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la IntegracIón: un proyecto económIco

Las primeras reflexiones que buscaron conceptualizar la integración regional estuvieron dirigidas a Europa y América Latina. Mientras que la Segunda

Guerra Mundial llevó a indagar por las condiciones para la paz (Deutsch et al., 1957) o por los mecanismos e interacciones para mantener su unidad y evitar la guerra (Haas, 1948; Haas, 1958), en América Latina la reflexión giró en torno a las características del desarrollo social, industrial y económico. Raúl Prebisch -Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en el momento de su creación- propuso estimular la cooperación intergubernamental y la industrialización vinculándolas con el proteccionismo. El objetivo último era poner fin al comercio desigual y al deterioro de los términos de intercambio propios de las estructuras económicas mundiales. De acuerdo con su análisis (Prebisch, 1948), la industrialización mediante la

IntroduccIón

Los estudios contemporáneos sobre la integración andina generalmente constatan sus crisis, sus deficiencias y objetivos fallidos. Pero prestan

poca atención a su origen, la lógica de sus mutaciones o a la naturaleza de sus particularidades. Además, la denominación “Comunidad Andina de Naciones” (Fairlie, 2006; Lagos, 2008; Altmann y Rojas Aravena, 2008; Martínez Alfonso et al., 2008; De Lombaerde, Kochi y Briceño, 2008; Bonilla y Long, 2010) es sintomática tanto de enfoques simplificadores como de la solidez cognitiva de los recientes análisis sobre esta experiencia de integración regional, cuyos miembros acordaron denominar Comunidad Andina (CAN). Observar el proceso andino de integración regional bajo el foco histórico puede contribuir a ampliar el campo de conocimientos sobre la CAN y a enriquecer el debate sobre sus resultados.

la intEgraCión andina: origEn, transformaCionEs y EstruCturas

giovanni molano CruzDoctor en Ciencia Política. Sus trabajos sobre regionalismo, la política latinoamericana de la Unión Europea y

las relaciones entre grupos regionales han sido publicados en Argentina, Chile, Colombia, México y Venezuela. Ha sido docente en la Universidad Externado de Colombia, la Universidad Paris-Est Marne-la-Vallée y la

Universidad Paris I Panthéon-Sorbonne. También ha trabajado en la Universidad Nacional de Colombia y en la Comisión Europea. Actualmente es Asesor Científico Externo de la Unidad de Relaciones Internacionales del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de Lieja e Investigador Invitado en el Instituto de Estudios

Comparativos sobre Integración Regional de la Universidad de las Naciones Unidas (UNU-CRIS).

Este artículo precisa el origen de la integración andina antes de abordar los cambios de su estrategia económica y las especificidades de su lógica política. La perspectiva histórica adoptada permite al autor explicar los rasgos característicos del regionalismo andino, ilustrar las dificultades de la integración económica así como la consolidación de las estructuras institucionales y las condiciones en las cuales se ha producido la desintegración.

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sustitución de importaciones debía ponerse en práctica a escala regional y ser objeto de una planificación que apuntara hacia la complementariedad. De la CEPAL surgió una red de expertos e intelectuales, vinculados estrechamente con organismos nacionales, regionales y multilaterales, quienes concibieron la integración como un instrumento para alcanzar tanto la industrialización y el desarrollo económico como la “inserción” de la región en la economía mundial. Para ellos, la integración regional permitiría no solamente salir del subdesarrollo sino también fortalecer el poder de negociación de América Latina frente a los países industrializados. Así, las reflexiones sobre la integración latinoamericana se basaron en fundamentos económicos pero también políticos.

En 1960, bajo la orientación de la CEPAL, fueron creados la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el Mercado Común Centroamericano. La ALALC, que buscaba instaurar una zona de libre comercio mediante negociaciones selectivas, permitió una reducción significativa de los derechos aduaneros. No obstante, rápidamente enfrentó dificultades originadas en su precaria organización y la extrema heterogeneidad en materia de desarrollo económico de los países miembros. La estructura de la ALALC -Conferencia de las Partes Contratantes, Secretaría y Comité Ejecutivo- no permitía superar tres obstáculos fundamentales: la distribución de las utilidades, el proceso de toma de decisiones y negociación, y la ausencia de un órgano judicial (Grunwald, Wionczek y Carnoy, 1972, p. 14).

