar mayor flexibilidad entre la comunidad y el equi-po facilitador en la modificación de las propuestas yestrategias, cuando los recursos municipales no cubrenlas demandas planteadas.

- Generar espacios para la coordinación con otras comuni-dades que no participan del proyecto con el propósito detener un efecto multiplicador en instancias de controlsocial.

- Las comisiones coordinan acciones entre si, con otras ycon las capitanías.

- Presentación de las demandas para los POA´s con perfi-les de proyecto. Esto facilita las asignaciones presu-puestarias.

- Las comisiones comunales deben participar obligatoria-mente en la ejecución presupuestaria y el proceso deconstrucción de obras para evitar disconformidades.

- Se debe considerar montos diferenciados en la contra-parte en efectivo, ya que las demandas tienen caracte-rísticas diferentes. Se sugiere montos entre US$ 800 y1,200.

Lectura 3

Organizaciones No Gubernamentales y Políticas PúblicasPabel Muñoz López

Luego de dos décadas de reformas económicas (ajuste estructu-ral) caracterizadas por políticas aperturistas y de promoción deexportaciones, creciente necesidad de inversión extranjera víaprivatizaciones, desregulación de los sistemas financieros na-cionales y una escasa presencia de lo público (Estado) en elmodo de regulación social, nuevos desarrollos en las cienciassociales de la región han renovado su interés por lo público yhan llamado la atención sobre la necesidad de una segundageneración de reformas destinadas a mejorar o recuperar lacapacidad de gestión del Estado. Tales reformas plantean comoobjetivo fundamental recuperar la capacidad de gestión esta-tal como una condición esencial para que los países latinoa-mericanos enfrenten de mejor manera los retos de la democra-tización, el desarrollo económico y la distribución de la riqueza.En esa línea, varias instituciones de investigación y organiza-

ciones internacionales como la CEPAL, el Consejo Latinoame-ricano de Administración para el Desarrollo (CLAD) o el BIDhan venido desarrollando nuevos aportes sobre «lo público», laciudadanía, las políticas públicas pos ajuste y las nuevas rela-ciones entre el Estado y el mercado.

En este sentido, esta asignatura pretende realizar unarevisión principalmente conceptual, pero también práctica, delas nuevas propuestas sobre lo social, las políticas públicas y surelación con las ONGs.

Como objetivos específicos del curso se busca realizar unarevisión analítica del concepto de «desarrollo», de las políticaspúblicas, el Estado, la ciudadanía, la sociedad civil y sus orga-nizaciones, el papel de la ONG, y el papel de los gobiernoslocales en los nuevos escenarios y las nuevas propuestas dedesarrollo. Se analizará también la importancia de los planes de

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desarrollo como una herramienta que supone un contrato po-lítico entre gobiernos locales y sus comunidades y, en estesentido, el papel que pueden cumplir las ONGs.

Revisión sobre las concepciones de desarrolloEn los últimos años algunas posturas críticas en cienciassociales han suscitado una interesante y novedosa lecturade las teorías del desarrollo que han funcionado en el TercerMundo. Varios autores han decidido partir de una problema-tización del desarrollo al más puro estilo de la construcciónde inspiración foucaultiana. En realidad se ha propiciado unterreno de análisis en el que el desarrollo es interrogadodesde distintas perspectivas, las mismas que apuntan a cla-rificar las «racionalidades políticas» que pone en juego eldesarrollo, en tanto «conjunto de reflexiones discursivas eintervenciones prácticas para la administración y el gobier-no de individuos y poblaciones».

En este sentido, el curso plantea una invitación teóri-co-metodológica para realizar una lectura crítica de las teo-rías del desarrollo.

El debate sobre el Estado y el mercado en Amé-rica LatinaLos estudios económicos levantados en la región sobre elajuste estructural suelen plantearse como pregunta cen-tral si la crisis de los años setenta podía haber sido superadacon medidas económicas de corte neoclásico (ofertistas), omediante ciertas correcciones y modificaciones al modelode desarrollo keynesiano fordista de la segunda posguerra. Sibien la práctica económica de los estados latinoamericanosdeterminó que todos (excepto Cuba) adoptaran un modeloneoliberal, el debate académico intelectual y político ideo-lógico se planteó entre quienes abogaban para que sea elmercado el real asignador de los recursos y quienes defen-dían la intervención del Estado en nombre de una redistri-bución más equitativa de los ingresos nacionales.

Bajo esta óptica interesa debatir sobre los modelos deEstado en América Latina y su forma de ejercicio de laspolíticas públicas.

Desarrollo humano y políticas socialesLos actuales problemas económicos y sociales de nuestrosestados y nuestras localidades buscan ser enfrentados apartir de un claro esquema de desarrollo social: el DesarrolloHumano Sustentable. Este es un modelo que se centra en lapersona y se refiere a la creación de un entorno favorable enel cual los individuos puedan mejorar sus condiciones de

vida de acuerdo a sus intereses y sus necesidades. En estesentido, el desarrollo humano se convierte en un paradigmaque plantea el mejoramiento de la calidad de vida de lagente a partir de la ampliación de sus oportunidades, elfortalecimiento de sus capacidades y el respeto de las liber-tades políticas y económicas dentro de un margen de equi-dad, de crecimiento y de justicia. Así, el desarrollo debepreocuparse por expandir las oportunidades de las personas,por construir capacidades humanas y por ofrecer posibilida-des para que esas capacidades sean utilizadas plenamentecon el fin último de buscar el bienestar de las actuales y lasfuturas generaciones. En esta perspectiva, los acuerdos y lascumbres mundiales sobre desarrollo buscan fortalecer el es-quema vigente a partir de la definición de una serie decompromisos en los cuales los distintos países, sobretodo losmenos desarrollados, se comprometen a diseñar sus políticassociales dentro de los marcos establecidos por el DesarrolloHumano Sustentable. Es así que las políticas sociales anivel interno (nacional y local) muestran su clara corres-pondencia con los principios rectores y los ejes de acciónque se definen en el ámbito internacional. Si bien por unlado se busca ejecutar a nivel local estos principios, enmuchas ocasiones lo único que se logra es una lógica con-tinuidad discursiva de los principios del Desarrollo HumanoSustentable tanto a nivel local y nacional como interna-cional.

En este sentido, más que reproducir una particular «re-tórica desarrollista», la definición de políticas sociales anivel local debe empezar por realizar un mapeo y un inven-tario analítico de los principios rectores del modelo de desa-rrollo, para luego poder determinar en qué medida se puedetrabajar y ejecutar aquellos principios prioritarios que nece-sitan ser impulsados de la forma más inmediata, a saber, laequidad y la inclusión social

Las «reformas de segunda generación» y políti-cas públicas

La estabilidad macroeconómica de algunos países dejaal descubierto serios problemas sociales como la exclusión,la marginalidad y el desempleo. A partir de esta realidad unconjunto de organizaciones supranacionales como la CEPALo el CLAD llaman la atención sobre un nuevo paquete dereformas destinas a mejorar o recuperar la capacidad de ges-tión del Estado. Más allá de aparecer nuevas posturas so-cialdemócratas sobre el Estado, los planteamientos de estasorganizaciones nos dicen que «la reconstrucción de la capa-

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tión del gobierno (OECD, 1996). «Un componente funda-mental de la noción de capacidad de gestión del gobiernoestá en la idea de asociación y cooperación entre los secto-res público, privado y sin fines de lucro. En esta asociación,el gobierno no puede ser más el único y ni siquiera elproveedor dominante de numerosos servicios públicos».

3. IntersectorialidadEste es uno de los elementos más novedosos dentro de

los temas de planificación gubernamental. Ya sea a niveldel gobierno central o de los gobiernos seccionales, la inter-sectorialidad es un requisito indispensable para mejorar elimpacto de los programas sociales. La intersectorialidad «esla articulación de saberes y experiencias de planificación,realización y validación de acciones para alcanzar un efec-to sinérgico en situaciones complejas buscando el desarro-llo social, superando la exclusión social» (Junqueira & Ino-josa, 1997). En este sentido, la intersectorialidad obliga abuscar una nueva forma de planificar, ejecutar y controlarla prestación de servicios sociales.

4. Descentralización y desconcentraciónEstos son dos conceptos vitales dentro de las distintas

posiciones sobre la reforma del Estado. Para el caso de laspolíticas públicas, tanto una descentralización administra-tiva, como una desconcentración de funciones, es indis-pensable.

5. Capital socialEl análisis de este concepto tiene una riqueza intere-

sante, al menos para el caso de América Latina. Lejos de serconsiderado sólo como un dispositivo discursivo de algunaspropuestas desarrollistas hay enfoques que plantean su vi-gencia y potencialidad en América Latina (Reilly, 1998).Sin considerar el espíritu asosiacionista de corte anglo-sajón, en Latinoamérica existen tradiciones de solidaridadhorizontal ampliamente compartidas.

6. Red«Las redes de asociaciones son estructuras no jerárquicas for-

madas por medio de decisiones de múltiples actores que se agrupanpara incidir en las políticas públicas» (Chalmers, 1997). La redes una construcción social que invita a la corresponsabilidad.

7. Gestión por resultadosEste tipo de gestión nos ayuda a valorar de mejor mane-

ra los cambios operados luego de una intervención. Pormedio de este tipo de gestión podemos medir la eficacia y la

cidad estatal es una condición esencial para que los paíseslatinoamericanos enfrenten de forma más exitosa los pro-blemas de la redemocratización, del desarrollo económico yde la distribución de la riqueza». Así, los debates sobre elEstado y la gestión de la esfera pública ponen en el tapetede la discusión un conjunto de importantes elementos:descentralización, red e intersectorialidad (Prates J, 1998);«lo público no estatal» (Bresser Pereira Cunill Grau,1998); redemocratización y flexibilización organizacional(CLAD, 1999); eficiencia y eficacia (CEPAL, 1999) redistri-bución de derechos y responsabilidades (Reilly, 1998); entreotros. Todos estos planteamientos se agrupan dentro de loque se ha acuñado como la Reforma Gerencial del Estado, adecir del CLAD, una reforma que «cambia la forma burocráti-ca piramidal, flexibiliza la gestión y disminuye los nivelesjerárquicos».

Estamos hablando de una segunda generación de refor-mas que han dejado de lado la preocupación económicacomo la primordial y han planteado que los esfuerzos pormejorar la situación de los segmentos pobres de los paísesdeben agruparse en un conjunto de reformas que recuperenla capacidad de gestión estatal y en aquellas que busquenestablecer políticas públicas más equitativas.

En esta línea se nota como un reordenamiento concep-tual apunta a revitalizar los modelos de gestión ya en boga,y no tanto a redefinirlos o cambiarlos. Es así que el cursopropone pensar en la consolidación de una estructura (unesquema) para la construcción de políticas socioeconómi-cas que recoja los elementos más importantes de los deba-tes sobre el desarrollo, la equidad, la inclusión y la corres-ponsabilidad.

Herramientas conceptuales para un Nuevo En-foque de Gestión

1. EstadoLos debates actuales sobre el Estado plantean la nece-

sidad de un fortalecimiento al menos en el área social. Laidea de políticas y servicios públicos universales, como lasalud y la educación, están todavía presente en estos deba-tes. Sin ser menos importantes los temas sobre el crecimien-to y la estabilidad macroeconómica son menos abordados, lofundamental está en definir las formas de intervención delEstado en la economía y la política.

2. GovernanceEste es un concepto que alude a la capacidad de ges-

&

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eficiencia de nuestro trabajo ya que podemos evaluar losresultados como cambios concretos que se han logrado endeterminadas situaciones.

Políticas públicas locales y el papel de las ONG’sUna vez que se han analizado las consideraciones necesa-rias para fundamentar un modelo de desarrollo y definirprincipios rectores de la política social es necesario pasar adelinear la estructura que permitirá diseñar una agenda depolíticas públicas que busque un desarrollo humano sus-tentable, equitativo e inclusivo.

La base de una estructura de políticas públicas quebusquen la corresponsabilidad, la equidad y la inclusión,debe estar conformada por tres pilares fundamentales queresumen y recogen los elementos esenciales de los enfo-ques más importantes que procuran la superación de lapobreza: el desarrollo de capacidades, la creación de oportu-nidades y el ejercicio de derechos y la construcción deciudadanía:

1) El desarrollo de capacidades supone el aprendizaje yaprovechamiento de habilidades para que las personas ylas familias puedan elegir entre opciones de vida, parahacer y para ser. Este concepto a su vez implica que paraalcanzar todas sus capacidades, un ser humano debesatisfacer un conjunto de necesidades básicas: estarbien nutrido, gozar de buena salud, tener una viviendadigna, tener la posibilidad de escapar de la morbilidadevitable y de la mortalidad prematura y tener acceso ala educación básica, así como gozar de libertades depensamiento y de trabajo, entre otras.

2) La creación de oportunidades para todos y todas impli-ca que todos los ciudadanos, sin distinción de ningún

tipo, puedan acceder por igual a mejores condiciones devida a través de su propia iniciativa en un ambienteeconómico y social propicio para ello. En este mismosentido, las oportunidades deben significar la posibili-dad de acceder a instituciones sociales, políticas y ad-ministrativas ante circunstancias de riesgo que aten-ten contra su desarrollo humano y social; en particular,se debería contar con una red o redes de protecciónsocial contra aquellos eventos que pueden afectar ne-gativamente sus capacidades o su patrimonio. En estesentido, una red social debería ser flexible e integradoray tendría que construir soluciones específicas para lascomplejas causas y expresiones de la pobreza.

3) El ejercicio de derechos y la construcción de ciuda-danía debe posibilitar que las políticas sociales, lejos deconsolidar una lógica clientelista en los proyectos dedesarrollo (como en muchos casos lo han venido ha-ciendo), creen ciudadanos activos que no solo seanvistos como actores de responsabilidad social y «aptitu-des cívicas», sino que fundamentalmente se puedanconvertir en verdaderos sujetos de derechos para que asípuedan asumir una relación de mayor exigencia, perotambién de mayor responsabilidad frente al Estado. Elejercicio de derechos y la construcción de ciudadaníadebe ser un eje que potencie la política social pero quea la vez fortalezca la relación de derechos, obligacionesy corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad.Estos pilares responden a un enfoque multidimensional

de la política social que busca corregir brechas injustasentre la población y a la vez reconocer y responder a lariqueza de las diferencias personales, comunitarias, localesy regionales.

Lectura 4

Ejemplo práctico de un caso de incidencia

Como dice un dicho popular... «El papel aguanta todo, ¿perola vida real qué?». Por ello procederemos a narrar un caso deincidencia de una organización de base, para mostrar que esposible hacerlo.Comité de Usuarias/os de la Ley de Maternidad GratuitaCaso Machala (Ecuador)

ContextoSegún la Organización Mundial de la Salud (OMS), a

nivel mundial ocurren 650,000 muertes maternas. Ello quieredecir que en el mundo, cada minuto muere una mujer porproblemas derivados del embarazo, el parto y el post parto,según el mismo estudio de la OMS. La mayoría de estas

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muertes suceden en países considerados como subdesarro-llados y están relacionadas con problemas obstétricos queson evitables.

Ecuador registra altas tasas de mortalidad materna: 130muertes maternas de cada 100,000 nacidos vivos y 25 muer-tes infantiles por cada 1,000 nacidos vivos. Estos altos índi-ces son similares a los de otros países de la región comoColombia, donde la tasa de mortalidad materna es tambiénde 130 y la tasa de mortalidad infantil es de 19; y Venezue-la, donde la tasa de mortalidad materna es menor, 96/100,000 y la mortalidad infantil es igual que en Colombia.En Cuba, en cambio, la tasa de mortalidad infantil es 10 y lade mortalidad materna 33. Estas cifras se reducen aún másen países desarrollados como, por ejemplo, Noruega donde lamortalidad infantil llega a 4 y la de mortalidad materna a16 (PNUD 2004).

En el año 1994, impulsada por el Movimiento de Muje-res del Ecuador y el Consejo Nacional de Mujeres (CONA-MU), se promulgó la Ley de Maternidad Gratuita y Atencióna la Infancia (LMGAI) con el fin de reducir la tasa de morta-lidad materno-infantil en Ecuador. La LMGAI garantiza aten-ción gratuita para las embarazadas y sus recién nacidos,acceso a servicios de planificación de la familia para lasmujeres en edad de procrear y atención de la salud de losniños hasta los cinco años de edad. El reglamento de laLMGAI en su Artículo 6, literal c, prevé la conformación deComités de Usuarias (CU) en todos los cantones del país(219 en total). Además de realizar actividades de promoción,difusión y educación comunitaria, los CU son los encarga-dos de vigilar la calidad de los servicios de salud, la gratui-dad en la atención médica y el servicio de transporte encaso de emergencias.

A pesar de existir el mandato legal no se ha logrado laestructuración de estos comités en todos los cantones. Dehecho, apenas existen 20 a nivel nacional, lo que represen-ta el 9.1 por ciento del total de CU esperados. Sin embargo,existen casos exitosos. Uno de ellos se encuentra en laProvincia de El Oro, donde los comités son respaldados por elMovimiento de Mujeres.

La organización de baseLa organización de base en Machala, el Movimiento de Mu-jeres de El Oro (MMO), fundado el 12 de febrero de 1998,organismo que agrupa a diversos movimientos de mujeresque trabajan en la provincia en distintos ámbitos, para elcaso específico de la LMGAI es el encargado de controlar los

Comités de Usuarias (CUs). El movimiento está involucradoen acciones de participación política, género y auditoríasocial a través de foros, mesas redondas, debates públicos,boletines, organización de eventos de capacitación, rendi-ción de cuentas, entre otros. El movimiento opera desde la«Casa de Nosotras», dónde mantiene sus oficinas y, por tan-to, su punto de reuniones. El hecho de que este movimientocuente con un espacio propio constituye una fortaleza.

Antes de la creación de los CUs en la provincia, al igualque en el resto del país, nadie vigilaba ni exigía el cumpli-miento de la LMGAI, por lo que los centros de salud estabanexpuestos a actos de corrupción. Por otra parte, dichos cen-tros no recibían el presupuesto necesario para dar cumpli-miento a la ley. Esto, sumado a la falta de conocimientosobre la existencia de la ley y sus beneficios por parte de lasusuarias, conducía a casos como el del Hospital Teófilo Dá-vila de Machala -el más grande e importante a nivel provin-cia-, que recibía un pago doble por un servicio que debía sergratuito: cobraba la atención a los/las pacientes y, además,obtenía el reembolso por parte del Estado.

El proceso de incidencia política: ¿Cuál fue supropuesta? ¿Qué se hizo? ¿Y cómo?El Movimiento de Mujeres de El Oro se propuso: a) difundirla LMGAI por medio de talleres de capacitación; b) monito-rear la provisión de salud para asegurar que los beneficiariosreciban servicios gratuitos y de calidad; y, c) presionar parael incremento de fondos con el fin de mejorar la infraestruc-tura de salud.

a) Difusión de la LMGAI por medio de talleres decapacitación

La organización se centra en el hecho de que nadiepuede defender aquello que no conoce, por lo tanto desde sucreación se han empeñado en difundir la LMGAI por mediode talleres de capacitación. Estos se realizan en los lugaresde prestación de los servicios de LMGAI, lo hacen a través deun lenguaje y mensaje claro sobre la importancia de asistira la atención médica y sobre la gratuidad de la misma.Además, promueven la existencia de más personas interesa-das en participar en los CUs, para que haya un mayor núme-ro de usuarios informados y capacitados para promocionar laLMGAI y vigilar su cumplimiento. Además, se realizan acti-vidades de difusión a través de cuñas radiales, prensa oboletines.

b) Monitoreo de la provisión de salud para asegu-

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rar que los beneficiarios reciban servicios gratuitosy de calidad

Al incrementar y mejorar la capacidad de los miembrosde los CUs a través de la capacitación, es posible realizar unmonitoreo directo y contínuo a las actividades de las unida-des de salud y de todos los actores involucrados en el tema.

La LMGAI promueve que los CUs participen directamen-te en la gestión de recursos y acceso a la información finan-ciera. En un primer momento acceder a que autoridades ypersonal del sistema de salud trabajen conjuntamente conlos CUs, fue difícil. Comentarios como «a ver quien quiereayudar tome una escoba y barra, y así ayuda» fueron fre-cuentes. Pero quienes estaban a la cabeza del MMO promo-vieron los diálogos con las autoridades de los centros desalud, y una fuerte presencia en medios locales, permitióque el tema del cumplimiento de LMGAI se colocara en laagenda pública, y así ser escuchadas por quienes toman lasdecisiones en las unidades ejecutoras de salud.

La participación activa con los tomadores de decisionesles ha permitido incidir en como mejorar los servicios desalud (ahora cuentan con un área apropiada para la aten-ción materno infantil) y que el personal se preocupe más porbrindar una buena atención a los pacientes. Incluso hantrabajado directamente en la humanización del parto, parti-cipando en las capacitaciones al personal de salud por partede la Dirección Provincial de Salud de El Oro. Además, fre-cuentemente reciben información actualizada de toda ín-dole para contar con las bases necesarias para exigir rendi-ción de cuentas y cumplimiento de lo dispuesto en la ley.

c) Presión para el incremento de fondos para mejorarla infraestructura de salud

Específicamente en el hospital Teófilo Dávila de Ma-chala, como se dijo el más grande e importante a nivelprovincial, no existía un área destinada para atención gíne-co-obstétrica, llegando a extremos en los que las mujeresdebían dormir en el suelo de otras áreas esperando ser aten-didas. Sin embargo, los CUs, junto con el MMO, presionaronpara que se destinen recursos del Ministerio de Salud Públi-ca para infraestructura. En la actualidad el hospital cuentacon un área específica para atención materno infantil.

ResultadosGracias a las capacitaciones impartidas por el MMO y altrabajo de los CUs, la población está más informada acercade la existencia de la LMGAI, por lo que es más fácil exigir su

cumplimiento y evitar situaciones de cobros excesivos quese daban anteriormente.

Para medir el mejoramiento en la cobertura de servicios,el MMO monitorea la cantidad de dinero transferida por laUnidad Ejecutora de la LMGAI (UE) a las áreas de salud. Talcomo señala Rosa López, presidenta del MMO:

«Nosotros solicitamos información a la UE sobre las trans-ferencias e informamos al personal de salud y a la ciudada-nía en general, así nadie puede decir que no hay dinero. Esmás fácil establecer las responsabilidades, es decir, conocersi la demora en las transferencias es por parte de la UE o esincumplimiento del área por no presentar informes. Inclusoes fácil saber cuando alguien retiene el dinero». A través delos años, las cantidades transferidas han ido aumentando, loque indica que los hospitales están invirtiendo más paraproveer más servicios.

El MMO analiza las tasas de mortalidad materno infan-til para determinar si estas están disminuyendo a través deltiempo. La responsable del Programa de Maternidad Gratuitade la Dirección Provincial de Salud de El Oro, manifiesta quela vigilancia de los CUs ha contribuido a disminuir al núme-ro de muertes materno infantiles. Los datos proporcionadosseñalan que de 9 muertes maternas, en el año 2005, seredujo a 6 en el periodo enero-septiembre de 2006. Se deberecalcar que dos de las muertes del último año fueron pro-ducto de envenenamiento y hepatitis, lo cual está fuera delalcance de las prestaciones que asegura la ley. Además, de175 muertes infantiles, solo en el Hospital Teófilo Dávila enel año 2005, se redujo a 65 muertes a nivel provincial en elperiodo enero-septiembre del 2006. Este número es todavíaalto; sin embargo, es una disminución notable que motiva acontinuar con la iniciativa.

A pesar de que estos cambios obviamente no son esta-dísticamente significativos y no prueban una relación en-tre los CUs y la reducción de las tasas de mortalidad, esdestacable que el MMO esté documentando estas cifraspara demostrar una tendencia en el tiempo, cuando lo co-mún es que la mayoría de organizaciones no cuenten condocumentos de respaldo.

La disminución de las muertes los motiva a trabajar paramejorar los servicios de los centros de salud. Por ejemplo, enuna ocasión se presentó un caso en el que un bebé habíamuerto dentro del vientre materno, la madre acudió a launidad de salud y no recibió atención inmediata debido aque el área no contaba con los equipos necesarios. Miem-

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bros de un CU que se encontraban en el lugar presionaronpara que esta mujer sea llevada a otra ciudad y pueda recibirla atención requerida. El CU agilizó el proceso al entregar eldinero necesario para el traslado y los gastos médicos queluego fue reembolsado por la UE. De esta manera, se evitóque la mujer muera por no recibir atención oportuna.

Lecciones aprendidasEs posible que la sociedad civil monitoree una política públicaa nivel provincial y oblique a que esta mejore a través depropuestas concretas y de la vigilancia de los recursos destina-dos a su ejecución. El trabajo personalizado y el compromiso delos/as miembros del MMO, ha motivado la participación de losy las ciudadanas en los CUs y ha demostrado al personal desalud y a los funcionarios públicos que efectivamente estánsiendo monitoreados y presionados para que mejoren en sutrabajo.

El hecho de que los y las usuarias han estado dispues-tos/as a pasar la noche en el hospital, a viajar a la capitalpara reunirse con miembros del Ministerio de Economía yFinanzas y a confrontar al personal de salud cuando hahabido irregularidades, ha aumentado la legitimidad y elimpacto de los proyectos. Las mujeres en El Oro ahora reci-ben una mejor atención y el principal hospital de la provin-cia ha mejorado su infraestructura.

El desarrollo de una metodología de seguimiento in situde la LMGYAI ha llevado a que los funcionarios de la Direc-ción Provincial de Salud de El Oro mejoren su rendimientoy la atención a los pacientes. El objetivo del monitoreo insitu es demostrar al personal en salud pública que los miem-bros de las CUs están observando constantemente su traba-jo, lo cual provee incentivos para mejorar las prestaciones.

La posibilidad de generar estadísticas mínimas de aten-ción vuelve factible construir un ejercicio de sistematiza-ción y evaluación de la LMGYAI a nivel provincial quepodría ser aplicado en otras provincias del país. El MMOdebería considerar la sistematización de los resultados y lapresentación formal de los mismos a los hospitales y a laDirección Provincial de Salud.

La difusión de la LMGYAI entre la población de la pro-vincia a través de piezas comunicacionales sencillas puedellevar a que las usuarias y usuarios reclamen de manera másactiva sus derechos a una atención gratuita. El primer pasopara mejorar la aplicación de la LMGYAI es informar a losciudadanos sobre sus derechos a recibir servicios gratuitos.

Difundido por la «Guía Práctica de Incidencia Políticapara Organizaciones Intermedias y con Organizaciones deBase». Almeyda Maribel C y Villacis Mireya, Febrero 2008.http://www.cippec.org/nuevo/pics/guiapracticaincidenciapo-lítica.

¿Precise cual es la política pública que no se cumplía en la experienciade la Lectura Nº4 y qué efectos negativos tenía ello? En otros términos¿cuál era el problema y sus consecuencias?¿Qué actor o actores sociales tomaron la iniciativa?¿Qué pretendían con esta iniciativa?

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Unidad 3¿Cuáles son los componentes de un proceso de incidencia?Protagonistas y propuestas

Compartamos una experienciaLa desconcentración sub-municipal en SantaCruz de la Sierra, Bolivia.

Bajo diversos auspicios, la Fundación Progra-ma de Alivio de la Pobreza (PAP) ha venido traba-jando desde 1998 en diferentes programas y pro-yectos que sentaron las bases para un proceso dedesconcentración municipal a nivel distrital. Ex-periencias de planificación participativa y de eje-cución de proyectos con participación vecinal abrie-ron una nueva etapa en la historia del municipiode la ciudad de Santa Cruz de la Sierra. En particu-lar, abriendo caminos para la participación de lossectores más pobres.

El municipio de Santa Cruz cuenta con 15distritos y más de un millón doscientos mil habi-tantes. Comprende 633 barrios y 393 urbanizacio-nes vecinales distribuidas sobre cien mil hectáreas.

Si bien la estructura municipal vigente incluye a las subal-caldías, éstas no tienen atribuciones claras ni recursos definidos.Se limitan a canalizar demandas de los vecinos en diversos temas(arreglos de calles, áreas verdes, control de chicherías y boliches,arreglo de escuelas, etc.) y si bien en algunos casos las juntasvecinales proponen candidatos para ocuparlas, suelen ser confia-das a miembros del partido político del alcalde.

Un estudio reciente sobre «Fortalecimiento Institucionaly Desarrollo Organizacional y Administrativo» del municipio deSanta Cruz, recomendaba fortalecerlas, redefiniendo sus atri-buciones. En particular proponía darles funciones ejecutivasde promoción de la participación ciudadana, la coordinación,supervisión y control de tareas delegadas por ley y/o por elGobierno Municipal de Santa Cruz de la Sierra. En el marco dela institucionalidad construida en Bolivia al amparo de la Leyde Participación Popular, se planteaba hacer de las subalcal-días un mecanismo de articulación entre las organizaciones debase y los espacios y procesos del municipio. En particular entorno a la formulación del Plan de Desarrollo Municipal, elprograma operativo anual y el presupuesto de inversión.

Ya en el año 2000 el gobierno municipal había comenza-do a formular su Plan de Desarrollo Municipal Sostenible (PDMS).Este fue elaborado por un equipo técnico de la Alcaldía Muni-cipal en concordancia a lo estipulado en la Ley de Municipa-lidades y se intentó, en el curso de su elaboración, inaugurarun proceso participativo. En lo fundamental, el plan contienelas demandas vecinales recogidas a través de la realización deun taller de consulta por distrito en donde participaron repre-sentantes de las organizaciones vecinales de base. Sin embar-go, el plan global carece de planes distritales e incluso de unplan quinquenal de inversiones. En este contexto el controlsocial es muy débil. Existe un representante distrital ante elComité de Vigilancia. Este representante tiene que vigilar eluso de recursos en un territorio que fácilmente supera las 900hectáreas con una población por encima de los cien milhabitantes.

La situación antes descrita comienza a modificarse en lamedida que se desarrollan experiencias de planificación en elnivel de unidad vecinal (espacios delimitados al interior de losdistritos). Como resultado del trabajo del PAP, en la actualidad104 unidades vecinales (dentro de cinco de los distritos) cuen-

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tan con planes de desarrollo vecinal elaborados de maneraparticipativa. Son estas experiencias las que se han convertidoen la principal fuente de presión social en pro de una efectivadesconcentración municipal. A pesar de sus innegables bene-ficios (incluso en términos de mejorar la recaudación tributa-ria) las autoridades municipales se han resistido a dar curso ala iniciativa.

El PAP ha avanzado una propuesta de distrito desconcen-trado piloto. La cooperación internacional ha apoyado diversosestudios de factibilidad de diversos aspectos de la desconcen-tración. Tal como puede verse en la sistematización de la expe-riencia que se anexa a esta unidad (Lectura 1), la propuesta sebasa en un balance de factores favorables actualmente exis-tentes (distritos con infraestructura, recursos humanos dispo-nibles, experiencias en unidades vecinales, nuevos recursos

económicos, etc.). Pero tal como el mismo documento señala,no hay duda que el principal obstáculo ha sido la resistenciade autoridades y funcionarios a perder poder en el proceso. Alpunto que, ante la creciente presión y en el marco de lasrecientes elecciones municipales (diciembre del 2004) las au-toridades salientes dieron una norma (ordenanza municipal)apresurada y poco sustentada.

Afortunadamente, el hecho que el PAP hubiese trabajadocon los diversos candidatos en el mencionado proceso electo-ral, llevó a que quienes resultaron elegidos pidiesen apoyo paracorregir dicha norma. Como resultado de esto, el 3 de marzo del2005, el Honorable Concejo Municipal sancionó la OrdenanzaMunicipal N° 018/ 2005 dando luz verde al proceso denomi-nado «Programa de Desconcentración Distrital y AutonomíaVecinal» con su respectivo reglamento.

1. Los espacios públicos: el escenario políti-co y los escenarios sociales

Los espacios públicosAristóteles fue el primero que comenzó a hablar del espaciopúblico, como aquel donde la sociedad se reunía para inter-cambiar opiniones, evaluar propuestas y tomar la mejor de lasdecisiones. El concepto evolucionó en el sentido de conside-rarlo como un lugar de relación (de un cierto número deindividuos), de historia (las características del espacio puedengenerar una cierta filiación) y de identidad (un cierto númerode individuos pueden reconocerse en él y definir acciones envirtud de él). Hoy el espacio público es considerado como aquelal que se puede acceder sin restricciones, donde es posible laexpresión de los derechos y también de las obligaciones. Enconsecuencia, el espacio público tiene una dimensión social,cultural y política, en donde se generan relaciones muy com-plejas entre sus múltiples actores.

Para ampliar los conocimientos sobre los espacios públi-cos, proceda a leer y analizar los contenidos de la Lectura 2 deesta unidad.

La complejidad de los escenarios políticos y socialesEs evidente que en estos espacios públicos, la incidencia bus-ca influir sobre algún escenario político, sea éste local, regio-nal o nacional. Sin embargo, dadas las características del podery su ejercicio en las sociedades andinas, el escenario políticono sólo es precario sino que muchas veces tiene fronterasborrosas con otros escenarios públicos, por ejemplo los sociales.En estos escenarios están los actores políticos y sociales pug-nando por sus intereses, jugando sus roles, no siempre de ma-nera transparente. Un buen ejemplo de esto es la relaciónentre la política y los grandes medios de comunicación: talparece que la política ha pasado a ser un «programa» dentro delrepertorio que nos ofrecen los medios más poderosos, hasta talpunto que no pocas personas son impuestas como candidatos

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A diferencia del caso hipotético presentado al comenzar la primeraunidad, en éste el resultado final es favorable en la medida que laintervención de la ONG estuvo acompañada de acciones de influenciade los decisores políticos.- ¿Ha participado usted –o conoce- algún caso similar? Descríba-

lo brevemente.- ¿Cuál considera que fue el principal factor de éxito?

