PERÚ

Ministerio

de Economía y

Finanzas

Instrumentos del PpR:

Programas Presupuestales, Seguimiento,

Evaluaciones Independientes e Incentivos

Jorge Mesinas Montero

Dirección de Calidad del Gasto Público

Dirección General de Presupuesto Público

Noviembre, 2012

Breve diagnóstico

Escasa claridad acerca de los objetivos del gasto

público (resultados) y sobre las prioridades de política.

Escasa información sobre el diseño de las

intervenciones públicas así como de su desempeño.

Escasa cultura de evaluación en el sector público

(como sistema de aprendizaje e innovación).

Escasa rendición de cuentas (sobre los resultados).

Como consecuencia:

Escasos incentivos para la innovación, es decir, para la

mejora de la calidad del gasto.

Predominancia de un criterio inercial de asignación del

presupuesto.

2

Cambio que busca el PpR

Mejorar la calidad del gasto a través del

fortalecimiento de la relación entre el

presupuesto y los resultados,

Mediante el uso sistemático de la información

de desempeño considerando las prioridades de

política; y,

Guardando siempre la consistencia con el

marco macro fiscal (Marco Macroeconómico

Multianual).

3

Asignación de recursos bajo el

PpR (misión)

Desempeño

Prioridad

Alta prioridad Bajo desempeño

Baja prioridad Bajo desempeño

Baja prioridad Alto desempeño

Alta prioridad Alto desempeño

A

B

4

Requisitos del PpR

Prioridades claras, ordenadas en función de resultados y

presupuestadas; con responsables de rendir cuentas

sobre ellas: PROGRAMAS PRESUPUESTALES

Información de desempeño confiable, oportuna y útil

(desempeño: efectividad, eficiencia y calidad). SEGUIMIENTO Y EVALUACION DE PROGRAMAS PRESUPUESTALES

Mecanismos que señalizan a las entidades públicas a

esforzarse hacia el logro de resultados en temas

prioritarios. MECANISMOS DE INCENTIVOS

5

Instrumentos

1. Programas presupuestales

2. Seguimiento

3. Evaluación independiente

4. Mecanismos de incentivos

6

Instrumento 1: Programas Presupuestales

“Un Programa Presupuestal (PP) es una unidad de

programación de las acciones de las entidades públicas,

las que integradas y articuladas se orientan a proveer

productos para lograr un Resultado Específico en la

población y así contribuir al logro de un Resultado Final

asociado a un objetivo de política pública.”

Es una categoría presupuestal.

Es un instrumento del PpR.

7

PP: Estructura lógica

Nivel de

objetivos

Indicadores Medios de

verificación

Supuestos

Resultado final

Resultado

específico

Producto

Actividad

Diagnóstico Contenidos Matriz Programación

física y financiera

Seguimiento y Evaluación

8

PP: Contenidos (“Anexo 2”) Información general (nombre, responsable, coordinador territorial).

Diagnóstico

Identificación del problema específico

Cuantificación de la población

Causas del problema identificado

Diseño del programa

Resultado específico

Análisis de medios

Análisis de alternativas

Transición de las alternativas a los productos

Actividades, tareas e insumos

Indicadores de desempeño (fichas de indicadores)

Supuestos

Resultado final

Matriz lógica del PP

Programación física y financiera

Programación de la producción anual

Estimación de los recursos presupuestales para la producción proyectada

Seguimiento y evaluación

Valores anuales de indicadores de desempeño

Resultados de evaluaciones recientes

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PP: Avances recientes Consolidación metodológica: Difusión, capacitación,

asistencia técnica.

Apropiación de resultados por parte de los “dueños

del negocio”.

Ampliación de la cobertura del gasto en función de PP

(productos/resultados). 67 PP (2013)

Articulación territorial. 35 PP (2013)

Progresividad en el diseño: Estructura lógica

definida (“Registro

ordenado del

gasto”)

Generación de

información de

desempeño confiable y

oportuna (Seguimiento)

Evidencia de

causalidad real

(Evaluación)

APRENDIZAJE

10

PP: Ventajas

Coloca la ciudadano como objetivo principal.

Vincula planificación con presupuesto.

Permite identificar duplicidades.