En este contexto, en enero de 1965, el presidente de Chile, Eduardo Frei Montalva, pidió a cuatro economistas -Raúl Prebisch, Secretario General de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo; José Mayorbe, Secretario Ejecutivo de la CEPAL; Felipe Herrera, Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID); y Carlos Sanz de Santamaría, Secretario del Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso- presentar propuestas concretas para dinamizar el proceso de integración latinoamericana. Los economistas sugirieron crear sólidas instituciones centrales y un organismo destinado a financiar proyectos de inversión común. También insistieron en la necesidad de definir un nuevo mecanismo para bajar los aranceles y estimular el desarrollo regional (Mayorbe et al., 1965). Pero sus propuestas no surtieron efectos en la transformación de la ALALC. Fue durante este bloqueo de la ALALC que arrancó el proceso de integración andina.

La creación de un mercado regional permitiría a los gobiernos andinos explotar las economías de escala y ofrecería a los empresarios la posibilidad de ser competitivos beneficiándose de una mejor y más eficaz utilización de la tierra, el trabajo y el capital. Además, un nuevo organismo andino contribuiría a fortalecer la integración latinoamericana y, ante un eventual fracaso de la ALALC, los países andinos dispondrían de medios propios para reforzar su capacidad de negociación con el resto del mundo (Milenky, 1971). Como el conjunto de países latinoamericanos, los andinos se preocupaban por el proteccionismo comercial de Estados Unidos y el futuro de las exportaciones latinoamericanas, sobre todo agrícolas, hacia la Comunidad Económica Europea (CEE). Pero la integración andina fue ante todo el resultado de una iniciativa de políticos (Santander, 2008, p. 74). En su configuración el rol de los tecnócratas estuvo subordinado a las orientaciones de los actores políticos (Puyana, 1982, pp. 68-169).

El 15 de agosto de 1966, el presidente de Colombia Carlos Lleras Restrepo convocó a una reunión a sus pares de Chile, Ecuador, Perú y Venezuela. El presidente Frei Montalva, y el presidente de Venezuela, Raúl Leoni Otero, viajaron a Bogotá. Mientras que Fernando Belaúnde Terry, presidente de Perú y Clemente Yerovi Indaburu, presidente de Ecuador enviaron representantes. La reunión dio origen a la Declaración de Bogotá, que estipuló desarrollar un plan de acción inmediata para iniciar, en el marco de la ALALC, un proceso de integración económica y la creación de una Comisión Mixta. En 1967, el régimen militar boliviano de René Barrientos Ortuño anunció su adhesión al proceso de integración andina, defendiendo la idea de tener en cuenta los diferentes niveles de desarrollo de los países miembros. Su propuesta, apoyada por el Gobierno ecuatoriano de José María Velasco Ibarra, fue adoptada sin discusión, pues era similar a las querellas expresadas por Chile y Colombia en la ALALC para reclamar medidas especiales para los países con mercado medianos. El mismo año, representantes de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela crearon la Corporación Andina de Fomento (CAF), encargada de financiar los proyectos regionales. En febrero de 1968, la Comisión Mixta se transformó en una Junta, la cual en su reunión de enero de 1969 nombró un grupo de expertos encargados de preparar un acuerdo regional. Los expertos tardaron sólo cuatro meses para presentar el proyecto del acuerdo. El poco tiempo empleado se explica por el método de trabajo: a puerta cerrada, permitiendo que los empresarios revisaran el proyecto del tratado únicamente después de su presentación a

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los miembros de la Junta (Mimbela, 1970, p. 1). Dos meses después, representantes de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú firmaron el Acuerdo de Cartagena, más conocido como Pacto Andino o Grupo Andino. El Gobierno de Venezuela suscribiría al acuerdo en 1973.