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a los más importantes cargos públicos precisamente por losmedios. Una suerte de «reality show» más. Incidir en políticarequiere tomar en cuenta esta complejidad. Desarrollaremos demanera más eficaz la incidencia política si la ubicamos alinterior de un conjunto de acciones que podríamos definircomo de «incidencia pública». Es decir, orientadas a modificardecisiones y comportamientos de los actores y poderes queforman parte de nuestras sociedades.

La incidencia públicaEs la acción orientada a influir a diversos actores sociales

con posibilidades de influencia sobre los decisores de políticaspúblicas, y fortalecer la práctica y exigibilidad de determina-dos derechos humanos: reconocimiento, respeto, protección,atención y realización efectiva mediante la implementaciónde las políticas públicas priorizadas, por ejemplo sobre laspersonas con VIH y Sida, sobre la calidad de la educación, sobrela lucha contra la desnutrición infantil. La importancia deintervenir en lo público está en que se logra que las iniciati-vas de incidencia política de los actores sociales y los procesosque se están siguiendo, sean conocidos y ganen legitimidadsocial y política. Intervenir en lo público permite que los pro-cesos de incidencia salgan de la esfera privada y pasen a laesfera pública.

La incidencia pública además de lo periodístico significatrabajar estrategias de comunicación, de educación y sensibi-lización, de movilización y respaldo ciudadano incentivando laparticipación, democratizando el espacio público, dejando oírdiversas voces y que estas voces tengan impacto. La incidenciapública abre puertas y caminos para empoderar a la sociedadcivil, al posibilitar la organización social, la formación de alianzasy el surgimiento y fortalecimiento de liderazgos. Por todo ellose afirma que la incidencia pública es la otra cara de la monedade la incidencia política. La incidencia política no debe que-darse en una relación de pocos, sino debe ser un proceso abier-to, transparente, cada vez más legítimo ante la ciudadanía,logrando su respaldo mediante el involucramiento y compro-miso de la gente, generando para ello corrientes de opiniónpública favorable. Lo público, sin duda está conformado por losmedios de comunicación, pero no sólo es eso, pues es tambiénla calle, los taxis, la plaza, y todos aquellos espacios donde esposible conversar, discutir y opinar. Lo público «es lo comparti-do, lo común, lo visible y lo manifiesto». Es decir son aquellosespacios donde es posible acceder libremente, espacios de usoe interés común, por lo tanto trascienden los intereses priva-dos de algunos individuos o los intereses corporativos (CNR,2007).

Visiones más amplias sobre el poder en las sociedadesEn los últimos años se han propuesto visiones más amplias

y complejas de lo que es el poder en una sociedad. Hoy sehabla de poderes abiertos y poderes encubiertos, poderes legíti-mos y poderes fácticos, de poderes «macro» y poderes «micro»,sin olvidar la «microfísica del poder» (Foucault) que alude a losmecanismos de dominación internalizados por los sujetos. Sinnecesidad de ser exhaustivos al punto de perder eficacia, esnecesario que tengamos un cierto conocimiento del complejopanorama del poder a fin de poder actuar sobre él. Puede serútil la división tripartita que proponen algunos autores: elpoder tiene una «cara abierta» (las instituciones políticas pro-piamente dichas), una «cara cerrada» (los hoy llamados poderesfácticos) y una «cara invisible» (el tramado de creencias, nor-mas, prejuicios que legitima el poder global). Más allá de losespacios abiertos de discusión y elaboración de las decisionespolíticas (consejos municipales y regionales, consejos de con-certación sectoriales, parlamento y consejo de ministros), exis-ten espacios cerrados –normalmente dominados por los pode-res fácticos- y «pasillos secretos» que conectan estos con elpoder. Tener una idea más clara de cómo se elaboran y se tomanlas decisiones políticas es crucial para las acciones de inciden-cia política. Esto no significa que las acciones de cabildeo oabogacía deban ajustarse a tales mecanismos, muchas vecestendrán que actuar en conflicto con ellos, con lo que tienende oculto, de secreto y de corrupto.

Para hacer más complejo el asunto, no podemos dejar detomar en cuenta el peso que tienen las relaciones primarias ytradicionales en el ejercicio del poder en nuestras sociedades.Es decir, relaciones familiares, étnicas, religiosas, etc. Asimis-mo, en muchos de los procesos de incidencia debemos tomaren cuenta los escenarios internacionales cuyas políticas y/odecisiones pueden afectar directamente el curso de la inicia-tiva que tratamos de sacar adelante.

En la relación del Estado con la sociedad civil en AméricaLatina, los últimos años han surgido diferentes formas de diá-logo político. Entre estas tenemos las mesas de trabajo mul-tiactorales, los foros públicos de debate e intercambio, foro depresentación de propuestas o foros de difusión. Como respuestaa decenas de conflictos mensuales que surgen en el Perú, seestán creando mesas de diálogo con participación de altosfuncionarios políticos y la representación de las organizacio-nes sociales.

Otras formas de diálogo son las llamadas audiencias, queson reuniones convocadas para objetivos específicos de la in-cidencia. Estas audiencias sirven para:- Identificar el nivel de conocimiento sobre el problema

crítico y las alternativas de solución.

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- Contribuir a definir el mapa del poder y las estrategias deinfluencia.Las audiencias son de dos tipos: primarias (con decisores

principales) y secundarias (con personas con capacidad de in-fluir). En ambos casos los invitados deben ser evaluados.

Los promotores de las audiencias deben documentar losresultados de éstas y clarificar los niveles de conocimiento quetienen los participantes y si su disposición es apoyar, oponerseo mantener neutralidad respecto a la propuesta de incidencia.Los promotores de la incidencia deben contemplar tambiénque pueden surgir audiencias convocadas por los opositores,siendo aconsejable definir, con la anticipación del caso, lasacciones de contingencia necesarias.

2. El poder, concepciones sobre el mismo,medios y fines

Para un conocimiento más profundo del poder y su relacióncon los medios y fines, conviene leer y discutir este punto 2(Julio Díaz Palacios, 2006):

El poderDebemos recordar siempre que el poder es la esencia de la

política. No puede ser visto como algo malo o sucio, comofrecuentemente se piensa. Sin poder no podríamos llevar acabo nuestros objetivos y metas, el poder permite realizar co-sas, conseguir logros, pero el poder no es un fin en sí mismo,sino en su sentido ético es la búsqueda del bien común. Eso eslo que le da legitimidad.

La concepción autoritaria del poderLa concepción autoritaria del poder ve a éste como fuerza,

como capacidad de imponer la propia voluntad, como un ins-trumento de dominio, confunde el poder con la coerción, conla violencia, para hacer prevalecer la opinión, los deseos o losintereses sobre otros o para dirigir, modificar o inhibir la con-ducta de otros. Para quienes piensan o adoptan este enfoquecasi físico del poder, la política es considerada como una técni-ca carente de todo contenido moral fuerte y se convierte en undiscurso o una deliberación sobre los medios mejores para con-seguir los fines que nunca son sometidos a discusión. En esteenfoque instrumental del poder y de la política, el debatemoral es innecesario e imprescindible. Desde este punto devista, poder y ética aparecen como elementos mutuamenteextraños, como se refleja en el llamado realismo político, parael cual sólo existen intereses por concretar.

La concepción democrática del poderPero por fortuna existe otra alternativa, la concepción

democrática del poder y de la política, que ve al poder como lacapacidad de actuar concertadamente, y que reconoce que elpoder viene del pueblo, tiene un origen social. No se concibeel poder como una fuerza orientada a la manipulación de losotros, sino que nace en los otros y que está al servicio de todos.El poder se constituye no por la fuerza inherente a un indivi-duo, sino por la aquiescencia o voluntad de toda una comuni-dad de sujetos libres, dotados de inteligencia, voluntad y emo-ciones. El poder de las sociedades será más fuerte si sus diversosactores cooperan entre sí y si son capaces de actuar con crite-rios de unidad. El recipiente del poder no es así un sujetocolocado en situación de privilegio, facultado para servirse deél en provecho propio, sino alguien a quien se le delega larepresentación de quienes lo eligen. Los políticos, en conse-cuencia, son servidores, mandatarios, y su liderazgo, no sonsino un reflejo de la voluntad popular. Este poder democráticoes contrario a la violencia. La violencia produce miedo, impideactuar concertadamente, destruye o manipula las organizacio-nes sociales y políticas, inmoviliza a las personas, restringe laslibertades y así destruye el poder. En eso son semejantes lasorganizaciones terroristas y los gobiernos dictatoriales.

En cambio, el poder como capacidad de ponerse de acuerdoa través de prácticas democráticas, para actuar concertada-mente, es lo que permitiría que superemos la violencia quehemos vivido los últimos años en varios países de la región. Enesta concepción del poder, la política deja de ser una accióninstrumental que trata al mundo, la sociedad, la comunidadcomo objetos pasibles de manipulación. Los otros no son perci-bidos más como objetos, sino que resultan reconocidos en suverdadera condición de sujetos. El fin del político, deja de ser ladominación de los otros, de ellos, y pasa a ser la representación deun nosotros, asumido como un sujeto incluyente. Pero el tránsitode la dominación a la representación como razón de ser de laactividad política es posible solamente, en la medida en que seasuma una concepción más compleja y realista del poder, el quees un don que una comunidad de seres confiere a un individuo oa un grupo de individuos. Por lo tanto, que el poder sea asumido nocomo un privilegio, sino como una obligación de asumir plena-mente la representación de los electores.

En esta concepción democrática del poder y de la política,la ética ya no resulta extraña. El vinculo entre poder, políticay ética trasciende, en realidad, la contingencia, para convertir-se en una relación necesaria. Ya no se trata de pensar en lapolítica como una actividad que eventualmente puede serrefrescada por consideraciones morales. Por el contrario, lo quesurge de considerar la política como el territorio de nosotros esbastante más radical: la política está por necesidad entrelaza-da con la ética, cuyo pilar es el respeto que todo sujeto en

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posición de poder debe a la comunidad, poder que, en rigor, lacomunidad se lo ha conferido. La comunidad, integrada porindividuos con dignidad en situación de reconocimiento mu-tuo, con derecho a ser diferentes, es la que debe fijar los linde-ros del ejercicio ético del poder. Es la gestión de las metascomunes que se trazan y las formas en que se responde a losdesafíos del entorno, los acuerdos sobre lo que es justo y sobrelo que es deseable, lo que da solidez, consistencia y perdurabi-lidad al mundo ético así fundado en la comunidad. El poder, entanto construcción de la comunidad, constituye parte de esemundo creado y está al servicio de él. El poder puede ser ejer-cido para muchas acciones, pero sobre todo interesan dos cues-tiones: Lo que es estrictamente justo y lo que es bueno ydeseable para la comunidad, según los acuerdos tomados.

Poder y corrupciónEl poder se corrompe cuando se convierte en su contrario, es

decir, en violencia. Por ejemplo, cuando no busca concertar sinoimponer, cuando no se respeta la ley, cuando atropella los dere-chos de las personas, cuando destruye las instituciones. Por eso elpoder no debe ser absoluto, sino que debe tener límites y contra-pesos, la división de poderes, la descentralización del poder, elrespeto a la ley, la fiscalización. Hay mucho de cierto en lo que sedice con frecuencia: «que el poder corrompe, y el poder absolutocorrompe absolutamente». Por eso, la tarea de la ética en relacióna la política es ejercer permanentemente su función crítica yutópica respecto del poder y de su ejercicio.

Lamentablemente, muchas veces se confunde el podercon la violencia. La población está parcialmente acostumbradaal autoritarismo, a la imposición. Se considera que el autorita-rismo es más eficaz, o inclusive es inevitable. Parece razonableejercer el poder con prepotencia y esto no sólo se da en elgobierno y las autoridades, sino en todos los campos de lasociedad: cualquiera que tenga un mínimo de poder cree estarfacultado para tratar mal a los demás. Ante los problemas socia-les, muchos reclaman «mano dura». Los padres son autoritarios conlos hijos, los maestros con los alumnos, los vigilantes con elpúblico. Esto es reflejo de una cultura autoritaria que entiende elpoder como violencia, es decir, que corrompe el poder.

Por eso, una tarea imprescindible es construir poder me-diante instituciones sólidas, estado de derecho, canales departicipación, organizaciones diversas de la población, discu-sión pública de los problemas, búsqueda de consensos, fortale-cimiento de la conciencia ciudadana y de la cultura democrá-tica. Este camino puede parecer menos eficaz en lo inmediato,

pero a la larga este poder demuestra ser más sólido, mientrasque las dictaduras acaban derrumbándose finalmente cuandola población las rechaza.

El poder divide a la sociedad entre quienes ejercen elpoder, lo aman, lo desean y reclaman; y aquellos sobre los quese ejerce el poder. El poder no tiene porque ser esencialmentenegativo ni pervertir inevitablemente a quien lo ejerce. Pero,es cierto que las ansias de poder llevan con no poca frecuen-cia a casos de infracción de los principios éticos.

Poder, fines y mediosAlgunos creen que el fin justifica los medios, como decía

Maquiavelo. Sin llegar a tanto, otro autor, Weber, afirmaba quepor una causa justa se puede recurrir a medios no tan conformescon los principios morales. Para frenar el mal, por ejemplo en lalucha contra el terrorismo en el Perú, algunos no solo creían sinoactuaron utilizando la tortura de los detenidos, a las ejecucionesextrajudiciales, a las desapariciones; pero también en la experien-cia cotidiana ocurre a veces que por una buena causa se hacentrampas, se engaña, se manipula a la gente.

Ahora muchos autores sostienen que son más bien losmedios los que justifican los fines. Pues los fines son abstrac-tos e imprecisos, y se van aclarando (u oscureciendo) al tratarde realizarlos, porque en realidad se les va dando contenido através de los medios que empleamos. Los medios son la prefigu-ración del fin que se busca. Por eso debe haber coherenciaentre los fines que se dice buscar y los medios que se emplean.Se podría decir «dime que medios usas y te diré que fin buscas».No es lo mismo el poder obtenido a costa de la manipulacióny el clientelismo que el poder conquistado respetando la digni-dad de las personas.

Los fines aparecen siempre muy lejanos, en el horizonte.En tanto que los medios los vemos cercanos, porque la prácticacotidiana está siempre en el camino hacia esos fines. Por eso loque cuenta éticamente no es sólo hacia dónde vamos, sinocómo vamos. El cómo y el cada día de acción política y socialpasan a primer plano. No importan sólo los resultados, sinosobre todo el procedimiento.

Esto exige reflexionar y decidir, discernir. Es decir, tenercriterios éticos. No es que la ética se ocupa de los fines y lapolítica de los medios, sino que ambos no pueden separarse. Esees el desafío de una ética política que no se quede en princi-pios abstractos, sino que dé criterios cercanos a la práctica ynos acompañe en la acción cotidiana, en el camino, en ladecisión sobre qué medios emplear.

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3. Los actores del proceso: protagonistas,aliados, adversarios

El debilitamiento del tejido social y de las identidades, elempobrecimiento de los discursos políticos y la limitada adhe-sión a ellos, el deterioro de la representación y la ausencia denuevas mediaciones, son todos factores que confluyen en lacrisis contemporánea de la política, y que deben ser considera-das en las iniciativas de incidencia.

La lectura de las visiones críticas de la realidad de lasdemocracias existentes permite constatar «la continuidad demuchos fenómenos considerados como lacras del sistema, en-tre ellas, la utilización de los partidos para el uso personal deindividuos ávidos de poder ilimitado, el mantenimiento degrupos cerrados preocupados por mantenerse en el poder, lacontinuidad de propuestas demagógicas revestidas de supues-tos ideales, el olvido de las promesas electorales, el intercam-

bio de favores, el clientelismo, la vigencia de técnicas manipu-ladoras de la voluntad de los ciudadanos-electores mediante lacorrupción, el soborno, en fin, la compra de voluntades, sonfiguras que iluminan los escenarios dibujados por los trabajosclásicos mas referenciados sobre los partidos políticos» (Ma-nuel Alcántara Sáez, 2004 ). Aquí están parte de los motivos dela baja adhesión a los partidos políticos.

En este marco el acceso al poder tiende a ser canalizado através de otro tipo de relaciones, primarias (la familia, el grupode interés más inmediato, etc.) o tradicionales. Esto lleva aque, en la práctica, los procesos de incidencia tengan quedesenvolverse entre políticos que ya no lo son y no políticosque quieren serlo, lo cual hace difícil la articulación de alian-zas o coaliciones, incluso en torno a temas muy concretos. Elpanorama se torna complejo si se incluyen consideracioneséticas acerca de lo que «debería ser» (y no es) la política hoy.

Local Regional Nacional

Identificación

Breve descripción

Actores relevantes

Poder abierto Poder cerrado Poder invisible

Ejemplo

Actores relevantes

EJERCICIO 2EJERCICIO 2

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E R

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I O

Al culminar la primera unidad ustedhabía identificado un problema delcual desarrollaría su propuesta de in-cidencia. Revise las respuestas quedio y proceda ahora a responder al-gunas preguntas con relación a losespacios públicos que son relevan-tes en relación con dicho problema

Identifique al menos tres espacios (local, regional, nacional)relevante para la incidencia que busca desarrollar. Descríbalo

brevemente e identifique dos o tres actores relevantes en cadauno de ellos. Otro ejercicio útil es identificar las diversas formas de ejerci-cio del poder («abierto», «cerrado», «invisible») y los actoresrelevantes en cada uno de ellos. Una vez más revise la descrip-ción del problema que motiva su propuesta de incidencia eidentifique algún espacio que ejemplifique cada una de lasformas de ejercicio de poder así como algunos actores relevan-tes en cada uno de ellos.Si desea profundizar más con relación al tema de los espaciospúblicos puede consultar la Lectura 2 de esta unidad.

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De allí que se insista tanto en la voluntad de construir «nue-vas formas de hacer política», sobre la base de principios yvalores, valorando realmente lo importante y mas allá de losprejuicios.

Si bien una iniciativa de incidencia puede tener diversosorígenes, es crucial la «apropiación» del proceso por parte de losdirectamente afectados por el asunto en cuestión, es decir porquienes se beneficiarían directamente con los resultados. Quie-nes sean al final los «protagonistas» responderán antes que aun diseño preestablecido, a los resultados del proceso mismo,es decir a la posibilidad de concretar algunos intereses. Es porello que, si bien todo plan de incidencia tiene que asumir unadefinición preliminar acerca de quienes serán protagonistasdel mismo, es más importante que el plan contemple propues-tas y estrategias para construir un protagonismo social lo másamplio posible. La incidencia no será posible sin actores, másprecisamente se requiere de grupos de iniciativa o promotoresque pueden organizarse de formas muy diversas.

Más allá de diferencias semánticas (protagonistas, aliadosestratégicos, coyunturales, etc.) la cuestión crucial es entenderque en todo proceso las relaciones entre los diversos actores y losroles que asumen cada uno de éstos, están en permanente rede-finición, porque estos procesos son muy dinámicos.

Hoy se habla con mucha frecuencia de «alianzas» o «aso-cios». Es decir de relaciones más o menos estables entre actoresde diversas características u orientaciones globales pero quecomparten un objetivo específico común. Para avanzar en ellases indispensable dejar de lado prejuicios y las tradicionalesdesconfianzas. Un buen ejemplo de ello son las posibilidadesde «alianzas» que se han abierto en diversos países de la regiónen el contexto de las negociaciones de los llamados tratadosde «libre comercio»: sectores empresariales, habitualmenteconsiderados como adversarios de los sectores laborales, se acer-can a estos en torno a una agenda común de defensa de losmercados nacionales. Otro ejemplo es el que formó parte de laexitosa campaña de incidencia en defensa del medio am-biente en Lima frente a la empresa Luchetti que instaló unaplanta industrial en la única área natural protegida de estaciudad. Del texto de la sistematización que se incluye comoLectura 3 en esta unidad, extractamos una de las principaleslecciones:

«Las consecuencias de carácter social son tal vez las másimportantes. El cambio en la conciencia medioambiental seexpresó en la posibilidad de articular diversos sectores sociales.De hecho, en el conflicto estuvieron involucrados dos sectoresa primera vista antagónicos: los pobladores de los barrios popu-lares aledaños a los pantanos -agrupados 2 en el Frente deDefensa- y los vecinos de las exclusivas urbanizaciones de

Villa y La Encantada, agrupados en el Patronato. Cada unoaportó su perspectiva, sus formas de movilización y presión, susposibilidades de convocar a otros sectores. Una coordinacióneficaz, principista y pragmática a la vez, pudo lograr que lasdiversas perspectivas lejos de colisionar enriquecieran el movi-miento.»

Es esta amplitud la que explica el que se haya logradoinvolucrar en la campaña a los principales medios de comuni-cación así como a la mayoría de partidos políticos representa-dos en el Consejo Provincial de Lima. En general, las alianzasdependen no sólo de la existencia de objetivos comunes sinotambién de la forma como se procesen los temas.

Es por ello que es muy importante plantearse repetidasveces algunas preguntas: ¿Incluía nuestra propuesta inicialpara la incidencia una consideración seria (incluyendo estra-tegias) sobre la construcción de alianzas? ¿Estaban claras lasmotivaciones, los roles, aportes, compromisos y restricciones decada uno? ¿Se construyeron mecanismos de consulta, decisióny evaluación adecuados?

Esto implica que la propuesta sea sometida de manerasimultánea a dos consideraciones, no siempre coherentes en-tre sí: una en torno a la consistencia interna de la propuesta;otra en torno a la viabilidad política de la misma.- La primera reclama correspondencia entre las diversas di-

mensiones del problema y los componentes de la propues-ta, entre los objetivos y los medios propuestos.

- La segunda reclama medir cuidadosamente las prioridadesy la amplitud de las modificaciones, en función de evitaruna amplia coalición de afectados por los cambios que seopongan y los bloqueen. La consideración de coherencianos lleva a una propuesta específica, técnicamente sus-tentada y sustentable, económicamente factible y políti-camente viable. La consideración de viabilidad políticanos lleva a una propuesta capaz de atraer una ampliacoalición y de ser realizable en el marco de una correla-ción política factible, en el presente o el corto plazo, puesuna estrategia de mediano o largo plazo corre el riesgo deenfrentar muchos problemas.Como es fácil darse cuenta, a mayor coherencia menor

posibilidad de atraer nuevos aliados; a mayor amplitud, menorcoherencia. El límite más allá del cual la propuesta pierdesentido solo puede ser establecido en el terreno concreto decada una de las campañas de incidencia. El límite más allá delcual la coalición pierde sentido en tanto agente eficaz decambio es una decisión política que sólo puede ser tomada porquienes tienen la decisión de promoverla.

Volveremos sobre este tema en el cuarto apartado de estaunidad al tratar el tema del «mapa del poder».

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4. Construyendo los argumentos, participa-ción, negociación y coaliciones

Identificados los actores es necesario definir los mensajes conlos que llegaremos a ellos.

No basta tener la razón, hay que demostrarlo. No bastademostrarlo racionalmente, hay que demostrarlo a través dediversos medios. Persuade más una imagen que un cuadro es-tadístico, un caso concreto emblemático más que un análisissociológico, o un largo discurso. Si bien las encuestas de opi-nión pueden ser a veces un indicador suficiente para que losoperadores políticos se interesen por un problema, muchasveces es necesario demostrar que la población está dispuesta aganar las calles por una causa que considera justa. Es decir, labúsqueda de la persuasión no debe renunciar a la posibilidadde la presión social, cuando ésta fuese necesaria.

Los argumentos pueden y deben diferenciarse de acuerdo alos actores a los cuales se pretende llegar. El mismo problema, lamisma propuesta, deberá ser argumentado de manera diferenciadafrente a un parlamentario de un partido pro empresarial y frente aun parlamentario de un movimiento regional indigenista. Lo cualconlleva la elección de diversos formatos para cada argumento. Odiversos tipos de acción: una selección de materiales sobre expe-riencias exitosas que resultan de propuestas similares en otrospaíses, materiales gráficos o audiovisuales sobre los impactos so-ciales del problema que se busca solucionar, etc.

Un ilustre político norteamericano definió al «cabilder»(lobbyist) como «técnico experto y capaz de explicar cuestio-nes complejas y difíciles de una manera clara, comprensible»(John Kennedy, 1956). Hay que tener muy en cuenta que«explicar» puede significar el desarrollo de procesos muy diver-sos: motivar, interesar, convencer, generar compromisos, etc.

Lo dicho hasta aquí descansa sobre un supuesto débil ennuestras sociedades: la credibilidad de los discursos públicos. Loque a su vez nos remite a un rasgo básico - y también escaso-: laconfianza. No hay soluciones fáciles e inmediatas para el déficitde confianza y credibilidad. En todo caso la «trasparencia» y «pu-blicidad» de las acciones de incidencia política pueden contribuira modificar esta situación. También puede ayudar a ampliar lacredibilidad y confianza la consistencia de las propuestas y laparticipación de personas e instituciones serias, conocidas por subien ganado prestigio político y social.

Para el tema de los argumentos es particularmente relevantela perspectiva intercultural. No hay duda que existe una asocia-ción fuerte entre pertenencia étnica y pobreza/exclusión. Es porello que el involucramiento en procesos de incidencia de sectoresajenos a las culturas criollas-mestizas dominantes en nuestrospaíses requieren una aproximación específica.

La única forma de encarar estos desafíos es apelando auna concepción y práctica participativa. De hecho la inciden-cia no es otra cosa que el ejercicio del derecho a la participa-ción en las mejores condiciones posibles y para ello es necesa-rio construir coaliciones (o alianzas), entendidas como unaorganización integrada por grupos con distintos grupos deintereses que combinan sus recursos humanos y materialespara trabajar por objetivos compartidos. La coalición es una delas modalidades del trabajo sinérgico, sobre la base de unaestructura, planes de acción, y recursos. El trabajo en coaliciónfacilita acciones de capacitación de los individuos y gruposinvolucrados; puede generar el apoyo de un público más am-plio que se encuentra disperso; puede ampliar el poder de losindividuos y de los grupos promotores; puede reducir las inter-ferencias y duplicidades, ganando en eficiencia y eficacia;ayuda a movilizar talentos, recursos en enfoques para aumen-tar las capacidades de influencia; provée una vía para reclutarparticipantes de diferentes sectores, tales como grupos socia-les, políticos, empresariales, comunicadores, religiosos; final-mente, su flexibilidad puede permitir captar nuevos recursoseconómicos y materiales (COPRAM).

Pero también pueden presentarse algunos riesgos: algu-nas organizaciones pueden descuidar sus actividades propias;los compromisos y los grados de cumplimiento pueden ser des-iguales; puede haber una asimetría en las capacidades, recur-sos y tiempos entre las organizaciones, lo que puede condicio-nar conflictos internos por diferentes protagonismos; que no sereconozcan los aportes de las organizaciones más pequeñas.

¿Cómo se forjan las coaliciones? Elementos básicos (BancoMundial, 2005):

a) El momento de la promoción- Establecer propósitos claros.- Involucrar a organizaciones e individuos.- Enfatizar procesos de cooperación.

b) El momento de formación- Definir y asignar roles claros.- Establecer estructuras de organizaciones flexibles o

fluidas.- Elaborar un inventario de capacidades.- Asegurar la diversidad y amplia representación.- Establecer líneas de comunicación.- Compartir las formas de liderazgo.- Fijas objetivas y metas claras.- Estimular la participación de todos.- Fomentar la confianza y la cooperación.- Realizar reuniones periódicas de evaluación y otras acciones.

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Finalmente, la voluntad de crear coaliciones con frecuen-cia se estrella contra algunas barreras que están presentes entodos los países de América Latina, especialmente en la RegiónAndina: debilidad de las organizaciones sociales y poca clari-dad de sus objetivos; temor a nuevas confrontaciones políti-cas; ausencia de un paradigma coherente para el cambio; es-casez de nuevos liderazgos efectivos; poca tradición en mate-ria de planificación participativa; escasa información sobre elproblema crítico y las alternativas de solución; predominio deuna visión y práctica delegativa de la democracia y de laautoridad.

No obstante, muchas veces por la urgencia de los cronogra-mas políticos o institucionales se tiende a sacrificar la dimensiónparticipativa en función de una mayor eficacia. Esto es peligroso,pues excluye de las consultas iniciales a actores importantes ylesiona el compromiso de estos (que se sienten «manipulados»)con el proceso mismo de incidencia. Es por ello que hay que sermuy cuidadosos en hacer de la incidencia un proceso de partici-pación permanente de los involucrados y, por supuesto, un procesotransparente en todos los sentidos.

Hay que asumir la idea de que construir la propuesta yconstruir la coalición son dos caras del mismo proceso. Asícomo la propuesta se va definiendo en la medida que se iden-tifican los problemas y se seleccionan los objetivos, y se arti-culan y comprometen diversos actores, también sufre modifi-caciones de acuerdo a la correlación de fuerzas global que seestablece en torno al problema. Para entender mejor esto leaatentamente el siguiente texto relacionado con un proceso deincidencia que desarrolló la Coordinadora Nacional de Dere-chos Humanos en el Perú:

A partir del año 1992, el gobierno de Alberto Fujimori dioun conjunto de medidas orientadas a endurecer la lucha con-tra el terrorismo. Con estas medidas el número de detenidos seincrementó geométricamente, las condenas se aceleraron y laspenas se incrementaron. Este endurecimiento fue presentadopor el gobierno como un logro y contó con un importanterespaldo en la población, tal como lo testimonian diversasencuestas de la época. Sin embargo, para miles de familias estenuevo marco legal significó una masiva tragedia. Miles depersonas inocentes comenzaron a llenar prisiones, a ser pre-sentadas con trajes a rayas, investigadas con métodos queatentaban contra sus derechos fundamentales, incluyendo encasi todos los casos a mujeres víctimas de violación sexual. Yestas personas resultaban rápidamente condenadas a sancio-nes que difícilmente eran menores a veinte años de prisión.Como es de suponer la mayoría de personas provenía de zonasrurales y pertenecía a los estratos más pobres de la población.

El hecho que el problema resultase de la existencia de unmarco legal transgresor de derechos hacía de éste una oportu-nidad excepcional para desarrollar una campaña de incidenciapolítica. Desde el inicio quedó claro que era indispensableconstituir una amplia coalición. La propia Coordinadora Nacio-nal de Derechos Humanos fue el «núcleo duro» de la coaliciónen estrecha relación con familiares de víctimas y otras institu-ciones que los acompañaban (caso de diversas iglesias), asícomo la Defensoría del Pueblo. Desde esta alianza de los «con-vencidos» de que en el Perú había un serio y masivo problemade inocentes en prisión, se inició el proceso de construir unacoalición más amplia.

Además, era necesario tener una propuesta que tuvieseviabilidad política, es decir, que pudiese ser aceptada inclusopor el gobierno de Fujimori. Desde un punto de vista ético yjurídico lo que correspondía con relación a estas personas erasu absolución plena. Es decir, los tribunales deberían haberrevisado y modificado las sentencias que los habían condena-do a años sino décadas de prisión injusta. Esta solución, ajus-tada a los principios, estaba bastante lejos de lo posible en elcontexto del fujimorismo.

La figura legal que se adoptó (el «indulto presidencial») nofue la mejor, dado que el indulto no supone la aceptación clarade la inocencia. Sin embargo, permitió no sólo liberar a 502personas de manera directa sino que contribuyó a acelerar lalibertad de otras tantas personas debido a la aceleración deprocesos en el poder judicial.

Este ejemplo nos presenta un caso, quizás límite, en elcual las consideraciones de eficacia («lograr la libertad de per-sonas detenidas injustamente») llevan a poner en segundoplano algunas consideraciones de coherencia (el indulto nosignifica reconocer la inocencia de las personas). Asumir estetipo de decisiones supone la existencia de una coalición quetenga claridad de objetivos y que tenga mecanismos participa-tivos para procesar las discusiones y las tomas de decisión.Recapitulando:

¿Qué implica construir una coalición?• Establecer acuerdos en torno a objetivos comunes

- Involucrar a más actores

• Definir los aportes y responsabilidades de cada uno

• Definir los mecanismos a través de los cuales la coalicióntomará sus decisiones

- Ampliar las posibilidades de mejores resultados

Como se dice en muchos lugares «la unión hace la fuerza». La confluencia en torno a una propuesta no anula la

diversidad de intereses y perspectivas que pueden confluir en

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5. Construyendo un Plan de Incidencia: Construcción del «Mapa del poder»

PASO 2 – ANALISIS DEL ESPACIO DE DECISIÓN Y CONSTRUCCION DEL «MAPA DEL PODER»PASO 2 – ANALISIS DEL ESPACIO DE DECISIÓN Y CONSTRUCCION DEL «MAPA DEL PODER»

una coalición. Por otro lado, es muy difícil que una propuestaresulte beneficiosa o satisfactoria en el mismo nivel para todoslos integrantes de la coalición. Es por ello que la existencia de

mecanismos de decisión y negociación transparentes al inte-rior de la coalición es fundamental para que esta no fracase.

Pensando en el problema que ha seleccionado para su propuesta deincidencia y teniendo en cuenta las características sociales, culturalesy políticas del escenario en el cual la desarrollará, responda a las si-guientes preguntas:- ¿Cuáles son los principales obstáculos que probablemente en-

cuentre para construir coaliciones en torno a un proceso de inci-dencia?

- ¿Qué tipo de liderazgo se requiere para remontar esos obstáculos?- ¿Qué estrategias podrían ser útiles para remontar esos obstáculos?

EJERCICIO 3EJERCICIO 3

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Tal como hemos visto en la parte teórica de esta unidad, uno delos temas más complejos en la elaboración de las propuestas deincidencia es el relacionado con el espacio de decisión respec-to al problema priorizado y, sobre esa base, la elaboración del«Mapa del poder».

El espacio de decisiónEn relación a esto, hay tres cuestiones que deben ser

consideradas:- Primero, identificar la entidad pública competente sobre

el problema priorizado. Esta podrá ser de la naturaleza edu-cativa, sanitaria, de Economía y Finanzas, el Poder Legisla-tivo, un gobierno regional, etc.