Prioriza lo potencialmente efectivo (reduce la inercia).

Mejora la focalización (cobertura de brechas de productos).

Genera una agenda de definición y seguimiento de

indicadores.

La da “evaluabilidad” al gasto público (se esclarece la lógica

causal y la forma en que se van a medir las cosas).

Señaliza las prioridades y la articulación de los niveles de

gobierno hacia el logro de resultados nacionales.

11

PP: Desafíos

Capacidades limitadas en el sector público para el diseño y la implementación.

Dificultades para definir un “nivel” adecuado para los programas/productos.

Dificultades en los sectores para trabajar articuladamente con otros niveles de gobierno.

Falta de experiencia para presupuestar coberturas de productos/actividades y para analizar/requerir información de desempeño.

Información de desempeño se genera con rezago.

No existe información sistematizada sobre las prioridades nacionales.

12

Instrumento 2: Seguimiento

Sobre la base de los PP.

¿A qué se le hace seguimiento?

Al gasto de los programas (ejecución financiera).

Vía SIAF.

A la entrega de productos (ejecución física). Vía

SIAF e información sectorial.

A los indicadores de desempeño de resultados y

productos. Vía INEI e información sectorial.

Elaboración de líneas de base de programas

nuevos (Cuna Mas, Pensión 65, Beca 18 y

Escuelas Marca Perú). Vía INEI.

13

Seguimiento: Indicadores de

desempeño

Se diferencian de los indicadores de producción

física (de productos y actividades).

Se definen indicadores SMART para los PP.

4 posibles dimensiones: Eficacia, eficiencia,

calidad, economía.

3 ámbitos de control: producto, resultado

específico y resultado final.

Se trabajan en encuestas con el INEI, con

inferencia regional y urbana/rural.

14

Seguimiento: Pasos para la construcción de indicadores

1. Identificación de resultados/productos en la matriz de ML

2. Establecer qué se desea medir como

desempeño

3. Establecer los referentes

comparativos y metodologías.

4. Construir instrumentos de

medición / generar fuentes de

información

5. Validar el instrumento y la construcción de

indicadores

6. Recolectar datos

7. Analizar e interpretar los

resultados indicadores

8. Comunicar / reportar

15

Seguimiento: Avances Reportes trimestrales de seguimiento de la ejecución

financiera y física de los productos.

Encuestas específicas con el INEI: ENAHO, ENDES, ENEDU,

ENESA, ENAPRES, EMYPE, ENACOM. (316 indicadores al

2011)

Reportes de línea de base y reportes anuales de progreso de

indicadores de desempeño.

Comunicación y difusión de los reportes a los sectores, así

como al Congreso y a la Contraloría General de la República.

Talleres de difusión de los resultados sobre indicadores de

productos y de resultados.

Próximamente: i) Aplicativo informático y reportes

automatizados.

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Seguimiento: Ejemplos de indicadores y metas PROGRAMA PRESUPUESTAL INDICADOR DE RESULTADO ESPECÍFICO UM META 2012

0001. PROGRAMA ARTICULADO NUTRICIONALPrevalencia de desnutrición en menores de 5 años

(patrón NCHS)

Puntos

porcentuales

Reducción en 2.1

puntos porcentuales

0002. SALUD MATERNO NEONATAL

Tasa de mortalidad neonatal - Número de niños nacidos

vivos que mueren antes de cumplir un mes por mil

nacidos vivos

Tasa Reducción en 1.23

0038. PROGRAMA NACIONAL DE EMPLEO

JUVENIL - JÓVENES A LA OBRA

Número de jóvenes capacitados que concluyen el

proceso de capacitaciónNúmero

12,469 Jovenes

(Incremento en 3540

jóvenes)