El Acuerdo de Cartagena institucionalizó la Junta, habilitándola como su órgano ejecutivo autónomo. Además creó una Comisión, formada por los ministros de comercio de los países signatarios y encargada de establecer las normas, y un Consejo Económico y Social Andino, dotado de funciones consultivas. Lima fue designada sede del nuevo organismo regional, que surgió con facultades para tomar decisiones con la mayoría de dos tercios de la votación. Simultáneamente los ministros de relaciones exteriores iniciaron reuniones informales. Este marco institucional estuvo inspirado por la CEE (cf. Prebisch et al., 1966). Además, por la experiencia europea en la integración regional, los representantes andinos solicitaron y obtuvieron en Bruselas ayuda técnica. Sin embargo, afirmar que el Grupo Andino fue modelado según la CEE (Dabène, 2009, p. 18) nos coloca al borde del reduccionismo. Los teóricos de la integración latinoamericana insistieron en que las instituciones andinas disponían, al igual que la CEPAL, de una capacidad de acción técnica, e independiente de los países miembros, al servicio del interés colectivo (Prebisch, 1973, pp. 34-35). Por lo demás, observar las tres primeras décadas de la integración latinoamericana según las primeras explicaciones teóricas de la integración europea (Malamud, 2010, p. 644-645) implica un sesgo que confunde en un mismo plano las diferentes condiciones que marcaron el inicio de cada proceso de integración regional. En realidad, si los tecnócratas andinos se inspiraron en sus pares de la CEPAL (Puyana, 1982, p. 8), los políticos andinos tenían en mente más los problemas concretos del proceso de integración latinoamericana que la reproducción de la integración europea.

las estrategIas económIcas y polítIcas

Con el Acuerdo de Cartagena los gobiernos de los países andinos se comprometieron a armonizar sus políticas comerciales, crear una zona de libre

comercio y una unión aduanera en 1985. A estos métodos clásicos de liberalización comercial, el Pacto Andino añadió el desarrollo de programas industriales sectoriales basados en una política de sustitución de las importaciones tradicionales. Pero la innovación más

significativa fue en el ámbito financiero. En 1970, la Comisión Andina adoptó la Decisión 24, la cual acordó la preferencia por empresas y capitales andinos. Con la preferencia por el mercado interno y la sustitución de importaciones, el regionalismo se configuró como un proceso cerrado. La elección también contenía una posición estratégica y política. Por un lado, la convicción de que el libre comercio no conduciría por sí solo hacia la integración implicaba proteger y fomentar una industria regional. Por otro lado, la interpretación según la cual un mercado común naciente atraería las multinacionales, que serían las primeras en sacar provecho de las oportunidades ofrecidas por un mercado ampliado en detrimento de los capitales locales y la soberanía económica de los países andinos. La lógica fue entonces controlar las inversiones extranjeras buscando atenuar “la dependencia” (Kuczynisky y Huelin, 1973, p. 21). La Decisión 24 promovía ante todo un medio para redefinir “las reglas del juego” (Salgado, 1972, p. 4). Así, la integración andina apuntó a una racionalización del capitalismo en donde el papel del estado consistía en la asignación de recursos y los beneficios económicos se dirigían prioritariamente a los actores nacionales (Mace, 1981, p. 71).

Durante la primera mitad de la década de 1970, el comercio intrarregional aumentó gracias a la rápida reducción de los derechos de aduana mientras que los programas sectoriales de desarrollo promovieron la reorientación de la industria hacia los bienes de consumo. Pero a los conflictos fronterizos entre Perú y Ecuador, y entre Venezuela y Colombia, se sumó el incumplimiento de las obligaciones establecidas por las instituciones andinas. Se aplazó la unión aduanera y los proyectos regionales fueron retardados (Puyana, 1988), mientras que la Decisión 24 encontró reacciones antagonistas en el Gobierno, bancos y empresas de Estados Unidos (Lynn, 1977). Además, en 1973 estalló en Chile un golpe de estado militar y tres años después la dictadura anunció su retiro del proceso de integración. No obstante, la integración andina experimentó una profundización estructural. En 1976 se creó el Fondo Andino de Reservas (FAR), con el propósito de otorgar créditos a los países miembros con problemas en su balanza de pagos. En 1979 los presidentes andinos firmaron dos documentos con el fin de dinamizar la integración regional. El primero -el Mandato de Cartagena- estableció el inicio de las cumbres presidenciales andinas y formalizó la cooperación política, encomendada a los ministros de relaciones exteriores. Sin embargo, tanto la cooperación ministerial como las reuniones presidenciales quedaron

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al margen de las instituciones regionales. El segundo documento dio nacimiento al Tribunal de Justicia Andino, encargado de homogeneizar la interpretación de las normas y garantizar su entrada en vigor en forma simultánea en los países miembros. Los gobiernos andinos también decidieron crear el Parlamento Andino, el Consejo Laboral y el Consejo Empresarial, los tres como órganos consultivos. Asimismo han firmado acuerdos de cooperación en el ámbito de la educación, la cultura, la salud, el trabajo y el medio ambiente.