- Segundo, identificar quien tiene el poder de decisión prin-cipal en esa entidad pública competente, respecto al pro-blema. Esta persona puede ser el director del centro edu-cativo o la autoridad regional de educación, el director deun hospital o el ministro de Salud, el director general depresupuesto público o el ministro del sector.

- Tercero, conocer a fondo como está organizada la entidadpública y sobre todo como son los procedimientos para latoma de decisiones. Esto es clave, pues a veces los proce-dimientos son complejos y largos, significan momentossucesivos de información y evaluación, decisiones inter-medias. En algunas entidades hay momentos clave para

gestionar algo, por ejemplo, si se necesita un presupuestoadicional para dar cumplimiento a una política pública enconcreto, la gestión debe hacerse antes que se apruebe laLey de Presupuesto Publico Anual del año fiscal siguiente,que por lo general se hace los meses de noviembre o di-ciembre. Resumiendo, conocer cómo se toman las decisio-nes permite ahorrar tiempos y recursos, aumentando laeficiencia y eficacia de la incidencia política.

El «Mapa del poder»Este es la lista de personas y organizaciones que influyen

más sobre las personas con poder de decisión en la entidadpública competente. Pueden ser listas cortas o muy amplias.Las guías para elaborarlo suelen incluir preguntas que apuntana identificar aliados, opositores, indecisos, a partir de identifi-car los intereses y orientaciones de unos y otros. El problema esque esto supone una sociedad relativamente ordenada conidentidades y relaciones estables, pero bien sabemos que esteno es el caso de la mayoría de nuestras sociedades.

En sistemas políticos más estables basta con tener unaidea de los programas de los partidos y de los matices a suinterior. En nuestros casos el asunto es más complejo. Es porello que un mapa del poder útil debe ir más allá de la políticaformal e incluir al menos los siguientes aspectos:- Tal como se ha señalado anteriormente, un mapa del poder

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debe incluir los actores de las diversas dimensiones delpoder (abierto, oculto, invisible) así como los diversos tiposde poder que se sobreponen en todo escenario: poderestradicionales, étnicos o familiares, poderes «modernos», etc.Sólo la sistematización de la historia local y regional nospuede dar un acceso cabal a estas diversas dimensiones.

- Asimismo, un mapa del poder no puede prescindir de unavaloración de nosotros mismos (ONG’s, movimientos so-ciales, etc.) como factor de poder activo en una determi-

nada relación de fuerzas con los otros factores de poder.- El mapa del poder es, por definición, dinámico. Se modifica

conforme se desarrolla la campaña de incidencia. Para quesea útil debe ir más allá de nombrar actores, sean estosfavorables, opuestos o indecisos. Al menos debe permitir-nos entender las razones por las cuales se ubican en uno uotro lado del cuadro, lo cual será muy importante paradefinir las estrategias que nos permitan incidir sobre ellos.

Para el análisis del espacio competente.Se requiere de una información objetiva, actualizada y

confiable.Es imprescindible conocer bien la institucionalidad del

Estado, su organización e interrelaciones.Es también necesario evitar los prejuicios o subjetivi-

dades para no cometer errores en esta fase.

Para la elaboración del «mapa del poder»Hacer el mapa del poder en función de la necesidad de

incidencia sobre el problema priorizado.La identificación de las personas que influyen sobre

quienes tienen el poder de decisión debe hacer en base a

sus intereses y la cuota del poder que tienen para influirsobre los decisores finales.

El mapa del poder es muy dínámico, motivo por el cualdebe ajustarse periódicamente en base a la nueva informa-ción que debe buscarse o generarse sistemáticamente.

Es conveniente recordar que el poder de influencia delas personas procede de diversas fuentes: amistad, vínculosde familiaridad, compadrazgos, poder económico, capacidadde movilización, acceso a los medios de comunicación,relaciones religiosas.

El rigor o consistencia con que se elabore el mapa delpoder, ayudará en mucho a formular las estrategias de in-fluencia.

Recomendaciones

Las respuestas a las preguntas motivadoras nos dan los insumos para construir el mapa del poder. Despuésde responderlas hay que construir el mapa propiamente dicho.La forma más útil de representar el mapa del poder es al interior de una circunferencia, en el centro delcual ubicamos la decisión política que queremos obtener. En el conjunto del círculo ubicamos a losdiversos actores y se han establecido los siguientes criterios:- El semicírculo superior lo reservamos para actores y decisores políticos, la mayor parte de los cualesserán, seguramente, actores estatales.- El inferior lo reservamos para actores no estatales que inciden sobre los primeros.- En la parte derecha ubicaremos a los actores que están a favor de la decisión política por la cual

hacemos incidencia.- En la parte izquierda a los actores que están en contra.- En el medio a los actores indecisos.- Los actores estarán más o menos lejos del centro del círculo de acuerdo al poder que tengan para tomar decisiones o para

incidir en los que toman decisiones. Utilizando los materiales adecuados podremos ir moviendo a los actores de acuerdo a cómo avance el proceso de incidencia. Elmapa «óptimo» es aquel en el cual se logra que la mayoría de decisores se encuentre en el cuadrante superior derecho del círculo.Y que la densidad de actores sea más fuerte en la porción que toca la solución del problema.

EJERCICIO 4EJERCICIO 4

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Identificar los operadores políticosque podrían solucionar el problema

Identificar la posición de los diversosactores –no sólo políticos- con rela-ción al problema y su solución

Identificar las posibilidades de alian-zas en el escenario político y en el es-cenario público más amplio

Identificar el peso de los adversarios ala solución del problema

Identificar los puntos débiles de losadversarios a la solución del problema

¿Quién está a cargo de las políticas vin-culadas al problema y su solución?¿Quién toma decisiones directas sobrelos temas identificados? ¿Quién in-fluencia directamente sobre los deciso-res políticos identificados?

¿Qué intereses están representados en elsistema sobre el cual se pretende actuar?¿Qué otros actores tienen capacidad deincidencia en el sistema? ¿Se han pro-nunciado estos actores respecto al pro-blema y su solución? ¿Se han destacadoúltimamente en los medios de comuni-cación noticias sobre estos temas?

¿En qué aspectos la propuesta coincidecon los programas o plataformas de losactores identificados? ¿Qué podrían ga-nar los diversos actores con la solución alproblema a través de la propuesta presen-tada? ¿Existen canales para incidir sobreestos actores (políticos y no políticos)?

¿Cuáles son los conflictos más importan-tes entre la propuesta y los programas y/ointereses de los actores identificados?

¿Qué pueden perder los actores identifi-cados si se oponen a la propuesta?

Existen mecanismos en el sistema po-lítico para la solución del problemapor la vía de la propuesta construidapreviamente.

El problema y la solución son -o pue-den ser- parte de la agenda de las di-versas fuerzas políticas.

Diversas fuerzas políticas tienen -opueden tener- interés en promover lasolución al problema.

Existen adversarios con poder al inte-rior del sistema político.

Los adversarios pueden ser neutraliza-dos o ganados.

Objetivo Preguntas motivadoras Supuestos

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6. Construyendo un Plan de Incidencia: Diseño participativo de la propuesta

PASO 3 - DISEÑO PARTICIPATIVO DE LA PROPUESTA

La incidencia tiene como contenido principal una propuestade política alternativa. Si bien toda política tiene beneficiariosy perdedores, se trata de formularla de tal manera que se amplíeel rango de los primeros y disminuya en rango de los últimos.Construir una propuesta en torno a la cual se hará incidenciano es, por tanto, un ejercicio académico o técnico. Es un pro-ceso político, en tanto la propuesta se elabora no sólo enfunción de la solución del problema, sino también en funciónde la coalición de actores e intereses que se busca construirpara sacar adelante la propuesta.

Se trata de una «propuesta» y no de una mera «demanda»o «simple reclamo». La frase «el que no llora, no mama» tienevalidez pero es insuficiente en el marco de la incidencia, pueshay que llamar la atención sobre los decisores no para queestos decidan cualquier cosa sino acepten la propuesta quepromoverán los promotores de la incidencia. Una cosa es bus-car que las autoridades solucionen una demanda o problemaespecífico sin importar mucho de qué manera lo hagan, otra esproponer una política específica frente al problema en cues-tión. Hablar de «una política» es hablar de reglas generales, deprácticas sistemáticas, de objetivos e impactos posibles, de

Actores queestán afavor

Actores y decisorespolíticos

Actores queestán encontra

Actores no estatales

Actores indecisos

Decisiónpolítica quequeremosobtener

relaciones normadas entre mandatarios y ciudadanos. La inci-dencia apunta a producir este tipo de resultados.

En la medida que la incidencia busca modificar políticaspúblicas supone modificar decisiones, comportamientos, creen-cias en las autoridades, así como demostrar la legitimidad yviabilidad de la propuesta. Pero, recordemos, la incidencia tam-bién busca que se dé cumplimiento a políticas públicas exis-tentes pero que se incumplen o a incorporar nuevas políticas.La incidencia, en un sentido general, busca modificaciones,cumplimientos o aprobaciones de nuevas políticas públicas. Yeste marco conceptual debe tomarse necesariamente en cuentaal momento de tratar de elaborar las soluciones específicas alos problemas priorizados. Cualquiera que sea la orientación dela propuesta de incidencia, ésta tiene diversas dimensiones.

En efecto, más allá de los componentes políticos y técni-cos, una propuesta de incidencia requiere fundamentos éticosy culturales así como argumentaciones que apelen a diversasinstancias de decisión de los individuos y las colectividades:no sólo la razón, también los sentimientos, creencias, valorescompartidos, etc. Siempre conviene tener presente la interac-ción y relaciones recíprocas entre la política (la cuestión del

PASO 3 - DISEÑO PARTICIPATIVO DE LA PROPUESTA

66

Recomendaciones

Recordar que es mejor ganar algo que nadaLas propuestas muy extensas, con varios objetivos y políti-cas a modificar o cambiar, resultan complicadas de ser im-pulsadas, comenzando por el hecho de que dificílmentecaptará la atención e interés de las personas con poder.Siempre es preferible propuestas concretas, con problemasclaros y soluciones claras.

Las propuestas vagas no generan compromisos en laspersonas con poder de decisión. Las propuestas vagas, impre-cisas, pueden ser fatales para el grupo de iniciativa, por losriesgos de interpretación diferenciada.

Las propuestas de incidencia con muchos blancos, sue-len no dar resultados. Siempre es necesario identificar a losprincipales decisores.

Siempre es útil consultar a los expertos para diseñarpropuestas con consistencia y a la población interesada(afectada) para que cuente con el indispensable soportesocial.

Una verdad categórica: Si tiene ganas de realizar laincidencia, hágala, pues «querer es poder», y tendrá posibili-dades de éxito. Si no tiene ganas, mejor no lo intente hacer,pues fracasará.

poder que exige una visión sobre el Estado, la sociedad civil, laciudadanía) y las políticas públicas (soluciones específicas aproblemas concretos).

De otro lado, el diseño de la propuesta no puede desvincu-larse del «mapa del poder». Es obvio que ambos aspectos requie-

ren un trato particular y deben ser analizados uno después delotro, lo más probable es que al culminar ambos debamos revi-sarlos simultáneamente para verificar su consistencia internay la coherencia entre ambos.

EJERCICIO 5EJERCICIO 5

E J

E R

C I C

I O

Al igual que en cada uno de los pasos anteriores, le invitamos a respon-der las preguntas motivadoras que se encuentran en la columna centraldel siguiente esquema:

Objetivo Preguntas motivadoras Supuestos

Identificar el resultado que significa-ría la solución del problema identifi-cado

Identificar los actores sociales quepodrían ser beneficiados con la solu-ción del problema a través de la polí-tica identificada

Es posible que los actores políticospuedan tomar decisiones que modifi-quen el problema planteado

Existen sectores sociales interesadosen promover cambios en las políticaspúblicas que lleven a la solución delproblema

¿Cuál sería la decisión que llevaría aque el problema se solucione (en térmi-nos de política pública)?

¿Quiénes serían directamente benefi-ciados por la decisión identificada?¿Quiénes de manera indirecta? ¿Cuál esla disposición de unos y otros a partici-par en la construcción y promoción deuna propuesta de cambio? ¿Cuál es el

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Identificar los componentes políticosa tener en cuenta en la construcciónde la propuesta

Identificar los componentes técnicosa tener en cuenta en la construcciónde la propuesta

Identificar los componentes subjeti-vos (éticos, culturales, emocionales)que debe incluir la propuesta

Identificar las acciones que permiti-rán construir una propuesta políti-camente coherente, técnicamente sol-vente y socialmente asentada

Es posible construir una propuesta quese base en valores, creencias, puntosde vista compartidos por una sectorsignificativo -sino mayoritario de lacomunidad

Existen argumentos y respuestas téc-nicamente fundadas que permitiríansolucionar el problema

Las decisiones y acciones sociales sebasan, no sólo en consideraciones ra-cionales, también en motivacionessubjetivas

grado de influencia que tienen en losdecisores políticos? ¿Quiénes pierdencon la decisión propuesta?

¿En qué valores se basa la propuesta?¿Qué relación tiene la propuesta conlos programas de las principales fuerzaspolíticas?

¿Qué aspectos técnicos incluye la pro-puesta? ¿Quiénes pueden aportar a laconstrucción de estos aspectos?

¿A qué valores morales apela la propues-ta? ¿Qué aspectos de la identidad so-cial están en juego en la propuesta?¿Qué símbolos pueden resumir el con-tenido de la propuesta?

¿Qué experiencias exitosas de organi-zación, movilización, negociación he-mos tenido? ¿Podemos reeditarlas? ¿Quéexperiencias exitosas conocemos deotros? ¿Podemos reeditarlas? ¿Cuáles sonlas más viables aquí y ahora?

Preguntas Lectura 1 Lectura 3 Lectura 4

¿Qué actor toma la iniciativa?

¿Cuál es el problema?

¿Cuál es el espacio de decisión?

EJERCICIO 3EJERCICIO 6

E J

E R

C I C

I O

En las experiencias relatadas por las lecturas 1, 3 y 4 de esta unidad,precise lo siguiente:

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¿Cuál es el mapa del poder en este espacio?

¿Cuál es la propuesta diseñada y canalizada?

¿Se movilizaron actores nacionales e internacionales ?

Lectura 1

La experiencia de desconcentración municipal en Santa Cruz de la Sierra, BoliviaFundación Programa de Alivio a la Pobreza (PAP)

I. IntroducciónCon el antecedente de que la Cooperación Británica (DFID),está impulsando el diseño de un Programa de Gobernabili-dad Municipal destinado a mejorar el impacto de las políticas,programas y procesos que promueven la interacción entrelos ciudadanos y el gobierno, en sus distintos niveles deadministración, para una provisión adecuada de los servi-cios públicos, se ha visto por conveniente desarrollar estu-dios que permitan recoger evidencias sobre los enfoques,formas de operación y resultados de programas y proyectosimpulsados hasta la fecha por los gobiernos municipales yque en la mayoría de los casos, cuentan con apoyo de lacooperación internacional, de instituciones de la sociedadcivil, así como de Organizaciones No Gubernamentales.

El presente trabajo pretende identificar y analizar losfactores condicionantes que explican el estado de situa-ción de la desconcentración /descentralización en el muni-cipio de Santa Cruz de la Sierra, partiendo del análisis de lasdimensiones políticas, económicas, sociales e instituciona-les correspondientes al mismo.

II. La desconcentración municipal como instru-mento para la participación vecinal

La búsqueda de medios alternativos que permitan esta-blecer relaciones estables entre ciudadanos comunes y co-rrientes y quienes ejercen el poder público ha sido larga,escabrosa y difícil (casi irresuelta) en las sociedades moder-nas, cuyo acelerado proceso de urbanización, complica losprocesos de participación ciudadana.

La cercanía política entre el gobierno local y la socie-dad es un elemento de importancia estratégica, en la medi-

da que puede hacer receptivo al gobierno a las nuevas de-mandas de la ciudadanía local y, a partir de ellas, identificarlas nuevas tareas de intervención municipal. Es necesarioprecisar que la gestión municipal es, sobre todo, una acciónpolítica, y que su nivel de aplicación real radica en la posi-bilidad de reconstruir los lazos entre el Estado y la comuni-dad a partir de la presencia de nuevos espacios públicoslocales, que fundamenten una amplia participación ciudadana.

Desde el año 1998, el Programa de Alivio a la Pobreza(PAP), Santa Cruz de la Cooperación Holandesa y desde el2002 la Fundación PAP trabajaron y vienen trabajando di-ferentes programas y proyectos que fueron sentando las ba-ses para un proceso de desconcentración municipal a niveldistrital, a través de la ejecución de la planificación partici-pativa, ejecución de proyectos con participación vecinal,fortalecimiento a la gestión vecinal, etc. Se trata de unmomento muy importante en la historia de la participaciónvecinal del municipio de la ciudad de Santa Cruz de la Sierray especialmente de los sectores mas pobres, puesto que es laprimera vez que los vecinos y vecinas, niños y niñas, jóvenes yadultos son tomados en cuenta a la hora de tomar decisiones,y empiezan a pensar en su barrio, unidad vecinal y distrito,como unidades de planificación y por ende administras.

III. Metodología y guía de sistematización de lasexperiencias

La metodología de sistematización de las experiencias dedesconcentración objeto del presente estudio abarcó las si-guientes etapas:

Recopilación de información básica de cada uno delos municipios: distritalización municipal, estructura ad-

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ministrativa y de gestión, características demográficas, so-ciales y culturales de los distritos, organización y participa-ción social y otros.

Identificación de áreas temáticas clave: desconcen-tración territorial, desconcentración funcional y financiera,desconcentración política a través de la participación ciu-dadana, y el proceso mismo de la desconcentración en cadacaso. Esta identificación fue el resultado de una serie deconsultas a actores claves con conocimiento sobre el temade desconcentración en general y con experiencias en pro-cesos de implementación.

Formulación de una guía de relevamiento de infor-mación: la misma que fue estructurada sobre la base de lasáreas temáticas ya mencionadas y que busca esencialmen-te encontrar respuesta a tres aspectos capitales: cuales sonlos factores que facilitan o facilitaron los procesos de des-concentración, qué resultados se tiene a la fecha y dondeestán los cuellos de botella para seguir avanzando.

Identificación de actores clave: se procedió a la iden-tificación de los actores clave vinculados a los procesos dedesconcentración, sobre la base de la siguiente representa-tividad general: nivel de gobierno municipal (ejecutivo yconcejos), nivel de representación vecinal (Comité de Vigi-lancia, FEJUVE, OTBs), nivel técnico operativo municipal(oficinas de planificación, desarrollo institucional) y con-sultores o instituciones (ONG´s) vinculadas a la temática.

Aplicación de la guía: en un primer momento se con-tactó con algunos de los informantes clave a quienes se lesenvió la guía y se trató de familiarizarlos con los objetivos quese busca en este ensayo, para luego en un segundo momentovisitarlos personalmente para recolectar la información, puestoque en muy pocos casos se pudo lograr que la guía fuera llenadasin la necesaria visita y conversación personal.

Sistematización y análisis de la información: segúnla riqueza y el detalle obtenido en la recolección de infor-mación se ha realizado la evaluación y el análisis, llegandoa algunas conclusiones y recomendaciones sobre los aspec-tos más significativos que podrían contribuir a la profundi-zación de los procesos de desconcentración en curso.

IV. Presentación del estado de situación de ladesconcentración en el municipio de Santa Cruzde la Sierra

A continuación se presenta la información recolectada através de personeros del Ejecutivo Municipal, del Concejo Mu-

nicipal, de las organizaciones vecinales incluido el Comité deVigilancia y de instituciones y consultores vinculados a latemática. Esta información ha sido sistematizada siguiendo unformato con el objetivo de facilitar la evaluación y el análisiscomparativo que permita aproximar algunas conclusiones yrecomendaciones que contribuyan en la profundización de losprocesos de desconcentración.

Hay diferentes intentos desde antes del 2002 y el2003 con recursos de USAID, entre otras, trabajar propues-tas de desconcentración municipal, que luego de firmas yconvenios preliminares en la etapa última de promulgaciónde la ordenanza no prosperaron, aunque el PAP estuvo desa-rrollando acciones permanentes con los vecinos en el distri-to 10 sobretodo.

Es a partir de un impulso mayor del DFID que se solicitaun estudio comparativo de 4 municipios grandes en Bolivia,para conocer el estado de avance de los procesos de descon-centración en donde se perciben cambios.

4.1 Delimitación de áreas urbana y rural y núme-ro de distritosEl municipio de Santa Cruz cuenta con 15 distritos, conmás de 1‘200 000 habitantes (633 barrios y 393 urbaniza-ciones vecinales, distribuidos casi en 100 000 hectáreas).

4.2 Coincidencias y dificultades entre la distri-talización municipal, los distritos de educación,los de salud y otrosEn el municipio se presentan dificultades técnicas y opera-tivas para la intervención coordinada de acciones especifi-cas, por ejemplo en los sectores de salud y educación, debido ala no coincidencia de los limites geográficos entre un distritode salud, de educación y los municipales. Encontramos queexisten:- Distritos Municipales: 15 (distritos urbanos: 12 y dis-

tritos rurales: 3)- Distritos de Salud: 5 (Cruzan y se sobreponen a los

distritos municipales)- Distritos de Educación: 3 (El distrito 1 de Educación

comprende los distritos municipales: 1, 2, 5 y 12; el distri-to 2 de Educación comprende los distritos municipales: 4,9, 10 y 11; el distrito 3 de Educación comprende losdistritos municipales: 3, 6, 7, 8 y 3 cantones rurales (Pau-rito, Palmar del Oratorio y Montero Hoyos).

4.3 Desconcentración funcional y financiera

70

4.3.1 El nivel desconcentrado en la estructura, las sub-alcaldías Dentro de la estructura municipal las subalcaldías apare-cen como unidades que dependen directamente del alcaldeMunicipal.

En el estudio sobre Fortalecimiento Institucional y De-sarrollo Organizacional y Administrativo desarrollado porCoopers Lybrand se establece el objetivo de la subalcaldíay las funciones generales que a continuación se detallan:

ObjetivoPromover el desarrollo sostenible de su jurisdicción dis-

trital, a partir del ejercicio de funciones ejecutivas de pro-moción de la participación ciudadana, la coordinación, su-pervisión y control de tareas delegadas por ley y otras expre-samente delegadas por la máxima autoridad ejecutiva delGobierno Municipal de Santa Cruz de la Sierra.

Función general- Coordinar los temas de desarrollo humano, territorial y

económico con las organizaciones territoriales de base,el Comité de Vigilancia, las instituciones, las autorida-des y otras con presencia en el distrito que demarca sujurisdicción.

- Llevar adelante los procesos administrativos delegadosexpresa y formalmente por la máxima autoridad ejecu-tiva del Gobierno Municipal de Santa Cruz de la Sierra.

- Velar por una adecuada y eficiente prestación de servi-cios públicos de competencia municipal.

- Coordinar y participar en la formulación del Plan deDesarrollo Municipal, el programa operativo anual y elpresupuesto de inversión, a nivel distrital, en consultacon las organizaciones territoriales de base y en coordi-nación con las instancias encargadas de llevar adelan-te los procesos de planificación y ejecución de los pro-yectos de inversión.

- Coordinar y participar en todos los temas referidos al desa-rrollo de un plan distrital de mediano plazo para ser compa-tibilizado e incorporado en el Plan de Desarrollo Municipal.

- Coordinar y participar en los temas referidos a urbanis-mo, protección al consumidor, medio ambiente y biodi-versidad, salud, educación, deportes, género, asuntosgeneracionales, cultura y otros de competencia mu-nicipal.

- Informar y/o denunciar acerca de situaciones irregula-res detectadas en la prestación de servicios públicos decompetencia municipal y otros.

4.3.2 Régimen financiero de las subalcaldíasLas subalcaldías no manejan recursos, si bien en los POAsaparecen partidas presupuestadas con cargo a ellas, en lapráctica no reciben fondos ni para comprar material de es-critorio. No existen niveles operativos desconcentrados. Elsub alcalde dentro de sus posibilidades realiza esta labor. Lassubalcaldías no administran los bienes de dominio públicoexistentes en los distritos, solamente realizan una labor decontrol.

4.3.3 Organización administrativa de las subalcaldíasLas subalcaldías no tienen organización administrativa pro-pia debido a que no existe una política municipal para talefecto.

4.3.4 Recursos humanos en las subalcaldíasEl personal que se encuentra trabajando en las diferentessubalcaldías depende funcionalmente de la Oficina Cen-tral; es decir que, el sub alcalde no tiene control, supervi-sión y seguimiento de las actividades que desarrollan.

4.3.5 Servicios públicos municipales desconcentradosLos Servicios de Defensoría (6 distritos) y Servicios Legales Inte-grales (6 distritos) son los únicos (aunque no en todos losdistritos) que presentan un cierto nivel de desconcentración,aunque funcional y operativamente dependen de la OficinaCentral.

4.3.6 Naturaleza del cargo del subalcaldeLos subalcaldes fueron nombrados por el alcalde de la ciudaden función a méritos político partidarios. Si bien en algunoscasos las juntas vecinales realizaron sugerencias concretasde nombres para la designación de subalcaldes, estas suge-rencias fueron dejadas de lado; por tanto el requisito paraser subalcalde es ser miembro activo del partido político delAlcalde. En la medida que los sub alcaldes pierden la con-fianza del alcalde o de algún oficial mayor con «peso políti-co», inmediatamente son relevados del cargo. Atribucionesy/o funciones en la práctica diaria: recibir y canalizar lasdemandas y/o solicitudes de solución a determinados pro-blemas vecinales, tales como arreglo de calles, limpieza deáreas verdes, control de chicherías y boliches, limpieza decanales de drenaje, arreglo de escuelas y baterías de baño.

4.3.7 Naturaleza del Concejo DistritalNo existen concejos distritales y a nivel distrital existe laUnión de Juntas Vecinales. Tienen una reunión por mes. Endeterminadas ocasiones asiste el sub alcalde para brindar infor-

&

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me y realizar una especie de coordinación en determinadasactividades.

4.4 Componente desconcentración política a tra-vés de la participación ciudadana

4.4.1 Procedimiento de la designación de subalcaldesLos sub alcaldes son nombrados en forma directa por el alcal-de. Los vecinos saben que el sub alcalde responde a intere-ses político partidarios. Por ende a la mayoría no les interesarealizar seguimiento de sus actividades, debido a que no sesiente representado y cuando acude a la subalcaldía enbusca de soluciones a problemas cotidianos no encuentrarespuestas positivas. La gestión de los sub alcaldes no estransparente para los vecinos, porque normalmente se en-cuentran trabajando con algún interés particular, tratando defavorecer determinados intereses del partido o de algún grupo.

4.4.2 Planificación participativaEn cumplimiento del artículo 78 y particularmente presio-nado por el artículo 2 transitorio de la Ley 2028, el GobiernoMunicipal de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra apoyadofundamentalmente por el Viceministerio de PlanificaciónEstratégica y Participación Popular y los Programas SINPA yPAP, Santa Cruz de la Cooperación Holandesa, formuló elPlan de Desarrollo Municipal Sostenible (PDMS), entre fe-brero y octubre del 2000. El PDMS fue elaborado fundamen-talmente por un equipo técnico de la Alcaldía Municipal enconcordancia a lo estipulado en la Ley de Municipalidadesy sobre la base de la norma de planificación definida por elSISPLAN. Sin embargo, se intentó en el curso de su elabora-ción inaugurar un proceso participativo, corresponsable y deconcertación para la planificación integral a corto, medianoy largo plazo a través de la conformación de un Comité dePlanificación Estratégica.

El Plan contiene las demandas vecinales recogidas através de la realización de un taller de consulta por distritoen la que participaron representantes de las organizacionesvecinales de base considerando aspectos de género y gene-racional.

No existe planificación municipal a nivel distrital. Elmunicipio, una vez concluido el PDMS debería elaborar losplanes distritales y el plan quinquenal de inversiones, sinembargo, no se avanzó en absoluto en esta materia.

La planificación en el nivel de Unidad Vecinal lo reali-zó en el pasado reciente el PAP Santa Cruz, actividad conti-nuada por la Fundación PAP. A la fecha 104 Unidades Veci-

nales de los distritos 6, 7, 8, 10 y 12 tienen Planes deDesarrollo Vecinal (PDV´s) fruto de la aplicación de un pro-ceso de planificación participativa.

Las juntas vecinales de cada Barrio y la Unión de JuntasVecinales a nivel distrital se reúnen una vez al mes. Los temasde las reuniones normalmente son para analizar temas de laorganización vecinal y los problemas existentes en el ámbitodistrital. Para la elaboración de los POAs existe una reunión pordistrito a la que son convocados los principales dirigentes delos mismos.

4.4.3 Control Social: el papel del Comité de Vigilan-cia a nivel distritalBajo el actual sistema, el control social no funciona a niveldistrital. Existe un representante distrital ante el Comité deVigilancia. Este representante tiene que vigilar el uso derecursos en un territorio que fácilmente supera las 900hectáreas y una población por encima de los 100 000 habi-tantes/distritos.

Los niveles de coordinación del Comité de Vigilanciacon FEJUVE y las juntas vecinales son casuales y esporádi-cos. No existe una comunión de intereses e intercambio deinformación entre el movimiento vecinal y el CV.

4.5 Proceso de desconcentración

4.5.1 Incentivos que contribuyeron al proceso de des-concentraciónPresión social: los distritos más pobres de la ciudad hanrealizado en el pasado acciones tendientes a presionar a lasautoridades municipales para que se inicien un proceso dedesconcentración que vaya en beneficio de los vecinos queviven en las populosas villas mas alejadas de la ciudad. Unode los distritos que más ha reclamado la desconcentraciónha sido el distrito 8. Probablemente, debido a la influenciadel trabajo desarrollado por el PAP Santa Cruz. Al parecerhasta el momento las autoridades municipales no han ana-lizado objetivamente las ventajas de iniciar un proceso dedesconcentración, tanto en lo que significaría mejorar laeficiencia y la eficacia en la prestación de servicios comoen la recaudación impositiva. Vecinos y dirigentes barrialescreen que el municipio pierde mucha plata con la centrali-zación administrativa.

4.5.2 Factores condicionantes del proceso de des-concentración

Políticos: el permanente cambio de autoridades muni-cipales (oficiales mayores, directores) influye para que los

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proyectos y programas no tengan continuidad. Pero obvia-mente el mayor problema es la falta de voluntad política delas autoridades municipales.

Financieros: el Ejecutivo Municipal sostiene que parainiciar el proceso de desconcentración se necesitan impor-tantes sumas de recursos para la adecuación de oficinas,equipamiento, contratación de personal y otros. El munici-pio no tiene una política municipal de desconcentración nitampoco se han desarrollado (desde el municipio) aspectosmetodológicos de cómo iniciar el proceso. Existe una pro-puesta para iniciar el proceso en un distrito piloto, propuestaque fue desarrollada por la Fundación PAP. Pese a ello no se haavanzado en el tema.

4.5.3 Factores favorables para profundizar el Procesode Desconcentración- Existen dos distritos municipales (10 y 5) que cuentan

con la infraestructura adecuada para iniciar el proceso.- El gobierno municipal cuenta con los recursos huma-

nos suficientes (administrativos y técnicos) para rea-signarlos a las subalcaldías.

- El gobierno municipal desconcentrando servicios puedeaumentar los niveles de recaudación tributaria.

- La Fundación PAP desde sus inicios es una de las quemás ha estado interesada en colaborar para que el pro-ceso de desconcentración sea eficiente.

- Existe una interesante experiencia de Planificación Parti-cipativa en el Nivel de Unidad Vecinal, experiencia desa-rrollada por el PAP Santa Cruz y continuada con la Funda-ción PAP.

- Aproximadamente 105 unidades vecinales repartidasen cinco distritos municipales tienen Planes de Desa-rrollo Vecinal, que bien se pueden constituir en insu-mos importantes para la elaboración de Planes Distrita-les de Desarrollo. De esta manera, se pueden compatibilizarlos niveles de planificación municipal, distrital y vecinal.

- Los vecinos y vecinas de los distritos tienen una iden-tidad propia que los identifica muy claramente con suterritorio.

- La distritalización es una realidad desde hace variosaños, por lo tanto no hay que pensar en iniciar unproceso de distritalización municipal.

- El control social mejoraría significativamente con ladesconcentración. Se podría fácilmente controlar obrasque se ejecutan desde la subalcaldía.

4.5.4 Identificación de los obstáculos y limitacionesactuales para su profundización- Falta de voluntad política de las autoridades muni-

cipales.- Carencia de una política municipal sobre la desconcen-

tración.- Oficiales mayores y directores no quieren perder poder.- Existen intereses políticos y económicos que se oponen

a la desconcentración; particularmente en la adjudica-ción de obras.

- Este año se realizan elecciones municipales y se corre elriesgo que la promesa de iniciar el proceso de desconcen-tración en el distrito 10 (distrito piloto) sólo quede enpromesa.

V. Análisis de los resultados obtenidos por lasdistintas experiencias de desconcentración

5.1 Proceso de distritalización El proceso de distritalización ha respondido con menor én-fasis a criterios demográficos, históricos, socioculturales, pro-ductivos y económicos, considerando la continuidad geo-gráfica y la comunidad de intereses de la población. SantaCruz tiene 12 distritos municipales urbanos y 3 rurales, quetienen entre 60 y 120 habitantes.

En general se puede afirmar que el proceso de distrita-lización a la fecha tiene un nivel de consolidación impor-tante. Sin embargo, junto a estas dificultades puntuales, elmayor problema para una adecuada y racional distritaliza-ción se genera a partir de la sobre posición entre los distritosde salud, educación, electorales y de estos con la distritali-zación municipal.