0043. LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS

ESTUDIANTES DE II CICLO DE EDUCACION BASICA

REGULAR

Porcentaje de niños y niñas de 3 a 5 años de edad que

acceden oportunamente a servicios de educación inicialPorcentaje

Aumento en 4 puntos

porcentuales

Porcentaje de estudiantes de 2° grado de primaria en el

nivel 2 de la ECE en ComunicaciónPorcentaje 37%

Porcentaje de estudiantes de 2° grado de primaria en el

nivel 2 de la ECE en MatemáticaPorcentaje 30%

0045. LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS

ESTUDIANTES DE SECUNDARIA DE EDUCACION

BASICA REGULAR

Porcentaje de estudiantes de 15 años de edad que

alcanzan un nivel de desempeño suficiente en

comunicación, matemática y ciencias

Porcentaje

Aumento en 3 puntos

porcentuales en cada

uno

Incremento del coeficiente de electrificación rural

nacional (respecto a 2010)Porcentaje 15

Incremento del consumo por usuario rural de

electricidad Kwh per capita

Se elaborará línea de

base

Localidades beneficiarias con el servicio de telefonía

públicoLocalidades 4,751

Localidades beneficiarias con el servicio de telefonía de

abonadosLocalidades 1,089

Localidades beneficiarias con el acceso a internet Localidades 1,469

Localidades beneficiarias con el servicio de telefonía

móvilLocalidades 1,065

Porcentaje de niños menores de 36 meses de hogares

JUNTOS que tienen CRED completo.Porcentaje

Aumento de 62% a

67%

Porcentaje de gestantes de hogares JUNTOS que asisten

al control preventivo prenatal.Porcentaje

Aumento de 79.2% a

82%

Porcentaje de niños entre 3 y 5 años de edad de hogares

JUNTOS que asisten a servicios de educación inicial.Porcentaje

Aumento de 60% a

70%

0079. ACCESO DE LA POBLACION A LA IDENTIDAD Porcentaje de Menores de edad identificados con el DNI Porcentaje De 59.7 a 90.1

Cobertua de agua de calidad en el área rural Porcentaje De 39% a 45%

Cobertura de disposición sanitaria de excretas en el

ámbito ruralPorcentaje De 21% a 29%

0083. AGUA Y SANEAMIENTO PARA LA

POBLACION RURAL

0047. ACCESO Y USO ADECUADO DE LOS

SERVICIOS PUBLICOS DE TELECOMUNICACIONES

E INFORMACION ASOCIADOS

0049. PROGRAMA NACIONAL DE APOYO DIRECTO

A LOS MAS POBRES

0044. LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS

ESTUDIANTES DE PRIMARIA DE EDUCACION

BASICA REGULAR

0046. ACCESO Y USO DE LA ELECTRIFICACION

RURAL

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Seguimiento: Desafíos

Sistemas de información sectoriales deficientes

(productos y actividades): mucha data pero poca

información.

Esto limita a su vez la articulación territorial.

Insuficientes capacidades sectoriales para definir

indicadores.

Información de desempeño se genera con rezago.

Difusión y retroalimentación oportuna a los que registran

la información (ejecutoras).

18

Instrumento 3: Evaluación

independiente Básicamente, busca responder lo siguiente:

¿El diseño del programa es el más apropiado (consistente) para

la obtención de resultados esperados?

¿Qué tan eficiente es la gestión del programa?

¿Cuál es el desempeño del programa?

Realizada por consultores externos.

No solo evalúan PP.

Se traducen en compromisos formales de mejora: “matrices de

compromisos” (acciones, medios de verificación y plazos).

MEF hace seguimiento periódico al cumplimiento de los

compromisos.

2 herramientas (por ahora): Evaluaciones de Diseño y Ejecución de

Programas (EDEP) y Evaluaciones de Impacto (EI)

Todas las evaluaciones son públicas.

19

Evaluación independiente: EDEP

Específico

Productos Eficiencia, eficacia

y calidad

Actividades

Insumos

Final

Ge

stió

n

Res

ult

ado

s

Dis

eñ

o

Metodología de Marco Lógico

Desempeño

20

Evaluación independiente:

Contenidos EDEP Identificación del problema

Criterios de focalización y selección de beneficiarios

Lógica vertical (relaciones causa-efecto)

Lógica horizontal (indicadores adecuados)

Estructura organizacional

Criterios de asignación de recursos (equidad), mecanismos de

transferencia de recursos y modalidad de pago

Funciones de seguimiento

Ejecución presupuestaria

Eficiencia y eficacia de los productos y actividades

Gastos administrativos

Justificación de la continuidad

21

Evaluación independiente: Impacto

Intermedios

Productos

Se centra en la medición de los resultados enteramente atribuibles a los productos entregados, mediante la estimación de escenarios contra-factuales.