En la década de 1980, el desorden macroeconómico de la región tuvo como marco la crisis económica mundial, que incidió en la balanza de pagos por el aumento de los precios del petróleo y la enorme dimensión de la deuda externa que asoló toda América Latina. En 1983, los países andinos concentraban el 20% de los US$ 336.000 millones del endeudamiento latinoamericano (Figueredo, 1987). En Quito, Caracas y Cartagena los gobiernos organizaron conferencias latinoamericanas sobre la negociación del pago de la deuda, y las instituciones andinas participaron en la elaboración de documentos destinados a presentar respuestas para enfrentar los efectos sociales y económicos provocados por la deuda externa (Roett, 1985). En 1988 el FAR, que había logrado resultados favorables, se extendió a toda la región convirtiéndose en el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR). Aunque durante esta década se consideraba que el avance de la integración andina estaba signado por el funcionamiento de las instituciones (Angarita, 1988, p. 155), el fortalecimiento de las estructuras regionales de cooperación política y económica no significó ni un crecimiento de los intercambios comerciales ni el establecimiento de un arancel externo común (AEC) en el Grupo Andino.

Para enfrentar los problemas de falta de crédito y endeudamiento, los países latinoamericanos adoptaron individualmente los programas denominados de “ajuste estructural” (Williamson, 1990). Además el año 1987 marcó un hito en el proceso de integración andina puesto que en mayo sus miembros firmaron en Quito un protocolo que reformó el Acuerdo de Cartagena y adoptó dos orientaciones fundamentales. La primera, ratificar la voluntad de crear una zona de libre comercio y un AEC. La segunda, otorgar la posibilidad de que los países miembro celebrasen acuerdos bilaterales de libre comercio con terceros países. Ese año también fue derogada la Decisión 24 y las economías nacionales adquirieron autonomía para elaborar sus propias normas de regulación de las inversiones y la transferencia tecnológica.

la apertura de la IntegracIón

En 1992, los signatarios del Acuerdo de Cartagena cumplieron su compromiso de crear una zona de libre comercio, aunque incompleta. También

establecieron un AEC de cuatro niveles -5%, 10%, 15% y 20%-, para crear a partir de 1996 una unión aduanera imperfecta, y adoptaron una decisión que autorizó a los países miembros a desarrollar, de manera autónoma, negociaciones con sus socios latinoamericanos. Estas medidas para avanzar en la integración, fueron paralelas al inicio de programas nacionales de privatización, desregulación financiera, y liberalización del comercio exterior y los mercados. La apertura de la integración regional se tradujo en el fortalecimiento de sus lazos con los polos de la economía mundial y un incremento significativo del comercio intrarregional. Entre 1989 y 1995, la integración andina cuadruplicó el valor de los intercambios comerciales. En un contexto caracterizado por la aplicación uniforme de un AEC imperfecto, de armonización de normas y regímenes aduaneros, los intercambios intrarregionales representaron en 1995 el 12,7% del comercio total, cuando con anterioridad jamás habían superado el 5%. De hecho, en 1995 la integración comercial alcanzó su mayor nivel desde su creación (Secretaría General, 2006).

En la región andina, al igual que en el resto de América Latina, la apertura del regionalismo presentó tres características: el apoyo de tecnócratas regionales a las relaciones entre estados y los agentes no estatales, el ingreso tardío de actores sociales en el proceso y la hegemonía del sector privado en el crecimiento del mercado regional (De Lombaerde y Garay, 2008). Como consecuencia de su propia lógica, el regionalismo modeló entonces otra de sus características específicas: el avance de la integración andina quedó articulado con la economía mundial. El crecimiento del comercio intrarregional fue débil en comparación con el comercio extrarregional de los países miembros (Secretaría General, 2009). Pero en realidad la apertura de la integración resultó más beneficiosa para las inversiones que para el comercio. En comparación con otros grupos regionales de América Latina y el Caribe, los países miembros del proceso andino de integración incrementaron sus divisas en inversión extranjera directa (IED), particularmente desde la Unión Europea (UE) y Estados Unidos (Dunning, 2002). Además, a partir de 1990 la integración andina comenzó a incorporar otros temas de cooperación: ciudadanía, derechos económicos y sociales, diversidad cultural o lucha contra la delincuencia internacional (Fuentes

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Hernández, 2008, pp. 196-206; Moncayo, 1999). Si bien de esta forma el regionalismo andino quedó formalmente inscrito en problemáticas globales, como por ejemplo “la democracia cosmopolita”, “la emergencia de la sociedad civil” y “la protección del ecosistema mundial”, fue particularmente en “la lucha contra el narcotráfico” -tema ineludible de la política global- donde los países andinos alcanzaron significativos consensos.