5.2 Desconcentración funcional y financiera Los procesos de desconcentración en el municipio de SantaCruz, en términos globales han avanzado más desde el pun-to de vista conceptual que desde el punto de vista práctico-operativo. Se ha incorporado la desconcentración con cier-to énfasis en el PDM, cuentan con propuestas surgidas deun conjunto de estudios apoyados por la cooperación inter-nacional y cuentan con proyectos de ordenanzas pendien-tes de ser considerados por los concejos municipales; sinembargo, aún los avances de implementación de la descon-centración, tanto funcional como financiera en términosglobales, es claramente insuficiente de cara a la urgentenecesidad de acercar la gestión a la ciudadanía en procurade generar procesos participativos y de corresponsabilidad.

73

El Municipio de Santa Cruz de la Sierra cuenta con unsubalcalde por distrito, un mínimo de personal de apoyo,Servicios de Defensorías de la Niñez en 6 de los 12 distritosy en los restantes servicios de SLIs. En general los sub alcal-des cumplen funciones de coordinación, supervisión y con-trol de tareas delegadas por la máxima autoridad ejecutivadel gobierno municipal. Desde el punto de vista financieroaún no se ha avanzado en general en procesos de descon-centración, por tanto, los recursos asignados a las subalcal-días, y en algunos casos reflejadas en los POAs distritales, seadministraran financieramente aún desde el nivel central; sinembargo, la activación de los mismos se delega a las subalcal-días, así como el seguimiento y control de los mismos.

5.3. Naturaleza del cargo de sub alcaldes y de lasinstancias consultivas distritalesEn términos generales los sub alcaldes son autoridades queejercen funciones ejecutivas a nivel distrital o macrodistri-tal por delegación de la Máxima Autoridad Ejecutiva Muni-cipal (MAE), en los ámbitos y alcances de la jurisdicciónrespectiva, en nombre y representación suya y con arreglo a laLey de Municipalidades y normativa específica en vigencia.

Los niveles de consulta y coordinación a nivel distritalse circunscriben a las instancias de las Federaciones deJuntas Vecinales (concejos distritales, unión de juntas ve-cinales) conformados por representantes de las OTB’s 69 (osindicatos agrarios) de los distritos. Por lo tanto, no existeninstancias distritales de consulta generadas por los procesosde gestión desconcentrada que involucren no sólo la repre-sentación territorial sino el conjunto de los intereses de laciudadanía a través de organizaciones funcionales, secto-riales e institucionales.

5.4. Planificación participativa y control socialSi bien se ha avanzado en la formulación de los Planes deDesarrollo Municipal y en algunos Planes Distritales. Sinembargo, una de las frecuentes constataciones verificadasse refiere a la falta de coherencia entre estos y los POAsmunicipales, con lo cual se corre el riesgo que la orienta-ción estratégica de los planes sean sólo instrumentos for-males de planificación porque aún no han provocado modi-ficaciones sustanciales en el enfoque de desarrollo y menosen los criterios vigentes para la asignación presupuestaria.

Por otro lado, si bien la formulación de los POAs engeneral incorpora formas más o menos formales de consultaa nivel distrital, están aún distantes estas prácticas deverdaderos procesos participativos que podrían generar pro-

cesos de corresponsabilidad y formas concurrentes de inver-sión con las instancias vecinales como se ha verificado enno pocas experiencias.

La ausencia de una gestión desconcentrada implica tam-bién la ausencia de instancias de control social efectivos anivel distrital, puesto que en general esta función se reduce aun representante distrital ante el Comité de Vigilancia, elmismo que funciona bajo la misma lógica centralista del go-bierno municipal, con el agravante de bajos niveles decoordinación del Comité de Vigilancia con FEJUVE y lasjuntas vecinales.

5.5 Identificación de incentivos que contribuyen alproceso de desconcentraciónA continuación un conjunto de aspectos considerados, comofactores que impulsan o incentivan los procesos de descon-centración:- La distritalización en general ya ha adquirido «carta de

ciudadania» y por tanto tiene importantes niveles dereconocimiento y apropiación por parte de la ciudadanía.

- Falta de correspondencia entre la representación políti-ca y el ciudadano.

- Canales de participación ciudadana limitados y cooptados.

- Administración costosa, pesada, ineficiente e insuficiente.

- Pobreza urbana, presión social y deterioro del medioambiente.

- Exclusión social y proceso acelerado de informatización.

- Falta de identidad cultural.

- Aumento de la inseguridad ciudadana.

- Gran extensión y densidad poblacional.

- Desorden de los usos del suelo urbano.

- La expectativa de aumentar los niveles de recaudacióntributaria.

- Insuficiencia de instrumentos normativos, reguladoresy de capacidad de fiscalización.

- Pérdida de capacidad de controlar y orientar el creci-miento urbano.

- Uso y asignación discrecional de los recursos.

- Cuellos de botella en trámites técnicos y administrativos.

- Déficit en todos los servicios básicos.

- Falta de respuesta al ciudadano en los servicios queprestan los gobiernos municipales.

- Demanda de democracia, participación y de transparen-tación de la gestión pública.

- Propuestas impulsadas por ONGs y la Cooperación.

74

5.6 Identificación de los factores para profundizar elproceso de desconcentración Además de la identificación de los factores que impulsanlos procesos de desconcentración, en un intento de mayorconcreción se recogieron algunos elementos que podríanayudar a la profundización de estos procesos en curso.

- La formulación y/o apropiación de un conjunto de pro-puestas de Gestión Municipal Desconcentrada por par-te de los gobiernos municipales y ciertos actores claveen los municipios.

- La generación creciente y permanente de una mayorvoluntad política.

- La generación de un mayor conocimiento y capacidadtécnica para la implementación de procesos de descon-centración.

- El inicio del proceso de concertación interinstitucionalpara impulsar la desconcentración.

- Iniciativas en el ámbito normativo que permitan insti-tucionalizar el proceso.

- La reasignación creciente de los medios materiales (in-fraestructura), humanos y financieros acordes a las com-petencias delegadas y la posibilidad de ampliar dichareasignación a partir de los recursos existentes.

- La aplicación y sistematización de interesantes expe-riencias de planificación participativa a nivel bajo (dis-trital, unidad vecinal, barrial).

- Los interesantes niveles de identificación ciudadanacon el desarrollo de su entorno, traducidas en experien-cias de inversión concurrente con los vecinos y vecinas.

5.7. Obstáculos y limitaciones actuales para su pro-fundizaciónUno de los obstáculos es indudablemente la excesiva «terri-torialización» que se ha promovido con la asignación de losrecursos de coparticipación, situación que impide que lospropios actores vecinales tengan una mirada más abarcado-ra del desarrollo distrital y queden atrapados en una lógicade defensa de «sus obras» provocando una dispersión deacciones y una fragmentación en el uso de recursos queimpide tener impactos importantes que incidan en la cali-dad de vida de las personas. La desconfianza de la poblaciónen los/as funcionarios/as públicos para ser superada va arequerir procesos serios de institucionalización. La débil no-ción de ciudadanía desde una perspectiva que vincula losderechos con las responsabilidades y los procesos de controlsocial.

Recursos humanos, materiales y financieros insuficientesLa escasa participación de actores no territoriales como

la juventud, las juntas escolares, las medianas y pequeñasempresas, sectores gremiales, asociaciones u otros.

La escasa información geográfica y la obsolescencia oinadecuación de un conjunto de reglamentos y normas muni-cipales.

La coyuntura política que viven los municipios con laspróximas elecciones municipales hace a que todo esté en esta-tus quo y no se realicen acciones de importancia sobre el tema.

VI. Recomendaciones- En la perspectiva de consolidar los procesos avanzados

de distritalización y superar las dificultades aún pre-sentes, es aconsejable no sólo tomar en cuenta factoresdemográficos y económicos, sino también las variablesculturales, sociológicas y de identificación o sentido depertenencia.

- Encarar de manera agresiva e imaginativa la superaciónde las superposiciones particularmente entre los distri-tos de educación y salud y de estos con la distritaliza-ción municipal, tomando como base esta última.

- Formular e impulsar procesos participativos de evalua-ción de las capacidades de gestión municipal en laperspectiva de contar con planes de desarrollo organiza-cional orientados hacia una gestión municipal descon-centrada.

- Generar comunidades de intercambio y aprendizaje en-tre los equipos técnicos de los municipios involucradosen procesos de implementación de mode los urbanos degestión municipal desconcentrada.

- Impulsar el diseño de una política nacional de descon-centración de municipios predominantemente urbanosbasada en un conjunto de incentivos y facilidades.

- A partir de los trabajos y los resultados obtenidos en losdiferentes distritos municipales donde el PAP ha desarro-llado su trabajo, se recomienda la pronta promulgación deuna ordenanza que formalice y reglamente el proceso dedesconcentración distrital tendientes hacia la autonomíavecinal.

7. Al final… la Ordenanza MunicipalA estas alturas, en donde el municipio tiene grandes proble-mas de gobernabilidad por razones ampliamente conocidasde urbes que crecen por ausencia de una planificación, eltema de desconcentración municipal a nivel de distritos ya

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no es solamente un postulado municipal institucional o decierta elite profesional, sino mas bien es una demanda delas organizaciones, especialmente de los distritos pobres dela ciudad (6,7,8,10 y 12) que se enmarcan dentro del marcojurídico vigente que en su artículo 163 de la Ley 2028establece que los distritos municipales son unidades admi-nistrativas integradas territorialmente dependientes delgobierno municipal, a partir de las cuales se deben elaborarplanes de desarrollo sostenible y que se ejercerá la adminis-tración desconcentrada a través de un subalcalde munici-pal. Apoyados en la experiencia del trabajo realizado por laFundación PAP, y con el objetivo de acercar el GobiernoMunicipal a los vecinos para una gestión más eficiente,transparente y participativa.

Paradójicamente, antes de las elecciones de los nuevosAlcaldes (Dic/04) la anterior gestión municipal llegó a pro-mulgar una ordenanza municipal debido a presiones electo-rales más que por razones técnicas; al tiempo que diferentespartidos políticos solicitaron asistencia técnica del PAP re-quiriendo orientación para la implementación de un proce-so técnico que implique la participación de los vecinos. Asolicitud de las actuales autoridades, el PAP realizó el aná-lisis crítico pormenorizado de la anterior ordenanza y elabo-ró una propuesta de ordenanza de desconcentración. Así, el3 de marzo del 2005 el Honorable Concejo Municipal san-cionó la Ordenanza Municipal N° 018/2005 dando luz ver-de al proceso denominado «Programa de Desconcentración

Distrital y Autonomía Vecinal» con su respectivo reglamen-to. Ahora bien, el desafío esta dado -poner en marcha esteproceso- lo que no significa solamente trasladar el poder delcentro a la periferia sino más bien esto representa cambiosorganizativos profundos que implican transformaciones enla cultura de todos los actores involucrados.

Desconcentrar la gestión pública significa iniciar unproceso para mejorar los niveles de eficiencia lo cual debe iracompañado de un amplio espíritu de participación de partede la ciudadanía para lograr legitimidad. El desarrollo de unproceso auténtico de descentralización/desconcentracióntiene y debe ser un proceso de democratización. Entendidala democratización, no sólo como el acceso a la democraciaformal y representativa, sino la intervención, es decir, laparticipación de las mayorías ciudadanas en el diseño, cons-trucción y control de las políticas públicas que a ellas vandestinadas.

En síntesis, la democratización, entendida como unproceso de distribución y transferencia de poder, consiste enque los ámbitos de decisión de los problemas se trasladen lomás cerca posible de donde éstos se generan. El procesodescentralizador es, así concebido, un instrumento privile-giado para la participación y se impulsa, no con la lógicaformal y pulcra de los procedimientos burocráticos, sino ad-mitiendo que es un proceso de aprendizaje, susceptible deser corregido y mejorado a través del método del ensayo y error.

Lectura 2

Espacios públicos en la historia reciente

La incidencia no sólo supone la existencia de un régimenpolítico con rasgos democráticos y ciudadanos que partici-pan de alguna manera del mismo. Supone que entre losciudadanos y el Estado existe un espacio amplio, muchasveces difuso, que a grandes rasgos podría denominarse«espacio(s) público(s) no estatal(es)».

Los espacios en los cuales los intereses particulares -individuales o de grupo- se expresan, se contrastan, se agre-gan o entran en conflicto. Espacios en los cuales los prejui-cios, normas, costumbres (la cultura en su sentido amplio, la

ética) cumplen su papel de homogeneizar prácticas y dis-cursos, a la vez que son remodelados por estas mismas prác-ticas y discursos. Espacios en los cuales los sujetos se socia-lizan y se visibilizan, se hacen «públicos». Espacios en losque se construyen las identidades y las diferencias, relacio-nes estables o precarias, alianzas de diversa índole. Espaciosen los cuales se materializa la «sociedad civil».

La lista de estos espacios es muy amplia, varía con eltiempo y de acuerdo al lugar. Se reconoce el papel de loscafés y las cervecerías en los orígenes de las grandes revolu-

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ciones modernas. Este es uno de los temas de la tesis docto-ral del hoy célebre filósofo alemán Jürgen Habermas. Ennuestros países existen estudios acerca del papel de las«chicherías» (Uriel García, Eliana Llosa), de algunos cafés,de las asambleas sindicales y populares, del «rumor», etc.Sobre esto es posible encontrar múltiples referencias enobras de nuestros principales escritores.

Hoy juegan un papel muy importante -aunque no ex-clusivo- los llamados medios de comunicación masivos entanto inciden en la creación de corrientes de opinión queinmediatamente se expresarán y discutirán en innumera-bles espacios públicos.

A pesar de todas las limitaciones que le imponen losgrandes medios, no podemos negar que existe una incipien-te opinión pública que se construye y replantea cotidiana-mente en el encuentro entre los contenidos que difundenlos poderes y los contenidos que dimanan de las demandas eintereses cotidianos, de las experiencias acumuladas. La re-ciente experiencia de movilización popular en Ecuador, queculminó con la caída del presidente Gutiérrez, tuvo en unaradio uno de sus principales vehículos de articulación. En elPerú, tanto la victoria electoral de Fujimori en 1990 comola exitosa campaña de Toledo en el 2000 se hicieron contracampañas millonarias desplegadas en todos los medios decomunicación.

Pero los espacios públicos en nuestros países no sereducen a algunos resultados de la modernidad. La vidacomunal -sea en su versión original andina o amazónica oen su versión urbana y mestiza- está llena de eventos públi-cos, tal como se ha visto en los procesos de movilizaciónrecientes en Ecuador y Bolivia. Esta intensa vida comunalllega incluso a redefinir instituciones y prácticas propias dela democracia liberal. Por ejemplo, el derecho al voto.

Una investigación reciente sobre el tema en el Perú,concluye señalando las dimensiones públicas del derechoal voto:

«A partir del balance de las percepciones recogidas que-daron pendientes algunas preguntas que a primera vistapueden parecer obvias. ¿Qué significa votar en el Perú? ¿Setrata del ejercicio individual de un derecho, el derecho aelegir gobernantes y representantes? ¿Es el resultado de una

deliberación privada, una elección racional, guiada por cri-terios utilitarios? Tal como se señaló anteriormente, esto noes así, al menos para porciones significativas de los electo-res ni siquiera en los países en los que se inventó esteprocedimiento.

¿Cómo se vota en el Perú? Es decir, ¿cómo se construyela decisión que va a llevar a marcar de una manera u otra lacélula electoral? Curiosamente, uno de los rasgos mencio-nados -el hecho de que el voto «se conversa»- se acercabastante a la llamada democracia deliberativa, propugnadacon fuerza en países de fuerte tradición liberal.

Pero hay otros elementos que no por problemáticospueden ser dejados de lado. Las consideraciones identitarias(étnicas, regionales, de género, de clase), las razones delealtad, agradecimiento, temor, etc. La valoración de lacohesión comunitaria por encima de la autonomía indivi-dual, la propensión a estar del lado del ganador, etc. Unacultura política democrática no se construye en el vacío, nila sociedad ni cada uno de sus integrantes es una tabla rasaen la que se pueden escribir principios abstractos. La únicacultura democrática posible es aquella que se articula ylegitima a partir de lo más avanzado (en «buen sentido»gramsciano) de la sociedad tal cual es.

Conocer los mecanismos de funcionamiento de esta«escena pública no estatal» y dentro de ella los procesos através de los cuales se configura la «opinión pública» (queno es lo mismo que la suma de respuestas individuales apreguntas de empresas encuestadoras) es muy importantepara la incidencia. Más aún cuando vivimos en un mundoen el cual no es exagerado hablar de «opinión pública mun-dial». Una incidencia eficaz requiere identificar los meca-nismos a través de los cuales es factible generar corrientesde opinión, así como a los actores claves en este terreno.

Simultáneamente, es necesario tener alguna idea delos niveles de sensibilidad de los poderes y de quienes losejercen frente a la opinión pública. Incluso los poderes más«cerrados» son en algún punto sensibles a las grandes co-rrientes de opinión pública (como se puede verificar en elcaso de la actitud de los gobiernos frente a demandas que sevinculan con temas de derechos humanos, género o ecología).

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Lectura 3

El caso Luchetti: ciudadanos y municipio contra empresa transnacional (y algunos oscu-ros aliados)

zones se ha reducido continuamente hasta llegar hoy endía a un área menor de 400 ha. La contracción del área delos pantanos ha tenido tres causas principales:- La urbanización: parte de las áreas, al no estar declara-

das, ni inscritas por el Estado fueron urbanizadas, some-tiéndolas previamente a un sistema de drenaje parafacilitar su habilitación urbana.

- La ampliación de la carretera Panamericana Sur en laprolongación de la Av. Huaylas en Chorrillos. Esta am-pliación destruyó parte del área central de los panta-nos, dividiéndolo en dos partes y ocasionando gravesimpactos en el ecosistema.

- La industrialización de las zonas aledañas altera perma-nentemente el ambiente de los pantanos. Este es el marco en el que se inserta el caso Luchetti.

Sus especiales características, el peculiar desarrollo del pro-ceso, así como la diversidad de consecuencias que provocó,hacen que sea un caso particularmente ilustrativo en larelación a lo que significa incidencia política.

3. Importancia del caso LuchettiEl caso Luchetti tiene, en su desarrollo, una variedad decaracterísticas que lo convierten en un caso peculiar y desuma importancia para el análisis:- El conflicto es de larga duración, se inició en 1997 y

continúa abierto el día de hoy.- En el desarrollo del conflicto se han involucrado diver-

sos actores, que van desde la población y sus organi-zaciones, pasando por instituciones pro ambientalis-tas, gobiernos locales, hasta instituciones guberna-mentales.

- El caso Luchetti enfiló distintos rumbos según el go-bierno en el que se produjeron las disputas.

- Ha conseguido despertar actitudes de defensa de losespacios de importancia ambiental en la población y halogrado que sectores políticos diversos realicen accio-nes conjuntas como el acuerdo de política ecológica delargo plazo.

- En el desarrollo del conflicto se observó la distorsión de losroles de ciertos actores institucionales, que a través de sus

1. Conociendo los Pantanos de VillaLa zona conocida como Los Pantanos de Villa se localiza enel distrito de Chorrillos en la parte sur de Lima Metropolita-na. Debido a sus características ambientales favorables parael hábitat de muchas especies de vida silvestre, esta zona,con una extensión de 396 hectáreas, fue reconocidalegalmente como «zona intangible-área natural protegida»por el municipio de Chorrillos en 1987 y como santuarioecológico por la Municipalidad de Lima en 1989.

Actualmente, los Pantanos de Villa se encuentran separa-dos en dos partes como producto de la conexión de la carreteraPanamericana Sur con la prolongación de la Av. Huaylas enChorrillos. Asimismo se encuentran totalmente rodeados porasentamientos humanos, predios y urbanizaciones, exceptohacia el oeste, donde colinda con el Océano Pacífico.

Dentro del Área Natural Protegida de los Pantanos deVilla se ha establecido la siguiente zonificación: zona deprotección estricta, zona de recuperación, zona silvestre,zona de uso especial y zonas de amortiguamiento.

Los Pantanos de Villa son la última reserva natural yzona ecológica de Lima y cuenta con la mayor biodiversidadde la costa central y sur del país albergando a más de 550especies animales.

Por las características ambientales descritas es que lazona «Pantanos de Villa» ha recibido muchos reconocimien-tos. A los mencionados anteriormente se suma su inclusióndentro de los convenios de protección de RAMSAR y BONMNrelativos a humedales de importancia internacional, suscri-to por el Estado peruano.

2. AntecedentesEl conflicto entre la ciudad de Lima y la empresa chilenaLuchetti alrededor de la construcción de una planta indus-trial en la zona ecológica de los Pantanos de Villa –másconocido como el caso Luchetti– se enmarca dentro de unproceso más complejo y de mayor duración que consiste enla continua reducción no sólo del área de los pantanos, sinode los territorios agrícolas en los tres valles que rodean Lima.

Originalmente, los humedales de los Pantanos de Villatenían una extensión de 5000 hectáreas. Por distintas ra-

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representantes, tomaron posiciones contrarias a las quepor ley les correspondía (poder judicial y congreso, porejemplo).

- En el proceso participaron no sólo actores nacionales,sino también actores transnacionales (la propia empre-sa Luchetti), ONGs internacionales, etc.

4. Actores del procesoEn el transcurso de estos casi 6 años de conflicto han par-ticipado diversos actores que van desde organizaciones de lasociedad civil hasta instituciones del gobierno nacional,además de organismos internacionales.

Los principales actores en este proceso son, por un lado,la empresa chilena de alimentos «Luchetti S.A.»; y por otrolado, la Municipalidad de Lima. Desde el punto de vista de laincidencia podría decirse que la empresa ha sido responsa-ble del «problema» que motiva la campaña así como adver-sario enconado de la misma, en tanto que la Municipalidadde Lima fue «el blanco» inicial de la campaña, transformán-dose en uno de sus principales promotores.

La sociedad civil participó a través de sus organizacio-nes de base y grupos ecológicos, entre las primeras destacael Patronato de Defensa de Los Pantanos de Villa, el Frentede Defensa de Los Pantanos de Villa (que se formó en elproceso), y el Comité de Apoyo a Los Pantanos de Villa. Entrelos segundos destacan Pro Terra, el Instituto de FactibilidadEcológica, Foro Ecológico y Alternativa Verde, quienes adop-taron una posición de defensa del pantano. A estos actoresse sumaron en el proceso grupos estudiantiles mediante larealización de manifestaciones en contra de la empresa Lu-chetti, grupos de trabajadores de la planta los cuales asu-mían una posición favorable a la empresa chilena y final-mente la población en general opinando al respecto y to-mando posiciones activas.

Un papel importante jugaron los medios de comunica-ción, principalmente la prensa escrita a través de los diariosLa República y El Comercio. Este último publicó a mediadosde 1997 el primer informe periodístico que hizo visible elcaso. En la prensa televisiva el periodista César Hildebrandttambién tuvo un rol importante.

Entre los órganos del gobierno nacional involucrados eneste proceso se incluye al Congreso de la República del Perú,que intervino modificando el marco legal (en 1998 preten-de quitarle la jurisdicción del caso a la Municipalidad deLima); el Poder Judicial peruano que interviene supuesta-

mente para resolver imparcialmente la disputa entre losactores directos, aunque durante el régimen fujimorista ellono sucedió; y las Cancillerías de Perú y Chile que realizanuna labor intermediadora para la solución del conflicto porla vía diplomática.

Finalmente, intervienen actores del ámbito internacio-nal. El Instituto Mundial de Conservación de la Naturalezaque por encargo de la Municipalidad de Lima realizó unaevaluación de la situación de los pantanos; la ONG TerraNova de Italia que ayudó a crear una conciencia de protec-ción ecológica en las organizaciones locales, el Observato-rio de Conflictos Ambientales de Chile y la Red Nacional deAcción Ecologista de Chile.

En el presente año, Luchetti ha derivado el conflicto aotro escenario: al Centro Internacional de Arreglos de Dife-rencias Relativas a Inversiones (CIADI), para resolver defini-tivamente la disputa entre la empresa chilena con el Estadoperuano, aduciendo supuestas violaciones a los derechosde la empresa por parte del Estado peruano y el concejomunicipal.

5. Proceso del conflictoComo mencionamos anteriormente, el conflicto tomó dis-tintos rumbos y adquirió distintas características de acuer-do al momento en el que se desarrolló y al régimen políticode turno. Esto es particularmente importante en relación alpapel que tuvo el Poder Judicial a lo largo del conflicto.

Por tales motivos se hace necesario, para una descrip-ción adecuada, dividir al proceso en dos momentos clara-mente diferenciados: el que va del inicio del conflicto (1997)hasta la caída del régimen de Fujimori- Montesinos, el quese inicia con la instalación del gobierno de transición del Dr.Valentín Paniagua (fines del año 2000) y llega hasta elpresente.

Primera fase: poderes fácticos y poder oculto

a) Inicio del Conflicto: La Construcción de la PlantaIndustrial

El caso Luchetti se inició en abril de 1997 con lasolicitud que hizo la empresa Luchetti Perú S. A. para obte-ner la licencia de construcción de su planta industrial en lazona de los Pantanos de Villa. La solicitud fue aceptada, demanera provisional por el municipio distrital de Chorrillos,dándole tiempo al INRENA para que emitiese los resultadosde un estudio de impacto ambiental en curso. A pesar del

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carácter provisional de la licencia y la ausencia del estudiode impacto ambiental, Luchetti inició las obras de cons-trucción de la planta, a cargo de la empresa J y J Camet, depropiedad del entonces Ministro de Economía.

Ante este hecho las organizaciones locales de defensadel pantano se agruparon y decidieron pronunciarse, estehecho que dio inicio al conflicto. Gracias a las accionestomadas por las organizaciones de defensa, la Municipali-dad Metropolitana de Lima (MML) se involucró en el tema,formando una comisión técnica que tenía como objetivo elestudio de la viabilidad de la construcción de la plantaindustrial en una zona de protección ecológica.

La comisión municipal llegó a la conclusión que laconstrucción de la planta perjudicaría al ecosistema de lazona, razón por la que ordenó la paralización de las obras,pero éstas continúan a pesar de las protestas por parte de lasociedad civil y de las acciones de la MML.

b) Proceso legal por los derechos de los Pantanosde Villa

Una vez terminado el estudio de evaluación de la comi-sión técnica de la MML, se resolvió suspender la construc-ción de obras para luego concluir que la planta no deberíapermanecer en los pantanos y que por lo tanto la empresatendría que mudar sus instalaciones a otro lugar.

Ante ello, Luchetti decidió recurrir al poder judicialinterponiendo acciones de amparo que le permitieran lacontinuación de las obras de construcción, lo que final-mente logró gracias a una serie de hechos dolosos:- La posición asumida por el INRENA que en su estudio de

impacto ambiental concluyó que la planta no represen-taba peligro de contaminación ambiental en la zona delos pantanos.

- La posición del Congreso de la República que a través dela ley 26878 quitó la jurisdicción de la habilitaciónurbana a las municipalidades provinciales, para otorgár-selo a las municipalidades distritales. De esta manera elcaso quedaba en manos de la Municipalidad de Chorri-llos, que ya se había inclinado a favorecer los interesesde la empresa.Hoy en día ya es conocido el papel que el ex asesor

presidencial Vladimiro Montesinos y el sistema de corrup-ción en el fujimorato, jugaron en todo este proceso.

c) Definición del proceso legal

Luego de varias disputas legales entre la MML y Luchet-ti, el Poder Judicial decidió a favor de la empresa, obligando

a que la municipalidad extendiese el permiso definitivopara dicha acción. La MML no sólo apeló la medida cautelardada por el juez Percy Escobar (19 de enero de 1998), sinoque anunció la decisión de cancelar la licencia. Por otrolado llamó a la población de Lima a plegarse a la defensa delos Pantanos de Villa (enero de 1998). La empresa respondiócon una intensa campaña publicitaria. Las expresiones derespaldo al Municipio fueron amplias e incluyeron al Insti-tuto Ecología y Política de Chile, el Observatorio Latino-americano de Resolución de Conflictos Ambientales.

Al final la apelación de la MML fue desestimada el 9 demarzo de 1998. El alcalde Andrade respondió denunciandopor prevaricato a quienes convalidaron la resolución de Es-cobar. En junio de 1998 la MML anunció su decisión dellevar el caso ante la Corte Interamericana de DerechosHumanos.

En la resolución del proceso legal intervinieron unaserie de factores que permitieron que la empresa pudiesecontinuar con la instalación de la planta en los Pantanos.Entre estos, la falta de claridad de las normas de proteccióny las confusiones administrativas. Además, fue decisiva laparcialidad de los jueces a cargo del proceso judicial a favorde la empresa.

Sin embargo, las acciones de la población continuaron.Una de las de mayor impacto fue el bloqueo de las obras deinstalación de tuberías para captar aguas subterráneas quealimentan los pantanos. Estas obras fueron suspendidas enagosto de 1998. Las encuestas de opinión pública en Limadaban cuenta de un mayoritario rechazo a la construcciónde la planta.

En 1999, la empresa denunció penalmente a los líderesecologistas, deteniéndose a uno de ellos en agosto, lo cualprovocó un amplio movimiento de solidaridad. A lo largo delproceso la empresa «combinó» estrategias de confrontacióncon estrategias conciliadoras sin lograr, a pesar de todo,fracturar el frente que se había constituido.

Segunda fase: la verdad se abre paso… y la justiciatambién

a) Luchetti y los «vladivideos»

Recordemos que una vez terminado el gobierno de Fu-jimori, el Perú inició un proceso de democratización y trans-parencia que permitió no sólo conocer los actos de corrup-ción al interior del régimen, sino también se inició la mora-lización del Poder Judicial, proceso aún incompleto.

A lo largo del año 2001 se revelaron 2 videos y 5 audios

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que involucraban a Vladimiro Montesinos y a funcionariosde la empresa chilena en una confabulación para favorecera estos en el proceso legal sobre la construcción de la plantaindustrial en los Pantanos de Villa.

Con estas revelaciones, las distintas organizaciones dela sociedad civil involucradas en el caso, con el apoyo dealgunos congresistas, pidieron al Congreso que se forme unacomisión investigadora del caso Luchetti, que determine lailegalidad de la construcción de la planta y que resuelva afavor de su desalojo. Simultáneamente, se intensificó lamovilización de la sociedad civil, reforzada con la presenciaen el Perú de ecologistas chilenos que se solidarizaron conla causa de los Pantanos de Villa. Estas mismas organizacio-nes demandaron a su gobierno que «condene claramente» elcomportamiento corrupto de Luchetti en el Perú.

b) Reinicio de los conflictos legales

Teniendo como pruebas los videos y audios ya mencio-nados, se abrió instrucción a los funcionarios de la empresaLuchetti Gonzalo Méndez, Andronico Luksic y otros, impli-cados en la confabulación en contra de la MML. Se incluyóen la denuncia al ex asesor Montesinos, al ex viceministrodel Interior Edgar Solís, al publicista Daniel Borobio, losjueces y vocales encargados del proceso legal anterior, PercyEscobar y Victor Martínez. Esta demanda fue presentada poruna organización ecologista que a su vez promovió manifes-taciones y plantones frente a las instalaciones de la planta.En los meses siguientes las acciones legales avanzaron porla presión de los procuradores anticorrupción y fiscales ho-nestos, así como por declaraciones de testigos que apunta-ban inequívocamente hacia los altos funcionarios de Lu-chetti. Incluso se llegaron de dictaminar órdenes de captu-ra contra los implicados en el caso. Según una encuesta deApoyo, el 69% de los limeños apoyaban los juicios a losdirectivos de Luchetti.

Poco después, se reabrió el proceso sobre la construc-ción de la planta industrial de Luchetti, resolviéndose quela empresa no podía permanecer en los pantanos. Para ello elConcejo Municipal aprobó la revocatoria de la licencia defuncionamiento municipal expedida por la Municipalidadde Chorrillos. En la resolución se estableció un plazo de 12meses para que la empresa se mude del lugar. También sedeclaró de necesidad pública recuperar y preservar los Pan-tanos de Villa, así como la expropiación de terrenos queestuviesen en manos privadas y formasen parte del áreaintangible.

c) Situación actualEn enero del 2003 Luchetti cerró su planta sin intentar

siquiera la revocatoria de la resolución del Concejo Metro-politano. Dejando de lado la justicia peruana, Luchetti habuscado llevar el conflicto al terreno de las relaciones diplo-máticas entre los estados peruano y chileno. Para ello apelaal convenio bilateral para la Promoción y Protección Recí-proca de Inversiones. Asimismo, ha decidido llevar el procesoa instancias internacionales, como el Centro Internacionalde Arreglos de Diferencias Relativas a Inversiones, alegandoque se han violado sus derechos empresariales por accionesdel Estado Peruano y el Concejo Metropolitano. En la actua-lidad el caso se encuentra en esa instancia habiendo asu-mido el Estado peruano la defensa de las resolucionesmunicipales.

6. Consecuencias y leccionesa) Una nueva conciencia sobre el medio ambiente

Tal como han señalado varios especialistas, la resolu-ción positiva del conflicto no ha evitado que se produzca unmayor daño sobre el área de los Pantanos de Villa. Entreotros aspectos destacan:- La pérdida de cinco hectáreas de superficie natural de

gramadales y alteraciones hidrológicas en el subsuelo.- El impacto físico-paisajístico por el volumen de la arqui-

tectura de la planta y su proximidad al área reservada.- Incremento del nivel de ruido y luz artificial en horario

nocturno en perjuicio de la avifauna.- Pérdida de doscientos metros lineales del hábitat de

drenes naturales, por la construcción de un canal arti-ficial revestido con cemento en el entorno de la planta.

- Incremento del riesgo latente de un impacto negativosobre el área natural dada su proximidad con la planta.Sin embargo, se ha logrado crear una mayor conciencia

sobre la importancia de esta dimensión de la calidad de vida.Lo demuestran las diversas encuestas de opinión que demanera consistente respaldaron la demanda de los poblado-res y los ecologistas. Tal como señaló un analista político enenero de 1998:

«Quizás lo mejor que surja de este problema sea el im-pulso al desarrollo de la conciencia ambiental. Las opinio-nes tienden a ser favorables a la defensa de nuestro medioambiente. Por esta razón ya es hora que la cuestión ambien-tal se ponga de manera definitiva en la agenda de la demo-cratización del país».