Actividades

Insumos

Finales

Imp

lem

en

taci

ón

R

esu

ltad

os

Dis

eñ

o

22

Evaluación independiente: Avances 24 EDEP culminadas

14 matrices de compromisos formalizadas

8 matrices de compromisos en proceso de formalización

2 programas ya no existen.

18 EDEP en camino (2012)

14 iniciadas

4 por iniciar

4 Evaluaciones de Impacto

3 culminadas (PAN, Piloto Retén-Servicio-Franco, Trabaja Perú)

1 en proceso (acompañamiento pedagógico)

Líneas de base para 4 EI (en elaboración, colaboración INEI)

Cumplimiento de compromisos a diciembre 2011:

Número de compromisos: 73

% de cumplimiento total: 32%

% de cumplimiento parcial: 49%

23

Evaluación independiente: EDEP 2012

24

Sector

1 Seguridad Ciudadana Interior

2 Nuevo Código Procesal Penal Justicia, Interior, PJ, MP

3 Sistema Penitenciario INPE

4 Programa Techo Propio MVCS

5 Agua y saneamiento rural MVCS

6 Atención de IRAs y EDAs; Salud

7 Atención de partos normales Salud

8 CRED y Municipios saludables Salud

9 Productividad de MYPES y cooperativas Producción

10 Sanidad agraria: animal, vegetal e inocuidad alimentaria Agricultura

11 Facilitación de las actividades aduaneras de comercio exterior MEF (SUNAT)

12 Conservación de áreas naturales Ambiente

13 Acompañamiento Pedagógico Educación

14 Formación inicial de docentes – Carrera Pública Magisterial Educación

15 PRONIED (Infraestructura educativa) Educación

16 Programa Una Laptop por Niño Educación

17 Sistema de determinación de plazas incrementales de personal de la EBR Educación

18 Acreditación de la Calidad Universitaria (CONEAU-SINEACE) Educación

Intervención Pública Evaluada

Evaluación independiente: Desafíos

Calidad de la información administrativa sectorial.

Escasa cultura de evaluación en el sector público (como sistema de

aprendizaje e innovación).

Percepción inicial evaluación = control de la legalidad.

Participación del evaluado (preguntas de evaluación, feedback y

apropiación).

Uso efectivo dentro del MEF y fuera del MEF (difusión, digestión).

Eficiencia en la definición y eficacia en el cumplimiento de compromisos.

Nivel de influencia (creciente pero insuficiente).

Oferta de evaluadores.

Oportunidad.

Modalidades de contratación inexistentes en normas nacionales.

Compromiso del sector y celeridad en la implementación de programas

nuevos.

25

Instrumento 4: Plan de Incentivos a la Mejora

de la Gestión y Modernización Municipal (PI)

• Transferencia condicionada de recursos financieros por el

logro de metas semestrales (nace en 2009).

• Metas definidas por los ministerios (gobierno central)

• Cada meta tiene un ponderador y se aplica a una tipología

de municipios.

• Recursos adicionales al presupuesto.

• Participan todos los municipios (1,838).

• Los saldos por no cumplimiento se reparten entre los que

cumplieron 100% de metas.

• ~US$ 415 millones en 2013 (6% ppto. municipios).

• Único instrumento PpR enteramente destinado a GGLL.

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Objetivos del PI

• Incrementar la recaudación de tributos municipales

(auto-sostenibilidad fiscal).

• Simplificar trámites (clima de negocios).

• Reducir la desnutrición crónica infantil.

• Mejorar la provisión de servicios públicos; y

• Prevenir riesgos de desastres.

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Tipología del PI

40 Municipalidades de Ciudades Principales

Tipo “A” (rojo)

209 Municipalidades de Ciudades

Principales Tipo “B” (verde)

555 Municipalidades no consideradas

ciudades principales, con 500 o más

viviendas urbanas (azul)

1034 Municipalidades no consideradas

ciudades principales, con menos de 500

viviendas urbanas (marrón)

28

Operatividad del Pl

Decreto Supremo

con Metas y

Procedimientos

Resolución

Ministerial con

Montos Máximos

Asignables

Capacitación y

asistencia técnica

Verificación de

cumplimiento de

metas

Resolución

Directoral con

resultados de

evaluaciones

Decreto Supremo

de Transferencia

de recursos

1 2 3

4 5 6

Difusión de metas contenidas en el DS, previamente coordinadas con los sectores ( MINAM, VIVIENDA, MINSA, etc.).