En 1990, la doble constatación del tratamiento común otorgado a las exportaciones andinas en Estados Unidos y la UE y los fenómenos de violencia política y social relacionados con la producción y el comercio ilícitos de cocaína, llevó a los presidentes andinos a solicitar la apertura de los mercados estadounidense y europeo a las exportaciones andinas licitas. La lógica de los andinos era que los países destinatarios del tráfico ilícito de cocaína estaban obligados a ayudar en la compensación de los problemas sociales y económicos engendrados por la “lucha contra la droga” en los Andes, y que la apertura a sus exportaciones constituía un medio indiscutible para efectuar tal resarcimiento, puesto que permitiría fortalecer las economías andinas (Barco, 1990; Paz Zamora, 1990; Secretaría General, 2000, pp. 41-44). Hasta mediados de la década de 2000, para la defensa y la renovación de privilegios comerciales, los gobiernos andinos adelantaron en Washington y Bruselas una diplomacia comercial coordinada, en nombre de “la lucha antidroga”.

Las relaciones exteriores se consolidaron como campo fundamental de los procesos del regionalismo y, en 1996, los países andinos realizaron una reforma institucional, consignada en el Protocolo de Trujillo, para reforzar la integración más allá de las cuestiones comerciales. El proceso regional recibió el nombre de Comunidad Andina y la Junta se convirtió en Secretaría General. Además, el rol de los presidentes, hasta ese momento al margen de las estructuras organizativas, fue institucionalizado mediante la creación del Consejo Presidencial Andino, al igual que la participación de los ministros de relaciones exteriores con el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, que fue dotado de facultades legislativas. Ese mismo año, representantes de la CAN y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) acordaron establecer una zona de libre comercio. En el ámbito interno, uno de los logros del proceso regional fue contribuir a la conciliación entre Perú y Ecuador, que durante un mes de 1995 se habían enfrentado en un conflicto armado. También en 1996 representantes de la CAN y la UE acordaron reunirse

periódicamente en el marco del proceso interregional iniciado en 1983. Pero lo verdaderamente novedoso estuvo en las negociaciones relativas al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), durante las cuales los países andinos lograron defender una postura comercial común (Rico Frontaura, 2004; Tussie, 2009, p. 181).

Si bien entre finales de la década de 1990 y comienzos de la de 2000, las inversiones se redujeron drásticamente, en una perspectiva de largo plazo la apertura de la integración estimuló el crecimiento del comercio intrarregional, particularmente en las zonas fronterizas (Acosta, Calfat y Flôres, 2006, p. 52), así como el comercio extrarregional e incluso cierta transformación de la estructura industrial de los países andinos (Adkisson, 2003; Creamer, 2004). Fue en ese marco de auge de la integración comercial que en 1999 la CAN fijó los objetivos, criterios y mecanismos de una política exterior común. Luego, en 2002, el Consejo Presidencial Andino estableció para el año 2005 la puesta en marcha de un mercado común. No obstante, el AEC no entró en vigor, como tampoco fue creada una zona andina de libre comercio. Desde los albores de la década de 2000, el proceso de integración económica y la agenda exterior de la CAN se han rezagado en medio de divergencias políticas.

la esfera polítIca

La homogeneidad política nunca ha sido una característica del regionalismo andino. La idea de un grupo regional fue iniciativa del presidente de

Chile, Frei Montalba, y de su par de Colombia, Lleras Restrepo, quienes deseaban lograr la integración regional en la perspectiva de sus propias reformas socioeconómicas. A este proyecto regional se unieron sucesivamente los presidentes de Venezuela, Rafael Leoni, de Perú, Fernando Belaúnde, de Ecuador, Velasco Ibarra, y el régimen militar de Bolivia. Poco antes de la firma del Acuerdo de Cartagena, Perú entró a una dictadura bajo el mando del general Velasco Alvarado, quien pregonaba un cambio revolucionario y nacionalista (Bernales, 1973).