(Nicolás Lynch en La República, 12 enero de 1998)

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b) Amplias coaliciones sociales y un papel diferentede los municipios

Las consecuencias de carácter social son tal vez lasmás importantes. El cambio en la conciencia medioambien-tal se expresó en la posibilidad de articular diversos sectoressociales. De hecho, en el conflicto estuvieron involucradosdos sectores a primera vista antagónicos: los pobladores delos barrios populares aledaños a los pantanos -agrupados enel Frente de Defensa- y los vecinos de las exclusivas urbani-zaciones de Villa y La Encantada, agrupados en el Patronato.Cada uno aportó su perspectiva, sus formas de movilizacióny presión, sus posibilidades de convocar a otros sectores.Una coordinación eficaz, principista y pragmática a la vez,pudo lograr que las diversas perspectivas lejos de colisionarenriquecieran el movimiento.

Las consecuencias de esta experiencia son múltiples:- La Asociación de Autoridades Municipales de la cuenca

del Río Lurín conjuntamente con la red social «ValleVerde» realizó una manifestación para demandar a laalcaldía de Lima se derogue la ordenanza municipal quepermite la construcción de plantas industriales en elvalle de Lurín, lo cual causaría un grave daño ecológico.

- Han crecido en los últimos meses los movimientos po-pulares medioambientalistas en el país. Un caso em-blemático es el de Tambo Grande (Piura) y en general losdiversos procesos de resistencia a la expansión de laminería en detrimento de las comunidades (articuladosen torno a la CONACAMI).

Frente a la visión de los municipios como organismospolíticos débiles, la experiencia de defensa de los Pantanosde Villa apunta en otra dirección en la población. Si bien nofue reelegido el alcalde Andrade mantuvo un índice de apro-bación bastante alto hasta el final de su mandato.

c) Nuevas formas de hacer política

Los promotores de la experiencia señalan como sus prin-cipales aprendizajes:- La flexibilidad en la organización y en la capacidad de

desarrollar diversas formas de participación de la pobla-ción. De hecho, no hubo un plan de incidencia coordi-nado entre todos, las acciones se fueron sumando con-forme diversos sectores se plegaban a la iniciativa. Endeterminado momento comenzaron a aparecer afiches ystickers que llamaban a no consumir productos Luchet-ti. Tampoco hubo un solo discurso frente al problema,si bien los diversos discursos no fueron nunca alter-nativos o contradictorios.

- La capacidad de articular propuestas técnicas, argu-mentos legales y presión social fue fundamental paraconvencer a sectores indecisos. En este terreno las ONG’stuvieron un papel importante aunque no exclusivo.

- La capacidad de concertar actores políticos diversos entorno a propuestas concretas. Así, los partidos políticosPerú Posible, el PAP, el FIM y Unidad Nacional, suscri-bieron un acuerdo de gobernabilidad ambiental que loscompromete a desarrollar una política nacional ecoló-gica a largo plazo.Por otra parte, la persistencia en el tema contribuyó a

sacar a la luz el tramado de corrupción que mantenía elgobierno de Fujimori. Esto hizo inevitable que al caer éstetuviese que darse curso a la demanda de la población. Eldesarrollo del conflicto provocó la distorsión de los roles deciertos actores institucionales, que a través de sus repre-sentantes, tomaron posiciones contrarias a las que le co-rrespondían (poder judicial y congreso). Este hecho fue pro-piciado por la existencia de un contexto de corrupción ge-neralizada en determinado momento. Como resultado, todoslos involucrados en la confabulación para obtener el permi-so legal de la construcción de la planta industrial de Lu-chetti se encuentran presos.

En el momento actual el conflicto se ha desplazado aescenarios internacionales. En ellos aparecen nuevos desa-fíos de vigilancia sobre la conducta del estado peruano asícomo de presión sobre la contraparte chilena, sin dejar deaportar argumentos y movilización que refuercen la justadecisión tomada en el país.

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Lectura 4

Incidencia política para la conformación del sistema descentralizado de salud deCotacachi - EcuadorMarco Vinicio Velasco

1 Sistematización realizada en octubre del 2008.2 http://www.cotacachi.gov.ec/htms/esp/ciudad/canton.htm

IntroducciónCotacachi es una pequeña, atractiva y apacible ciudad de laserranía ecuatoriana. Hace parte del itinerario turístico dequienes visitan la Sierra Norte del Ecuador. Es cabecera deun Cantón del mismo nombre, con fuerte raigambre eidentidad cultural indígena. Quienes no la han visitadodesde el año 1996, inmediatamente perciben los resultadosde un buen gobierno municipal. El Alcalde, Auki TituañaMales, indígena perteneciente a la comunidad Quichua,elegido por primera vez en el año 1996, fue nombrado en el año2004, para un tercer período administrativo de cuatro años.

El Cantón o Municipio de Cotacachi, cuya creacióndata de 1861, está localizado en la Provincia de Imbabura,en el Norte de la región andina de la República del Ecuador.La población de Cotacachi según los resultados del másreciente censo nacional de población (año 2001) es de37,254 habitantes (18,842 hombres y 18,412 mujeres). Lapoblación residente en el área urbana es de 7,361 personas,mientras que el sector rural registra 29,893 habitantes.Alrededor del 60% de la población es indígena1.

Entre las actividades económicas más importantes es-tán la producción agropecuaria, las artesanías, la industriadel cuero y el turismo. En los últimos años se han desarrolla-do plantaciones de flores, frutas y espárragos destinados a laexportación.2

El Sistema Descentralizado de Salud del Municipio deCotacachi fue creado por el gobierno central a través delMinisterio de Salud Pública. La situación de los serviciospúblicos de salud generaba insatisfacción entre los usuariosy la ciudadanía del cantón.

El Ministerio de Salud Pública (MPS) cumplía sus funcio-nes en Cotacachi aplicando un modelo estándar de provisiónde servicios de salud. Este modelo resultaba excluyente de lapoblación indígena por no adaptarse a sus necesidades etnoculturales. Pero además el modelo centralista no consideraba

la especificidad de los problemas locales, estaba burocratizado,los trámites y procedimientos administrativos eran lentos ygeneraban escasa accesibilidad a los servicios y altos grados deinsatisfacción de los usuarios. Se trabajaba con la concepcióntradicional de que la salud es únicamente responsabilidad delmédico.

En este contexto se inicia un proceso de descentralizacióncon el que se consigue transferir la provisión de los servicios desalud, desde el Ministerio de Salud Pública, al Gobierno Muni-cipal de Cotacachi, quien convierte esta nueva competenciaen un Sistema Integral de Salud, a partir de un nuevo enfoque,en el que se reconoce y se aprende a manejar las nociones desaneamiento, abordaje intersectorial y, principalmente, a tomaren cuenta las diversas variables socio-económicas y culturalesdel ámbito local, a través de un acercamiento, institu-cional e institucionalizado, de los diversos actores socia-les involucrados.

Esto supuso la inserción del sistema descentralizado desalud en un nuevo modelo de gestión municipal y en unplan integral de desarrollo del Cantón, concebido como ins-trumento de gestión democrática y participativa que inclu-ye las aspiraciones y los aportes de los sectores y actoresinvolucrados en el proceso, quienes establecen los linea-mientos para dar solución a los problemas. El Sistema Des-centralizado de Salud del Municipio Cotacachi es, clara-mente, el resultado tanto de un proceso de descentraliza-ción del servicio de salud desde el Ministerio de Salud Pú-blica hacia el gobierno municipal del Cantón Cotacachi,como de un profundo y sistemático proceso de incidencia polí-tica con activa participación de la ciudadanía.

La metodología y estrategias implementadasLa metodología de incidencia implementada se sustentó enel prestigio del municipio de Cotacachi, las acciones deincidencia para lograr la transferencia del servicio de saludy aquellas otras para mejorar la calidad del servicio de salud.

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La experiencia priorizó las estrategias de implementa-ción siguientes: La participación ciudadana, el apoyo ex-terno, la adaptación cultural y la comunicación.

La situación inicialEn el año 2001 más de las tres cuartas partes de la poblaciónde Cotacachi se encontraban en situación de pobreza, confor-me al criterio de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) ysegún los resultados del Censo Nacional de Población del añoindicado.

«En 1997, sólo el 34.8% de la población, es decir menosde 4 personas por cada 10, tenían acceso al agua potable y elresto de la población sufría un déficit de agua segura para elconsumo. Un 16.4% de hogares usaba agua de riego o deacequia. En parroquias como Cuellaje y Peñaherra no existíaservicio de agua potable. Para el mismo año, el 93.9% de vi-viendas urbanas disponía de sistemas de eliminación de aguasservidas pero este porcentaje era tan sólo de 21.4% en lasviviendas rurales (PCS:2005)».

Es evidente que estas carencias sanitarias van a tenerimpactos negativos en la salud de la población, por lo queresultaba imperioso incluir el tema de la salud en una pro-puesta integral de desarrollo.

Los actoresLa conformación del Sistema Descentralizado de Salud deCotacachi es, ciertamente, un proceso con participación demúltiples actores, que también podrían ser clasificados con-forme a los dos componentes o fases esenciales del proceso,es decir aquellos actores principalmente relacionados conla descentralización de la salud y aquellos principalmentevinculados a la conformación del servicio, sus virtudes y carac-terísticas.

La «Ley Especial de Descentralización del Estado y deParticipación Social» posibilitó y facilitó la descentraliza-ción de los servicios de salud. Aunque de todos modos fuenecesario un persistente cabildeo y seguimiento del trámi-te burocrático requerido hasta la suscripción del conveniopor el cual se transfirió la competencia al gobierno municipal.

Es clave en esta fase del proceso de incidencia, la nego-ciación con los mandos administrativos, el personal médico,paramédico y de apoyo vinculado a los servicios que estabansiendo transferidos a la municipalidad.

Si bien la transferencia de la competencia de salud algobierno municipal facilitó el diseño y operación de unbuen servicio, la fase crucial del proceso es de naturaleza

intramunicipal y consistió, básicamente, en el aprovecha-miento de capacidades y en la movilización de recursosdesaprovechados por el sistema tradicional centralizado.

Este proceso está y estuvo en manos del Comité Inter-sectorial de Salud, CIS, conformado por organizaciones so-ciales, comunitarias, laborales, gremiales, gubernamentalesy no gubernamentales instituciones públicas y privadas,interesadas en tema de la salud.

Ejecución de los objetivos trazadosEn la constitución de un Sistema Descentralizado de Salud,con participación de todos los actores, incluidos aquellosque presentaban resistencias, y no la simple transferenciade los servicios prestados por el Ministerio de Salud Públicaal gobierno local, está la clave del éxito de esta experiencia.

La puesta en marcha de esta estrategia incluyente yparticipativa, permitió incidir positivamente, tanto en las au-toridades nacionales responsables de los servicios públicos desalud, cuanto en los operadores locales. Unos y otros se suma-ron e hicieron suyo el proyecto de conformar un Sistema Des-centralizado de Salud, SDS, que aprovechando la experiencia ycapacidades de los operadores locales, ha permitido ampliar lacobertura y la calidad de los servicios de salud.

Una evidencia de lo dicho es que el principal Centro deSalud de Cotacachi se convirtió en un hospital de «Nivel 2»(complejidad media), pasando de atender, en el 2002, a 2,400pacientes, y 12,000 pacientes en el 2003.

El otro ámbito de incidencia para la conformación delSDS son los beneficiarios en su diversidad cultural, de loca-lización geográfica (rural–urbana) sectorial, organizacional,etc. La consideración de la diversidad socio-económica, prin-cipalmente de niveles de ingresos exigió y por la situaciónde pobreza que afecta a la mayor parte de la población, elSDS consideró la necesidad de establecer sistemas diferen-ciados de tarifas, así como facilitar el acceso de los máspobres a los servicios de salud, mediante un sui génerissistema de pago, en trabajo o en especies.

Participación de los actores y sus rolesEn consistencia con lo que ya se ha expuesto respecto a losprincipales actores en el caso de incidencia política paraconstituir el Sistema Descentralizado de Salud de Cotaca-chi, estos se clasifican de acuerdo su situación endógena oexógena, intra o extra municipal.

Se incluyen en el ámbito externo, tres tipos de actores:

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Principales Actores Extra Municipales Roles

Promueven la aplicación de la «Ley Especial de Descen-tralización del Estado y de Participación Social». Asu-men el proyecto de conformar el SDS como un logro delproceso de descentralización que impulsan.

Inicialmente resisten y se oponen a la descentralización deservicios de salud, puesto que advierten riesgos de inestabi-lidad laboral y pérdida de derechos adquiridos. Negocian, seincluyen y apoyan la conformación del SDS.

Apoyan el proceso, con asistencia técnica y recursosfinancieros, sin interferir en las decisiones locales res-pecto a políticas formas organizacionales y característi-cas localmente definidas del SDS.

1. Autoridades y funcionarios del Ministerio de Salud.

2. Operadores de los servicios centralizados de salud enCotacachi.

3. ONGs, instituciones nacionales, organismos internacio-nales y países amigos.

Mientras que en el ámbito intramunicipal los actores en el proceso de incidencia política son los siguientes:

Principales Actores Intra Municipales Roles

Fomenta y promueve un sostenido e innovativo procesode participación ciudadana y movilización de recursoslocales, sin el cual la constitución y exitoso funciona-miento del SDS no habría sido posible.

Inicial obstaculización del proceso por vía de la formali-dad normativa (ordenanzas reglamentos) y de procedi-miento. Posteriormente y por presión de la ciudadanía, ala que los concejales representan, involucrada en proce-sos participativos el Concejo se suma y apoya la descen-tralización y puesta en marcha del SDS.

1. El Alcalde en su condición de líder político.

2. El Concejo Municipal de Cotacachi, con fuerte partici-pación de las elites políticas tradicionales.

La UNORCAC jugó un importante rol en la configuracióndel SDS, bajo los principios de universalidad, equidad,calidad, eficiencia, participación y control social. Apartede promover la armonización y complementariedad delos conocimientos y prácticas curativas tradicionalesindígenas con las prácticas médicas modernas.

El CIS posibilita acuerdos entre los diversos actores a losque involucra en el proceso; mantiene un sistema de pla-nificación participativa que orienta la evolución y manejodel SDS, en consistencia tanto con los planes y políticasnacionales, como con las locales. Es un espacio de negocia-ción, de establecimiento de acuerdos e intercambio desaberes.

Muchas de las iniciativas para innovar y mejorar la ad-ministración del SDS han sido formuladas POR el stafftécnico y de gerencia del SDS.

3. La Unión de Organizaciones Campesinas de Cotacachi,UNORCAC.

4. La Asamblea de Unidad Cantonal y el Comité Intersec-torial de Salud, CIS.

5. El personal técnico responsable de la administracióndel SDS.

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ResultadosSe han transferido y están en manos del gobierno local y de lacomunidad organizada de Cotacachi, los servicios de salud pública.

La transferencia de los servicios de salud al gobiernolocal y a la comunidad organizada de Cotacachi, ha derivadoen la conformación de un ejemplar sistema integral e inte-grado de salud, adaptado a las características, condiciones yrequerimientos del cantón y sus habitantes.

En la actualidad la ciudadanía percibe a la salud comouno más de sus derechos y acude a los centros de salud, envirtud además de que ha mejorado la calidad de los servicios.

La aprobación por del Concejo Municipal de una Orde-nanza mediante la cual se declara a Cotacachi «Cantónsaludable», ha permitido que, a la hora de asignar recursospresupuestarios el gobierno local otorgue prioridad a la me-jora de las infraestructuras sanitarias y a la realización decampañas de salud, lo que además facilita la captación defondos externos para estos fines.

La aplicación de un nuevo Modelo de Atención en Sa-lud, orientado a garantizar el acceso a los servicios de saluda todos los ciudadanos del Cantón, sin discriminaciones niexclusiones, ha elevado la cobertura de beneficiarias/os yha obtenido, en poco tiempo, logros inéditos como un incre-mento sensible en la atención del embarazo, el parto y laprevención del cáncer. Los principios que inspiran este mo-delo son universalidad, equidad, calidad, eficiencia, partici-pación y control social.

«La descentralización nos ha permitido cumplir con unode los derechos de las mujeres que es la atención gratuita,oportuna y eficaz en los Centros de Salud y en el Hospitalque tenemos en Cotacachi» (Patricia Espinosa, entrevista:2005).

Se reconocen como logros del proceso:

- «La constitución del Consejo Intersectorial de Salud CIS(1996), órgano de decisión y coordinación de las políti-cas públicas del sector.

- La creación del Sistema Cantonal de Salud SCS con inte-gración de las medicinas occidental y ancestral.

- La habilitación y acreditación de parteras y promotoresde salud ancestrales.

- La implementación del programa de medicina ances-tral con énfasis en la promoción y atención primariade salud.

- El mejoramiento de la infraestructura, mayor capaci-dad decisoria y dotación tecnológica y de equipos a lasUnidades Operativas de la Red de Servicios de Salud.

- La ampliación de coberturas gracias a Brigadas Médi-cas Interdisciplinarias que visitan las comunidades.

- La instalación de un Sistema de Radiocomunicaciónpara enlace de las Unidades Operativas con el Hospi-tal, el Municipio, la Policía y los Bomberos.

- La creación de una Farmacia Municipal.

- La creación del Centro de Discapacitados Sol de Vida,con énfasis en terapias alternativas.

- La instalación del Centro de Producción de MedicinasAlternativas.

- El intercambio internacional de experiencias en salud.

- El fortalecimiento del Sistema Cantonal de Salud conasesoría y participación de médicos cubanos.

- El mejoramiento del sistema de seguimiento estadísti-co de salud.

- La formulación participativa y actualización del PlanCantonal de Salud de Cotacachi

6. Los usuarios del servicio. Los usuarios han debido someterse a los procesos formati-vos asociados al enfoque preventivo de la salud y orien-tados a modificar conductas higiénicas y alimentarias nosaludables.

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Bibliografía

1. Alcántara Sáez, Manuel. «Partidos políticos en AméricaLatina: precisiones conceptuales, estado actual y retosfuturos». En «La democracia en América Latina. Hacia unademocracia de ciudadanas y ciudadanos. Contribucionespara el debate». PNUD, Argentina.

2. Banco Mundial. Incidencia política, comunicación y for-mación de coaliciones. Karen Sirker, editora. 2002. http://info.worldbank.org/etool/docs/library

3. Coordinadora Nacional de Radio (CNR). «Haciendo oírnuestras voces. Manual para hacer incidencia política ypública». CNR/AECI. Lima, Octubre del 2007.www.cnr.org.pe/aa/boletin-ddhh/manual_incidencia.pdf

4. COPRAN. «Definición de Coalición». COPRAN es una coa-lición comunitaria, de profesionales y lideres, formada parainfluir en las prácticas de salud y bienestar de sus comu-nidades. //pr.aspira.org.coalicion.html

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Unidad 4Las estrategias y el proceso de incidencia política

Compartiendo una experienciaSon cada vez más frecuentes las iniciati-vas orientadas a aprovechar las situacio-nes generadas por las campañas electora-les para influir sobre los partidos políticosy sus candidatos principales. Esto vieneocurriendo en un número creciente depaíses, en el marco de la vigencia de nor-mas que establecen la obligatoriedad delos candidatos de presentar planes de go-bierno como requisitos para ser aceptadoscomo tales por las autoridades electorales.

Como ocurre en todos nuestros paí-ses, por factores culturales y de estrate-gias de acumulación electoral (es decirsumar voto a voto), el momento en quelos candidatos a los futuros cargos muni-cipales, se acercan y se ponen más inten-samente en contacto con los electores, es precisamenteel de las campañas electorales. Siendo este hecho unatendencia cierta, corresponde a los sectores interesadosen promover la renovación de la política y contribuir amejorar sustantivamente la gestión pública, aprovecharesos momentos para realizar acciones de incidencia polí-tica sobre los candidatos y candidatas.

Lógicamente, el éxito en este esfuerzo dependerá dela eficacia en la identificación de los problemas, en laprecisión de las soluciones apropiadas y en las estrategiasy acciones que deben orientar la movilización ciudadanapara producir cambios en la cultura y prácticas políticasde los y las candidatas y, sobre todo, mejorar cualitativa-mente las propuestas de sus planes de gobierno.

Una importante experiencia en ésta área de problemas,que compartimos con nuestros lectores es la del Proyecto«Iniciativas Ciudadanas para la Construcción de los Progra-mas de Gobierno en las Elecciones 2007» ejecutado enColombia a manera de proyecto piloto en el Norte de San-tander, con la finalidad de motivar a los candidatos y candi-datas municipales a que valoren positivamente el diálogoy la concertación con la ciudadanía como una cuestiónfundamental y a que incorporen en sus correspondientesplanes de gobierno no sólo las visiones de desarrollo de lapoblación, sino sus prioridades, y cómo enfrentarlas. Las es-trategias utilizadas, los resultados, las lecciones aprendidasy las conclusiones de la experiencia son presentados conamplitud en la lectura 3.

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1. Construyendo un Plan de Incidencia: Fortalezas y debilidades de los protagonistas de laincidencia

PASO 4 - FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LOS PROTAGONISTAS DE LA INCIDENCIAPASO 4 - FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LOS PROTAGONISTAS DE LA INCIDENCIA

Una cuestión indispensable para construir un Plan deIncidencia (y frecuentemente olvidada) es la identificación delas fortalezas y debilidades de los protagonistas, respecto a lascapacidades que se necesitan. En diversas sistematizacionesde procesos de incidencia se constata que uno de los erroresmás frecuentes es que no nos incluimos en el «mapa del po-der». Es decir, las organizaciones sociales y no gubernamenta-les evaluamos a los demás actores pero no nos evaluamos anosotros mismos.

Este error lleva a otro: no tomar en cuenta las fortalezas ydebilidades actuales de cara al proceso de incidencia. Sobretodo las debilidades. Como es fácil entender, esto puede condi-cionar un desfase entre lo que se pretende hacer y lo que sepuede hacer. La Red Perú de Iniciativas de Concertación en suproyecto de incidencia política electoral (Red Perú, 2006) iden-tificó sus fortalezas y debilidades tal como se muestra en elcuadro de abajo.

Si hay dificultades para identificar las capacidades que nece-sitamos, puede ser útil revisar el otro componente que elaboramos

en la unidad anterior: «Diseño participativo de la propuesta». Allíidentificamos diversos componentes de la propuesta.

Pues bien, para cada uno de ellos se requieren capacida-des específicas. Identifíquelas y establezca prioridades.

Culminado con lo anterior podemos pasar a identificar lasfortalezas y debilidades de los protagonistas.

El autoanálisis es el ejercicio de reflexión para definir laforma de organización de los promotores de la incidencia polí-tica, es decir de las coaliciones. Para tal efecto, el autonálisisdebe abordar los tres ejes siguientes (Wola, 2002):- Identificar las fortalezas y debilidades en cuanto a inci-

dencia política en general y a la propuesta especifica quese va a impulsar, en particular.

- Identificar la posibles soluciones para las debilidades de-tectadas.

- Seleccionar dos o tres medidas concretas para fortalecer elgrupo.Con relación a las fortalezas y debilidades, estas deben ser

analizadas e identificadas respecto a cuatro ámbitos:

Ámbitos Aspectos

Situación organizativa de la coalición - Representatividad y legitimidad.- Cobertura de la organización.- Calidad del liderazgo.- Capacidad de la convocatoria y de la movilización.- Equidad de género interna.- Niveles de consenso y claridad de visión y misión.

Las interrelaciones con - Instituciones del Estado.- Sectores de sociedad civil.- Medios de comunicación.- Personajes influyentes.- Formadores de opinión pública.

Capacidades de - Manejo de información. Generación de conocimien-to (investigación).

- Información sobre funcionamiento del Estado.- Planificación estratégica y de gestión.- Lobby, cabildeo y advocacy.- Trabajo con los medios.- Monitoreo y evaluación.

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- Conocimiento de la problemática y procedimientosde toma de decisiones con relación al tema elegido.

Recursos - Humanos.- Materiales.- Económicos.- Técnicos.

Fortalezas Debilidades

La Red Perú era relativamente conocida por los actores políticos.Su ubicación en importantes regiones del país.Su buen conocimiento de las realidades regionales y locales.Buenas relaciones con las mesas de concertación y algunasorganizaciones de comunicadores.En varios casos, las buenas relaciones con los dirigentes de lospartidos políticos.Estar promoviendo acuerdos de gobernabilidad regionales ylocales.La existencia de socios con capacidades y habilidades conver-gentes: políticos, planificadores, economistas, comunicadores,lideresas.

No todos los socios individuales e institucionales tienenexperiencia acumulada en incidencia política.Existencia en algunas de su organizaciones de prejuicioscontra los partidos.Dificultades para realizar el monitoreo del plan de incidencia.La poca disponibilidad de tiempo para comprometerse afondo.Dificultades para acceder a los medios de comunicación.

Para ello vamos a utilizar un cuadro de doble entrada.

E J

E R

C I C

I O

Para facilitarle la respuesta de estas preguntasle proponemos el siguiente ejercicio:Previa revisión del mapa de poder elaboradocomo parte del trabajo de la segunda unidad,responda a las siguientes preguntas:¿Dónde están ubicados en el mapa los prota-gonistas del proceso de incidencia? (En casono tuviesen una ubicación definida, señale

dónde deberían ser incluidos)¿Existen relaciones –positivas o negativas- entre los actores delproceso de incidencia y los decisores políticos más importantesidentificados en el mapa de poder? Describa brevemente las relacio-nes existentes.¿Qué capacidades son necesarias, imprescindibles, para desarrollarincidencia en relación con el tema seleccionado? Haga una lista yexplique brevemente las tres que considere más importantes.

EJERCICIO 2EJERCICIO 2EJERCICIO 1EJERCICIO 1

E J

E R

C I C

I O

Para evitar diseñar planes mar-cados por un gran voluntarismoy por tanto, condenados de an-temano al fracaso es indispen-sable respondernos tres pregun-tas:¿Nos hemos incluido en elmapa de poder? ¿Hemos va-

lorado adecuadamente nuestras relaciones –positi-vas o negativas- con los demás actores?¿Tenemos claridad respecto a las capacidades nece-sarias para sacar adelante un proceso exitoso deincidencia?¿Tenemos un balance acerca de las capacidades ylimitaciones reales de los protagonistas?

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En la primera columna ubicaremos las capacidades indis-pensables para el desarrollo del proceso de incidencia políticaen su conjunto. En la segunda columna identificaremos lasfortalezas que tenemos en relación con dichas capacidades. Esimportante ser muy específico en esto: identificar quién oquiénes -entre los protagonistas de la campaña de incidencia-poseen la fortaleza identificada (por ejemplo, cuando se elabo-ran propuestas jurídicas hay que mencionar quien de los acto-res de la incidencia tiene la capacidad: un colectivo de aboga-dos, una facultad de Derecho, una ONG de abogados, etc. ). Nohay que dejar nada a la deriva, las improvisaciones, más tem-prano que tarde, pasan siempre la factura. En la tercera colum-na identificaremos las debilidades que nos afectan. La másimportante será la cuarta columna. En ella propondremos ac-ciones para revertir las debilidades en el plazo más corto posi-

ble. Podrá ser a través de acciones de capacitación o buscandocomprometer a personas y/ o instituciones que poseen la capa-cidad que nos falta. Estas acciones deben ser muy concretasporque sino solucionamos las debilidades identificadas serámuy difícil desarrollar el proceso de incidencia. Como comple-mento a la reflexión en torno a las capacidades indispensables,presentamos a continuación una lista de algunas que fre-cuentemente aparecen en diversas sistematizaciones de expe-riencias de incidencia:- Situación orgánica de los promotores de la incidencia po-

lítica ( representatividad y legitimidad, cobertura, calidaddel liderazgo, capacidad de convocatoria).

- Recursos (humanos, materiales, económicos, técnicos).- Relaciones interinstitucionales (entidades públicas y pri-

vadas, posibilidad de coaliciones).

Ingrese los datos en el cuadro teniendo en cuenta la reflexión anterior:

EJERCICIO 3EJERCICIO 3

E J

E R

C I C

I O

Cuadro de capacidades, fortalezas y debilidades

Fortalezas actuales delos protagonistas enrelación con cada unade las capacidadesidentificadas

Debilidades actualesde los protagonistas

Estrategias y accio-nes para revertir lasdebilidades

Capacidades indis-pensables para la in-cidencia política (en-tre 4 y 7)

Factores institucionales

La más amplia seriedad.La credibilidad como parte de la política organizacional.La confianza generada.La sencillez en la comunicación.La generación de información cierta y verificable.

Factores personales

1. Habilidades naturalesEmpatía , flexibilidad y tolerancia.Capacidad para comunicarse.Capacidad de reflexión, de introspección y de análisis de larealidad.Dinamismo y creatividad.Capacidad de asumir compromisos.

2. Habilidades adquiridasVocerías claras.Credibilidad.Capacidad de diálogo y negociación.Capacidad de prevención y resolución de conflictos.Manejo de medios.

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2. Construyendo un Plan de Incidencia: Estrategias y acciones de incidencia

PASO 5 - ESTRATEGIAS Y ACCIONES DE INCIDENCIA

- Planeamiento, seguimiento y monitoreo.- Conducción y liderazgo en las coaliciones.- Capacitación (investigación, manejo de información, tra-

bajo con medios, dialogo y negociación).- Información (diferenciada según los receptores de la misma).- Generación de conocimientos.- Gestión de redes.- Negociación y resolución de conflictos al interior de la

coalición.- Comunicación y publicidad.- Sensibilización a través de medios no convencionales (in-

tervenciones teatrales, por ejemplo).- Relacionamiento, diálogo y negociación con el poder.

Un componente que debe ser trabajado con la mayor serie-dad posible es el vinculado con las relaciones interinstitucio-nales, que puede adoptar formas muy variadas. Pues depen-diendo de una serie de factores esas relaciones pueden sumaro pueden restar. «Dime con quién andas y te diré quién eres» esuna frase que resume una extraordinaria sabiduría que debeestar presente al momento de definir las coaliciones.

El peso específico de acceso, generación y manejo de lainformación es clave para la fluidez y éxito de los procesos deincidencia política. Pues ella permite no solo conocer mejorlas características del espacio de decisión y el mapa del poder,

sino como sustentar técnicamente las propuestas de solucióna los problemas priorizados y en qué momento llevar a la prác-tica las estrategias apropiadas. En otras palabras, la informa-ción es de capital importancia para enfrentar el poder de losdecisores, pues es muy cierto que «la ignorancia de muchos, leda poder a pocos».

De otro lado, sobre la base de la experiencia acumulada, algu-nas instituciones han logrado identificar algunos factores concu-rrentes que fortalecen a las personas e instituciones promotorasde acciones de incidencia política (Grupo El Faro, 2008):

Finalmente, es pertinente compartir el hecho de que, ade-más de trabajar las fortalezas y debilidades de los protagonistasde la incidencia, como parte de un análisis FODA, es pertinen-te se proceda a identificar las oportunidades que tendrían lospromotores (procesos de descentralización en curso, voluntadde los medios de comunicación de apoyar la incidencia políti-ca, partidos políticos que respaldan las propuestas, etc.), asícomo las posibles amenazas que deberían ser enfrentadas (opo-sición violenta de algunos partidos políticos, campañas paradebilitar la representatividad y desprestigiar a los promotores,peligro de perder financiamientos, cambios frecuentes de in-terlocutores políticos).

La lógica de este esfuerzo adicional es la de aprovechar lasoportunidades y neutralizar las amenazas.

PASO 5 - ESTRATEGIAS Y ACCIONES DE INCIDENCIA

Algunas recomendaciones

La organización del Grupo de Iniciativa es de capital impor-tancia para el éxito de la incidencia política. En tal sentido,es fundamental asegurar la participación más cualitativaque cuantitativa, es decir, hay que estimular la participa-ción de los mejores integrantes. Para ello debe definirse conlucidez la organización, los recursos y la fluidez con otras

organizaciones.La inversión que se realice en recursos humanos, materialesy económicos, debe percibirse como una inversión a favor dela revalorización de la política, las mejores relaciones entreEstado y sociedad civil, el fortalecimiento de la democraciay el mejor aprovechamiento de las posibilidades de desarrollo.

Este es el componente operativo del plan de incidencia políti-ca; en él se sintetiza todo lo trabajado anteriormente.

En el primer paso no sólo definimos el tema, también tuvimos queidentificar que decisión del poder podría ser la solución al problemamencionado. Una buena caracterización tanto del problema como dela alternativa facilita la definición de las estrategias.

El segundo paso nos permitió identificar tanto los blancos de

la incidencia como los protagonistas de la misma. Las estrategiasson líneas de acción que vinculan a los protagonistas con losblancos. Podrían ser representadas en el «mapa de poder» comoflechas que parten de los protagonistas y llegan a los blancos.

El tercer paso es el «diseño participativo» que es, de hecho,una estrategia en sí misma. O varias. Por un lado, es un procesode construcción de alianzas o coaliciones, lo cual modifica las

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Objetivo Preguntas motivadoras Supuestos

Incidir indirectamente a través de ac-tores políticos y sociales diversos.

Incidir en la opinión pública local ynacional para que se movilice a favorde la propuesta planteada.

Incidir en la opinión pública interna-cional.

¿Cuál es la mejor argumentación paracada una de las fuerzas que actúan enel escenario político? ¿Qué informa-ción requieren?

¿Cuáles son los principales generado-res de opinión pública y de qué manerapodrían ser ganados a la propuesta desolución para llegar a la opinión públi-ca de manera directa?

¿Qué actores internacionales estaríaninteresados en la propuesta? ¿Cómo lle-gar a ellos?

Las autoridades directamente respon-sables son sensibles a la presión delas diversas fuerzas políticas y de otrosactores importantes.

Idem en relación con la opinión pú-blica.