Difusión (“El Peruano”, Portal Web del MEF, correo electrónico de coordinadores).

Presentación de metas para el año, capacitaciones específicas (coordinada con sectores), monitoreo y acompañamiento.

Proceso de verificación de cumplimiento de metas por parte de los sectores: -MEF (DGPP, DGCP, DGDFAS) -MINSA -MINAM -VIVIENDA

Resultados provenientes de los informes de evaluación elaborados por los sectores intervinientes.

Transferencia monetaria de los incentivos por el cumplimiento de metas del PI .

29

Metas 2012 del PI

↑Recaudación de impuesto predial.

↓Tiempo de otorgamiento de licencia de funcionamiento.

↑Recolección selectiva de residuos sólidos domiciliarios.

Eliminación de tramites innecesarios para otorgamiento de

licencia de edificación.

Identificación de zonas de riesgo de accidentes de tránsito.

Estudio técnico de riesgo de desastres.

Actualización de registro de beneficiarios de programas

sociales.

Actualización de registro de nacimientos.

Implementación de centro de promoción y vigilancia comunal

del cuidado integral de la madre y del niño.

30

Logros del PI en 2011 Recaudación predial:

La meta fue recaudar poco más de S/. 732 millones y se logró recaudar

más de S/. 855 millones. Línea de base (2010) era de S/.658 millones.

Simplificación de trámites:

Se logró que 645 municipalidades de 804 simplifiquen determinados

trámites municipales, entre ellos plazos para emisión de Licencias de

Funcionamiento.

Reducción de la desnutrición crónica:

Seguro Integral de Salud (SIS). La meta fue incrementar la afiliación al

SIS de niños menores de 5 años en poco más de 309 mil niños y se

logró un incremento superior en 1 Millón de niños.

Identidad. La meta fue incrementar en más de 766 mil el registro de

identidad (DNI) de niños menores de 5 años y se logró un incremento

cercano a 1.5 millones de niños registrados.

Controles de Crecimiento y Desarrollo (CRED). La meta fue incrementar

el CRED oportuno en niños menores de un año en más de 130 mil

casos y se logró casi 230 mil casos en todo el país.

31

Logros del PI en 2011 (2)

Prevención de riesgos de desastres:

Al 2011, se logró 1156 estudios que tienen un mapa de peligro de

riesgo de desastre y 181 estudios que identifican sectores críticos de

desastres. Línea de base (2010) era 140 estudios.

Mejora de los servicios públicos: gestión de residuos sólidos:

Implementación de programas de segregación en la fuente en 137

municipalidades con un impacto a 177, 578 viviendas sensibilizadas y

capacitadas. Línea de base (2010) era 5 municipios.

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Cumplimiento agregado de 77.5% del total de las metas

Incentivos representan una segunda generación de instrumentos de

PpR (asignación directa vs. presupuesto informado).

Información de registros administrativos es clave: disponibilidad

(nivel de desagregación) , confiabilidad, oportunidad.

Complejidad en determinación de metas específicas para cada

distrito:

Nivel de la meta (producto)

Ambiciosas pero no imposibles.

Impliquen un costo menor que el incentivo.

Metas vs. “compromisos”

Requiere de ministerios comprometidos:

Definición de metas por grupo

Desarrollo de instructivos para guiar el cumplimiento

Asistencia técnica (a escala)

Verificación de cumplimiento de metas

Desafíos del PI

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PpR: Reflexiones finales

PpR es una reforma reciente, silenciosa.

PpR no es solo un ejercicio de programación

presupuestaria.

Aplica buenas prácticas internacionales.

Tiene enormes desafíos (no es la panacea).

Progresividad es clave.

Requiere del trabajo articulado con otros sistemas

(para acelerar los resultados).

Ha ganado muchos “intangibles”.

Muestra sostenibilidad.

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