El proyecto político de Velasco Alvarado encontró apoyo en el nuevo gobierno democráticamente elegido de Salvador Allende en Chile y en los regímenes militares del general “izquierdista” Juan José Torres, en Bolivia, y del general, nacionalista y revolucionario, Guillermo Rodríguez, en Ecuador. A su turno Colombia

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y Venezuela experimentaron la alternancia política con los gobiernos conducidos, respectivamente, por Misael Pastrana Borrero y Rafael Caldera, quienes se pronunciaron a favor de moderadas reformas sociales y económicas. En 1971, en el contexto de intensas discusiones por la orientación política del Gobierno chileno, los ministros de relaciones exteriores de los países andinos y la Comisión del Acuerdo de Cartagena reconocieron el derecho de cada estado a adoptar sus propias estructuras políticas e ideológicas, y lo denominaron “principio de pluralismo”. Así, poco tiempo después de su inicio, en el proceso andino emergieron dos campos políticos. Por un lado, tres gobiernos radicales, y por el otro, dos reformistas.

La decisión de la dictadura chilena de abandonar la integración regional no estimuló la salida de los otros regímenes militares. Sin embargo, se configuró una nueva reacomodación política. En Perú, Velasco Alvarado fue derrocado por Morales Bermúdez, otro militar aunque menos revolucionario y más centrista. En Bolivia, el general Hugo Banzer, cercano a los medios conservadores, sacó del poder al general Torres. En la esfera política las diferencias no cambiaron mucho y durante la década de 1970 la integración andina continuó siendo estructurada por regímenes militares -en Bolivia, Ecuador y Perú-, democracias -en Colombia y Venezuela-, dos instituciones políticas -la Junta, órgano ejecutivo autónomo de los gobiernos, y la Comisión, titular del poder legislativo- y un organismo financiero -la CAF-. La primera transformación de las instituciones andinas, realizada en 1979 por regímenes militares y democracias, es ignorada en los análisis que procuran conceptualizar los vínculos de la democracia (Dabène, 2009, pp. 102-106) y el papel de los presidentes (Malamud, 2010, p. 653) con la integración regional. No obstante, si el regionalismo latinoamericano siempre ha sido promovido “desde arriba” (Casas Gragea, 2002, p. 104), los regímenes autoritarios -civiles o militares- nunca han adoptado posiciones de liderazgo en el proceso regional. La razón es sencilla, los autoritarismos evitan tanto la discusión y el debate como el comprometer sus decisiones.

Durante el primer decenio del regionalismo andino tomaron cuerpo dos de sus características dominantes: la creación de instituciones supranacionales y el impulso de la integración a través de la concertación entre los jefes de gobierno, militares o demócratas. En realidad, es solamente a partir de la década de 1980, bajo el doble proceso de retorno a la democracia y

reactivación de la integración regional (Dabène, 2009, p. 20-21), que la noción de “diplomacia presidencial” y su corolario “el inter-presidencialismo” (Malamud, 2010, p. 649) adquieren un sentido teórico y práctico para comprender el regionalismo latinoamericano. En la región andina fueron en efecto los presidentes reunidos en Quito en 1987 quienes indujeron el reinicio del proceso regional andino. Sin embargo, a pesar de la construcción de una Política Exterior Común andina a finales de la década de 1990, en los umbrales del siglo XXI las negociaciones de la CAN con sus dos principales socios comerciales -Estados Unidos y la UE-1 se vieron restringidas en medio de divergencias políticas.

La sucesión de varios gobiernos en Ecuador y Bolivia sin terminar su mandato, la transición política en Perú tras 10 años de “fujimorismo”, el conato de golpe de estado en Venezuela y el recrudecimiento del conflicto armado en Colombia conformaron el contexto de los desacuerdos andinos acerca del modelo político-económico basado en la apertura al comercio mundial y en la reducción de la participación del estado en la economía. En 2003, Colombia, Ecuador y Perú optaron por celebrar en conjunto un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos, mientras que Bolivia participó como observador y Venezuela se apartó de ese proceso. La situación fue discutida en el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y tuvo su desenlace con la Decisión 598 de 2004, que autorizó negociaciones comerciales con cualquier tercer país, prioritariamente de manera comunitaria y excepcionalmente de manera individual. Estos hechos revelan que, a diferencia de una idea superficial pero generalizada, la decisión de unos países andinos de negociar un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos no se tomó a espaldas de las instituciones andinas.