Idem.

¿Cómo incidir directamente sobre los decisores? (Por lo general se trata de las autoridades políticas a las quecorresponde resolver el problema, pueden haber varias: gobierno, parlamento, etc.)

Algunas recomendaciones

Si la propuesta de incidencia no genera interés en las perso-nas con poder de decisión o en sus aliados, se deben realizarlas estrategias de sensibilización de personal y con los mediosde comunicación, para posicionar el tema en la agendapública.Si no hay voluntad política en los decisores, se deben apli-car mejores estrategias de organización, sensibilización ycon los medios de comunicación.Si la falta o la inconsistencia de la información genera unarespuesta inadecuada, se debe mejorar las estrategias rela-cionadas con el cabildeo.Si no existen capacidades de movilización social para el

momento apropiado, debe ponerse énfasis en las estrategiasde organización, sensibilización y trabajo con los medios decomunicación.Si algunos integrantes del Grupo de Iniciativa no tienenmucha credibilidad con la persona decisiva o con sus alia-dos, será importante el trabajo de cabildeo con las personasaliadas e inclusive con los indecisos.Las actividades que se prioricen por estrategia general de-ben guardar coherencia con esta y con el conjunto de lasactividades del plan de incidencia política.Si se ve por conveniente, pueden crearse comisiones detrabajo en las actividades necesarias.

Con este marco de referencia y te-niendo muy presente el mapa de po-der elaborado previamente, le propo-nemos desarrollar el siguiente ejercicio:

EJERCICIO 4EJERCICIO 4

E J

E R

C I C

I Orelaciones de fuerza en torno al problema que queremos solu-

cionar. Por otro lado, es un proceso de construcción de argu-mentaciones que incidirán sobre los decisores políticos, sobrela opinión pública, sobre los poderes fácticos, etc.

El cuarto paso podría ser definido como las «estrategias defortalecimiento» de los actores de la incidencia.

En el quinto paso se trata de seleccionar las estrategiasgenerales y complementariamente priorizar las actividades porcada una de las estrategias.

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Responda con la ayuda de los siguien-tes cuadros las preguntas que se leplantean:

EJERCICIO 5EJERCICIO 5

E J

E R

C I C

I O

¿Cómo incidir directamente sobre los decisores? (Por lo general se trata de las autoridades políticas a las quecorresponde resolver el problema, pueden haber varias: gobierno, parlamento, etc.)

Identificación de losdecisores

Propuesta que se tratade hacer llegar

Medio más adecuadopara la propuesta

Responsable(s) de laestrategia

¿Cómo incidir en quienes influencian sobre los decisores directos? Es decir, cómo incidir sobre los partidos políticosy otros actores con gran influencia (iglesias, universidades, colegios profesionales, gremios empresariales, etc.)

Identificación de partidosy actores con influencia

Propuesta que se tratade hacer llegar

Medio más adecuadopara la propuesta

Responsable(s) de laestrategia

Las estrategias son el conjunto de orientaciones que seprevé desarrollar para lograr los objetivos programados.

Las estrategias se eligen sobre la base de dos cuestionesfundamentales: De los intereses de las personas que influyensobre los decisores, según el mapa del poder; y de las fortalezas,debilidades, oportunidades y amenazas de los promotores de laincidencia política. En términos generales, las orientacionesclave de las estrategias son básicamente:- Reforzar la voluntad de los aliados

- Motivar a los indecisos para que se definan- Neutralizar a los opositoresCada iniciativa de incidencia política, considerando la naturalezadel problema, la solución que se busca, el contexto que enfrenta,elige sus estrategias de influencia. Así, por ejemplo, en el Proyec-to de incidencia «Calidad de Aire de Quito» (Fundación Natura,2007) orientada a proteger la salud de la población reduciendo losimpactos sobre la calidad de vida y en la economía mediantedisminuyendo la contaminación atmosférica por las emisiones devehículos automotores, priorizó las siguientes:- Solidez en el sustento técnico local en las propuestas políticas

- Transferencia y adaptación de tecnología RTV (revisióntécnica vehicular), para la reducción de las emisionescontaminantes, con apoyo de la cooperación regional (sur-sur), principalmente de Chile.

- Visión integradora y no excluyente de los principales ac-tores involucrados: Municipio, Consejo Nacional de Trán-sito, Policía Nacional, Academia, sociedad civil.

- Movilización de la opinión pública para presionar la tomade decisiones políticas y lograr apoyo a las iniciativas.

- Cabildeo y diálogo político, personal e institucional, almás alto nivel.

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¿Cómo incidir en los generadores de opinión pública? Es decir, medios de comunicación, personajes influyentes,celebridades, etc.

Identificación de medios,personalidades, etc

Mensaje que se tratade hacer llegar

Medio más adecuadopara el mensaje

Responsable(s) de laestrategia

Identificación de lossectores sociales a ser

influenciados

Mensaje que se tratade hacer llegar

Medio más adecuadopara el mensaje

Responsable(s) de laestrategia

¿Cómo incidir directamente en la sociedad, en la opinión pública?

Por último, aunque no en todos los casos, es posible –e incluso necesario- incidir sobre actores internacionales paraque estos a su vez incidan en los decisores políticos nacionales (esto es muy claro en campañas vinculadas conderechos humanos o medio ambiente).

Identificación de actoresinternacionales relevantes

Mensaje que se tratade hacer llegar

Medio más adecuadopara el mensaje

Responsable(s) de laestrategia

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La estrategia de medios posibilitó que el tema de los mu-nicipios rurales fuese tratado 31 veces: 3 en televisión, 14 endiarios, 14 en radioemisoras.

Sin duda alguna, esta estrategia contribuyó a que la LeyOrgánica de Municipalidades (Ley Nº27972) incorporara el Ti-tulo XI con 9 artículos y dos disposiciones complementarias.

Sobre la base de los resultados de ésta y muchas otras cam-pañas de incidencia política, se puede afirmar categóricamente,que en el paso de elaboración de estrategias se requiere de laconstrucción de una estrategia específica sobre la comunicación.

Marcos de referencia clave para ello, es tener perfectaclaridad sobre conceptos tales como la opinión pública, lascorrientes de opinión, las características de los medios de co-municación, los elementos básicos para una estrategia demedios de comunicación y, finalmente, los pasos a seguir paraelaborar esta estrategia.

Para esto puede resultar de mucha utilidad la Lectura 1(con sus tres anexos) y el ejercicio que se sugiere; así como laLectura 2 que evidencia el rol de liderazgo de una radioemisora,Radio Cutivalú, en la conformación, instalación y funciona-miento del Consejo Regional de la Mujer, en Piura (Perú).

4. Construyendo un Plan de Incidencia: Mo-nitoreo y evaluación

PASO 6 - MONITOREO Y EVALUACION

El plan de incidencia debe incluir la definición de mecanismosque hagan posible su monitoreo y evaluación continua yreajuste necesarios.

Para dar este paso es clave tener claridad conceptual sobretres cuestiones clave: monitoreo, evaluación y los indicadores.

El monitoreoEs el examen continuo o periódico de los componentes de

un plan o de un proyecto, en este caso de los componentes delplan de incidencia política. Monitorear quiere decir acompa-ñar el proceso de implementación del plan, medir el progreso,comparando estos progresos con las metas establecidas, regis-trando las diferencias. En otras palabras es la observación yregistro de todos los acontecimientos del proceso para compa-rar lo previsto y lo cumplido, y para documentar la experiencia.

La finalidad del monitoreo es lograr la ejecución eficientey eficaz del plan de incidencia política, mediante las accionesde observar y recolectar información y, además, reflexionar so-bre lo que ha sido observado para así verificar si los promotoresde la incidencia siguen el rumbo trazado para alcanzar losobjetivos priorizados y si es necesario introducir ajustes alrumbo del mismo.

3. Construyendo un Plan de Incidencia: For-mulando una estrategia de medios para laincidencia

El éxito de una campaña de incidencia política depende engran medida de la capacidad de generar opinión pública favorablea través de los medios de comunicación.

La comunicación por su naturaleza fundamental merece aten-ción especial en la elaboración del plan de incidencia política.

Una de las experiencias más exitosas de incidencia políti-ca en el Perú, consistente en incorporar un cuerpo normativosobre las municipalidades rurales en el texto de la Ley Orgáni-ca de Municipalidades (LOM), tuvo su sustento principal pre-cisamente en la estrategia de comunicación (DFID, 2003):

«Desde el inicio se consideró como un elemento clave dela campaña de incidencia política y desde una perspectivaconcertadora, una estrategia de comunicación basada en ac-ciones orientadas a facilitar información, el diálogo y la rela-ción, tanto con los actores de la incidencia como con losperiodistas de algunos medios de comunicación que se convir-tieron en aliados estratégicos. De esta manera, se dejó de ladola visión utilitaria de los medios y se pasó a considerarlos comoactores importantes».

A partir de este enfoque, el trabajo con los medios fue tanfundamental que fue considerado como el otro lado de la me-dalla que influyó en la ruta más política de la campaña. Lo quetuvo que ver con el hecho de que los medios se convirtieronen un escenario cotidiano muy dinámico, en el tratamiento deaspectos diversos de la campaña. Además, fue evidente que losmedios contribuían a la legitimidad social y política del tema,actores, principios y valores.

La estrategia de comunicación en esta campaña fue dise-ñada con tres objetivos:

- Colocar en la agenda pública el tema de los municipiosrurales, en especial sus condiciones desfavorables y lanecesidad de revertirlas a través de propuestas de solu-ción.

- Colocar en los medios de comunicación las propuestas dela sociedad civil sobre la normatividad municipal en ela-boración y discusión.

- Generar alianzas con medios de comunicación y/o perio-distas para la incorporación del desarrollo rural en la pers-pectiva de la descentralización en curso.

Para trabajar estos dos objetivos se priorizaron dos líneasde acción comunicativas: producción informativa, hoja infor-mativa, notas de prensa y comunicados; trabajo con los me-dios de comunicación: directorio de medios, lobby con los pe-riodistas, remisión de materiales, comunicación permanente.

PASO 6 - MONITOREO Y EVALUACION

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Para el monitoreo del tema y la propuesta de la campaña

Asunto Indicadores

Avances en la inserción del tema en agenda pública Número de veces que se ha tratado el tema en los espaciosde decisión.Número de veces que se ha tratado el tema en la agendapública más amplia.Número de eventos especializados del tema.Menciones del tema en medios de comunicación.

El monitoreo genera la información básica para la evaluación.

La evaluaciónEvaluación es una palabra que significa en términos ge-

nerales «valorar, fijar el valor de una cosa».En el campo de la planificación y gestión, evaluar es hacer

un balance retrospectivo y prospectivo de los procesos y acti-vidades que se vienen cumpliendo mediante el plan de inci-dencia, para detectar donde deben reforzarse las acciones y quéreorientaciones deben hacerse. La evaluación debe ser asumi-da como una reflexión crítica y rigurosa de los avances, debeestimar los efectos e impactos. Evaluar es un componenteindispensable del plan de incidencia y su gestión.

Evaluar es el proceso de verificación de la eficiencia yeficacia del plan de incidencia política, sus estrategias y lasactividades previstas en cada uno de sus pasos. En un sentido másamplio la evaluación pretende contribuir a la transparencia enlos resultados de la ejecución de la incidencia, afirmar una cultu-ra de evaluación de los diversos componentes del plan de inci-dencia política y con la información generada retroalimentar laejecución del plan e introducir los ajustes del caso, pero tambiéncontribuir con el mejor curso de otras iniciativas.

Resumiendo, la evaluación se debe hacer para identificarlos avances, estancamientos y retrocesos, los errores y dificul-tades, desde una perspectiva de hacer mejor las cosas. Seaprende de los aciertos, pero también de los errores, cuandoestos son analizados a fondo. El monitoreo y evaluación cuan-do son bien procesados es lo que más nos aproxima al significa-do de que «la experiencia es madre de la ciencia».

Los indicadoresLos indicadores son medidas que permiten profundizar el conoci-

miento de una variable determinada en una realidad concreta.Son instrumentos del monitoreo y evaluación de los efec-

tos inmediatos y posteriores de una actividad. Los indicadoresson utilizados para simplificar, medir, y comunicar múltiplestendencias y hechos. Dan información complementaria a téc-nicas analíticas.

Los indicadores son instrumentos que:- Orientan como podemos reconocer si el desempeño se ajusta

o no a la planificación.- Ayudan a aclarar lo que queremos decir con los objetivos y

resultados.- Proporcionan una base objetiva para el monitoreo y la

evaluación.- Permiten tener una visión panorámica del grado de cum-

plimiento del plan de incidencia.Los indicadores pueden ser de varios tipos (Gonella, C;

Henriquez, A; Sabapathy, J, 1999).- De proceso (miden la forma cómo se llevan a cabo los objeti-

vos, las estrategias, actividades, con relación a la eficiencia yeficacia; también miden la calidad de los compromisos de losparticipantes y la efectividad de los mismos).

- De logro (miden los niveles específicos de los logros conseguidos)- De impactos (miden los cambios sustantivos producidos

en las políticas públicas).Se recomienda que los indicadores se acerquen a las ca-

racterísticas siguientes:- Disponibilidad: Los datos para construir el indicador deben

estar disponibles.- Simplicidad: El indicador debe ser de fácil elaboración.- Comprensibilidad: El indicador debe ser fácilmente comprensible.- Validez: El indicador debe tener la capacidad de medir lo

que realmente se quiere.- Especificidad: El indicador debe medir lo que se quiere medir.- Confiabilidad: Los datos utilizados deben ser fidedignos.- Participación: La elaboración de los indicadores debe de

preferencia ser participativa.- Utilidad: Los indicadores deben aportar información útil

para medir los avances del plan de incidencia.Para evaluar el desarrollo del plan es necesario tener en

cuenta diversas dimensiones en las que los resultados puedenser a veces contradictorios. Una campaña puede tener un granimpacto, movilizar enormes energías y fuerzas sociales y, sin

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Pertinencia de la propuesta inicial.

Capacidad de precisar la propuesta.

Apropiación de la propuesta por los diversos actores.

Para la evaluación final respecto al tema y la propuesta de la campaña

Asunto Indicadores

Nivel de inserción del tema en la agenda pública

Nivel de aceptación del tema en la opinión pública

Cambios en la propuesta inicial

Resultados obtenidos

Grado de institucionalización de la propuesta de los cambiosobtenidos

Número total de eventos en los que el tema se trató.

Sondeos de opinión, focus groups.

¿La propuesta se ha ampliado? ¿Se ha reducido? ¿Los cam-bios han sido fruto de una evaluación sistemática y dedecisiones consensuadas?

¿Se han logrado cambios con relación al tema de la cam-paña? ¿Qué tipo de cambios? ¿Qué cambios no se lograron?¿Por qué?

¿Cuál es la garantía institucional de los cambios? ¿Qué ame-nazas existen que puedan afectar los cambios obtenidos?

Identificación de los impactos de la propuesta inicial enlos diversos campos (reacciones en medios, encuestas,focus groups).

Actividades específicas de revisión de la propuesta a lolargo de la campaña (número, calidad, participación).

Actividades de identificación con la propuesta: partici-pación en eventos, actividades de respaldo, ampliaciónde la vocería.

Para el monitoreo en relación con el mapa del poder

Asunto Preguntas

Pertinencia del mapa

Comportamiento de los actores respecto a la propuesta

Empoderamiento de los protagonistas, fortalecimiento de susorganizaciones

Composición y recomposición. de la correlación de fuerzas

¿Incluye el mapa original a todos los actores relevantes?¿Los ubica adecuadamente?

¿Se ha registrado adecuadamente la evolución de los ac-tores en el mapa?

¿Se ha prestado particular atención a los procesos desarro-llados por los protagonistas?

¿Se han registrado adecuadamente los cambios globales?¿Se han analizado estos cambios?

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embargo, no obtener los resultados previstos. A pesar de estopodría ser considerada exitosa si ha logrado modificar la rela-ción entre la sociedad y el tema en cuestión, o más amplia-mente, la relación entre la sociedad y el Estado.

La evaluación no se puede quedar en los aspectos globa-les. Se requiere analizar cada uno de los aspectos del plan: lasestrategias elegidas, las acciones previstas, los comportamien-tos de los diversos actores. En suma, los cinco pasos preceden-tes. Sólo así será posible operar los ajustes necesarios paralograr resultados favorables.

En la evaluación del plan de incidencia es convenienteconsiderar tres cosas:

- La calidad de la información que maneja el grupo promotor y losresultados de las investigaciones realizadas eventualmente.

- La calidad de los análisis que se producen.- El nivel de participación de la población afectada, en par-

ticular de los sectores tradicionalmente excluidos. A continuación se incluyen guías que pueden ser útiles

para monitorear y evaluar los diversos componentes del proce-so de incidencia.

Para el monitoreo de las estrategias y accionesTanto para el monitoreo como para la evaluación de estos

aspectos, cada campaña de incidencia deberá definir sus ins-

Para la evaluación final del mapa del poder

Asunto Preguntas

Utilidad global del mapa.

Resultados con relación a los protagonistas y aliados.

Resultados con relación con sectores indecisos.

Resultados con relación con los adversarios de la propuesta.

A lo largo del proceso ¿ha servido el mapa para tomar lasdecisiones más importantes con relación al proceso?¿Coincide la versión final del mapa con los resultados de lacampaña?

¿Ha registrado el mapa un proceso de fortalecimiento delcampo a favor de la propuesta?

¿Ha registrado el mapa los procesos de desplazamiento delos sectores indecisos?

¿Cómo ha registrado el mapa los procesos al interior delcampo adversario?

Asuntos Preguntas

¿Se logró formular propuestas claras de políticas públicas para resolverel problema?¿Se lograron cambios concretos en las políticas públicas?

¿Se fortalecieron las organizaciones que participaron en la iniciativa?¿Se fortaleció y legitimó el grupo coordinador?

¿Qué cambios se produjeron en las relaciones de poder entre las decisio-nes y las organizaciones de la sociedad civil?¿Qué cambios se han producido en las relaciones democráticas entreactores públicos y privados?

Resolución del problema especifico a través delas políticas públicas

Fortalecimiento de la sociedad civil

Transformación de relaciones de poder y afirma-ción de la democracia

Para la evaluación de impactos

En incidencia política, son tres los impactos que deben ser evaluados (WOLA, 2002):

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trumentos de medición de impacto. Dependerán, en buenacuenta, de las características específicas de la campaña, de lasestrategias que se seleccionen, etc.

Hay que evitar que tanto el monitoreo como la evalua-ción de estos aspectos se concentren en registrar actividades,otorgándole la primacía más bien al impacto de las mismas ylos cambios efectivos que producen en los actores sociales ypolíticos en diversos niveles: sus ideas y creencias, sus com-portamientos y, en particular, su disposición a respaldar –o a noobstaculizar- la propuesta levantada por la campaña.

En relación con este componente del proceso de inciden-cia no vamos a desarrollar un ejercicio de aplicación porque

este componente supone una campaña en pleno desarrollo. Leinvitamos a revisar y reflexionar sobre los aspectos que setocan en los cuadros de la página anterior.

Adicionalmente a estas guías, se pueden diseñar sobrecuestiones importantes, por ejemplo, la identificación de losaprendizajes principales, que pueden ser útiles para la organi-zación de otras iniciativas, el fortalecimiento y desarrollo decapacidades de las organizaciones de la sociedad civil, o con-vertirse en sustento para nuevas políticas públicas de escalalocal, regional o nacional. Con relación a los aprendizajes,acceda a la Lectura Nº 3 y 4.

Algunas recomendaciones

Corresponde a todo el grupo promotor definir los mecanis-mos de monitoreo, mediante la observación y registros, con-siderando que estos deben ser ágiles y periódicos.Nunca debe dejarse de evaluar cada actividad importante, in-mediatamente después de realizada, pero sin perder de vista elplan de incidencia y sus objetivos como marco general.No sirve de mucho saber qué pasó en cada actividad, sino seavanza en identificar el por qué.Es clave reconocer y celebrar los logros como un elementoimportante en la motivación y cohesión del grupo promotor.

Evaluar no es sinónimo de señalar lo negativo, debe servirfundamentalmente para visibilizar los progresos y logros.Cuando se evalúan las acciones de incidencia política es im-portante aplicar indicadores tanto cualitativos como cuanti-tativos. Sin ellos se puede arribar a conclusiones erróneas.La difusión de los resultados del monitoreo y evaluación,facilita la transparencia de los protagonistas de la inciden-cia política, fortalece su legitimidad y aumenta su capaci-dad de convocatoria y poder.

¿Del extenso listado de logros en la experiencia de Cutivalú (Lectura2), cuáles podrían ser considerados como impactos positivos en laresolución específica del problema, el fortalecimiento de la sociedadcivil y la transformación de las relaciones de poder entre Estado yciudadanía?¿Cuáles de las lecciones aprendidas a las que se refieren las lecturas3 y 4, podrían convertirse en nuevas políticas públicas?

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I O EJERCICIO 6EJERCICIO 6

5. A modo de conclusión: incidencia y pro-cesos políticos en la Región Andina

Tal como señalamos al iniciar el curso, nuestra región afrontagraves desafíos en relación con la institucionalidad democráticade los Estados y las deficiencias en el diseño y aplicación delas políticas públicas.

Por un lado, los gobiernos nacionales suelen tener índices

muy altos de desaprobación y en varios casos los presidenteselectos han sido depuestos por movilizaciones populares. En elescenario regional, esta situación puede agravarse como con-secuencia de las debilidades de nuestros Estados para enfren-tar nuevos problemas, por ejemplo los derivados de la crisisfinanciera y económica provocada por las economías más desa-rrolladas, beneficiaria de la aplicación de modelos de neolibe-

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EJERCICIO 7EJERCICIO 7

Como ejercicio final de este cursoquisiéramos proponerle revisar la ter-cera sección del documento «Informesobre la democracia en América Lati-na: Hacia una democracia de ciuda-danas y ciudadanos» (páginas 179-197) y en particular dos de los cuatrotemas que allí se proponen al debate:

- La política, primera condición (pp. 182-186) - La necesidad

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de una nueva estatalidad (pp. 187-189). Tras la lectura le proponemos responder a las siguientes pre-guntas:¿Está de acuerdo con las tesis presentadas en el texto leído?Explicar brevemente por qué.¿De qué manera la incidencia puede contribuir a fortalecerla democracia en nuestra región?El desarrollo sistemático de actividades de incidencia ¿po-dría tener algunos efectos negativos?

ralismo, que inciden negativamente sobre nuestros países.Por otro lado, tienden a generalizarse experiencias inédi-

tas de participación positiva en espacios locales y regionales,en la creciente búsqueda de articular y complementar la de-mocracia participativa con la representativa. Mientras lossistemas de partidos se deterioran aparecen nuevas formas departicipación al interior de las cuales no todo es nuevo: mu-chas veces reproducen formas caudillistas y clientelistas dehacer política. Por ello se mantienen altos niveles de descon-fianza sobre la democracia representativa, los que deben serrevertidos cuanto antes.

No hay duda que requerimos renovar nuestra manera dever y hacer la política en la región, como ciencia y arte degobernar, cuestión general que debe tener su complementonecesario en la formulación, ejecución e implementación delas políticas públicas, es decir con la implementación desoluciones concretas a problemas específicos de carácter sec-torial o transectorial. Un esfuerzo importante en esa perspecti-va es el aportado por el Programa de las Naciones Unidas parael Desarrollo en un informe publicado el año 2004 con eltítulo «La Democracia en América Latina. Hacia una democra-cia de ciudadanos y ciudadanas».

El documento completo, cuya revisión hemos recomenda-do desde la primera unidad de este curso, está disponible en elweb site del PNUD:

(http://www.undp.org/spanish/proddal/informeProddal.html)Finalmente, respecto a la incidencia política, es pertinen-

te destacar algunas ideas centrales:- Es un proceso largo y complejo que requiere persistencia y

creatividad.- El éxito de la incidencia se abre camino sobre la base de

victorias pequeñas, en tanto todos los involucrados com-partan los logros y aprendan de los fracasos, mediante lasacciones de monitoreo y evaluación. Las victorias seránmayores si se construyen alianzas o coaliciones y se aprendea trabajar en red.

- Mientras más claro y simple sea el objetivo de la inciden-cia política, mayores serán las posibilidades de éxito.

- La generación sistemática de información y el aprendizajede su manejo, así como el desarrollo de investigacionesserias son elementos claves para la incidencia.

- La incidencia política se orienta fundamentalmente porla idea de persuadir y no imponer. Lo primero perdura, losegundo se esfuma.

- Es muy amplio el listado de problemas que nos convocan aorganizarnos y formarnos cada vez más para realizar accio-nes de incidencia política.

- Las convocatorias a elecciones municipales, regionales ynacionales constituyen excelentes oportunidades parael ejercicio democrático de la incidencia política.

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Lectura 1

Construyendo una estrategia de medios para la incidencia políticaMaría Victoria Álvarez

El éxito de una campaña de incidencia política depende engran medida de la capacidad de generar opinión públicafavorable a través de los medios de comunicación.

1. ¿Qué es la opinión pública?Hay la tendencia a considerar la opinión pública como

la opinión mayoritaria que un determinado grupo de perso-nas tiene acerca de alguna cuestión en particular y a deter-minarla mediante encuestas y entrevistas o espacios crea-dos por los medios para que la gente opine.

En este capítulo nos remitiremos a los conceptos ydefiniciones propuestos en el libro de Wola «Construyendouna estrategia de medios para incidencia política», paraquien la opinión pública es una especie de fuerza invisible,capaz de ejercer presión sobre la misma sociedad y sobre losaparatos de poder del Estado, algo más que la suma de opi-niones individuales, un poder.

Por su parte, la Asociación Latinoamericano de Educa-ción Radiofónica (ALER), en su libro «Cómo incidir en laopinión pública», la define como un proceso comunicativomediante el cual los ciudadanos se interesan sobre un hecho,forman juicios y se expresan sobre determinado asunto.

En este proceso intervienen diversos actores: los mediosde comunicación, la ciudadanía en general y los gruposespecíficos de presión como los gremios, organizaciones debase, grandes compañías, la iglesia, el gobierno, los partidospolíticos, etc.

La opinión pública requiere de por lo menos tres elementosfundamentales para hacerse sentir: Un público que se expresa(pensamientos de una colectividad de personas que se mani-fiestan de alguna forma), un tema de interés público (un asun-to sobre el cual una gran parte de la ciudadanía tiene enfocadasu atención) y un espacio de interacción (los medios de comu-nicación y los lugares de comunicación interpersonales, talescomo mercados, autobuses, etc.).

2. Las corrientes de opiniónComo no todas personas ni grupos sociales coinciden en

los enfoques y juicios ni piensan lo mismo ante un hecho,surgen, lo que se ha denominado corrientes de opinión,algunas mayoritarias y más dominantes que otras, que se

caracterizan por ser cambiantes y dinámicas.Podemos identificar tres etapas en el proceso de desa-

rrollo de corrientes de opinión: informativa, de profundiza-ción y de consolidación. Esta última etapa es la meta decualquier estrategia de medios en una campaña de inciden-cia política que buscaría generar una corriente de opiniónmayoritaria que apoye con acciones una propuesta de solu-ción concreta y que este apoyo se revierta en decisionesfavorables de parte de las personas dentro del gobierno conel poder de decisión en las políticas públicas.

Es fundamental tener muy en cuenta a los y las líderesde opinión como personas claves en el plan de incidenciapolítica que por lo tanto requieren de una atención especialen la estrategia de medios.

3. Los medios de comunicación en la formaciónde opinión pública

La materia prima de la opinión pública es la información, locual le da un gran poder a los medios de comunicación y de ahíla importancia de éstos en la incidencia política. Se constitu-yen entonces en los principales catalizadores de los procesos deformación de opinión pública debido a que: filtran, seleccionany priorizan la información; aportan datos nuevos, dan vida a lascorrientes de opinión que van surgiendo, proporcionan espa-cios para el pronunciamiento de la ciudadanía, generan análi-sis y debate público, y asumen posiciones y plantean juiciospropios sobre temas de interés público.

Podemos resumir el papel de los medios en la sociedadlatinoamericana contemporánea en tres grandes roles: Darlegitimidad y autenticidad a la información que transmi-ten; definir lo que es real y lo que no lo es, es decir, decidenqué entra y qué se toma en cuenta en la agenda de un país;y actuar como mediadores entre la ciudadanía y el poder delEstado.

4. Elementos básicos para una estrategia de mediosEntendido el proceso de formación de opinión pública y

la importancia de ésta en la incidencia política es precisoconocer mejor los medios de comunicación, quiénes los con-trolan, cuáles intereses representan, cómo funcionan, cómoestán estructurados y qué papel juegan en la generación de

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opinión pública e incorporar estos insumos en una estrate-gia de medios.

Como bien lo dice Wola: «Una buena estrategia de me-dios es clave para cualquier campaña de incidencia política.Fortalece todas las demás estrategias. Junto con la estrate-gia de cabildeo enfocada en las visitas a las personas claves,una buena estrategia de medios genera presión sobre lapersona decisiva de una campaña, motiva a personas alia-das, convence a personas indecisas y neutraliza a personasoponentes. Para los esfuerzos de una organización, la estra-tegia de medios ayuda a estimular mayor participación de lapoblación afectada por el problema que se quiere resolver. Encuanto al trabajo de educación y sensibilización, la estrate-gia de medios ayuda a transmitir información y datos. Parael trabajo de movilización, la estrategia de medios motiva ala ciudadanía a participar, promueve cobertura de las activi-dades concretas y hace que una campaña sea noticia».

5. Pasos para la elaboración de una estrategia demedios

Paso 1. Definición de los objetivosSe debe tener en cuenta que el objetivo general de la estra-tegia de medios en una campaña de incidencia política esganar espacio en los medios de comunicación, ubicar eltema de la campaña en la agenda pública y generar corrien-tes de opinión favorables a la propuesta. Posteriormente sedefinen los objetivos específicos y metas de la estrategia.

Paso 2. Precisión de las audienciasÉstas incluyen a la persona o personas con el poder de decisiónsobre la propuesta concreta de la campaña y a las demás perso-nas claves y con influencia, a la población afectada y a los y laslíderes de opinión. De acuerdo con las audiencias definidas sepriorizarán los medios de comunicación.

Paso 3. Formulación del mensajeEl mensaje es un planteamiento conciso sobre la propuestade incidencia política que resume la información más esen-cial que se quiere comunicar. En él debe explicarse de ma-nera clara, sencilla y entendible, lo qué se quiere, las razo-nes y cómo se piensa lograr.En algunas ocasiones los mensajes para la incidencia polí-tica son abreviados en una sola frase, convirtiéndose enconsignas o «slogans» para una campaña. Su planteamientoo la forma como se enmarque el tema, determina muchasveces el éxito o fracaso de una estrategia de medios. Enmar-

car un tema es darle un enfoque de acuerdo con la matrizcultural (actitudes, creencias y valores) de las audiencias,lo cual demanda de una gran creatividad para maximizar lossímbolos o valores positivos y minimizar los negativos.Para formular un mensaje deben tenerse en cuenta los si-guientes elementos:Contenido: Lo que se quiere transmitir y los argumentos, conel uso de símbolos, para persuadir a la audiencia. Usualmentees el qué, el por qué y el cómo de la propuesta de incidenciapolítica y la acción que se quiere que la audiencia tome.

Estilo o lenguaje: Tiene que ver con las palabras utilizadaspara hablar sobre el tema y comunicar el mensaje. Se debetratar de usar expresiones que contengan símbolos positivosy que puedan convencer al público cuando se trata de te-mas controversiales.

Fuente o mensajero: Quien transmite el mensaje a losmedios y, después, el medio específico que lo transmite alpúblico. Es fundamental seleccionar personas y medios concredibilidad sobre la audiencia que se quiere alcanzar.

Formato: La forma como se transmite el mensaje a los me-dios: un comunicado de prensa, una carta a los(as) editores(as),fotografías, una conferencia o rueda de prensa, entre otros.

Tiempo y lugar: Es importante escoger momentos y lugaresoportunos para plantear el mensaje.

Paso 4. Análisis y priorización de los mediosAunque es deseable en la estrategia de medios ganar

acceso a la mayor cantidad y variedad de medios posibles,hay que priorizar una vez se hayan definido las audiencias yel mensaje, de acuerdo con las siguientes características:- Nivel de alcance respecto a las audiencias claves.- Temas que cubren en su agenda periodística.- El costo.- Si son amigos, hostiles o indecisos.- Si son locales, nacionales o internacionales.- Si son escritos o electrónicos.

Se debe hacer un análisis de la estructura interna decada medio priorizado para identificar a las personas conpoder de decisión sobre los temas que incluyen en sus repor-tajes y también a aquellas, dentro o afuera del medio, conpoder de influencia sobre las personas decisivas. Por supues-to es clave dar prelación a los y las periodistas que cubren eltema de interés del grupo o la coalición. Es importante crearuna base de datos de los medios. Puede servir a estos dospropósitos el siguiente esquema (ver anexo).

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Paso 5. Actividades para ganar acceso a los mediosNo se puede olvidar que más que ganar acceso a los

medios el objetivo estratégico es influir en la opinión públi-ca, para después incidir en la persona con poder de decisióndentro de las instancias de poder del gobierno.

«El reto es llegar a los medios, incidir en ellos y conven-cerlos de la importancia del tema, la propuesta y las inicia-tivas de incidencia política de su grupo o coalición» (Wola,pág. 28).

Cómo ganar acceso a los medios de comunicación einfluir en su agenda:- Solicitando espacios: Utilizar los medios públicos o

privados dedicados a labores de educación o informa-ción de interés general. En muchos casos no hay uncontrol sobre la forma como se divulga el mensaje loque puede generar logros dudosos.

- Conquistando espacios: Es la forma más adecuada paraacceder a los medios en un proceso de incidencia ydebería ser el enfoque central de una estrategia demedios. Es lograr que los medios reconozcan la impor-tancia y relevancia pública del tema, de la propuesta yde la campaña de incidencia política, es decir ganarespacios informativos para la transformación de la lu-cha en noticia. Para esto es fundamental conocer susagendas, los intereses que representan, las personas cla-ves dentro de cada medio, entre otros aspectos.Hacer uso de actos sensacionales y llamativos («stunts»),

puede ser una buena estrategia en estos casos.- Comprando espacios: Son útiles cuando es necesario

hacer aclaraciones frente a la opinión pública, sobretodo cuando se trata de medios hostiles y cuando serequiere mayor control sobre el contenido y momentode circulación del mensaje. La desventaja es el costoeconómico.En general para acceder a los medios de comunicacióndeben contemplarse en la estrategia de medios diversasactividades:

- Comunicados de prensa: Escrito redactada como noti-cia informativa. El método más efectivo para hacer lle-gar información a los medios. Debe ser breve y claro ydebe responder los siguientes interrogantes: ¿De quésuceso deben estar enterados los medios?, ¿Quién es elsujeto de la información?, ¿Cómo sucedió?, ¿Dónde pasóo dónde tendrá lugar?, ¿Cuándo sucedió o cuándo ten-drá lugar? ¿Por qué tiene tanta importancia?

- Visitas a los medios: Permiten iniciar contacto, culti-

var relaciones o ganar acceso a los medios. Pueden uti-lizarse para sensibilizar al medio, hacer una invitacióna un evento, lograr un espacio concreto o vender unnuevo tema para la agenda del medio.

- Llamadas a periodistas y columnistas: Es algo clave enla estrategia, requiere poco tiempo y puede tener granimpacto.

- Cartas a la persona editora y artículos de opinión dellector: No es una práctica muy utilizada por las organi-zaciones de la sociedad civil pero es una muy buenaforma de expresarse frente a un tema de interés públicoe influir sobre los decisores.

- Conferencia o rueda de prensa: Convocatoria pública a losmedios para dar a conocer información u opiniones suscepti-bles de ser noticia que parten de una exposición para estable-cer un diálogo con los y las periodistas. En muchos casos lascampañas de incidencia inician con una conferencia de pren-sa en la que se comunica la propuesta. Debe prepararse cuida-dosamente con antelación.

- Artículos: Publicación de un artículo elaborado por elgrupo o la coalición sobre el tema en una revista o boletíncon el fin de difundir los propósitos de la campaña.

- Entrevistas: Pueden darse en cualquier medio lo impor-tante es la preparación previa para dar el mensaje ade-cuado, manejar bien la información y tener claridadsobre los resultados esperados con la misma.

- Campos pagados, cuñas radiales y «spots» de televi-sión: Garantizan la publicación de información de in-terés para el grupo sin distorsiones. Para que sean efec-tivos requieren que se defina claramente la audiencia;escoger el momento adecuado para la publicación paralograr un mayor impacto; dar un mensaje breve, impac-tante y provocativo, con un lenguaje adecuado y atrac-tivo; crear, en lo posible, un slogan o consigna. En lamayoría de los casos es preferible recurrir a un expertoen publicidad.

- Internet: Con el acceso a las nuevas tecnologías es muyimportante usar en la estrategia de medios, el correo elec-trónico y la página web, como vehículos altamente útilesen la promoción de la campaña, tanto en el ámbito local ynacional como en el internacional.

- La propaganda popular: No debe olvidarse el uso depasacalles, afiches, volantes, vallas, murales, camise-tas, botones, videos que pueden resultar económicos yde gran impacto en la opinión pública.

- Uso de estrategias no mediáticas: Ya vimos que el uso

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de actos sensacionalistas «stunts» puede resultar bas-tante útil a los propósitos de una campaña de inciden-cia. No sólo las palabras comunican, también las imáge-nes, un cuadro teatral, un montaje de fotografías, entreotras actividades.

Paso 6: Elaboración de un plan de actividadesEl plan debe ser realista, sencillo, pero con la informa-

ción suficiente para servir como guía en la implementaciónde la estrategia, debe dar orden y coherencia a las tareas,tomar en cuenta la propuesta de incidencia política y sucalendario en la programación de las actividades. Tambiéndebe plantear claramente los objetivos generales y específi-cos de la estrategia de medios, las actividades, los resulta-

dos deseados, personas responsables, fechas y los recursosnecesarios. Es importante asignar una o varias personasresponsables de asegurar que el plan sea ejecutado (veranexo).

Paso 7: La evaluación continuaDebido a que la incidencia política requiere de muchos

ajustes en el camino la evaluación de la campaña debe serun proceso continuo. En la estrategia de medios se evalúanvarios aspectos: las actividades, con respecto a su cumpli-miento y el logro del resultado deseado, la estrategia demedios, con respecto a los objetivos planteados en el marcode la campaña de incidencia política y los logros concretos,en términos de políticas públicas (ver anexo).

BibliografíaTomado de WOLA. «Construyendo una estrategia de mediospara la incidencia política». Impresiones y Troqueles, Managua,2005

Bibliografía recomendada:1. DADER, José Luis. (1992), «Repercusión política y social

de los sondeos de opinión» en Alejandro Muñoz y CándidoMonzón, Opinión Pública y Comunicación Política, Eude-ma Universidad, España.

2. GOMEZ, Aníbal. (1982), Opinión pública y medio de difu-sión, CIESPAL, Ecuador.

3. Jürgen Habermas. (1962), Historia y crítica de la opiniónpública. La transformación estructural de la vida pública,Ed. Gustavo Gili, México y Barcelona, 1986.

4. MUÑOZ, Alejandro y Cándido Monzón.(1992), OpiniónPública y Comunicación Política, Eudema Universidad, Es-paña

5. NOELLE-NEUMANN, Elisabeth. (1995) La espiral delsilencio. Opinión pública: nuestra piel social, Paidós,México.

6. Oscar Ochoa, Comunicación política y opinión pública,McGraw-Hill/Interamericana Editores, S.A. de C.V., MéxicoD.F., 2000.

105

ANEXO 1Modelo para análisis de los medios y base de datos

Medio Dueños/as

Intereses querepresentan

(sectoreconómico,político)

Audienciaso públicos

Periodistasclaves

Cargo Teléfono Celular Fax Correoelectrónico

Propuesta de la campaña:Persona(s) con poder de decisión sobre la propuesta:Duración de la campaña:Objetivos de la estrategia de medios:

ANEXO 2Plan de actividades de la estrategia de medios

Medio Actividad Resultadosesperados Fecha Responsable Recursos/

costos

Asuntos Preguntas

Preguntas claves para el monitoreo y la evaluaciónANEXO 3

¿Cumplimos con las actividades en nuestro plan? Si no, ¿por qué no?

¿Cuáles actividades lograron el resultado deseado? ¿Por qué?

¿Cuáles actividades no lograron el resultado deseado? ¿Por qué no?

Sobre las actividades específicas

106

Asuntos Preguntas

¿Identificamos bien la audiencia que queríamos alcanzar?

¿Enmarcamos nuestro tema de una forma que permitió ganar acceso alos medios y generar opinión favorable a nuestra campaña?

¿Formulamos nuestro mensaje de una manera que permitió neutralizara las personas oponentes, convencer a las indecisas y motivar a lasaliadas?

¿Priorizamos los medios de comunicación más adecuados para alcanzaresta audiencia?

¿Logramos identificar a las personas clave dentro de cada medio?

¿Escogimos actividades adecuadas para generar interés en los medios yubicar nuestro tema en la agenda pública?

¿Implementamos nuestro plan de una forma coherente y oportuna?

¿Logramos impactar a las personas líderes de opinión en nuestra socie-dad y a las personas claves con influencia sobre la persona decisiva?

¿Logramos movilizar la opinión pública en acciones concretas a favor denuestra campaña de incidencia política?

¿Logramos convencer a la persona decisiva?

Sobre los objetivos de la estrategia de medios

Sobre los logros concretos en políticas públicas

EJERCICIO 1EJERCICIO 1

E J

E R

C I C

I O

Siga los pasos vistos y desarrolle un Plan de Medios para sucampaña de incidencia política que contenga:1. Definición de los objetivos.2. Precisión de las audiencias.3. Formulación del mensaje.4. Análisis y priorización de los medios.5. Definición de actividades para ganar acceso a los medios.6. Elaboración de un plan de actividades (Ver modelo).7. Monitoreo y evaluación continua (Ver modelo).

107

Lectura 2

Radio Cutivalú: Haciendo Incidencia Regional y Local

Desde hace algunos años la Coordinadora Nacional deRadio y sus asociadas vienen desarrollando experiencias deincidencia política y pública en diferentes lugares del país.Algunas de estas experiencias se han desarrollado en lazona norte del Perú, gracias al apoyo de la cooperación espa-ñola y el proyecto «Derecho de las mujeres y jóvenes a laparticipación y vigilancia ciudadana en el proceso de regio-nalización, en la zona norte del Perú».

Presentamos aquí la experiencia de incidencia políticay pública desarrollada por nuestra emisora afiliada: RadioCultivalú (departamento de Piura). (CNR, 2007).

«La incidencia de Radio Cutivalú en la confor-mación, instalación y funcionamiento del Con-sejo Regional de la Mujer (COREM) de Piura».

«El chilalo es un ave típica de Piura, cuyo cánticoalegre y profundo marca las horas del asoleado día piurano.Es un excelente y laborioso arquitecto de su nido construi-do de paja y barro, con el apoyo de la chilala. Ese nido, esacasita, siempre tendrá dos habitaciones. Una al fondo, endonde mamá chilala empolla y proteje a sus nuevas crías. Yuna a la entrada, en donde se coloca vigilante papá chilalo.Cuando mamá chilala tiene que comer o salir del nido, papáchilalo se queda en la habitación del fondo para empollar yproteger a sus crías.¡Eso es equidad de género!».(Gladys Reyes Mondragón, productora de radio Cutivalú)

Así como el chilalo, desde hace más de ocho años, RadioCutivalú tiene el compromiso institucional de trabajar porla equidad de género, debido al patrón cultural que predomi-na en la región y mediante el cual las mujeres – sean niñas,jóvenes o adultas – se encuentran en situación desfavora-ble y con menos oportunidades respecto a los varones.

La Coordinadora Nacional de Radio (CNR) tiene entresus asociados al Instituto Teleducativo Los Tallanes (INTEL-TA), personería jurídica de Radio Cutivalú de Piura, unaemisora educativa regional, cuya experiencia en incidenciapública y política para la conformación, instalación y fun-cionamiento del Consejo Regional de la Mujer (COREM), ensu ámbito regional de audiencia y cobertura, se narra en lassiguientes líneas.

1. LugarRegión Piura.

2. Grupo impulsor de la incidenciaRadio Cutivalú y la Mesa Regional por la Equidad de

Género de Piura (MREGP).En noviembre del año 2003, se crea la MREGP, impulsa-

da por 19 instituciones, como una iniciativa ante la nece-sidad de articulación de diferentes instancias de la regiónPiura que venían trabajando la temática y la perspectiva degénero. Esta necesidad de aunar visiones de desarrollo regio-nal y coordinar acciones conjuntas con perspectiva de gé-nero, reunió a las siguientes instituciones fundadoras:

Organizaciones Sociales de BaseAsociación de Mujeres Promoviendo el Desarrollo Soste-

nible del Distrito de Chulucanas (AMPRODESCH). Asocia-ción de Promotoras Sociales de la Costa de Piura, Asociaciónde Comités de Vigías de Salud de Piura, Castilla y Catacaos.Asociación por la Vida, Asociación de Maestras y MaestrosPromotores de la Equidad de Género en Educación (EQUIE-DUCA), Comités de Vigilancia Ciudadana por los DerechosSexuales y Reproductivos, Clave Juvenil, Mesa de Concerta-ción Departamental de Lucha contra la Pobreza.

Organismos No Gubernamentales de Desarrollo Centro de Investigación, Documentación, Educación,

Asesoría y Servicios (IDEAS). Centro de Investigación y Pro-moción del Campesinado (CIPCA), Instituto Regional de Sa-lud Integral y Medio Ambiente (IRESIMA), Mujeres que Ins-piramos Cambios (MUSAS), Centro de Apoyo a Niños, Niñas yAdolescentes Trabajadores (CANAT) – Programa Manitos Cre-ciendo.

Redes Nacionales con sede en PiuraForo Salud, Red Nacional de Promoción de la Mujer –

Piura, Red Mujer Rural – Piura.

Medios de Comunicación SocialInstituto Teleducativo Los Tallanes (INTELTA) – Radio

Cutivalú, Diario El Tiempo.

Colegio ProfesionalColegio de Trabajadoras Sociales.

108

3. Periodo de incidenciaLa incidencia pública y política de la MREGP, con el

apoyo decidido y permanente de Radio Cutivalú, se realizócon mucho esfuerzo y acciones coordinadas entre marzo del2006 y marzo del 2007.

4. Blanco de la incidenciaLas autoridades, funcionarias y funcionarios del Gobier-

no Regional de Piura, especialmente, de la Gerencia Regio-nal de Desarrollo Social durante el año 2006 y parte del año2007.

Esta Gerencia era clave porque, de acuerdo a la Orde-nanza Regional 041-2004/GRP-CR 7, se le había encargadola implementación y reglamentación del Consejo Regionalde la Mujer (COREM) en un plazo no mayor de 60 días. Sinembargo, pasó un año y siete meses de publicada la orde-nanza, y no se había avanzado nada. Ya se había ingresadoal último año del primer período de gestión del Dr. CésarTrelles Lara en el Gobierno Regional de Piura y la ordenanza041 seguía durmiendo el sueño eterno.

La Gerencia Regional de Desarrollo Social de Piura estuvoa cargo de la Dra. Ana María Palacios Farfán, durante todo elaño 2006. Esta Gerencia quedó bajo la responsabilidad delmédico, Dr. Luis Ortiz Granda, desde el 01 de enero hasta laactualidad.

5. Objetivo de la incidenciaImpulsar pública y políticamente la conformación, ins-

talación y funcionamiento del Consejo Regional de la Mu-jer (COREM) en Piura.

Esto implicaba promover los lineamientos de políticaregional en materia de enfoque de género en la Región Piura,planteados en la Ordenanza Regional 041-2004/GRP-CR.

En ese sentido, se impulsaría el conocimiento de lanormativa, se haría realidad el funcionamiento del COREMy se conseguiría que las mujeres participen organizadamen-te en las decisiones regionales con propuestas de políticaspúblicas elaboradas, promovidas e impulsadas en el COREM, através de la incidencia pública con las instituciones de laMREGP y de la incidencia política con la Gerencia Regional deDesarrollo Social.

6. El problemaEl 27 de mayo de 2004, en su sesión extraordinaria Nº

09, el Consejo Regional del Gobierno Regional de Piura,acuerda y aprueba la creación del Consejo Regional de laMujer. Sin embargo, este acuerdo recién adquiere vigencia

el 13 de agosto de 2004, un día después de la publicaciónde la ordenanza Nº 041-2004/GRP-CR. Esto hacía vislum-brar una falta de voluntad política para la implementaciónde las políticas públicas con equidad de género.

Desde el 13 de agosto de 2004 hasta marzo de 2006,había transcurrido un año y siete meses, pero no se habíahecho nada por designar o elegir a las y los integrantes delCOREM, es decir, no estaba conformado ni instalado.

En ese lapso de tiempo, el COREM tampoco tenía regla-mento, lo cual impedía su funcionamiento. Por tanto, noestaba constituido y menos fortalecido, como exigía en sumisión el documento «Lineamientos de política regional enmateria del enfoque de género en la Región Piura 2004-2006", mencionado en el artículo primero de la OrdenanzaRegional Nº 041-2004/GRP-CR.

Además, a estos lineamientos se les había dado un plazoque terminaba el 31 de diciembre de 2006. Dado que no sehabía tenido ningún avance en un año y siete meses -si semantenía esta situación-, se preveía que en octubre de2006 se podía agudizar el problema y, por tanto, era conve-niente trabajar una estrategia para lograr un período extem-poráneo al plazo de vencimiento, con la finalidad de imple-mentar e impulsar los lineamientos de la ordenanza Nº 041-2004/GRP-CR.

Por otro lado, en la sociedad civil de Piura, desde hace20 años se contaba con ONGs,instituciones y organizacio-nes de base que trabajaban la equidad de género; pero no lohacían de manera articulada. Ante esta situación, era nece-sario el fortalecimiento y protagonismo de la Mesa Regionalpor la Equidad de Género durante el proceso de incidenciapública y política para la conformación, instalación y fun-cionamiento del Consejo Regional de la Mujer (COREM).Iniciativa que recibió el apoyo de la Agencia Canadiensepara el Desarrollo Internacional (ACDI).

7. Razones del cambioSegún cifras del Ministerio de la Mujer y Desarrollo

Social (MIMDES), en el 2004, Piura ocupó el tercer lugar enel país con más número de casos de violencia familiar de-nunciados y, en el 2005, ocupó el quinto lugar. Piura figuraentre los once departamentos del Perú de mayor riesgo en lapermanencia de mortalidad materna. La media departamen-tal de analfabetismo en Piura es de 15,8%; superando a lamedia nacional que llega a 13,1% y afectando sobretodo alas mujeres de zonas rurales. Entre otras inequidades degénero, subsiste una reducida participación de la mujer en

109

cargos públicos, tanto a nivel local como regional.Ante esta situación de marginación y exclusión de la

mujer, se requería una mayor incidencia en las decisionesde las autoridades, funcionarias y funcionarios regionalespara lograr que se implementen – por lo menos - las dospolíticas públicas con enfoque de género que ya se habíanproducido, una de la cuales era la ordenanza Nº 041-2004.

Se debían fortalecer los mecanismos y los espacios departicipación y vigilancia ciudadanas de estas políticas públi-cas. Para ello, era necesaria e imperativa la intermediación, elconsenso y la concertación de la sociedad civil con el Gobier-no Regional.

Se hacía necesario articular y complementar todas lasexperiencias provinciales o distritales existentes en la re-gión, para el empoderamiento de la mujer en la formulaciónde propuestas de políticas públicas regionales con enfoquey transversal de género. Sobretodo, porque en los otros espa-cios de concertación regional ya conformados y funcionan-do, como el Consejo Regional de Salud o el Consejo Regionalde Desarrollo Agrario –por mencionar algunos-, tampoco segeneraban iniciativas con enfoque o transversal de género.

8. Desarrollo del proceso de incidenciaDurante la conformación, instalación y funcionamien-

to del COREM, se tuvo el siguiente proceso:Con fecha 24 de febrero de 2006, se emite la Resolución

Ejecutiva Regional Nº 114- 2006/GOBIERNO REGIONAL PIU-RA-PR que conforma el COREM con 17 instituciones, de lascuales 11 eran representantes del Estado, tres pertenecían aconsejos regionales en funcionamiento y tres a la sociedadcivil.

Debido a esta disparidad la MREGP propuso, a través dela carta Nº 02-06/MREGP, con fecha 10 de abril de 2006,que el COREM tenga una participación paritaria entre laSociedad Civil y el Estado. Propuso incluir a una represen-tante de las organizaciones de mujeres de cada provincia,una representante de la MREGP, un representante de laCámara de Comercio y Producción de Piura y se observa laparticipación de representantes del COREMYPE, COREJU yCOREDIS.

También solicitó flexibilidad para la incorporación deotras instituciones y organizaciones de carácter regional,que aporten al desarrollo de políticas públicas con enfoquede género y que fortalezcan el trabajo concertado entre elestado regional y la sociedad civil. Solicitó corregir la deno-minación «Defensorías de la Mujer, del Niño y del Adoles-

cente» por «Defensorías Municipales del Niño, Niña y Ado-lescentes» que es la denominación correcta de las siglasDEMUNA.

El Gobierno Regional acepta parcialmente las propues-tas de la MREGP, con Resolución Ejecutiva Regional Nº514-2006/Gobierno Regional Piura-PR del 03 de julio de2006.

Aquí se incluye a las asociaciones de mujeres (01 repre-sentante por provincia), a excepción de Piura que estaríarepresentada por la MREGP, y un representante de la Cámarade Comercio y Producción de Piura. Además, se corrige ladenominación de las siglas DEMUNA.

Después, el 3 de noviembre de 2006, el Gobierno Regionalemite una nueva Resolución Ejecutiva Regional Nº 838-2006/Gobierno Regional Piura-PR, desconociendo lo aprobado en laanterior resolución. Aquí, la participación de las organizacionesde mujeres se concentra en una sola representante a nivelregional.

Incluyen a una representante por cada provincia de lasorganizaciones de base – llámese Comités de Vaso de Lechey Comedores Populares -, es decir, organizaciones que podíacontrolar el Gobierno Regional. Ratifica la participación delas representantes de COREMYPE, COREJU y COREDIS. Yomite la participación de la Cámara de Comercio y Produc-ción de Piura.

Luego de una conferencia de prensa que la MREGPrealizó el 17 de noviembre de 2006, el Gobierno Regionalnuevamente se rectificó dando la Resolución Ejecutiva Nº932- 2006/Gobierno Regional Piura-PR, con fecha 30 deNoviembre de 2006, en donde además de lo indicado en elartículo segundo de la resolución Nº 838, se incluye a unarepresentante de la Cámara de Comercio y Producción dePiura y a una representante por las Asociaciones de Mujeresde las provincias de Sullana, Paita, Talara, Sechura, Ayabaca,Morropón y Huancabamba.

De esta manera, el COREM sería integrado por 31 insti-tuciones, de las cuales 11 serían representantes del Estado,tres serían de Consejos Regionales ya formados y en funcio-namiento, y 17 serían representantes de la sociedad civil.

Entre los meses de diciembre de 2006 y febrero de 2007, setrabajó en la elaboración y aprobación del Reglamento de Or-ganización y Funciones del COREM, lo cual se consiguió con elDecreto Regional Nº 001-2007/GOB.REG.PIURA-PR, dado confecha 01 de marzo de 2007. Ocho días después -09 de marzo de2007-, se instaló el COREM e inició su funcionamiento.

110

9. Mapa del poderBlanco de la Incidencia: Autoridades, funcionarias y

funcionarios del Gobierno Regional, especialmente, de lasGerencias de Desarrollo Social y de Planeamiento, Presu-puesto y Acondicionamiento Territorial, durante el año 2006y el primer trimestre del 2007.

Actores aliados: Instituciones integrantes de la MRE-GP, Centro de Emergencia Mujer del Ministerio de la Mujery Desarrollo Social (MIMDES), Asociaciones de Mujeres de laSociedad Civil de las ocho provincias de la región Piura,integrantes de la Asamblea de Delegados y Delegadas de laSociedad Civil (ADSC) y del Consejo de Coordinación Regio-nal (CCR), y el diario El Tiempo de Piura.

Actores opositores: Principalmente, funcionarias y fun-cionarios de la Gerencia de Desarrollo Social del GobiernoRegional de Piura, durante el período de la Dra. Ana MaríaPalacios Farfán, quien se mostró en contra de la instalacióny funcionamiento del COREM.- Indecisos: Los medios de comunicación tanto locales y

regionales, como nacionales.En este caso, hubo una cobertura específica del En-

cuentro Regional de Lideresas «Despierto, actúo y cambio aPiura» y de la campaña pública «Participa conmigo y nues-tras vidas cambiarán» por parte de los diarios regionales ElTiempo y Correo de Piura, el diario digital El Regional y losprogramas televisión locales TV Cultivando, 24 Horas Piuray Noticias de Red Global. Esto contribuyó a conseguir unamayor incidencia sobre las y los decisores públicos.

También algunos funcionarios y funcionarias del Go-bierno Regional, durante el primer trimestre de 2007.Cabe mencionar el caso del Sub Gerente de la Gerenciade Desarrollo Social, Máximo Vásquez Godos, quien mos-tró apertura a las propuestas, pero retrasaba la ejecuciónde los acuerdos.

10. Estrategias empleadas

Primera estrategia: Capacitación y FormaciónCapacitación a través de talleres y asistencias técnicas

permanentes a funcionarias y funcionarios con poder dedecisión de las Gerencias de Desarrollo Social y de Planea-miento, Presupuesto y Ordenamiento Territorial.

Sensibilización, motivación y formación a más de cienmujeres piuranas de las ocho provincias de la región, con elobjetivo de articular a sus organizaciones en torno a laagenda regional de género, a través de un Encuentro Regio-nal de Lideresas. El encuentro permitió la elaboración de la

lista de representantes de las ocho provincias de Piura queluego dinamizaron el proceso en cada provincia.

Sensibilización, a través de talleres de capacitación sobreequidad de género, a cerca de 30 integrantes de la Asamblea deDelegados y Delegadas de la Sociedad Civil (ADSC) del Consejode Coordinación Regional (CCR), así como a las y los miembrosde este organismo. El objetivo era contribuir a identificar, pro-poner y colocar proyectos con enfoque de género en los talleresdel Presupuesto Participativo Regional de 2007.

«Esto ha permitido que haya una articulación incipienteentre las propuestas de las mujeres de la región recogidas enuna agenda regional de género y la Asamblea de 10 Delegadosde la Sociedad Civil». Además, durante los talleres de Presu-puesto Participativo de 2007, por primera vez en 4 años derealizado este proceso de participación ciudadana, se consiguióincorporar la equidad de género y social como criterio de evaluaciónpara todos los proyectos del Gobierno Regional de Piura.

Por otro lado, las representantes de las distintas insti-tuciones de la MREGP se distribuyeron responsabilidadespara participar, entre junio y agosto de 2006, en todos lostalleres del Presupuesto Participativo 2007, logrando in-cluir el Proyecto «Cultivando la paz, por una región libre deviolencia familiar y sexual». De igual modo, tuvieron unaactiva participación en las mesas de trabajo para la elabora-ción del Plan de Desarrollo Concertado a mediano plazo2007-2011, en donde consiguieron incluir propuestas comola financiación de un Plan Regional de Igualdad de Oportu-nidades entre Mujeres y Varones y de un Programa Regionalpara luchar contra la Violencia Familiar y Sexual .

En toda esta labor para la incidencia política, la ADSCse convirtió en un aliado fundamental de las representan-tes de la MREGP.

Finalmente, la capacitación a 28 periodistas, comuni-cadoras y comunicadores rurales y la información perma-nente sobre políticas públicas con enfoque de género.

Segunda estrategia: Negociación y concertación conel Gobierno Regional

El convenio entre el Gobierno Regional de Piura y laMREGP firmado antes de iniciar el proceso de incidenciapública y política, facilitó la realización de las reuniones detrabajo y negociación con autoridades, funcionarias, fun-cionarios designados para la implementación y reglamenta-ción del COREM, sobretodo, cuando se trataba de incorporarlas propuestas de la MREGP.

Radio Cutivalú, a través de su Coordinadora del Equipo

111

de Género, Klara Afonso, impulsó negociaciones con el Go-bierno Regional, durante todo el proceso de conformación,instalación y funcionamiento del COREM.

Estas acciones fueron apoyadas en todo momento por laentonces Coordinadora de la Mesa Regional por la Equidadde Género, María Semino, quien sostuvo reuniones perma-nentes con el Gerente Regional de Desarrollo Social y ac-tual Presidente del COREM, Dr. Luis Ortiz Granda para coor-dinar aspectos como:- Mantener asistencias técnicas permanentes con fun-

cionarios y funcionarias con poder de decisión del Go-bierno Regional.

- Proponer el Plan Regional de Violencia Familiar y Sexualexigido por la Ordenanza 041-2004/GRP-CR, con lafinalidad de incorporarlo como un proyecto en el Presu-puesto Participativo Regional y con impacto, principal-mente, en las provincias andinas de Piura, como Morro-pón, Ayabaca y Huancabamba.

- Culminar la instalación del COREM, especialmente, lajuramentación de sus integrantes, el reconocimientopúblico de sus integrantes, etc.

- Organización y realización del Tercer Congreso Regionalde Mujeres, en donde se juramenta e instala a la mayo-ría de integrantes del COREM.

- Culminar con el proceso de formación del COREM ycontinuar con su funcionamiento.

- Formulación de políticas públicas a favor de la mujerpiurana.

- Elaborar e implementar el Plan Regional de Igualdad deOportunidades para varones y mujeres.

Tercera estrategia: Campaña ciudadana para la inci-dencia pública

La campaña «Participa conmigo y nuestras vidas cambia-rán» tuvo como tema central los derechos políticos de lasmujeres.

Se editó el video «Participación Política de la Mujer enPiura» que se utilizó en reuniones de trabajo y eventos decapacitación. Se elaboró y difundió por Radio Cutivalú la can-ción «Participa conmigo», grabada con el apoyo del Grupo Mu-sical Los Belkings de Piura. Se grabaron y difundieron cuñas,microprogramas, reportajes, programas de opinión, entrevistas ycantaclaros, los cuales tuvieron impacto porque fueron muydirectos e incisivos respecto a la conformación e instalacióndel COREM.

Se diseñó y sacó al aire el programa radial semanal

«Señora Ley» en donde especialmente se informa de las po-líticas públicas con enfoque de género y se analizan con lasmujeres. Durante la campaña, se puso énfasis en la confor-mación, instalación y funcionamiento del COREM.

Se elaboró y publicó dos encartes en la prensa regional.En el primero, se destacó los acuerdos del Encuentro Regio-nal de Lideresas sobre la Agenda Regional de Género y, en elsegundo, se difundieron las propuestas sobre políticas conequidad de género de los partidos políticos que postulabanal Gobierno Regional. También se publicaron, semanalmen-te, artículos de opinión en el diario El Tiempo de Piura.

Radio Cutivalú se convirtió en un actor clave para laincidencia pública de este proceso. A través de la radio seinformó y difundió permanentemente la propuesta presen-tada por la MREG para la conformación e instalación delCOREM y para la elaboración del Plan Regional de Igualdadde Oportunidades para mujeres y varones.

11. Productos logrados- Instalación del Consejo Regional de la Mujer de Piura,

integrado por representantes de sectores públicos y dela sociedad civil, en paridad de condiciones (50%-50%)y la incorporación de la Mesa Regional por la Equidad deGénero de Piura como uno de los representantes de lasociedad civil. El COREM inició su funcionamiento el09 de marzo de 2007, en el marco del Tercer CongresoRegional de la Mujer. Como dice el Artículo 4º de sureglamento, «El COREM nace como una propuesta con-certada entre el sector público, privado y la sociedadcivil, para contribuir con el proceso de descentraliza-ción, promover el desarrollo integral, armónico y soste-nible, con equidad, eficiencia e igualdad de oportunida-des. Asimismo, para una efectiva protección de los dere-chos de la mujer y el pleno desarrollo de sus potencia-lidades y capacidades individuales y colectivas».

- La Gerencia de Desarrollo Social, hasta el inicio delproceso no se había pronunciado sobre la implementa-ción de la Ordenanza Regional Nº 041-2004/GRP-CRrelacionada con el COREM. A lo largo del proceso deincidencia, esta gerencia tuvo que dar explicacionessobre su responsabilidad en la demora para conformar,reglamentar e instalar el COREM. Finalmente, tuvo quecumplir con las exigencias de la norma.

- Firma de una plataforma básica multipartidaria regionalde políticas de género para Piura por parte de las y los

112

candidatos al Gobierno Regional en noviembre del año2006, en el marco de las elecciones regionales y muni-cipales.

- El COREM inicia labores, presentando su plan de trabajoen el que priorizan cuatro temas eje: Plan de Igualdadde Oportunidades, Programa de Capacitación para laprevención de violencia familiar y sexual, seguimientoy/o monitoreo de las políticas públicas regionales in-cluidas, especialmente, en el Plan de Desarrollo Regio-nal Concertado 2007-2011, mejorar las relaciones in-terinstitucionales con otros consejos regionales y for-talecer las capacidades del COREM.

- Por primera vez, en los talleres de Presupuesto Partici-pativo 2007, se aprobó el financiamiento gubernamen-tal para impulsar la equidad de género en la región. Estepresupuesto asciende a más de 26,000 nuevos soles.

- La Gerencia de Desarrollo Social y el actual Presidentedel COREM, Dr. Luis Ortiz Granda, asumen las decisionesdel COREM de forma vinculante, aún cuando –de acuer-do a ley- es sólo un espacio consultivo y no vinculante.

- La MREGP se ha fortalecido y su labor se ha legitimado.Prueba de ello fue la exitosa marcha por el Día Interna-

cional de la Mujer, realizada el 8 de marzo de 2007, queconvocó a cerca de mil personas, entre hombres y muje-res. La MREGP se fortaleció en el espacio regional, asícomo en sus propuestas de políticas públicas.

- Mayor sensibilidad en el tema de género, en espaciosconsultivos como la Asamblea de Delegados y Delega-das de la Sociedad Civil; así como en el Consejo deCoordinación Regional.

- La Asamblea de Delegados y Delegadas de la SociedadCivil y el Consejo de Coordinación Regional (CCR) abrie-ron un espacio para el debate de temas vinculados apolíticas de género regionales y en su Plan OperativoAnual, sus miembros se han comprometido a promover,en el proceso de Presupuesto Participativo, la aproba-ción de proyectos que incluyan algunas propuestas dela MREGP y de las Asociaciones de Mujeres.

- Mayor acceso de la opinión pública a información refe-rente a la equidad de género y las políticas públicasexistentes en la región.

- A través de los talleres y asistencias técnicas realiza-das, los diversos sectores públicos como (Salud, Educa-ción, Vivienda, Construcción y Saneamiento, etc.), así

113

como funcionarios y funcionarias del Gobierno Regio-nal han tenido por primera vez la ocasión de reflexionarsobre la equidad de género.

- La puesta en marcha de las políticas públicas con enfo-que de género ha significado la movilización integradade la sociedad civil, vencer una serie de dificultades,como por ejemplo resistencia frente a la perspectiva degénero en las políticas, postergación de la equidad degénero frente a otros temas, por parte de las autorida-des, funcionarios del Gobierno Regional, de los diferen-tes sectores, sobretodo del sector educación.

- Se ha logrado la participación de las mujeres, quienesorganizadas y más informadas reclaman abiertamentesu participación en los espacios de diálogo y concerta-ción que se van abriendo paso en este proceso de descentra-lización.