Empero la división política en la CAN se confirmó en 2005 cuando Colombia, Ecuador y Perú apoyaron la iniciativa estadounidense de reanudar las negociaciones destinadas a crear el ALCA, a la cual el Gobierno venezolano de Hugo Chávez manifestaba enérgicamente su oposición. En 2006, el nuevo presidente de Bolivia, Evo Morales, adhirió a la

1 Estados Unidos, principal socio comercial de todos los países miembros de la CAN, es el destinatario de alrededor del 40% de sus exportaciones, mientras que la Unión Europea, su segundo socio comercial, recibe alrededor del 12% de las exportaciones andinas (Secretaría General, 2004 y 2005).

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posición venezolana, mientras que Colombia, Ecuador y Perú abandonaron su intención de coordinar sus acciones frente a Estados Unidos y prosiguieron las negociaciones con ese país por separado. Perú y Colombia decidieron firmar tratados de libre comercio con Estados Unidos, y el hecho permitió a Venezuela argumentar su retiro de la CAN. Así, al igual que Chile en 1976, treinta años más tarde Venezuela encontró en la integración regional obstáculos a su política económica y optó por retirarse de la CAN, mientras que Chile culminaba su proceso de reincorporación como miembro asociado.

Con la UE la situación fue similar. En 2003, la CAN había firmado un Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación con la UE que incluía el proyecto de crear una zona de libre comercio. Pero a fines de 2006, la relación de fuerzas dentro de la CAN entre dos tendencias políticas definidas, resultó desfavorable para el proceso interregional. Colombia y Perú insistieron en comenzar negociaciones bilaterales con la UE, mientras que Bolivia y Ecuador se opusieron al acuerdo comercial propuesto por la Comisión Europea. Finalmente, en 2008 Bruselas aceptó la proposición de Colombia y Perú para negociar un acuerdo de libre comercio en forma bilateral. Este año también estuvo signado por el último conflicto entre países: sin consultar a Quito el Gobierno de Álvaro Uribe atacó un campamento de guerrilleros colombianos ubicado en territorio ecuatoriano.

Los nuevos Gobiernos de Ollanta Humala, en Perú, y de Juan Manuel Santos, en Colombia, podrían indicar el preludio de un nuevo reordenamiento político, con Bolivia, Ecuador y Perú en el mismo bando ideológico. Pero en ninguno de estos países se ha previsto abandonar la CAN. En realidad, las divergencias políticas o ideológicas respecto de la agenda económica de la integración regional constituyen las condiciones en las que se produce la desintegración -Chile y Venezuela-, pero no generan necesariamente un retiro del proceso regional -Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú-. Los conflictos interestatales, incluso los enfrentamientos armados, por el contrario, nunca han configurado ni condiciones ni argumentos para abandonar la integración andina. Con la tendencia a la desaceleración global de la apertura económica (Bouzas, Da Motta Veiga y Ríos, 2008, p. 331), el augurio quizás podría ser que las fuerzas políticas de la CAN den un nuevo impulso al proceso de integración bajo aquella reciente divisa del regionalismo latinoamericano de “más mercado y mejor estado” (Iglesias, 2008, p. 34).

las InstItucIones de la IntegracIón

Durante el último decenio, la extrema fragilidad de los vínculos políticos entre los miembros de la CAN estuvo acompañada por una dinámica actividad de las instituciones regionales. La política exterior de la CAN creó una red de funcionarios encargados de discutir y preparar las etapas iniciales de las decisiones en materia de negociaciones comerciales y asuntos exteriores. Entre 1996 y 2005 se adoptaron 625 decisiones, que representan el 61% del total de decisiones aprobadas desde 1969 (Bustamante, 2006). Durante el mismo período, las instituciones andinas trataron 172 casos de incumplimiento de normas, de los cuales fueron resueltos el 78% (CEPAL, 2006, p. 3). En 2004, la Secretaría General alentó un debate sobre el modelo de desarrollo de los países andinos y también promovió la coordinación de sus posiciones frente al tema de la reforma de las Naciones Unidas. Aunque estas acciones no tuvieron mayores repercusiones, ilustran el alcance del trabajo realizado por la Secretaría General. Entre 1997 y 2010, su trabajo ha producido centenares de iniciativas similares en forma de proposiciones y con base en estudios internos.2 A partir de 2000, el Tribunal de Justicia Andino también ha experimentado un significativo crecimiento en el volumen de su trabajo. Desde entonces ha emitido unas 1.200 interpretaciones prejudiciales. La experiencia demuestra que cuando los países utilizan el mecanismo de sanción es posible encontrar soluciones al incumplimiento de las normas comunitarias, particularmente comerciales (Fuentes y Allegret, 2009). Además, gracias a la credibilidad y al éxito de sus proyectos de financiamiento, entre 2001 y 2010 la CAF aumentó el número de países accionistas de 12 a 19. Junto con el Banco Mundial y el BID, la CAF constituye una de las primeras fuentes de financiamiento de la infraestructura en América Latina y el Caribe (SELA, 2011, pp. 46-47).

La dinámica de las instituciones andinas y su voluminoso corpus normativo exigen estudios rigurosos que determinen sus repercusiones en el proceso de integración y su relación con las variaciones -de concertación o conflicto- del campo político regional. Ciertamente, la experiencia en la administración del proceso de integración regional y en la resolución de conflictos constituye una de

2 Véase la sección Documentos de Trabajo de la CAN.

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las principales virtudes de la CAN. Su organización institucional (Gráfico 1) es reconocida unánimemente como la más sólida en el conjunto de los procesos de integración de América Latina y el Caribe. En efecto, en la historia del regionalismo andino, las crisis recurrentes que han afectado la integración económica han estado acompañadas de un desarrollo constante de las instituciones regionales. Pero poco sabemos de la configuración de la burocracia andina, del funcionamiento de las instituciones de la CAN o de sus relaciones con los estados miembros y las demandas

de los actores no estatales de la región. Además, las iniciativas de los países andinos generalmente son ignoradas en los análisis contemporáneos del regionalismo de América Latina y el Caribe, a pesar de que sus gobiernos han desempeñado un papel significativo en los movimientos más recientes de la integración regional en el área.

A la primera Cumbre Sudamericana celebrada en Brasilia en 2002 -que inició el proceso que culminó con la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR)- le

G r á f i c o 1

Notas: (C): coordinación, (Cn): consulta, (D): dirección política, (F): formulación de políticas, (N): nombrar, (Pr): promover; (Pp): proponer, (S): supervisar, (E): evaluar, y (So): presentar normas.

Fuente: Elaboración propia en base a Bustamante (2004).

la EstruCtura instituCional dE la Comunidad andina

SECRETARÍA GENERAL

Acuerdos de cooperación social (Simón Rodríguez, Hipólito

Unanune, Andrés Bello, José Celestino Mutis) Universidad

Andina Simón Bolívar

Consejos consultivos: empresarial

laboral pueblos indígenas

Organismos financierosCAFFLAR

Tribunal de Justicia Andino

Parlamento Andino

Consejo Andino de Ministros de

Relaciones Exteriores

Comisión

CONSEJO PRESIDENCIAL ANDINO

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(F) (S) (C)

(S) (Pp) (E)

(S)

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siguieron reuniones en Guayaquil, Ecuador, en 2002; Cusco, Perú, en 2004; y Cochabamba, Bolivia, en 2006. En su acto fundacional la UNASUR manifestó el consenso entre sus miembros respecto a la integración como un medio para lograr el desarrollo sostenible e impulsar el fortalecimiento del multilateralismo en el ámbito global. Al mismo tiempo, este nuevo agrupamiento regional latinoamericano se puso como meta la integración económica. En esa perspectiva, en 2003, la CAN y el MERCOSUR firmaron un acuerdo en virtud del cual creaban una zona de libre comercio, sobre la cual es verdad poco se ha avanzado desde entonces, a pesar del trabajo de los organismos regionales.3 Pero

3 Véanse Documentos elaborado por las Secretarías Generales de la Comunidad Andina, MERCOSUR y ALADI para el proceso de convergencia sudamericano.

la asociación recíproca de los países miembros de la CAN al MERCOSUR y de los miembros de MERCOSUR a la CAN, confirma que se han tendido los cimientos de dicho proceso. Además, Bolivia y Ecuador han adherido a la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de nuestra América, una asociación de naturaleza más ideológica que económica fundada en 2004 a partir de una iniciativa venezolana. Y en abril de 2011, Chile, Colombia y Perú crearon con México la Alianza del Pacífico, una integración basada en la coordinación de las políticas económicas. Es decir que, como en los inicios del proceso de integración regional en 1969, el devenir de la CAN es inseparable de los procesos del regionalismo latinoamericano. u

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