- Por primera vez en Piura, se incorporan en el Plan deDesarrollo Regional Concertado 2007-2011, las propues-tas de las asociaciones de mujeres recogidas en la agen-da regional de género. Por ejemplo: elaboración del planregional de igualdad de oportunidades entre mujeres yvarones; diseño e implementación de un programa re-gional contra la violencia familiar y sexual; reducirsignificativamente el analfabetismo absoluto y funcio-nal, priorizando a las mujeres rurales; etc.

12. Tareas pendientes- Seguimiento al Proyecto «Cultivando la paz, por una

región libre de violencia familiar y sexual» que, primero,debe pasar a la Unidad de Formulación de Proyectos y,después, a la Unidad de Inversiones del Gobierno Regional.

- Vigilancia del gasto presupuestal aprobado para la pro-moción de la equidad de género y el empoderamiento dela mujer, en el Presupuesto Participativo 2007.

- Plantear nuevas propuestas para incrementar la inver-sión pública dirigida a lograr la equidad de género.

- Seguimiento a la asignación de presupuesto y ejecu-ción de las políticas educativas con perspectiva de gé-nero o para erradicar la violencia familiar y sexual.

- Elaboración del Plan Regional de Igualdad de Oportuni-dades entre mujeres y varones y del Programa Regionalcontra la Violencia Familiar y Sexual, diseñado concer-tadamente entre la sociedad civil, Mesa Regional por laEquidad de Género.

Consejo Regional de la Mujer y el GobiernoRegional de Piura.

¡Escuchemos el canto del chilalo.La equidad es posible!

114

Lectura 3

Incidencia política para la construcción de agendas ciudadanas hacia los programas degobierno en municipios del departamento norte de Santander - ColombiaJairo Eduardo Oviedo Melgarejo1

1 Sistematización realizada en octubre del 2008.2 Para el caso de las elecciones a alcaldes y gobernadores la legislación colombiana exige a los candidatos y candidatas lapresentación por escrito de sus programas de gobierno. La base de la estrategia planteada dentro de la acción descrita es laconcertación de líneas generales de dichos programas con las comunidades.

IntroducciónEl Proyecto «Iniciativas Ciudadanas para la Construc-

ción de los Programas de Gobierno en las Elecciones 2007»,promovido por la cooperación colombo-alemana en el marcodel Programa de Cooperación entre el Estado y la SociedadCivil para el desarrollo de la Paz «Cercapaz», es el resultadode un ejercicio de construcción colectiva por parte de ins-tituciones públicas y organizaciones de carácter privadocomo la Vicepresidencia de la República (Programa Presi-dencial de Lucha Contra la Corrupción), el DepartamentoNacional de Planeación, la Federación Colombiana de Mu-nicipios, la Red de Universidades del Eje Cafetero - AlmaMater y la Fundación «Parcomun» contando con el apoyotécnico, financiero e institucional de la Agencia TécnicaAlemana de Cooperación al Desarrollo –GTZ.

Se pretende motivar a los diferentes candidatos y can-didatas a las Alcaldías Municipales para que en sus Progra-mas de Gobierno incorporen la visión de los ciudadanossobre los problemas del desarrollo más sentidos y la manerade enfrentarlos, e igualmente que la construcción de con-sensos entre actores públicos, privados y las organizacionesde la sociedad civil sean premisas fundamentales en la for-mulación y ejecución de los futuros Planes de Desarrollo,propiciando de igual manera un diálogo entre la ciudadaníay actores políticos y el surgimiento de un debate electoralmás transparente, con mayores argumentos y más participa-tivo donde el centro de la reflexión sean los Programas deGobierno y no las promesas electorales.2

La experiencia se implementó con carácter de proyectopiloto en el departamento Norte de Santander, ubicado en laregión nor-oriental de Colombia. El departamento está divi-dido en cuarenta (40) municipios. Dieciséis (16) de elloshan sido incluidos dentro del área de influencia de los pro-gramas de «Cercapaz» y son: Arboledas, Bucarasica, Cáchira,Cucutilla, Durania, El Zulia, Gramalote, La Esperanza, Laba-

teca, Lourdes, Pamplonita, Puerto Santander, Salazar de lasPalmas, San Cayetano, Santiago y Villacaro. Nueve de estosmunicipios están ubicados en la región occidental del de-partamento, tienen mayoritariamente asentada su pobla-ción en las zonas rurales y la agricultura constituye suprincipal renglón económico. Todos están ubicados en lacategoría 6ª dentro de los índices establecidos por el Depar-tamento Nacional de Planeación DNP.

Elementos fundamentales de la incidenciaLa decisión política de los ciudadanos y ciudadanas que

expresan a través del voto su respaldo al programa de gobier-no presentado a nivel municipal por los aspirantes a lasAlcaldías y a nivel departamental por los aspirantes a lasGobernaciones, tiene su sustento en el Artículo 259 de laConstitución Política de Colombia, el cual establece: «Quieneselijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegidoel programa que presentó al inscribirse como candidato».

El proceso de incidencia se fundamenta en la promo-ción de la participación de la comunidad en una herramien-ta básica de la gestión pública local municipal: Los progra-mas de gobierno de los candidatos y candidatas a las Alcal-días. La aplicación del principio legal establecido en el Artí-culo 1º de la Ley 131 de 1994, que señala: «En desarrollo delartículo 259 de la Constitución Política, se entiende porVoto Programático el mecanismo de participación medianteel cual los ciudadanos que votan para elegir gobernadores yalcaldes, imponen como mandato al elegido el cumplimien-to del programa de gobierno que haya presentado como par-te integral en la inscripción de su candidatura».

Hacer realidad este precepto legal en medio de las comple-jidades de la democracia colombiana, implica entre otros as-pectos, desarrollar a nivel local estrategias que promuevan laparticipación de la ciudadanía en la formulación, concerta-ción, discusión, análisis, seguimiento y evaluación de los pro-

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gramas de gobierno de los aspirantes y de quién posteriormentesea favorecido con el respaldo popular, teniendo en cuenta quedicho programa deberá constituir la base del plan de desarrollodel municipio o del departamento, lo cuan constituye la esen-cia del principio constitucional y legal del voto programático,entendido más que en el respaldo a una persona que ha inscri-to un programa de gobierno, en la posibilidad de las comunida-des de construir estos programas, trascendiendo las conocidas ydesgastadas promesas de carácter electoral propias de nuestratradición política.

El programa de gobierno es un documento que especifi-ca de manera breve y concisa los objetivos, estrategias ymetas que un candidato o candidata a una alcaldía munici-pal o una gobernación departamental plantea, para desarro-llar su gestión en el periodo al que aspira ser elegido. Paraque un programa de gobierno sea real, viable y medible, debeconsultar las expectativas y necesidades ciudadanas, con-tener indicadores que permitan desarrollar procesos de eva-luación y seguimiento y cuantificar los recursos disponiblespara su ejecución, así como las fuentes de las cuales seespera obtener la financiación de los programas y proyectosque se proponen.

Los requisitos básicos que un programa de gobierno debecontener son los siguientes:- Presentar un diagnóstico previo claro y sintético (del

municipio o departamento).- Concretar las prioridades de acción del aspirante conforme

a su visión del territorio y sus lineamientos políticos.- Consultar y responder a las demandas, expectativas y

necesidades ciudadanas.- Vislumbrar metas de cumplimiento e impacto de bien-

estar a la comunidad a la que espera favorecer con suejecución.

- Informar sobre el modo y estrategias de gestión inclu-yendo los mecanismos a los cuales se acudirá para fi-nanciar la ejecución del programa.

- Guardar coherencia con el ordenamiento legal vigente,en especial con los planes, planes básicos o esquemasde ordenamiento territorial (para los municipios).Pese a que los programas de gobierno están reglamenta-

dos en el marco normativo de las Leyes 131 de 1994 (refe-rente al Voto Programático), 134 de 1994 (referente a losmecanismos de participación ciudadana), 136 de 1994 (re-ferente al régimen municipal) y 152 de 1994 (referente alsistema nacional de planeación), su elaboración en un grannúmero de municipios del país ha estado limitada a los

aspirantes a los cargos de elección popular y sus equipos decampaña. Cabe destacar que si bien existe la obligaciónlegal de presentar un programa de gobierno, la misma nocontempla que dichos programas deban ser concertados,construidos o negociados con las comunidades, ni sus orga-nizaciones representativas.

Ciertamente también existen experiencias positivas enmateria de construcción participativa de programas de go-bierno de aspirantes a alcaldías y gobernaciones. Una deellas la constituye el proceso denominado «Trochas Ciuda-danas» adelantado por el Consejo Nacional de Planeaciónen más de 400 municipios del país en los años 1997 y2000. También son numerosos los casos en que los candida-tos y candidatas construyen sus programas de gobierno confundamento en consensos, consultas y sondeos con las co-munidades. No obstante, esto ha correspondido más a ini-ciativas de los propios aspirantes, que de las comunidadesque son finalmente quienes tienen la responsabilidad deelegir.

Adicionalmente, es preciso tener en cuenta que si bienes cierto los candidatos y candidatas cumplen con la obli-gación de inscribir un programa de gobierno en el momentode formalizar sus candidaturas ante el organismo compe-tente para tal fin –registradurías departamentales o muni-cipales del estado civil-, resultan bastante escasos los ejer-cicios en los cuales dichos programas son difundidos, anali-zados y comparados por los y las votantes potenciales, parade esta manera establecer juicios de valor mediante loscuales sea posible comparar el significado de las propuestas,de manera que ello constituya un factor decisivo a la horade ejercer el derecho del voto.

Los procesos de planeación implican relaciones de poderen la medida en que dentro de ellos se confrontan distintosintereses y aspiraciones. Las decisiones que se toman, afec-tan de manera diversa a distintos sectores y generan con-tradicciones que pueden resolverse mediante la concerta-ción, los compromisos y las alianzas. Para lograr la articula-ción entre los ejercicios de democracia local, a través delvoto y de participación en la planeación y gestión de losasuntos locales y regionales, es importante que en la formu-lación de los programas de gobierno que luego se traducenen planes de desarrollo, se tenga en cuenta propuestas queincidan o planteen cambios en las condiciones de calidadde vida de la población, que promuevan el desarrollo e igual-mente el logro de propósitos de convivencia y la paz en elterritorio.

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De esta manera, se ha identificado como causa centraldel problema el incumplimiento sistemático, o por lo menosel cumplimiento parcial y de manera estrictamente formalde políticas existentes en materia de participación. Frentea esta problemática, el ejercicio de construcción participa-tiva de propuestas para ser entregada a los y las aspirantes alas alcaldías municipales, propuesto en dieciséis munici-pios del departamento Norte de Santander se plantea comoun proceso de construcción de incidencia política por partede organizaciones sociales de base y líderes de la comunidad.

Estrategias implementadasEn la implementación de la experiencia se tuvo en

cuenta que desde la perspectiva del desarrollo local se con-sidera a los habitantes de un territorio como los responsa-bles de la construcción concertada de alternativas paramejorar sus condiciones de vida. El desarrollo local generacapital humano, social e institucional, entre otros, y consi-dera la unidad territorial como el punto de partida y dellegada para todas las acciones y metas del desarrollo.

Las estrategias concertadas se consolidan con la identi-ficación de las complejidades locales y la integración dediversos factores para crear nuevas relaciones. Estos factoresvan desde el respeto por los derechos humanos y la consoli-dación de la democracia en todas las dimensiones de laciudadanía (social, civil y política) hasta la reconstrucciónde las relaciones entre entes de gobierno, sociedad civil,sistema económico local e internacional y demás actores.

En el marco de un proceso de concertación de propues-tas orientadas a la incidencia de la comunidad en los pro-gramas de gobierno de los y las aspirantes a las AlcaldíasMunicipales y Gobernaciones Departamentales, la partici-pación se entiende como una forma de intervención socialdentro de la cual los individuos de una comunidad se reco-nocen como actores, los cuales al compartir una situacióndeterminada, tienen la posibilidad de identificarse a partirde intereses, expectativas y demandas comunes y que estánen capacidad de traducirlas en formas de actuación colecti-va con una cierta autonomía frente otros actores sociales ypolíticos.

De conformidad con lo anterior, es necesario fortalecerejercicios para la consolidación de la democracia participa-tiva a nivel local; esto conlleva la generación de condicio-nes y construcción de espacios en los cuales:- Sea posible la participación de los ciudadanos/as y sus

formas de organización en la toma de decisiones, en

especial aquellas que son de interés común.- Se tenga en cuenta la dinámica y formas de organiza-

ción de los y las integrantes de una comunidad.- Exista autonomía de las formas de organización de la

sociedad civil.- La transparencia sea una premisa para el funcionamiento

de la administración pública y exista acceso a la infor-mación.

- La comunidad tenga la capacidad de elegir y controlar aquienes la representan.

- Los habitantes de un territorio se sientan con autono-mía para defender y sustentar sus ideas y sus creencias.La democracia y la participación ciudadana constitu-

yen conceptos recíprocos. No es posible el ejercicio de unasin la existencia de la otra. El avance en la profundizaciónde procesos democráticos implica la construcción y conso-lidación de espacios y escenarios públicos, en los diferentesniveles -barrio, municipio, nación- en los que la comunidadpueda informarse, debatir y decidir sobre los asuntos de lacolectividad, paralelamente a los procedimientos e institu-ciones oficiales, alcanzando los consensos necesarios paraque esa toma de decisiones corresponda al interés general.

En materia de dimensión estratégica, el proyecto obe-dece a uno de los objetivos planteados en el marco de laejecución del programa «Cercapaz»: Promover la construc-ción de una visión conjunta y concertada del desarrolloregional. Su estrategia metodológica se fundamentó en laconcepción de los proyectos de cambio (PC´s), diseñadosdentro de una metodología establecida por GTZ de Análisisde paz y conflicto. Los proyectos de cambio cumplen con lassiguientes características:

- Son de corta duración (máximo 1 año) para que permitanadaptar la estrategia a la evolución de la situaciónregional.

- Están articulados en una estrategia regional y orienta-dos a la consecución de impactos y deben generar cam-bios que puedan visibilizarse como avances dentro deun proceso de desarrollo de la paz en la región.

- Buscan establecer sinergias entre el programa «Cerca-paz» y otras acciones institucionales y sociales exis-tentes en la región y el país, orientadas al desarrollo dela paz.

- Son ejecutados por aliados o contrapartes regionales conel fin de contribuir a su fortalecimiento y posiciona-miento.

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- Tienen un sistema de monitoreo sensible a los conflic-tos y al desarrollo de la paz, para alertar sobre posiblesriesgos e impactos negativos y orientar ajustes oportunos.

El programa «Cercapaz» plantea las líneas estratégicasgenerales de la experiencia desde tres de las cuatro necesi-dades identificadas en el proceso de Análisis de paz y con-flictos (APC`s):

a) Promoción de la concertación entre los diferentesactores en las regiones y la formulación participativade una visión conjunta de desarrollo regional soste-nible:La experiencia implicó desarrollar ejercicios de planifi-cación local dentro de una etapa de la gestión públicaorientada a la concertación entre los diferentes actorespúblicos, privados y comunitarios en los municipios,teniendo en cuenta que la construcciòn participativade propuestas con miras a la formulación de los progra-mas de gobierno, implicara la articulación de los proce-sos de planificación, ejecución, control y evaluación delas principales estrategias de desarrollo económico, so-cial y ambiental, sobre la base de las metas acordadasde manera democrática.Se hizo énfasis que esta era una oportunidad para cons-truir gobernabilidad democrática a nivel territorial mu-nicipal, promoviendo la construcción desde la comuni-dad de propuestas para fortalecer los programas de go-bierno, paso inicial para la formulación de los planes dedesarrollo que deberán adelantar las nuevas adminis-traciones municipales en los primeros meses del año2008. En este sentido, se difundió la importancia de laconstrucción colectiva de estos programas entre la co-munidad en general con los diferentes aspirantes, bus-cando su sintonía y concordancia con las necesidadesmás sentidas de los y las representantes de las organi-zaciones sociales y comunitarias de base.

b) Fortalecimiento de las organizaciones de la sociedadcivil y del sector público del nivel local y regional,promoviéndolo o fortaleciendo el trabajo en redesexistentes.A la par de promover el fortalecimiento de las institu-ciones, en especial del municipio como elemento fun-damental del Estado dentro del ordenamiento jurìdicodel país, se hizo énfasis en la importancia de fortalecerlas acciones de incidencia de las organizaciones socia-les y comunitarias de base y de la sociedad civil, a

través del empoderamiento en los espacios de participa-ción e interlocución establecidos para el diálogo y laconcertación con autoridades locales. Todo ello en elmarco de la promoción para la construcción de alianzasentre las mismas organizaciones.

El concepto de red que promueve relaciones horizonta-les, es afín con el concepto de trabajo en equipo que sedesarrolla en función de uno o varios procesos que sonde interés colectivo y no responden a los intereses deun líder en particular. El trabajo en red promueve losliderazgos individuales hacia el logro de metas de ca-rácter colectivo, perfila procesos de integración por pro-pósitos comunes, en el cual se negocian los intereses ylos conflictos y en el que las individualidades se colo-can al servicio de los procesos.

De esta manera, la experiencia fue una oportunidadpara promover en los municipios donde se desarrolló,relaciones horizontales en las cuales la entidad ejecu-tora funcionó como un canalizador de ideas, facilitadorde acuerdos, verificador del cumplimiento de responsa-bilidades y garante de la imparcialidad partidista delproceso en los municipios.

c) Promoción de una cultura de resolución de conflic-tos, desarrollo de la paz y respeto a los derechoshumanos, con énfasis en las mujeres, la niñez y lajuventud.Uno de los fundamentos estratégicos para la ejecuciónde este proyecto lo constituyó la identificación de losactores locales relevantes y esclarecer la realidad de losfactores de conflicto (escaladores) y de paz (desescala-dores), en los territorios, para establecer alternativastendientes a minimizar el impacto de los primeros ypotenciar los alcances de los segundos.

Igualmente se dio importancia a la convocatoria deorganizaciones de jóvenes y mujeres, población con al-tos índices de vulnerabilidad y tradicionalmente rele-gada en oportunidades frente a la ejecución de proyec-tos de desarrollo local en la región, entre otros factorespor la existencia de una cultura machista y proclive alejercicio de discriminaciones en materia de edad y degénero.

ResultadosEn quince (15) de los dieciséis municipios en donde se

promovió la experiencia, por primera vez desde que existe la

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elección popular de alcaldes en Colombia –año 1988-, lascomunidades participaron en ejercicios de construcción depropuestas para programas de gobierno de los y las aspiran-tes a los primeros cargos locales.

En doce de los dieciséis municipios priorizados se reali-zaron los foros con precandidatos a las alcaldías a los cualesasistieron un total de 607 personas; y con candidatos a lasalcaldías, a los cuales asistieron 952. En estos 12 munici-pios la comunidad formuló propuestas en mesas sectorialesy los documentos de sistematización de las mismas le fue-ron entregados a los precandidatos antes de la elaboraciónde sus programas de gobierno.

Un estudio preliminar de los programas de gobierno pre-sentados por los candidatos –estando a la fecha pendientela recopilación de los documentos completos de los progra-mas en algunos municipios alejados de la capital del depar-tamento- a las alcaldías municipales indica que en un 55%,las principales propuestas de iniciativa comunitaria encon-traron acogida en el texto de estos programas.

Teniendo en cuenta que los comicios electorales serealizaron apenas el 28 de octubre de 2007, no se ha com-pletado el proceso de cruzar la información de los programasde gobierno de los candidatos y candidatas ganadores en losmunicipios donde se adelantó la experiencia. No obstante,el dato anterior da una idea del porcentaje de incidenciaque las organizaciones sociales de la comunidad tuvieronen la construcción de estas iniciativas.

Se diseñó y se puso en marcha una estrategia de difusióny comunicación que permitió la difusión de los mensajes alu-sivos al proceso y sensibilizó a las comunidades acerca de laimportancia de la aplicación del mecanismo de participacióndel voto programático, previsto en el ordenamiento jurídicocolombiano.

Ciento treinta (130) mesas temáticas de trabajo fueronconstituidas y participaron en la formulación de propuestasen quince municipios del departamento, pese a que en tresde estos quince municipios, por diversas circunstancias nose llevaron a cabo los foros, los documentos de conclusionesde las mismas, fueron sistematizados y entregados a cadauno de los precandidatos y precandidatas.

En cinco municipios en donde o no se realizaron losforos con los aspirantes a las alcaldías, o fue incompleta laasistencia de los candidatos/as, se elaboraron publicacionescon las principales propuestas de los programas de gobiernoinscritos, las cuales fueron distribuidas en forma masiva en

la comunidad con el fin de promover el análisis de estosprogramas.

Una red de organizaciones sociales a nivel regional re-lacionada con el análisis de iniciativas en torno a la cons-trucción de propuestas de impulso a la democracia, la des-centralización y la participación se viene constituyendocon el acompañamiento metodológico de GTZ, teniendo comofundamento el estudio –aún pendiente de concluir- de laincidencia política de este proceso en los municipios dondese lleva a cabo.

Por lo menos tres (3) proyectos de cambio se encuentranen proceso de diseño por parte de GTZ como continuidad de estaexperiencia dentro del programa «Cercapaz», especialmente en as-pectos relacionados con la transparencia, el control social, el acom-pañamiento a organizaciones de población vulnerable (especial-mente jóvenes y mujeres) y la construcción participativa de planesde desarrollo en los primeros meses de 2008.

Lecciones aprendidas de la experiencia- Pese a que existe desde hace trece años el marco legal

que reglamenta el Voto Programático en Colombia, enmuchos pequeños municipios este aspecto de la legis-lación es desconocido por gran parte de la comunidad,que sigue involucrada en prácticas tradicionales y clien-telistas en los procesos electorales.

- La pugnacidad y la polarización de fuerzas políticas quese da al interior de un buen número de municipios yque involucra a prácticamente todas sus fuerzas vivas yorganizaciones, implica que deben existir actores exter-nos que promuevan el proceso de construcción partici-pativa de programas de gobierno y ofrezcan a los actoresen contienda política garantías de imparcialidad y neu-tralidad para recoger las iniciativas y entregar los resul-tados. Sin el acompañamiento e intervención de estosactores externos, sería difícil llevar adelante este tipode experiencias en los municipios.

- La construcción de iniciativas de desarrollo local es unproceso que requiere la cohesión y articulación de redesde organizaciones sociales en los municipios. No obs-tante, es una constante común que en cada procesoelectoral, estas redes sociales se desarticulan por lavinculación de sus integrantes a las diferentes campa-ñas políticas. Ello hace necesario promover una cons-trucción de visión de desarrollo regional y local queesté por encima de los intereses meramente políticopartidistas.

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- La participación de la comunidad en la construcción depropuestas participativas para la formulación de progra-mas de gobierno y a través de éstos, de los planes dedesarrollo municipal, constituyen un factor desescala-dor del conflicto armado en nuestro país, teniendo encuenta que legitima la intervención de las organizacio-nes sociales de base y le quita piso a los actores arma-dos, aunque se reconoce que todavía en muchas zonascríticas del país, promover experiencias de esta natura-leza tendría serias dificultades derivadas del conflicto.

- Existen numerosos espacios de participación ciudadanay comunitaria que no han sido adecuadamente aprove-chados y utilizados por las organizaciones sociales debase en pro de su desarrollo. En muchos casos, las defi-ciencias en la interlocución entre las administracioneslocales y sus comunidades se debe más a desconoci-miento que a falta de voluntad política de las partes,aunque es evidente que en Colombia, pese a la abun-dante normatividad existente en materia de participa-ción a nivel local, sigue teniendo un fuerte condicio-namiento de la voluntad política de los mandatarios ymandatarias de turno.

- La difusión a través de medios de comunicación comu-nitaria a nivel local –especialmente radio, que es elmedio con mayor grado de utilización en la región-constituye un elemento que refuerza mensajes para lapromoción de campañas en materia de participacióncomunitaria en la gestión pública.

- La comunidad sigue teniendo dificultades a la hora deidentificar sus problemáticas. En las mesas de trabajo seencontró que hay confusión entre términos como «pro-

blemas» y «necesidades» y como en muchos casos secarece de un panorama general en la visión del desarro-llo, las demandas continúan obedeciendo en muchoscasos intereses de grupos relativamente pequeños de po-bladores, frente a intereses que tendrían un mayor impac-to en la población.

Conclusiones y recomendaciones- Se han generado importantes expectativas en las co-

munidades en torno a la continuidad de la experiencia,materializada en el apoyo a las comunidades y las nue-vas administraciones municipales en la construcciónparticipativa de planes de desarrollo municipales (quepor Ley debe realizarse en los primeros cinco meses delaño 2008). En este sentido, los proyectos de cambio quese formulen dentro del programa «Cercapaz» deben te-ner esta orientación.

- Se debe profundizar en la formación, asesoría y acompa-ñamiento a organizaciones sociales de base y actoresclaves de la sociedad civil en la construcción de visio-nes amplias de desarrollo social y económico en susmunicipios, para que las mismas constituyan un factorprimordial en los procesos electorales a futuro y gene-ren la construcción de propuestas con sentido y co-herencia.

- En la línea de lo anterior, una dinámica de promoción dela construcción de desarrollo local fundamentado enpropuestas, solidifica la cohesión de las organizacionessociales y no hace fácil su desarticulación como pro-ducto de las coyunturas electorales.

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Lectura 4

Incidencia política para fortalecer la participación de la sociedad civil en el Consejo deCoordinación Regional (CCR) y los Consejos de Coordinación Local (CCL) en la Región deIca – PerúJosé López Ricci3

3 Sistematización realizada en octubre del 2008: Los CCR y CCL fueron creados para facilitar la participación ciudadana junto con lasautoridades en la formulación de los planes de desarrollo concertado y los presupuestos participativos, a nivel regional y local.

La experiencia de incidencia política que responde al títuloen cuestión, fue implementada en el marco del ProyectoParticipa Perú, a cargo de un consorcio de ONG conformadopor el Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), Catholic ReliefServices (CRS), Research Triangle Institute (RTI), el CentroAmazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAP) yel Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán, en el periodo2003-2004. El proyecto se planteó como objetivo principalel fortalecimiento del rol de la sociedad civil en el procesode descentralización, haciendo de la participación ciudada-na un tema central en las reformas políticas que implicabadicho proceso.

Entre los componentes en que se organizó dicho pro-yecto, se consideró el de incidencia política, desde la cualse promovió un concurso dirigido a sus ONG socias y aliadas,para que presentaran propuestas de campañas regionalesque apuntarán al fortalecimiento de capacidades locales afin de incidir en temas relacionados con la descentraliza-ción y la participación ciudadana. Lo importante de laexperiencia considerada es que cuenta con un enfoque de-finido sobre la incidencia política y se plantea pautas meto-dológicas para establecer su estrategia de campaña. Igual-mente, el tema objeto de incidencia apunta a una temáticarelacionada con el proceso de descentralización, que es unapolítica pública nacional, y cuya implementación se ubicatanto en el nivel regional como local.

El presente informe de sistematización se basa en docu-mentación de uso y circulación interna, que nos fue propor-cionada por el GPC, como los siguientes: Propuesta de Cam-paña de Incidencia; Informe de Evaluación, a cargo de lasentidades ejecutoras (CEDEP Ica, MCLCP Ica, FEPROMU); yEvaluación de las Experiencias Implementadas, realizada porla entidad promotora (GPC).

De la sistematización realizada, compartimos con los y lasparticipantes numerosas lecciones aportadas por la misma.

Lecciones aprendidas de la experiencia

1. Sobre el proceso de descentralización- El proceso de fortalecimiento de las instancias de con-

certación y participación ciudadana en el marco de ladescentralización, muestra avances sostenidos que de-ben tender a su institucionalización. Es necesaria unamayor difusión del proceso entre líderes y dirigenteslocales, que les permita comprenderlo, identificarse conel mismo y comprometerse en las acciones centralesque guíen a su institucionalización.

- Las funciones básicas asignadas a los CCR los limita alconocimiento de normas específicas, dejando de lado elmarco normativo global del proceso de descentraliza-ción, lo que resta perspectiva y afecta su rol fundamental.

- Algunos actores tienen la voluntad de aportar a la eje-cución y potenciación de las actividades y compromi-sos que se generan en el CCR. Sin embargo, no existenpolíticas definidas y permanentes que canalicen estasiniciativas.

- Diversos representantes de los sectores públicos se en-cuentran reticentes a su integración al Gobierno Re-gional, en tanto aun mantienen vínculos funcionalescon el Gobierno Nacional ya que no se ha efectuado latransferencia de competencias sectoriales.

2. Sobre los actores y sus roles- Las alianzas para realizar incidencia política obtienen

resultados cuando se establecen objetivos claros, sedetermina y precisa atribuciones y responsabilidades yse asume en forma expresa y clara la voluntad institu-cional de involucrarse en ello.

- El fortalecimiento de las relaciones con los tomadoresde decisiones genera importantes niveles de confianzaen los ejecutores de la campaña, facilita la incidencia yla adopción de las propuestas por las autoridades.

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- Un plan de incidencia política tiene eficacia cuando setrabaja con instituciones y organizaciones representa-tivas de la sociedad civil (especialmente organizacio-nes de base) que le aseguren legitimidad a sus actos.

- El generar espacios de diálogo e intercambio entre dis-tintos actores de la sociedad civil, ha permitido recogerperspectivas y opiniones acerca del desarrollo regional.

- El conocimiento de la manera cómo se estructuran pro-cesos, intereses y representaciones a nivel de la socie-dad civil por parte de los ejecutores de la campaña, esun factor de importancia para las acciones de inciden-cia política.

- El trabajo en equipo se ha constituido como la mejorforma de gestión de la incidencia, especialmente en latoma de decisiones, las mismas que se asumieron en unambiente de franco debate y de construcción de con-sensos.

- El conocimiento por parte del equipo técnico, tanto deltema como de las características del territorio y la po-blación, facilita los procesos y genera confianza.

3. Sobre la línea de comunicación- Un plan de incidencia política tiene que ir acompañado

de un plan específico de comunicaciones hacia la opi-nión pública, ya que ésta ejerce influencia decisiva enlos hacedores de política y tomadores de decisiones.

- El equipo de incidencia política debe contar al menoscon un comunicador profesional. La comunicación es elcomponente más importante de la campaña. Cumpleun rol difusor e informativo, y contribuye a fortalecer omodificar puntos de vista y actitudes.

- La emisión de spot radiales, son un medio adecuado paracampañas de incidencia política. Para que ellos tenganefecto debe considerarse que los mensajes deben ser lomás claros posible, emplear características lingüísticasde las zonas y tener en cuenta la periodicidad y conte-nido, a fin de no saturar a la audiencia.

- El mantener buenas relaciones con los medios de co-municación facilita y hace más productiva las activi-dades de comunicación.

4. Sobre la duración de las campañas- Los planes de incidencia política requieren de un mayor

tiempo de duración si se desea alcanzar resultados queimpliquen cambios sustanciales, ya que por lo generalse enfrenta procesos sociopolíticos complejos.

- Se requiere considerar la realidad regional y la disponi-

bilidad de los actores, para calcular los tiempos adecua-dos y plazos requeridos, a fin de darle sostenibilidad a lacampaña y evitar que pase desapercibida.

5. Sobre los recursos requeridos en las campañas- En la ejecución del plan de incidencia, debe preverse

que la campaña a través de medios de difusión masivosdebe contar con recursos suficientes para abordarlascon solvencia.

- Para lograr mayor impacto en la población se hace ne-cesario prever recursos económicos que permitan accio-nes más integrales y desconcentradas.

6. Sobre las metodologías y materiales utilizados- La utilización de técnicas, conceptos y metodologías,

que son parte del mundo promocional del desarrollo, enlas campañas de incidencia, tienen un doble efecto:fortalecen el accionar de las campañas y las capacida-des institucionales de los actores comprometidos conlas mismas, y enriquecen el acervo institucional de lasorganizaciones de desarrollo.

- En el caso de las organizaciones sociales miembros delgrupo promotor, estos conocimientos, técnicas y meto-dologías, les han servido para enriquecer su capacidadde propuesta programática, como para lograr un mejorposicionamiento regional.

- Materiales como cartillas y afiches recogen las viven-cias de la realidad y la creatividad del recurso humanode la región.

7. Sobre la normatividad- Las propuestas normativas, consistentes en ante-pro-

yectos de ordenanza para formalizar la convocatoria aelecciones y la constitución de los CCL, presentadasante los alcaldes, fueron recibidas y adoptadas en tantoestaban bien trabajadas y porque las municipalidadescarecen de personal técnico que pueda asumir esta tarea.

8. Sobre la incidencia en sí- La incidencia política es una herramienta para la trans-

formación de una realidad dada. Como tal, su empleo enun escenario poco institucionalizado y fragmentadocomo el de la región Ica, debe ser complementado conotros instrumentos y estrategias. Como herramienta, esneutra y su sentido depende de cómo se use. En otraspalabras –y así ocurre frecuentemente- grupos con in-tereses contrarios desarrollan actividades de incidenciapolítica desde sus propias perspectivas.

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InWEnt – Competente para el futuroInWEnt – Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH (Capacitación y Desarrollo Internacional) esuna institución que opera a nivel mundial en los campos de recursos humanos, capacitación profesional ydiálogo. Nuestros programas que apuntan al desarrollo de personal y organizaciones (Capacity Building) estándirigidos a profesionales y cuadros ejecutivos de la política, la administración pública, la economía y lasociedad civil. Por encargo del Gobierno Federal trabajamos en la puesta en práctica de los objetivos dedesarrollo de las Naciones Unidas. Además, asesoramos a la economía alemana en proyectos de CooperaciónPúblico-Privada (Public Private Partnership). Ofrecemos a jóvenes procedentes de Alemania la oportunidad deadquirir experiencias en el mundo entero mediante la participación en programas de intercambio.

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